E. Perspectivas de cooperación comercial multilateral · vez, guarda una estrecha relación con las cadenas mundiales de suministro. Sin embargo, este crecimiento sólo ha ocurrido

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Informe sobre el comercIo mundIal 2013

En la presente sección se examina la pertinencia de las actuales normas comerciales, así como la necesidad de nuevos enfoques de la cooperación a nivel comercial, a la luz de las fuerzas que están reconfigurando actualmente el comercio internacional. Se señala que será necesario que el sistema multilateral de comercio, como lo ha hecho reiteradamente en el pasado, se adapte a los acontecimientos que están teniendo lugar en el comercio y en el entorno comercial, y se examinan propuestas encaminadas a actualizar el programa y la gobernanza de la OMC. La sección comienza con una breve reseña de los principales acontecimientos comerciales en el contexto socioeconómico más amplio, en particular, la aparición de las cadenas mundiales de suministro, el desplazamiento general del poder comercial de Occidente hacia Asia y otras economías emergentes, así como la evolución de la naturaleza, la composición y la dirección del comercio. A continuación se destacan algunos de los principales desafíos con que se enfrenta la OMC y la forma en que podrían encararse.

E. Perspectivas de cooperación comercial multilateral

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lII – FactorEs QuE dEtErmInan El Futuro dEl comErcIo

Índice 1 Principalestendenciascomerciales 270

2 DesafíosconqueseenfrentalaOMC 271

3 ¿QuépodríahacerlaOMCparaafrontaresasdificultades? 281

Algunos hechos y constataciones importantes

• Entre las principales tendencias que afectarán al comercio mundial en los próximos decenios cabe señalar la aparición de las cadenas de valor internacionales, el surgimiento de nuevas formas de regionalismo, el crecimiento del comercio de servicios, el aumento y la mayor inestabilidad de los precios de los productos básicos, la aparición de las economías emergentes y la evolución de las percepciones sobre la relación entre el comercio, el empleo y el medio ambiente.

• Estas tendencias plantearán una serie de desafíos a la OMC. Una parte considerable de la apertura del comercio está teniendo lugar fuera de la OMC. La interdependencia entre el comercio de mercancías y el de servicios es cada vez mayor. Las fricciones en los mercados de recursos naturales ponen de manifiesto una serie de lagunas en materia de reglamentación. La aparición de nuevos agentes afecta a la gobernanza mundial del comercio de maneras que es necesario comprender mejor. Hay que mantener la coherencia entre las normas de la OMC y la reglamentación no relacionada con el comercio de otros foros multilaterales.

• Para hacer frente a esos desafíos habrá que examinar y posiblemente ampliar el programa de la OMC. Las cuestiones tradicionales referidas al acceso a los mercados no desaparecerán, pero están surgiendo nuevas cuestiones. Quizá haya que abordar las cuestiones relativas a la gobernanza interna así como el papel de la OMC en la gobernanza mundial. Y una cuestión importante será la manera de “multilateralizar” los beneficios obtenidos en acuerdos comerciales preferenciales y de lograr la convergencia de la reglamentación.

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1. Principalestendenciascomerciales

En lapresentesubsecciónse resumenbrevementealgunasde las principales conclusiones de las secciones B, C y DquepuedentenerrepercusionesparalaOMC.

(a) Tendenciasenlanaturalezadelcomercio

Unatendenciaenquesehacehincapiéalolargodelpresenteinformeyquetieneunaimportanterepercusiónenlaevolucióndelosdemásámbitoseslaaparicióndelascadenasmundialesde suministro. Los países y los productores se especializancadavezmásendeterminadasetapasdelaproducciónsegúnsus respectivas ventajas comparativas. En la sección B sesubrayalaimportanciaylamagnituddeestatendenciaparaelcomerciointernacional.Enparticular,seexaminaendetallesurepercusiónenlasestadísticascomerciales.EnlasecciónCseexaminan varios factores importantes que influyen en lascadenasdesuministro.Así,porejemplo,elcostodeltransporteylaenergíaesunadelasrazonesdequeestascadenassiganteniendocarácterregionalynomundial.

Una tendencia conexa es la nueva forma de regionalismodenominada a veces integración "profunda" (Baldwin,2012a). La necesidad de las empresas de organizar suscadenas de suministro a través de distintos países exige laconcertacióndeacuerdosregionalesquenosecircunscribana los aranceles preferenciales. La armonización de lasnormas y las reglas en materia de inversión, propiedadintelectual y servicios se ha convertido en un elementohabitualdelosnuevosacuerdoscomerciales(OMC,2011a).

En la sección B se examinan también las diferencias entrelas empresas que participan en el comercio. Lo que sedesprendedeladocumentaciónylosdatossobreelcomercioesque, sibienmuchasempresasparticipan indirectamenteenactividadesrelacionadasconelcomercio,sólounnúmerorelativamentepequeñodeellasexportanoimportan,yestasempresassuelensermásgrandesymásproductivasquelasdemás.Estasempresas tambiéncumplenunafunciónen lapromocióndelatecnologíayladifusióndelosconocimientostécnicosatravésdelascadenasdesuministro.

(b) Tendenciasenlacomposicióndelcomercio

EnlasecciónBsemuestraqueelcomerciodeservicioshacrecidomásrápidamentequeelcomerciodemercancíasenlos dos últimos decenios, y en la sección C se describe laformaenquelosadelantosenlatecnologíadelainformacióny lascomunicacioneshanpermitido la rápidaexpansióndelcomerciodeservicios.Esta tendenciapodríaacentuarseenelfuturocomoresultadodelaumentodelcostodelaenergía.Además,laproporcióncorrespondientealosserviciosenlosinsumosylosproductosdelasempresasmanufacturerashaaumentado y la línea divisoria entre servicios y mercancíases cada vez más borrosa. La digitalización y la impresióntridimensional son ejemplos de la creciente falta dedelimitación clara entre servicios y mercancías. Laclasificacióncomoservicioomercancíaesimportanteyaquelosregímenesreglamentariosaplicablesenunoyotrocasopuedenserdiferentes.

En la sección B también se muestra que el precio de losrecursos naturales ha aumentado, y que el precio de losproductosalimenticiossehavueltomásvolátil.EnlasecciónCseanalizanenmásdetalle losmotivosde las tendenciasenelpreciode laenergía,yen lasecciónDseexaminaenqué medida el aumento del nivel y la inestabilidad de losprecios de los productos básicos agropecuarios pone enpeligrolaseguridadalimentariadelospaísesendesarrollo.

(c) Tendenciasenlageografíadelcomercio

Otraimportantetendenciaenelcomerciointernacionaleselsurgimiento de varias economías emergentes y el aumentoconexodesuparticipaciónenelcomercio internacional.Enparticular, China, pero también la India y el Brasil, hantransformadolarelacióndefuerzasenelsistemamultilateralde comercio.En la secciónB sedescribeel aumentode laparticipacióndeChinayotraseconomíasemergentesenelcomercio mundial. Entre 1980 y 2011, por ejemplo, Chinamultiplicó por 10 su participación en las exportaciones eimportacionesmundialesdemercancías,con locualpasóaserelmayorexportadormundial.

EnlasecciónCseobservaquelainversiónextranjeradirecta(IED)haseguidounaevolucióncomparable.ActualmentelascorrientesdeIEDqueingresanenlospaísesendesarrolloylasquesalendeellosrepresentanunaproporciónimportantedel total de la IED, y la IEDentrepaísesendesarrolloestáaumentando rápidamente. Esto está estrechamentevinculadoa la industrializaciónde lospaísesendesarrolloyladesindustrializacióndelospaísesdesarrollados, locual,asu vez, guarda una estrecha relación con las cadenasmundialesdesuministro.Sinembargo,estecrecimientosólohaocurridoenunaspocaseconomíasyhadado lugaraunaumento de las diferencias entre los países en desarrollo,que se dividen en economías emergentes en crecimiento ypaísesmenosadelantados(PMA)endificultades.

(d) Tendenciasenelcontextosocioeconómicogeneral

En la sección D se pasa revista a las tendencias en elcontexto socioeconómico más amplio en el que sedesenvuelve el comercio. Los efectos distributivos delcomercio cumplen un importante papel en esta esfera. Seexaminalamedidaenqueelrecienteaumentobruscodelastasasdedesempleodelospaísesdesarrolladospuedeestarvinculadoalcomercio,yloqueellopodríasignificarparalasactitudes frente al comercio. Si bien no hay pruebaconcluyente alguna de que el comercio contribuyasignificativamente a la evolución a largo plazo del nivel dedesempleoodeladesigualdaddelingreso,esprobablequela preocupaciónde la opiniónpúblicapor el nivel actual dedesempleoyladistribucióndelosingresosenvariospaísesinfluyaenlaformulacióndelapolíticacomercial.

Otra tendencia que sigue observándose es la crecienteimportancia que se asigna a las preocupaciones de losconsumidores (por ejemplo, en relación con el medioambienteolainocuidaddelosalimentos), locualdalugaraunaproliferacióndemedidasdepolíticagubernamentalqueafectan al comercio (OMC, 2012b). Las cadenas mundialesde suministro pueden exacerbar el problema cuando lasgrandesempresasimponennormasprivadasatravésdelas

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respectivas cadenas de suministro. Otra tendencia es laferozcompetenciaporunosrecursosnaturalesescasos,quellevaaqueserecurramásfrecuentementealasrestriccionesa la exportación, según se indica en el Informe sobre el Comercio Mundial 2010(OMC,2010).

2. DesafíosconqueseenfrentalaOMC

Varios de los acontecimientos mencionados en el presenteinforme plantean un problema de transparencia para elsistema multilateral de comercio. En primer lugar, como seexplica en la sección B, la expansión de las cadenas desuministro es difícil de cuantificar con las estadísticascomercialesdisponibles,quesecompilanenvaloresbrutos.Seestá tratandodegenerarestadísticassobreelcomercioen función del valor agregado, pero se necesitará másinformación sobre otros aspectos de las cadenas desuministro. Por ejemplo, las estadísticas existentes noreflejan debidamente la función fundamental que cumplenlos servicios. Asimismo, se necesita más información y demejor calidad sobre la IED para evaluar el efecto de ladeslocalización. En segundo lugar, como se indica en lasecciónD, lasmedidasnoarancelarias (MNA) relacionadascon la política pública, que han proliferado en los últimosaños, son particularmente opacas.1 Esta opacidad planteaproblemas no sólo para las empresas sino también para elsistema multilateral de comercio. Los actuales mecanismosdetransparenciadelaOMCylosesfuerzosdesplegadosporotras institucionesarrojanunpocode luzenvariasesferas,peroaúnquedamuchoporhacer.

(a) Internacionalizacióndelascadenasdesuministro

Un importante acontecimiento que ha modificadoconsiderablemente, y probablemente siga modificando, elcomerciomundialylaeconomíamundialensuconjuntoeselsurgimiento y la expansión de las cadenas mundiales desuministro. Según algunos economistas, la importancia deeste proceso de internacionalización de las cadenas desuministrovamásalládelaumentodelcomerciodepiezasycomponentes: en cierta medida, es el acontecimiento másimportante que ha tenido lugar en la economía mundialdesdeelcomienzodelamundialización(Baldwin,2012a).

La industrialización y el crecimiento espectacular de laseconomías emergentes, junto con la rápida expansión delcomercio de servicios y la IED, están inextricablementevinculados a lo que Baldwin denomina "la segundadesagregación"de laproducción.Baldwinhacehincapiéen laforma en que el surgimiento de las cadenas mundiales desuministroharepercutidoenlaeconomíapolíticadelcomercioylas motivaciones de los países para cooperar en materia depolítica comercial. Tanto la teoría como los datos disponiblesindican que la participación en las cadenas mundiales desuministrosuelereforzarlasfuerzasantiproteccionistas.Estasfuerzashancontribuidoapromoverenciertamedidalaaperturadel comercio multilateral en la OMC, tanto en determinadasnegociaciones sectoriales como en las negociaciones másampliasrelacionadasconlaadhesión(32gobiernoshanpasadoaserMiembrosdelaOMCdesdelacreacióndelaOrganizaciónen 1995). Sin embargo, la principal repercusión han sido lasreducciones arancelarias unilaterales (principalmente entrepaíses en desarrollo) y la proliferación de los acuerdos

comercialespreferenciales(ACPR)ylostratadosbilateralesdeinversión(OMC,2011a).Asípues,unaparteconsiderabledelaaperturadelcomerciohatenidolugarfueradelaOMC.

(i) Reducciones arancelarias unilaterales

La internacionalización de las cadenas de suministro haabierto el camino a otra forma de industrialización en lospaísesendesarrollo(Baldwin,2011a).Antesdelaapariciónde lascadenasdesuministro-y la revoluciónenmateriadetecnología de la información y las comunicaciones que lahizo posible-, el proceso de industrialización consistía enestablecer una sólida base industrial, frecuentemente alamparo de aranceles y otras medidas no arancelarias. Ladesagregación de la producción mundial ha permitido a lospaíses industrializarse mediante su participación en lascadenas internacionales de suministro. Este procesomodificótambiénlaeconomíapolíticadelapolíticacomercialycreóenmuchospaísesendesarrollounpoderosoincentivoparaaplicarreduccionesarancelariasunilaterales.

Baldwin (2011b) señala que hay tres mecanismos mediantelos cuales la desagregación de la producción puede llevar auna reducciónunilateralde losaranceles.Enprimer lugar, ladeslocalización de la producción suele modificar la presiónque se ejerce en el país receptor con respecto a la políticacomercial. La reubicación de la producción convierte enexportadoresa los importadoresde losproductosdequesetrata. En consecuencia, disminuye la presión a favor de laimposicióndearancelesdeimportaciónsobreesosproductosyaumentalapresiónafavordelareduccióndelosarancelesen lasetapas inicialesde laproducción.2Sinembargo,cabeseñalarqueesteefectoesmáslimitadoenloscasosenquelos gobiernos establecen zonas de procesamiento de lasexportaciones para aprovechar las crecientes oportunidadesdeindustrializaciónqueofrecenlascadenasdesuministro.

Ensegundolugar,unadisminucióndelcostodelacoordinacióny las comunicaciones puede también repercutir en lasactividades de los grupos de presión. Cuando los costos defricción del comercio son elevados, puede suceder que losproductoresdeproductosfinalesapoyenlaproteccióndeunaindustria incipiente que fabrica productos intermedios porconsiderarqueellopodría reducirelpreciode losproductosintermediosdefabricaciónnacionalencomparaciónconeldelosimportados.Sinembargo,unadisminucióndelcostodelacoordinación y las comunicaciones puede desbaratar lacoaliciónde interesesqueapoya losobstáculoscomercialeselevadosyllevaralosproductoresenlasetapasfinalesdelaproducciónaabogarencontradelaimposicióndearancelesalosproductosintermedios.

En tercer lugar, la deslocalización incrementa lacompetitividadde losproductosde lospaísesdesarrolladosal reducir su costo y, de ese modo, compromete lasestrategiasdesustitucióndelasimportacionesenlospaísesen desarrollo. Los gobiernos de los países en desarrollopueden reaccionar reduciendo los aranceles sobre losproductos finales o bien reduciendo los aranceles en lasetapas iniciales de la producción para incrementar lacompetitividaddelosproductosfinalesnacionales.

Los datos empíricos parecen confirmar que las actividadesde los grupos de presión son un importante factordeterminantedelapolíticacomercial(Gawandeet al.,2012).Parecen indicar, en particular, que la existencia de las

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cadenas de suministro puede explicar por qué la recientecrisis financiera no ha dado lugar a un alto grado deproteccionismo, a pesar de que muchos países tenían unmargen de maniobra en sus aranceles aplicados, es decirquepodíanaumentarelniveldeesosarancelessinviolarlosrespectivos compromisos consolidados contraídos en laOMC(Gawandeet al.,2011).

Si bien es evidente que las reducciones arancelariasunilaterales han constituido un paso positivo hacia uncomercio más abierto, también es posible que hayancomplicado las reducciones arancelarias multilateralesbasadas en la reciprocidad en el marco de la OMC. Baldwin(2010a) aduceque lospaísesendesarrollo yahan reducidoconsiderablementeelniveldesusarancelesaplicados,comoresultado de lo cual los exportadores de los paísesdesarrollados tienen menos por lo que luchar en lasnegociaciones multilaterales. Estos exportadores tampococonsideranyamuyútilpediralospaísesendesarrolloquesecomprometanareducirsusarancelesporquenocreenquelosgobiernos de esos países tengan muchos incentivos paraaumentarlos.3AjuiciodeBaldwin,puestoquelasreduccionesarancelariasmultilateralessonmotivadasporlaposibilidaddelograr,comocontrapartida,elaccesoalosmercados,elhechodequelospaísesendesarrollotenganmenosqueofrecerhacomprometidolalógicadecelebrarnuevasnegociaciones.4

De manera análoga, Blanchard (2010) argumenta que lainversión extranjera directa puede llevar a los gobiernos areducirunilateralmentelosaranceles,conlocualhaymenosincentivospara intercambiar reduccionesarancelariasen laOMC. Los estudios teóricos existentes indican que el niveldel arancel óptimo de un gobierno disminuye cuando losrepresentados tienen una participación en un mercadoextranjero, ya que hay menos incentivos para manipular larelación de intercambio. Blanchard ha ampliado un modelode los acuerdos comerciales basado en la relación deintercambio a fin de incorporar en él la propiedadinternacionalymuestraqueésta,almermarlamotivacióndelos países grandes para mejorar la relación de intercambiomediante un aumento de los aranceles, también puedereducir el incentivo que tienen para firmar acuerdoscomerciales. Señala asimismo que cuando se calcula lareciprocidadenlasnegociacionesarancelariashayqueteneren cuenta las modalidades de la propiedad internacional ylascorrientescomerciales.

Las reducciones arancelarias unilaterales5 que no estánconsolidadas en el marco de la OMC han tendido aincrementarelnivelde"agua"enlosarancelesdelospaísesen desarrollo, es decir la diferencia entre el nivel de losaranceles consolidados y el de los aranceles aplicados, loque, a su vez, ha complicado las negociaciones relativas alacceso a los mercados para los productos no agrícolas delPrograma de Doha para el Desarrollo (PDD). En la primerafrasedeesasnegociaciones,losdebatessecentraronensidebían concederse créditos para la apertura autónoma delcomercioydequémodo(MattooyOlrreaga,2001). Inclusocuando los Miembros de la OMC "acordaron" negociarreduccionesde lostiposarancelariosconsolidadosen lugarde los aplicados, el problema fundamental no desapareciósino que simplemente reapareció de otra manera. LosMiembros comenzaron a cuestionar el valor de lasreducciones "sobreelpapel", esdecirunas reduccionesdelos tipos consolidados que no entrañaban reduccionesequivalentesdelostiposaplicadoscorrespondientes.

(ii) Apertura comercial basada en la reciprocidad

La evolución de la dinámica de la política comercial comoresultado de la internacionalización de las cadenas desuministronosóloharedundadoenreduccionesarancelariasunilaterales sino también en reducciones arancelariasnegociadasenelmarcodelaOMC(comoelAcuerdosobreTecnologíadelaInformación)y,loqueesmásimportante,enuna rápida proliferación de los acuerdos comercialespreferenciales (OMC, 2011a). Si bien en muchos casos, enparticular en Asia, estos ACPR tienen por objeto laformulación de normas y la integración a nivel profundo,normalmente también incluyen un componente arancelariotradicional. En otros casos, como los ACPR en África, losaranceles constituyen un elemento fundamental de losacuerdos.

Los aranceles preferenciales plantean varios desafíos parael sistema multilateral de comercio. Una preocupación queseexaminaextensamenteen laspublicacioneseconómicassobrelosefectossistémicosdelasreduccionesarancelariaspreferenciales guarda relación con los vínculos entre lasreducciones arancelarias discriminatorias y las nodiscriminatorias.6 Se han identificado varios mecanismosdiferentes mediante los cuales los ACPR promueven uobstaculizanlaaperturacomercialmultilateral.Aunquenosedisponedepruebasconcluyentessobrelamagnitudrelativade esos efectos, los observadores comparten la opinión dequeesnecesarioincrementarlacoherenciaentrelosACPRylaOMC(OMC,2011a).

(iii) Integración profunda a nivel regional/bilateral

A fin de que las cadenas internacionales de suministrofuncionen sin contratiempos, hay que armonizar -o hacercompatibles- determinadas políticas nacionales para facilitarlas actividades comerciales a través de las fronteras.7 Ellogeneraunademandadeformasprofundasdeintegración.8Lospaíses desarrollados fueron los primeros en firmar acuerdosregionalesencaminadosaestablecernormasenquesetuvieraencuentalafragmentacióninternacionaldelaproducción.

Con laexpansiónde laproducción internacional compartida,los países en desarrollo también comenzaron a concertaracuerdos de integración profunda, en particular a nivelregional.9LosacuerdosNorte-Sur(entrepaísesdesarrolladosypaísesendesarrollo)comoelTratadodeLibreComerciodeAmérica del Norte o los acuerdos euromediterráneos, asícomolosacuerdosSur-Sur(entrepaísesendesarrollo),ensumayoríaenAsia, incluyendisposicionesque vanmásalládelas reducciones arancelarias preferenciales. Comodemuestran las negociaciones actuales en el marco de laAsociación Transpacífica y la iniciativa de la Alianza delPacíficoenAméricaLatina,espocoprobablequesemodifiqueestatendencia.

El hecho de que los gobiernos respondan a lainternacionalizaciónde las cadenasde suministromediantelafirmadeacuerdosdeintegraciónprofundaanivelregionalcoincidedemanerageneralcon laescasateoríaqueexistesobre este tema (OMC, 2012b). Según Antràs y Staiger, senecesitan acuerdos de integración profunda en lugar desuperficial y normas más individualizadas para resolver los

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problemasnormativosqueplantealainternacionalizacióndelas cadenas de suministro (Antràs y Staiger, 2012). Puederesultar cada vez más difícil para los países que participanactivamenteenelcomerciorelacionadocon lascadenasdesuministro contar únicamente con los principios generalesdel GATT/de la OMC para hacer frente a los problemasrelacionadosconelcomercio;esposiblequedecidanrecurrira ACPR, de alcance más delimitado, para lograr acuerdosprofundosadaptadosasusnecesidades.

Una importante consecuencia de la teoría de la relación deintercambio es que la integración superficial, es decir, unoscompromisos arancelarios acompañados de una norma depreservación del acceso a los mercados, puede dar lugar apolíticaseficacesanivelinternacional(BagwellyStaiger,1999;2001). Sin embargo, Antràs y Staiger (2012) llegan a laconclusión de que éste no es el caso cuando haydeslocalización y, en términos más generales, cuando losprecios internacionales se determinan mediante negociación.Si los productores dependen de sus relaciones comercialescon empresas extranjeras y los precios se fijan mediantenegociación, hay incentivos para manipular los mercados deproductosintermediosydeproductosfinalesafindedesplazarel excedente de negociación. Los gobiernos pueden tratartambién de alcanzar objetivos en materia de redistribuciónmediante las políticas de un interlocutor comercial. Senecesitanacuerdosdeintegraciónprofundapararesistiraesaclasedepresiones.Sinembargo,estosignifica,asuvez,quelas negociaciones deben abarcar una gama más amplia demedidasinternas/nacionalesquelaqueabarcannormalmentelosacuerdoscomerciales"superficiales".

Porlotanto,elaugedeladeslocalizaciónplanteaundesafíodirectoyotroindirectoalaOMC.Ejerceunapresióndirectapara que la Organización evolucione hacia una integraciónmásprofundayunosacuerdosmásindividualizados.Tambiénejerce una presión indirecta en ese sentido, dado que losgobiernosMiembrosrecurrencadavezmásalosACPRpararesolver los problemas relacionados con el comercio. Enconsecuencia, según Baldwin (2012b), la OMC corre elriesgodeperdersurazóndeser.

EnelInforme sobre el Comercio Mundial2011(OMC,2011a)se estudió el efecto de la proliferación de los acuerdosregionalesprofundosenlacoherenciadelagobernanzadelcomercio internacional. En él se señala que las nuevasnormas comerciales internacionales se están negociando yacordandofueradelaOMC,dondelasdiferenciasdepoderson mayores y no se aplican los principios de nodiscriminación y reciprocidad. También se observa que losACPRseguiránexistiendo.Losgobiernos tendránquevelarporque losacuerdosregionalesyelsistemamultilateraldecomercio se complementen, y que las disciplinasmultilateralesminimicenlosefectosnegativosdelosACPR.

Si bien las publicaciones existentes al respecto indican quelas normas de integración profunda suelen ser nodiscriminatorias-porejemplo,lasdisposicionesenmateriadeservicios y política de competencia a menudo se hacenextensivasalospaísesquenosonmiembros10-,determinadasdisposiciones de los acuerdos regionales pueden contenerelementos discriminatorios que no son compatibles con elsistema multilateral de comercio. Se ha demostrado que losACPRquedificultan laaplicacióndemedidascoyunturalesalos asociados en el ACPR pueden desviar las medidasproteccionistashacialospaísesquenosonmiembros(Prusay

Teh, 2010). Las disposiciones profundas pueden tambiéntenervariosefectossistémicosadversos.Porejemplo,acausade los efectos de "cierre" que tiene la armonización de lareglamentación a nivel regional puede ser más difícilmultilateralizar las normas. A veces los ACPR no incluyencláusula de la nación más favorecida (NMF) respecto deterceros, con lo cual, de hecho, discriminan contra otrospaíses. Por su parte, los exportadores de los paísesdesarrolladospuedenconsiderarquelosacuerdosbilateralesy regionales ofrecen vías más rápidas y expeditas que losacuerdos multilaterales para alcanzar sus objetivos, lo cualdebilitaaúnmáselprincipiodenodiscriminación.11

En cuanto a las cadenas de suministro de servicios, hayquienes afirman que su crecimiento es un motivo adicionalpara reexaminar y modernizar las actuales normas delcomerciodeservicios, yaqueéstasseconcibieronparaunmundo en que los servicios se exportaban como productosfinales de empresas nacionales y no un mundo en quemúltiples empresas suministran distintas etapas de laproducción de servicios a partir de múltiples lugares(Stephenson, 2012). Este argumento se examina en mayordetalleenlasecciónE.2(b).

Recientes investigaciones (véase el recuadro E.1) sobre laformaenquelasdiferenciasentre lasempresasrepercutenen las políticas comerciales revelan una preocupaciónconexa.12 En la sección B se señala que una proporciónimportante del comercio internacional está en manos deunaspocasempresasmultinacionales.Porunaparte,estasempresas deberían apoyar la armonización de lareglamentaciónenlosdiferentesACPRafindeabaratarloscostos comerciales. Pero también podrían resistirse a laarmonizaciónyalentarlaadopcióndedeterminadasmedidasno arancelarias, a fin de impedir el ingreso de nuevoscompetidores en los mercados. Esto explica en parte lapersistenciadedivergenciasnormativasydaaentenderquelaeconomíapolíticade laconvergencianormativaesquizásmáscomplejadeloqueavecessepiensa.

(iv) Acuerdos bilaterales de inversión

SegúnBaldwin(2012b),lainternacionalizacióndelascadenasde suministro ha creado un vínculo entre el comercio, lainversión y los servicios que requiere normas nuevas y máscomplejas,enparticularenmateriade inversión.Lasnormasque regulan la IED están consagradas en los tratadosbilaterales de inversión (TBI), que han proliferado desdemediados del decenio de 1980, y más recientemente en losacuerdos comerciales preferenciales (OMC, 2011a). Hayimportantes diferencias entre los tratados de inversión. Porejemplo,muchosprevénúnicamenteobligacionesposterioresalestablecimiento,loquelimitalaaperturadelcomercio.Otracuestión es saber si los enfoques bilaterales y regionalesconstituyenuninstrumentoóptimopararegularlascorrientesdeinversión.13Sibienexisteciertoriesgodediscriminacióndelas inversiones de terceros mediante los TBI y los acuerdosregionales(OMC,2011a),lasopinionessobrelosbeneficiosylanecesidaddeunacooperaciónmultilateralparecendiferir.14Desde2003,enquelosMiembrosde laOMCnoalcanzaronun consenso expreso sobre las modalidades de negociaciónen relación con el comercio y la inversión ni lograron que elmandato conferido por la Conferencia Ministerial de 1996pasaradeunprocesodeestudioaunprocesodenegociación,el comercio y la inversión ya no figuran en el programa denegociacióndelaOMC.

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RecuadroE.1: Heterogeneidad de las empresas y economía política de las medidas no arancelarias

Los datos a nivel de las empresas muestran que un grupo reducido de empresas multinacionales extremadamenteprósperasconcentranlamayorpartedelcomerciodeunpaís(véaselasecciónB).Además,haypruebasconcluyentesdequelasgrandesempresasejercenmayorpresiónpolíticaquelasempresaspequeñasymedianasyaquelesresultamásfácilabsorberelcostodelascontribucionespolíticasyadquirirlainformaciónnecesariaparaorientarsuscontribuciones(Bombardini, 2008; Kerr et al., 2011; Sadrieh y Annavarjula, 2005). Por consiguiente, es necesario examinar laspreferenciasdelasgrandesempresasparadecidirsilosexportadores"estrella"sonfuentedetensionesparaelsistemamultilateraldecomercio.Desdecomienzosdeladécadade2000, laelaboracióndediversosmodelosdeempresashapermitidoestudiarlosefectosdelasdiferenciasentrelasempresasenlaeconomíapolíticadelcomercio.

Laaperturadelcomercio tienedosefectoscontrapuestosen lasempresasnacionalesdeunmismosector.Enprimerlugar,elcostodeexportacióndisminuye,locualpermitequeunmayornúmerodeempresasexporteyhaceaumentarlasventasdelosexportadoresestablecidos.Ensegundolugar,seintensificalacompetencia,locualperjudicaalasempresasnacionales.Segúnlascaracterísticasdecadaempresa(comoeltamaño)predominaráunouotroefecto.Enconsecuencia,lacompetenciaentrelosgruposdepresióntienelugarnosóloentresectores,sinotambiéndentrodelossectores,enlosque algunas empresas se benefician del comercio mientras que otras salen perdiendo. Este efecto puede darse, enparticular,enuncontextodecostosfijos,yaqueéstoshacenaumentarelcostodeentraday,deesemodo,protegenalosproductoresoexportadoresexistentesdelacompetencia.

Abel-Koch (2010) analiza las medidas no arancelarias (MNA) a nivel nacional y su efecto en los costos fijos deexportación para las empresas extranjeras. Distingue entre las MNA que afectan únicamente a los competidoresextranjeros(comolosprocedimientosaduaneros)ylasqueafectanatodaslasempresasporigual(comolosrequisitosdeetiquetado).ElprimertipodeMNAsólotieneelefectodereducirlacompetenciay,porlotanto,beneficiaatodaslasempresasnacionales,mientrasqueelsegundoreducelasutilidadesdetodaslasempresas,perotambiénprotegealasempresasmásproductivasde lacompetencia internayextranjera.Porello, lasPYMEseoponenaesteúltimotipodemedidas;sinembargo,lasgrandesempresaslasapoyany,portanto,esposiblequeseadopten,peseaquereducenelbienestar,porquelasgrandesempresasejercenmayorpresiónquelasPYME.

Variosfactoresdeterminanelgradodecompetenciaentrelosgruposdepresiónenunsector.SegúnOsgood(2012),losprincipales factores son el grado de reciprocidad, el modo de apertura del comercio (medidas no arancelarias encontraposición con aranceles), las características propias de cada país (como el tamaño del mercado) y el grado dediferenciacióndelosproductos.AligualqueAbel-Koch,Osgoodmuestraquelasempresasmenosproductivasylasmásproductivasseoponenaunamayoraperturadel comerciocuandoello significauna reducciónde lasMNA,porqueelefectoaniveldelacompetenciaesmayorqueelefectoaniveldelasventas.Lasempresasqueestánprácticamenteenelumbralderentabilidaddelasexportacionesesdecir,lasquelogranjustocubrirloscostosdeexportación,sonlasquese benefician de la apertura del comercio y la apoyan. Osgood (2012) utiliza estos resultados para explicar unacaracterísticapersistentedelapolíticacomercial,asaber,larenuenciaaaceptarlaaperturadelcomerciodemercancíashomogéneas.

El surgimiento de las cadenas de suministro exacerba el problema y puede comprometer la reciprocidad en lasnegociacionescomerciales.SegúnGulotty(2012),comolasempresasmásgrandesparticipanenlasredesmundialesdeproducción,apoyanlasMNAparaprotegerasusfilialesextranjeras.Elmecanismoessemejantealquesehadescritosupra:lasfilialesdelasmultinacionalestienenmenosdificultadesqueloscompetidoresmenosproductivosparaabsorberloscostosfijosdeexportación.Enconsecuencia, lasgrandesempresaspromueven laadopcióndeMNAnosóloparareducir la competencia interna sino también para proteger a sus filiales extranjeras de la competencia de lasexportaciones. Una consecuencia del argumento de Gulotty (2012) es que las normas de reciprocidad basadas en elacceso a los mercados pueden ser insuficientes para corregir los efectos de las MNA en la distribución del ingresoporquelasconcesionesarancelariasrecíprocasnopuedentenerlosencuenta.

En general, estos estudios teóricos señalan que, si bien las empresas más grandes se benefician de las reduccionesarancelarias,noapoyannecesariamente la reducciónde lasMNAqueafectana loscostosfijos.Les resultamás fácilabsorber los costos irrecuperables de la adaptación de sus productos a especificaciones distintas para beneficiarseluegodelamermadelacompetencia.Laaperturadelcomercio,juntoconlaheterogeneidaddelasempresas,amplificaesteproblemapuesdesplazaaúnmásrecursoshacialosgrandesproductores,quepodríandecidirpromoverlaaplicacióndeMNA.

(b) Serviciosy"servicificación"

Sobrelabasedeunestudiodelsectormanufacturerosueco,

el Kommerskollegium (2010a); 2010b) ha señalado una

tendenciaala"servicificación"delamanufactura.Destacaen

particulardosnuevoshechos.Enprimerlugar,seobservaque

lascomprasdeserviciosrepresentanunaproporcióncreciente

delcosto totaldeunproductomanufacturado.Dichodeotro

modo, lasempresasmanufacturerasadquierencadavezmásservicios.15 En segundo lugar, se observa que los serviciosrepresentan una creciente proporción del volumen denegociosdelasempresasmanufactureras.Enotraspalabras,lasempresasmanufacturerasvendencadavezmásservicios.

Según el Kommerskollegium (2010a; 2010b), esta evoluciónsignifica que el comercio de servicios y el comercio demanufacturas son cada vez más interdependientes. Las

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negociaciones sobre servicios y la mejora del entornonormativotienencadavezmásimportanciaparalasempresasmanufactureras.Esnecesarioobtenermásinformaciónsobreestasinterrelaciones,asícomocomprendermejorlaposiciónde lasempresasmanufacturerasen lasnegociacionessobreservicios. Desde el punto de vista de la OMC, el desafíoconsisteensuperarlasituaciónactualenquelaaperturadelcomercio de servicios y la del comercio de mercancías seexaminan independientemente, y los compromisos en unaesfera se compensan con compromisos en la otra. Por elcontrario,lasnegociacionesdeberíanconsiderarseuntodo,afindetenerencuentalacrecienteimportanciadelosserviciospara el sector manufacturero. Por último, se señala en elestudiolanecesidaddeconvenceralsectormanufacturerodela importancia de que participe en mayor grado en lasnegociacionessobreservicios,dadoqueestasnegociacionespuedenafectarasucompetitividad.

La internacionalización de las cadenas de suministro y elrápidoavancedelatecnología,enparticular laaparicióndeInternet,hanplanteadoimportantesdesafíosenrelaciónconel alcance y la aplicación del Acuerdo General sobre elComercio de Servicios (AGCS). En primer lugar, en uncontexto de creciente internacionalización de los acuerdosde producción compartida, es posible que la falta de unadefinición precisa de "operaciones de manufactura porcontrata"conarregloalsistemadeclasificaciónactualmenteen uso adquiera mayor trascendencia (Adlung y Zhang,2013). Esto podría llevar a las empresas a (re)definir lascondiciones en materia de propiedad de actividades deproducción por lo demás idénticas a fin acogerse a lasdisciplinasdelAGCSenlugardelasdisciplinasdelGATT.

En segundo lugar, como observan Tuthill y Roy (2012), losservicios que antes se podían suministrar únicamente pormediodeunapresenciacomercialenelextranjero(modo3)pueden ahora prestarse a distancia. Gracias a los avancestecnológicos, tambiénhanaparecidonuevosservicios.Estaevoluciónhadadolugaraciertaincertidumbreencuantoalaforma de clasificar determinados servicios en las listas decompromisos de los Miembros de la OMC. Puesto que espocoprobablequedisminuyaelritmodelcambiotecnológico,estaincertidumbreseguiráafectandoaloscompromisosenelmarcodelAGCS,tantoantiguoscomonuevos.

Se ha observado que debería aplicarse el principio de"neutralidad de la tecnología" en el marco del AGCS. Laaplicación de este principio garantizaría la igualdad decondicionesparatodoslosservicios,independientementedela plataforma tecnológica utilizada para suministrarlos(WeberyBurri,2013).LasresolucionesdictadasenelmarcodelsistemadesolucióndediferenciasdelaOMCenrelacióncon el AGCS parecen ser compatibles con la aplicación deeste principio. En los asuntos "Estados Unidos-Juegos deAzar"y"China-ServiciosAudiovisuales"seconstatóque loscompromisos contraídos en el marco del AGCS eranaplicables a los servicios prestados electrónicamente. Losadelantos tecnológicos pueden afectar también a laclasificacióndeunservicio.Sepuededeterminarqueexisteun nuevo servicio "integrado" como resultado de laagrupación de varios servicios, como sucedió en el asunto"China-Servicios de Pago Electrónico". Por lo tanto, elprogreso tecnológico seguirá planteando dificultades enrelación con el marco del AGCS, ya sea con respecto a laclasificacióndeunserviciooaotrosasuntosqueafectenalalcanceolaaplicacióndelAcuerdo.

(c) Recursosnaturales

Lademandaderecursosnaturalesestáaumentando,loqueescausadefricciónenlosmercados(véanselasseccionesB.2yC.4).Lospaísespobresenrecursosdeseanasegurarseel acceso a los recursos que necesitan, mientras que lospaísesricosenrecursosrestringenesteacceso,porejemplo,medianteimpuestosalaexportación.LasnormasdelaOMCno se redactaron expresamente para regular el comerciointernacional de recursos naturales. Cabe decir que, enalgunos casos, ello ha dado lugar a lagunas en materia dereglamentacióno,cuandomenos,aunafaltadeclaridadencuanto a la aplicabilidad precisa de las normas en lascircunstancias concretas que caracterizan el comercio derecursosnaturales.Estoplanteavariasdificultades.

Una de las dificultades es resolver las deficiencias dereglamentación implícitas en las políticas deempobrecimiento del vecino. Conforme a lo indicado en elInforme sobre el Comercio Mundial 2010 (OMC, 2010), lateoríaeconómicadelosacuerdoscomercialesexplicacómodospaísesgrandesquenoprocedendemaneracooperativapuedenrestringirsusrespectivasexportacionesalotropaísy, de ese modo, terminar en la situación conocida como el"dilemadelprisionero",enque,albuscarelinteréspropio,nose logra en definitiva el mejor resultado.16 Puesto que losimpuestos a la exportación son, en las exportaciones, elequivalente de los aranceles en las importaciones, no essorprendentequeelargumentodelarelacióndeintercambioconrespectoa lacooperación internacionalqueseaplicaalos aranceles de importación se aplique también a losimpuestosalaexportación.Unpaísgrandepuedemejorarsurelación de intercambio a expensas de sus interlocutorescomerciales imponiendo restricciones a la exportación. Lareduccióndelaofertaharásubirelpreciomundial.Comoenel caso de los aranceles, si dos países grandes querestringen mutuamente sus exportaciones no cooperanentresí, pueden terminarenunasituaciónquedistadeseróptima.En talcaso,seríabeneficiosounacuerdocomercialmediante el cual los interlocutores comerciales secomprometieranareducirlosimpuestosalaexportación.

Otra serie de dificultades se deriva de la crecientepreocupación por la sostenibilidad de la gestión dedeterminados recursos naturales. Ciertas subvencionespueden contribuir a mejorar la gestión de un recurso o deldañoambientalderivadodesuextracciónyuso.Seplanteaentonces la cuestión de saber cómo se tratarían dichassubvenciones con arreglo a las normas de la OMC, habidacuenta en especial que se aplican normas diferentes a lasmercancías agrícolas y a las industriales. Otros ámbitos enque las normas existentes de la OMC interactúan con laspolíticasdeconservaciónson,entreotras,lareglamentacióninterna y la concepción y el ejercicio de los derechos depropiedadintelectual.

Enel Informe sobre el Comercio Mundial 2010(OMC,2010)también se explica que determinadas medidas internas ycomerciales están sujetas a disciplinas diferentes, aunquetenganlosmismosefectoseconómicos.Habidacuentadelaconcentracióngeográficadelosrecursosnaturales-y,porlotanto, del hecho de que los países con escasos recursosdependen de las importaciones para buena parte de suabastecimiento y de que los países ricos en recursosexportan casi toda su producción -hay casos en que lasmedidas comerciales son alternativas muy similares a las

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medidas reglamentarias nacionales. En esos casos, lareglamentación de la medida comercial es una condiciónnecesaria,aunquenosuficiente,paralograruncomercioderecursos naturales libre de distorsiones. Por ejemplo, unimpuesto sobre el consumo en un país importador puedeequivaleraunarancelde importación.Unarestricciónde laproducciónenunpaísricoenrecursospuedetenerunefectoequivalenteaunarestriccióndelaexportación.Delamismamanera, un impuesto a la exportación tiene efectoscomparables a los de una subvención interna en lo querespecta al consumo de ese recurso. Cuando se da estaclase de equivalencia, no existe fundamento económicoalgunopararegularesaspolíticasdemaneradiferente.

Otradificultadesmejorar lareglamentaciónde laspolíticasde autoempobrecimiento. Como se señala en el Informe sobre el Comercio Mundial 2010 (OMC, 2010), una medidapuede ser beneficiosa a corto plazo, quizá por razones deeconomíapolítica,peroconllevarimportantescostosalargoplazo. Es el caso, por ejemplo, de una subvención para laexplotación de un recurso cuyo acceso no está restringido.Otro ejemplo sería el siguiente: a falta de normasinternacionales en materia de inversión, los países ricos enrecursospuedenverseexpuestosaunasituaciónenquelaspartes no cooperan por temor a perder su poder denegociación"hold-upproblema".Lamejoradelasdisciplinasde inversión puede ayudar a esos países a fomentar lacredibilidaddesuspolíticasenmateriade inversión,yaquesecomprometenaaplicarnormaspreviamenteconvenidas.

Enel Informe sobre el Comercio Mundial2010(OMC,2010)tambiénsehacehincapiéenqueunainterpretaciónestrictade lasobligacionesdimanantesde laOMCen laesferadeltránsito podría excluir de su ámbito de aplicación eltransporte a través de infraestructuras fijas, como lastuberías, y dar lugar a incertidumbre reglamentaria. Estaincertidumbrepuedetenerconsecuenciasparaelaccesoalsuministroderecursos.

Por último, en el Informe sobre el Comercio Mundial 2010(OMC, 2010) se observa que muchos aspectos de losrecursos naturales están regulados por normasinternacionales ajenas a la OMC. El hecho de que laeconomía mundial dependa cada vez más de los recursosnaturales y de que esos recursos sean agotables, y lanecesidaddemitigarlosefectosnegativosrelacionadosconsu explotación y consumo son desafíos a los que sólo sepuede hacer frente eficazmente gracias a la cooperacióninternacionalylamejoradelagobernanzamundial.

Otracuestiónrelativaa losproductosprimarioses lade losprecios de los alimentos y la seguridad alimentaria. Lasactuales disciplinas de la OMC en materia de comercio deproductos agropecuarios fueron elaboradas en épocas deexcedentesydedescensode losprecios.Porconsiguiente,se centran en las políticas agrarias internas de los paísesindustriales. Los 10 últimos años, en cambio, se hancaracterizado por una creciente demanda y un aumento delospreciosrealesdemuchosproductosagropecuarios.17Enestecontexto, lamayoríade lospaísesdesarrolladosestánreduciendoelapoyoy laprotecciónqueproporcionanasusrespectivos sectores agrícolas, y muchos han pasado aadoptarmedidasdeayudamásdesconectadasquegeneranmenores distorsiones. No obstante, el apoyo sigue siendoconsiderable ybuenapartedeél seprestapormediosquedistorsionanlacompetenciayelcomercio.

Lospreciosdelsectoragrícolanohanaumentadoenformapareja y progresiva. Los mercados agrícolas registraronvarios episodios de precios elevados y volátiles, quegeneraron una grave preocupación en varios países endesarrollo importadores de alimentos en cuanto a laseguridadalimentaria.Esapreocupaciónsevioreforzadaporlas respuestas en materia de política comercial de variosexportadores de alimentos, que adoptaron medidasencaminadasarestringirsusexportaciones.Laseconomíasen desarrollo y emergentes parecen confiar menos en elcomercio como fuente fiable de suministro de alimentos, loquecomplica la laborde laOMC.Esnecesariofortalecer laconfianza en el comercio como mecanismo que puedecontribuir a la seguridad alimentaria. Como explica Josling(2012), las normas de la OMC permiten adoptar medidascuando los precios bajan, pero no son de mucha utilidadcuandolospreciossonelevados; limitanlassubvencionesalaexportaciónyconsolidanlosaranceles,peronorestringenlos impuestos a la exportación. Como en el caso de losrecursos naturales, negociar la consolidación de losimpuestos a la exportación podría tener resultadosmutuamente beneficiosos. Además, quizás sea necesarioajustar las normas a fin de que las nuevas medidas queadopten losgobiernosparamitigar los riesgosvinculadosala elevada volatilidad de los precios no se usen con finesproteccionistas.

Laaparicióndenuevosproductosagrícolas,comolabiomasaparaproduciretanolybiodiésel,unodelosacontecimientosmás importantes en la esfera del comercio de productosagropecuarios,estáplanteandotambiénvariosproblemas.18Frecuentemente, los mercados nacionales debiocombustibles están protegidos de la competenciainternacional (Josling, 2012). El etanol, clasificado comoproductoagrícola,estásujetoaarancelesmáselevadosqueel biodiésel y los combustibles minerales (Moreno Caiado,2011; Yanovich, 2011). Existen diversos programas desubvencionesdestinadosa losproductoresoconsumidoresdebiocombustibles(MorenoCaiado,2011).

También se ha expresado preocupación acerca de lasdiferencias entre las normas en materia de subvencionesaplicables a los productos agropecuarios y las aplicables alosproductos industriales.El temornoessóloquealgunasdeesassubvencionespuedandistorsionarelcomerciosinotambién que haya falta de transparencia (Josling, 2012).Además,sehacuestionado lacompatibilidadde lasnormasqueprescribenlamezcladebiocombustiblesycombustiblesminerales con la obligación de trato nacional y el AcuerdosobreSubvencionesyMedidasCompensatoriasdelaOMC.19Las políticas internas que incorporan un análisis de la vidaútil han dado lugar a debates sobre si es apropiadodiferenciar losproductos según losmétodosdeproducción(Josling,2012).

(d) Nuevosactoresypequeñosactores

Como se señala en la sección E.1, un importanteacontecimiento que ha afectado al sistema mundial decomercio es la aparición de nuevas potencias comerciales.CabepreguntarsesilaincorporacióndenuevospaísesenelsistemamundialdecomerciocomoresultadodesuadhesiónalaOMCoelcrecientepapelquedesempeñanotrospaísesgracias al desarrollo económico pueden afectar a lagobernanzadelcomerciomundialy,deserasí,dequéforma.En el otro extremo del espectro, se observa que las

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economías más pequeñas y pobres siguen siendomarginadas (véase la sección B.2). Muchos consideran queponerfinaesamarginaciónesunimportantedesafíoaquedebehacerfrenteelsistemamultilateraldecomercio.

Noessencilloentenderexactamentecómoloscambiosenlageografía del comercio afectan a la gobernanza en esteámbito.Muchoscomentaristas, concriterio algo superficial,establecen un vínculo entre el cambio de número deMiembros de la OMC o su tamaño relativo y la "crisis" delsistemamultilateraldecomercio.Sinembargo,sonpocoslosestudios que se basan en un marco analítico a fin deestablecerunvínculoentreunacausadeterminada,comoelcambio en la geografía del comercio, y un problemadeterminadoqueafectealagobernanzadelaOMCypuedaexplicarquenosehaya logradoconcluir laRondadeDoha.En la presente subsección se intenta abordar en un marcoanalítico más amplio el examen de los problemas degobernanza que plantea la aparición de nuevas potenciascomerciales y la persistente marginación de los Miembrosmáspobres.

(i) Nuevos actores

Varios comentaristas han examinado el surgimiento de laseconomías emergentes y la evolución del papel quedesempeñanenlaOMC.Lamayoríadeellossehancentradoen China, la India o el Brasil.20 Han examinado elcomportamiento de dichos países en el GATT/la OMC y,sobre esa base, han tratado de predecir cómo secomportarán en el futuro. Han demostrado que el aumentodesuparticipaciónenelcomerciohasignificadounamayorinfluenciaenlaOMCyhanconfirmadoqueactualmentehayun mayor número de actores en las negociaciones y unamayordiversidadentrelosprincipalesactores.Sinembargo,esosanálisisnoarrojanmayorluzsobrelosefectosdeesoscambiosenlagobernanzadelcomercio.

Otros comentaristas se han centrado en los motivos delestancamiento de las negociaciones en la OMC. Si bien lamayoría deellosmencionael número y la diversidadde losMiembrosdelaOMCentrelosfactoresquepodríanexplicarelestancamiento,normalmentelleganalaconclusióndequeotros factores han desempeñado un papel más importante.Odell (2009)examina losmotivosque llevaron,porun lado,alestancamientodelaConferenciaMinisterialcelebradaenSeattle en 1999 y, por otro, al logro de un acuerdo en laConferencia Ministerial celebrada en Doha en 2001. Suanálisisindicaqueelprocesodenegociaciónquetuvolugarentre las delegaciones desempeñó un papel crucial. A sujuicio, ladiferenciadeestrategiasy tácticasempleadasporlos negociadores y mediadores explica la diferencia deresultados.

Wolfe(2010)ha llevadoacabounanálisishipotéticodelasdistintas explicaciones que se han dado para justificar elfracaso de la reunión ministerial celebrada en Ginebra enjulio de 2008. En él llega a la conclusión de que elcomportamiento de los actores emergentes no tuvo mayorinfluencia en el estancamiento, que, a su juicio, se debió aque la reunión ministerial fue un intento fracasado deacelerar el proceso de negociación ("un sprint en unmaratón").Segúnotrosestudios,losproblemasdelPDDydelaOMCformanpartedeunmalestarsistémicomásgeneralquetienesusraícesenprofundoscambiosgeopolíticos(DeJoncquières,2011).

La idea de que el aumento del número de Miembros y sumayor diversidad entorpece el proceso de adopción dedecisionesenlaOMCpareceintuitivamenteacertada,sibiennosehaexplicadoclaramenteporquédeberíaserasí.SegúnLow(2011),porejemplo,elsurgimientodenuevaspotenciasha puesto a prueba la "práctica" de adoptar decisiones porconsenso, lo cual se refleja en la creciente dificultad paraadoptardecisionesyllevarabuenpuertolasnegociaciones.El razonamiento subyacente es que el consenso puedeconsiderarse una forma oculta de votación ponderada, yaque los países más grandes pueden influir con mayorfacilidad que los más pequeños en los resultados de lavotación implícita (Low, 2011). Como han señalado varioscomentaristas, algunas economías emergentes hanadquiridode factolacondicióndeactoresconderechoavetoyalgunospaísesendesarrollohanacrecentadosucapacidadde negociación y demostrado que pueden influir en lasdecisiones (Elsig y Cottier, 2011; Narlikar, 2007; Odell,2007).

Los enfoques teóricos que sustentan los acuerdoscomerciales ofrecen interesantes perspectivas de larepercusióndelsurgimientodenuevaspotenciascomerciales.Unade lasprimerascontribucionesenesteámbitofue ladeKrasner(1976).Elautoranalizaelvínculoentredeterminadasformasdedistribucióndelpodereconómicopotencial,definidoenfuncióndeltamañoyelniveldedesarrollodelosdistintosEstados,ylaestructuradelsistemainternacionaldecomercio,definida en función del grado de apertura. Según él, unsistema hegemónico (en que un actor dominante ejerceinfluencia sobre Estados más pequeños) dará lugarprobablementeaunsistemacomercial abierto,mientrasqueun sistema integrado por unos pocos Estados muy grandes,pero con un nivel de desarrollo desigual, dará lugarprobablementeaunaestructuracerrada.Sinembargo,desdequeKrasnerdioaconocersuanálisis,prácticamentenosehacomentadoenlaspublicacionessobrelapolíticadeaperturaeconómica la forma en que el surgimiento de las potenciasemergentesenelsigloXXIafectaalasrelacioneseconómicasinternacionales(Lake,2009).

A nivel económico, Bagwell y Staiger (2012) examinan, enrecientes trabajos de investigación, las condiciones en quelas negociaciones comerciales multilaterales podríanreportarbeneficioscomercialesa lospaísesendesarrolloalaluzdelateoríaeconómicadelosacuerdoscomerciales.Siel problema que se intenta resolver en las negociacionescomerciales internacionales es el dilema del prisioneroresultante de la relación de intercambio que se planteacuandolosgobiernospuedentraspasarasusinterlocutorescomerciales extranjeros una parte del costo de susactividades de protección del comercio haciendo bajar lospreciosdelosexportadoresextranjeros,esposiblequesólolospaísesgrandespuedanaprovecharelprincipalbeneficiode las negociaciones comerciales. Si tal es el caso, elcrecimiento de algunos países en desarrollo no deberíaplantearproblemas,muyporelcontrario.

Sin embargo, como señalan Bagwell y Staiger, la crecienteparticipación de economías emergentes puede plantear unproblema,noporsutamaño,sunúmeronisudiversidadsinopor el momento en que se incorporan (problema de los"recién llegados"). En los últimos 60 años, los paísesdesarrollados han negociado marcadas reducciones de suscompromisos arancelarios respecto de los bienesmanufacturados, mientras que, como resultado de la

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excepción al principio de reciprocidad que se les haconcedido en forma de "trato especial y diferenciado," lospaíses en desarrollo se han comprometido a un menornúmero de reducciones arancelarias en las negociacionesmultilaterales.21Lafinalidaddeltratoespecialydiferenciadoera que los países en desarrollo se beneficiaran, sincontrapartida,de lasreduccionesarancelariasNMFque lospaísesdesarrolladosnegociabanentresí.

Bagwell yStaiger (2012)muestran,noobstante,que,comolas reducciones arancelarias de un país estimulan susexportaciones,enunanegociaciónarancelariaseobtieneloque se da. Esto tiene dos importantes consecuencias. Enprimerlugar,significaque,sinreciprocidad,lasnegociacionesarancelarias no reportaron beneficios significativos a lospaíses en desarrollo –que probablemente no los obtendránahora ni en el futuro. En segundo lugar, es posible que laOMCtengaqueenfrentarseahoraalproblemadelos"reciénllegados",yaquelaseconomíasdesarrolladasyemergentestratan de negociar nuevas reducciones arancelarias. Esposible también que los países desarrollados no hayanconservado un poder de negociación suficiente paraconcertaracuerdosrecíprocoscon lospaísesendesarrollo.Además, es posible que el mundo desarrollado estéatravesandoporunperíodode"fatigadelamundialización":quizás los niveles existentes de los aranceles NMF de lospaíses desarrollados sean demasiado bajos para un mundoenquelospaísesendesarrolloestánplenamenteintegradosenelsistemamundialdecomercio.Enotraspalabras,talvezlos aranceles políticamente óptimos de los paísesdesarrolladosseanmáselevadosenelmundoglobalizadodehoydeloqueeranaprincipiosdeldeceniode1980.

(ii) Pequeños actores

UnaimportantedificultadaqueseenfrentalaOMC,ynoporprimeravez,esladelasdiferenciasdepoderyparticipaciónde los países en desarrollo más pequeños y más pobres.22Desde la creación de la OMC se han introducido varioscambios a fin de incrementar la representación de estospaíses.Haydiscrepanciasencuantoasiesoscambioshansidosuficientes(Deere-Birkbeck,2011).EnlasecciónE.3seexaminan varias propuestas encaminadas a incrementar larepresentaciónde lospaísesendesarrollomáspequeñosymáspobres.

Una cuestión que se plantea es si el surgimiento de variospaísesendesarrolloconunaintensaactividadcomercialyelconsiguienteaumentodeladiversidadentreesospaíseshanmodificado la situación de los países más pequeños y máspobres. Como se explicó supra, la teoría económica de losacuerdos comerciales indica que la situación puede habercambiadopara laseconomíasemergentes,peronopara laspequeñas. Es posible que el componente principal de losbeneficios de las negociaciones comerciales esté ahora alalcancedelosprimeros,enparticularsipuederesolverseelproblema de los "recién llegados". Según esta teoría, "seobtiene lo que seda" y lospaísesgrandes, por ser losqueadoptanlaspolíticascomercialesunilateralesmásineficacesa nivel internacional, deberían negociar las consolidacionesarancelarias más importantes y obtener así los mayoresbeneficios.

Sin embargo, para los países en desarrollo que sonverdaderamente"pequeños"ensusrespectivosmercadoselsurgimiento de nuevos actores grandes no debería haber

cambiado mucho la situación. La teoría indica que, puestoque no ejercen influencia alguna sobre la relación deintercambio, no cabe esperar de ellos que ofrezcanconcesiones arancelarias en un acuerdo comercial; por lotanto, es posible que el principal beneficio de lasnegociaciones no esté a su alcance. Como ha explicadoStaiger(2006),alaluzdeestateoría,sufunciónenlaOMCconsiste fundamentalmente en impedir que los países másgrandes,queutilizana laOMCparahallarsolucionesasusproblemas, discriminen contra ellos. Las necesidades yexpectativas de los países en desarrollo pequeños enrelaciónconlaOMCpueden,portanto,serdiferentesdelasde los países en desarrollo grandes. Esto significa queenglobaralospaísesendesarrolloenunúnicogrupo,comose hace actualmente, en particular en el contexto del tratoespecialydiferenciado,quizásnoseaunenfoqueóptimo.

(e) Evolucióndelcontextodelaspolíticas

(i) Políticas públicas

Elaumentodelosingresos,juntoconunacrecientetomadeconciencia de los problemas de salud, seguridad o medioambiente, ha generado una mayor demanda dereglamentación para proteger a los consumidores o lucharcontraelcambioclimáticooelagotamientode losrecursosnaturales. Al mismo tiempo, las medidas no arancelariasrelacionadas con las políticas públicas internas se hanconvertido en una importante fuente de preocupación paralasempresasylosgobiernos,tendenciaqueprobablementecontinúeenunfuturopróximo.

Enel Informe sobre el Comercio Mundial2012(OMC,2012b)se examinaron varias de las dificultades que plantea laproliferacióndemedidasnoarancelariasrelacionadasconlapolíticapública.Enprimerlugar,lasmedidasnoarancelariasplantean un problema de transparencia. La cantidad y lacalidad de la información disponible sobre la frecuencia deusodeesaclasedemedidasysusefectossoninsuficientes.ParalaOMCenparticular,laprioridadconsisteenmejorarelfuncionamiento de los mecanismos de transparenciaexistentes.

En segundo lugar, si bien la reglamentación no tienenecesariamente un efecto restrictivo sobre el comercio, lasdiferenciasdereglamentaciónpuedenprovocarimportantesfriccionescomerciales.Setrata,pues,dedeterminardequéforma y en qué casos debe haber convergencia normativa.Seplanteaasíundilemadifícildedirimirentre,porun lado,respetarlasdiferenciasaniveldelaspreferenciasnacionalesy,porotro,aprovecharlosbeneficiosenmateriadeeficienciaquereportalaconvergencianormativa.ParalaOMC,setratadedeterminar si lasdisposicionesexistentesenmateriadeintegraciónprofundadelAcuerdosobreObstáculosTécnicosalComercio(AOTC)yelAcuerdosobreMedidasSanitariasyFitosanitarias (AMSF) aseguran la convergencia normativanecesaria para optimizar los beneficios del comercio y, almismo tiempo, permitir que los gobiernos persigan susrespectivosobjetivosdepolíticapública.Así,porejemplo,secrea una "tensión" entre la necesidad de alentar el uso denormas internacionales y la de respetar el derechofundamental de los Miembros de adoptar y aplicar suspropias normas internas. La decisión de no adoptar lasnormas internacionales, aunque legitima, puede reducir elincentivoparacooperaranivelinternacionalynegociaresasnormas.23

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Una tercera dificultad señalada en el Informe sobre el Comercio Mundial 2012 (OMC, 2012b) es la de trazar ellímite entre las medidas que deben permitirse y las quedeben prohibirse. En particular, se trata de determinar laimportanciayelpesoquedebeasignarsealajustificaciónola finalidad de una medida al evaluar el grado en que lamedidadiscriminacontraelproducto importado.Porúltimo,otras de las preocupaciones planteadas en la OMC,principalmenteporpaísesendesarrollo,sonquelasnormasprivadas están proliferando, que a veces son más estrictasque la reglamentación gubernamental y que no existerecurso alguno para someterlas a disciplinas. El crecientepredominio de las normas privadas como régimen degobernanza, en particular en los sistemas agroalimentariosmundiales, es objeto de considerable atención.24 Se trata,pues,dedeterminarsilaOMCtieneunafunciónquecumplirenlasolucióndeestosproblemasy,deserasí,cuálseríaesafunción.25

Cuandomenos, laOMCpuedeencargarsededecidirsiunamedidaesunanormaprivadaounreglamentogubernamentalsujeto al Acuerdo OTC, como sucedió recientemente en elcasodeunadiferencia ("EstadosUnidos-Atún II (México)").Análogamente,lareglamentaciónestablecidaenelmarcodeotras organizaciones internacionales, como la OrganizaciónMundialdelaSalud(OMS),quepuedepropugnarpolíticasdereglamentación de alimentos considerados por lo demásinocuosenvirtuddelAcuerdoMSF(porejemplo,paralucharcontra la obesidad) da lugar a un problema de coherencia,queseexaminaenmayordetallemásadelante.

(ii) Preocupaciones relacionadas con la distribución y el mercado laboral

Como se señala en la sección D.1, en muchos países elaumentodelastensionesenelmercadolaboralylacrecientedesigualdaddel ingresoestánafectandoadversamentea laactitud de la opinión pública frente a la mundialización y elcomercio. Si la mayoría de los votantes consideran que elcomercioescausadedesempleoy/ocrecientedesigualdad,losgobiernospodríandejardeseguirabriendoelcomercioeincluso sucumbir a la tentación del proteccionismo. EstasituaciónplanteaclarosdesafíosparalaOMC.

Encuantoalaintensificacióndelaspresionesproteccionistas,hay señales de que la OMC ha desempeñado un papelimportante en los últimos años para evitar el aumento delproteccionismo (Wolfe, 2012). Las normas de la OMC y loscompromisos contraídos por los gobiernos, así como elfortalecimiento de los mecanismos de vigilancia, puedenexplicar, al menos en parte, el carácter limitado de lasreaccionesproteccionistasfrentealacrisis.Unproblemaquepuedeplantearseenelfuturoesquelosgobiernosrecurranamedidasqueactualmentenoestánsujetasadisciplinasoqueaún no se han examinado en el marco de las normas de laOMC.SeejerceríaentoncesmayorpresiónsobrelaOMCparaqueimpusieseoaplicasedisciplinasennuevasesferas,comoes el caso actualmente con los desajustes de los tipos decambio.Otraposibilidadseríaquelosgobiernosutilizasenmásintensamente políticas públicas con fines proteccionistas, loque, por los motivos examinados en el Informe sobre el Comercio Mundial 2012 (OMC, 2012b), puede llevar a unaumentodelnúmeroylacomplejidaddelasdiferencias.

Encuantoalasnegociacionescomerciales,quizásyanoseaposible centrarse exclusivamente en la eficiencia que se

logramediantelaaperturadelcomercio.Tambiénhabráqueconsiderarlosefectosenladistribucióndelosingresosyenelmercadodetrabajo,ytalvezproponermedidasconexasafin de lograr que la mayoría de los votantes apoyen laapertura del comercio. Si bien la mayoría de las medidasconexas no corresponden al ámbito de competencia de laOMC, los mecanismos disponibles en el marco de la OMCpara facilitarelajuste,como losperíodosdeaplicacióny laflexibilidad,puedencumplirunpapelenestaesfera.

(iii) Necesidad de una mayor coherencia con otras instituciones internacionales

Elcomerciointeractúaconmuchasotrasesferasnormativas,comolapolíticamacroeconómica,lapropiedadintelectual,laprotección del medio ambiente, la salud y el empleo. Enalgunas de esas esferas normativas existen regímenesmultilaterales bien estructurados, mientras que en otras lacooperación multilateral es incipiente y los marcosinstitucionalesestánmenosdesarrollados.Eldesafíoaquese enfrentan la OMC, y, en términos más generales, lacomunidad mundial es mantener la coherencia entre lareglamentación y las iniciativas de la OMC en materia decomercioylareglamentaciónylasiniciativasnorelacionadascon el comercio en otros foros multilaterales. Si bien lanaturaleza fragmentaria,descentralizadayno jerárquicadelsistema internacional dificulta particularmente la búsquedade coherencia, la fragmentación tiene la ventaja de quepermite la experimentación, ya que pueden ensayarsediferentespolíticasanivelbilateral,regionalymultilateral.

Mientras los actores en otros foros sean Estados tambiénMiembrosde laOMC,el riesgode incoherenciadeberíaserbajo. No obstante, la composición de los demás forosmultilateralesnosiemprecoincideconladelaOMC.Además,en algunos foros participan también agentes no estatales.Aun cuando la composición es la misma, la falta decoordinaciónanivelinternopuededarlugaraincoherenciasanivelinternacional.

El Director General de la OMC Pascal Lamy (2012) señalaque se ha intentado remediar la falta de coherencia queexisteactualmenteenelsistemainternacionalestableciendovínculos entre los regímenes internacionales, si bien estosvínculos siguen siendo débiles. En el caso de la OMC,destacaelcontrasteentrelosvínculosrelativamentefuertesque existen con el régimen de propiedad intelectualadministrado por la Organización Mundial de la PropiedadIntelectual (OMPI) y los vínculos más débiles que existenactualmente entre la OMC y el régimen ambiental, losvínculos relativamente obsoletos con el Fondo MonetarioInternacional(FMI)ylosvínculosprácticamenteinexistentesconlaOrganizaciónInternacionaldelTrabajo(OIT).

Como se señala en la sección D.3, antes de las crisisfinancieras de los años 1990 y 2000, la financiación delcomercio,"lubricante"delsistemadecomercio,sedabapordescontada. Sin embargo, esas crisis introdujerondistorsionesenelmercadodefinanciacióndelcomercioquerequirieronintervenciones.Enestecontexto, lacooperaciónentre las instituciones multilaterales y otras partesinteresadas resultó ser crucial. En el esfuerzo conjuntodesplegadoparagarantizarquetodaslasempresas,grandesypequeñas,entodoslospaíses,siguieranteniendoaccesoala financiación del comercio participaron el FMI, el BancoMundial, el Banco de Pagos Internacionales, los bancos

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regionalesdedesarrollo,laComisiónBancariadelaCámaradeComercioInternacionalyotrasinstituciones.

ComoseexplicaenlasecciónD.3,lospersistentesdesajustesde los tipos de cambio constituyen un "factor de irritaciónsistémico" en el comercio internacional, pues alimentan elsentimiento de que la competencia monetaria es desleal ygeneran presión para que se utilicen medidas de políticacomercial a fin de corregir los desequilibrios monetariosobservados.Sibienestoponederelievelaimportanciadequeel sistema monetario internacional promueva el ajuste y laestabilidaddelostiposdecambio,elprogresoenmateriadecooperación monetaria ha sido dispar. Existen variasinstituciones y procesos normativos destinados a mejorar lavigilancia de los tipos de cambio y reducir los desequilibriosmundiales (véase la sección D.3), pero cabe preguntarse siseránutilizadosparaestablecerunsistemadetiposdecambiomás cooperativo a nivel internacional y cuál será la funciónquedesempeñarálaOMCenesesistema.

En laDecisiónsobreComercioyMedioAmbienteadoptadapor la OMC en 1994 y en varios debates sobre el medioambiente(porejemplo,laDeclaracióndeRíosobreelMedioAmbienteyelDesarrollode1992),sereconocelanecesidadde mantener la coherencia entre el régimen comercial y elrégimenambiental.EsteobjetivofuereiteradorecientementeenlaCumbreRío+20,celebradaen2012,enqueseacordóque laspolíticasdeeconomía verdedeberían "noconstituirun medio de discriminación arbitraria o injustificable ni unarestricción encubierta del comercio internacional; evitar laadopcióndemedidasunilateralesparaafrontar losdesafíosambientalesqueseproducenfueradelámbitodejurisdiccióndelpaísimportador;yasegurarquelasmedidasambientalesdestinadas a solventar los problemas ambientalestransnacionales o mundiales se basen en un consensointernacional,enlamedidadeloposible"(AsambleaGeneraldelasNacionesUnidas,2012).

Otra esfera de creciente interacción con la OMC es laregulaciónde lasalud.Porejemplo, laOMShaaprobadoelConvenio Marco para el Control del Tabaco y se ocupa deotras políticas conexas en materia de control del tabaco.Tambiénestáelaborandounaestrategiamundialparalimitarelusonocivodelalcohol(OMS,2010).Lasmedidasinternasde lucha antitabáquica se examinan frecuentemente en loscomitésde laOMCyhansidoobjetodeprocedimientosdesolución de diferencias. Asimismo, en el Comité OTC de laOMCseplanteanconcrecientefrecuenciamedidasinternasrelativas a las bebidas alcohólicas como preocupacionescomercialesespecíficas.

La OMC, la OMS y la OMPI publicaron recientemente unestudio conjunto en que se examina la interacción entre lasalud pública, el comercio y la propiedad intelectual, asícomolaformaenqueestasesferasnormativasafectanalainnovaciónmédicayelaccesoalatecnologíamédica(OMS-OMPI-OMC,2013).ComoseñalóelDirectorGeneralLamy(2013), laDeclaracióndeDohade2001relativaalAcuerdosobre losADPICy laSaludPública"ayudóaquesetomaramayor conciencia de que el acceso a los medicamentosrequiere una combinación adecuada de políticas de salud,normas sobre propiedad intelectual y marcos de políticacomercial, e implica una utilización juiciosa y documentadade una serie de medidas, como políticas de competencia,estrategias en materia de contratación pública, atención alos aranceles y otros componentes del costo relacionados

con el comercio y decisiones en el marco del sistema depropiedad intelectual." La coherencia entre esas medidas ypolíticas es fundamental para encontrar solucionesduraderas.

LosMiembrosde laOMChan reconocidoquees importantecontarconunconjuntodenormas"fundamentales"deltrabajoreconocidas internacionalmente (libertad de asociación,abolición del trabajo forzoso, prohibición del trabajo infantil yeliminación de la discriminación en el trabajo, incluida ladiscriminaciónpormotivosdegénero),peroexisteconsiderabledesacuerdo entre ellos en cuanto a la conveniencia deestablecer vínculos entre el comercio y las cuestioneslaboralesenlaOMC.EnlaConferenciaMinisterialdeSingapurde 1996, los Miembros de la OMC definieron la función quecorrespondía a la OMC en relación con esta cuestión ydeterminaron que la OIT era el órgano competente paranegociarlasnormasdeltrabajo.LosconsejosycomitésdelaOMCnoseocupandeestetema,peroexisteunmandatoenqueseprevéquelaSecretaríadelaOMCylaSecretaríadelaOITcolaboraránentresíeintercambiaráninformaciónsobreeltema.ElmandatofuereafirmadoenlaConferenciaMinisterialde Doha de 2001. En cumplimiento de ese mandato, laSecretaríade laOMCy laSecretaríade laOIThan llevadoacabovariosproyectosdeinvestigación.Elmásrecienteesunestudio conjunto en que se examinan los diversos cauces atravésdeloscualeslamundializacióninfluyeenelempleoylossalariosenlospaísesendesarrolloydesarrollados,asícomolaforma de diseñar las políticas en materia de comercio ymercadodetrabajoparaquelamundializaciónseasocialmentesostenible(BachettayJansen,2011).

ConfrecuencialainteracciónentrelaOMCyotrosregímenesmultilaterales plantea cuestiones contenciosas sobre lascuales los países tienen puntos de vista marcadamentediferentes.Lafaltadeconsensomultilateralsobreesaclasede cuestiones dificulta la coordinación. Por ejemplo,Bernstein y Hannah (2012) estiman que hay pocasperspectivasdecoordinaciónentrelaOMCyelFMIsobrelaspolíticasmacroeconómicasmásamplias,dadoquelospaísesestán en desacuerdo respecto de los desequilibrios y lostiposdeinterés.Lainteracciónentrelosregímenescomercialy ambiental ofrece otros ejemplos en este sentido. Porejemplo, Cosbey (2012) considera preocupante la falta deacuerdo sobre lo que constituye un comportamientoadecuadoparapromoverunaeconomíaverde.

Para los encargados de la formulación de políticas estogenera incertidumbre en cuanto a la legalidad de losinstrumentosdepolíticadequedisponen.Alaplicarmedidas,lospaísesnoconsideranlasconsecuenciasquetienenparasus interlocutores comerciales y recurren a medidas quepuedenser incompatiblesconsusobligacionesenelmarcode la OMC. Hay un creciente número de diferencias en laOMC que guardan relación con bienes o políticasambientales. La dificultad de lograr un acuerdo se veagravada por la necesidad de dar respuesta a espinosascuestionesrelativasalaeficaciadelasdiferentespolíticasysus consecuencias para los interlocutores comerciales,respuestas que dependen de varios factores, como latecnología utilizada, las características del sector y losmercadosdequesetrata.

Lafragmentaciónnoessólohorizontalsinotambiénvertical.Según un modelo de "gobernanza multinivel " elaboradoinicialmente en el contexto de la integración europea, la

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formulacióndepolíticaspuedetenerlugaramuchosnivelesdiferentes (internacional, nacional y distintos niveles sub-nacionales) y en ella pueden participar distintos agentes(incluso no estatales) (Cottier et al., 2011). Si bien estosestratos adicionales de gobernanza -con la consiguientedispersión de las políticas- permiten orientar mejor laspolíticas y fomentar la experimentación en el ámbitonormativo,tambiénpuedenentorpecerlacoordinación.

Peel et al. (2012) dan un ejemplo del funcionamiento de lagobernanza multinivel en el contexto del medio ambiente yexaminan los problemas de coordinación que plantea.Observanque,mientrasquelasdeliberacionesmultilateralesbajo losauspiciosde laConvenciónMarcode lasNacionesUnidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) flaquean oavanzan lentamente, la política ambiental progresa demanera sostenida con un enfoque de acumulaciónprogresiva. Es probable que este enfoque dé lugar a unconjunto amplio, diverso y cada vez mayor de políticasambientalesanivelnacionalysub-nacional.Algunasdeesasmedidastendránconsecuenciasenelcomercio.Denoexistiralgunaclasedeacuerdoanivelmultilateral,esprobablequela incidencia de esas medidas nacionales o internas en elcomercio genere fricciones entre los Miembros de la OMC,quequizásacabencomodiferenciasformalesenelmarcodelaOMC.PorlotantoPeelet al.argumentanquesenecesitaráalgún mecanismo de coordinación y evaluación de lasdiferentes políticas normativas -muy probablemente a unnivel "másalto"degobernanza-afindeque lagobernanzamultinivel en la esfera ambiental pueda desarrollar supotencial.

3. ¿QuépodríahacerlaOMCparaafrontaresasdificultades?

En la presente sección se examinan varias propuestas quepermitirían hacer frente a las dificultades señaladas supra.Laspropuestasseagrupanen trescategorías:elprogramadelaOMC,lagobernanzaylareformainstitucional,yelpapeldelaOMCenlagobernanzamundial.

(a) Examen/ampliacióndelprogramadelaOMC

Enanterioresseccionesdelpresenteinformesehaexplicadocómoeldebatesobreel comercio vaahoramásalláde lascuestiones tradicionales de acceso a los mercados; esprobable que esta nueva orientación continúe en el futuro.Con el transcurso del tiempo, el alcance del programa delGATT/de la OMC se ha ampliado paulatinamente paraabarcar, además de las preocupaciones tradicionalesrelacionadas con las fronteras, las consecuencias en elcomercioque tienen lasmedidas"dentrodelpaís".26En lassiguientes subsecciones se pasa revista a las cuestionestradicionales y las nuevas cuestiones antes de examinarvarias propuestas sobre la forma de mejorar la función denegociación de la OMC para que pueda avanzarse másrápidamenteentodasestascuestiones.

(i) Multilateralización de los aranceles preferenciales

En general los comentaristas coinciden en que lasdificultades que plantea el creciente número de acuerdos

comercialespreferencialesdebenocuparunlugardestacadoen el programa de la OMC. En la sección E.2 se estableceuna distinción entre las cuestiones suscitadas por losacuerdos de integración "profunda", que se centranprincipalmente en la convergencia normativa, y lascuestiones que plantean los acuerdos de integraciónsuperficial, que se centran principalmente en los arancelespreferenciales.Enlapresentesubsecciónseexaminanestasúltimas,mientrasquelasprimerassetratanenlassiguientessubsecciones.

Confrecuenciasedicequelaaplicaciónsatisfactoriadeunambicioso programa de reducción multilateral de losaranceleseselmediomáseficazdecontrarrestarlosefectosnegativosdelaproliferacióndelosarancelespreferenciales(Lamy,2009).El sustento lógicodeestaafirmaciónesquecuando los aranceles NMF se acercan a cero, todo tratoarancelario preferencial deja de tener interés (Suominen et al.,2007).

A falta de un acuerdo para seguir reduciendo los arancelesNMF,laspropuestassehancentradoenlasnormasdeorigenpreferenciales (es decir, las leyes, los reglamentos y losprocedimientos administrativos mediante los cuales sedetermina el país de origen de un producto), a las quefrecuentementeseculpadeexacerbarelefectode "maraña"de los acuerdos comerciales preferenciales (ACPR). Ladecisióndeunaautoridaddeaduanasencuantoalorigendeuna mercancía puede determinar si un envío queda incluidodentrodeloslímitesdeuncontingente,sireúnelascondicionesnecesariasparalaaplicacióndeunarancelpreferencialosihadesergravadoconunderechoantidumping.

Suominenet al. (2007) explicanque, básicamente, haydosaspectosdelasnormasdeorigenquesuscitanpreocupación:elcarácterrestrictivoyladivergencia.Lasnormasdeorigendemasiadorestrictivaspuedendarlugaralainterposicióndeobstáculos al comercio entre los países miembros de unACPRylosquenosonmiembros.27Laexistenciadenormasde origen divergentes entre los distintos ACPR puedeincrementarel costode transacciónpara lasempresasquedeben cumplir con diferentes normas. En general, laspropuestas que apuntan a mitigar los efectos de distorsióndel comercio causados por las normas de origenpreferencialespropugnan laarmonizaciónde lasnormasdeorigen,laconvergenciayalgúntipodeacumulación(BaldwinyThornton,2008;Suominenet al., 2007).

La armonización es técnica y políticamente difícil y puedeincrementar el carácter restrictivo (Suominen et al., 2007).Laconvergenciasignificaría launificaciónde losACPRquetienenmiembrosencomúnenunaúnicazonadeacumulacióncon normas de origen comunes. Para lograrlo habría quenegociarnosólonormasdeorigencomunessinotambiénlaeliminaciónde losarancelesaúnexistentesenelmarcoderelaciones bilaterales dentro de la zona. El riesgo de laconvergencia es que las grandes zonas de acumulacióntienentendencianaturalaestablecernormasdeorigenmásrestrictivas(Suominenet al.,2007),loquepodríasignificarlafragmentación de los mercados. En otros términos, laconvergencia significaría un aumento del comercio de losmiembrosde la zona, pero reduciríael comercio con losnomiembros.

SegúnSuominenet al.,elenfoqueóptimoconsistiríaenunaestrategia que combinase la convergencia con limitaciones

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multilaterales de las normas de origen preferenciales.Gasorieket al.(2007)proponenotroenfoque,segúnelcualseutilizaríaelcriteriodelvaloragregadoparadeterminarelorigen, en combinación con una acumulación total. Sinembargo,esteenfoquenodejadeplanteardificultades.Porlopronto,comoresultadode lasvariacionesde los tiposdecambio,puedeocurrirqueunproducto importado reúna lascondicionesnecesariasenmateriadeorigenunaño,peronoelsiguiente.

Sibienalgunasdelasmedidasprevistasenestaspropuestastendrían que tener lugar a nivel de los ACPR ("enfoque nojerárquico"),envariasdeellasse indica lanecesidaddeuncriterio complementario "jerárquico" en el que la OMCcumpliríaunafuncióncentral(BaldwinyThornton,2008).LaOMCseríaunforonaturalparalanegociacióndenormasdeorigen preferenciales armonizadas si se decidiera celebraresetipodenegociaciones.EnelactualprogramadelaOMCfiguranyalasnormasdeorigennopreferenciales,sibienhayque reconocer que esas negociaciones están llevando mástiempoqueel inicialmenteacordado.LaOMCtambiénseríaelforoindicadoparacelebrardeliberacionessobreunlímitemáximomultilateralparalasnormasdeorigenpreferencialesquecomplementaríaelprocesodeconvergenciaconformealo previsto en la propuesta de Suominen et al. Incluso, hayquienes consideran que la OMC podría guiar o alentar elproceso de convergencia a nivel de los ACPR (Baldwin yThornton,2008).Elprocesotambiénpodríallevarseunpasomásallá.Enesecaso, laOMCserviríadeforoparalaplenaarmonizacióndelasnormasdeorigendelosACPR.28

(ii) Cómo salir del atolladero en materia de acceso a los mercados

Como se explica en la sección E.2(d), el surgimiento de unnuevo grupo de grandes potencias comerciales plantea elproblemadelos"reciénllegados".BagwellyStaigerformulanalgunas sugerencias sobre la forma de darles cabida y, demanera más general, de integrar mejor a los países endesarrollo Miembros en el sistema mundial de comercio.Según ellos, este problema podría resolverse mediantereduccionesnegociadasdelassubvencionesalaexportaciónde productos agropecuarios. Los países desarrolladospodrían utilizar esa clase de reducciones como moneda decambio en las negociaciones y como medio de mitigar losefectosglobalesenelcomerciocausadosporlaintegraciónde los países en desarrollo en el sistema mundial decomercio,algarantizara lospaísesendesarrolloMiembrosunaumentodelvolumencomercial.

En términos más generales, Bagwell y Staiger (2012)señalanque,si lospaísesendesarrollodeseansacaralgúnbeneficio de las negociaciones sobre el acceso a losmercados, deben dejar de insistir en obtener un tratoespecialydiferenciadonorecíproco.Enlosmercadosenquetienenunaimportanteparticipación,lesseríamásventajosocelebrarnegociaciones recíprocasentresí y con lospaísesdesarrollados. Sólo si "hallan la forma de utilizar lareciprocidad a fin de lograr compromisos significativos enmateria de acceso a los mercados para las economíasemergentes/en desarrollo", conseguirán los negociadoressalirdelpuntomuertoenqueseencuentralaRondadeDohay obtener considerables beneficios para los países endesarrollo - que es el objetivo fundamental de lasnegociaciones.Talvezesteenfoquenoseatanincompatiblecomo parece con la opinión mayoritaria de que el trato

especial y diferenciado es esencial para alcanzar losobjetivosdelconjuntodelosMiembrosdelaOMCperoquenecesitaserreexaminado(MitchellyVoon,2009).

AlponerenmarchalaRondadeDohaen2001,losMinistrosencomendaron que se examinaran todas las disposicionesrelativas al trato especial y diferenciado "con miras areforzarlasyhacerlasmásprecisas,eficacesyoperativas".29Sinembargo,comoseexplicaenel informede laComisiónWarwick (Comisión Warwick, 2007), uno de los principalesmotivos por los cuales era necesario hacer que esasdisposiciones fueran operativas era que no reflejabanadecuadamentelasdiferenciasentrelospaísesendesarrolloMiembros de la OMC. De manera similar, Pauwelyn (2013)observaque tratara todos lospaísesendesarrollocomosiconstituyesen un grupo único en todas las esferas no eseficazniequitativo.Asu juicio, lasdisposicionesrelativasaltrato especial y diferenciado no establecen que todos lospaíses en desarrollo deban ser tratados del mismo modo y,menosaún,queningúnpaísendesarrollodebaasumirjamásresponsabilidad alguna. Una mayor diferenciación entre lospaísesendesarrollopodríaayudarapromover losobjetivosfundamentalesdeesasdisposiciones.

Según la teoría económica, hay que establecer unaimportante distinción entre los países pequeños y losgrandes,enparticularen loqueatañea lano reciprocidad.MitchellyVoon(2009)examinanalgunasde lasprincipalespropuestas de eminentes economistas y juristas sobre laforma de dar carácter operativo a las disposiciones enmateria de trato especial y diferenciado y evalúan losprogresos realizados al respecto por los Miembros en lasnegociaciones de Doha. Cabe señalar que en lasnegociacionessobre facilitacióndelcomerciosehapasadodeunenfoquetradicionalúnicoaplicableatodos,queprevéeltratoespecialydiferenciado,aunenfoqueajustadoa lasnecesidades de cada país, con opción de participación ydisposicionesenmateriadeasistenciatécnica.

Otra dificultad radica en determinar el valor de loscompromisos arancelarios de la OMC cuando hay tantadiferencia entre los tipos arancelarios aplicados y losconsolidados. En tal sentido, Messerlin observa que "laverdadera mina de oro en las negociaciones de Doha es lamayor certidumbre que se lograría mediante unos recortessignificativos de los tipos arancelarios consolidados(Messerlin,2008).Desdeestaperspectiva,sonalentadoreslos esfuerzos desplegados recientemente por ciertoseconomistas para estimar el valor de las consolidacionesarancelarias -y el costo conexo de la "incertidumbre"arancelaria- (Bacchetta y Piermartini, 2011; Beshkar et al.,2012;PierceySchott,2012).

(iii) Cómo responder a la proliferación de MNA

Como se observa en el Informe sobre el Comercio Mundial2012 (OMC, 2012b), si bien se requerirá un esfuerzocoordinadode todas lasorganizaciones internacionalesconactividadesenlaesferadelcomercioparacomprendermejorlas medidas no arancelarias (MNA), la OMC deberíadesempeñar una función rectora en ese esfuerzo. Hay quefortalecer gradualmente la eficacia de los mecanismos detransparencia existentes y, en particular, las notificacionesdelosMiembrosdelaOMC.Enelcasodelasnotificaciones,esto significa que hay que mejorar la calidad de la

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informaciónquesereúneyelcumplimientodelosrequisitosenmateriadenotificación.Laclavedeléxitoconsistequizásen modificar los incentivos que tienen los Miembros paracumplir consusobligacionesenmateriadenotificación.LaOMC deberá también perfeccionar los criterios que seutilizanactualmenteparadistinguirentremedidaslegítimasymedidasproteccionistas(OMC,2012b).

Para resolver la cuestión de las MNA pueden tambiénrequerirse normas más profundas entre los países. A nivelmultilateral, sólo los Acuerdos MSF y OTC contienendisposiciones al respecto, en que únicamente se alientaencarecidamente a los Miembros a aplicar las normasinternacionales existentes, pero incluso esas disposicionespuedengenerar tensiones.Enel Informe sobre el Comercio Mundial 2012 (OMC, 2012b) se examinan esas tensiones yse estudia la posibilidad de ampliar la cooperaciónmultilateral en relación con lasMNA.Dadas lasdiferenciasentrelospaísesencuantoasuspreferenciasnormativas–yasucapacidadparainfluirenlosresultados-,hastalafechala convergencia normativa se ha realizado principalmente anivelregional.Sinembargo,algunasdisposicionesprofundasde los ACPR pueden tener carácter discriminatorio y serincompatiblesconelsistemamultilateraldecomercio.Enlosaños venideros, los Miembros de la OMC tal vez debanconsiderarsilasdisposicionesexistentesprevénunequilibrioadecuado entre los compromisos internacionales y laflexibilidad interna necesaria para establecer MNA, y si esnecesario contar con disciplinas multilaterales para lograrunamayorconvergenciaregionalymultilateral.

VarioscomentaristashanobservadoquetalvezseaposiblemultilateralizarloscompromisosdelosACPRmásprofundosparalograrqueseancompatiblesconelsistemamultilateralde comercio30 (OMC, 2011a). Sobre la base de unametodologíaelaboradaporHornet al. (2009),enel Informe sobre el Comercio Mundial2011(OMC,2011a)seenumeranlos compromisos contraídos en ACPR profundos firmadospor los Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón,estableciendounadistinciónentre,porunaparte,lasesferasobjetodecompromisosquecorrespondenalmandatoactualde la OMC (como el comercio de servicios, la cooperaciónaduanera,losADPIC,lasmedidasenmateriadeinversionesrelacionadasconelcomercio(MIC)olacontrataciónpública)y,porotra, lasesferasajenasalmandatoactualde laOMC(comolapolíticaenmateriadecompetenciaolasnormasenmateria de inversión).31En la informaciónproporcionada seindicatambiénsilasmedidassonjurídicamentevinculantes.Lasmedidasqueseincluyendemaneramássistemáticaenlos ACPR son las relativas a los servicios, los ADPIC, lasMIC, la cooperación aduanera, los derechos de propiedadintelectual, la inversión y la libre circulación de capitales.Baldwin (2012b) señala que la OMC debería ocuparse deesasmedidas, quepuedenconsiderarsenecesariasparaelcomercio relacionadocon lascadenasdesuministro.Variasde estas cuestiones se examinan en mayor detalle másabajo.

La lista supra no debe considerarse en modo algunoexhaustiva.Baldwin(2012b)señalaquelaOMCseverácadavez más presionada para que aborde cuestiones como lacontrataciónpública,losrequisitosrelativosalosvisados,lascuestioneslaboralesyambientales,quesóloalgunosdelospaíses que subcontratan incluyen en sus acuerdos. Losplanesqueseestánelaborandoconmirasalaconcertacióndeacuerdoscomerciales "megarregionales"ponen también

de manifiesto las prioridades de negociación. Segúninformesperiodísticos(Inside US Trade),enlasnegociacionesdelaAsociaciónTranspacífica,porejemplo,sehapreparadoun proyecto de capítulo sobre la coherencia normativa. Enotrapropuestaseprevéexigiralaspartesqueefectúenunaevaluación del impacto normativo al elaborar una nuevareglamentaciónafindedeterminarsiunobjetivodepolíticarequiereunanueva reglamentaciónopuedealcanzarsepormedios no reglamentarios o voluntarios. También seexaminarían los costos y beneficios de cada opción y seexplicarían las razones por las que un enfoque esconsiderado superior a otro, exponiendo en particular losfundamentos científicos, técnicos, económicos o de otraíndole de la decisión. El proyecto de capítulo es undocumento de negociación que quizás no refleje lasopiniones de todos los países participantes, pero ha sidoobjeto de considerables críticas por parte de variasorganizacionesnogubernamentales.

(iv) Servicios

La"servicificación"delasmanufacturas(araízdelacualseestá desdibujando la distinción entre servicios ymanufacturas), la internacionalización de las cadenas desuministro y la proliferación de las medidas internas dereglamentaciónde losserviciosplanteansendosdesafíosala OMC. A fin de abordar mejor la cuestión de laservicificación, se ha propuesto que en las negociacionessobre servicios llevadas a cabo en el marco de la OMC setenganencuenta los interesesdelosfabricantes,yquelasnegociaciones sobre mercancías y servicios no sigan víasindependientes con compromisos de apertura del comercioenunaesferaparacompensarloscompromisosenlaotra.

En materia de internacionalización de las cadenas desuministro o proliferación de las políticas públicas, laspropuestassehancentradoenincrementarlatransparencia,limitarladiscriminaciónresultantedelaintegraciónregionalylograrunnivelapropiadodeconvergencianormativaanivelmultilateral(OMC,2011a;2012b).HoekmanyMattoo(2011)proponen, como primer paso hacia una mayor cooperaciónen materia de reglamentación, que se establezca una"plataforma de conocimientos sobre servicios", es decir, unforo en que se fomente un debate de fondo documentadosobre la repercusión de la reglamentación interna, y seidentifiquenbuenasprácticas.

Porloquerespectaconcretamentealascadenasdevalorenelámbitodelosservicios,algunosobservadoreshanpedidoun reforma del marco normativo a fin de reforzar laneutralidad de los modos de suministro del ACGCS, yestablecer disposiciones firmes sobre la política decompetencia y la coherencia normativa (Drake-Brockman yStephenson, 2012; Stephenson, 2012). Según otrapropuesta,deberíaadoptarseunenfoqueparalatotalidaddelacadenadesuministro(Hoekman,2012),queconsistiríaencomplementar las negociaciones sobre facilitación delcomercio y convergencia normativa con nuevasnegociacionessobre logística, afindeagruparasí diversossectores y subsectores de servicios que guardan relaciónconlalogística.32

Una cuestión que ha cobrado importancia como resultadode la fragmentación de la producción es la circulacióntransfronteriza de personas. En el AGCS se prevéncompromisos sobre el acceso a los mercados y el trato

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nacional en relación con el movimiento temporal depersonasfísicasenlossectoresdeservicios.Sinembargo,varios estudios han demostrado que, si bien todos losMiembrosdelaOMChanasumidoesetipodecompromisos,normalmente son muy limitados (véase el documentoS/C/W/301delaOMC).

(v) Inversión

Ensentidoestricto,lainversiónnoesuntemanuevo.Desdehaceciertotiemposereconocequeexisteunvínculoentreelcomercioylainversión.Elcomercioylainversiónpermitenalas empresas especializarse en el sector de producción enque son más eficientes. El comercio permite que unaeconomíaseespecialiceenalgúntipodeproducciónyluegointercambie lo producido por las mercancías y los serviciosimportados que sus nacionales desean consumir. Lainversiónextranjeradirectapermite transferir el capital y latecnología,incluidaslasaptitudesdeorganización,gestiónycomercialización,aloslugaresenquepuedenutilizarsemáseficientemente(OMC,1996).

En la década de los 40 el proyecto inicial de creación deuna institución internacional dedicada al comercio, que seconocería como Organización Internacional del Comercio,preveía el establecimiento de disciplinas multilaterales enmateriadeinversión.VariasdelasnormasdelaOMC(comoel AGCS, el Acuerdo sobre los ADPIC y el Acuerdo sobreContrataciónPública)imponenalosgobiernosimportantesobligaciones respecto del trato que ha de darse a lasempresas o nacionales extranjeros que se encuentran ensus territorios (OMC, 1996). Con frecuencia loscompromisoscontraídosenelmodo3delAGCS(presenciacomercial extranjera) se describen como obligacionesrelativas a la inversión extranjera en el sector de losservicios. En 1996 se estableció en la OMC un grupo detrabajo sobre la relación entre comercio e inversiones. ElGrupo llevóacabouna laboranalíticahasta2004,añoenque los Miembros de la OMC decidieron no seguirexaminandoeltemadelainversiónenlasnegociacionesdelaRondadeDoha.LaOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrollo Económicos (OCDE) también ha desplegadoesfuerzos a fin de negociar disciplinas multilaterales enmateriadeinversión.

Laspublicacionessobrelascadenasmundialesdesuministrohanrecordadolaimportanciadelvínculoentrelasnormasenmateria de inversión y de comercio (Baldwin, 2011b).Además,algunasdelastendenciasseñaladasenelpresenteinforme encuentran su equivalente en la esfera de lainversión. La geografía de las corrientes de inversión y elderecho en materia de inversión se han diversificado. Laseconomías emergentes se han convertido en exportadoresde capital y las corrientes de inversión entre los países endesarrollo van en aumento (véase la sección C.2). En losúltimos años también ha aumentado el número de tratadosbilaterales de inversión entre países en desarrollo, enparticular en el caso de China, la India y el Japón (Schill yJacob,2013).Además,seestánincorporandocadavezmásen los acuerdos comerciales preferenciales normas enmateria de inversión, y la formulación de normas a nivelregional está adquiriendo mayor importancia (UNCTAD,2012).

Dadas la fragmentación y la complejidad de las normas enmateria de inversión, sigue propugnándose una iniciativa

multilateral que pueda promover la coherencia, aunque nonecesariamenteen formadenormasvinculantes (UNCTAD,2009).Enefecto,el"universomáspluralista"delosacuerdosinternacionales de inversión refleja el deseo de encontrarsoluciones diferenciadas que tengan en cuenta al mismotiempoprincipiosrecurrentesyciertogradodenormalización(SchillyJacob,2013).Entodocaso,parecenecesarioseguirestudiando la forma en que algunas de las tendenciasexaminadas en el presente informe influyen en losargumentosafavordeunasnormasmultilateralesenmateriade inversión y, más concretamente, de la negociación detalesnormasenlaOMC.

(vi) Política en materia de competencia

Comoenelcasodelainversión,losdebatessobrelarelaciónentrepolíticadecompetenciaycomercioseremontana loscomienzos del sistema multilateral de comercio yrecientemente fueron objeto de una labor analítica llevadapor un grupo de trabajo establecido en 1996 y disuelto en2004. Varias de las disposiciones de los Acuerdos de laOMC reflejan la importancia de un funcionamientocompetitivodelosmercadosenelmarcodeloqueAndersony Holmes (2002) describen como una "integración ad hoc"delosconceptosylapolíticaenmateriadecompetenciaenel sistema multilateral de comercio. Entre los ejemplos dedisposiciones relacionadas con la competencia que figuranen Acuerdos de la OMC cabe mencionar el párrafo 3 delartículo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias, el artículo 40delAcuerdosobre losADPICyeldocumentode referenciaadoptado como parte de las negociaciones sobre losserviciosdetelecomunicacionesbásicas.

Anderson y Holmes resumen los argumentos a favor y encontradelaincorporaciónenlaOMCdeunmarcomultilateralsobrepolíticadecompetencia.Enlosargumentosafavorseseñala que la política de competencia y la apertura delcomercio persiguen objetivos comunes de eficienciaeconómica y bienestar del consumidor, y que la falta decompetencia puede comprometer los beneficios derivadosde la apertura del comercio. Los argumentos en contracuestionan la posibilidad de abordar la política decompetencia y laaperturadel comercioenelmismomarcooperacional,habidacuentaenparticulardelinterésespecialde la OMC en el acceso a los mercados. Sin embargo,Holmes y Anderson observan que, justo antes de que sesuspendieran los debates de la OMC sobre la política decompetencia, en las propuestas se había pasado de unenfoque de "derecho imperativo" (consistente en laelaboración de un código normalizado del derecho sobrecompetencia) a un enfoque de "derecho dispositivo" conarreglo al cual los Miembros de la OMC se adherirían adeterminados principios básicos y modalidades decooperación.

Al igual que en el caso de la inversión, la política decompetencia se aborda frecuentemente en los acuerdoscomerciales preferenciales "profundos", aunque no siempremediantenormasvinculantes(Baldwin,2012b,OMC,2011a).En las publicaciones sobre el comercio también semencionan las disciplinas sobre la política de competenciacomoejemplodeltipodedisciplinasquefacilitanelcomerciorelacionadoconlascadenasdesuministro(Baldwin,2012b).Esto indica lanecesidaddeseguir investigando laformaenque las tendencias comerciales actuales y futurasmencionadas en el presente informe influyen en los

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argumentos a favor de unas normas multilaterales sobrepolítica de competencia y de futuras negociaciones en elmarcodelaOMC.

(vii) Someter a disciplinas los derechos de exportación

OtracuestiónrelacionadaconlasMNAquesepodríaincluiren el programa de la OMC es la de las restricciones a laexportación. Este tema ha adquirido mayor importancia enaños recientes como resultado de las preocupacionesvinculadasalaescasezdealimentosyrecursosnaturales.33Como se indica en la sección E.2, unos compromisosvinculantes en materia de derechos de exportación que secontrajeranenelmarcodelaOMCpodríansermutuamentebeneficiosos. Como sucede en todas las negociacionescomerciales,podríahabercompensacionesrecíprocasenuncontexto más amplio y no sólo entre los Miembros queaplican ese tipo de medidas. Por ejemplo, se podríanintercambiar reduccionesde los impuestosa laexportaciónque gravan los recursos naturales por reducciones de losaranceles de importación sobre productos con un mayorvalor añadido, en particular cuando hay progresividadarancelaria, es decir cuando los derechos de importaciónaumentan en función del grado de elaboración de lasmercancías.

Como se observó en el Informe sobre el Comercio Mundial 2010(OMC,2010),lasnormasdelaOMCprohíbenelusoderestricciones cuantitativas a la exportación, con algunasexcepciones, pero no existen limitaciones equivalentes delos derechos de exportación. Los Miembros de la OMCpueden contraer compromisos vinculantes a fin de reducirlosimpuestosalaexportación,perolamayoríadeellosnolohahecho(recientementevariospaísessehancomprometidoa presentar listas de sus derechos de exportación en elcontextodesuadhesiónalaOMC).EnlasnegociacionesdeDohasehanpresentadopropuestasencaminadasasometera disciplinas los impuestos a la exportación, pero lasdeliberaciones sobre estas propuestas pusieron demanifiestodiferenciasde interesesentre losMiembros.LosimpuestosalaexportaciónsehanexaminadotambiénenelcontextodelasnegociacionesdeDohasobrelaagriculturayexisteunainiciativadelG-20paralimitarlasrestriccionesala exportación de alimentos destinados a la ayudaalimentaria. A nivel regional o bilateral, en varios ACPR seprohíbe laaplicaciónde impuestosa laexportaciónuotrasmedidasconefectosequivalentes.

(viii) Energía y cambio climático

Enestosúltimosaños,laspreocupacionesrelacionadasconelcambioclimáticoy,demaneramásgeneral,ladegradacióndel medio ambiente han pasado al primer plano en elprograma multilateral, lugar que probablemente seguiránocupandoenelfuturoprevisible.Cottier(2012)observaque,hasta hace relativamente poco tiempo, el derechointernacionalseelaborabayponíaenprácticapartiendodelsupuesto de que los recursos naturales eran abundantes einagotables. Ese supuesto se considera ahoramanifiestamenteincorrecto.Noes,pues,desorprenderqueel cambio climático y la sostenibilidad ambiental tambiénocupenun lugarmásdestacadoen losdebatesde laOMC.Laspolíticascomercialesrelacionadasconlossectoresdelaenergía y la seguridad energética son objeto de especialpreocupación(OMC,2010).

Se han propuesto distintos enfoques para asegurar lacoherencia entre las normas de la OMC y las medidas demitigacióndelcambioclimático.UnodeellosconsisteenquelaOMCsesigacentrandoenlasmedidascomercialesyquelaspolíticasdemitigacióndelcambioclimáticoseexaminenen los foros multilaterales apropiados, como la Convenciónde las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. ElproblemadeesteenfoqueesqueesdifícilvercómopuedelaOMCevitaresascuestiones,por lomenosamedianoplazo.LosMiembroscuyocomercioseveafectadopormedidasdemitigacióndelcambioclimáticounilateralesomultilaterales(por ejemplo, ajustes fiscales en frontera o subvencionesparaenergíarenovable)puedenimpugnarlasantelaOMC.Siésta se pronunciara en contra de esas medidas, podría seracusada de obstaculizar las soluciones de lucha contra elcambioclimático.Sepodríanplantearproblemassimilaresenrelaciónconotrasmedidasambientales.

OtrosasignanalaOMCunpapelmáspositivoyconstructivo.Esty y Moffa (2012) consideran importante gestionar lainterdependenciaecológicaa laparde la interdependenciaeconómica.Porejemplo, opinanque laOMCpodríacumpliruna función de apoyo junto a una nueva OrganizaciónMundialdelMedioAmbienteyvelarporquelosbeneficiosdela integracióneconómicaseponganal alcanceúnicamentede quienes compartan la carga de la interdependenciaecológica.EstyyMoffaconsideranquelaincorporaciónmáscabal de las cuestiones ambientales en el sistemainternacional de comercioes tambiénel enfoquenormativocorrecto, ya que la eficiencia económica y la sostenibilidadambientalserefuerzanmutuamenteysoninterdependientes.Denoadoptarseeseenfoque,laOMCcorreelriesgodequehaya una reacción negativa contra una mayor integracióneconómica.

Cottieret al.(2011)consideranquelasnormasexistentesdelaOMCnosonadecuadasparahacer frentea losdesafíosque plantea el sector de la energía, y que se requiere unnuevo acuerdo sectorial amplio en materia de energía parapromover laspolíticasdeseguridadenergéticaymitigacióndelcambioclimático.Elacuerdopermitiría,entreotrascosas,aclararlaformaenquelasnormasdelaOMCrelativasalassubvenciones se aplican al sector de la energía. Comomedida preliminar, los Miembros deberían reunir másinformación sobre las subvenciones que se proporcionan alsectorde laenergíaestableciendouncomitéencargadodeexaminarsilasnotificacionesdelosMiembrosenmateriadesubvenciones al sector de la energía son suficientementerepresentativos del nivel de apoyo a ese sector. Una vezobtenida información fiable al respecto, se daría a losMiembros un plazo para preparar y presentar una "hoja deruta nacional" en que se comprometerían a eliminargradualmente las subvenciones al sector de la energíanocivas para el medio ambiente. El comité encargado devigilar las subvenciones podría ayudar a identificar estassubvenciones nocivas y establecer un calendario para sueliminacióngradual.Elacuerdosectorialpropuestopermitiríatambién resolver el problema de la fragmentación derivadadel hecho de que las diferentes actividades en materia deenergíaseclasificanenlistasseparadasdelAGCS.

Puestoqueel sectorde laenergíaconsisteenunacadenade actividades interrelacionadas, Cottier et al. (2011)consideran que los operadores de servicios del sectornecesitan un conjunto coherente de derechos de acceso alosmercados.LosMiembrosdeberíanidentificarlosservicios

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de energía básicos y servicios conexos para que resultasemásfácilasumircompromisosadicionalesenelsectordelaenergía.Por último, el acuerdo sectorial prevería algún tipode modificación del Acuerdo sobre Contratación Públicapara lograrun reconocimientomásexplícitode lasmedidasrelacionadasconelclima.EnlugardequeunMiembrotengaquedemostrarquesuspolíticasambientalesconstituyenunaexcepción al Acuerdo sobre Contratación Pública, elMiembro que impugnase esas políticas sería el que tendríaque demostrar que las políticas tienen carácterdiscriminatorio o no guardan relación con el cambioclimático.34

(ix) Tipos de cambio y políticas macroeconómicas

Algunos comentaristas alegan que la subvaloración de lasmonedastieneefectosequivalentesa losdeun impuestoalaimportaciónyunasubvenciónalaexportaciónyproponenque se recurra a la OMC para regular los tipos de cambio.Mattoo y Subramanian (2009), por ejemplo, proponen lacreación de nuevas normas de la OMC sobre los tipos decambio paralelas a las que regulan las subvenciones a laexportación y los impuestos a la importación. Proponentambién que se utilice el mecanismo de solución dediferenciasdelaOMCparahacercumpliresasnormas,yqueel FMI haga aportaciones sobre cuestiones técnicas. Entreotras sugerencias, cabe mencionar la concertación de unacuerdo plurilateral de la OMC sobre los tipos de cambio(con participación del FMI) que permitiría a los MiembrosparticipantespresentarunareclamacióncontraotroMiembrocuya moneda estuviese fuertemente subvalorada respectode una cesta de monedas pertinente durante un períodoprolongado (Hufbauer y Schott, 2012). En última instancia,estopodríadarlugararepresaliasarancelarias.

Marchetti et al. (2012) señalan que, para resolver lasdificultadesqueplantean losdesequilibriosmundiales y losdesajustes de los tipos de cambio, hay que resolver elproblemadelafaltadecoherenciaenlagobernanzamundial.A juicio de estos autores, las medidas comercialesdesencadenadas en el marco de la OMC deberían formarparte de una solución más amplia, pero las normascomerciales, por sí solas, no constituyen un instrumentoeficiente para contrarrestar la falta de cooperacióninternacional en materia de políticas macroeconómicas,cambiarias y estructurales. Examinan el papel que podríacumplir la cooperación comercial multilateral en las tresesferas tradicionales de las que se ocupa la OMC: lasnegociaciones relativas al acceso a los mercados, laformulacióndenormasylasolucióndediferencias.

En relación con el acceso a los mercados, Marchetti et al.señalan que la apertura del mercado de servicios, enparticulardelosserviciosfinancieros,podríareduciralgunasdelasdistorsionesnormativaseimperfeccionesdelmercadoque dan lugar a la acumulación de desequilibriosinsostenibles. En relación con la formulación de normas,observan que la mejor solución es la cooperacióninternacional en materia de política macroeconómica,cambiaria y estructural. No obstante, reconocen que enciertamedidalassancionespuedendisuadiralospaísesdeobtener beneficios sin contrapartida o de desligarse delresultado cooperativo. Sin embargo, dejan claro que lassanciones deberían aplicarse tanto a los paísesexcedentarios como a los deficitarios. Además, consideran

que deberían someterse al escrutinio internacional otraspolíticas que también contribuyen al desequilibrio, y quetendrían que aplicarse sanciones más severas que lassanciones comerciales. Por último, en relación con lasolución de diferencias, Marchetti et al. subrayan lasdificultadesconquesetropiezaparadetectarlamanipulaciónmonetaria y determinar los efectos que tienen los tipos decambioenelcomercio.

(b) Reformadelagobernanza

Desde la creación de la OMC en 1995, el debate sobre lanecesidaddereformar lagobernanzade laOrganizaciónhasidointenso(Hoekman,2011)ysehapropuestoreformarlasfunciones"legislativa","ejecutiva"y"judicial"delaOMC.Losargumentosafavordelareformainstitucionalsondiversos,aveces incluso contradictorios, y reflejan la amplia gama deobjetivosypreocupacionesde losdistintosparticipantesenel régimen comercial. Además, como consecuencia delestancamientode laRondadeDoha, laspropuestassehancentradocada vezmásen la función legislativade laOMC.Como el examen de todas esas propuestas excedeevidentementeelalcancedelpresenteinforme,seexaminanaquí algunas de las principales propuestas a la luz de lasdificultadesseñaladasenlasecciónE.2.

Sehadichoqueelsurgimientodelaseconomíasemergentesy,porlotanto,elcrecientenúmerodeactoresconpoderdeveto en la OMC está poniendo a prueba la práctica deadopción de decisiones por consenso (véase la secciónE.2(d)). Muchas de las propuestas de reforma delprocedimiento de adopción de decisiones de la OMC secentrannoenelabandonodelaregladelconsensosinoenlareformadesufuncionamiento.35Ungrupoquisieraquelaregladel consensosiguiera siendoel principiobásico, peroproponequeseintroduzcanmodificacionesdeprocedimientoa fin de que los países que bloquean la adopción de unadecisión expliquen cuáles son sus motivos (InformeSutherland,2004).Otrogrupoquisierareemplazarelmétododel consenso por el de la votación ponderada (Cottier yTakenoshita,2003)ounenfoquede"masacrítica"(Jackson,2001).36 Otro grupo propugna el establecimiento de unaJuntaoComitéEjecutivocuyafunciónconsistiríaenorientara los Miembros (Blackhurst y Hartridge, 2004; Blackhurst,2001; Steger, 2009). Por último, en varias propuestas seprevéunacombinacióndeestasmedidas(Elsig,2010).

Envariasde laspropuestasnoseabordatantoelproblemaderivado del creciente número de grandes actores en elsistema sino el que plantea el hecho de que una pequeñaminoría de Miembros pueda bloquear la adopción dedecisiones.Sibienelexamende lasventajasydesventajasdecadapropuestaexcedeelalcancedelpresente informe,esimportanteobservarquelamayoríadeloscomentaristassonconscientesdelasventajasdelaadopcióndedecisionespor consenso y considera que este enfoque debería seguiraplicándoseendeterminadascircunstancias.

Envariasdelaspropuestasdereformadelprocedimientodeadopcióndedecisionesde laOMCsehaprestadoespecialatención al proceso descentralizado, "de acumulaciónprogresiva",quesesigueparadeterminarelprogramade laOrganización.Enellassetrataderesolvereldilemade"losciclos interminables" que se debe a la falta de un métodoestablecido claro para determinar el programa de laOrganización (Elsig, 2010). Como se resume en el Informe

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Sutherland2004,elproblemadelsistemadelaOMCesqueavanza como "un vehículo que tiene muchos conductoressentadosenelasientotrasero,cadaunotratandodellegaraun destino diferente, sin ningún mapa ni intención depreguntarporelcamino".Unade lassolucionespropuestaspara corregir este problema es que se asigne a una JuntaEjecutiva o Comité Ejecutivo la facultad de determinar elprogramadelaOrganización.

OtraspropuestassecentranenelpapeldelaSecretaríadelaOMCparaapoyarel procesodeadopcióndedecisiones.La Secretaría y el Director General de la OMC tienenfacultadeslimitadas;setrataría,pues,dedarlesmayorpoderde iniciativa sin por ello diluir el poder de decisión de losMiembros. Un estudio de la función y las facultades de lasdistintas secretarías y los distintos jefes de lasorganizaciones internacionales podría contribuir a impulsareldebateyelprocesodereformaenestaesfera.37

También hay muchas propuestas que se centran en el"enfoquedeltodoúnico",38esdecir,elprincipiosegúnelcualenunanegociación"nadaestáacordadohastaquetodoestéacordado",queesotroelementofundamentaldelprocesodeadopción de decisiones de la OMC.39 Como observaHoekman (2011),elenfoquedel todoúnico tiene la ventajadequeestablecevínculosentrelascuestiones,perotieneladesventajadequedemoraelproceso.Varioscomentaristashanpropuestoqueseabandoneelenfoquedeltodoúnicoyseadopteunmodelode "geometría variable" (Jones,2010;Lawrence, 2006a; Levy, 2006; Martin y Messerlin, 2010).Ese cambio, que también puede considerarse un medio dereformar la regla del consenso, permitiría que unossubgrupos de Miembros avancen en el examen de unacuestión aunque otros se abstengan. Una cuestiónfundamentalqueseplanteaessiunacuerdoconcertadoconarreglo a un enfoque de geometría variable se aplicaríaúnicamentealossignatariososiseharíaextensivotambiéna otros Miembros de la OMC mediante la aplicación delprincipiodelanaciónmásfavorecida(NMF).

El modelo de geometría variable con un componente NMFrevistenormalmente laformadelenfoquede"masacrítica",conarregloalcualunsubconjuntosuficientementenumerosodeMiembrosde laOMCacuerdacooperarypermitequeelresto de los Miembros obtengan beneficios sin dar nada acambio. En los acuerdos sobre servicios financieros yservicios de telecomunicaciones básicas concertados conposterioridad a la Ronda Uruguay, así como en el AcuerdosobreTecnologíadelaInformación,seaplicóunenfoquedemasa crítica. Los comentaristas han observado que,generalmente, en las negociaciones sobre acceso a losmercadosenelGATT/laOMCsehautilizadounenfoquedeestetipo(Hoekman,2011;Low,2011).Loqueseproponeesaplicar el enfoque de masa crítica para negociar nuevasnormasomodificarlasexistentes.

Según Low (2011; 2012) y el Informe sobre el Comercio Mundial 2011 (OMC, 2011a), también podría seguirse unenfoque de masa crítica para resolver las dificultades queplantean los acuerdos comerciales preferenciales (véase lasecciónE.2(a)).Cuandolaintegración"profunda"tienelugara nivel regional en forma de acuerdos comercialespreferenciales, las normas comerciales internacionales senegocian y acuerdan fuera del ámbito de la OMC, en uncontextoenque lasdiferenciasdepodersonmayoresy losprincipios básicos de no discriminación y reciprocidad

inexistentes. Un enfoque de masa crítica permitiríamultilateralizar las normas comerciales sin la participaciónde la totalidad de los Miembros de la OMC. Low (2012)observaqueello"podríafacilitarlaadopcióndeunprogramaque permitiría avanzar y que, en las circunstanciasapropiadas, no comprometería la integridad y la coherenciadel sistema multilateral de comercio". Varios comentaristashanexpresadodudasencuantoalaconvenienciadeampliarel alcance del enfoque de masa crítica, principalmente porconsiderar que no hay muchas esferas a las que podríaaplicarse(Elsig,2010;Wolfe,2009).

Un enfoque de geometría variable desprovisto delcomponente NMF puede revestir la forma de "acuerdosplurilaterales", es decir, acuerdos concertados por unsubconjunto de Miembros de la OMC cuyos beneficios yobligaciones no se conceden a quienes no participan enellos.40Hoekman(2011)observaquepasaraunenfoquedemasa crítica con un componente NMF no constituyerealmenteunamodificacióndel modus operandi,yque,enloscasosenquepuedehacerseunaexcepcióna la restricciónen materia de no discriminación, adoptar un acuerdoplurilateral es una opción viable. Hoekman y Mavroidis(2012) han efectuado un análisis comparativo de losargumentos a favor de la apertura del comercio medianteacuerdos plurilaterales y acuerdos comercialespreferenciales. Estos autores llegan a la conclusión de queunmayorusode losacuerdosplurilateralesconstituiríaunamejora de Pareto (es decir, una medida que no perjudica anadie y cuando menos beneficia a una de las partes) conrespecto al statu quo, pues los acuerdos plurilateralesquedarían comprendidosenelmarcode laOMCyestaríansujetosaunmayornúmerodedisciplinasdelaOMCquelosacuerdoscomercialespreferenciales.

Sibien losacuerdosplurilateralesconcertadosenelmarcode la OMC pueden ser preferibles a unos acuerdoscomercialespreferencialesfueradelaOMC,esevidentequelos primeros ejercen mayor presión sobre el sistemamultilateral que el enfoque de masa crítica.41 Lamultiplicacióndeestetipodeacuerdospuedecomprometerla integridad del sistema multilateral y el principiofundamentaldenodiscriminación.Además,unavezque laspartes hayan definido las reglas del juego en una esferadeterminada, será más difícil que los que hayan quedadofuera modifiquen las reglas en caso de que decidanparticipar.

Untemorquesuscitalamayoríadeestaspropuestasesqueel incremento de la eficiencia se logre a expensas de lalegitimidad. Los países más pequeños y más pobresconsideran que la regla del consenso es una forma deprotección contra decisiones que pueden redundar endetrimento de sus intereses.42 Ismail y Vickers (2011)observanquelaregladelconsensonosedeberíaabandonar,sinofortalecer.Asujuicio,elconsensoyeltodoúniconosonla causa del estancamiento de la Ronda de Doha. Segúnellos, las dificultades con que han tropezado lasnegociaciones se deben a las secuelas de anterioresdesequilibrios en los resultados de las negociaciones, adiferenciasdefondoentrelosinteresesdelosinterlocutorescomercialesyalapolíticainternadelosprincipalesactores.Para resolver el problema de la participación de los paísespequeños y pobres, proponen mejorar la representación delas coalicionesdepaísesendesarrollo.En relación con laspropuestasrelativasalageometríavariableylamasacrítica,

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Deere-Birkbeck(2011)observaque,hasta lafecha,sóloenunas pocas contribuciones a este debate se examinanseriamente las consecuencias de esas propuestas para lospaísespequeñosypobres.

Una cuestión fundamental común a todas las propuestasencaminadas a mejorar la gobernanza de la OMC es latransparencia-ylanecesidaddeconsolidarelfuncionamientodelosmecanismosdetransparenciaexistentesenlaOMC-.Por ejemplo, hay consenso en que debería mejorarse elfuncionamiento del mecanismo de notificaciones de losMiembrosdelaOMC,queesuninstrumentofundamentaldetransparencia,yque laclaveparaelloescomprendermejorsusdeficiencias.43Tambiénhayconsensoenquelalabordevigilancia del comercio efectuada por la OMC ha sido unéxitoydebecontinuarseyafianzarse.

EncuantoalalabordeloscomitésdelaOMC,cabeseñalarque se podría ampliar el papel que desempeñan lasconsultas, siguiendo el ejemplo del mecanismo relativo alas preocupaciones comerciales específicas adoptado porel Comité MSF y el Comité OTC (Wolfe, 2013). Elfortalecimientodelasfuncionesdesupervisiónyvigilanciaquecumple laOMCpuederequerir recursosadicionales.44En particular, como se señala en el Informe Sutherland2004, la Secretaría de la OMC necesita una mayorcapacidad de investigación, análisis y divulgación parapoder ser una importante fuente de información sobre elcomercio y las políticas comerciales y, apoyar máseficazmente los objetivos del sistema de comercio(Hoekman, 2011). Deberían continuar los esfuerzos yaemprendidosenesteámbito.45

(c) ¿QuépapeldesempeñarálaOMCenlagobernanzamundial?

Amenudosedicequeelsistema internacionalexistenteesun sistema fragmentario, descentralizado y no jerárquico.Coexisten varios regímenes jurídicos, lo cual refleja losdiversos intentos de lograr soluciones cooperativas aproblemascomunes.Elnúmeroderegímenesjurídicosvaenaumento,asícomotambiénsugradodeespecialización.LosEstadossiguenocupandounlugardestacadoenelsistema,perohayahoranuevosagentesquedesempeñanimportantespapeles. Entre estos nuevos agentes figuran lasorganizacionesinternacionales,lasempresasmultinacionalesylosparticulares.Losdesafíossoncadavezmáscomplejosy,enalgunoscasos,urgentes.

LaOMC,comoelGATTantesqueella,desempeñaunpapelfundamental en la gobernanza mundial del comercio. Desdehace muchos años se está debatiendo intensamente eldesafío que podría plantear a la OMC el aumento constantedel número de acuerdos comerciales preferenciales (ACPR).En los últimos años este debate se ha intensificado dado elincremento del número de ACPR -y de Miembros que loscelebran-yelhechodequelosnuevosACPRvanmásalládelosarancelespreferencialesparacentrarsecadavezmásenla cooperación normativa. Se han publicado interesantestrabajos sobre la "multilateralización" de los ACPR (tanto enrelación con los aranceles preferenciales como con lacooperación normativa), y se han presentado variaspropuestasatalefecto.

Unadelastendenciasfundamentalesqueseseñalanenelpresenteinformeeslaaparicióndelascadenasmundiales

de suministro. A raíz de ello se ha pedido a la OMC quecentresu laborencuestionesqueguardenmayor relacióncon el comercio asociado con las cadenas de suministro,comolafacilitacióndelcomercio,lainversión,lapolíticaenmateria de competencia y la circulación de personas. Elhecho de que los Miembros de la OMC acuerden nuevasdisciplinassobreestascuestionesenelcontextodeACPR"profundos"-yposiblementede"mega"ACPRqueabarcanuna buena proporción del comercio mundial- ha llevado aalgunosadarlaseñaldealarmaanteelcrecienteriesgodeque la OMC pierda el lugar fundamental que ocupa en lagobernanza comercial. En particular, Baldwin (2012b)observaquelasnuevasnormasydisciplinasquesustentanel comercio relacionado con las cadenas de suministro seestán elaborando fuera de la OMC, en ACPR "profundos",acuerdos bilaterales de inversión y como parte de lasreformas autónomas que están llevando a cabo laseconomías emergentes. También señala los esfuerzosencaminados a armonizar algunas de esas nuevasdisciplinasenel contextode losACPRmegarregionalesobilateralesenvíasdenegociaciónoenexamen.

Mientras tanto, la OMC no logra abordar los nuevosproblemas que plantea el comercio relacionado con lascadenasdesuministrodadalafaltadeprogresodelaRondade Doha. En estas circunstancias, Baldwin prevé que elmultilateralismo se mantendrá firme en el contexto delcomercio tradicional, pero que es probable que lafragmentación y la exclusión prevalezcan en el comerciorelacionadoconlascadenasdesuministro,queeselsectormásdinámicodelcomerciointernacional.BaldwinconsideraqueactualmentelaOMCnoestáencondicionesdeencararla tendenciaactuala la fragmentacióny laexclusión.Por lotanto, propone el establecimiento de una segundaorganización del comercio, que denomina "OMC 2.0". Estaorganizacióntendríaunacomposiciónmáslimitadayestaríaintegrada fundamentalmente por los países que participanenlascadenasdesuministro.Tambiénproponeque,sobrelabasedeunexamendelosACPRprofundos,seelaboreunalista de las cuestiones que deberían abordarse (véase lasecciónE.3(a)).

Baldwinnoexplicacómoserelacionaríanlasnuevasnormasde la OMC 2.0 con las obligaciones existentes de losMiembrosdelaOMC,nicómomitigarlasposiblesfriccionesenmateriadepolíticaqueresultaríandelnuevoconjuntodenormas(aplicablesaalgunosMiembrosdelaOMC,peronoaotros). También pasa por alto los progresos logradosrecientementeenelmarcoactualdelaOMCenelámbitodela contratación pública, en que se ha negociado un textorevisadodelAcuerdosobreContrataciónPúblicayseestánnegociandoactivamentevariasadhesiones.

NotodoscomparteneltemorexpresadoporBaldwindequela OMC pierda el lugar central que ocupa. Lester (2013)opinaquetalveznoseanecesariaunagobernanzamundialpara las cuestiones relacionadas con las cadenas desuministro, queBaldwinproponeabordar enelmarcode laOMC 2.0. Lester menciona las reformas autónomas ounilaterales introducidas por varios Miembros de la OMC ydiceque, a su juicio, dejar que losgobiernosnacionales seocupen de esa clase de nuevas cuestiones es un medioeficazdefomentarlabuenagobernanza.Larazóndeelloesque los gobiernos que no consigan atraer inversionescopiarán las políticas de los gobiernos que logren hacerlo.También afirma que es necesario sopesar el interés que

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tiene la comunidad empresarial en un mayor número dedisciplinas internacionalessobreestasnuevascuestionesylaoposiciónexpresadaporotrossectoresdelasociedadcivila quienes preocupa el mayor grado de injerencia en laautonomía normativa interna que acarrearían unas normasinternacionalessobreesascuestiones.

Volviendoalsistemamultilateraldecomercio,Lesterobservaque puede ser que la OMC en su forma actual logre unequilibrio adecuado entre la gobernanza del comerciomundialylaautonomíanormativanacional.Enconsecuencia,no sería necesario que la OMC se pusiese al día, sino quesiguiera centrándose en la reducción de los obstáculosproteccionistas al comercio, dejando a cargo de losgobiernosnacionaleslalabordereglamentaciónengeneral.

Los recientes debates sobre el papel de la OMC en lagobernanza del comercio mundial se han centrado tambiénenlaspolíticascambiarias.LautilizacióndelasdisposicionesdelaOMCparacontrarrestarlosefectosdelamanipulaciónde los tipos de cambio -y las propuestas encaminadas aasignar a la OMC un papel más activo en relación con laspolíticas cambiarias- son temas muy polémicos yprobablementesigansiéndoloenlospróximosaños.

AlperderimpulsolasnegociacionesdelaRondadeDoha,sehacomenzadoaprestarmayoratenciónaotrasfuncionesdela OMC y a reconocer en mayor medida su valor para lagobernanza de la economía mundial. Esas funcionescomprenden la solución de diferencias, la promoción de latransparencia, la vigilancia y la supervisión del comercio, lasinvestigaciones económicas, la creación de capacidad y laasistenciatécnicaparapaísesendesarrollo(véaselasecciónE.3(b)). El Director General de la OMC Pascal Lamy se hareferidoalanecesidaddeestablecerel"pilarintermedioquefalta en la OMC", es decir la esfera de actividad que seencuentra entre las negociaciones y la solución dediferencias.46 Esto significa intensificar las actividades desupervisióndelcomercioycreacióndecapacidad,asícomolalabortécnicacotidianaqueesindispensableparareforzarloscimientosdelsistema.LaOMCdiounimportantepasoenesadirección cuando puso en ejecución el mecanismo devigilancia del comercio a raíz de la crisis económica yfinancieramundialqueempezóen2008.

Desde hace tiempo se reconoce que la información quereúne y proporciona la OMC en materia de política ymedidas comerciales constituye un bien público. Sinembargo, hay quienes opinan que es un bien público queactualmente escasea, en particular con respecto a lasmedidasnoarancelariasylasmedidasrelacionadasconlosservicios (Hoekman, 2012). Como se ha explicado, losesfuerzos encaminados a incrementar la información queproporciona la OMC deberían entrañar obligaciones másrigurosas en materia de notificación por parte de losMiembrosdelaOMC.TambiénsepodríadaralaSecretaríade la OMC un margen mayor para analizar la informaciónreunida. Por ejemplo, se ha señalado que podríaaprovecharsemejorlainformaciónobtenidaenelmarcodelmecanismo de transparencia para los ACPR. Estainformación podría ser utilizada por los Miembros paraaprender de la experiencia de los demás en materia deACPR y estudiar la forma de incorporar en el sistemamultilateraldecomercioelgradodeaperturadelcomerciologradoenlosACPR(CEEPI/GMF,2012).

LastendenciasactualesindicanqueesprobablequelaOMCsiga desempeñando un papel fundamental en la soluciónpacífica de las diferencias comerciales. Aunque todos losACPRcuentanconsuspropiosmecanismosdesolucióndediferencias, no parece que esto esté menoscabando lapertinenciadelmecanismodesolucióndediferenciasde laOMC. Por el contrario, una proporción importante de lasdiferenciasquesesometena laOMCsondiferenciasentrelas partes en un ACPR (OMC, 2011a). Salvo rarasexcepciones, losmecanismosdesolucióndediferenciasdelosACPRsehanutilizadopocohastaahora.

Hay motivos para creer que las medidas no arancelariasrepresentarán una proporción creciente de las diferenciasquehandesometersea laOMCyqueunabuenapartedeesas diferencias se referirán a medidas relacionadas concuestiones de política pública, como la salud, la seguridaddelconsumidoryelmedioambiente(OMC,2012b).ComoseseñalaenlasecciónE.2,raravezesfácildistinguirentrelasmedidas que persiguen objetivos públicos legítimos y lasmedidas proteccionistas. Tampoco es fácil determinar elgrado en que el sistema multilateral debe respetar laautonomíaolaspreferenciasnormativasdelosMiembros.Elconsenso internacional sobre lo que constituyen políticasadecuadaspuedealavezsimplificarycomplicarlacuestión.Algunos acuerdos de la OMC, como el Acuerdo MSF y elAcuerdoOTC,asignanuna funcióndestacadaa lasnormasinternacionales. Sin embargo, en otros contextos, el hechode recurrir a normas internacionales acordadas fuera delmarco de la OMC es más polémico. Este problema secomplicaaúnmáscuandosetratadeunanormainternacionalquenohasidoacordadaportodoslosMiembrosdelaOMC.

No es realista pensar que la OMC puede mantenerse almargen de los problemas más amplios de gobernanzamundial que van más allá de la política económica ycomercial.Muchasmedidasnocomercialesrepercutenenelcomercioy,poresemotivo,puedenserdelacompetenciadelaOMC.Almismotiempo,hayquienespromuevenelusodela política comercial para lograr objetivos no comerciales,comolaproteccióndelmedioambienteolapromocióndelasnormaslaborales.

Algunoscomentaristasasignanunafunciónmásambiciosaala OMC en la estructuración de los debates sobre lagobernanzamundial.ChaisseyMatsushita(2013)proponenque se utilice el Mecanismo de Examen de las PolíticasComerciales(MEPC)parareunirinformaciónsobrelosACPRy fomentar su armonización y coordinación con miras apromover la convergenciade lasmedidasdemitigacióndelcambio climático y coordinar las políticas sobre otrosasuntos. Consideran que la utilización de este mecanismotieneventajas,yaquesusinformesnosonvinculantesyquepodría funcionar como una red informal de autoridadesestatales.Sinembargo,ChaisseyMatsushitanoexplicanporqué podrían celebrarse deliberaciones similares en loscomitésdelaOMCqueseocupandeesostemas,asaberelComitédeAcuerdosComercialesRegionalesyelComitédeComercio y Medio Ambiente. La preferencia expresada porestosautoresseexplicaquizásporlafunciónquecumplelaSecretaría de la OMC al preparar de informes detalladosparacadaexamendelapolíticacomercial.

Messerlin(2012)quisieraquelosMiembrosaprovecharanlacapacidad institucional y sustantiva de la OMC como foropara un debate más amplio sobre la gobernanza mundial.

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Esas deliberaciones abarcarían no sólo las cuestionescomerciales sino también otros asuntos en los que lacooperación multilateral tropieza con dificultades, como elcambioclimático,losrecursoshídricosylapesca.Messerlinpropone que la OMC celebre una serie de conferencias anivelmundialparaexaminar,concriterio totalmenteabierto,todas esas cuestiones conexas. A su juicio, esa clase deconferencias pondrían de manifiesto las profundassemejanzas y los intereses convergentes de las distintascomunidades mundiales que se esfuerzan por lograr unagobernanzamultilateralquefuncione.

IndependientementedequelaOMCasumaonounafunciónmás prominente en materia de gobernanza mundial, surelación con los demás regímenes internacionalesespecializados seguirá constituyendo un tema fundamentalen losdebatessobre lagobernanzamundial.Lacoherenciaentrelosregímenesesunobjetivodifícildealcanzar.SibiensereconocecadavezmásquelaOMCnopuedepermanecerindiferente a la evolución de los demás regímenes, haydivergencia de opiniones en cuanto a la medida en que laOMC(ysusnormas)deberíainteractuarconesosregímenes.

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1 Paraunexamendetalladodelacuestión,véaseOMC(2012b).

2 Blanchard(2010)formulaunaobservaciónsimilar,perodecaráctermásgeneral.Véaseinfra.

3 Enalgunoscasos,losACPRintensificanyconsolidanlasreduccionesarancelariasunilaterales,conlocualdisminuyeaúnmáslapercepcióndequeexisteelriesgodeunaumentodelosarancelesenelfuturo.

4 Cabeobservarque,desdelaperspectivadelateoríadelosacuerdoscomercialesbasadaenlarelacióndeintercambio,esmuyprobablequelasreduccionesarancelariasunilateralesconservenelcomponentedelosarancelesmotivadoporlarelacióndeintercambioy,porlotanto,nocomprometanlasposibilidadesdeéxitodelasfuturasnegociacionesarancelarias.

5 LasreduccionesarancelariasenelcontextodelprocesodeadhesiónalaOMCestánconsolidadasypuedeconsiderarsequetienencarácterunilateral.

6 Véaselareseñadelaspublicacionessobreeltemaquefiguraenel Informe sobre el Comercio Mundial2011(OMC,2011a).

7 Entrelasesferasenquesenecesitaquehayaconvergencianormativacabemencionarlainversión,lascorrientesdecapital,laproteccióndelapropiedadintelectual,lapolíticaenmateriadecompetencia,elcomerciodeserviciosylasnormasyreglamentacionesindustriales.VéaseelInforme sobre el Comercio Mundial2011(OMC,2011b).

8 Elanálisisempíricoconfirmalavinculaciónpositivaentrelaintegraciónprofundaylasredesdeproducción(OMC,2011a).

9 VéaseOreficeyRocha(2011).

10 Sinembargo,cabeobservarqueunbuennúmerodeACPRcontienenelementosmáslimitadosquelosconsignadosenelAGCSquenoguardanrelaciónconlasobligacionesasumidasenelmarcodelaOMCysondifícilesdeconciliarconellas(AdlungyMiroudot,2012).

11 VéaseelexamendeestacuestiónenlaOMC(2011a).

12 Ciuriaket al.(2011)señalanotradiferenciaentrelaintegraciónprofundaanivelregionalyanivelmultilateral.Sibienlosmodeloscomercialesdeempresasheterogéneasindicanquedeberíaasignarsemayorimportanciaalmargenextensivoquealintensivoenlasmedidasrelacionadasconlaaperturacomercial,haydatosquedemuestranquelosACPRtienenconsecuenciaspositivasaniveldelmargenintensivoyconsecuenciasnegativasaniveldelmargenextensivo,mientrasqueloopuestoocurreenrelaciónconlaaperturaenelcontextomultilateral.

13 CabeobservarqueunosdosterciosdelvolumendelaIEDmundialserelacionaconlosserviciosyquelosTBIyaestánabarcadosporlasdisciplinasdelAGCSenlamedidaenqueafectenalcomerciodeserviciosycorrespondanaladefinicióndelmodo3.Enconsecuencia,lasdisposicionespertinentestienencaráctermultilateralenvirtuddelacláusulaNMFdelartículoIIdelAGCS,siempreycuandoelMiembrodequesetratenohayaconsignadoensulistaunaexcepciónadichacláusula(AdlungySoprana,2012).

14 QuienespropugnanunacuerdomultilateraldeinversiónargumentanqueladifusióndelosTBIgeneraincertidumbre,elevadoscostosdetransacciónydistorsiones,dadoquelosTBIprevénregímenes

divergentes(BrunneryFolly,2007;Leal-Arcas,2009;Urban,2006).Sinembargo,lascláusulasNMFyotroselementosprevistosenestostratadoshanaportadoungradodecoherenciaquemitigaeseproblema(Chalamish,2009;Schill,2009)yreducelosbeneficiosquepuedereportarunacuerdomultilateraldeinversión(BubbyRose-Ackerman,2007).Además,seseñalaque,apesardelaspresuntasdivergenciasentrelosTBI,laIEDestáaumentandorápidamenteyquelosTBIproporcionanmuchamásflexibilidadparaatenderalasnecesidadesdelospaísesendesarrollo(véanse,porejemplo,HoekmanySaggi,2000;Kennedy,2003;NunnenkampyPant,2003).

15 VéasetambiénelgráficoB.17enlasecciónB.2(e).

16 Tambiénsemuestraqueestetipodesituaciónpuededarseasimismocomoresultadodeldesplazamientoderentasentreexportadoreseimportadoresderecursosnaturales,cuandoestosúltimosrecurrenalosimpuestosalconsumoylosprimerosaloscontingentesdeproducción.

17 Esposiblequeestatendenciasemantengaamáslargoplazohabidacuentadelaevolucióndemográficaydelaslimitacionesenelsectordelosrecursosnaturales.VéanselasseccionesC.1yC.4.

18 Demaneramásgeneral,sehaexpresadopreocupaciónacercadelefectodelosbiocombustiblesenlospreciosdelosalimentosy,enconsecuencia,enlasactividadesdeluchacontraelhambre(RelatorEspecialdelasNacionesUnidassobreelderechoalaalimentación,2011).

19 VéaseMorenoCaiado(2011).VéasetambiénlareclamaciónpresentadaporlaArgentinacontralaUniónEuropeayEspaña(WT/DS443).

20 Envariosestudiosseexaminaelsurgimientodelaseconomíasemergentesenelsistemamultilateralalolargodeltiempo.Véanse,porejemplo,Lawrence(2006),Arrighi(2007),Narlikar(2007),Jacques(2009),Hopewell(2010),Gao(2011),MattooySubramanian(2011),Subramanian(2011).

21 Sinembargo,comoseindicaenotrapartedelpresenteinforme,lospaísesendesarrollohanreducidoconsiderablementesusarancelesenformaunilateralyensusACPR;tambiénhahabidoimportantesreduccionesarancelariasenelcontextodelasadhesionesalaOMC,peronosobreunabaserecíproca.

22 Véanse,porejemplo,elinformedelConsejoConsultivoalDirectorGeneralSupachaiPanitchpakdi(2004)(eldenominado"InformeSutherland,"quellevaelnombredelPresidentedelConsejoPeterSutherland)yelinformedelaComisiónWarwick(2007).

23 ParaunexamendelosdesafíosqueplanteanlasdisposicionesdelAcuerdoOTCyelAcuerdoMSFrelativasalaintegraciónprofunda,véaseel Informe sobre el Comercio Mundial2012(OMC,2012b).

24 Véanse,porejemplo,HensonyHumphrey(2008)yVonSchlippenbachyTeichmann(2012).

25 Josling(2012),porejemplo,sepreguntasideberíamodificarseelAcuerdoMSFparapermitirquelareglamentacióngubernamentalrespondaalaspreocupacionesdelosconsumidoresrespectodelascualessehayaconstatadoquecarecendefundamentocientífico.SibienalgunospaísesexportadorestemenqueestoresteeficaciaalcarácterlimitativodelAcuerdoMSF,aotroslespreocupaque,afaltadeunasolución,elAcuerdoMSF

Notas finales

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pierdacadavezmáspertinenciaparaelcomerciomundialdealimentosamedidaquesehagamayorusodelasnormasprivadas.CabeseñalarqueelAcuerdoOTCpermitealosMiembrosadoptarreglamentostécnicosparaatenderalaspreocupacionesdelosconsumidoresolaspreocupacionesambientales.

26 EnelInforme sobre el Comercio Mundial2007(OMC,2007)seexaminalaprofundizacióndelprogramamultilateraldecomercio.

27 LasnormasdeorigenrestrictivaspuedentambiénreducirelcomerciopreferencialyterminaranulandolosbeneficiosdelasreduccionesarancelariasdelACPR.

28 EnelpasadohahabidoiniciativasencaminadasaarmonizarlasnormasdeorigenenelGATT/laOMC.En1982selanzóunainiciativaentalsentido,sinembargoenlaRondaUruguaylosMiembrosacordaronemprenderúnicamenteunprogramadetrabajosobrenormasdeorigennopreferenciales.LosMiembrosnolograronterminarelprogramadetrabajodentrodelplazoacordado.MásrecientementesehancelebradodebatessobrelosesquemasdelSistemaGeneralizadodePreferenciasyeltratolibredederechosydecontingentesparalosPMA.

29 VéaseeldocumentoWT/MIN(01)/DEC/1,párrafo44.

30 VéaseBaldwinet al.(2009)yOMC(2011a).

31 LasesferasquecorrespondenalmandatoactualdelaOMCsedenominannormalmente"áreasOMC+",mientrasquelasquesonajenasalmandatoactualdelaOMCsedenominan"áreasOMC-X".EnelInforme sobre el Comercio Mundial2011(OMC,2011a)figuraunalistapormenorizadadelasáreasOMC+yOMC-X(OMC,2011a).

32 EnlasnegociacionesdelaAsociaciónTranspacíficasehanlogradoalgunosprogresosenesesentido.

33 LaOCDEhacompiladounamplioinventarioderestriccionesalaexportacióndemateriasprimas.Véasehttp://www.oecd.org/tad/benefitlib/exportrestrictionsrawmaterials.htm.

34 Cabeseñalarque,traslaformulacióndeestaspropuestas,senegocióunarevisióndelAcuerdosobreContrataciónPública.Enesarevisión(ymásconcretamenteenelpárrafo6delartículoX)sedeclaraexpresamentequelaspartespodránaplicarespecificacionestécnicasconelfindepromoverlaconservacióndelosrecursosnaturalesoprotegerelmedioambiente.LaspartesenelAcuerdosobreContrataciónPúblicarevisadotambiénacordaroniniciarunprogramadetrabajorelativoalacontrataciónsostenible(GPA/113,AnexoE).

35 Paraunexamendelasventajasylosinconvenientesdelaregladelconsenso,véaseHoekman(2011)ylasreferenciasmencionadaseneseestudio.

36 Elconceptode"masacrítica"empleadoenestecontextodifieredelqueserefierealaadopcióndedecisionesporconsensoenlasqueintervieneunsubconjuntodeactoresgrandesqueasumencompromisosadicionales.

37 VéanseKuijper(2009),Elsig(2010)yundiscursopronunciadoporelDirectorGeneraldelaOMCPascalLamyenlaUniversidadBilkent(Ankara)el15marzo2013,quepuedeconsultarseenhttp://www.wto.org/spanish/news_/s/sppl_s/sppl272_s.htm.Enparticular,elDirectorGeneraldelaOMCLamyobservaque"envariasotrasorganizacionesinternacionaleslaSecretaríadesempeñaunamayorfunciónalhacervalersuexperienciaaunpermaneciendoneutral.Tieneun'derechodeiniciativa':enotraspalabras,lacapacidaddepresentarpropuestasparafacilitarlasnegociaciones,ymediarparalogrartransacciones.EnlaOMCesafunciónesprácticamenteinexistentey,cuandoellovaunidoalanecesidaddeconsenso,puedehacerqueseamuchomásdifícildarsolucionesdeexpertosalosproblemas".

38 Enmuchaspropuestasseabordanvariasdimensionesdelprocesodeadopcióndedecisionessimultáneamente.Porejemplo,véaseElsigyCottier(2011),queenumerancincoelementos(incluidoselconsensoyeltodoúnico)que,asujuicio,debentratarsesimultáneamente.

39 Lainterpretacióndelconceptodeltodoúnicopuedevariardeuncomentaristaaotro.Sehainterpretadocomo"elequivalentedelconsensoenlasnegociaciones"(Hockman,2011),comounameranormadeprocedimientoenlasnegociaciones(Low,2011),comounodelosvérticesdeltriánguloparalaadopcióndedecisionesenlaOMC(ElsigyCottier,2011)ycomounametáforaconstitucional(Wolfe,2009).

40 Sólohaydosacuerdosdeesanaturalezaenvigor:elAcuerdosobreContrataciónPúblicayelAcuerdosobreelComerciodeAeronavesCiviles.

41 VéaseelexamendeltemaefectuadoporHoekmanyMavroidis(2012).

42 VéaseelexamendelvalorquetieneelconsensoparalosMiembrosmáspequeñosymáspobresenHoekman(2011).

43 VéaseWolfe(2013);Informe sobre el Comercio Mundial 2012 (OMC,2012b).

44 VéaseHoeckman(2011).

45 VéaseelInforme sobre el Comercio Mundial 2012 (OMC,2012b).

46 Véase,porejemplo,eldiscursoquepronuncióen2010titulado"LaRondadeDohamarcalatransiciónentrelaantiguagobernanzadelviejoordencomercialylanuevagobernanzadelordencomercialactual"http://www.wto.org/spanish/news_s/sppl_s/sppl173_s.htm.

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E. Perspectivas de cooperación comercial multilateral · vez, guarda una estrecha relación con las cadenas mundiales de suministro. Sin embargo, este crecimiento sólo ha ocurrido