Educación y Desarrollo Económico

1MAESTRÍA EN EDUCACIÓN

Educación y DesarrolloEconómico

Mg. Gonzalo Pacheco Lay

UNIVERSIDAD PERUANA UNIÓNESCUELA DE POSGRADO

UNIDAD DE POSGRADO DE EDUCACIÓN

Maestría en Educación(Documento de trabajo)

ESCUELA DE POSGRADO - UPeU2


TABLA DE CONTENIDO

Prólogo ..................................................................................................................

Unidad I – TEORÍA DE LAS CAPACIDADESObjetivos ................................................................................................................1 SECCIÓN PRIMERA - CAPACIDAD Y BIENESTAR ...............................

Introducción ...................................................................................................Funcionamientos, capacidad y valores ......................................................Objetos-valor y espacios evaluativos .........................................................Capacidad y libertad ....................................................................................Propósitos-valor y ejercicios diferentes ......................................................Bienestar*, agencia y estándar de vida ......................................................¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?.......................................Capacidad básica y pobreza .......................................................................La vía media, los funcionamientos y la capacidad ....................................Los vínculos y contrastes aristotélicos .......................................................Lo incompleto y la sustancia .......................................................................Un comentario final .......................................................................................Bibliografía .....................................................................................................

2. SECCIÓN SEGUNDA - LA TRANSFORMACIÓN DEL PERÚ: UNAVISIÓN DESDE EL DESARROLLO HUMANO ........................................El desarrollo humano: la persona como fin ...............................................El índice de desarrollo humano como instrumento de observación de larealidad ..........................................................................................................El índice de desarrollo humano a escala provincial ..................................Potencialidades para el desarrollo humano ..............................................El Perú frente al desarrollo humano ...........................................................

Unidad II – TEORÍA DEL CRECIMIENTO ECONÓMICOObjetivos ................................................................................................................1 SECCIÓN PRIMERA – GROWTH THEORY ............................................

Growth ............................................................................................................


• Science ......................................................................................................• Skills ............................................................................................................• Incentives ...................................................................................................Inequality........................................................................................................The causes of inequality ..............................................................................How to reduce world inequality....................................................................Where we are headed ..................................................................................Referentes .....................................................................................................

2. SECCIÓN SEGUNDA - EDUCATION AND DEVELOPMENT. A REVIEWThe evidence .................................................................................................• Labor market outcomes ............................................................................• Growth accounting .....................................................................................• Income distribution .....................................................................................The debates ...................................................................................................• Screening ....................................................................................................• Public versus private sector ......................................................................• Segmentation .............................................................................................• Declining returns over time .......................................................................• Educated unemployment ..........................................................................• Radical Interpretations ..............................................................................• Quality versus Quantity .............................................................................Educational strategies ..................................................................................• Emphasis on primary education ...............................................................• Emphasis on general skills at the secondary level ................................• Emphasis on employment-based vocational training ............................• Emphasis on cost recovery in higher education ....................................• Emphasis on school quality ......................................................................• Deemphasis on planning models .............................................................• Emphasis on analytical work specific to countries .................................Concluding Comment...................................................................................Referentes .....................................................................................................

3. SECCIÓN TERCERA - LA REFORMA EDUCATIVA EN EL JAPÓN CONMIRAS AL SIGLO XXI ..................................................................................Antecedentes históricos ...............................................................................Origen de la reforma educativa actual .......................................................Creación del Consejo Nacional para la Reforma Educativa ....................Aplicación de la reforma educacional .........................................................• Creación de estructuras para la educación permanente ......................• Desarrollo del respeto de la individualidad en la educación ................


• Establecimiento de un sistema educativo capaz de hacer frente a loscambios .......................................................................................................

• Estructuras de la educación permanente ...............................................• Mejoramiento de la enseñanza primaria y secundaria..........................• Individualización y ampliación de las actividades en las instituciones

de enseñanza superior .............................................................................• La internacionalización..............................................................................• La adaptación a la era de la información ................................................Perspectivas de la reforma ..........................................................................

Unidad III – FUNDAMENTOS ECONÓMICOS DE LA SOCIEDAD DELCONOCIMIENTO .................................................................................................Objetivos ................................................................................................................1. SECCIÓN PRIMERA - FUNDAMENTOS ECONÓMICOS DE LA

SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO ...........................................................Perspectiva histórica ....................................................................................• La aceleración de la producción de conocimiento .................................• El incremento del capital intangible en el ámbito macroeconómico ....• La innovación como actividad predominante .........................................• La revolución en los medios de conocimiento .......................................• Cinco años de la «nueva economía» desde la perspectiva históricaExploración de la caja negra del «conocimiento» .....................................• Conocimiento e información .....................................................................• Codificación del conocimiento implícito ..................................................• Las comunidades basadas en el conocimiento como agentes del

cambio económico.....................................................................................• Rachid y Raquel.........................................................................................• Las comunidades intensivas en conocimiento y sus «virtudes»..........• Comunidades del conocimiento como agentes del cambio económico

Algunas preguntas sin respuesta ................................................................• ¿La economía basada en el conocimiento requiere aptitudes y

habilidades? ...............................................................................................• ¿Está retornando el mercado laboral al hogar?.....................................Los retos ........................................................................................................• Acceso a la información y a las fuentes del conocimiento ...................• Desarrollo desigual del conocimiento de un sector a otro ....................• ¿En pro de proteger los derechos de propiedad intelectual o del dominio

público del conocimiento? ........................................................................


• ¿Nuevos problemas de confianza? .......................................................• Una sociedad desprovista de memoria ...................................................• Conocimiento fragmentado: ¿cómo puede volver a unificarse? ..........• De la economía basada en el conocimiento a la sociedad basada en él

2. SECCIÓN SEGUNDA - DESARROLLO ECONÓMICO EINTERCAMBIOS INTERNACIONALES EN LA REFORMA EDUCATIVA

Introducción ...................................................................................................Los argumentos tradicionales en pro de la inversión en educaciónbásica ..........................................................................................................

• Escasa calidad ..........................................................................................• Las inversiones en la educación básica son más elevadas que en

los otros niveles ........................................................................................Problemas planteados por la concepción tradicional ...............................• Las expectativas económicas han cambiado .........................................• La definición de la educación básica ha cambiado ...............................• Dependencia recíproca de los niveles educativos y de las

especializaciones .......................................................................................Nuevas razones para invertir en la educación ..........................................• Productividad ..............................................................................................• Eficacia interna ...........................................................................................• Cohesión y estabilidad sociales ...............................................................Intercambios internacionales en materia de reforma educativa ..............• Causas ........................................................................................................• Participantes ...............................................................................................• Contenido ...................................................................................................• Perspectivas e implicaciones ...................................................................Conclusión .....................................................................................................Bibliografía .....................................................................................................

Unidad IV – TEORÍA DE LA EXCLUSIÓN ......................................................Objetivos ................................................................................................................1. SECCIÓN PRIMERA – TEORÍA DE LA EXCLUSIÓN .............................

La sociedad épsilon ......................................................................................La sociedad omega .....................................................................................La sociedad sigma.......................................................................................


2. SECCIÓN SEGUNDA – UN SISTEMA DE INDICADORES DEDESIGUALDAD EDUCATIVA ....................................................................El significado de la desigualdad educativa .............................................La selección de los indicadores de la desigualdad educativa ............Recursos iniciales en educación ..............................................................• Gasto público en educación ...................................................................• Gasto por alumno .....................................................................................• Salario de los profesores ........................................................................• Ordenadores (computadoras) en las escuelas ...................................Contexto social .............................................................................................• Distribución del ingreso...........................................................................• Trabajo de la mujer ..................................................................................Contexto cultural ..........................................................................................• Nivel de estudios de la población ..........................................................• Medios de comunicación ........................................................................Contexto educativo ......................................................................................• Acceso y participación .............................................................................• Horas de estudio al año ..........................................................................• Integración de alumnos con necesidades educativas especiales ..Resultados ....................................................................................................• Diferencias de resultados .......................................................................• Progresión educativa ...............................................................................• Nivel educativo e ingresos en función del origen social y del género

Conclusión ....................................................................................................Bibliografía ....................................................................................................



Prólogo

En concordancia con el propósito de dar un conocimientobásico de las principales teorías del desarrollo (tanto humanocomo económico) asociadas a la educación y su aplicación aciertos espacios geográficos, presentamos cuatro aspectosfundamentales de los «mecanismos» del desarrollo planteadosy las posibles limitaciones, a su vez, en cuatro unidadesrespectivas.

Comenzamos con la teoría de las capacidades, cuyo

conocimiento no sólo es obligatorio, sino también como basepara la actual discusión del índice de desarrollo humano quedesde 1990 el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) aplica a los países, cuantificando el estado del desarrollohumano.

Continuamos con la teoría del crecimiento económico. Ellector observará que los materiales de trabajo Growth teory yEducation and development. A review corresponden con el puntode vista de la economía. En líneas generales, la teoría del capitalhumano, tan en boga en el momento actual, es parte ahora delcuerpo teórico de aquella opción de política económica quebusca explicar el crecimiento de largo plazo de las naciones.Empero, no es la única. Revisando la primera de las lecturaencontraremos, por ejemplo, a «learning by doing» como unode los argumentos que estimula, sobre todo en el sector

industrial, a la economía. Esta segunda unidad incluye, además,


un trabajo de Isao Suzuki sobre las dos reformas educativasejecutas en Japón desde 1868 y la última en curso implementadadesde mediados de los ochenta del siglo pasado. Un material,a no dudar, que detalla la manera cómo un país, desde hace unpoco más de cien años, industrializado entiende la asociaciónentre educación y economía. Peruanas y peruanos, al parecer,no asimilamos las experiencias que otros países nos enseñan.

La tercera unidad cubre los aspectos relativos a losfundamentos económicos de la sociedad del conocimiento. Unmaterial que, esperamos, genere polémica entre los estudiantes.

La última unidad está dedicada a la teoría de la exclusión.En el proceso en curso de globalización cultural -incluida ladimensión económica-, el problema del acceso de las personasal mercado puede explicarse por la importancia que en

sociedades multiculturales ha cobrado los recursos culturales.La educación y el presupuesto público son la «llave maestra»,en este tipo de sociedad, para superar tal contradicción.

Este necesario conocimiento tiene que completarse conuna reflexión sobre algunos aspectos que se afirma en cadauna de las unidades, por ello, al final de cada unidad seencontrarán algunas preguntas o temas de reflexión que nosayuden a visualizar críticamente las teorías.

En el orden metodológico, luego del conocimiento de lasteorías del desarrollo, estaríamos convenientemente preparadospara asistir al debate de los puntos del Acuerdo Nacional. Ladiscusión académica que anhelamos, por cierto, puede asumiren la actualidad la aprobación, como ya lo es, de un nuevoorden que regule a la educación En todo caso, el tránsito de loantiguo hacia lo nuevo en el sector educación será, al parecer,

gradual.


Aunque implícito en la elaboración de una nueva formade entender el desarrollo está el conocimiento detallado y críticode la realidad actual, el enfatizar ciertos puntos es necesario.Como formadores de los futuros ciudadanos del Perú, debemosestar imbuidos del conocimiento de la crecienteinterdependencia política, cultural y económica que en variossentidos importantes está haciendo que el mundo sea uno solo.Este proceso que es tan evidente ha recibido el nombre deglobalización y sus efectos se están dejando sentir en casi todoslos aspectos de la vida en nuestro país (y en todos los países).El lector agudo deberá, al respecto, tratar de asociar el impactode éste -junto con las nuevas tecnologías de la información ycomunicación- a la cotidianeidad de las actividades de laeducación actual. No hacerlo supondría uno de los dos aspectos

siguientes: El lector desconocería el desarrollo de amboseventos en el mundo o el lector tendría una propuesta alternativaal proceso de globalización. El autor del presente trabajo asumeque el lector tiene conocimiento sobre éste, aunque no tengauna propuesta alternativa a la globalización.

Si el presente trabajo contribuye a avivar, con respeto alas ideas basadas en los argumentos, el debate en torno a lasteorías del desarrollo tanto económico como humano habráalcanzado su cometido.

Agradezco a Martha Medrano Villavicencio -UNMSM- porla valiosa ayuda en la corrección de estilo del material que tieneentre sus manos. También reconozco la invitación hecha, unavez más, por Víctor Álvarez, de la sección de Posgrado de laUniversidad Peruana Unión (Lima), para presentar las ideas quesobre el desarrollo económico y humano se han elaborado.

Además, le agradezco por haber aceptado la propuesta de incluir


material de lectura en inglés: Los estudiantes, al respecto,deberán leer en inglés y contestar las preguntas en castellano.Deben recordar ellos que, al igual que el latín en su oportunidad,el idioma anglosajón hoy en día es una lengua considerada comoculta y universal. Es una de las características, sin duda, de laglobalización cultural.

Los errores de fondo y forma que el lector pueda encontraren el texto, finalmente, son de mi entera responsabilidad, locual exime a Martha de cualquier imputación.

Ñaña, ciudad universitaria (UPeU), invierno del 2004.


Unidad I

Teoría de las capacidades

IntroducciónLa presente unidad revela uno de los enfoques sobre el desarrollo enboga: La teoría de las capacidades. Su aplicabilidad formal a los paísesempieza cuando el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) en 1990 decide hacer público su informe sobre el índice dedesarrollo humano.

Objetivos- Conocer sobre los funcionamientos y las capacidades de las personas.- Mostrar lo relativo al objeto-valor y espacios evaluativos.- Presentar las categorías siguientes: Bienestar, agencia y estándar de

vida.- Revelar lo concerniente al desarrollo humano del Perú.- Identificar el desarrollo humano a escala provincial.- Señalar las potencialidades para el desarrollo humano en el Perú.



1. Sección primera

Capacidad y bienestar*

IntroducciónLa palabra capacidad no es excesivamente atractiva.

Suena como algo tecnocrático, y para algunos puede sugerir laimagen de estrategas nucleares frotándose las manos de placerpor algún plan contingente de bárbaro heroísmo. El término noes muy favorecido por el histórico Capability [Capacidad] Brown,que encarecía determinadas parcelas de tierra -no sereshumanos- sobre la base firme de que eran bienes raíces que

«tenían capacidades». Quizá se hubiera podido elegir una mejorpalabra cuando hace algunos años traté de explorar un enfoqueparticular del bienestar* y la ventaja en términos de la habilidadde una persona para hacer actos valiosos, o alcanzar estados

* Sen, Amartya. 1998. «Capacidad y bienestar». La calidad de vida, Martha C.Nussbaum y Amartya Sen (compiladores), serie Obras de economía, Fondo decultura económica, pp. 54-83, México.1 Esto ocurrió en la Conferencia Tanner que se dio en la Universidad de Stanforden mayo de 1979 («Equality of What?»), y posteriormente publicada en Sen (1980).Entonces se presentó la razón para concentrarse en la capacidad en el contextoespecífico de la evaluación de la desigualdad. He tratado de explorar la posibilidadde usar la perspectiva de la capacidad para analizar otros problemas sociales,como el bienestar* y la pobreza (Sen, 1982a, 1983c, 1985b), la libertad y el estarlibre [el autor usa en inglés las palabras liberty y freedom; aunque son similares ycomparten el significado en tanto hacen referencia al poder de actuar y elegir sincoacción, la primera implica más el poder de elegir y actuar y se usa en casos másgenerales; la segunda se usa más para indicar la ausencia de restricciones olibertades particulares, por ejemplo: en el caso correspondiente a estar libre delpaludismo y de la esclavitud, pero el uso es en muchos casos ambivalente. Sin


para ser valiosos.1 Se eligió esta expresión para representar lascombinaciones alternativas que una persona puede hacer o ser:los distintos funcionamientos que puede lograr.2

Cuando se aplica el enfoque sobre la capacidad a la ventajade una persona, lo que interesa es evaluado en términos de suhabilidad real para lograr funcionamientos valiosos como partede la vida. El enfoque correspondiente en el caso de la ventajasocial -para la evaluación totalizadora, así como para la elecciónde las instituciones y de la política considera los conjuntos decapacidades individuales como si constituyeran una parteindispensable y central de la base de información pertinente detal evaluación. Difiere de otros enfoques que usan otrainformación, por ejemplo, la utilidad personal (que se concentraen los placeres, la felicidad o el deseo de realización), la opulencia

absoluta o relativa (que se concentra en los paquetes de bienes,el ingreso real o la riqueza real), la evaluación de las libertadesnegativas (que se concentra en la ejecución de procesos paraque se cumplan los derechos de libertad y las reglas de nointerferencia), las comparaciones de los medios de libertad (porejemplo, la que se refiere a la tenencia de «bienes primarios»,como en la teoría de la justicia de Rawls) y la comparación de la

embargo, en términos generales, podemos decir que la primera se refiere a lalibertad en sentido positivo y la segunda en sentido negativo, como la ausencia dealgo perjudicial para la persona. (T).] (Sen, 1983a, 1988a, 1992), niveles de vida ydesarrollo (Sen, 1983b, 1984, 1987b, 1988b), la discriminación sexual y lasdivisiones sexuales (Kynch y Sen, 1983; Sen, 1985c, 1990b), así como la justiciay la ética social (Sen, 1982b, 1985a, 1990a).2 Aunque en el momento en que propuse este enfoque no me di cuenta de susrelaciones aristotélicas, es interesante observar que la palabra griega dunamin,que Aristóteles empleó para tratar un aspecto del bien humano y a la que a vecesse traduce como «potencialidad», puede traducirse también como «capacidad paraexistir o actuar» (véase Lidell y Scott, 1977, p. 452). Martha Nussbaum (1988) haestudiado brillantemente la perspectiva aristotélica y su relación con los recientesintentos de elaborar un enfoque basado en la capacidad.


tenencia de recursos como una base de la igualdad justa (comoen el criterio de la «igualdad de recursos» de Dworkin).

Algunos autores han discutido, ampliado, usado o criticadolos diferentes aspectos del enfoque sobre la capacidad, y comoconsecuencia las ventajas y dificultades del enfoque se hanhecho más transparentes.3 Se necesita, sin embargo, unaexplicación más clara e hilvanada de todo el enfoque, enparticular debido a algunos problemas de interpretación que hansurgido en su evaluación y uso. En este capítulo intento aclararel análisis en un nivel elemental. También trataré de responderbrevemente a algunas críticas interesantes que se le han hecho.

Funcionamientos, capacidad y valoresQuizá la noción más primitiva de este enfoque se refiere

a los «funcionamientos». Los funcionamientos representanpartes del estado de una persona: en particular, las cosas quelogra hacer o ser al vivir. La capacidad de una persona reflejacombinaciones alternativas de los funcionamientos que éstapuede lograr, entre las cuales puede elegir una colección.4 El

3 Véase los aportes de Roemer (1982, 1986), Streeten (1984), Beitz (1986),Dasgupta (1986, 1988, 1989), Harnlin (1986), Helm (1986), Zamagni (1986), Basu(1987), Brannen y Wilson (1987), Hawthom (1987), Kanbur (1987), Kumar (1987),Muellbauer (1987), Ringen (1987), B. Williams (1987), Wilson (1987), Nussbaum(1988, 1990), Griffin y Knight (1989a, 1989b), Riley (1988), Caben (1990) y Steiner(1990). Para algunos temas relacionados, que comprenden la aplicación, la críticay la comparación, véase también De Beus (1986), Kakwani (1986), Luker (1986),Sugden (1986), Asahi (1987), Delbono (1987), KoohiKamali (1987), A. Williams(1987), Broome (1988), Gaertner (1988), Stewart (1988), Suzumura (1988), DeVos y Hagennars (1988), Goodin (1985, 1988), Harnlin y Petit (1989), Seabright(1989), Hossain (1990) y Schokkaert y Van Ootegem (1990), entre otros.4 Si hay n funcionamientos importantes, entonces el grado en que una personalogra todos respectivamente puede ser representado por n-tuples (esto es, n-conjuntos de [varios] elementos). Hay ciertos problemas técnicos en larepresentación y análisis del funcionamiento de n-tuples y de los conjuntos decapacidad, que pueden consultarse en Sen (1985b, caps. 2, 4 Y 7).


enfoque se basa en una visión de la vida en tanto combinaciónde varios «quehaceres y seres», en los que la calidad de vidadebe evaluarse en términos de la capacidad para lograrfuncionamientos valiosos.

Algunos funcionamientos son muy elementales, comoestar nutrido adecuadamente, tener buena salud, etc., y a todosestos podemos darles evaluaciones altas, por razones obvias.Otros pueden ser más complejos, pero seguir siendoampliamente apreciados, como alcanzar la autodignidad ointegrarse socialmente. Sin embargo, los individuos puedendiferir mucho entre sí en la ponderación que le dan a estosfuncionamientos -por muy valiosos que puedan ser- y lavaloración de las ventajas individuales y sociales debe tener encuenta estas variaciones.

Por ejemplo, en el contexto de algunos tipos de análisissocial, al tratar con la pobreza extrema en las economías endesarrollo, podemos avanzar mucho con un númerorelativamente pequeño de funcionamientos centralmenteimportantes y de las capacidades básicas correspondientes(por ejemplo, la habilidad para estar bien nutrido y tener buenavivienda, la posibilidad de escapar de la morbilidad evitable yde la mortalidad prematura, y así sucesivamente). En otroscontextos, que incluyen problemas más generales deldesarrollo económico, la lista puede ser mucho más larga ydiversa.

Es preciso hacer elecciones al delinear losfuncionamientos importantes. El formato siempre permite quese definan e incluyan «logros» adicionales. Muchosfuncionamientos carecen de interés para la persona (por

ejemplo, utilizar un determinado detergente que se parece mucho


a otros detergentes).5 No se puede evitar el problema de laevaluación al seleccionar una clase de funcionamientos paradescribir y estimar las capacidades. La atención se debeconcentrar en los temas y valores subyacentes, en términos delos cuales algunos funcionamientos definibles pueden serimportantes y otros muy triviales e insignificantes. La necesidadde seleccionar y discriminar no es un obstáculo ni una dificultadinsalvable para la conceptualización del funcionamiento y de lacapacidad.

Objetos-valor y espacios evaluativosEn un ejercicio evaluativo, podemos distinguir dos

preguntas diferentes: 1) ¿Qué son los objetos de valor? y 2)¿Qué tan valiosos son los objetos respectivos? Aunque

formalmente la primera pregunta es un aspecto elemental de laúltima (en el sentido de que los objetos de valor son los quetienen ponderaciones positivas), la identificación de los objetosde valores, no obstante, sustantivamente el ejercicio primarioque hace posible tratar la segunda pregunta.

Además, la misma identificación del conjunto de objetos-valor con ponderaciones positivas produce una «jerarquía dedominio» (x es por lo menos tan alta como y si rinde por lomenos tanto como ésta de objetos valiosos). Esta jerarquía de

5 Bemard Williams (1987) trata este tema en sus comentarios a mis ConferenciasTanner sobre el estándar de vida (pp. 98-101); también puede verse Sen (1987b,pp. 108-109). Sobre la necesidad inescapable de evaluar diferentesfuncionamientos y capacidades, véase Sen (1985b, caps. 5-7). Al igual que laconcentración en el espacio de los productos primarios en el análisis del ingresoreal no implica que se deba considerar cualquier producto como si fuera igualmentevalioso (o, de hecho, como si tuviera algún valor), concentrarse de manera similaren el espacio del funcionamiento no implica que se deba tomar a cadafuncionamiento como si fuera igualmente valioso (o como si tuviera algún valor).


dominio, en la que se pueden demostrar propiedades deregularidad como la transitividad, puede, en realidad,distanciarnos -y bastante- en el ejercicio evaluativo.6

La identificación de los objetos de valor especifica lo quepuede ser llamado un espacio evaluativo. Por ejemplo, en unanálisis común utilitario, el espacio evaluativo consiste en lasutilidades individuales (definidas en los términos usuales deplaceres, felicidad o satisfacción de deseos). De hecho, unenfoque evaluativo completo implica cierta clase de «limitacionesinformativas», de manera que se elimine el uso directo evaluativode varios tipos de información, es decir, de los que no pertenecenal espacio evaluativo.7

El enfoque sobre la capacidad se interesa principalmenteen la identificación de los objetos-valor, y considera al espacio

evaluativo en términos de funcionamientos y capacidades parafuncionar. Por supuesto, éste es en sí mismo un profundoejercicio de evaluación. pero responder a la pregunta 1), sobrela identificación de los objetos de valor, no proporciona, por sísola, una respuesta particular a la pregunta 2) con respecto asus valores relativos. Esta última requiere un ejercicio deevaluación adicional. Varias formas sustantivas de evaluar losfuncionamientos y capacidades pueden pertenecer al enfoquesobre la capacidad general. La selección del espacio evaluativotiene bastante poder reductor por sí misma, tanto por lo queincluye como potencialmente valioso como por lo que excluye.Por ejemplo, debido a la naturaleza del espacio evaluativo, el

6 Sobre ésta y otras formulaciones y usos de la jerarquía de dominio, véase Sen(1970, caps. 1*, 7* y 9*).7 Respecto al papel fundamental de la base de información, y la formulación yuso de limitaciones informativas, véase Sen (1970, 1977) y D’ Apremont y Gevers(1977).


enfoque sobre la capacidad es diferente de la evaluaciónutilitarista (más generalmente, de la evaluación tradicional delbienestar)8 porque deja lugar para una variedad de actos yestados humanos como si fueran importantes en sí mismos (nosólo porque pueden producir utilidad ni sólo por la medida enque puedan rendir utilidad).9 También deja espacio para valuarvarias libertades -en forma de capacidades-. Por otra parte, elenfoque no asigna importancia directa -a diferencia de laderivada- a los medios de vida o medios de libertad (por ejemplo,ingreso real, riqueza, opulencia, bienes primarios o recursos),como lo hacen otros enfoques. Estas variables no son parte delespacio evaluativo, aunque pueden influir indirectamente en laevaluación a través de sus efectos en las variables incluidas enese espacio.

Capacidad y libertadLa libertad de llevar diferentes tipos de vida se refleja en

el conjunto de capacidades de la persona. La capacidad de unapersona depende de varios factores, que incluyen lascaracterísticas personales y los arreglos sociales. Por supuesto,una explicación total de la libertad de un individuo debe ir másallá de las capacidades de la vida personal y prestar atención alos otros objetivos de la persona (por ejemplo, metas socialesque no están directamente relacionadas con su propia vida),

8 El enfoque del bienestar requiere que se juzgue el estado de cosas por lasutilidades individuales en ese estado. Es uno de los componentes básicos delutilitarismo (los otros son la «suma de rangos» y el «seguimiento deconsecuencias»); sobre la factorización, véase Sen (1982a) y Sen y Williams (1982).9 Ser feliz y obtener lo que se desea pueden, inter alia, valuarse en el enfoquesobre la capacidad; pero, a diferencia de la tradición utilitarista, no se les considerala medida de todos los valores.


pero las capacidades humanas constituyen una parte importantede la libertad individual.

Es cierto que la libertad no es un concepto sin problemas.Por ejemplo, si no tenemos el valor para elegir vivir de ciertamanera, aunque podemos vivir de esa manera si así lo elegimos,¿puede decirse que tenemos la libertad de vivir de esa manera,es decir, la capacidad correspondiente? No es mi finalidad aquíencubrir preguntas difíciles de este y otros tipos. En la medidaque hay ambigüedades genuinas en el concepto de libertad,esto se debe reflejar en las ambigüedades correspondientes ala caracterización de la capacidad. Esto se relaciona con unpunto metodológico, que he tratado de defender en otros lugares:si una idea subyacente tiene una ambigüedad esencial, laformulación precisa de esa idea debe intentar captar esa

ambigüedad, en vez de ocultarla o eliminarla.10

Las comparaciones de la libertad hacen surgir interesantesproblemas de evaluación. A veces se ha afirmado que la libertaddebe ser valuada independientemente de los valores ypreferencias de la persona cuya libertad se está evaluando, yaque se refiere al «rango» de elección que tiene una persona -noa la forma en que valúa los elementos en ese rango o a lo queelige de él-. No creo que se hubiera podido sostener talafirmación (a pesar de alguna plausibilidad superficial), pero sihubiera sido correcta habría sido una conclusión de granimportancia, que habría colocado una cuña entre la evaluaciónde los logros y de las libertades. En particular, sería posible

10 Sobre este tema, véase Sen (1970, 1982a, 1987a). En muchos otros contextos,las representaciones matemáticas deben tomar la forma de «ordenamientosparciales» o de relaciones «confusas». Por supuesto, éste no es un problemaespecial del enfoque sobre la capacidad. sino que se aplica de manera general alas estructuras conceptuales de la teoría social, económica y política.


evaluar la libertad de una persona independientemente -o antesde- evaluar las alternativas entre las que ésta elige.11

¿Cómo podemos juzgar qué tan bueno es un «rango» deelección independientemente de -o antes de- considerar lanaturaleza de las alternativas que constituyen ese rango? Porsupuesto, se pueden hacer algunas comparaciones en términosde la inclusión de conjuntos, por ejemplo: que reducir el «menú»del que se puede elegir no aumentará la libertad de uno.12 Pero,siempre que ningún conjunto esté incluido completamente en otro,tenemos que ir más allá de ese «razonamiento a base desubconjuntos».

Una alternativa es simplemente contar el número deelementos en el conjunto como una reflexión sobre el valor del

11 La aceptación de esta posibilidad parece desempeñar un papel en la crítica queRobert Sugden (1986) hace de lo que él considera que es mi enfoque de la evaluaciónde las capacidades, a saber: «una estrategia general para tratar de derivar el valorde un conjunto de vectores funcionales de un ordenamiento previo de esos mismosvectores» (p. 821). Argumenta en favor de juzgar «el valor de estar libre para elegirentre un rango de vidas posibles» antes de «aceptar un punto de vista de lo queconstituye una vida valiosa». De hecho, esta crítica se basa en una comprensiónequivocada del enfoque propuesto, ya que una parte de mi argumentación (a la queme referiré ahora con más detalle) sostiene que el juicio sobre la calidad de vida y laevaluación de la libertad tiene que hacerse simultáneamente de manera integraday, en particular, que «la calidad de vida de que disfruta una persona no es sólocuestión de lo que logra, sino también de cuáles eran las opciones entre las que esapersona tuvo la oportunidad de elegir» (Sen, 1985b, pp. 69-70). Pero el punto encuestión en el contexto actual es la posibilidad de juzgar un rango de eleccionesindependientemente de las características de valor de los elementos en ese rango.Esta posibilidad es la que pongo en duda.12 Incluso, esto se puede poner en duda cuando un menú más variado generaconfusión, o cuando la necesidad de elegir entre un número mayor de alternativases una molestia. Pero, se pueden tratar esos problemas mediante la caracterizaciónadecuada de todas las elecciones que uno tiene o que no tiene. Esto debe considerara la elección general de tener o no que elegir entre toda una variedad de alternativasrelativamente triviales (por ejemplo, la elección de decir a la compañía de teléfonosque elimine todas las llamadas hechas mecánicamente por agentes de venta queofrecen una plétora de opciones de compra). Los problemas implicados en estaclase de evaluación compleja, que incluyen elección de elecciones, se tratan enSen (1992).


rango de elección.13 Pero, este procedimiento de contar conducea una contabilidad peculiar de la libertad. Es extraño concluir quela libertad de una persona no es menor cuando tiene que elegirentre tres opciones a las que considera respectivamente «mala»,«horrorosa» y «espantosa», que cuando puede elegir entre tresopciones a las que considera «buena», «excelente» y «soberbia».14

Además, siempre es posible añadir trivialidades al número deopciones que se tienen (por ejemplo, jalarse los cabellos, cortarselas orejas, rebanarse los pulgares o saltar por la ventana), y seríasorprendente considerar esas adiciones como si compensaran porla pérdida de opciones verdaderamente valiosas.15 La evaluaciónde los elementos en un rango de elección debe estar relacionadacon la evaluación de la libertad de elegir entre ese rango.16

Propósitos-valor y ejercicios diferentesSi bien, la identificación de los objetos-valor y la especificaciónde un espacio evaluativo implican normas, la naturaleza de éstasdebe depender precisamente de cuál es el propósito de laevaluación; evaluar el bienestar» nos puede llevar en una

13 Para una aclaradora derivación axiomática del método de contar los númerospara evaluarla libertad, véase Pattanaik y Xu (1990).14 En Sen (1985b) se discute lo inaceptable de esta clase de evaluaciones de lalibertad mediante una cuenta. Para una valoración de las bases axiomáticas deéste y otros métodos de evaluación de la libertad, véase Sen (1991).15 Este tipo de caso también muestra la razón de que los rangos que incluyen alos conjuntos sean considerados una «débil» relación de «no peor que» o «por lomenos tan buena como», en vez de estar relacionada «estrictamente» con «mejorque». Añadir la opción de rebanarse el dedo gordo del pie al conjunto de opcionesvaliosas que ya tiene una persona puede no reducir su libertad (ya que es posiblerechazar esa opción), pero, es difícil considerada rigurosamente como unincremento de la libertad de esa persona.16 Como argumentamos antes, la relación tiene dos caras, y la evaluación de lalibertad para llevar una vida y la valoración de la vida que se lleva (incluida lalibertad de elección) tienen que hacerse simultáneamente, en una formadesagregada.


dirección; juzgar el logro en términos de las metas generales deuna persona nos puede conducir en una dirección diferente, yaque una persona puede tener objetivos distintos de los de laobtención de su propio bienestar*. Juzgar los logros de cada unode esos tipos puede también diferir de la evaluación de la libertada lograr, ya que una persona puede tener la ventaja de gozar demás libertad y, a pesar de ello, terminar logrando menos.

Podemos realizar una clasificación en cuatro puntos deinterés evaluativo al juzgar las ventajas humanas, basada endos distinciones: la primera entre (1.1) la promoción delbienestar* de la persona y (1.2) la búsqueda de las metas deagencia generales de la persona. Estas últimas comprendenlas que una persona tiene razones para adoptar, que inter aliapueden incluir metas diferentes de la promoción de su propio

bienestar*. Puede así generar ordenamientos diferentes a losdel bienestar*. La segunda distinción es entre (2.1) logro y (2.2)la libertad de lograr. Este contraste puede aplicarse tanto a laperspectiva del bienestar* como al de agencia. Juntas, las dosdistinciones dan cuatro conceptos diferentes de ventaja,referentes a una persona: 1) «logro de bienestar*»; 2) «logro deagencia»; 3) «libertad de bienestar», y 4) «libertad de agencia».Estas diferentes nociones, que he tratado de discutir másextensamente en otras partes, no dejan, por supuesto, de estarrelacionadas entre sí, pero no necesariamente son idénticas.17

17 Como los objetivos de agencia de una persona típicamente incluirán, interalia, u propio bienestar*, en cierta medida los dos marcharán juntos (por ejemplo,un aumento en el bienestar*, si lo demás sigue igual, implicará un mayor logrode agencia). Además, el fracaso en la obtención de los objetivos propios norelacionados con el bienestar* puede causar también frustración, lo que reduciráel bienestar* propio. Existen estas y otras relaciones entre el bienestar* y laagencia, pero no hacen que los dos conceptos sean congruentes -ni isomorfos,


La valoración de cada uno de estos cuatro tipos debeneficio implica un ejercicio evaluativo, pero no del mismo tipo.También pueden influir, de formas muy diferentes, en asuntosimportantes las evaluaciones y comparaciones de las ventajasindividuales. Por ejemplo, al determinar si una persona sufreprivaciones de una manera que requiere asistencia de otros odel Estado, puede argumentarse que el bienestar* de éstaposiblemente sea más importante que su éxito como agente(pongamos por caso: el Estado podría tener una mejor base alofrecer apoyo a una persona para superar el hambre o lasenfermedades que para ayudarla a construir un monumento asu héroe, aunque dicha persona dé más importancia almonumento que a la eliminación de su hambre o enfermedad).Además, para los ciudadanos adultos, la libertad de bienestar*

puede ser, en este contexto, más importante para la política delEstado que el logro de bienestar* (por ejemplo, el Estado podríatener razón al ofrecer a una persona oportunidades adecuadaspara superar el hambre, pero no para insistir en que debe aceptaresa oferta y dejar de tener hambre). Las comparacionesinterpersonales pueden ser de muchos tipos distintos, conintereses evaluativos posiblemente diversos. A pesar de lainterdependencia entre los diferentes propósitos-valor, puedengenerarse ejercicios muy distintos, con puntos de atención eimportancia parcialmente divergentes.

en el sentido de generar el mismo orden-. De igual manera, más libertad (ya seapara tener bienestar* o para lograr las metas de agencia propias) puede llevarnosa terminar con un mayor logro (respectivamente, de bienestar* o de éxito al actuarcomo agente), pero también es posible que la libertad aumente, mientras que ellogro disminuya, y viceversa. Se tienen aquí cuatro conceptos interdependientespero no idénticos. En Sen (1985a, 1992) se discuten más ampliamente estasdistinciones y sus interrelaciones.


Bienestar*, agencia y estándar de vidaEl logro del bienestar* de una persona puede considerarse

como una evaluación del «bienestar* del estado de ser de lapersona (en vez de, digamos, el bien de su contribución al país ode su éxito para lograr sus metas generales). El ejercicio, entonces,es el de evaluar los elementos constitutivos del ser de una personavistos desde la perspectiva de su propio bienestar* personal. Losdiferentes funcionamientos de la persona conformarán estoselementos constitutivos.

Por supuesto, esto no implica que el bienestar* de unapersona no pueda comprender «la preocupación por otros». Másbien, el efecto de la «preocupación por otros» en el bienestar*propio tiene que operar mediante algún rasgo del propio ser de lapersona. Hacer el bien puede permitir que una persona se sienta

contenta o realizada, y éstos son logros importantes defuncionamiento. En este enfoque, los funcionamientos seconsideran centrales en la naturaleza del bienestar*, aunque lasfuentes del bienestar pueden fácilmente ser externas a la persona.

Los funcionamientos relevantes para el bienestar* varíandesde los más elementales como evitar la morbilidad y lamortalidad, estar adecuadamente nutrido, tener movilidad, etc.,hasta los tan complejos como ser feliz, lograr el autorrespeto,participar en la vida de la comunidad, aparecer en público sintimidez (este último fue brillantemente abordado por AdamSmith).18 Se afirma que los funcionamientos hacen el ser deuna persona, y que la evaluación de su bienestar* debe tomarla forma de valoración de estos elementos constitutivos.

18 Véase Adam Smith (1776, vol. ii, libro V, cap. 2, sección «Impuestos sobreproductos primarios»), en Campbell y Skinner (1976), pp. 469-471.


Si se cambia el propósito-valor de la comprobación de lo buenoque es el ser de una persona a la valoración de su éxito en labúsqueda de todos los objetivos que tiene razón de promover,entonces el ejercicio evaluativo es del tipo «logro de agencia», másque del tipo logro de bienestar*. Para este ejercicio, el espacio delos funcionamientos debe ser bastante restrictivo, pues las metasde la persona podrían incluir otros tipos de objetivos (que van másallá del propio estado del ser de la persona). También la diferenciaentre el logro de agencia y el logro de bienestar* no es sólo unasunto de espacio (el primero nos lleva más allá de la propia vida yfuncionamientos de la persona), sino además de la diferenteponderación de los elementos que comparten (esto es, en losfuncionamientos relevantes tanto para el bienestar* personal comopara otros objetivos de la persona, al evaluar a la agencia se podrían

asignar diferentes ponderaciones, en comparación con la evaluacióndel bienestar*).

La valoración del éxito de agencia es un ejercicio más amplioque la evaluación del bienestar*. También es posible considerarejercicios más «limitados» que la evaluación del bienestar*. Unoparticularmente importante es el de evaluar el estándar de vida deuna persona. También éste puede tomar la forma de concentrar laatención en sus funcionamientos, pero en este caso tendríamosque concentrarnos sólo en aquellas influencias sobre el bienestar*que provienen de la naturaleza de su propia vida, en vez de en losobjetivos de «la preocupación por otros» o de intereses impersonales.Por ejemplo, la felicidad generada exclusivamente por el logro deun objetivo relacionado con «la preocupación por otros» (como laliberación de prisioneros políticos en países distantes) puede reforzarel bienestar* de la persona sin mejorar, en ningún sentido obvio, su

estándar de vida.


Por supuesto, en el contexto ético, el reconocimiento explícitode que el bienestar* propio puede frecuentemente ser influido por lanaturaleza de la vida de otras personas no es nuevo. Ya el emperadorAsoka, en el siglo III a. C., observó claramente la distinción en unode sus famosos «edictos sobre las rocas» en el proceso de definir loque debía considerarse como agravio a una persona: «y si la malafortuna cae sobre los amigos, conocidos, compañeros y parientesde las personas que están llenas de afecto (por ellos), incluso aunqueestén bien provistas (esta desgracia) también es un agravio para supropio ser».19 La incapacidad de ser feliz, que será ampliamentereconocida como el fracaso de un importante funcionamiento (aunqueno sea el único importante, excepto en las versiones hedonistas delutilitarismo), puede surgir ya sea de fuentes que están dentro de lapropia vida (por ejemplo, enfermarse, estar desnutrido o carecer de

alguna otra cosa) o de fuentes externas a ella (por ejemplo, el dolorque proviene de conmiserarse del sufrimiento de otros). Aunqueambos tipos de factores afectan al bienestar* propio, la razón paraexcluir al último de la valoración, específicamente del estándar devida personal, parecería muy razonable en vista de que el último serelaciona principalmente con las vidas de otros, en vez de con la deuno mismo.20

19 Edicto XIII en Erragudi, declaración vii. Para la traducción al inglés y la discusión,véase Surcar (1979, p. 34).20 Se puede poner en duda esta afirmación al considerar una forma diferente detrazar la división entre el bienestar* y los estándares de vida. Un planteamientocomún es el de relacionar la valoración de los estándares de vida sólo con los ingresosreales y con causas «económicas» o «materiales». Sobre este tema véase A. C.Pigou (1920); para las diferencias conceptuales, véase Bernard Williams (1987).Pero el punto de vista de Pigou tiene proble mas propios. Por ejemplo, si uno tieneuna incapacidad que le hace aprovechar muy poco el ingreso material o la riqueza,o si la vida de uno es destrozada por una enfermedad incurable y grave (comoproblemas de los riñones que requieren frecuentes diálisis), es difícil pretender queel estándar de vida personal sea alto sólo porque se tiene una posición acomodada.He discutido este asunto, y otros relacionados, en Sen (1987b, pp. 26-29, 109-110).


¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?La discusión precedente sobre el logro del bienestar* y de

los estándares de vida se ha relacionado con los funcionamientosen vez de con las capacidades. Se hizo así a propósito paraintroducir problemas distintos en secuencia, aunqueeventualmente tendrá que tomarse un punto de vista integrado.De hecho, el enfoque sobre la capacidad, como lo indica laterminología, ve al conjunto de capacidades como la baseinformativa primaria. ¿Por qué debemos tratar de ampliar nuestraatención de los funcionamientos a la capacidad?

Debemos observar primero que las capacidades sedefinen al derivarlas de los funcionamientos. En el espacio deestos últimos, cualquier punto que representa n-tuples defuncionamientos refleja una combinación de los quehaceres y

seres de una persona, relevantes para su ejercicio. La capacidades un conjunto de esos n-tuples de funcionamientos, querepresenta las combinaciones alternativas de quehaceres yseres, cualquiera de las cuales puede ser elegida por lapersona.21 Se define así a la capacidad en el espacio defuncionamientos. Si un logro de funcionamiento (en la forma deun n-tuple de funcionamientos) es un punto en ese espacio, lacapacidad es un conjunto de esos puntos (que representa losn-tuples alternativos entre los cuales se puede elegir undeterminado n-tuple).

Obsérvese, además, que el conjunto de capacidadcontiene información sobre el funcionamiento real del n-tupleelegido, ya que obviamente está entre los n-tuples viables. Laevaluación de un conjunto de capacidad puede estar basada

21 Para una caracterización formal, véase Sen (1985b, caps. 2 y 7).


en la valoración del n-tuple particular elegido de ese conjunto.Así, la evaluación según la combinación de funcionamientoslograda es un «caso especial» de evaluación basada en elconjunto de capacidad como un todo. En este sentido, laobtención de bienestar* puede ser valorada sobre la base delconjunto de capacidad, incluso cuando ninguna noción del tipolibertad influye en ese logro. En este caso, al evaluar el conjuntode capacidad con el propósito-valor de valorar el logro debienestar*, simplemente se tendrá que identificar el valor delconjunto de capacidad con el valor del n-tuple funcional logradoque se encuentra en él. Al procedimiento de igualar el valor delconjunto de capacidad con uno de los elementos de ese conjuntose le ha llamado «evaluación elemental».22

Claramente, al menos no hay una pérdida informativa al

considerar la evaluación del bienestar* en términos decapacidades, en vez de directamente en términos del n-tuplefuncional máximo, u obtenido, o elegido. Si bien, esto indicaque la base informativa de la capacidad es por lo menos tanadecuada como la de los funcionamientos obtenidos, elargumento en favor de la perspectiva de la capacidad es, dehecho, más fuerte. Las ventajas de la extensión surgen de dostipos de consideraciones bastante diferentes.

Primero, podemos estar interesados no sólo en estudiarla «obtención de bienestar*», sino también «la libertad para elbienestar*». La libertad real de una persona para vivir y estar

22 Para este tema véase Sen (1985b, pp. 60-61). El elemento distinguido puedeser el logrado (como en este caso) o más específicamente el elegido (si hay unejercicio de elección al determinar lo que ocurre), o el maximal (en términos dealgún criterio de bien). Los tres coincidirán si lo que se logra se obtiene medianteuna elección, y si lo que se elige se hace mediante la maximización de conformidadcon ese criterio de bien.


bien es de algún interés en las evaluaciones sociales ypersonales.23 Incluso si aceptáramos la opinión, a la quepondremos en duda, de que la obtención de bienestar* dependesólo de los funcionamientos logrados, la «libertad para elbienestar*» de una persona representa la libertad de disfrutarde los varios bienestares* posibles asociados con los diferentesn-tuples funcionales que están en el conjunto de capacidad.24

Segundo, la libertad puede tener una importanciaintrínseca para el bienestar* que logra una persona. El actuarlibremente y ser capaz de elegir puede conducir directamenteal bienestar*, no sólo porque una mayor libertad puede hacerdisponible un mayor número de opciones. Esta opinión escontraria a la que característicamente se asume en la teoríausual del consumidor, en la cual se juzga a la contribución de

un conjunto de elecciones viables exclusivamente por el valordel mejor elemento disponible.25 Incluso la eliminación de todos

23 Como argumentamos antes al tratar de los adultos responsables, podría serconveniente considerar las demandas de los individuos a la sociedad en términosde la libertad para lograr el bienestar* (y, por lo tanto, en términos de oportunidadesreales) en vez de en términos de lo realmente logrado. Si la estructura social es talque a un adulto se le da la misma libertad (en términos de las comparaciones deconjuntos) que a otros, pero a pesar de ello «desperdicia» las oportunidades y terminapeor que los otros, será posible afirmar que en esto no estuvo implicada ningunainjusticia. Sobre este tema y otros relacionados, véase Sen (1985a).24 El propio conjunto de capacidad puede ser usado para la evaluación del«bienestar* logrado» (por medio de la evaluación elemental, concentrándose enel elemento de logro) y de la ‘1ibertad para el bienestar’*» (mediante la evaluaciónno elemental del conjunto).25 De este modo, en la teoría usual del consumidor, la evaluación del conjuntotoma la forma de evaluación elemental. Para divergencias particulares con esatradición, véase Koopmans (1964) y Kreps (1979). Sin embargo, en el enfoqueKoopmans-Kreps, el motivo no es tanto considerar el vivir libremente como algode importancia intrínseca, sino tener en cuenta la incertidumbre con respecto a lapreferencia futura propia, valuando -instrumentalmente- la ventaja de tener másopciones en el futuro. Véase Sen (1985a, 1985b) para más información sobre losmotivos contrastantes.


los elementos de un conjunto viable (por ejemplo, de un«conjunto de presupuestos») que no sea el mejor elementoelegido, es considerada, en esa teoría, como si no fuera unapérdida real, ya que, en esa opinión, la libertad de elegir noimporta por sí misma.

Por contraste, si a la acción de elegir se le considera comoparte de una vida (y «hacer x» es diferente de «elegir hacer x yhacerlo»), entonces incluso «el logro en la obtención debienestar*» no necesariamente debe ser independiente de lalibertad reflejada en el conjunto de capacidad.26 En este caso,tanto el «logro en la obtención de bienestar*» como la libertadpara el bienestar* tendrán que evaluarse en términos de losconjuntos de capacidad. Pero, ambos deben implicar la«evaluación del conjunto» en una forma que no es elemental

(es decir, sin limitar el contenido informativo aprovechable delos conjuntos de capacidad mediante una evaluación elemental).

Hay muchos problemas formales implicados en laevaluación de la libertad y en la relación entre la libertad y ellogro.27 De hecho, es posible caracterizar a los funcionamientosde una «manera refinada» con el fin de tener en cuenta lasoportunidades «que van contra los hechos», de modo que sepueda retener la característica de relacionar el logro debienestar* con los n-tuples funcionales, sin que se pierda laimportante relación entre el logro de bienestar* y la libertad deelección de que disfruta la persona. Correspondiente a la función

26 Como hemos argumentado en un estudio previo, «la ‘buena vida’ es en parteuna vida de elecciones genuinas, y no aquella en que se obliga a la persona aseguir una vida en particular, sin importar lo rica que sea en otros aspectos».Sen (1985b, pp. 69-70).27 Véase Sen (1985b, 1988a, 1991), Suppes (1987), y Pattanaik y Xu (1990).


x, un funcionamiento «refinado» (x/S) toma la forma de «hacerque x funcione eligiéndola del conjunto S».28

Algunas veces incluso, nuestro lenguaje usual presentalos funcionamientos de una manera refinada. Por ejemplo, elayuno no consiste sólo en pasar hambre, sino en pasar hambrepor rechazar la opción de comer. Esta distinción es obviamenteimportante en muchos contextos sociales: por ejemplo, podemostratar de eliminar el hambre involuntario, pero no desear prohibirel ayuno. La importancia de ver a los funcionamientos de unamanera refinada se relaciona con la importancia de la elecciónen nuestras vidas. Sólo hemos tratado del papel de la elecciónimplicada en un conjunto de capacidad en el contexto delbienestar*, pero argumentos similares se aplican a la evaluacióndel logro de agencia y del estándar de vida.29

Capacidad básica y pobrezaPuede ser útil, para algunos ejercicios evaluativos,

identificar un subconjunto de capacidades crucialmenteimportantes que tratan de lo que se ha llegado a conocer como«necesidades básicas».30 Tiende a existir bastante acuerdo en

28 Las características y la importancia del «funcionamiento refinado» han sidodiscutidas por Sen (1985a, 1988a).29 Estos problemas se tratan en Sen (1985a, 1987b).30 Las obras sobre las «necesidades básicas» son muy numerosas. Para unaintroducción útil véase Streeten et al. (1981). En una cantidad considerable deestas obras hay una tendencia a definir las necesidades básicas como lanecesidad de productos primarios (por ejemplo, alimentos, vivienda, vestido,cuidado de la salud), y esto puede distraer la atención del hecho de que esosproductos no son más que medios para obtener fines reales (insumos valiosospara funcionamientos y capacidades). Para este tema, véase Streeten (1984).La distinción es de particular importancia, ya que la relación entre los productosprimarios y las capacidades puede variar mucho entre individuos incluso en lamisma sociedad (y, por supuesto, entre diferentes sociedades). Por ejemplo,aun para el funcionamiento elemental de estar bien nutrido, la relación entre los


la extrema urgencia de una clase de necesidades. Podríaasignarse una importancia moral y política particular a lasatisfacción de demandas urgentes bien reconocidas.31

Es posible argumentar que la igualdad en la realizaciónde ciertas «capacidades básicas» proporciona un enfoqueespecialmente plausible para el igualitarismo en presencia delas privaciones elementales.32 El término «capacidades básicas»usado por Sen (1980) tenía la finalidad de separar la habilidadpara satisfacer ciertos funcionamientos crucialmente importanteshasta ciertos niveles adecuadamente mínimos. La identificaciónde niveles mínimos aceptables de ciertas capacidades básicas(por debajo de los cuales se considera que las personas padecende privaciones escandalosas) puede proporcionar un enfoquede la pobreza, y comentaré la relación de esta estrategia con

análisis más tradicionales de la pobreza, que se concentran enel ingreso. Pero, también es importante reconocer que el usodel enfoque sobre la capacidad no se limita sólo a lascapacidades básicas.33

alimentos consumidos y el logro nutritivo varía mucho según las tasas demetabolismo, el tamaño del cuerpo, el sexo, el embarazo, la edad, las condicionesdel clima, las características epidemiológicas y otros factores (para este tema yotros relacionados, véase Dreze y Sen, 1989). El enfoque sobre la capacidadpuede incluir los problemas reales que subyacen en la preocupación por lasnecesidades básicas, y evitar el error del «fetichismo de los productos primarios».31 La importancia de ideas socialmente reconocidas sobre la «urgencia» ha sidotratada brillantemente por Thomas Scanlon (1975).32 Sobre este tema, véase Sen (1980). Para evitar confusión, debe observarsetambién que el término «capacidades básicas» se usa a veces en un sentido muydiferente del especificado antes, por ejemplo: como las capacidades potencialesde una persona que pueden ser desarrolladas, ya sea o no que realmente serealicen (éste es el sentido en que usa el término, por ejemplo, Martha Nussbaum[1988]).33 Aunque el concepto de capacidades básicas fue usado por Sen (1980, 1983c),en ensayos posteriores se utilizó el enfoque sobre la capacidad sin identificar aciertas capacidades como «básicas» y a otras como que no lo son (véase, por


Si pasamos ahora al análisis de la pobreza, la identificaciónde la combinación mínima de capacidades básicas puede seruna buena forma de plantear el problema del diagnóstico y lamedición de la pobreza. Puede llevar a resultados muy diferentesde los obtenidos al concentrarse en lo inadecuado del ingresocomo criterio para identificar a los pobres.34 La conversión delingreso en capacidades básicas puede variar mucho entre losindividuos y también entre distintas sociedades, de modo que laposibilidad de alcanzar niveles mínimamente aceptables de lascapacidades básicas puede estar asociada con diferentes nivelesde ingresos mínimamente adecuados. El punto de vista de lapobreza que se concentra en el ingreso, basado en laespecificación de un ingreso en una «línea de pobreza» que novaríe entre las personas, puede ser muy equivocado para

identificar y evaluar la pobreza.Sin embargo, a veces se presenta el argumento de que,

en cierto sentido, la pobreza debe ser un asunto de ingresoinadecuado, más que una falla en las capacidades, y esto puedesugerir que aplicar el enfoque sobre la capacidad a la pobrezaestá «esencialmente equivocado». Esta objeción omite tanto losmotivos que fundamentan el análisis de la pobreza como laestrecha correspondencia entre las fallas en la capacidad y loinadecuado del ingreso, cuando a este último se le define tomando

ejemplo, Sen, 1984, 1985a, 1985b). Este punto es relevante en la distinción quehace G. A. Cohen entre concentrarse en lo que él llama «la vía media» y en losfuncionamientos y capacidades. Hay más distinciones importantes por explorar(de las que trataré en la sección 9), pero el contraste parece artificialmente másmarcado si se considera el enfoque sobre las capacidades como si estuvieralimitado sólo al análisis de las capacidades básicas.34 Para esto véase también la obra de Sen (1993c); además, Dreze y Sen (1989)y Hossain (1990).


en cuenta las variaciones paramétricas en las relaciones entre elingreso y la capacidad.

Como no se desea un ingreso por sí mismo, cualquier nociónde la pobreza basada en el ingreso debe referirse -directa oindirectamente- a esos fines básicos que promueve el ingreso ensu función de medio. De hecho, en los estudios acerca de la pobrezaque se refieren a los países en desarrollo, el ingreso de la «líneade la pobreza» frecuentemente se deriva de manera explícita alhacer referencia a normas de nutrición. Una vez que se reconoceque la relación entre el ingreso y las capacidades varía entre lascomunidades y entre personas de la misma comunidad, seconsiderará que el nivel de ingreso mínimo adecuado para llegar alos mismos niveles de capacidad mínimamente aceptables esvariable: dependerá de características personales y sociales. No

obstante, mientras se puedan lograr las capacidades mínimas pormedio del fortalecimiento del nivel de ingreso (dadas las demáscaracterísticas personales y sociales de las que dependen lascapacidades) será posible (para las características personales ysociales especificadas) identificar un ingreso mínimo adecuadopara llegar a los niveles de capacidad mínimamente aceptables.Una vez que se establezca esta correspondencia, ya no importarási se define a la pobreza en términos de una falla de la capacidadbásica o como el fracaso para obtener el correspondiente ingresomínimamente adecuado.35

35 Técnicamente, lo que se está usando en este análisis es la «función inversa»,lo cual nos retorna de los niveles de capacidad especificados a los ingresosnecesarios, dadas las otras influencias sobre la capacidad. Este procedimiento nopodrá usarse, en esta forma, si hay personas que tienen tanta desventaja entérminos de características personales (por ejemplo, alguien totalmente inútil) queningún nivel de ingreso les permitirá lograr capacidades básicas mínimamenteaceptables; en ese caso, a esas personas siempre se les identificará como pobres.


Por lo tanto, la caracterización más adecuada, desde el puntode vista del motivo, de la pobreza como una falla de las capacidadesbásicas, puede hacerse también en el formato más tradicional delingreso inadecuado. La diferencia en la formulación no tieneimportancia. Lo que importa es tomar nota de las variacionesinterpersonales e intersociales en la relación entre los ingresos ylas capacidades. En esto se encuentra la contribución particulardel enfoque sobre la capacidad en el análisis de la pobreza.

La vía media, los funcionamientos y la capacidadEn este ensayo me ha interesado principalmente aclarar

e integrar los rasgos básicos del enfoque sobre la capacidad,aunque he aprovechado la oportunidad para contestar, depasada, a algunas de las críticas que se han presentado sobre

el mismo. En esta sección y en la siguiente analizo dos líneasde crítica distintas, presentadas respectivamente por G. A. Coheny Martha Nussbaum, que favorecen otras formas de analizar yevaluar los problemas del bienestar* y de la calidad de vida.

En su capítulo que aparece en este libro y en otros desus textos (Cohen, 1989, 1990), G. A. Cohen ha proporcionadouna valoración crítica de mis escritos sobre la capacidad (ytambién de las teorías de otros autores: los utilitaristas, JohnRawls, Ronald Dworkin, Thomas Scanlon et al.), a la vez quepresenta su propia respuesta a la pregunta: ¿Igualdad de qué?Cohen reconoce generosamente los créditos siempre quepuede, y su valoración es positiva de muchas maneras, perolas críticas que hace, si se sostienen, indicarían una confusiónimportante de los motivos, así como una base conceptualinadecuada del enfoque sobre la capacidad, tal como lo he

tratado de presentar.


La principal tesis de Cohen es que mi artículo «¿Igualdadde qué?» (Sen, 1980) «presenta dos aspectos distintos de lacondición de una persona bajo un nombre único [capacidad], yesta dualidad inadvertida ha persistido en [mis] escritosposteriores. Ambos aspectos, o dimensiones de la valoración,deben atraer el interés de los igualitaristas, pero no es correctodescribir a uno de ellos como ‘capacidad’» (p. 38). Un aspecto serefiere a «que una persona sea capaz de hacer ciertas cosasbásicas». El otro es el que Cohen llama «vía media», porque «encierto sentido se encuentra a la mitad del camino entre los bienesy la utilidad. La vía media está constituida por los estados que enla persona producen los bienes, estados en virtud de los cualeslos niveles de utilidad adquieren sus valores» (p. 39).

Cohen encuentra importante la dimensión de la vía media

para la comprensión normativa y observa, correctamente, quehe puesto énfasis en el estado de la persona, distinguiéndolode los productos primarios que ayudan a generar ese estado, yde las utilidades generadas por el mismo.

Se debe observar, por ejemplo, su nivel de nutrición yno sólo, como hacen los seguidores de Rawls, suprovisión de alimentos o, como hacen los partidarios

del bienestar, la utilidad que se obtiene al comerlos.Pero -argumenta Cohen- esta significativa eiluminadora reorientación no equivale a concentrarse

en la capacidad de una persona [...] La capacidad, ylos ejercicios de ésta, forman sólo una parte del estadointermedio de la vía media (pp. 40-41).

[...] la vía media, el producto de bienes que, a su vez,generan utilidad, no abarca lo mismo que la capacidad;en tal sentido, «capacidad» es una mala denominación

para la vía media (p. 42).


¿Es correcta esta distinción? Creo que sí. Lo primero que sedebe observar es que la «vía media» de Cohen corresponde a loque he llamado los funcionamientos de una persona y no a lacapacidad. Los dos están relacionados, pero no significan lomismo. Esta distinción es, de hecho, una parte básica del enfoquesobre la capacidad, y no debe preocuparnos reconocerlo así. Elproblema verdadero radica, a saber, en si el conjunto de capacidadpuede tener alguna importancia al analizar el bienestar*, en vistade la relación obvia entre éste y los funcionamientos (o vía media)-relación que Cohen considera adecuada para el estudio delbienestar*-. Éste es un problema que se analizó antes en formamenos específica (sección ¿Por qué las capacidades y no sólolos logros?). La preferencia de Cohen por la perspectiva de la víamedia o de los funcionamientos sobre la capacidad está

relacionada con ese problema esencial.En la sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los

logros? se defendió la importancia del conjunto de capacidadsobre dos bases diferentes, es decir: 1) su relación con la libertadde bienestar* (incluso si la obtención de bienestar* depende sólodel n-tuple funcional realizado), y 2) la importancia posible de lalibertad (y, por lo tanto, del conjunto de capacidad) para el propiologro de bienestar*.

La segunda de éstas es la más controvertida. Creo que escorrecta, pero debo decir que, aunque fuera incorrecta, el enfoquesobre la capacidad no se vería perjudicado. Como se discutió enla sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?, valorarel bienestar* de acuerdo con el n-tuple funcional realizado (o víamedia) es un caso especial del empleo de la perspectiva de lacapacidad basada en «las evaluaciones elementales» (que se

enfocan sólo sobre el elemento distintivo -el n-tuple funcional


realizado- en el conjunto de capacidad). Este punto no está claroen el análisis de Cohen por su convicción de que «el ejercicio decapacidad» debe ser una operación más bien «activa», y Cohenes seducido por este diagnóstico cuando argumenta que «nopuedo aceptar [...] el forzado ‘atletismo’ asociado, que se dacuando Sen añade que ‘la característica central del bienestar* esla habilidad de lograr funcionamientos valiosos’» (p. 48). Cohenpone ejemplos (uno de ellos, el de los bebés bien nutridos ycalientes como resultado de las actividades de sus padres) quemuestran con claridad que tener la vía media (o disfrutar defuncionamientos) no necesariamente debe ser una actividad muy«atlética». No veo razón para objetar esto, pues nunca se tuvo laintención de forzar la habilidad para lograr funcionamientosvaliosos, a pesar de que Cohen obviamente ha sido confundido

por mi uso de palabras como «capacidad» y «logro».36

Pero, pasemos ahora de la defensa mínima a la afirmaciónde que el ejercicio activo de la libertad puede ser valioso para lacalidad de vida de una persona y el bienestar* que logre. Esobvio que esta consideración no será de importancia directa enel caso de los bebés (o de los mentalmente incapacitados), queno están en posición de ejercer una libertad de elección razonada(aunque a veces los bebés pueden ser sorprendentementereflexivos, selectivos e insistentes). Para las personas que están

36 Quizá la palabra «capacidad» sea desorientadora, pero, no estoy seguro deque éste sea el caso. Las parcelas de tierra a las que Capability Brown atribuíacapacidad pueden no haber sido mucho más activas al cuidado de lo que son losbebés. La palabra crucial griega usada en este contexto (por Aristóteles, entreotros), esto es, dunamin, puede traducirse como «capacidad para existir o actuar»,y es de suponer que «existir» no debe ser necesariamente el resultado de algúnvigoroso «ejercicio de capacidad». Tampoco me es difícil decir que los bebés deque se trata lograron el estado en que están, bien nutridos y calientes. Quizá algomás en mi complicada prosa hizo que Cohen me malinterpretara.


en posición de elegir de una manera razonada y aprecian esalibertad de elección, es difícil pensar que su bienestar* nunca severá afectado si se les negara la libertad de elegir, aunque el vectorde funcionamiento (o vía media) no refinado estuviera garantizadopor las acciones de otros. Incluso en el análisis que Cohen hacede la vía media, yo habría pensado que se debía dejar un lugarpara considerarla en términos que comprendieran la elección, dela misma forma en que a los funcionamientos se les puede redefiniren términos «refinados» (como se dijo en la sección ¿Por qué lascapacidades y no sólo los logros?). Y si se hace esto, equivaldríaa incluir consideraciones sustantivas del conjunto de capacidad,yendo más allá de la concentración exclusiva en el vector defuncionamiento -no refinado- logrado (como también se discutióen la sección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?).

La libertad tiene muchos aspectos. Ser libre para vivir en laforma que uno quiera puede ser ayudado enormemente por laselecciones de otros, y sería un error pensar en los logros sólo entérminos de la elección activa por uno mismo. La habilidad deuna persona para lograr varios funcionamientos valiosos puedeser reforzada por las acciones y la política pública,37 y por estarazón tales expansiones de la capacidad no carecen deimportancia para la libertad. De hecho, he argumentado en otraparte que «estar libre del hambre» o «estar libre del paludismo»no deben tomarse sólo como retórica (como a veces se lesdescribe); hay un sentido muy real en que la libertad de vivir en laforma que a uno le gustaría es fortalecida por la política públicaque transforma a los ambientes epidemiológico y social.38 Pero,

37 Sobre esto, véase Dreze y Sen (1989).38 Estos temas se discuten ampliamente en Sen (1992). Para aspectosrelacionados, véase también Sen (1982b, 1983a, 1983b).


el hecho de que la libertad tenga ese aspecto no niega larelevancia de la elección activa por parte de las propias personascomo un componente destacado del vivir libremente. Es debidoa la presencia de este elemento (en vez de a la ausencia deotros) que el hecho de elegir entre los elementos del conjunto decapacidad tiene una importancia clara para la calidad de vida y elbienestar* de una persona.

Pero, supóngase que aceptamos (equivocadamente en miopinión) que este elemento de libertad, en realidad, no tiene ningúnefecto sobre el bienestar* de la persona. En ese caso, todavíasería posible usar la perspectiva de la capacidad para relacionarel logro de bienestar* con los funcionamientos (no refinados)logrados, o vía media, mediante la evaluación elemental. Lanecesidad de relacionar la libertad que produce bienestar* (por

estar libre de algo) con el conjunto de capacidad tambiénpersistiría. En realidad, ésta fue la primera argumentación (en lasección ¿Por qué las capacidades y no sólo los logros?) en favordel uso del conjunto de capacidad para analizar el bienestar* (eneste caso, por estar libre de algo).

Como se trató antes en este capítulo,39 para muchosproblemas de conducta individual y de política social, el bienestar*,por estar libre de algo, es un concepto de oportunidad y dealcance. Si todo lo que importara fueran los funcionamientoslogrados (o vía media), definidos en una forma «no refinada»,podríamos preocuparnos por igual de la persona rica que ayunacomo del pobre hambriento. Si nos interesa más eliminar elhambre de este último, es, sobre todo, porque el primero tiene lacapacidad de estar bien nutrido, pero elige no estarlo, en tanto

39 Para una discusión más amplia, véase Sen (1985a).


que el último carece de esa capacidad y cae forzosamente en elestado de inanición. Ambos tienen la misma vía media, pero suscapacidades son diferentes. La capacidad sí es importante enel análisis social y político.

Desde el punto de vista de la motivación, el enfoque sobrela capacidad (además de los funcionamientos logrados) no es,de hecho, del todo diferente del interés que Cohen muestra enotras partes por el «acceso a la ventaja». Cohen observa queen su propuesta

la ventaja es, al igual que el «funcionamiento» de que

habla Sen en su formulación más amplia, unacolección heterogénea de estados deseables de lapersona, que no se pueden reducir a paquetes de

recursos ni a su nivel de bienestar. y mientras que«acceso» incluye lo que el término normalmentecubre, amplío su significado con la estipulación de

que cualquier cosa que una persona tenga realmente,cuenta como algo a lo que ella tiene acceso, sinimportar cómo lo ha obtenido y, por consiguiente,

incluso si obtenerlo no ha implicado ningunaexplotación del acceso en el sentido ordinario (ni, porlo tanto, algún ejercicio de capacidad). Si, por ejemplo,

una persona disfruta por estar libre del paludismoporque otros destruyeron a los insectos que lotransmiten, entonces, en mi sentido específico, tal

libertad del paludismo es algo a lo que uno tieneacceso (p. 51).

No encuentro gran dificultad en «extender» el significadode «acceso» de esta manera. Y el «acceso» del que disfrutopuede no haber sido creado por mí. Pero, exactamente lo mismose aplica también a la libertad y a la capacidad. El hecho de que


una persona pueda gozar de la libertad de disfrutar una vidalibre del paludismo (o, para decirlo en forma algo diferente, quele sea posible elegir una vida libre del paludismo) puede debersepor completo a la acción de otros (por ejemplo, investigadoresmédicos, epidemiólogos, trabajadores de salubridad pública),pero eso no elimina el hecho de que puede realmente vivir libredel paludismo y tiene la capacidad (en gran medida gracias aotros) de lograr esa vida.40

Ni siquiera considero que en esa utilización de los términoslibertad y capacidad esté implicada una «extensión»considerable del significado común (aunque esto, en cualquiercaso, no es el problema central).41 En realidad, el empleo de laexpresión «libre del paludismo», que también usa Cohen, indicael hecho de que en el lenguaje ordinario el significado de lapalabra libertad está menos limitado. De manera similar, no hayningún presupuesto subyacente de que tenemos la capacidadpara llevar una vida libre del paludismo sólo si hemosexterminado nosotros mismos a los insectos que lo causan.

Para tratar ahora de un problema diferente que tambiénestudia Cohen, lo realmente interesante no es preguntar si la«igualdad de acceso a la ventaja» coincide con la capacidad engeneral, ya que la capacidad (como se discutió antes) es unanoción más versátil y su caracterización particular tiene querelacionarse con el «propósito evaluativo» del ejercicio (porejemplo, si la «agencia» o el «bienestar*» es el interés principalde ese ejercicio). Pero si se considera a la ventaja

40 Sobre este tema véase también Dreze y Sen (1989), y Sen (1992).41 Como ya se dijo antes (en la nota 2 de este cap.), en su bien conocido diccionariogriego-inglés, incluso Liddell y Scott (1977) han traducido la palabra griega dunamin,de importancia capital dentro del concepto del bien humano de Aristóteles, como«capacidad para existir o actuar» (p. 452).


específicamente en términos del bienestar* (ignorando el aspectode la agencia), entonces desde esa perspectiva «la igualdad deacceso a la ventaja» de Cohen se parecería mucho a la igualdaden estar libres de algo, definida en términos de evaluación de losconjuntos de capacidad.42

El análisis de Cohen ha sacado a la luz la distinción entrediferentes problemas a los que se enfrenta el enfoque sobre lacapacidad, pero que requieren un tratamiento separado. Aunquepueden existir diferencias considerables entre su enfoque y el mío(por ejemplo, en la importancia de la elección como elementoconstitutivo de la calidad de vida), el análisis de Cohen ha ayudadoconsiderablemente a precisar algunos aspectos e intereses focales,y a ver la necesidad de ocuparse de ellos explícitamente.

Los vínculos y contrastes aristotélicosEn escritos previos he comentado la relación del enfoque

sobre la capacidad con algunos de los argumentos utilizados porAdam Smith y Carlos Marx.43 Sin embargo, las relacionesconceptuales más importantes parecen ser las vinculadas con lanoción aristotélica del bien humano. Martha Nussbaum (1988, 1989)ha tratado en forma brillante el análisis aristotélico de la «distribuciónpolítica» y su relación con el enfoque sobre la capacidad. Laexplicación aristotélica del bien humano está explícitamentevinculada con la necesidad de «establecer primero la función delhombre» y luego proceder a «explorar la vida en el sentido de

42 De hecho, en Sen (1985b, pp. 5-7, 59-71) se definió precisamente a la «ventaja»como el estar libre de algo.43 Véase, en particular, Smith (1776) y Marx (1844). En Sen (1984,1985a, 1987b)se discute esa relación. [Para la obra de Adam Smith en español puede consultarsela edición del Fondo de Cultura Económica].


actividad».44 A la base de la distribución justa de la capacidad parafuncionar se otorga un lugar central en la teoría aristotélica de ladistribución política. Al interpretar los extensos escritos de Aristótelessobre la ética y la política, es posible observar cierta ambigüedady de hecho encontrar algunas «tensiones» entre las diferentespropuestas que hace, pero su reconocimiento de la importanciacrucial de los funcionamientos y las capacidades de una personaparece emerger con suficiente claridad, especialmente en elcontexto político de los arreglos distributivos.

Si bien la relación con Aristóteles es indudablementeimportante, también debe observarse que hay diferenciassustanciales entre la manera en que se abordan losfuncionamientos y las capacidades en lo que he llamado enfoquesobre la capacidad y manera en que se les trata en el análisis de

Aristóteles. Éste cree, como observa Nussbaum (1988), «que haysólo una lista de funcionamientos (al menos en cierto nivel degeneralidad) que en realidad constituyen una buena vida humana»(p. 152). Esa opinión no es inconsistente con el enfoque sobre lacapacidad presentado aquí, pero de ninguna manera lo requiereeste último.

De hecho, el enfoque sobre la capacidad ha sido usado (porejemplo, en Sen, 1983c, 1984) para argumentar que, aunque losrequerimientos de productos primarios de esas capacidades«pueden desempeñar un papel en la vida de la comunidad» o«pueden aparecer en público sin incomodar», es cierto que varíanmucho de una comunidad a otra (lo que confiere a la «línea depobreza» un carácter relativo en el espacio de los productos

44 Véase en particular la Ética a Nicómaco, libro 1, sección 7, en la traducción alinglés de Ross (1980, pp. 12-14).


primarios), mientras que hay mucho menos variación en lascapacidades que se procuran mediante el empleo de esosproductos primarios. Este argumento, que sugiere menosvariación en el nivel más intrínseco, tiene relaciones claras conla identificación aristotélica de las «virtudes no relativas», pero lapretensión aristotélica de singularidad (unicidad) va más lejos.45

Martha Nussbaum, en tanto aristotélica, observa estadiferencia, y también señala el vigoroso uso de una estructuraobjetiva por parte de Aristóteles, basada en una interpretaciónparticular de la naturaleza humana. Ella sugiere lo siguiente:

Me parece, entonces, que Sen debe ser más radical

de lo que ha sido hasta ahora en su crítica a lasexplicaciones utilitaristas del bienestar*, mediante laintroducción de una explicación objetiva y normativa

del funcionamiento humano y mediante la descripciónde un procedimiento de evaluación objetiva por el cualse puedan valorar los funcionamientos por su

contribución a la buena vida humana.46

Acepto que ésta sería una forma sistemática de eliminar loincompleto del enfoque sobre la capacidad. Ciertamente, no tengograndes objeciones para seguir ese camino. Mi dificultad paraaceptarla como la única ruta que podemos seguir se debe enparte a la preocupación de que esta manera de ver a la naturalezahumana (con una lista única de funcionamientos para la buenavida humana) puede estar gravemente sobrespecificada, ytambién a mi propensión a argumentar sobre la naturaleza y eltipo de objetividad implicados en este enfoque. Pero, de hecho,

mi intransigencia surge de la consideración de que el uso del

45 Sobre esto, véase Nussbaum (1990).46 Nussbaum (1988, p. 176).


enfoque sobre la capacidad como tal no requiere que se siga esecamino, y lo deliberadamente incompleto del mismo permite quese sigan otras rutas que también tienen cierta plausibilidad. Enrealidad, es lo viable -al igual que lo útil- de un enfoque general(que se debe diferenciar de un formato completo de evaluación)lo que me parece que proporciona una buena base para separarel argumento general en favor del enfoque sobre la capacidad(incluida, inter alia, la teoría aristotélica) del caso especial paraseguir exclusivamente esta particular teoría aristotélica.

En realidad, sin importar si seguimos toda la vía aristotélica -la cual requeriría a su vez de una gran ampliación para ser unateoría que permitiera la evaluación práctica- o si tomamos algunaotra ruta en particular, hay poca duda de que la clase deargumentación general que usa Aristóteles como motivo en su

enfoque tiene una importancia más amplia que la defensa de lamanera particular que otorga a la naturaleza del bien humano. Estose aplica, inter alia, al rechazo por Aristóteles de la opulencia comoun criterio de logro (rechaza a la riqueza y al ingreso como normas);a su análisis de la eudaimonia en términos de las actividades a lasque se da valor (en vez de basarse en las lecturas de los estadosmentales, como en algunos procedimientos utilitaristas), ya suafirmación de la necesidad de examinar los procesos mediante loscuales se eligen las actividades humanas (indicando así laimportancia de la libertad como una parte de la vida).

Lo incompleto y la sustanciaLa crítica aristotélica señala un problema más general: el

de lo «incompleto» del enfoque sobre la capacidad -tanto en lageneración de juicios sustantivos como en el planteamiento deuna teoría abarcadora de la valuación-. Muy diferentes teorías


específicas del valor pueden ser congruentes con el enfoquesobre la capacidad, y comparten el rasgo común de seleccionarlos objetos-valor entre los funcionamientos y las capacidades.Además, se puede usar el enfoque sobre la capacidad condiferentes métodos de determinación de las ponderacionesrelativas y de los variados mecanismos de evaluación real. Esteenfoque, si se le considera una teoría de evaluación algorítmica,sería claramente incompleto.47

Se podría preguntar: ¿por qué detenerse en el bosquejode un enfoque general, con varias partes que completar, en vezde «terminar la tarea»? El motivo que subyace en esta pausase relaciona con el reconocimiento de que un acuerdo sobrelas posibilidades de utilización de la teoría de la capacidad -acuerdo sobre la naturaleza del «espacio» de los objetos-valor-

no necesita presuponer un acuerdo sobre la forma en que puedecompletarse el ejercicio de evaluación. Es posible no estar deacuerdo tanto en el terreno exacto que fundamente ladeterminación de las ponderaciones relativas como en lasponderaciones relativas reales elegidas,48 incluso cuando existeun acuerdo razonado sobre la naturaleza general de los objetos-valor (en este caso, los funcionamientos y las capacidadespersonales). Si se considera el acuerdo razonado como unaimportante calidad fundamental para la ética política y social,49

entonces no será difícil entender la razón de la pausa. El hechode que el enfoque sobre la capacidad sea consistente y se puedacombinar con diferentes teorías sustantivas no debe ser motivode preocupación.

47 Esto se relaciona con una parte de la crítica presentada por Beitz (1986).48 Sobre esto, véase Sen (1985b,caps. 5-7).49 Para este tema, véase Rawls (1971), Scanlon (1982) y B. Williams (1985).


Es interesante que, a pesar de estar incompleto, el enfoquesobre la capacidad tiene un considerable poder reductor. De hecho,la parte más desafiante de los argumentos en favor de este enfoquese encuentra en lo que niega. Difiere de los enfoques comunesbasados en la utilidad al no insistir en que sólo debemos valuar lafelicidad (y considera, en cambio, el estado de ser feliz como unoentre varios objetos de valor) o sólo a la realización de los deseos(y considera, en cambio, el deseo como una evidencia útil, peroimperfecta -frecuentemente distorsionada- de lo que valora la propiapersona).50 Difiere también de otros enfoques -no utilitaristas- enque no ubica entre los objetos-valor a los bienes primarios comotales (aceptando estas variables del enfoque de Rawls sólo derivadae instrumentalmente y en la medida en que estos bienes promuevenlas capacidades), o los recursos como tales (dando valor a esta

perspectiva de Dworkin sólo en términos del efecto de los recursossobre los funcionamientos y las capacidades), y así con otrosenfoques.51 Una aceptación general de la importancia y centralidadintrínseca de los funcionamientos y las capacidades que conformannuestras vidas tiene, efectivamente, un considerable poder reductor,pero no es necesario que esté basada en un acuerdo previo sobrelos valores relativos de los diferentes funcionamientos ocapacidades, o en un procedimiento específico para decidir sobreesos valores relativos.

En realidad, puede argumentarse que sería un error seguiradelante con obstinación hasta obtener un mecanismo exactopara determinar las ponderaciones relativas, o -para tratar deun aspecto diferente a la característica de «incompleto»- hasta

50 Para una comparación y contrastes entre el enfoque de la capacidad y lospuntos de vista utilitaristas, véase Sen (1984, 1985a).51 Véase Rawls (1971, 1988a, 1988b), Dworkin (1981) y Sen (1980,1984, 1990a).


que se llegue exactamente a una interpretación de la metafísicadel valor. Hay diferencias sustanciales entre las varias teoríaséticas en distintos niveles, desde el metaético (que implica temascomo el de la objetividad) hasta el motivacional, y no es obvioque para una filosofía política y social sustantiva sea razonableinsistir en todos estos problemas generales antes de que se hayallegado a un acuerdo sobre la elección de un espacio evaluativo.Al igual que la utilización de ponderaciones elegidas en losejercicios prácticos puede basarse en la aceptación de ciertorango de variabilidad de las ponderaciones (como he intentadodiscutir en el contexto del empleo del enfoque sobre lacapacidad),52 incluso la razón general para usar ese enfoquepuede ser consistente con algunos rangos de respuestas a laspreguntas fundamentales.

Un comentario finalEn este capítulo he tratado de analizar las principales

características del enfoque sobre la capacidad aplicado a laevaluación: sus pretensiones, sus usos, sus razones y susproblemas. También me he ocupado de algunas de las críticasque se le han hecho. No trataré de resumir las principalesargumentaciones de este capítulo, pero antes de concluir megustaría hacer énfasis en la pluralidad de propósitos para los queel enfoque sobre la capacidad puede ser de importancia.

Hay diferentes problemas evaluativos que se relacionancon propósitos-valor dispares. Entre las distinciones que sonimportantes está la que existe entre el bienestar* y la agencia, y

52 Véase Sen (1985b); sobre la estrategia general de usar» ordenamientos parcialesentre las secciones», véase Sen (1970, 1977).


entre el logro y la libertad. Las cuatro categorías de comparaciónintrapersonal e interpersonal que se derivan de estas dosdistinciones (a saber, el logro de bienestar*, la libertad para elbienestar*, el logro de agencia y la libertad de la misma) estánrelacionadas entre sí, pero no son idénticas. El enfoque sobre lacapacidad puede usarse para cada uno de estos diferentes tiposde evaluación, aunque no con el mismo alcance. Esparticularmente importante para la evaluación del bienestar* -enla forma de logro y libertad- y para el problema relacionado con elenjuiciamiento de los estándares de vida.

Por lo que se refiere a los juicios sociales, las evaluacionesindividuales alimentan directamente la valoración social. Aunqueel motivo original para usar el enfoque sobre la capacidad fueprovisto por un análisis de la pregunta «¿Igualdad de qué?» (Sen,1980), la utilización del enfoque, si tiene éxito para la igualdad,no necesariamente se limitará a ella.53 La posibilidad de usar elenfoque en el cálculo igualitario depende de lo viable que seaconsiderar las ventajas individuales en términos de lascapacidades, y si se acepta esa posibilidad, entonces se podráver que la misma perspectiva general es importante para otrostipos de evaluación y agregación social.

La importancia potencialmente amplia de la perspectivade la capacidad no debe ser una sorpresa, ya que su enfoqueestá interesado en mostrar la fuerza lógica de un espacio particularpara la evaluación de las oportunidades y los éxitos individuales.En cualquier cálculo social en que las ventajas individuales sonesencialmente importantes, ese espacio es potencialmentesignificativo.

53 En correspondencia con la pregunta «¿Igualdad de qué?», existe, de hecho,también la pregunta «¿Eficiencia de qué?»


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2. Sección segunda

La transformación del Perú: una visión desdeel desarrollo humano**

A inicios del siglo XXI, el Perú sigue siendo una promesade mejores oportunidades para vivir. La sociedad peruana buscaencontrar su desarrollo con justicia social y en democracia.

Si los años ochenta fueron una década perdida, losnoventa fueron una década desequilibrada y contradictoria. En

ésta última se avanzó, por un lado, en estabilización económica,pacificación y reinserción internacional. Y se retrocedió, por elotro, con el aumento de la pobreza, la desigualdad, el desempleoy la corrupción. Esta nueva década debería ser la de losequilibrios económicos y sociales que permitan incluir a todoslos peruanos en el desarrollo y en la democracia. Debería ser,por lo tanto, el inicio del «siglo del desarrollo humano».

La situación de partida no es de la mejor, pues uno decada dos habitantes es pobre. La modernización sólo beneficiaa ciertas minorías, el desempleo y el subempleo afectan a másde la mitad de la población. Pese a los grandes esfuerzos ysacrificios de los peruanos en los años noventa, los procesosde globalización, las políticas macro-económicas y las reformas,no han logrado revertir esta situación.

**PNUD-Perú. 2002. Informe sobre Desarrollo Humano. Perú 2002. Aprovechandolas potencialidades. pp. 1-12, Lima.


Adicionalmente a la precariedad económica existe lafragilidad institucional, tanto en el aparato público como en lasorganizaciones de la sociedad civil, las que generan una elevadadosis de inseguridad colectiva. Esta combinación ha estrechadolos canales formales de participación comunitaria y, hasta ciertopunto, ha limitado las posibilidades de un desarrollo humanosostenible.

Es cierto que la velocidad de los cambios generados por laglobalización, impacta en los usos y comportamientos tradicionalesen las distintas regiones y rincones del país. Los referentes socialesestán sufriendo transformaciones que inquietan a la población, alno poder comprender bien los cambios ni menos manejarlos. Losviejos paradigmas del desarrollo han perdido vigencia al serincapaces de resolver los problemas actuales. Los nuevos -aún

en construcción- vienen siempre acompañados de incertidumbresculturales y de cambiantes referentes sociales.

Se dice que el Perú es un país diverso y en algunos aspectosheterogéneo. Los ingentes recursos naturales, el capital humanodesaprovechado, la variada geografía y la diversidad cultural,constituyen bases para el desarrollo humano, siempre y cuandose los use plenamente y se los combinen para mejorar lascondiciones materiales y sociales de las personas. Será necesario,por lo tanto, hacer de la necesidad una virtud; es decir, de la variedady la heterogeneidad un activo para el desarrollo y un acicate parala democracia.

La pujante energía social que existe en el Perú -que ha sidocapaz de recuperar recientemente la democracia- es el factor clavepara desencadenar procesos de desarrollo. Esta energía,alimentada por múltiples expectativas insatisfechas, esperanzas

por alcanzar y deseos de progreso y modernización, debe encontrar


sus cauces dentro de los mecanismos de la democracia, para evitarel desborde popular inorgánico y, a la postre, estéril. La energíasocial adecuadamente orientada, conducida por liderazgosdemocráticos y humanistas, es la palanca que permitirá activar laspotencialidades latentes en el Perú.

El desarrollo humano: la persona como finPara explicar la orientación del presente Informe, es

necesario examinar el concepto de desarrollo humano y suevolución en los doce años que ha tenido de maduración yconfrontación con la realidad mundial.

Desde 1990, el PNUD viene difundiendo y trabajando con elparadigma de «desarrollo humano», el cual se enriquece deanteriores formulaciones en el ideal de desarrollo de las personas

y los pueblos. El desarrollo humano es un proceso mediante elcual se busca la ampliación de las oportunidades para las personas,aumentando sus derechos y capacidades. Este proceso incluyevarios aspectos de la interacción humana, tales como: laparticipación, la equidad de género, la seguridad, la sostenibilidad,las garantías de los derechos humanos y otros, que son reconocidospor la gente como necesarios para ser creativos, productivos yvivir en paz.

La concepción del desarrollo humano, como proceso y comofin, distingue claramente entre la formación de capacidadeshumanas y la manera cómo los individuos emplean las capacidadesadquiridas. La primera alude a la salud y al conocimiento; la segundaal trabajo, a la creación y al descanso. En este enfoque la expansiónde capacidades está dada por la ampliación del conjunto deposibilidades de acción y de las diferentes maneras de ser que

tienen a su alcance las personas. A partir de éstas, cada persona


hace la elección libre del uso de algunas de esas capacidadespara desempeñarse en la vida.

El concepto del desarrollo humano pone de relieve queno basta el tratamiento de la esfera económica para alcanzar eldesarrollo. El pensamiento del Premio Nóbel de Economía 1998,Amartya Sen, destaca la importancia de potenciar lascapacidades humanas de la gente, como el fin del desarrollo;mientras que los ingresos, son vistos como medios. El desarrollohumano toma distancia de los enfoques que privilegian elcrecimiento económico como elemento central del desarrollo.

El desarrollo debe ser de las personas (ampliación desus capacidades y oportunidades), por las personas (hecho porellas mismas); y para las personas (asumiéndolas como objetivoprincipal). Además, debe incorporar el principio de sostenibilidad,

haciendo que la mejora de vida de la generación presente, nosignifique la hipoteca de las oportunidades para las generacionesfuturas.

El desarrollo humano es, por lo tanto, un concepto amplioe integral. Comprende todas las opciones humanas, en todaslas sociedades y en todas sus etapas. Expande el diálogo sobreel desarrollo más allá del debate en torno al crecimiento de laproducción, para convertirse en un debate sobre los finesúltimos. Al desarrollo humano le interesa, tanto la generaciónde crecimiento económico como su distribución; tanto lasatisfacción de las necesidades básicas como el espectro totalde las aspiraciones humanas.

El concepto de desarrollo humano no comienza a partirde un modelo predeterminado. Se inspira en las metas de largoplazo de una sociedad y hace radicar sus principios en una

visión histórica humanista.


Frente a la tendencia inquietante que se mostró en elámbito mundial en la década de los noventa, donde se constatóque el crecimiento de la producción no iba aparejado con elcrecimiento del empleo y mejora de ingresos; el paradigma deldesarrollo humano hoy, postula la necesidad de establecernuevas relaciones entre el Estado y el mercado, considerándoloscomo fuerzas no contrapuestas, sino más bien complementarias,que conjuntamente podrían resolver el agudo problema deldesempleo y subempleo. Esta perspectiva, apunta a buscar lacombinación entre la eficiencia económica individual y lasolidaridad social, junto con el fortalecimiento de las redes deseguridad social para atender a la población excluida delmercado.

El paradigma está íntimamente compenetrado con el

concepto de seguridad humana. Se entiende ésta como laprotección a las personas, no solamente en su soberanía ointegridad física, sino en la acepción amplia de preservación dederechos, valores y culturas.

La seguridad humana cuando se ve amenazada en cualquierparte del mundo, implica y compromete a la gente en todas partes.La preocupación por las hambrunas, los conflictos étnicos, ladesintegración social, el terrorismo, la contaminación y el tráficode drogas, ya no pueden limitarse a las fronteras nacionales. Laseguridad humana es, desde ya, un concepto globalizado y poreso están surgiendo nuevos retos mundiales para su preservación.Las amenazas al interior de los países se vierten, rápidamente,más allá de las fronteras nacionales, tal es el caso de los gasesque producen el efecto invernadero y el comercio de drogas ilegales.Otras amenazas, como las migraciones masivas, se derivan de

las desigualdades entre países.


Una idea importante que ha enriquecido el paradigma, esla consideración que el desarrollo humano no termina conampliar las opciones de que disponen las personas (poder teneruna larga y saludable vida, poder adquirir conocimientos y podertener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivelde vida decoroso), sino que, además, es imprescindible poderaprovechar las habilidades o capital humano, para la producción,la creación tecnológica o cultural y las actividades sociales ypolíticas.

Por esto, el desarrollo humano es un resultado que sepuede alcanzar dentro de distintos modelos económicos, si seutilizan de la mejor manera posible las potencialidades humanasy colectivas. No es una receta de cómo lograr el progreso, sinouna forma de enfocar los procesos económicos, políticos y

sociales, de tal manera que se pueda alcanzar resultados envarias dimensiones humanas.

En la práctica, el desarrollo humano no es sólo una teoríadel desarrollo, sino una propuesta de organización de la economía,la sociedad y el Estado. Una propuesta para convivir sobre la basede códigos éticos que garanticen la igualdad de oportunidades,derechos y obligaciones para todas las personas. Alcanzar esteobjetivo, significa que el desarrollo debe basarse en los principiosde productividad, equidad, participación y sostenibilidad.

Otro aspecto estructural abordado por los Informes del PNUDes la pobreza, entendida como la negación de oportunidades yopciones fundamentales de las personas. La pobreza no sólo matael cuerpo, sino también el espíritu. Su presencia condena a unapostración y abandono que disminuye o anula la necesariaautoestima y seguridad que requieren las personas y los pueblos

para enfrentar su realidad.


Es cierto, que a lo largo del siglo XX se han hecho avancesimportantes en la lucha contra la pobreza, pero éstos han sidodesiguales y parciales. Se ha experimentado, al mismo tiempo,retrocesos económicos que han hecho de la pobreza uno de losmales contemporáneos más generalizados, y que alcanza a cercade la mitad de la población de los países en desarrollo.

La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la viday las libertades de la gente. Esta propuesta tiene coherencia conlas preocupaciones expresadas en las declaraciones sobre losderechos humanos. La promoción del desarrollo humano y larealización de los derechos humanos, comparten una motivacióncomún y reflejan el compromiso fundamental de promover lalibertad, el bienestar y la dignidad de los individuos en todas lassociedades.

De esta forma, el concepto de desarrollo humano se havenido enriqueciendo bajo el impulso de las demandas mundiales,constituyéndose en una opción alternativa al economicismo de losanteriores enfoques del desarrollo. Pese a estos avances teóricosy aplicados, el desarrollo humano es un paradigma en construcción,que invita a la colectividad académica y política a contribuir -consu crítica o aporte-, a enriquecer el enfoque y su aplicación concretaen cada sociedad. Es en esta dirección que el presente Informeidentifica el uso de las potencialidades nacionales como categoríapropositiva y como componente concreto del desarrollo humano.

El índice de desarrollo humano como instrumento deobservación de la realidad

La formulación del paradigma del desarrollo humano, almismo tiempo que moderniza la concepción del desarrollo,innova la forma y la metodología de medirlo. Consecuente con


su postulación básica, de ir más allá del uso del producto brutointerno (PBI) per cápita, como indicador del desarrollo, el PNUDha ido ampliando las dimensiones a ser consideradas paramedir el desarrollo. Con este propósito se ha generado el Índicede Desarrollo Humano (IDH). Este indicador integra ladimensión del acceso a recursos que el PBI per cápita puederepresentar, con indicadores que miden las otrasmanifestaciones del desarrollo humano: la calidad y duraciónde la vida, evaluada a través de la esperanza de vida al nacer;y el logro educativo de la población de un país estimado, através de la matrícula y el alfabetismo de las personas de 15 ómás años.

En cuanto a la calidad y duración de la vida, no se necesitamucha argumentación para afirmar que el tiempo de vida de las

personas es un reflejo de su bienestar. Las personas con mejoratención de salud, educación apropiada, alimentación suficientey salubridad disponible, tenderán -salvo catástrofes- a vivir mástiempo. La longevidad permite a las personas lograr susintenciones positivas, al utilizar sus capacidades para su propiasatisfacción, la de su familia y la de su comunidad. Por eso,para la inmensa mayoría de seres humanos, una larga vida esuna de las mayores aspiraciones deseables.

El logro educativo, por su parte, atiende un enfoque másmoderno del bienestar. Bajo este concepto, la pobreza es unaausencia de capacidades humanas. Una persona que pierdesus bienes materiales, pero que mantiene sus capacidades, esmuy probable que podrá recuperar esos recursos. Una personapobre, desprovista de capacidades, difícilmente superará elcerco de sus carencias, le será casi imposible conservar lo que

tiene y tenderá, más bien, a perder lo adquirido.


Combinando estas tres dimensiones (ingresos, longevidady logro educativo), se construye el Índice de Desarrollo Humano,que refleja de un modo bastante más integral los avances queun pueblo obtiene en términos de desarrollo humano.

El IDH se ha convertido en un indicador de uso cada vezmás frecuente y, por tanto, de influencia creciente en la adopciónde decisiones a todo nivel. Ha sido objeto de adaptacionesnacionales e incluso de algunos cambios metodológicos -nosustantivos- en los procesos de su definición y cálculo. Lademanda de indicadores en otras áreas de la vida humana -lasdesigualdades de género, la seguridad, la pobreza o el accesoa la tecnología- ha motivado que los Informes sobre el DesarrolloHumano del PNUD hayan ido proponiendo indicadoresadicionales y complementarios.

Cuando se estima el IDH para la realidad peruana, seencuentran evidencias que reflejan, no sólo la heterogeneidadfísico-geográfica o diversidad cultural, sino también losresultados de políticas económicas y esquemas sociales queno han reducido las diferencias y que han hecho de lamodernidad y el bienestar, beneficios al alcance de algunos,pero no de todos. En el Perú, dependiendo en qué provincia senace y reside, se puede esperar vivir 20 años más ó 20 añosmenos. Por esto, el IDH, aplicado por primera vez a escalaprovincial, nos devela una realidad y un rostro social que, nosolamente indica dónde están localizados los pobres -interrogante importante en las coyunturas de crisis o paradesarrollar programas asistenciales-, sino que el IDH, tambiéninvita a una nueva lectura de la realidad nacional. Es aquí dondeel instrumento (el IDH), ayuda a entender la eficacia de las

políticas de crecimiento y distribución.


El índice de desarrollo humano a escala provincialUna de las aplicaciones más importantes del IDH, es su

adaptación y réplica por países. Sirve de indicador del nivel entreregiones, grupos sociales u otro tipo de clasificación de lapoblación.

En este Informe se ha estimado el IDH a escala provincial,por ser más aparente y útil del que se podría realizar a escaladepartamental o distrital. En efecto, la escala departamental esmuy agregada y esconde diferencias internas. En el caso distritalsucede lo contrario, ya que al existir una gran cantidad dedistritos con muy poca población, los resultados estadísticosson poco estables debido a la movilidad de la población.

Es a partir de estas consideraciones que se ha elegido laescala provincial. Se gana en utilidad práctica, se puede avanzar

en el monitoreo social y es posible realizar cálculos periódicosrelativamente estables.

Una justificación adicional es reconocer que el desarrollohumano tiene una escala espacial mínima, que se asocia alconcepto de región y acoge a un volumen de población quegenera y sostiene una dinámica económica. La provincia puedeser tomada como la célula para el desarrollo espacial y, unaagregación de dos o más provincias, se acerca mejor al análisisde los conglomerados sociales que se articulan en los corredoreseconómicos o ejes de desarrollo.

Incluso teniendo en cuenta las consideraciones anteriores,no puede eludirse el hecho que la provincia continúa siendouna unidad heterogénea y compleja. No solamente porque debehacerse un análisis independiente de las provincias de Lima ydel Callao -que conforman Lima Metropolitana y concentran casi

el 30% de la población del Perú-, sino también, porque


indicadores sociales fundamentales, como es el caso delanalfabetismo o la esperanza de vida, no son recopilados nicalculados con esta desagregación por el sistema estadísticonacional. (Ver Mapa del IDH por Provincias).


Cuando se observa el IDH del Perú en el conciertomundial, se encuentra que éste se ubica permanentemente enla amplia franja de los que se denominan «países con desarrollohumano medio». Cuando se mira el mapa nacional por nivelesde IDH provincial, se aprecia el mayor desarrollo relativo deLima y Callao, así como de las provincias vecinas, sobre todo,las que se ubican en el eje costero. Esto da un perfil que sepuede calificar como la «costeñización» del desarrollo humanodel Perú. Por oposición, las provincias más alejadas de la capital(con excepción de Cusco) y la mayor parte de las que seencuentran en zonas fronterizas, presentan menores valoresde IDH y, por tanto, menores ingresos disponibles para lasfamilias y menor acceso a los servicios sociales de salud yeducación.

El panorama social peruano visto desde la perspectivadel IDH, como se describe y analiza en este Informe, presentalos siguientes rasgos centrales:- la influencia manifiesta de un estilo centralista del desarrollo,

el desigual impacto de políticas que no reconocen las dife-rencias culturales y geográfico-productivas que presenta elpaís,

- la inadecuada combinación de recursos en las regiones demenor nivel, y

- la incapacidad de las zonas modernas de irradiar desarrolloen su entorno regional.

A la luz de la experiencia, se debe reconocer que sininformación adecuada y confiable, es muy difícil construirpropuestas de acción para el desarrollo humano. En tal sentido,este Informe invita a trabajar en procesos de elaboración y

utilización de estadísticas en el ámbito local. Esta elaboración


puede ser hecha por personal mínimamente entrenado, paraque las estadísticas dejen de ser terreno de especialistas y pasena convertirse en un instrumento que pueda ser construido,administrado y utilizado por la población, para identificar mejorsu realidad y actuar sobre ella.

Potencialidades para el desarrollo humanoAnte las variadas urgencias y las múltiples posibilidades

de nuestro país, el presente Informe pone en el debate nacionaluna propuesta: «adopción del mayor uso de las potencialidadescomo el eje de atención, a partir del cual se puede generar unmayor desarrollo humano». Esta propuesta se orienta al

aprovechamiento máximo de lo existente, de lo que se tiene.Tal actitud implica, en alguna medida, alterar el enfoque

frecuente de las propuestas de desarrollo aplicadas en el paísen los últimos años. Se propone actuar substituyendo lapreeminencia de la demanda asistencial por la de centrarse enlas propias fuerzas, con los recursos, oportunidades yarticulaciones que están a disposición. Visto en perspectiva, elesfuerzo de la población no se circunscribiría en detectar susausencias o carencias, sino en localizar sus potencialidadescon las cuales lograr un desarrollo integral.

Cuando existen recursos o capitales insuficientementeutilizados, lo primero que hay que hacer es darles un adecuadouso. Este debería ser el punto de partida, el impulso inicial quepermita movilizar las fuerzas socio-económicas y culturales, paraconseguir la cobertura de los diversos déficit que caracterizan

al subdesarrol lo. En lugar de desplegar estrategiasexclusivamente centradas «sobre lo que falta» -que desde luegoson importantes e inclusive urgentes- se debería concentrar la


atención «sobre lo disponible» o utilizable productivamente o, almenos, nunca dejar de lado la búsqueda de las combinacionesadecuadas de recursos y capitales para dar valor presente a laspotencialidades.

Las potencialidades son muy variadas y heterogéneas. Sepresentan como recursos o capitales existentes que teniendodemanda en el mercado, por alguna razón no se utilizan o seutilizan parcialmente. Existen potencialidades, ahí donde hayalgunos recursos o capitales que pueden ser mayor yadecuadamente aprovechados. Estos recursos o capitales paraser puestos en valor y convertir la potencialidad en realidad,requieren, algunas veces, de otros recursos o capitales, o deuna combinación distinta a la existente, para producir o generarmejores dinámicas económicas.

Las potencialidades tienen dos características: la primeraes la existencia de uno o más recursos o capitales, inadecuadoso insuficientemente utilizados en un determinado lugar; la segundaes la posibilidad que puedan ser utilizados, si se combinaneficientemente, para generar nuevos procesos productivos.

Las potencialidades se concretan, es decir, se vuelvenrealidades, sólo cuando se complementan en ciertas dosis losdiferentes tipos de capital que se combinan para generardesarrollo: el capital humano (medio y fin del desarrollo), el capitalnatural (escenario y medios naturales para el desarrollo) y elcapital físico (todos aquellos activos generados por la intervencióndel hombre sobre la naturaleza, son los principales medios paratrabajar). Estos capitales se apoyan en el denominado capitalsocial: reglas, valores, organizaciones y recursos sociales quepermiten que las personas se organicen y logren combinar los

otros factores, recursos o capitales.


A menudo se confunde potencialidades con recursosnaturales. Si bien es cierto que dichos recursos pueden contribuirdecisivamente al desarrollo, su sola existencia no lo garantiza.Se requiere su puesta en valor, demanda del mercado y ladistribución equitativa de sus frutos. Así lo demuestra laexperiencia peruana, país con grandes riquezas naturales que,sin embargo, no se ha desarrollado suficientemente, pese atenerlas desde siempre. También se señala que el capital humanoes la clave del desarrollo, aunque cuando no existe lainfraestructura adecuada, para que la gente despliegue sushabilidades manuales e intelectuales, es más difícil desarrollarse.En otras palabras, cuando no hay demanda para la oferta laboral,tampoco hay desarrollo. Por último, se propone reformasinstitucionales como medio para mejorar el capital social, pero

por sí solas tampoco van a promover el desarrollo.Lo más común en los distintos ámbitos geográficos del

Perú es que tengan algunos factores, recursos o capitales, peroles falten otros. En realidad, es la combinación de los distintosfactores, en el lugar adecuado y el momento oportuno, lo quegenera las posibilidades de desarrollo. Y el desarrollo humanose promoverá, si esta dinámica permite generar producción,reducir las desigualdades, ser participativos y proteger lasostenibilidad ambiental y social.

Las potencialidades pueden usarse con fines de desarrollohumano, si existe un contexto económico, institucional y políticofavorable; así como, si existen mecanismos e incentivoseconómicos e institucionales adecuados, que permitan lamovilización de los factores o capitales faltantes. Enconsecuencia, para el descubrimiento, la movilización, creación

y combinación de las potencialidades, es esencial la presencia y


acción de las personas. Es la gente, mediante sus capacidades,creatividad, liderazgo, espíritu emprendedor, agenciamiento ycapacidad organizativa, la que puede provocar el cambio hacia eldesarrollo.

Para concretar estos objetivos a través de políticas públicas,la perspectiva de desarrollo humano propone la necesidad de unacombinación armoniosa de políticas macroeconómicas, sectorialesy sociales. Plantear esto significa utilizar los instrumentos depolíticas públicas de una manera creativa, tener objetivosmacroeconómicos sensatos e incluir metas globales de seguridadsocial. Significa, además, tener políticas sectoriales con metas deproducción y empleo por sectores y regiones, así también, políticassociales subsidiarias a las políticas macroeconómicas y sectoriales,con un énfasis de largo plazo en la conformación de personas con

mejores dotaciones de capital humano.El desafío es pensar y concretar esta combinación de

políticas como una meta posible, capaz de generar relacionescooperativas entre el Estado y el sector privado, pero, sobre todo,capaz de generar crecimiento con equidad y mejoras del bienestarpara todas las personas. Una perspectiva así, necesita del usointensivo y extensivo de las potencialidades del país.

Los países que se han desarrollado han logrado utilizar,mejorar o crear potencialidades, que les han permitido pasar desituaciones de carencia a situaciones de abundancia, de situacionesde desigualdad a situaciones de equidad relativa, para que sussociedades funcionen sobre la base de la inclusión social, tanto através de los mercados como de la acción del Estado y de lasorganizaciones civiles.

Como es sabido, ninguna experiencia exitosa de desarrollo

es transplantable mecánicamente de una nación a otra. Los


procesos de desarrollo son experiencias singulares aunque tenganalgunos rasgos y resultados comunes. Por ello, el esfuerzo delPerú por desarrollarse debe interpretarse como la búsqueda de supropia vía o su propio modelo, dentro de las fuerzas transnacionalesque fija la globalización.

Al interior de estas características, el uso de laspotencialidades ha sido un denominador común. La «habilidadsocial» para combinar distintos factores, diferentes tipos de capital,ha sido uno de los medios más importantes para lograr el desarrollohumano. Esta habilidad social es una combinación de lasdotaciones de factores y capitales iniciales y también de lasactitudes de las personas.

Las potencialidades entonces se presentan, no sólo comoun medio importante del desarrollo humano, sino que se manifiestan

como una base para insertar «desde dentro» al país en laglobalización, sustentándose en los capitales y recursos hastaahora desaprovechados en sus regiones y provincias.

El proceso de identificación y concreción de laspotencialidades, requiere de una actitud de las personas y de susgobernantes, de un permanente alerta y estado de ánimo paraconstruir propuestas novedosas, que se basen en la utilizaciónmás efectiva de los recursos disponibles en sus ámbitos de acción.La revisión o construcción de nuevas estrategias de desarrollopara el largo plazo, por parte de los responsables de las políticaspúblicas, pasa por la sensata evaluación de las condicionesnacionales y de sus articulaciones con los mercadosglobalizados.

La identif icación de las potencialidades y laresponsabilidad convertidas en instrumento del desarrollo, no

se agotan, desde luego, en los altos niveles de la política


nacional. La propuesta alcanza, con especial énfasis, a losresponsables regionales y locales. Ellos, en sus respectivosámbitos, podrán trabajar en la misma perspectiva, con actitudproactiva y fomentando la creatividad de la población. Es en esteámbito, quizá, donde mayores logros puede alcanzar la propuesta,pues de hecho ya hay experiencias de organización popular enel uso de potencialidades que han devenido en procesos exitosos.

El ejercicio práctico de la identificación y puesta en valorde las potencialidades, llevará al perfeccionamiento demetodologías e interpretaciones sustantivas. En esto se esperaque el Informe cumpla el rol motivador, para que dirigentespúblicos y privados, nacionales y locales, compartan el enfoquedel desarrollo humano y descubran las enormes potencialidadesque el Perú guarda.

El Perú frente al desarrollo humanoUna rápida mirada al Perú en su historia, geografía y

recursos, demuestra que es un país sumamente heterogéneo.Ha contado y cuenta con una dotación de recursos mineralesde lo más variados. Por su riqueza biológica es consideradouno de los quince países con mayor megadiversidad a escalamundial. El macizo andino favorece la disposición de diversosplanos altitudinales y climáticos, que explican la gran variedadde su fauna y flora.

En el mundo, el Perú es el cuarto país con mayor extensiónde bosques tropicales, el primero en cantidad de plantasdomesticadas y en número de especies nativas.

El Perú tiene, además, una posición geoestratégicafavorable, al estar ubicado al medio de América del Sur, de cara

al Océano Pacífico y, por tanto, al gran mercado asiático.


Con todos estos recursos y atributos, paradójicamente,más de la mitad de la población del Perú vive en la pobreza yaún no ha podido resolver sus problemas estructurales dedesigualdad y exclusión.

¿Qué es lo que impide que una sociedad como laperuana, con 26 millones de personas distribuidas en unterritorio de un poco más de 1.2 millón de km², con la variedadde recursos o capitales antes mencionados, con una poblaciónrelativamente instruida, alcance niveles de satisfacción denecesidades que le permita tener una vida digna, sana, conopciones para ampliar sus capacidades y poder participaractivamente en la vida de su comunidad en libertad ydemocracia?

La respuesta, tal vez, no hay que buscarla, totalmente,

afuera. Si bien es cierto, que en un mundo globalizado, elparadigma dominante determina el contexto mundial y lasformas de relacionamiento de los estados-nación también loes, el contar con coherencia interna en los procesos nacionales,asegurar su sostenibilidad en el tiempo y su orientación haciaun futuro compartido (visión de País). Estos elementos,asimismo, contribuyen, sustantivamente, a la solución de losproblemas estructurales de cada país.

Éste es el reto que enfrenta la sociedad peruana alreinstalarse la democracia. La complejidad del fenómeno exigetrabajar en varios frentes: en el fortalecimiento de lainstitucionalidad pública y privada; en el fomento para eldesarrollo de las capacidades humanas; en el mejoraprovechamiento productivo, y en la mejor y más racionalutilización del territorio nacional.


Estos procesos, a su vez, producirán efectos positivoscolaterales, tales como: mejorar la autoestima de la población;fomentar la creatividad y la empresarialidad, incentivar laproducción con mayor valor agregado y a estándares decompetitividad internacional, y articular sus diferentes yheterogéneos espacios a través de ejes económicos dinámicosde cobertura nacional o internacional, que favorezcan lainversión y acumulación en el país.

En el presente Informe éstos y otros temas se abordandesde la perspectiva del desarrollo humano, se muestran susdiferencias regionales a escala provincial, a través del Índicede Desarrollo Humano (IDH) y se invita a reflexionar sobre elfuturo del Perú, a partir de la mejor utilización de laspotencialidades nacionales.

Tal como lo hemos sostenido al principio de este Capítulo,el siglo XXI debería ser el del «desarrollo humano en el Perú».Donde la consolidación de la democracia y el perfeccionamientode los modelos económicos para ser más inclusivos, constituyanlos marcos en los cuales las personas pueden alcanzar mejoresniveles de vida y expansión de sus capacidades.

Esta propuesta no deja de reconocer que existen factoresexternos que pueden anular o retrasar los esfuerzos para unmejor uso de los recursos y potencialidades. De la habilidadpara manejarlos, de la coherencia de las políticas y actividadesinternas y de la lucidez de sus líderes políticos, económicos ysociales, a escala nacional, regional y local, dependerá el efectode esos factores y su transformación de amenaza enoportunidad. El trabajo nacional en provecho del desarrollohumano será la base más sólida para obtener un mejor lugar en

el mundo globalizado.


Evaluación1. Si tuviera que seleccionar el bien supremo, lo cual es parte

de su derecho, qué respondería a la pregunta formuladapor Amartya Sen: ¿Igualdad de qué?, ¿cuál sería éste?(Sustentar respuesta).

2. Son los funcionamientos, es decir, «las cosas que lograhacer o ser al vivir» una persona, en todo tiempo y espacioiguales en jerarquía o prioridad. (Sustentar respuesta).

3. Desarrolle ejemplos, en términos didácticos, sobre las ten-siones siguientes: Bienestar-agencia y logros-libertad.

4. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), «(...) este indicador (índice de desa-rrollo humano) integra la dimensión del acceso a recursosque el PBI (producto bruto interno) per cápita (por perso-

na) puede representar con indicadores que miden las otrasmanifestaciones del desarrollo humano: la calidad y dura-ción de la vida, evaluada a través de la esperanza de vidaal nacer, y el logro educativo de la población de un paísestimado, a través de la matrícula y el analfabetismo delas personas de 15 ó más años». Según lo anterior, ¿quéfuncionamientos de la persona tratan de ser desarrolladospor el PNUD? (Sustentar respuesta).

5. La expresión «El Perú es un pobre ciego sentado sobre unbanco de oro» podría brindar información sobre algunacapacidad que peruanas y peruanos no desarrollan.¿Cuál(es) sería(n)? (Sustentar respuesta).



Unidad II

Teoría del crecimiento económico

IntroducciónLa presente unidad muestra el aporte teórico del crecimiento económico.Además, se incluye un material que demuestra la contribución de laeducación en la perspectiva del crecimiento económico. La experienciade la planificación educativa de Japón de los últimos cien años tambiénes incorporada, permitiendo entender la pregunta ¿para qué la educación?

Objetivos- Conocer los factores explicativos de la teoría del crecimiento económico.- Mostrar las causas de la inequidad en el crecimiento económico.- Presentar los aportes de la educación al crecimiento económico.- Saber sobre las estrategias educativas que impulsan el crecimiento

económico.- Revelar lo concerniente a la experiencia en planificación educativa de

Japón en los últimos cien años.



1. Sección primera

Growth theory*

Growth theory was developed in the 1950’s and 1960’s,and some early growth models are collected in Stiglitz and Uzawa(1969). After a lull in the 1970’s, the arrival of better data in the1980’s prompted a burst of activity during which economists

refined their models so that they could better answer questionlike: Why did growth take off two hundred years ago and why inEngland and then the West, and why do Africa, Latin Americaand most of Asia lag so far behind? And, what measures willimprove things, especially in the poor countries? It is mostly thenew crop of models that I shall survey here.

GrowthWhat determines the rate at which our standard of living

grows? Economic theory has settled on three broad categories:A. The progress of science and productive knowledge.B. The growth of individual skill.C. Incentives.

* Jovanovic, Boyan. 2000. Growth Theory. National Bureau of Economic Research,Working paper series, WP 7468, Cambridge, (http://www.nber.org/papers/w7468)


Incentives impinge on every economic decision, of course,including the decision to accumulate knowledge and skill. Still, I list(A) and (B) separately because science and skills have evolved, inpart, spontaneously or accidentally as people went about theirbusiness or pursued their curiosity.

ScienceThe world’s wealth grows thanks mainly to the growth of

knowledge. As with anything else, when adding to knowledge, thereis strength in numbers. Even before the fifth century B.C. and thebeginnings of science, early stone tools, farming, the domesticationof animals, the wheel, and other inventions spread not by paralleland independent invention, but by imitation. If I was alone in theworld, I would have to do my own inventing. But if there are two of us

and you have invented the wheel already, I don’t need to reinvent it,I can just copy your design. In copying you, moreover, I do not depriveyou of your wheel -we both can make a wheel even though youalone carne up with the idea. Thus, knowledge is a form of socialcapital that grows when anyone adds to it, and a bigger world willgrow faster simply because more people will think up more newideas. From the first stone tools to the steam-engine, electricity andthe computer, the mass of the people who derived some use fromnew ideas have had no part in coming up with them. So, if theoverriding constraint on growth is scientific progress, a more populousworld is one in which living standards will rise at a faster rate.

Arrow ( 1962) argued that we get new ideas when we useour old ideas, and that invention is incidental to normal productionactivity. He called this process «learning by doing» and he assumedthat the process operates in the machine-producing industry: The

more machines we make, the better at it we get. The learning


process operates at the level of the industry as a whole in thateach producer learns from the experience of all other producers.

Because it relies exclusively on learning by doing, however,Arrow’s growth mechanism contains only a small part of the enginethat drives modern growth. After all, how many of our big inventionswere made fortuitously at the workplace? Even when it is an accident- penicillin and the post-it note, e.g.- a discovery usually occurs,instead, in the research lab. Moore’s law, the observation that thespeed of computers doubles every two years, is driven by researchon the computer chip, and not by the mere fact that the worldproduces a lot of chips. Of course, if we made a greater number ofchips, we would probably also be choosing to do more research tomake them faster; the rate of production and the rate of growth ofchip-quality would, in this sense, be positively related, but it would

still be the research scientist and not the production worker whomwe would have to thank for that quality growth.

Romer (1990) recognizes the importance of research. In hismodel, the more researchers we have, the faster we can invent,and the faster we grow. As in Arrow’s model, then, here too a biggereconomy grows faster. This positive effect that the scale of theworld has on growth holds up well historically. Kremer (1993) findsthat the rise in the world’s population has, at least until around1900, gone hand in hand with a rise in the rate of growth of incomeper head. The industrial revolution thus took place only when peoplecarne up with enough ideas - e.g. the steam enginethat thenkicked off the industrial era.

SkillsScience cannot be all there is to growth and development.

For one thing, large parts of the world seem almost untouched


by the many scientific inventions of the past century -many peopleare still illiterate and still live without electricity and running water.Moreover, the world is becoming more populous, and its cadreof scientists is growing by leaps and bounds, Jet since the secondworld war, income per head has grown more or less steadily atabout 1.5 percent per year. This, too, Jones (1995) tells us, isnot consistent with science-driven models which predict that abigger world should grow faster as long as the well of ideas hasnot run dry. But there is not much evidence that the supply ofnew ideas is dwindling -on the contrary, computer-aidedsimulation has made research easier.

The constraining force on growth seems, instead, to nowbe the cost of adopting new ideas -the fact that to put new ideasinto practice requires resources and skill. True, some

technologies are so user friendly that their use demands no skillat all; to use a light bulb, for instance, all you have to do is screwit in. But you cannot do much with a computer if you have noeducation and no experience with computers. And, since thecosts of technological adoption are likely to be proportional tothe number of users, adoption is as costly in a big world as in asmall one. Society inevitably spends much less on research andinvention than it does on implementing what it has invented.Even in the U.S., research effort absorbs a mere twentieth ofwhat is spent on educating and training the workforce. And in adeveloping country that imports all of its technology, the constrainton growth is purely the speed with which its citizens can enhancetheir skills and get the requisite machines. Lucas (1988) modelssuch a world, a world in which countries share the sametechnology but not the skills of their workers. In his model, people

augment their skills everywhere at the same rate, and if labor


cannot move from one country to another, differences in skill-levels and, hence, in development persist indefinitely. Becauseeducation and work-experience differ so much among countries,his model explains differences of development among regionsand countries. On the other hand, an Arrow-Romer type of modelcan explain the growth history of the world as a whole.

IncentivesWe now come to incentives. Incentives to invent things,

and to implement inventions, perhaps by acquiring the neededskills, or by investing in something else. It is impossible, e.g., toexplain European stagnation during the Dark Ages withoutmentioning the barriers that authority placed on intellectualprogress. Baumol (1990) and Mokyr (1992) argue that,

historically, material progress has depended less on the state ofscience and the supply of potential innovations than on whetherpeople have had the incentive to implement them:

«The museum at Alexandria was the center of

technological innovation in the Roman Empire. By the

first century B.C., that city knew of virtually every form

of machine gearing that is used today, including a

working steam engine. But these seemed to be used

only to make what amounted to elaborate torso The

steam engine was used to open and close the doors

of a temple.» (Baumoll 1990, p. 910)

In other words, good ideas were plentiful two thousandyears ago, but the environment for using them productively wasunfriendly. The Roman Empire, Europe in the Dark Ages, China

in the Middle Ages, and various nations today, have all beenhostile to new ideas.


Hostility to technological change can show up in a variety ofways. Parente and Prescott (forthcoming) show, for example, thatestablished monopoly rights over an old technology can allow it tosurvive the threat of entry by firms wanting to use a better new one,and that this can have a big drag on development. The realchallenge, however, is to understand how the policies are chosen.Krusell and Rios-Rull (1996) show that even a democracy mar wellchoose to erect a barrier to technological change, because themajority of the voters mar stand to lose from the adoption of a newtechnology as it would devalue their skills.

The incentive to save has also varied a lot historically and itvaries now from one place to another because of policy differences.However, growth theory predicts only modest effects of frugality -apermanent rise in national saving has only a temporary effect on

income growth. How long the stimulus lasts depends on how muchphysical capital matters in production. The evidence on whetherfrugality leads to even a temporary rise in growth is mixed (Barroand Sala-i-Martin, 1995).

InequalityGrowth theory also aims to explain inequality. The world has

gotten richer, but inequality in living standards is greater than ever.The poverty that most Africans, Asians and Latin Americans nowfind themselves in isn’t just relative -it isn’t just that living standardsin the poor world seem low because they are dwarfed by the greatwealth in the U.S., Western Europe, and Japan. On the contrary,living standards in the poor world are low by any historical standard.People there often face starvation and epidemic disease, and theydo not live much better than their distant ancestors did. At the end

of this century, U.S. income per head is only six times what it was


at the start of the century, yet it is 30 times as high incomes in Chador Ethiopia. This means that people in Chad and Ethiopia are muchworse off than Americans were a century ago. Why is the gap sowide today and why aren’t the poor countries catching up?

The causes of inequalityAlthough one can always ask for a still prior cause, the

following five are causes of inequality that seem, to me, fundamental:Geography: Some points on the globe are natural sites for

economic activity -e.g., the estuary of a large river. Such advantagesof location are compounded by economies of agglomeration suchas the cost savings afforded by the sharing of cable lines, roads,

railways, parks, parking lots, airports, etc.. In cities, one can moreeasily share knowledge as well, and, as Lucas (1999) shows, thiscan explain why rents are so high in city centers. These economiesof agglomeration draw economic activity to some points ingeographical space and not others, and output per square foot ofland varies a lot from one place to another.

Specialization: Economic efficiency dictates that people whostart out as equals should sometimes end up different. One reasonis specialization -we cannot all be doctors and university professors,someone must clean the streets, wait tables, etc.. Lucas (1988,section 5) explains how a natural advantage in specializing canbackfire in the long run. He describes a world in which an initialcomparative advantage in farming can cause a region to be come afood producer; growth potential mar, however, lie not in farming butin industrial goods, goods that people living in regions that do not

have good farmland will turn to. Such people will eventually becomeexpert manufacturers, whereas farmers will in the long run lag farbehind because they specialized in a good with no growth potential.


External effects and market failure: Backwardness offers asociety the option to «free ride» on the efforts of the leaders.Eeckhout and Jovanovic (1998) argue that the option to imitate theideas of others can lead to a stable situation in which some willprefer the role of a perpetual follower because this allows him tocopy their inventions at a fraction of their original cost. Similarly,not everyone can always use cutting edge equipment. Jovanovic(1998) argues that firms in poor regions will use a technology andthe equipment that embodies it after the world’s leaders are donewith it and after it has become cheaper -an external benefit that theleader bestows on the follower indirectly, through prices. A countrycan be poor because its internal markets provide incorrect signalsand intervention can then improve things. Murphy, Shleifer andVishny (1989) model a situation where technological development

is unprofitable for any single firm unless enough firms decide to goahead and invest simultaneously -the «big push» idea. Similarmarket failures occur in the models of Azariadis and Drazen (1990),and Galor and Zeira (1993).

Policies: The overriding cause of poverty in the world -andsurely the one that dwarfs every other- is bad or corrupt government.The world’s governments vary from democracies at the one end ofthe spectrum to totalitarian governments -right-wing, left-wing andtheocratic- on the other. As a result, people in different countriesface vastly different policies, institutions, and laws and, hence,incentives. A policy that is bad for the average citizen mar persist ifit benefits or protects a minority that has somehow managed togain power and influence. Corruption and bad policies repel foreigncapital and cause domestic capital to flee.

The burden falls on the average citizen who has to par high

taxes, tariffs, license fees, bribes, etc.. It is hard to imagine, for


example, how Burma can develop while its citizens are shut offfrom contact with the outside world.

How to reduce world inequalityThe conflict between equality and efficiency, familiar in

discussions of personal income differentials, is present at the worldlevel as well. Some of the world’s inequality is unavoidable and,indeed, simply signals that markets work. Nothing much can orshould be done about inequality over geographical regions per se,or inequality that represents a reward for past sacrifices such as ahigh rate of national saving, investments in education, and so on.

An enlightened government can set taxes and subsidies soas to correct for market failures. Capitalism mar seem to be at aloss in such circumstances, but perhaps not: In the late 19th century,

a handful of bankers coordinated the actions of a big chunk ofAmerican business and the railroads in particular -withanticompetitive side effects to be sure- and seem to have engineeredthe big push that propelled the U.S. into industrial leadership. Lateron, the U.S. government started to regulate the banks and Americanbusiness in general.

Whatever good governments mar have done domestically, itis quite evident that on the international front government policieshave done great harm. Governments have set policies that limitthe flow of people, capital and ideas. If so, the ultimate culprit for acountry’s poverty is the national boundary that keeps the citizenshostage to the bad policies of their rulers. Once this much is clear,several solutions to the problem of world inequality spring to mindat once.

Aid: One can help the poor world by taxing the rich countries

and, since the poor hold a majority at the moment, a world


democracy would, presumably, do just this. But under today’spolitical system, we rely, instead, on voluntary contributions -aid-which, even when they occur, do not lead to improved governmentpolicies, and provide only a temporary fix. Another solution is tobribe the offending politicians into give up power, or at least changingtheir policies. Such bribery has, in fact, been going on for decades,under the name of «conditional lending» -a country gets a loan if itsgovernment agrees to adopt a pro-trade policy, etc.. This is betterthan unconditional aid, but it, too, has not worked either becausethe «conditions» of loans cannot be enforced as funds are divertedfrom their intended uses and into Swiss bank accounts.

Freer migration of labor: A better solution is to let peoplevote with their feet more freely than they can at present. As inTiebout (1956) a country that adopts bad policies would find its

constituents leaving for greener pastures. The lesson of theEuropean Union is that when the boundaries come clown, policiesmust harmonize and economic welfare converges. In spite of itssize, the unified U.S. labor market has far less income inequalitythan the world does, and immigrants manage to catch up to theU.S. average after just a couple of generations. Right now, the richcountries limit immigration to a trickle so as to avoid a stampedethat could prove disruptive, but immigration rates can probably behigher than what they today and still not endanger the fabric of lifein the rich world. The rich countries are now unifying their markets(e.g., NAFTA, and the EU), but markets in the poor world -the formerEastern Block, Africa and Asia- are, for the time being, left out.

Where we are headedIf we can manage to avoid another global conflict, the

political organization of our world will probably ease into a federal


structure in which each nation will retain much of its sovereignty,but in which a government will set its policies in the face of freelabor mobility. This Tiebout type of a world organization will producefar less inequality than we see today, as each government willhave to adopt policies that make its jurisdiction an attractive placeto work and live.

Without centralized intervention, however, the world’s rateof growth would be less than optimal. Each local government wouldnot, on its own accord, take enough trouble to save the ozonelayer, the rainforests, and the endangered species, and, in particular,it would not do enough to promote activities that push the frontiersof knowledge out -research and development, education, etc., orenough to protect intellectual property. A global market failureinvolving these activities will need correcting by policies set at the

world-government level. A research subsidy will raise the world’sgrowth rate, but it will also raise inequality because research willbe done in the skill-abundant parts of the world, which also is wherethe highest-paid workers will live. The world federation that we areheaded for will thus still face the perennial tension between efficiencyand equity -it will still not be possible to have the largest pie and todistribute it equally. But the sort of inequality that we are now soused to will be a thing of the past.

ReferencesArrow, Kenneth. «The Economic Implications of Learning by Doing»

Review of Economic Studies 29, Nº 3 (June 1962): 155 - 173.Azariadis, Costas, and Alan Drazen. «Threshold Externalities in

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Baumol, William. «Entrepreneurship: Productive, Unproductive, andDestructive» Journal of Political Economy 98, Nº 5, Part 1(October 1990): 893 - 921.

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Parente, Stephen and Edward Prescott. Barriers to Riches.Cambridge, MA: MIT Press, forthcoming.

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Stiglitz, Joseph, and Hirofumi Uzawa. Readings in the ModemTheory of Economic Growth. Cambridge, MA. MIT Press, 1969.

Tiebout, Charles. «A Pure Theory of Local Expenditures» Journalof Political Economy 64, Nº 5 (October 1956): 416 - 424.


2. Sección segunda

Education and development. A review**

That education is a form of investment that can contribute toindividual and social development is not a novel idea. Over twocenturies ago Adam Smith wrote:

A man educated at the expense of much labor and time...

may be compared to one... expensive machine... The workwhich he learns to perform... over and above the usualwages of common labor will replace the whole expense

of his education (1776, p. 101).

Articles on education as investment appeared sporadically inthe first half of this century (for example, Strumilin 1929, Walsh 1935).But it was not until the late 1950s that the subject became a separatefield of study -the economics of education. The spur was the realizationthat not all the increases in national output could be accounted for bythe growth of conventional inputs: physical capital, labor, and land.The «residual» puzzle in growth accounting was solved by Schultz(1961a) and others, who introduced human capital into the aggregateproduction function.

One way of analyzing the complex links between education

and development is illustrated in figure 1. The direct relationshipdepicted by arrow 4 -from school to the labor market- is known as

** Psacharopoulos, George. 1988. «Education and development. A review».In Research Observer 3 (january:99-116), The World Bank, Washington.


the «external efficiency of education» and has received most attentionin the literature, mainly from economists. The triangular path (arrows1, 3, and 6) from family background to schooling and learningoutcomes is known as the «internal efficiency of education» and hasbeen studied mainly by sociologists and psychologists. In recentyears, the availability of longitudinal data sets has permitted someattempts to estimate the full model.

The first section in this article presents some of theprincipal findings on the role of education in development thathave been generated in the past twenty years. The followingsection deals with a series of debates that have appeared in theliterature. The final section attempts to draw some policyimplications for educational priorities in developing countries.

The evidenceThis review is restricted to the effects of education most directly

related to a common notion of economic development. One is

efficiency in resource utilization, leading to higher income; another ismore equitable distribution of such income.

Labor market outcomesThere is widespread evidence that an individual’s earnings

increase with each extra year of schooling. The explanation of human


capital theory is that education makes the individual more productive,not only in the market place but also in the household.

As Welch (1970) and Schultz (1975) have put it, educationhas a beneficial allocative effect or helps the individual to deal withdisequilibrium situations.

The empirical core of the human capital school lies in thecrossover shown in figure 2 -the tradeoff between a low level ofeducation and earnings today versus more education and earningstomorrow. Such a relationship has been documented in practicallyevery country that has data on age-earning profiles by education.(See the appendix for examples from the latest Brazilian census.)

Proper discounting of the costs and benefits associated witheducational investment (the minus and plus areas in figure 2) leadsto estimates of its profitability from both the private and social point

of view. Like the rate of return to any other project, the return toeducational investment is the discount rate that sets the net presentvalue of the net stream of benefits equal to zero. In a state subsidizedsystem the cost of education to the individual is the earnings forgonewhile in school. From a social viewpoint, however, the cost ofeducation must include all resources used to provide education (forexample, teachers’ salaries and the use of classrooms).


Estimates of the returns to education are now available for oversixty countries. Table 1 gives a regional summary and raisesseveral noteworthy points.

- The social returns to education in developing countriesare at least as high as any reasonable measure of theopportunity cost of capital or a social discount rate. In otherwords, investment in people may be more conducive toeconomic growth than investment in machines.

- Rates of return are highest in primary education, followedby secondary and then university levels. For primaryeducation, unit costs are small relative to the extra lifetimeincome or productivity associated with literacy. Foruniversity education, the opposite is true.

- The same diminishing returns apply across countries: the

more developed the country, the lower the returns toeducation at all levels. The high returns to education inlow-income countries must be attributed to their relativescarcity of human capital.

- Private returns are higher than social returns at all levels-a result of the public subsidization of education in mostcountries. The discrepancy between private and socialreturns is greatest at university level -which raises issuesof equity as well as of how educational expansion shouldbe financed.Other studies have estimated rates of return by field of

study and by sex. Table 2 shows that technical education andagronomy are associated with lower returns than the moregeneral subjects-a counterintuitive result that is again due tothe relatively high unit cost of technical education

(Psacharopoulos 1987a). And table 3 shows that the rate of return



is higher on women’s education than on men’s. Although in allsocieties the absolute earnings of men are higher, the opportunitycost of study for women is often lower than for men, andfurthermore women’s education allows them to participate in thelabor force in the first place.

Growth accountingIf expenditure on education produces a high social rate of

return, macroeconomic analyses should pick up on the linkbetween the expansion of education and economic growth. Thisissue has been extensively studied, following the pioneer workof Schultz (1961b) and Denison (1967). Their approach, called

«growth accounting», breaks down a country’s economic growthinto various contributory factors, such as investment in physicalcapital, growth in the workforce, and investments in humancapital. (The growth in agricultural land has not been found tobe a major source of growth.) As table 4 shows, such macroevidence bears out the microeconomic links between educationand earnings. The same relationships have been studied byeconomic historians, who relate the literacy level of a country tocycles of growth. For example, Saxonhouse (1977), in a studyof the Japanese cotton spinning industry from 1891 to 1935,found that education, among other factors, had a large andsignificant impact on productivity growth. Easterlin (1981)examined data for twenty-five of the world’s largest countriesand concluded that the spread of technology depended on thelearning potentials and motivation that were linked to the

development of formal schooling: in other words, that the mostlikely causal link is from education to economic growth, not theother way around.


Income distributionSince education has such a strong bearing on individual

earnings, it must also affect the way income is distributed. Thenet effect of the expansion of schooling has been a reduction inthe dispersion of earnings and hence a more equal incomedistribution. (The appendix gives an exemplary incomedistribution by education in Brazil.)

This equitable effect, however, strongly depends on which

level of schooling is expanded. The equity impact is highest forbasic education, since the low earnings of otherwise illiterateworkers are raised nearer to the overall mean. But if universityeducation is expanded (and especially postgraduate education),the equity effect may be negative, in the sense that a group ofworkers with earnings above the mean are raised even furtheraway from it. Taking Mexico as an example, Marin andPsacharopoulos (1976) report that providing primary educationto 10 percent of those without it would make income distributionmore equal by nearly 5 percent compared with the present levelof an inequality index. Giving higher education to 5 percent ofthose with secondary education, however, would worsen the


inequality index by 2 percent. Since most university studentscome from the higher-income groups in any society, statesubsidies for their education will boost their future earnings atthe expense of the general taxpayers, who are less likely toenroll their children in higher education. Table 5 shows that infour countries the children of the upper-income groups receivedthe bulk of the higher education subsidy.

The debatesThe views of the human capital school have long been

the subject of considerable controversy in the literature. Thesame positive correlation between education and earnings couldalso be predicted by several other theories, which, if valid, wouldweaken the «education-for-development» proposition. Especiallyvulnerable in this respect has been the link between earningsand productivity. For if the higher earnings associated with moreschooling do not have a productivity counterpart, the social payoffof investment in schooling would vanish.

ScreeningAmong the many arguments that earnings may not reflect

productivity, perhaps the most elaborate is the one known as


the «screening hypothesis» (Arrow 1973). Employers prefer, andpay higher salaries to, the more educated because the employersuse schooling as a proxy for various unobserved characteristicsthat such employees will in fact be more productive. To the extentthat those with greater natural ability receive more years ofschooling, the higher earnings of the more educated are due totheir greater genetic ability rather than to their education.According to some estimates, the social rate of return toinvestment in schooling should be halved when screening istaken into account (Taubman and Wales 1973).

Although this theory sounds plausible, many attempts totest it have failed to produce any support for it. Early evidenceby Griliches (1970) has shown that the inclusion of measuredability in an earnings function does not diminish the importance

of schooling in determining earnings (see also Layard andPsacharopoulos 1974). The same result was repeated in tworecent studies of Kenya and Tanzania (Boissiere, Knight, andSabot 1985). And where the outcome of education is measureddirectly by the value of extra output (by means of an agriculturalproduction function) rather than by extra earnings, it has beenfound that the effect of schooling is substantial. According to areview by Jamison and Lau (1982), four years of education raisesagricultural productivity by 9 percent over what it would be withno education. Such a benefit, when it is combined with the lowcost of providing primary education, confirms the relatively highrate of return to primary education.

Public versus private sectorAnother way of shadow pricing education is by observing

the earnings of those employed in the competitive parts of the


economy (for example, the private sector or self-employment).Private employers cannot keep on paying a wage much higheror lower than what a particular employee contributes toproduction: if they do, they will either incur unsustainable lossesor the employee will leave. Table 6 shows that the returns toinvestment in education, as estimated for those employed inthe competitive sectors, are higher than those for the economyas a whole. The reason for such finding is that civil service payscales have a tendency to narrow the earnings dispersion,especially by paying above their marginal product those withthe lowest level of schooling (Psacharopoulos 1983).Furthermore, in selfemployment, where no screening takesplace, standardized labor earnings for other inputs used byenterprises in the informal sector must reflect the value of

education in production.

SegmentationAnother popular debate in the economics of education

comes under the heading of labor market segmentation, or duality(Gordon 1972). The starting point is the proposition that thereare good jobs and bad jobs. Whereas education helps those ingood jobs to achieve high pay, it does not do so for those who

are locked in bad jobs with few promotion prospects.


Empirical tests of this descriptive proposition have sufferedfrom a statistical artifact most lucidly expressed by Cain (1976).By fitting earnings functions within low-pay bad jobs and high-pay good jobs, one necessarily truncates the income-dependentvariable of the latter group and finds a lower effect of educationon earnings.

In fact, the labor market is a continuum, with no clearline separating the alleged segments. In addition, manyworkers, by acquiring more education, have been able to crossover to the higher segment something they could not otherwisehave achieved. The issue is mobility, which can be examinedonly with longitudinal data-whereas most attempts to test forlabor market duality have been based on cross-sectional data.But Chau tests on the difference between two sets of

coefficients on an earnings function fitted to a split cross-sectional sample (usually by occupation) say nothing abouthow education may assist an otherwise low-paid worker to moveup to the other group (Psacharopoulos 1978; Corbo andStelcner 1983).

Declining returns over timeIn the mid-1970s, some people expressed fears that the

world may be overeducated, in the sense that schooling hadexpanded beyond a normative optimum (Freeman 1976, Dore1976). Such fears continue to be voiced today regardingeducational expansion in developing countries. Whereaseducation was a socially profitable investment in the 1960s, itmight not be in the 1990s.

This issue is settled rather easily by looking at the rare

instances where the returns to education have been estimated


within a country for more than one year. As shown in table 7, theprofitability of investment in education, like that for any othertype of investment, declines over time as educational expansiontakes place. However, the decline is far from drastic. It took tenyears for the rate of return in Brazil to drop from 16.5 percent to14.5 percent. During the same period the mean years ofschooling completed was raised from 3.9 years to 5.7 years.Building the stock of human capital by means of annual flows ofgraduates is a very slow process (Psacharopoulos and Arriagada1986).

The interaction between shifts in the supply and demandfor educated labor is what Tinbergen (1975) described as therace between education and technology. Whereas schoolexpansion increases the supply of graduates and thus tends tolower the rate of return, technological demand for moresophisticated skills keeps pace with the increased supply. Thenet result of such a race is an elastic «reduced form» set ofintersections of the supply and demand for educated labor.

Supply shifts of educated labor have been impressive inthe years since World War II, and especially during the 1960s indeveloping countries. Table 8 shows, as an example, thechanging composition of the labor force in two Latin American

countries.


Educated unemploymentFears are often expressed that the expansion of

education produces unemployed graduates. It is true that thetransition from school to work has been exacerbated in recent

years, mainly because of sluggish economic growth.Nonetheless, the «product» of education will last fifty years-the working time of the individual concerned. There is noevidence that any person who is willing to work remains idlefor fifty, forty, or even five years. The incidence of unemploymentis a sharply declining function of age or time since graduation;virtually everyone finds a niche within a matter of weeks ormonths (Psacharopoulos and Sanyal 1981). In one branch ofeconomics, at least, the period between graduation and landinga job is interpreted as waiting time, in the sense that an«unemployed» person makes a voluntary decision to remainout of work so that he or she can search for a better job orsalary rather than accept the first available (Stigler 1962). InIndonesia, for example, it was found that job search amongsecondary school graduates yields a 21 percent rate of return

(Clark 1983).


Radical InterpretationsThe Marxist school of radical economics puts a completely

different interpretation on the education-earnings relationship.It sees education as a means by which the dominant social classperpetuates the status quo from generation to generation (Bowles1972). By providing schooling to its offspring, the income earningpower and economic dominance of that class will be sustained.Schools also enhance certain qualities of docility that arerewarded by employers; they do not impart productivity-boostingskills (Bowles and Gintis 1975).

Of course, more educated parents will seek to give theirchildren at least as much education as they themselves havereceived. This is a global phenomenon, widely studied bysociologists (for example, see Jencks and others 1972). But

this does not necessarily deny the productivity value of education-it is more an issue of how education was acquired in the firstplace and by whom. Research on social mobility hasdemonstrated that education helps many children of modestsocial origins to reach the highest occupational classes andincome groups (Anderson 1987).

Quality versus QuantityMost of the evidence on the developmental effects of

education refers to the extensive margin, that is, to the numberof years of schooling of the labor force. Evidence on the intensivemargin –the quality of education provided- is scarce. (For oneattempt, see Behrman and Birdsall 1983). The reason is that, indeveloping countries, longitudinal data sets that follow the studentfrom school to adult life and measure economic performance

are rare. Furthermore educational quality means different things


to different people. First, there is the traditional input definition,by which higher expenditure per pupil or a lower repetition rateare indicators of good quality. But throwing money at schoolsdoes not necessarily mean that such money will be usedefficiently, and automatically promoting everyone in a class doesnot mean that graduates will (at least) have been made literate.Second, there is the output definition of educational quality, basedon the students’ learning achievement. But because so manyfactors other than schooling (for example, prior cognitiveknowledge and family background) correlate with cognitiveachievement in a cross section, it is difficult to isolate theparticular effects of education. However, extensive work withthe so-called educational production functions has resulted inthe conclusion that, although family factors are associated with

achievement, specific educational inputs, like the availability oftextbooks, do have a net effect in raising achievement(Heyneman and Loxley 1983).

Educational strategiesIn education, as in any other field, universal policy

prescriptions simply do not exist. The strategy and tactics ofeducation depend upon the initial conditions in a particularcountry, which means that whereas policy A is suitable for countryX, policy B may be more suitable for country Y. Given thisqualification, the accumulated evidence in the economics ofeducation in the past thirty years permits some broad policygeneralizations. The list which follows is conservative, in the

sense that, unless the initial conditions in a given country dictateotherwise, the propositions may be applicable to a large numberof countries.


Emphasis on primary educationFor the poorest countries, perhaps the safest strategy

is to increase primary education coverage for children agesix to fourteen. Such investment has the highest social rateof return, and unless a population is literate, other (physical)investment projects may fail (Mingat and Tan 1987). In additionto direct economic returns, primary education is associatedwith larger externalities than any other social investment:suffice it to mention the creation of a more informed electorate.Haveman and Wolfe (1984) have identified many nonmarketbenefits of education, including better decisions around thehome, better sanitation, more leisure time, more efficientconsumption, and even better choice of a marital partner.When such effects are priced, the standard estimates may

capture only half of the total value of schooling.

Emphasis on general skills at the secondary levelAs development takes place and primary education

becomes almost universal, the next frontier for educationalpolicy is secondary schools. Although some countries weretempted to vocationalize such schools in order to make themrelevant to the world of work, the results have not alwaysmatched expectations. For example, in a recent evaluation oftwo systems of diversified secondary education (Colombiaand Tanzania), most of those who studied agricultural orindustrial subjects were found, one to three years after leavingschool, in jobs such as office clerk, which were unrelated totheir training. Their activities did not differ from those of acontrol group of general education graduates (Psacharopoulos

and Loxley 1985).


Such evidence, coupled with the high unit cost ofvocationalizing the curriculum, favors the more conservativepolicy of emphasizing general skills -like science andmathematics- in secondary education. The unit cost ofteaching such subjects is relatively low, and the graduatesare flexible enough to fit into a variety of occupations or goon to study in a variety of fields.

Emphasis on employment-based vocational trainingThe urge to modernize and industrialize has led many

countries to emphasize the creation of technical andvocational skills in the labor force. Such emphasis is fine,although it raises the question of where vocational trainingshould take place. The evidence suggests that employment-

based training has an advantage over the same type of trainingdone in formal schools. Latin American countries have reliedextensively on employer-financed training in institutions likeSENA in Colombia, SENATI in Peru, and SENAI in Brazil. Arecent evaluation in Colombia has revealed that the socialrate of return to investment in SENA courses is 14 percent,well above that from investment in formal secondary technicaleducation. And the profitability of on-the-job training was foundto increase with the years of general education a worker has(Jimenez, Kugler, and Horn 1986).

Employers know more about the demand for labor thanthe formal school system does, and they are better placed tofollow technological developments in a variety of occupations.And the costs of on-the-job training are usually sharedbetween the employer and the employee, whereas school-

based training is typically financed by the taxpayer.


Of course, this does not mean that all vocationalinstitutions would disappear. Proprietary schools offeringcommercial or industrial subjects would certainly remain;people enroll in them voluntarily, are willing to pay for theircourses, and thereby help to ensure the relevance of whatthey offer. These qualities give them a considerable edge overpublic vocational schools, which are usually regarded as aninadequate alternative to academic institutions.

Emphasis on cost recovery in higher educationAt the highest level of education, cost recovery is the

most promising policy for both efficiency and equity reasons.Too much of a typical education budget is devoted to theuniversity level, which has the lowest rate of return, and a

disproportionate number of students come from the moreaffluent parts of society (World Bank 1986). Some sons anddaughters of poor farmers make it to the university, but theyare the exceptions that prove the rule. Yet attendance at theuniversity is typically free, and students may even receive acash allowance. If students pay at least part of the cost oftheir education, they are more likely to make better choiceson whether to enroll and what to study. For the talented poor,selective scholarships or loans can be provided (Mingat andTan 1986).

Along with cost recovery, universities could adopt moretraditional efficiency measures, such as the consolidation ofdispersed campuses into larger units. Economies of scaleapply as much to university campuses as to industrial plants.The average cost per student declines sharply once

enrollment exceeds 500 (Psacharopoulos 1982).


Emphasis on school qualityThere is no point in enrolling every six- to fourteen-year-

old in school if many who leave school at fifteen do not knowhow to read and write. International comparisons of reading,mathematics, and science show that students in developingcountries achieve only a fraction of what their peers managein industrial countries (Heyneman and Loxley 1983).

Money alone does not improve the quality of education(Hanushek 1986). It needs to be concentrated on buying thoseinputs that are cost-effective in raising the level of studentachievement. One such quality booster is the availability oftextbooks, along, of course, with teachers qualified to usethem (Lockheed, Vail, and Fuller 1987). In parallel, a systemof examinations will allow the authorities to monitor who learns

what and to take corrective measures if, say, elementaryreading and arithmetic standards are dropping.

Deemphasis on planning modelsSince the early days of educational policy, it has been

popular for countries to attempt to plan their educationalsystems by means of formal models. The most widely usedmodel has been the one known as manpower forecasting,based on a set of fixed relations between the anticipatedgrowth in output and the educational or skill requirements toproduce such output (Harbison and Myers 1964). For example,if the historical elasticity of the growth in higher educationenrollment and GDP growth is equal to 1, and a country’stwenty-year plan anticipated GDP growth of 7 percent a year,then university enrollments should also grow by 7 percent a

year. The epi tome of such models is found in the


Mediterranean Regional Project of the Organisation forEconomic Co-operation and Development (OECD), which wasalso extended to Latin America (see Parnes 1962 and OECD1967).

In practice, forecasts and outcomes have differedenormously. This is not surprising: technological change andits implications for the demand for skills have been too elusiveto predict, and the absence of price and, especially, wageelasticities in the model reduced it to a mechanical applicationwith no practical interest. (For a critique see Psacharopoulos1984a.) The trend is therefore away from such formal models.They are being replaced by a recognition that what matters isthe individual demand for education by students and theirfamilies responding to wages and other market signals.

Emphasis on analytical work specific to countriesUniversal policy prescriptions do not exist, but the

general principles outlined in this article can be fine-tuned tothe conditions in each country. It may be that, although inmost developing countries primary education should receivepriority, in country X it is the secondary level that offers ahigher rate of return. Or it may be in country Y that universityfaculty should be expanded.

Once a country has decided that, for example, primaryeducation is a priority, it faces a series of options on how togo about increasing its supply. First, how much primaryeducation to provide: four years, five years or perhaps, nineyears? The answer will depend on how long is needed to instillliteracy in the students. Four years combined with the

provision of a qualified teacher and a textbook for each student


may achieve more than eight years of education with anuntrained teacher and only one textbook to a class. Then thereis the question on how to attract students. It is well knownthat simply building schools in a rural area does not ensurethat children will enroll in them. Perhaps a subsidy, say in theform of free lunches, would offset some of the opportunitycost of child labor and thus make parents willing to releasethem from agricultural activities.

Such issues need to be studied carefully, which in turnrequires a critical mass of social scientists to document andmonitor relationships in the system, so that the mostappropriate educational policy is adopted. However, fewMinistries of Education have analytical units linked to thedecisionmaking process. Efforts to develop them may be one

of the best preliminary investments available.

Concluding CommentThere are many strategies for development, each

surrounded with controversy. On the issue of human versusphysical capital investment, the classic examples in the earlyliterature were India and Japan (Schultz 1961b). The crashinvestment in steel mills in India was not accompanied bysustained growth, whereas Japan’s emphasis on educationsince the Meiji set the foundation for its economic miracle.

Of course, it is not easy to establish cause and effect indevelopment economies-too many factors change at the sametime. Yet this review of the evidence provides grounds for

confidence that investment in education is a major contributorto development.


Appendix Education and Income in Brazil


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3. Sección tercera

La reforma educativa en el Japóncon miras al siglo XXI***

Se está realizando en el Japón la tercera reforma radicalde la educación de su historia moderna, A diferencia de las dosprimeras reformas que se llevaron a cabo en momentos deconvulsión social, los cambios actuales tienen lugar en una épocade paz y están orientadas hacia el futuro: el siglo XXI. Además, lareforma actual se caracteriza por estar dirigida no sólo a laenseñanza escolar, sino también a las funciones educacionalesen un ámbito más amplio, tanto en el hogar como en la sociedaden general.

Antecedentes históricosSegún un proverbio japonés, «la educación es tarea de

cien años». Este proverbio tiene dos significados: en primer lugar,que los frutos de la educación tardan cien años en madurar; ensegundo lugar, que la educación debe planificarse según unapolítica a largo plazo.

En este sentido, la estructura actual de la educación en elJapón refleja el éxito del sistema educacional moderno introducidohace cien años. El Japón moderno nació de la restauración Meiji

*** Suzuki, Isao. 1990. «La reforma educativa en Japón con miras al siglo XXI».EnPerspectivas , Vol. XX, Nº 1 (73:21-28), UNESCO, París.


de 1868. Anteriormente el país estaba regido por un sistema políticofeudal; además, durante aproximadamente 260 años el gobiernohabía impuesto una política de «país cerrado» con todas susconsecuencias económicas, sociales y culturales. Las actividadesde esa época, incluida la educación, eran completamente ajenasa lo que estaba ocurriendo en Europa Occidental, es decir, elnacimiento de la democracia y la revolución industrial. A grandesrasgos, el sistema de enseñanza durante esa época comprendíados tipos de establecimientos: los hanko (literalmente «colegiosfeudales»), escuelas públicas para los hijos de los samuráis ode los guerreros que estaban al servicio de los diversos daimioso señores feudales, y las shijuku («escuelas privadas») oterakoya («escuelas adjuntas a los templos») para los hijos delos aldeanos y de los campesinos. La educación no estaba

normalizada a nivel nacional, sino que era fijada por cadaescuela o por los propios maestros. Sin embargo, debeobservarse que en la primera mitad del siglo XIX, el porcentajede alfabetización en el Japón era suficientemente elevado comopara compararse ventajosamente con Gran Bretaña o Francia.

Después de un largo período de desórdenes internos, y comoresultado de la fuerte presión de los Estados Unidos, Rusia, Franciay otros países europeos, el Japón abandonó en 1868 su sistemafeudal de gobierno basado en dominios semiindependientes, y pasóa ser un Estado con poder político centralizado. Al mismo tiempo,se puso fin a la política de país cerrado y el país pasó a formar,parte de la comunidad internacional de Estados modernos.

El sistema educacional moderno se introdujo gracias a lapromulgación en 1872, del Gakusei o Código Fundamental de laEducación, cuyo objetivo principal era difundir la enseñanza

primaria por medio de una red nacional de escuelas elementales.


El Gakusei proponía también establecer «escuelas normales»para la formación de los maestros y universidades. Tal fue laprimera reforma educacional del Japón moderno, cuyo objetivodirecto era contribuir a la renovación e industrialización de lasociedad japonesa con el fin de que el país no quedara rezagadocon respecto a las naciones occidentales. En otras palabras,siguió el modelo de las naciones occidentales más avanzadas:Gran Bretaña, Francia, Estados Unidos y Alemania.

El lema de la época era «enriquecer y fortalecer el Estado»,es decir, enriquecer al país mediante la industrialización y, a finde impedir la agresión de los países extranjeros, fortalecer elejército. El Japón estaba tratando, sencillamente, de situarse alnivel de las naciones avanzadas, y la rápida difusión de un sistemaeducativo completo era un requisito esencial en ese proceso.

Fue sumamente rápido el ritmo de desarrollo de la educaciónbásica. En 1886 se creó un sistema de cuatro años de enseñanzaobligatoria que en 1908 se extendió a seis años. En ese momentofrecuentaba los establecimientos escolares el 97,4% de lapoblación infantil (98,7% de niños y 96,9% de niñas) encondiciones de cursar la enseñanza obligatoria.

Tras haber alcanzado los objetivos de la industrialización yla modernización, el Japón, que se había convertido en uno delos Estados más poderosos del mundo desde el punto de vistamilitar, comenzó a comprometerse en aventuras imperialistas.La historia muestra de qué manera esta situación culminó en laruina del país y en su capitulación incondicional al final de laSegunda Guerra Mundial.

Fue entonces cuando comenzó la segunda reformaeducativa del Japón. Su propósito era poner fin al nacionalismo y

militarismo extremos simbolizados por el lema de preguerra


«enriquecer y fortalecer el Estado» y contribuir a crear en su lugarun Estado de paz y de cultura basado en la democracia, la libertady la igualdad. Para lograr ese fin, era necesario que elperfeccionamiento de la personalidad fuese el objetivo de laeducación. En 1947 se promulgaron una constitución democráticabasada en el principio de la soberanía del pueblo, la LeyFundamental de Educación y la Ley de Educación Escolar. Laenseñanza obligatoria se extendió a 9 años sobre la base delsistema 6-3-3 (6 años de enseñanza primaria, 3 años deenseñanza secundaria de primer ciclo y 3 años de enseñanzasecundaria de segundo ciclo); se introdujeron modificacionesbásicas en los libros de texto y en los programas de estudiosuprimiendo incluso la enseñanza de la moral; se estableció laenseñanza mixta; se suprimieron las escuelas normales y en su

lugar se creó un sistema de formación de maestros en lasuniversidades; finalmente, para democratizar la administracióneducacional se crearon consejos de educación en las prefecturasy los municipios.

Durante siete años, a partir de la finalización de la SegundaGuerra Mundial en 1945, el Japón estuvo ocupado por laspotencias aliadas. Es natural que las reformas educacionalesrealizadas durante este período estuviesen influidas sobre todopor los Estados Unidos. Así pues, esta segunda reforma siguió,como la primera, el modelo de Occidente. El objetivo de la primerahabía sido la modernización de la sociedad japonesa, y el de lasegunda su democratización, pero ambas reformas tuvieron pormodelo las naciones democráticas avanzadas de Occidente.

Otro elemento digno de señalar es que, así como la primerareforma educacional se llevó a cabo como parte de la

reorganización social completa que siguió a los desórdenes


internos del período de la Restauración Meiji, la segunda reformatambién fue parte de una profunda reorganización social posteriora la derrota del Japón en la Segunda Guerra Mundial. Es decir,que ambas reformas se propusieron sobre todo contribuir aldesarrollo social mediante el rechazo de los valores existentes yel establecimiento de nuevos valores.

Origen de la reforma educativa actualComo resultado del abandono del militarismo que la derrota

trajo consigo y de la promulgación de una constitución pacífica,el Japón de la posguerra pudo dedicarse a «enriquecer el Estadoy el pueblo», concentrando sus esfuerzos en objetivos económicosy materiales como el aumento de la productividad, el fomento delas exportaciones y el crecimiento económico rápido. Por

consiguiente, hacia la segunda mitad de los años 1960, habíalogrado alcanzar a las naciones industrializadas de Occidente.Su PNB ascendía a aproximadamente una décima parte del totalmundial y en el mundo libre ocupaba el segundo lugar, despuésde los Estados Unidos. Al aumentar la renta nacional, hubo menosdiferencias en los ingresos personales y entre la mayoría de losciudadanos se difundió una conciencia de clase media. Para elJapón, que siempre había sufrido por la escasez de recursos yde tierras cultivables, la única riqueza económica era laabundancia de «habitantes». La enseñanza, que constituía elmedio de valorar y sacar partido de esta riqueza, mantuvo undesarrollo constante que condujo a un elevado nivel nacional deinstrucción. El número de alumnos que ingresaban en el segundociclo de la enseñanza secundaria alcanzó a llegar al 94% yprácticamente nadie entraba en la vida activa inmediatamente

después de aprobar el primer ciclo de la enseñanza secundaria.


Además, la proporción de estudiantes que ingresaba en lasuniversidades ascendía al 37%, cifra elevada que sólo superabanlos Estados Unidos. Esta igualdad en las oportunidades deeducación, junto con el mantenimiento de un alto nivel académico,hizo que el Japón se convirtiera en «una sociedad bendecida porla abundancia de educación».

Sin embargo, a pesar de que la uniformidad y la difusióncuantitativa de las oportunidades de educación tuvieron el efectopositivo de normalizar y hacer más accesible la educación, huboal mismo tiempo ciertas repercusiones negativas. En primer lugar,a causa de la tendencia de las sociedades igualitarias a basartoda selección social en el rendimiento educativo, se ha llegadoactualmente a dar demasiada importancia a la formación de laspersonas, lo cual lleva a tomar muy en cuenta las diferencias entre

las instituciones de enseñanza y, en consecuencia, a unacompetición aguda por ingresar en las mejores escuelas. Elresultado de ello es que la educación escolar se concentra hoy enla preparación de los estudiantes para una serie de exámenes deingreso y el aprendizaje se ha convertido en un proceso normalizadoque hace mucho hincapié en los conocimientos objetivos y lamemorización. En segundo lugar, mientras que la difusión de laeducación ha estimulado a los niños de todas las edades adesarrollar su personalidad y capacidad individuales, lanormalización de la enseñanza ha sido en cierta medida perjudicialpara este proceso. El número cada vez mayor de niños que nologran adaptarse al ritmo de estudio ha generado otros problemas,tales como la violencia o las intimidaciones humillantes en laescuela, la renuencia a asistir a clase y la delincuencia juvenil.

El rápido desarrollo económico del Japón también provocó

cambios en la estructura de diversos elementos sociales. Por


ejemplo, al disminuir el tamaño de las familias y al haber másmujeres casadas que trabajan fuera de sus casas, se redujo lafunción educativa del hogar. De manera similar, con el auge de laurbanización hay cada vez menos lugares para que los niñosjueguen y menos relaciones de vecindad, con la consiguientedisminución del valor educativo del medio social. No cabe dudade que durante los cuarenta o más años de cambios económicosy sociales que se produjeron desde el fin de la última guerra, sedeterioró constantemente la capacidad del hogar, la escuela y lasociedad en lo que se refiere al desempeño de tareas educativas.

Sin embargo, la necesidad de una reforma educativa noobedece únicamente a los profundos cambios sociales. Sidirigimos nuestra mirada hacia el futuro, veremos que sólo faltandiez años para el advenimiento del siglo XXI. Los escolares de

hoy serán entonces miembros de pleno derecho de la sociedad.La educación tiene la responsabilidad de capacitarlos para serno sólo los individuos que necesitará la sociedad japonesa y quecontribuirán a la misma de manera constructiva, sino tambiénciudadanos capaces de gozar de la vida dentro de esa sociedad.

¿Cómo concebimos la sociedad japonesa del siglo XXI?Habrá, ante todo, una gran cantidad de ancianos: se calcula quehacia 2020 uno de cada cuatro habitantes tendrá 65 años o más.Por otra parte, resulta evidente que la sociedad japonesa, que yaha entrado en el período posindustrial, seguirá sufriendo algunoscambios estructurales. Continuará disminuyendo el personal quetrabaja en los sectores primario y secundario de la industria,mientras que aumentará el de los sectores terciarios que exigengran aporte de conocimientos. Por último, aumentaráinevitablemente la interdependencia entre el Japón y otros países

del mundo y los japoneses serán cada vez más responsables de


sus deberes y responsabilidades como miembros de la comunidadinternacional.

Por consiguiente, la reforma educacional que se estárealizando en el Japón no sólo se propone remediar los problemasy defectos del sistema educativo actual, sino también anticiparsea las exigencias cambiantes de la época y enfrentarse activamentecon las mismas.

Creación del Consejo Nacional para la ReformaEducativa

Los diversos problemas que se plantean a la educaciónactual y que se han descrito más arriba, fueron objeto de atencióny de críticas en los medios de comunicación de masas, en lasesferas políticas centrales y locales y en los hogares. La situación

general de la educación en los momentos actuales es definidacomúnmente como un «naufragio de la educación». Estaexpresión, que refleja los problemas que enfrenta la educaciónen el Japón, es equivalente a la de «la creciente marea demediocridad», empleada en los Estados Unidos. Con el lema de«saldar todas las cuentas de la postguerra», el Sr. YasuhiroNakasone, designado Primer Ministro en 1983, demostró queestaba dispuesto a ocuparse activamente de la reformaadministrativa, de la de los impuestos y de la educativa. Alenfrentar la reforma educativa sobre la base de unaresponsabilidad plena del gobiern, durante un período de tiempoprolongado, el Sr. Nakasone decidió crear el Consejo Nacionalpara la Reforma Educativa como órgano asesor del PrimerMinistro; mediante la promulgación de una ley de tres años.

En agosto de 1984, bajo la presidencia del ex presidente

de la Universidad de Kyoto, el Consejo Nacional para la Reforma


Educativa, compuesto por 25 miembros, celebró su primerareunión. Entre los miembros del Consejo figuraban representantesde los padres, los maestros, las organizaciones de enseñanzaextraescolar y deportiva, las universidades públicas y privadas,los órganos públicos locales y la administración educacional, laindustria, el trabajo y los medios de comunicación de masas.Además, para realizar investigaciones y discutir temasespecíficos, se designó a 20 miembros especialistas, entre loscuales había expertos en pedagogía, en administracióneducacional y en ciencias sociales y humanas.

Hasta el momento de su disolución en agosto de 1987, elConsejo Nacional para la Reforma Educativa organizó 668sesiones de una duración total de más, de 2.000 horas, ademásde efectuar unas 30 visitas de inspección o de estudio, tanto en

el Japón como en el extranjero, para comprender mejor lascondiciones actuales. Las conclusiones y propuestas del Consejofueron anunciadas en cuatro informes presentados al PrimerMinistro.

No tenemos espacio para ocuparnos de los detalles de laenorme cantidad de propuestas de reforma que figuraban en loscuatro informes del Consejo. Sin embargo, señalaremos los tresobjetivos educacionales para el próximo siglo definidos en elcuarto y último informe que el Consejo envió al Primer Ministro.Se trata de los siguientes:- Educar a niños para que tengan una mentalidad amplia, un

cuerpo sano e imaginación y que busquen la verdad, la bon-dad y la belleza gracias a la armonización de la educaciónintelectual, ética y física.

- Educar a los niños para que tengan un espíritu libre y autó-

nomo: sean capaces, de reflexiones, emitan juicios


independientes y sepan asumir la responsabilidad de susactos, fomentando en ellos un espíritu cívico basado en laconciencia de que son responsables de la formación de lasociedad en que viven.

- Inculcar en el pueblo japonés una visión mundial que le per-mita conservar firmemente su identidad cultural propia perorespetando al mismo tiempo la especificidad de las demásculturas.

Aplicación de la reforma educacionalPara lograr una renovación educativa práctica que

conduzca al logro de los objetivos mencionados, el cuarto

informe a que nos referimos estableció los tres principios básicosde la reforma.

Creación de estructuras para la educación permanenteYa se ha superado la época en que las personas sólo

estudiaban en la escuela y ésta era el único lugar donde seimpartía la enseñanza. Debido a diversos factores como el nivelmás elevado de los sueldos, una mayor cantidad de tiempolibre y el aumento de la esperanza de vida, se ha acentuado eldeseo de educación en las personas de todas las edades. Lademanda de educación es a la vez más grande y más diversa.La educación del futuro será un proceso de libre selecciónindividual, prolongado durante toda la vida, sobre la base de la

educación escolar. Una vez admitido esto, debemos tratar demejorar la educación no sólo mejorando la enseñanza escolary extraescolar y la capacitación profesional, sino también velandoporque el hogar y la comunidad, así como la escuela, seanlugares de aprendizaje permanente.


Desarrollo del respeto de la individualidad en laeducación

A pesar de que la educación normalizada ha tenido efectospositivos en la difusión cuantitativa del aprendizaje y en el logrode oportunidades educativas iguales para todos, debemosdestacar también algunos de sus efectos negativos. Una vezreconocidos estos efectos, será necesario preparar, programasde estudio que tengan un contenido educativo más, diverso, yasignen una importancia primordial a cultivar el respeto delindividuo y la individualidad, el espíritu independiente y lacreatividad. Además, para inculcar en los niños la independenciay la autonomía personal, el espíritu cívico y el patriotismo, deberáprestarse más atención a su educación moral. Por último, parahacer frente a los cambios que se producen en la situación y en

el contenido educativo, es urgente formar maestros que tengancualidades prácticas en la animación de grupos y un sentido dela vocación y, en particular, crear sin demora un sistema especialde formación para los maestros principiantes.

Establecimiento de un sistema educativo capaz de hacerfrente a los cambios

La tarea más apremiante de la sociedad japonesa es hacerfrente a una época de internacionalización y de información. Eneste sentido, la educación debe las soluciones que le son propiasa las exigencias de la sociedad. Para que el Japón pueda cumplircon sus responsabilidades en el plano internacional y contribuiren este sentido a la educación, el conocimiento y la cultura,debe pensarse en un tipo de educación que produzca ante todobuenos ciudadanos japoneses y, en consecuencia, buenosindividuos. Además, deberá modificarse el antiguo y rígido

criterio según el cual las instituciones educativas japonesas sólo


existen para beneficio del pueblo japonés. En lo relativo a larespuesta a la era de la información, han de considerarse doselementos. En primer lugar, dado que la abundancia de informacióntiene a la vez aspectos positivos y negativos, ¿qué función y quépapel habrá de desempeñar la educación en una sociedad orientadahacia la información? En segundo lugar, ¿de qué manera podránutilizarse en la educación los logros positivos de esta nuevasociedad?

Inmediatamente después de haber recibido el cuarto informedel Consejo Nacional para la Reforma Educativa, el Ministerio deEducación creó la oficina central para la aplicación de la reformaeducacional, bajo la dirección del Ministro de Educación. Esta oficinase encargó sistemáticamente de la aplicación global y positiva deuna política de reforma educativa basada en el informe. Además,

en lo relativo a aquellas partes de las propuestas de reformas queel Consejo trató de aplicar sin dilación, el gobierno anunció supolítica práctica inmediata de reforma educacional en el documentotitulado «Orientaciones de política general para la aplicación de lareforma educativa».

Puesto que el objetivo inmediato de esta reforma es provocarcambios básicos en el sistema educativo del país, es natural quesu aplicación exija modificar varias leyes, asignar un presupuestoespecial y reorganizar los órganos administrativos competentes,desde el Ministerio de Educación y otras autoridades centraleshasta las diversas autoridades locales. Citamos a continuaciónalgunos ejemplos prácticos de las reformas que está llevando acabo el Ministerio de Educación en cumplimiento de lasrecomendaciones del Consejo Nacional para la Reforma Educativay de las «Orientaciones de política general para la aplicación de la

reforma educativa.


Estructuras de la educación permanenteAnticipándonos a la transición hacia un sistema de educación

permanente, y a fin de promover en forma positiva la construcciónde una infraestructura para un sistema semejante, se está buscandoapoyo financiero e información básica sobre el aprendizaje a todoslos niveles locales, y se están creando servicios de asesoramiento.

Para poder atender a las demandas de la población local encuanto a una enseñanza diversificada y de alto nivel, el Ministeriotoma medidas para que se utilicen las instalaciones de enseñanzapública como lugar de aprendizaje para la población local, porejemplo, las salas del segundo ciclo de la enseñanza secundaria yde las universidades, y para que se organicen conferenciaspúblicas. Además, el Ministerio se esfuerza por entablar relacionesmás estrechas entre el hogar y la comunidad, y promover

eficazmente las actividades voluntarias así como las de lasasociaciones de padres y profesores y de las organizaciones nogubernamentales.

Con el objeto de promover aún más la política nacional sobreeducación permanente, en 1988 se creó la Oficina de EducaciónPermanente dentro del Ministerio de Educación. También se prevéla creación de centros nacionales de educación permanente entodas las prefecturas.

Mejoramiento de la enseñanza primaria y secundariaEn 1989 hubo una revisión de las materias de estudios (que

fijó las normas nacionales para el contenido de los programas)con el objeto de destacar la individualidad de los niños y hacerhincapié en los conocimientos básicos y la educación moral.

También en 1989 se creó un curso obligatorio de formaciónpara los maestros principiantes, con el propósito de elevar la

calidad del personal docente.


Para mejorar las condiciones del ambiente educativo, seestá aumentando la proporción de maestros y se pondrá enpráctica un plan para que no haya más de 40 alumnos en lasclases de primaria y del primer ciclo de secundaria.

A fin de que la enseñanza secundaria resulte másdiversificada y flexible, se está tratando de instituir un sistema depuntaje por materia en el segundo ciclo de la enseñanzasecundaria, y de lograr que la duración de los cursos en estenivel sea más flexible y permita el aprendizaje a tiempo parcial opor correspondencia.

Individualización y ampliación de las actividades enlas instituciones de enseñanza superior

El Consejo Universitario (creado en 1989 como órganoasesor del Ministerio de Educación) está considerando medidas

específicas para que las universidades puedan responder a lasexpectativas públicas y sociales en materia de mejoramiento,individualización y revitalización de la educación y la investigación.

El Ministerio está tratando de mejorar el sistema deselección para el ingreso en la universidad.

El Ministerio se está esforzando por mejorar y reformar lasestructuras y actividades de las escuelas superiores gracias avarias medidas, entre las cuales figura la creación de un nuevotipo de escuelas superiores que se adapte a la evolución de lainvestigación universitaria, por ejemplo, la Universidad para losEstudios Avanzados y una escuela superior independiente paraestudios avanzados en ciencia y tecnología.

El Ministerio también está intentando reforzar los programasde ayuda a los estudiantes y prestar apoyo a las universidadesprivadas que apliquen proyectos específicos de investigación

educacional de interés social.


La internacionalizaciónA fin de poder aceptar un número cada vez mayor de

estudiantes extranjeros en el Japón, se está haciendo lo posiblepor fortalecer las estructuras de enseñanza y de orientación en lasuniversidades, los servicios de alojamiento y la ayuda financiera alos estudiantes que no disponen de recursos económicos propios.

El Ministerio se esfuerza por impulsar a la vez la enseñanzade idiomas extranjeros a los estudiantes y alumnos japoneses, yla del japonés a los estudiantes extranjeros.

Dado el número cada vez mayor de niños japoneses queviven en el extranjero, se están renovando los programas educativospara ellos, así como los programas para los niños que regresan alJapón tras haber vivido mucho tiempo en el extranjero.

La adaptación a la era de la información

El Ministerio fomenta los programas de estudio de lainformación tanto en las escuelas como en los establecimientosextraescolares. También facilita el suministro de más computadorasy otros equipos informáticos a los establecimientos educativos.

Se estimula la investigación y el desarrollo de tareas relativasa los soportes lógicos educativos.

Para formar a un número suficiente de expertos en cienciay tecnología de la información, el Ministerio está ampliando lasfacultades y departamentos universitarios que se ocupan de esasdisciplinas.

Perspectivas de la reformaEl número de temas enumerados más arriba demuestra

que la reforma actual de la educación en el Japón abarca todoslos campos posibles. Nadie está en condiciones de predecircuándo o de qué manera se lograrán esos objetivos. Pero esta


tercera reforma educacional de la historia japonesa moderna, adiferencia de las dos primeras, no se ha basado en un modelo. Porconsiguiente, los maestros, las instituciones educativas, losadministradores, los políticos y todos los que en la sociedad japonesatienen una responsabilidad en materia de educación deberán aunaresfuerzos y trabajar resueltamente por la reforma de la manera másadecuada para el futuro de nuestros niños. ¿No es ésta acaso laúnica forma en que podremos crear un sistema educativo adecuadoal siglo XXI?

Por suerte, en el Japón los padres y los medios, decomunicación de masas se interesan mucho en la educación. Quela presente reforma educativa avance en la dirección correctadependerá no sólo de los que tengan una responsabilidad directaen la educación; sino de que los padres y los medios de comunicación

de masas deseen asumir la parte que les corresponde en esta tarea.Pero esto no es todo. Tengo que aludir a la función del Instituto

Nacional de Investigación Educacional. El Consejo Nacional para laReforma Educativa sugirió que el Instituto se reorganizara para podercontribuir a la formulación de políticas del Ministerio de Educación y,en particular, para que desempeñe una función primordial en lasinvestigaciones relativas a los programas de estudio. Sobre la basede esta sugerencia, el Instituto fue reorganizado radicalmente enmayo de 1989. Por ser una de las entidades gubernamentales deinvestigación que están bajo la supervisión general del Ministerio deEducación, es natural que se haya pedido al Instituto que desempeñeuna función activa en la formulación de las políticas del Gobierno.Además, una de sus tareas constantes, tarea que seguirá teniendola importancia de siempre, es la de analizar objetivamente, examinary emitir juicios críticos sobre el sistema educacional tomado

globalmente, e indicar a los padres y a los educadores, a las


instituciones educativas y a los responsables de las políticas quétipos de cambios habrán de introducirse. En este sentido, es muyvasta la función que el Instituto Nacional de Investigación Educacionaldesempeñará en la evolución de la reforma educativa del Japón yen el logro de una educación adaptada al siglo XXI.

Evaluación

1. Boyan Jovanovic afirma lo siguiente: « (...) El conocimientoes una forma de capital social que crece cuando alguien agregamás conocimiento (...)». A la luz de los resultados de la prue-ba de rendimiento estudiantil internacional PISA 2001 donde

Perú ocupó el último lugar en lógica-matemática y compren-sión lectora de 43 países, ¿Perú agrega o mantiene constanteel conocimiento? Adicionalmente, ¿qué papel le cabe al paísen el orbe si la respuesta es mantiene constante el conoci-miento? (Sustentar respuesta).

2. Según George Psacharopoulos, la relación entre la escuela yel mercado de trabajo ha recibido -y recibe- la atención de loseconomistas. Explique la expresión: «En el Perú, los taxistasson doctores», en el marco teórico retorno social de la educa-ción.

3. Isao Suzuki afirma lo siguiente: «Por suerte, en el Japón lospadres y los medios de comunicación de masas se interesanmucho en la educación (...)». ¿Qué opina sobre el particular?

4. Si el proverbio «la educación es tarea de cien años» es co-rrecto, ¿goza de corto plazo la educación? (Sustentar

respuesta).5. ¿Cuál fue el para qué de la educación en las tres reformas

emprendidas por Japón? (Sustentar respuesta).



Unidad III

Fundamentos económicos de la sociedaddel conocimiento

IntroducciónLa presente unidad revela las bases teóricas de naturaleza económicade la sociedad del conocimiento. Tres aspectos son fundamentales, segúnlos autores, para comprender los cambios en curso: Diferenciar entre sabery conocimiento, explicar acerca de la comunidad del conocimiento eidentificar las aptitudes y habilidades que toda persona debe tener en lacomunidad del conocimiento. Adicionalmente, se incluye un material queaborda lo relativo a la reforma educativa desde la perspectiva de lasociedad del conocimiento.

Objetivos- Conocer los principios económicos rectores de la sociedad del

conocimiento.- Mostrar lo relativo a la reforma educativa desde una interpretación de

la sociedad del conocimiento.



1. Sección primera

Fundamentos económicos de la sociedaddel conocimiento*

Perspectiva históricaDesde tiempos inmemoriales, el conocimiento ha sido el

eje del crecimiento económico y del aumento paulatino delbienestar social.1 La habilidad de inventar e innovar, es decir,generar nuevos conocimientos e ideas que se conviertan enproductos, procesos y organizaciones, siempre ha impulsadoel desarrollo. En todas las épocas ha habido organizaciones einstituciones capaces de crear y difundir el conocimiento: desde

* David, Paul y Dominique Foray. 2002. «Fundamentos económicos de la sociedaddel conocimiento». En Comercio exterior, (junio: 472-479), México.1 Los autores distinguen entre «saber» y «conocer». El saber se refiere alconocimiento confiable, el cual es sólido y está certificado, ya que se ha legitimadopor medio de algún mecanismo institucional (ya sea una cuidadosa revisióncientífica o la memoria colectiva y los sistemas de creencias). Otras formas deconocimiento (conocer) también posibilitan una actividad (conocer sobre jardinería,el «hágalo usted mismo» o bricolaje), pero no se han sometido a las mismaspruebas que el conocimiento certificado. Lo que separa ambos términos tienemenos que ver con la diferencia entre lo científico y lo no científico que con elhecho de si ese conocimiento se ha sometido a pruebas institucionales: «conocersobre jardinería» es confiable y amplio y está relativamente descontextualizado,pero cada jardinero cuenta con su propio conocimiento local (y localmenteespecificado). De cualquier manera, la economía basada en el conocimiento nodescarta ninguna de estas formas, es decir, no está orientada sólo a la produccióndel conocimiento confiable o el saber.


los gremios medievales hasta las grandes corporacionescomerciales de principios del siglo XX; desde las abadíascistercienses hasta las reales academias de la ciencia quecomenzaron a surgir en el siglo XVII. Sin embargo, el término«economía basada en el conocimiento» es de cuño reciente.Se utiliza para referirse a una variedad de las economías deperíodos anteriores, más como un cambio radical que comouna discontinuidad brusca. Esta transformación se puedeanalizar desde varias perspectivas.

La aceleración de la producción de conocimientoEl meollo del asunto recae en la velocidad acelerada —y

sin precedente— a la que el conocimiento se crea, acumula y,muy probablemente, deprecia en términos de relevancia y valoreconómicos. Esta tendencia ha reflejado, entre otras cosas, un

ritmo reforzado de avance científico y tecnológico; presentamuchísimas ramificaciones y origina diversos retos. Sinembargo, la discontinuidad no se marca de la misma forma entodos los sectores. Una nueva clase de organización encabezaeste fenómeno: las comunidades basadas en el conocimiento,a saber, redes de individuos que luchan, primero que nada, porproducir y divulgar nuevos conocimientos y trabajan paracompañías no sólo distintas, sino incluso rivales. Una señal deque se está desarrollando una economía basada en elconocimiento se observa cuando dichos individuos ingresan enorganizaciones convencionales donde la relación continua conuna comunidad externa basada en el conocimiento representaun activo valioso. Al tiempo que los miembros de estascomunidades sostienen una competitividad colectiva, seconvierten en agentes de cambio para la economía en su

conjunto.


El incremento del capital intangible en el ámbitomacroeconómico

Los historiadores de la economía señalan que hoy en día lasdesigualdades en la productividad y el crecimiento de los países tienenmucho menos que ver con la abundancia o la falta de recursosnaturales que con la capacidad de mejorar la calidad del capital humanoy de los factores de la producción, en otras palabras, crear nuevosconocimientos e ideas y aplicarlos a la maquinaria y a la gente.

Una característica relacionada del crecimiento económico,la cual se hizo más y más evidente desde principios del siglo XX,es la creciente importancia relativa del capital intangible en la riquezaproductiva total, así como el aumento de la participación relativadel PIB atribuible al capital intangible.2 Éste por lo general se ubicaen dos categorías principales: por un lado, la inversión orientada a

la producción y la difusión del conocimiento (es decir, a capacitación,educación, investigación y desarrollo, información y coordinación);por el otro, la inversión para preservar el estado físico del capitalhumano (gasto en salud). En Estados Unidos el valor actual de lareserva de capital intangible (dedicado a la creación deconocimiento y al capital humano) comenzó a superar el del capitaltangible (infraestructura física y equipamiento, inventarios, recursosnaturales) a fines de los años sesenta.

Trabajos recientes de la OCDE han logrado establecercategorías específicas de inversión vinculada al conocimientoorientada a ciertos países o sectores. Si se toman en cuenta lossencillos pero poco representativos indicadores de inversión en

2 M. Abramovitz y Paul A. David, «American Macroeconomic Growth in the Era ofKnowledge-based Progress: The Long-run Perspective», en S.L. Engerman y R.E.Gallman (eds.), An Economic History of the United States: The Twentieth Century,vol. 3, Cambridge University Press, Nueva York, 2000, pp. 1-92.


investigación y desarrollo, educación pública y programas paracomputadora, se observa que las tasas de inversión anual hancrecido de manera considerable desde el decenio de los ochenta(a una tasa promedio anual de 3% en los países de la OCDE). Lasestructuras de inversión, sin embargo, difieren de un país a otro:los escandinavos, por ejemplo, gastan más en educación pública,mientras que la inversión industrial (investigación y desarrollo delsector privado, programas y equipo tecnológico de información)encabeza la lista en Estados Unidos.3

No se debe permitir que esta simple tendencia subyacenteminimice la creciente importancia de las actividades relacionadascon la ciencia y la tecnología. Las economías basadas en elconocimiento no están, por supuesto, restringidas al ámbito de laalta tecnología, sino que la ciencia y la tecnología de hecho tienden

a ser fundamentales para los nuevos sectores que impulsan elcrecimiento cada vez mayor de la economía durante los deceniosrecientes (productos farmacéuticos e instrumentos científicos,tecnologías para la información y la comunicación, aeronáutica ynuevos materiales).

Estos avances redundan en la proliferación de trabajos enel ámbito de la producción, el procesamiento y la transferencia delconocimiento y la información. Esta tendencia no sólo se limita alos sectores de alta tecnología y de la información, ni a los deservicios de comunicación, puesto que se ha expandidogradualmente a todos los campos económicos desde que sedetectó por primera vez en los setenta. De esta forma, la sociedaden general se está inclinando hacia las actividades que requierenun alto grado de conocimiento.

3 OCDE, L’ économie fondée sur le savoir: des faites et des chiffres, París, 1999.


La innovación como actividad predominanteUna expresión más del «cambio de orientación»

mencionado son la velocidad y la intensidad en la innovación.Los grandes adelantos suceden de dos maneras centrales: dela investigación formal y el trabajo independiente de desarrollo(es decir, «aislado» y «resguardado» de la producción regularde bienes y servicios) y del aprendizaje vinculado, en que losindividuos aprenden por experiencia propia y que, como regla,pueden evaluar lo aprendido y refinar su práctica gracias a suspropias deducciones. Ésta puede ser una forma muy poderosade producción de conocimiento en muchas profesiones.

Esta inversión notablemente mayor en innovación (al igualque en investigación y desarrollo) ha ocasionado que la cantidadde innovaciones crezca de manera vertiginosa, lo cual se

muestra no sólo con el número de patentes solicitadas yregistradas,4 sino también con la proliferación de nuevasvariedades de bienes y servicios que han marcado una tendenciahacia la «adaptación personalizada en masa».5 Al mismo tiempo,los ambientes de aprendizaje basados en la práctica parecenestar ampliando sus horizontes más allá de situaciones en quelas divisiones laborales fordistas en oficinas y fábricas limitabanel campo de acción de los individuos y, por tanto, su oportunidadde aprender. A cambio, esto fomenta posibilidades cada vezmayores para generar conocimiento.

Mientras tanto, la «necesidad de innovar» se estávolviendo cada vez más fuerte al tiempo que la innovación tiende

4 Ibid.5 Paul A. David, «Understanding Digital Technology’s Evolution and the Path ofMeasured Productivity Growth: Present and Future in the Mirror of the Past», en E.Brynolfsson y B. Kahin (eds.), Understanding the Digital Economy,MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 2000, pp. 49-95.


a convertirse cada vez más en el único medio para sobrevivir yprosperar en economías muy competidas y globalizadas. No esfácil distinguir entre las novedades absolutas y las innovacionesque son nuevas sólo para las compañías que las adoptan, o lasque son adaptaciones más complejas de productos o ideas yque se dirigen a un nuevo mercado. El hecho es que lascompañías y la sociedad en general están invirtiendo más tiempoy energía en producir y ajustarse al ritmo del cambio.

La investigación formal puede seguir siendo el pilar de laproducción de conocimiento en muchos sectores (por la simplerazón de que ofrece un campo más o menos aislado en el quese pueden efectuar experimentos que de otra manera no seríanfactibles). Pero el sistema de producción de conocimiento seestá difundiendo más ampliamente gracias a una gran cantidad

de lugares y de actores nuevos. Más y más «innovadores»tienden a aparecer en situaciones inesperadas: los usuarioscomo fuente de innovación6 y «gente no especializada», que seocupa en la producción de conocimiento científico en camposcomo la salud o el ambiente.

La revolución en los medios de conocimientoEl cuarto ámbito en que se puede analizar dicha

«discontinuidad tenue» se refiere a la gran revolución tecnológicaque se está dando al tiempo que comienza la era digital. Es unarevolución de crucial importancia, ya que considera básicamentetecnologías para el conocimiento, así como la producción y ladifusión de la información. Estas nuevas tecnologías, quesurgieron en los años cincuenta y florecieron con la llegada deinternet, cuentan con potencialidades asombrosas. Permiten el

6 E. von Hippel, The Sources of Innovation, Oxford University Press, 1988.


acceso remoto a la información y a los medios para adquirirconocimientos. Además de transmitir textos escritos y otros artículosdigitalizables (música, pinturas), también permiten que los usuariostrabajen en sistemas de información a larga distancia (por ejemplo,la teleexperimentación), que tomen cursos en el marco de lasrelaciones interactivas maestro-alumno (educación a distancia) yque tengan increíbles cantidades de información —una especiede biblioteca universal— disponibles en su escritorio.

Las tecnologías de la información pueden afectar lageneración del conocimiento de muchas formas. En primer lugar,el solo hecho de que se tenga la capacidad de crear tal cúmulo deinformación es en verdad revolucionario. Hay que imaginar lo difícilque fue tener medios de conocimiento antes de la era moderna.Además de un puñado de centros de vida intelectual increíbles,

como la antigua biblioteca de Alejandría, tales circunstancias fueronmuy contadas. El gran pensador del siglo XI, Gerbert d’Aurillac,tenía una biblioteca con no más de 20 libros (aunque era una buenacantidad en ese tiempo). Incluso en las épocas un tanto menosdifíciles de hace dos decenios, hay que recordar lo problemáticoque resultaba para un estudiante hacer una síntesis de las últimasnovedades en cierta área o disciplina, y la ardua tarea que eramantenerse al día en los más recientes descubrimientos en sucampo de estudio.

El desarrollo humano ha sido un largo e interminable procesomarcado por los inventos del códice y del libro (que tomó el lugardel pergamino), el perfeccionamiento del papel, la transformacióndel libro en un medio de conocimiento (índices, cuadros, pies depágina y notas al final de texto), mejoras en la producción de copias(desde la organización «industrial» del scriptorium hasta el invento

de la imprenta), la multiplicación de las bibliotecas modernas y,


por último, la llegada de las redes de acceso y comunicación conun desempeño cada vez mejor. ¿Las nuevas tecnologías son unindicador del fin de esa evolución? Por supuesto que no, ya quetodavía resta desarrollar gran parte de ésta en ciertas áreas, comolos sistemas de búsqueda de información. Pero casi puedeafirmarse que éste es el punto culminante de lo que el medievalistafrancés Georges Duby llamó una vez la «incesante búsqueda demedios de conocimiento» que ha preocupado a la humanidaddesde tiempos inmemoriales.

En segundo lugar, las tecnologías de la informaciónaumentan la interacción creativa no sólo entre estudiosos ycientíficos sino, de la misma forma, entre diseñadores deproductos, proveedores y, por último, clientes. La creación deobjetos virtuales que pueden modificarse de manera indefinida y

que son accesibles de inmediato para todos al mismo tiempo,facilita el trabajo y el aprendizaje colectivos. En este sentido, lasnuevas posibilidades que ofrecen las computadoras para lasimulación numérica representan otra diferencia significativarespecto a la experiencia previa.

En tercer lugar, las nuevas tecnologías permiten explorary analizar el contenido de enormes bases de datos, lo cual es porsí mismo un potente medio para ampliar el conocimiento (tantoen las ciencias naturales, sociales y humanas, como en lasadministrativas). La investigación que promueven dichasposibilidades tiene notable influencia en algunas áreas del trabajoadministrativo.

Por último, estas tres formas en que las tecnologías de lainformación afectan la creación de conocimiento puedenmezclarse con el desarrollo de sistemas descentralizados en gran

escala para la recopilación de datos y la evaluación y el


intercambio de conclusiones. Tales sistemas exhaustivoscaracterizan la investigación que en la actualidad se lleva a caboen los campos de la astronomía, la oceanografía, etcétera.

Cinco años de la «nueva economía» desde laperspectiva histórica

Una vez que la aparición de las economías basadas en elconocimiento se puso en perspectiva histórica, el debate de lanueva economía sólo puede percibirse con cierta gracia. Se haconcentrado en la posible necesidad de una reforma radical dela macroeconomía porque los principios rectores de ésta fuerontomados por sorpresa por el desempeño de la economíaestadounidense durante el último lustro. En general, este debatese recordará principalmente por el enfrentamiento entre losultraoptimistas y su pensamiento económico relativamente

rudimentario, y los macroeconomistas escépticos que, a pesarde su convencional rigor y prudencia, tenían una visión muy parcialde los efectos de las nuevas tecnologías.7 Con todo, lo que hanexperimentado Estados Unidos y, más recientemente, los paíseseuropeos y otros de occidente es sólo parte de una transiciónacelerada hacia una economía basada en el conocimiento,proceso que se inició hace ya bastante tiempo, pero que comenzóa ganar fuerza hace poco debido a la lenta maduración de lanueva tecnología de los procesadores de información digital deuso general y de las telecomunicaciones por computadora.8

7 R. Gordon, «Does the ‘New Economy’ Measure Up to the Great Inventions of thePast?», Journal of Economic Perspective, 2000.8 Paul A. David, «The Dynamo and the Computer: An Historical Perspective on theModern Productivity Paradox», American Economic Review, vol. 80, núm. 2, mayode 1990, y Paul A. David, «Understanding Digital Technology’s Evolution and thePath of Measured Productivity Growth: Present and Future in the Mirror of thePast», en E. Brynolfsson y B. Kahin (eds.), Understanding the Digital Economy,MIT Press, Cambridge, 2000, pp. 49-95.


Exploración de la caja negra del «conocimiento»Antes de continuar con la descripción de los procesos de la

economía basada en el conocimiento, es importante tener unaidea clara de lo que está pasando con exactitud por los conductoselectrónicos: ¿brindan conocimiento, información o datos? Enrealidad, algo de cada uno; todo depende de la naturaleza de larelación entre emisores y receptores.

Conocimiento e informaciónSe debe establecer una diferencia elemental entre

conocimiento e información. El conocimiento, en cualquier campo,permite a quien lo posee tener la capacidad de actuar intelectual ofísicamente. De esta forma, el conocimiento es esencialmente unacuestión de capacidad cognitiva. Por otro lado, la informaciónconsiste en datos estructurados que permanecen ociosos e

inamovibles hasta que los utiliza alguien con el conocimientosuficiente para interpretarlos y procesarlos. Se comprende bienesta diferencia cuando se observan las condiciones imperantes alreproducir conocimiento e información. Mientras que el costo deduplicar información no va más allá del precio por hacer las copias(es decir, casi nada gracias a la tecnología moderna), lareproducción del conocimiento es un proceso mucho más costosoya que varias, de hecho muchas, de las capacidades cognitivasno son fáciles de expresar o de transferir a otros. Por tanto, hayelementos que quedan «implícitos»:9 «sabemos más de lo quepodemos expresar».10 De esta forma, la reproducción delconocimiento ha dependido por mucho tiempo del modelo «experto-

9 Sobre el concepto de «conocimiento implícito» y su reciente uso en economía,véase R. Cowan, P.A. David y D. Foray, «The Explicit Economics of KnowledgeCodification and Tacitness», Industrial Corporate Change, vol. 9, núm. 2, 2000,pp. 211-253.10 M. Polanyi, The Tacit Dimension, Doubleday, Nueva York, 1967.


aprendiz» (en el que la capacidad de un joven se va moldeando ala vez que escucha, ve e imita) o de las transaccionesinterpersonales entre miembros de la misma profesión o gremio.Estos medios para reproducir el conocimiento pueden seguir siendola base de muchas profesiones y culturas, pero pueden fallar muyfácilmente cuando se rompen los vínculos sociales, cuando seabre la brecha generacional y cuando los gremios pierden sucapacidad de estabilizar, preservar y transmitir el conocimiento.En tales circunstancias, la reproducción cae en un bache y seenfrenta el peligro inminente de que el conocimiento en cuestiónse pierda y se olvide.

Codificación del conocimiento implícitoEl conocimiento también puede codificarse de manera tan

articulada y clara que se puede expresar en un lenguaje específico

y registrar en un medio particular. La codificación implica laexteriorización de la memoria. Depende de una gama de accionesque se van complicando, como usar un lenguaje coloquial paraescribir una receta de cocina, aplicar técnicas de diseño industrialpara dibujar un boceto a escala de una pieza de maquinaria, crearun sistema especializado con base en las reglas formales de lainferencia dando especial importancia a la serie de etapasorientadas al problema, entre otras. Como tal, el conocimiento esindependiente del individuo y de la memoria, así como la capacidadde comunicación del ser humano (siempre que el medio en el quese almacena el conocimiento esté resguardado y el lenguaje en elque se exprese sea recordado). Con el surgimiento de lacodificación, «el problema de la memoria deja de dominar la vidaintelectual».11 Así, se producen programas de aprendizaje que

11 J. Goody, The Domestication of the Savage Mind, Cambridge University Press, 1977.


sustituyen de manera parcial a la persona que posee unconocimiento y que lo enseña. Goody señala que una receta escritapuede llenar parcialmente el vacío producto de la ausencia de laabuela.12

La palabra clave aquí es «parcialmente» porque lacodificación equivale a un proceso en el que se reduce elconocimiento humano a información, y en el curso de taltransformación casi de hecho se alterarán algunas cosas de algunamanera y, muy probablemente, se perderán otros significados. Loque se expresa y se registra, por tanto, no es conocimiento deltodo. Es un programa de aprendizaje que ayuda a estabilizar y areproducir el conocimiento. Cuando un joven técnico recibe unmanual del usuario, no se le está dando directamente elconocimiento de «cómo usar el aparato». Se confía en que el

manual es útil y le servirá a reducir los costos de la reproducciónde conocimiento.

En muchos casos, cuando los técnicos han «aprendido aaprender» y están trabajando con una máquina más o menosestándar, la reproducción de conocimiento se vuelve casiinstantánea y adquiere características cercanas a la repetición deinformación. Sin embargo, en casos más complejos el conocimientocodificado, aunque ciertamente útil, sólo ayudará a medias. Lareproducción de conocimiento se dará entonces por medio de lacapacitación, la práctica y las técnicas de simulación (pilotosaviadores, cirujanos).

Se debe destacar que hay una segunda función de lacodificación que es crucial para los presentes propósitos. Lacodificación consiste en transcribir el conocimiento en

12 Ibíd.


representaciones simbólicas de tal manera que puedanalmacenarse en un medio específico. Esto genera nuevaspotencialidades cognitivas que seguirán siendo incalculables yaque el conocimiento está vinculado a individuos como tales y, portanto, sólo será escuchado (si se expresa verbalmente) o visto(si se pone en práctica) por medio de la interacción con quieneslo poseen. Plasmar (por medio de la escritura, la gráfica, elmodelado o la virtualidad) posibilita analizar y organizar elconocimiento de diferentes formas, así como aislar, clasificar ycombinar distintos elementos. Esto lleva a la creación de nuevosobjetos del conocimiento, como listas, tablas, fórmulas, etcétera,los cuales son de importancia fundamental, puesto que dan pie anuevas posibilidades cognitivas (clasificación, taxonomía,interconexiones múltiples, simulación) que pueden ofrecer un

marco favorable para la pronta producción de conocimientosnuevos.13 Sin embargo, sólo son factibles cuando la genteconsidera el hecho de registrarlos y, por consiguiente, larepresentación simbólica de sus estados cognitivos. Los avancesmetodológicos para registrar información basados en mediostecnológicos son de crucial importancia, ya que permiten que lasrepresentaciones del conocimiento pasen de la etapa denominada«prealfabetizada» (gestos y palabras) a la alfabetizada (escrituray dibujo) y por último a las etapas posalfabetizadas (diseño deinteracciones estructuradas).

De esta forma, la codificación tiene un papel esencial en laeconomía del conocimiento porque está al servicio de lamemorización, la comunicación y el aprendizaje futuros y estableceuna base firme para la creación de nuevos objetos del conocimiento.

13 Ibíd.


Las comunidades basadas en el conocimiento comoagentes del cambio económico

Las actividades basadas en el conocimiento surgen cuandola gente, apoyada por las tecnologías de la información y de lacomunicación, interactúa en esfuerzos coordinados decoproducción (es decir, crear e intercambiar) de nuevosconocimientos. Por lo general, esto implica tres situacionesprincipales: una cantidad significativa de miembros de unacomunidad se une para producir y reproducir nuevos conocimientos(difunden fuentes de innovación); la comunidad crea un espacio«público» para intercambiar y divulgar el conocimiento,14 y lasnuevas tecnologías de la información y el conocimiento se usande manera intensiva para codificar y transmitir los nuevosconocimientos.

Rachid y RaquelLa siguiente historia resalta el significado de la última de las

tres situaciones mencionadas (el uso de nuevas tecnologías parala codificación y la transmisión del conocimiento). Trata de lacomparación de las experiencias de dos estudiosos: Rachid, unastrónomo del siglo XVII, originario del hermoso pueblo de Fez, yRaquel, una estudiante imaginaria de un posdoctorado en ingenieríay que trabaja en el laboratorio de la Universidad de Stanford afines del siglo XX.

Rachid inventó un nuevo telescopio y deseaba transmitir losdetalles de su descubrimiento a sus colegas en Córdoba, Padua y

14 El concepto de espacios públicos (o semipúblicos) para divulgar el conocimientoes complejo. Dichos espacios pueden incluir áreas donde no pueden otorgarsederechos de propiedad privada ni de manera «constitucional» (como en el casode la ciencia abierta), ni en el marco de las organizaciones especialmente instituidaspara ese propósito (redes de investigación y consorcios donde los socios compartensu conocimiento); así como mercados cuyos procedimientos conducen a la difusióneficiente del conocimiento.


Salamanca. Fue una tarea difícil, ya que este tipo de conocimientotodavía no se había codificado y tuvo que copiar todos sus planosy notas a mano. Después Rachid le entregó sus preciadosdocumentos a las caravanas que se dirigían al norte, con laesperanza de que éstos les fueran entregados algún día a suscolegas. Había poca seguridad de que eso sucediera. Aún másproblemáticas eran las situaciones en las que el conocimiento erabásicamente memorizado y transmitido de boca en boca (yacompañado de documentos algo incompletos para ayudar a lamemoria), puesto que el círculo de usuarios efectivo por lo generalse reduce a contactos directos y personales. Además, al diversificarese círculo, hay un riesgo cada vez mayor de que el contenido sedistorsione en el curso de la transmisión oral y de su repeticiónsucesiva. Sólo la comunicación periódica y recíproca entre cada

parte de esa red de transmisión funcionaría para limitar lapropagación de «errores en la repetición». La posibilidad de queeso pase, sin embargo, disminuye mientras aumenta el númerode vínculos en la cadena humana de comunicación.

Por tanto, hay limitantes físicas que impiden la expansiónde la comunidad que puede aprovechar los nuevos conocimientosy que pudiera incluso mejorar más adelante el diseño de Rachid.Los flujos de conocimiento han existido a lo largo de la historia,pero, como regla, han sido muy pocos y relativamente pobres.Como se ha observado, las excepciones principales se dan almantener redes de comunicación interpersonal cerradas, comolas que comunicaban a las abadías cistercienses de la Europamedieval. Esto ha frenado el desenlace de varios esfuerzossucesivos por incrementar el cúmulo de conocimientos confiables.Con seguridad, en occidente, antes del siglo XVII, las actitudes

reinantes que obstaculizaron la amplia difusión de los «secretos


de la naturaleza» fueron tal vez más significativas que las limitantesde la tecnología de la comunidad, ya que impidieron unacooperación eficaz en busca del conocimiento.15

En cuanto a Raquel, ella inventó un pequeño robot, cuyos

detalles de ingeniería elaboró con la ayuda de un programa dediseño apoyado por computadora (CAD, por sus siglas en inglés).Con el interés de informar a su comunidad, hizo rápidamente los

documentos y planos necesarios con la ayuda de un programa dediseño gráfico. Entonces copió los archivos y los envió comodocumentos adjuntos en correos electrónicos dirigidos a una lista

de direcciones seleccionadas. En segundos, éstos fueron recibidospor docenas de laboratorios alrededor del mundo y cientos deinvestigadores pudieron comenzar a reproducir el conocimiento y

a enviarle sus comentarios, críticas y sugerencias. En este caso,los costos de la codificación y la transmisión del conocimiento fueronmuy bajos (es decir, los costos marginales de Raquel para codificar

y transmitir el conocimiento en cuestión, dada la infraestructuraexistente, y el costo de su capacitación). También fueron bajos losde su reproducción. Éste es un auténtico caso en que el invento

en sí se mantiene dentro del campo de conocimiento que le esfamiliar a los miembros de la comunidad: quienes recibieron elarchivo han «aprendido a aprender» este tipo de conocimiento y el

documento adjunto les da un programa de aprendizaje detallado.Una comunidad intensiva en conocimiento es aquella en

que un alto porcentaje de sus miembros participa en la producción

y la reproducción del conocimiento. Por tanto, es probable queuna comunidad tal constituya un espacio público (o semipúblico)

15 Paul A. David, «Common Agency Contracting and the Emergence of ‘Open Science’Institutions», American Economic Review, vol. 88, núm. 2, mayo de 1998, pp. 15-21.


en el que los costos de codificación y divulgación se hayan reducidode manera drástica gracias a la existencia previa de conceptoscomunes y convenciones terminológicas; dicha existencia facilita

que las tecnologías de la información y la comunicación mejorenla difusión de los nuevos conocimientos.

Las comunidades intensivas en conocimiento y sus

«virtudes»Rachid y Raquel son científicos y en el mundo moderno se

puede considerar a las comunidades científicas como las

organizaciones sociales especializadas más profundamentecomprometidas con actividades de la producción basada en elconocimiento; tan sólo porque se dedican a «la producción de

conocimiento confiable por medio de conocimiento confiable». Portanto, la mayoría de sus miembros está motivada a revelar ycompartir ese conocimiento gracias a los sistemas de

compensaciones y a los valores sociales reforzados porinstituciones científicas de una comunidad específica.16 En elsentido histórico, estas comunidades de investigación científica,

preocupadas por adquirir, acumular, analizar e integrar datosexperimentales y de observación, han sido pioneras en el desarrolloy uso de las nuevas tecnologías de la información.

Las comunidades de programadores comprometidos conla creación y el mejoramiento del llamado software de «fuenteabierta» se asemejan a las comunidades de investigación de la«ciencia abierta» en muchos de estos aspectos y, como éstas,no son capaces de obtener ganancias económicas directamentede la venta del nuevo conocimiento y de las mercancías de la

16 P. Dasgupta y P. A. David, «Towards a New Economics of Science», ResearchPolicy, núm. 23, pp. 487-521.


información que crean. Deben encontrar fuentes de sustentocolaterales o secundarias.17

Sin embargo, algunas comunidades con intercambiocomercial mutuo también cuentan con sistemas de operación quecomparten las mismas características. Por ejemplo, los grupos deinvestigación general son organizaciones que se parecen a lasasociaciones: se comprometen con ciertas metas tecnológicascolectivas que los miembros asumen como un beneficio común ypor las que se trabaja mejor de manera conjunta.

Los médicos representan otro ejemplo de comunidad, eneste caso de comunidades de especialización profesional, loscuales están experimentando una transición hacia el intercambiomucho más frecuente de información directa entre colegas, quees la característica crucial de la economía basada en el

conocimiento y, en un sentido más amplio, de la sociedad delconocimiento. En la actualidad muchos médicos documentan sunuevo conocimiento en el ámbito clínico y lo ponen a disposiciónde otros por medio de bases de datos electrónicas que son de fácilacceso. Así, otros doctores pueden obtener esa información oañadirle más datos, ayudando de esta forma al progreso de lamedicina basada en evidencias.

Sin embargo, curiosamente los maestros de primaria y se-cundaria no cumplen con las características de las comunidadesmodernas basadas en el conocimiento, aunque usen éste de ma-nera constante. Puede que exista un enorme grado de innovaciónen su campo, ya que los profesores buscan individualmente solu-ciones a sus problemas en la educación pero, tal vez porque esos

17 K. Lankhani y E. von Hippel, How Open Source Software Works: Free User toUser Assistance, Working Paper, núm. 4117, MIT Sloan School, 2000.


problemas implican «materia desestandarizada» —sus alumnos—, son relativamente pocas las innovaciones que se transmiten deuno a otro y que se comparten con el resto de la comunidad.18

Las comunidades caracterizadas por los tres componentesmencionados (creación y reproducción de conocimientosignificativo; mecanismos para intercambiar y difundir el conocimientoresultante, y el uso intensivo de nuevas tecnologías de la información)tienden a estar orientadas especialmente a la producción motivadapor el conocimiento. Como tales, cuentan con ciertas «virtudes»:- el aumento del conocimiento se estimula por una gran canti-

dad de oportunidades de recombinación, trasposición ysinergia;

- gran parte del fundamento del conocimiento está codificada,lo cual lleva a una mayor capacidad de almacenamiento y

comunicación, y eso posibilita el desarrollo de nuevos enfo-ques cognitivos;

- el control de calidad está garantizado porque los miembrospueden reproducir, probar y criticar el nuevo conocimiento;

- por regla, la eficacia estática se refuerza, lo cual significa queya que todo el mundo tiene acceso al conocimiento genera-do, los mismos objetos no se podrán reinventar (mientras queel conocimiento se puede beneficiar de los centros colectivosimportantes, la experimentación participativa y los esfuerzospor el desarrollo);

- la productividad educativa se incrementa gracias a que el in-dividuo puede «aprender a aprender» al reproducir elconocimiento de otros;

18 D. Hargreaves, «La production, le transfert et l’utilisation des connaissancesprofessionnelles chez les enseignants et les médecins: une analyse comparative»,en OCDE, Société du Savoir et Gestion des Connaissances, París, 2000.


- han surgido oportunidades como consecuencia de la reor-ganización espacial de las actividades y la creación decomunidades virtuales, ya que se ha vuelto menos costosotransmitir conocimiento que transportar gente.

¿Hay un tamaño óptimo para las comunidades intensivasen conocimiento? Desde una perspectiva empírica, las dimensionesvariarán muchísimo entre la comunidad mundial de los físicos enpartículas energéticas (que cuenta con miles de miembros) y lapequeña comunidad de los ingenieros aeronáuticos que trabajanen un problema específico en el diseño de un plano aerodinámico,o el consorcio de genetistas moleculares que buscan identificar yubicar el gen de la forma hereditaria del cáncer de mama. Laposibilidad de producir y reproducir el conocimiento será mayor altiempo que la comunidad crezca, pero también lo serán los costos

para localizar datos, el riesgo de saturación y del anonimato entrelos miembros, lo cual puede, a su vez, originar serios problemasde confianza. Puede decirse que el tamaño óptimo depende deque se mejoren la localización de datos y las tecnologías de criteriosde eliminación, y de que se perfeccionen los nuevos mecanismospara garantizar la confiabilidad. Pero también se basa en lanaturaleza de los intercambios (orientados sólo a tener acceso auna fuente de conocimiento o provenientes de una interactividadintensa en el marco de un proyecto de investigación).

Comunidades del conocimiento como agentes delcambio económico

La mayoría de las comunidades del conocimientotrascendieron a las organizaciones convencionales (comercio,centros de investigación, dependencias públicas y del gobierno,etcétera) y los miembros de las primeras trabajan ahora

simultáneamente en las segundas. Entre otras cosas, el desarrollo


de la economía del conocimiento muestra cómo se infiltran en lasorganizaciones convencionales individuos cuya continua relacióncon una comunidad del conocimiento «externa» los convierte enlo más valioso para las organizaciones que los acogen comoempleados de planta. Algunos ejemplos de este fenómeno en elámbito comercial incluyen a ingenieros que trabajan para variascompañías que intercambian conocimiento y «secretoscomerciales» en el marco de una red regida por las leyes de lareciprocidad;19 científicos empleados en grandes compañíasfarmacéuticas que son alentados a publicar en revistas científicasy a mantener estrechos lazos con sus contrapartes en el ámbitouniversitario;20 proyectos en cooperación entre usuarios de la mismatecnología (por ejemplo, programas de cómputo) que esperanutilizar la tecnología mejorada en sus trabajos en compañías

distintas o incluso rivales.21Al introducirse en organizacionesconvencionales, estas comunidades se vuelven agentes del cambiopara su industria y, de hecho, para la economía en general.

De cualquier manera, en toda situación similar siempre secorre el riesgo de que surjan conflictos entre las compañías delsector privado que consideran que el nuevo conocimiento es desu exclusividad, y las comunidades del conocimiento, para lascuales el compartir éste es su razón de ser. Dichas comunidadesson estructuras frágiles ya que están basadas en lineamientosinformales (reciprocidad, apertura). Asimismo, puedendesintegrarse rápidamente cuando sus miembros pierden lahabilidad o el interés por seguir esas reglas y, en vez de eso, buscan

19 E. von Hippel, «Trading Trade Secrets», Technology Review, febrero-marzo de 1988.20 I. Cockburn, R. Henderson y S. Stern, The Diffusion of Science-driven Drug Discovery:Organizational Change in Pharmaceutical Research, NBER Working Paper, núm. 7559,Cambridge, Massachusetts, 1999.21 K. Lakhani y E. von Hippel, op. cit.


cumplir con sus propios intereses por medio de actitudes de faltade cooperación en el campo de los negocios.

Algunas preguntas sin respuestaEl desarrollo anterior sobre la definición y el enfoque

analítico del concepto de las «actividades basadas en elconocimiento» aún deja un buen número de preguntas porresponder respecto al quehacer de la economía basada en elconocimiento que está en evolución.

¿La economía basada en el conocimiento requiereaptitudes y habilidades?

¿Se requieren «nuevas aptitudes y habilidades» para

integrarse a la economía del conocimiento del presente? De serasí, ¿cuáles son? ¿En realidad son tan nuevas como algunosquieren considerarlas? Más allá de los grados de competencianecesarios para utilizar las tecnologías de la información, alparecer sí hay ciertos requisitos: trabajar en equipo y contar conhabilidades de comunicación y de aprendizaje. Sin embargo, estetipo de «habilidades menores» difícilmente pueden definirse comonuevas; de hecho, aunque hechas a un lado durante la épocafordista, siempre han sido, a lo largo de la historia, cruciales parael desarrollo y el bienestar de los individuos en el mundo laboral.

Muchos expertos subrayan la importancia de las aptitudesgenéricas del aprendizaje (aprender a aprender, saber qué nose sabe, estar consciente de las muchas formas de sesgosheurísticos que pueden distorsionar la capacidad de razonar).22

Según ellos, es mejor tener un control total de tales aptitudes

22 Esto puede suceder cuando se imprime demasiada importancia a la informaciónmás reciente y muy poca al tamaño de la muestra seleccionada para evaluar lainformación. Otro ejemplo útil es cuando se trata de familiaridad heurística.


que ser capaz de dominar cierta cantidad de habilidades técnicas.La necesidad de seguir a la par del cambio constante es en esencialo que lleva a los empleados a desarrollar nuevos tipos de aptitudesy habilidades. Esto va más allá de una constante actualización enconocimientos técnicos, pues también es parte de la capacidad decomprender y anticipar el cambio.

¿Está retornando el mercado laboral al hogar?Dada la eficiencia con la que el conocimiento viaja cuando

se le reduce a información, y en vista de que los costos detransportar gente son todavía muy altos (y siguen creciendo a lapar de las áreas urbanas), bien puede haber fundamentos paracreer que cada vez más gente estará trabajando desde su casaahora que se dispone de la capacidad tecnológica para intercambiarconocimientos, tener acceso remoto y trabajar en equipo, al igual

que para organizar y coordinar tareas a lo largo de ampliasdistancias. ¿Esto anuncia el fin de la geografía o, al menos, de lainfluencia de las distancias geográficas en la manera que seorganizan las actividades? Es claro que esta influencia se estádebilitando. En la actualidad muchos tipos de transacciones sellevan a cabo en el marco de estrategias de localización «nolimitadas por la distancia». Además, muchos clientes no tienen nila menor idea de dónde (geográficamente hablando) se estáprocesando su transacción.

Sin embargo, no está bien claro si esto marca una tendenciaa devolver el trabajo a casa. Las perspectivas históricas todavíason muy difusas para asegurar que realmente haya «algunatendencia en el péndulo a regresar»,23 lo que terminaría con el

23 J. Mokyr, «The Rise and Fall of the Factory System: Technology, Firms, andHouseholds Since the Industrial Revolution», Journal of Monetary Economics, 2000.


desarrollo secular de un modelo de fábricas que ha obligado a lostrabajadores de la industria, los servicios, el comercio y la educacióna trasladarse todos los días a su trabajo.24 Los gastos generados,aunque son imposibles de cuantificar, han sido de hecho enormes.Cairncross plantea que «dentro de medio siglo, pareceráextraordinario que millones de personas alguna vez hayan desfiladodesde un edificio (su casa) hasta otro (su trabajo) cada mañana,sólo para desandar el mismo camino por la tarde. Trasladarse esuna pérdida de tiempo y de espacio construido. Una construcción(la casa) queda vacía durante el día; la otra (la oficina) durante lanoche. Esto resultará extraño a nuestros bisnietos».25 Mokyr planteaun caso sólido al argumentar que hay cierto desarrollo en unaeconomía de producción en casa en virtud de que es menos costosoenviar conocimiento que transportar gente.26 Sin embargo, es

posible que todo tipo de apatía siga obstaculizando durante algúntiempo este desarrollo; lo cual deja mucho por hacer respecto alrediseño de espacios acordes con las oportunidades que ofrece laeconomía del conocimiento.

Además, muchas actividades no pueden coordinarse sólopor medios virtuales. La emulación y espontaneidad que producenla presencia física y la agrupación social por lo general siguensiendo muy relevantes. Del mismo modo, la relación directa personaa persona es importante cuando permite que se estimulen otrasformas de percepción sensorial además de las utilizadas en elmarco de la comunicación electrónica. Para mucha gente, lo que

24 Alrededor de 65% de los trabajadores de la industria en Francia ya trabajabanfuera de casa en 1906. Ibid.25 F. Cairncross, The Death of Distance: How the Communications Revolution WillChange Our Lives, Harvard Business School Press, Boston, 1997.26 J. Mokyr, op. cit.


la hace disfrutar su empleo es la interacción personal en el lugarde trabajo, los estímulos que se generan al salir del ambientedoméstico propio. Las visiones futuristas que plantean el placer detrabajar a distancia desde la propia casa-oficina por lo general sonobras de autores solitarios que no toleran que el mundo y la gentelos importunen.

En general, ahora los individuos cuentan con un margenmucho mayor para elegir entre trabajar en casa (y reducir los gastosde transportación) y desplazarse al lugar de trabajo colectivo (parabeneficiarse de las ventajas de interactuar en un grupo «real»),pero se mantiene la duda de hasta qué momento resultará atractivaesta opción.

Los retosLas profundas transformaciones que se han estudiado no

son ni automáticas e inevitables, ni los resultados de los cambiossufridos serán benéficos para todos de manera forzosa. Por tanto,es importante considerar seis aspectos principales a los que lassociedades requieren abocarse para asegurar una realización másplena de los potenciales de la economía del conocimiento.

Acceso a la información y a las fuentes del conocimientoEl presente enfoque basado en la comunidad tiene la virtud

de mostrar que todavía está muy restringido el acceso a laeconomía del conocimiento y que hay grandes discrepancias entrepaíses y grupos sociales.

Es claro que la diferencia que con frecuencia se marca en«las sociedades de la información entre ‘los que tienen’ y ‘los queno tienen’» es una simplificación exagerada, como lo es la idea deque ha surgido una «división digital» que puede y debe ser eliminada

dando acceso técnico universal a internet.


El acceso a las telecomunicaciones es, sin duda, un asuntorelevante, ya que hoy en día más de dos tercios de la poblaciónmundial no cuentan con la ventaja de una línea telefónica común,ni mucho menos con computadoras y servicios de internet. Decualquier manera, los problemas más difíciles y hasta cierto puntomás elementales no son sólo dar mayor acceso tecnológico a losflujos de la información; más bien implican dotar a la gente con lascapacidades cognitivas y los marcos intelectuales que permiten alser humano interpretar, seleccionar y utilizar la información demanera que incremente sus capacidades para controlar y mejorarsu situación esencial y su calidad de vida.

Entonces, se puede decir que uno de los aspectos en losque «el conocimiento es poder» descubre el hecho de que el accesoal conocimiento es esencial para tener acceso a la información

relevante. Sin embargo, la relación entre el conocimiento humanoy la información es subjetiva. La formación del conocimiento de unindividuo más allá de la adquisición de las interpretacionesderivadas de la experiencia personal es en gran parte inducida alrecibir información traducible (descifrable) que comprende elaprendizaje compartido con otros. Para explicarlo de manerasimple, la naturaleza del contenido que ya está disponible para sudistribución es de fundamental importancia. El acceso a los canalesde información que transmiten la información que desarrollaaptitudes puede tener un papel decisivo en el aumento de laadquisición de las facultades cognitivas humanas que darán mayorimportancia y valor (utilidad) a los otros flujos de información quetambién pueden transmitirse por los mismos medios.

Por lo pronto, si se vuelve al caso más sencillo de dar accesouniversal a las telecomunicaciones, es importante reconocer la

gran brecha que existe entre la realidad y la idea evocadora de


que la humanidad pertenece a «una aldea global»27 porque todoscompartimos el planeta. Por otro lado, la infraestructura de lainformación en algunos países es tan pobre que el «planetainternet» parecería pertenecer del todo a otra galaxia. La ONU harecibido la petición de 133 países en desarrollo de que lasestaciones de radio y otros medios de comunicación tradicionalesse mantengan como medios difusores de información, ya que eluso de internet por sí mismo impediría que mucha gente tuvieraacceso a aquélla.

Además, en las economías basadas en el conocimiento laparticipación proviene de las inversiones del capital intangible en losesfuerzos educativos de maestros y alumnos, los cuales estánorientados a formar las aptitudes y habilidades básicas (leer y escribir)que requieren las culturas basadas en escritos. La afirmación de

que un salto tecnológico permitiría a la sociedad evitar ciertas etapasen el desarrollo de las infraestructuras del conocimiento debe tomarsecon pinzas. ¿Los libros electrónicos podrían en algún momentoresarcir la falta de libros de texto impresos en la enseñanza deeducación básica? ¿Puede librarse una civilización de lasincapacidades del analfabetismo con el uso extenso de los mediosaudiovisuales? Difícilmente. La posalfabetización no significa volveral analfabetismo. Intercambiar información por medio de imágenespuede ser placentero y en ciertos casos muy eficaz pero, hasta quese cree un vocabulario pictórico más rico y estandarizado, la crecienteconfianza en las comunicaciones no textuales limitará el avancecognitivo producido por medio de representaciones del conocimientomás complejas (codificadas).

27 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Human DevelopmentReport, Ginebra, 1999.


De aquí que esta perspectiva basada en la comunidad ofrezca grancantidad de indicadores y argumentos para mantener la esperanza.Algunas comunidades científicas del mundo en desarrollo están poralcanzar las condiciones para poder participar más plenamente enel descubrimiento y la creación de nuevos conocimientos, en lugarde quedarse atrapadas tras las fronteras de la investigación y portanto ser incapaces de orientar su progreso hacia la solución deproblemas de vital importancia para su propia sociedad. En su caso,el problema en realidad es abastecerse de una vasta gama deinfraestructuras de la información de alta calidad que losinvestigadores (muchos de ellos capacitados en el extranjero) yasepan utilizar.

Algunos problemas del acceso en gran escala y de las muycostosas instalaciones para la investigación en ciencias naturales

—que sólo pueden pagar los países económicamente desarrollados,por lo general mediante agrupaciones empresariales— puedensolucionarse ahora gracias a las telecomunicaciones de altavelocidad.28 Éstas permiten el acceso remoto a instrumentos deobservación y el envío masivo de datos para análisis subsecuentesy el costo de obtener la red física necesaria es por lo común muchomenor que el de construir las instalaciones, incluso si en el país endesarrollo ya existe la capacidad técnica para edificarlas.

Así, mientras que «transferir datos» es parte de la solución, elmovimiento internacional de personal científico ocasiona algunosproblemas significativos para los países en desarrollo. Se trata de la

28 Sobre las grandes instalaciones para la investigación científica, las posibilidadesde las redes de datos electrónicas y la cooperación internacional en proyectos«megacientíficos», véase J. Irvine, Equipping Science for the 21st Century, en B.Martin et al. (eds.), Edward Elgar, Cheltenham, Inglaterra, 1997, en especial loscapítulos 28 y 30.


pérdida de talento para la investigación y de futuros maestros, loque puede degenerar en la llamada «fuga de cerebros» en loscampos de la ciencia y la ingeniería. Mientras la viabilidad de lossistemas de los países desarrollados siga dependiendo del talentode los alumnos en el extranjero como medio para superar la escasezde jóvenes que buscan capacitación científica avanzada, dichospaíses mantendrán sus selectivas leyes liberales de inmigraciónque con dificultad superarán los científicos de las naciones endesarrollo, amén de que no se crearán comunidades en los lugaresde origen de dichos estudiantes.29

El desarrollo de las comunidades científicas dinámicasdepende, por supuesto, de otros factores. Pero todas las cartasestán puestas para poner al alcance de los científicos en los paísesen desarrollo la «incesante búsqueda de medios de conocimiento».

Otras comunidades profesionales —médicos, maestros, urbanistasy arquitectos— también representan puntos nodales donde loscomponentes clave de la comunidad basada en el conocimientodeberían usarse de forma paulatina. Por último, Arora subraya lasvirtudes de los mercados de la tecnología como herramientas deldesarrollo siempre y cuando ayuden a reducir de manera drástica elcosto del acceso a los conocimientos y la experiencia tecnológicos.30

29 Algunos autores exigen el despliegue de redes de conocimiento que impliquen elregreso de científicos e ingenieros (por ejemplo, de California a Taiwan o ciertas partesde la India). De acuerdo con este modelo de «circulación de cerebros», dichosprofesionistas volverían a casa con una excelente capacitación e imbuidos del espírituempresarial del Valle del Silicio. Pero esto genera otros problemas, como el aislamientode una élite científica del resto de la población y la propagación de un modelosocioeconómico único. Véase A. Saxenian, «The Bangalore Boom: from Brain Drainto Brain Circulation?», en K. Kenniston y D. Kumar (eds.), Bridging the Digital Divide:Lessons from India, National Institute of Advanced Study, Bangalore, 2001.30 A. Arora, A. Fosfuri y A. Gambardella, «Markets for Technology in the KnowledgeEconomy», International Journal for Social Sciences, número especial sobre sociedadesdel conocimiento, marzo de 2002.


Desarrollo desigual del conocimiento de un sector a otroEl acceso desigual a las fuentes relevantes de conocimiento

bien puede constituir una situación importante que subrayadiferencias perceptibles entre el éxito con el que se alcanzan distintostipos de propósitos en la misma sociedad y el ritmo con el queaumenta la productividad en distintos sectores de la economíadurante un período histórico dado. Por ejemplo, en el siglo XIX aunen las economías más fuertes y desarrolladas el aumento de laproductividad agrícola se retrasó respecto al de la industria, en granparte porque las fuentes de conocimiento relevantes para la biologíade la flora y la fauna, así como para la química de suelo, eran másescasas y menos dinámicas que las de la mecánica y la químicainorgánica. Dicha situación cambió mucho en la segunda mitad delsiglo XX, como lo demostraron los éxitos de la «revolución verde»,

que originaron las nuevas variedades de plantas y la aceleración delas tasas de crecimiento en la productividad agrícola en laseconomías desarrolladas paralelas a las de los sectoresmanufactureros.

Hasta la fecha sigue sorprendiendo el contraste entre loscampos de actividad económica, donde las mejoras en la prácticareflejan a fondo los rápidos avances en el conocimiento humano —como es el caso en las tecnologías de la información, en latransportación y en ciertas áreas de la atención médica (cirugía yalopatía)— y otras áreas donde el estado del conocimiento pareceestar mucho más limitado. ¿La gente hoy en día sabe cómo enseñar,planear ciudades, evitar los avatares de la guerra o interpretarcuartetos para cuerdas, mejor de como lo hacía en el siglo XIX? Esprobable que no, en ningún grado perceptible. El hecho es que elconocimiento no se está desarrollando al mismo ritmo en todos los

sectores.


Hasta cierto punto esto se atribuye a las fallas en mecanismosque de otra manera darían un impulso adecuado a cada uno de loselementos que conforman el desideratum de la sociedad, de tal formaque los mercados fortalecen la demanda de una serie de artículosde consumo privado, produciendo así señales de precio queestimulan esfuerzos para satisfacer esas necesidades que estánmotivados por las ganancias. Los combatientes en un conflictoarmado generan una demanda de armas, a la que respondenapresuradamente los traficantes de armamento; no es factible quela población civil, que de manera muy probable resulte «dañadacolateralmente», inicie un «mercado de armas inoperables». Deforma análoga, aunque menos dramática, sucede lo mismo cuandolas compañías farmacéuticas responden a la gran demandacomercial de nuevos medicamentos que tratan úlcera e hipertensión,

en lugar de invertir en investigación y desarrollo para dar más accesoa medicamentos a las víctimas de la malaria y otras enfermedadestropicales que azotan a los países pobres.

Sin embargo, las diferencias en la capacidad para detectarnecesidades no ofrecen una explicación completa. Es igual deimportante reconocer que el estado irregular del conocimientodisponible puede deberse a que la capacidad para responder a lasnecesidades detectadas no es igual en todos lados. Los sectoresen que la creación del conocimiento se da a un ritmo en extremoveloz son aquellos donde las interrelaciones de la ciencia y latecnología son en especial estrechas e intensas. Ésos son lossectores capaces de elaborar experimentos controlados y de lograrresultados basados en pruebas minuciosas al tiempo que mantienenuna constante relación y retroalimentación entre las diversas etapasde experimentación y aplicación. Además, los avances tecnológicos

producen mejores instrumentos científicos, que a su vez ayudan a


mejorar los métodos de experimentación. Las interrelaciones de la«tecnología inspirada en la ciencia» y la «ciencia equipada contecnología» otorgan la base para el rápido desarrollo del conocimientoen algunas áreas. Es un modelo que implica una fuerte inversión enactividades de investigación experimental independientes y en lacodificación del conocimiento en gran escala, de forma que lasinteracciones de la ciencia y la tecnología puedan sustentarse en unsistema de conocimiento estandarizado y sistemático.

Muchos sectores fracasan a ojos vistas en su intento poralcanzar las condiciones para un rápido progreso. Por ejemplo, enel campo de la educación la ciencia no «inspira» mucho al arte deenseñar. Es difícil afirmar que tiene un papel muy importante comofactor que propicia la producción directa del conocimiento sistemático,el cual se traduce en «programas que funcionan» en el aula o en la

sala de conferencias. La educación no es un campo que se prestebien a la experimentación: lo que funciona en una escuela pilotopuede ser difícil de reproducir en cualquier otro lado. Parte delproblema es que los enfoques experimentales no se pueden describircon suficiente detalle para asegurar que en verdad puedan repetirse.31

La educación también constituye un campo donde el conocimientoestá poco codificado. En la enseñanza no hay un equivalente a loslibros de referencia y los documentos que utilizan los médicos,abogados o ingenieros. En consecuencia, los maestros jóvenesinician su carrera sin la ayuda de esos «equipos de instruccionescodificadas». Por regla, la profesión del magisterio no estáestructurada para mantener informados a sus miembros sobreenfoques alternativos y soluciones probados por otros; en vez de

31 R. Nelson, «Les systèmes de savoir et d’innovation», en OCDE, Société dusavoir…, op. cit.


eso recurren a la intuición y a la imitación de prácticas reconocidasen el repertorio de los «profesores expertos». Sólo hay mecanismospoco desarrollados por medio de los cuales las comunidadesdocentes, como conjunto, pueden adquirir y beneficiarse de losdescubrimientos individuales de sus miembros. Son muy contadaslas oportunidades de mantener un intercambio regular deconocimientos entre investigadores educativos y docentes.32

Muchos sectores que no se benefician del modelo de«tecnología inspirada en la ciencia» se encuentran así ante lacuestión de cómo aumentar su conocimiento a un ritmo similar al delos sectores científicos. En vez de intentar exportar ese modelo asectores donde resulta inapropiado, sería mejor concebir unaaplicación de la ciencia en entornos en que la mayor parte de lainnovación proviene de la experiencia empírica; una aplicación

orientada no sólo a ofrecer «herramientas que funcionen», sino adesarrollar una metodología para documentar, asesorar y promoverinnovaciones con una base práctica.

El éxito del modelo de la «tecnología inspirada en la ciencia»ha ocultado que hay otros medios por los que la ciencia puedeinterrelacionarse con la tecnología, y que desarrollarlos puede ayudara mejorar el progreso del conocimiento en ciertos sectores.

¿En pro de proteger los derechos de propiedad intelectualo del dominio público del conocimiento?

Los últimos dos decenios han sido testigos de los crecientesesfuerzos por hacer valer y respetar los derechos de propiedadintelectual sobre el conocimiento científico y tecnológico por mediodel uso de patentes, derechos de reproducción, entre otras formasmás novedosas de protección legal (éstas incluyen la ley especial

32 D. Hargreaves, op. cit.


que se emitió en Estados Unidos en 1980 para extender la protecciónde los derechos de reproducción al «trabajo por pantallas» en lareproducción fotolitográfica de circuitos microelectrónicos muygrandes en láminas de silicio, y la protección de la Unión Europea alas bases de datos por medio de nuevos estatutos nacionales queinstrumentan una directriz de la Comunidad Europea emitida en1996). Estos avances coinciden con otras dos tendencias que, demanera similar, se han inclinado por extender la esfera del controlprivado al acceso al conocimiento, a expensas del dominio públicodel conocimiento.

Una tendencia ha sido la ola creciente de la actividad de lasuniversidades para patentar, en especial en las áreas debiotecnología, farmacéutica, implementos médicos y programas decómputo. Este movimiento comenzó en Estados Unidos, donde fue

impulsado por la Ley Bayh-Dole de 1980 que permitió que sepresentaran solicitudes de patentes sobre descubrimientos e inventosproducto de proyectos de investigación financiados por el gobiernofederal, y que desde entonces se ha difundido internacionalmente yse ha reafirmado con los esfuerzos en otros países por fomentaruna colaboración más estrecha de los investigadores entreuniversidades e institutos de investigación públicos, por un lado, y laindustria privada, por el otro. La otra tendencia comprende unesfuerzo conjunto de todas las partes participantes para asegurar laprotección de los derechos de reproducción en cuanto a lareproducción y la distribución electrónicas de la información, en partepara explotar las oportunidades creadas por la publicidad electrónicay en parte para proteger los valores de los derechos de propiedadintelectual ya existentes de la competencia que significaría unareproducción muy económica de la información en medios digitales

por medio de redes electrónicas.


El súbito y renovado interés por expandir los derechos depropiedad privada sobre la información ha originado una situaciónmás bien paradójica.33 Las condiciones tecnológicas (codificación ytransmisión a bajo costo) pueden servir para que los individuos seancapaces de disfrutar de un acceso inmediato e ilimitado al nuevoconocimiento, pero la proliferación de los derechos de propiedadintelectual restringen el acceso a tal información en áreas(investigación básica en general, las ciencias de la vida, programasde cómputo) donde el nuevo conocimiento se había mantenido ensu mayor parte en el dominio público. De esta forma, puede decirseque en la actualidad los individuos y las empresas están luchandopor crear carestías artificiales —al lograr aceptación legal demonopolios del uso de la información— en campos donde laabundancia prevalece de manera natural, lo cual significa un enorme

desperdicio.Para comprender el aspecto económico de la propiedad

intelectual, y por consiguiente la ironía de la situación, se debecomenzar por considerar que el conocimiento no se parece a ningúnotro tipo de bien y que de hecho no se asemeja a ningún otro artículode los que se comercian ampliamente en los mercados. La propiedadintelectual no puede equipararse con la propiedad física, por la simplerazón de que el conocimiento y la información poseen unacaracterística específica a la que los economistas se refieren como«sin rival en su uso»: tanto la idea en sí como su expresión puedenutilizarse de forma repetida y concurrente por mucha gente sin quepor eso se «agoten». Esto contrasta con la propiedad de los artículosordinarios que se consumen: si María se come la última rebanada

33 Dominique Foray, «Science, Technology and the Market», World Social ScienceReport, UNESCO Publishing, Elsevier, 1999.


de pastel en la cocina, esa rebanada no puede consumirla Camila;mientras que las dos pueden leer la misma novela ya sea simultáneao sucesivamente, y al hacerlo no provocarán que esa historia estémenos disponible para otros.

La asignación de los derechos de propiedad en el caso de losbienes de la información no pretende otorgar un derecho de posesiónexclusiva, como lo hacen las leyes que rigen los bienes tangiblescomo la tierra. Es cierto que para exigir el derecho de posesión unodebe ser capaz de describir lo que se posee, pero tan pronto comose describe una idea a otra persona, esa persona se apropia de ella(sin exclusividad); sólo manteniendo en secreto la información sepuede poseerla exclusivamente.

Así, lo que logra la creación y la asignación de los derechosde propiedad intelectual es otorgar el derecho monopólico sobre la

explotación de los beneficios económicos de una idea (en el casode los derechos de patente) o de la expresión específica de unaidea (en el de los derechos de reproducción) que ha salido a la luzpública, en lugar de mantenerse en secreto. Este instrumento permiteorganizar los intercambios comerciales de «derechos deexplotación», lo cual, al asignar un valor monetario a las ideasexplotables comercialmente, da incentivos económicos a la gentepara seguir generando nuevas ideas e inventando nuevasaplicaciones para las viejas. Al inclinarse por otorgar estos derechosa quienes estén dispuestos a pagar el mejor precio por ellos, elfuncionamiento de la comercialización de la propiedad intelectualtambién se inclina a impedir que las ideas se mantengan comoposesión exclusiva (secreta) de los descubridores e inventores quemás bien son apáticos ante la idea de ver sus creacionessatisfaciendo los deseos y las necesidades de otros miembros de la

sociedad.


Otro problema económico potencial que aparece al establecerun sistema de derechos de propiedad intelectual es la amenaza dela competencia desleal —en especial la malversación de bienesproducto del esfuerzo invertido por otra persona— que podríaademás destruir el suministro de bienes de la información como unaactividad viable comercialmente. El quid de este problema es que elcosto de poner a disposición de un primer usuario cierto bien de lainformación no se incrementa de manera significativa al hacerlo llegara un segundo, tercero o milésimo usuario. Cuando Théo escuchauna pieza musical, la reproducción moderna y las tecnologías detransmisión permitirán que Quentin, Manon y otros millones escuchenesa misma pieza sin generar costos adicionales significativos. Loscostos de la primera copia de un disco compacto (CD) son muyaltos en comparación con el costo de «quemar» una segunda, tercera

o millonésima copia de ese CD. Desde la revolución de Gutenberg,los avances técnicos que han disminuido los costos de reproducciónde material «codificado» (texto, imágenes, sonidos) también hanpermitido que los «piratas» se apropien del contenido de la primeracopia sin sufragar los gastos de su elaboración. Libre de frenos,este tipo de situación injusta podría volver improductiva la inversiónrequerida en la producción de esa primera copia crítica.

Quienes producen ideas, textos y otras obras creativas(incluidas las imágenes gráficas y la música) están sujetos arestricciones de tipo económico, si bien no siempre responden a lasvariaciones de los incentivos que el mercado ofrece. Si no contarancon los derechos que les permiten sacar provecho de la publicaciónde sus obras, podrían crear menos y verse forzados muyprobablemente a ocupar su tiempo haciendo algo completamentedistinto pero más lucrativo. Por tanto, hay razones económicas

importantes para establecer los derechos de propiedad intelectual.


También se puede tener un motivo de peso para proteger talesderechos mediante la concesión de patentes y de derechos dereproducción, en especial porque esa forma de dar incentivos demercado a ciertos tipos de obras creativas deja que la valuaciónde la producción intelectual se determine a posteriori, según loque los usuarios estén dispuestos a pagar; por tanto, esto impideque la sociedad intente dar un valor al trabajo creativo conanterioridad, como sería necesario con modelos de incentivosalternativos, tales como ofrecer premios a los posibles autores oinventores, u otorgar contratos de adquisición individuales paraobras específicas.

Empero, la solución de fijar un derecho monopólico para laexplotación de esa «primera copia» (la idea protegida por la patenteo el texto protegido por los derechos de reproducción)

lamentablemente ha resultado no ser perfecta. Quien conserva elmonopolio elevará los precios de cada copia más allá de losinsignificantes costos de su reproducción y, como resultado, algunosusuarios potenciales de ese bien quedarán excluidos de esaexperiencia. Esto representa una pérdida de recursos, a lo que loseconomistas se refieren como la «carga a peso muerto delmonopolio»: los deseos de algunas personas seguirán insatisfechosaunque pudieran haberse cumplido con casi ningún costo adicional.Por regla, los economistas detestan el «desperdicio» o la«ineficiencia económica», pero creen y más bien les gusta el poderde los incentivos de mercado. No es de sorprender, entonces, queel sujeto de las políticas de la propiedad intelectual haya resultadoirritante para la profesión económica, ya que presenta numerosassituaciones en las que los intentos por limitar la competencia deslealy mantener los incentivos para la innovación terminan patentemente

en una asignación de recursos ineficiente en el ámbito social.


No hay mucha evidencia empírica sobre cómo la modificaciónde las condiciones y los términos legales de los derechos depropiedad intelectual se traduce en un cambio en la solidez generalde los incentivos económicos para los productores, o sobre la eficaciade otorgar mayores incentivos para generar resultados creativos;tampoco de que se trata de una forma directa de determinar el modoen que los poseedores de un derecho de propiedad intelectual dadodecidan explotarlo, y la consecuente envergadura de las pérdidassociales que se generen contra el bienestar económico («la carga apeso muerto»). Es claro que sin evidencia cuantitativa confiable alrespecto es difícil decidir qué dirección tomar al modificar el régimende políticas imperante para acercarse al modelo óptimo de cualquiermercado específico.

Es muy comprensible que las dificultades para llegar a una

«conclusión científica» sobre este tema, junto con los conflictos deintereses económicos sobre la distribución de los beneficios del nuevoconocimiento, hayan sustentado un antiguo e intenso debate enesta área. En cada época histórica los nuevos avances en la creacióno la distribución del conocimiento provocan el resurgimiento de estascuestiones básicas con distintos tintes. En la actualidad los «temasde interés» surgen de cuestiones referentes a la conveniencia de: a]restringir los derechos monopólicos de las patentes, es decir, permitirque los gobiernos implanten medidas regulatorias obligatorias parala manufactura nacional de ciertos productos farmacéuticos o dealgunos implementos médicos; b] otorgar a quienes participan en lainvestigación científica no comercial y en la educación exenciones«leales» automáticas del rigor de las leyes intelectuales; c] permitira los compradores de discos compactos protegidos por los derechosde reproducción el intercambio de temas musicales por medio de

una distribución de igual a igual en internet.


No hay una solución universal fácil para este tipo de problemaseconómicos, y las respuestas útiles a las cuestiones fundamentalesque surgieron (¿los nuevos derechos son los que encararán mejorlas nuevas circunstancias? y, de serlo, ¿qué forma deben asumir?)variarán de un caso, área o situación a otros. La mayoría de losestudios económicos y legales está a favor de proteger las formasgenerales de la obra intelectual, en vez de preservar formas muyespecíficas que con más facilidad se volverán obsoletaseconómicamente. Pero contar con preceptos legales que se hicieronpara aplicarse en situaciones novedosas genera incertidumbresadicionales en los innovadores. Es probable que haya un prolongadoperíodo de espera y lucha para que las cortes se decidan por unainterpretación de la ley que sea suficientemente predecible en susaplicaciones específicas y que sirva como guía confiable en la toma

de decisiones comerciales.Otro principio general que cuenta con amplia aprobación

expresa es armonizar internacionalmente a las instituciones dederechos de propiedad intelectual, de forma que las diferenciaslegales arbitrarias y hereditarias entre naciones no interponganbarreras al uso de la fuente de conocimiento mundial en ciencia ytecnología. La trampa, sin embargo, es que la armonización en rarasocasiones es un procedimiento neutral. Los representantesgubernamentales por lo general se resisten a otorgar derechos depropiedad de aquellos componentes que ya poseen; enconsecuencia, los programas de «armonización» acaban por produciruna injustificable tendencia mundial a ampliar la gama de losderechos de propiedad que se reconocerán como tales y a reforzarlos medios protectores ya permitidos.

Una posición liberal de la política más defendible respecto

a este terreno en disputa puede derivarse de reconocer que la


generación de conocimiento adicional se encuentra entre las másimportantes aplicaciones del nuevo conocimiento y, al mismotiempo, hay enorme incertidumbre en torno a la naturaleza y laoportunidad de los avances subsecuentes que se originarán de ungran adelanto en particular. Esto es verdad en especial en camposque los nuevos descubrimientos e inventos tienden con másfacilidad a recombinarse de múltiples maneras, las cuales generanmás novedades. Esto produce una razonable y clara consecuenciaregulatoria que también se desencadena del comentario adicionalde que aunque sea raro que se lleguen a predecir los detalles y elvalor social futuro que implican las secuelas de un avance específicodel conocimiento, es mucho más seguro que haya una corrientemayor de descubrimientos concatenados si el conocimiento sobreel que descansan sigue siendo accesible y difundido ampliamente.

Por tanto, más que concentrar o incrementar los alicientes paraproducir grandes adelantos clave «difíciles de predecir», serámejor formular sistemas de propiedad intelectual que permitancrear un fondo común e intercambiar legislaciones regulatoriassin caer en la convivencia. Como una cuestión práctica, estaconsideración en general requeriría el establecimiento de nuevosrequisitos para patentar, otorgando protección a casos másespecíficos, solicitando renovaciones con el incremento de lascuotas, entre otras medidas relacionadas. Todos estos pasosimpulsarían el inicio del proceso de generar más conocimiento alutilizar los avances importantes que se han dado y difundido demanera adecuada.34

34 Paul A. David y Dominique Foray, «Information Distribution and the Growth ofEconomically Valuable Knowledge: A Rationale for Technological InfrastructurePolicies», en M. Teubal et al. (eds.), Technological Infrastructure Policy, KluwerAcademic Publisher, Dordrecht y Londres,1996.


La trascendencia de esto es limitar de forma estricta el alcancede la concesión de derechos monopólicos sobre herramientas ytécnicas de investigación, por medio de la restricción de la libertadde exigir de quienes poseen los derechos sea cual sea el «gravamen»que quieran imponer sobre otros que puedan usar dichos inventos ydescubrimientos para ampliar todavía más la fuente deconocimiento. La ampliación del conocimiento colectivo se frustracuando los descubrimientos no pueden comentarse, ser sometidosa pruebas de réplica y elaborados o recombinados libremente porotros. Para reformular, los sistemas de propiedad intelectualconcebidos para facilitar a mucha gente «ver más lejos parándoseen los hombros de gigantes» serán al parecer más fructíferos queuna estrategia que volviera esos hombros más difíciles de alcanzarcon la esperanza de que esto estimulara el crecimiento de otros«gigantes» más altos.

La extensión de los derechos monopólicos sobre la aplicaciónde herramientas de investigación específicas en las ciencias de lavida —técnicas como la reacción en cadena de la polimerasa (PCRpor sus siglas en inglés) y los anticuerpos monoclónicos, nuevasbases de datos bioinformáticas y herramientas de búsqueda, asícomo información genérica sobre la estructura del material genéticoy la forma en que éste rige la producción de proteínas— comienza aconsiderarse problemática en especial. De hecho, la emisión dedichas patentes puede ser la causa de que las compañíasfarmacéuticas se vean estimuladas a orientar su inversión eninvestigación y desarrollo más comercialmente y de que en otrossurja el deseo de venderles el acceso a la nueva información. Aunasí, es factible que la protección de la propiedad intelectual en esteámbito produzca importantes pérdidas en el bienestar dinámico dela sociedad. Será así si impide el acceso a la información existente


o si aumenta el desperdicio de recursos al duplicar funciones en lainvestigación en un intento por evitar cargos de la legislaciónregulatoria de las patentes.

Esto eleva los costos no sólo de la investigación orientada ala producción de un artículo nuevo en específico (por ejemplo, losequipos de análisis-diagnóstico para determinadas enfermedadestransmitidas genéticamente), sino también de la investigaciónexploratoria que permitirá la creación posterior de muchasaplicaciones, incluidas las que ni se han soñado todavía. De acuerdocon la evocativa expresión de un destacado científico europeo, lasbases de datos bioinformáticas creadas de manera conjunta estánpermitiendo que los investigadores hagan importantesdescubrimientos en el transcurso de «viajes imprevistos a lo largodel espacio de la información». Si ese espacio se retaca de unenramaje de derechos de propiedad, entonces esos viajes deexploración serán más molestos y más costosos de emprender, losdescubrimientos sorpresivos serán menos frecuentes, y el grado deexpansión de la base del conocimiento muy probablemente

disminuirá.El saber popular dicta que «la propiedad termina donde

empieza la del vecino». Esto puede aplicarse en el caso de doscampesinos con campos colindantes —uno cultiva y el otro críaganado— o en el de mineros que excavan en minas de oro vecinas.Pero a diferencia de la tierra, el forraje u otros tipos de recursos norenovables, el conocimiento no se agota al utilizarse; los conjuntosde datos no pueden «explotarse inmoderadamente», sino que másbien están propensos a enriquecerse y a volverse más precisosmientras más se permite a los investigadores que trabajen con ellos.35

35 Paul A. David, «Digital Technologies, Research Collaborations and the Extension


Los aspectos que acaban de analizarse están relacionadoscon otros problemas importantes relativos a los determinantesinstitucionales (en oposición a los tecnológicos) de la habilidad delser humano para ampliar sus «capacidades» al encontrar y utilizarlos depósitos del conocimiento y de las fuentes de información.36

Hay problemas especiales para tener acceso al conocimientocientífico y tecnológico significativo para los países en desarrollo;para saber cuál es el medio para sustentar que cada individuo tieneel derecho de beneficiarse del progreso colectivo del conocimientohumano que afecta las condiciones que nutren las capacidades yque son tan fundamentales, como la salud y la educación.

Se ha realizado un intento discreto por recuperar un mejorequilibrio entre la protección al acceso público al conocimiento yalgunos abusos de los derechos de propiedad privada, por lo menos

en lo que concierne a algunos sectores en que los servicios sonreconocidos por su profundo efecto en el bienestar humano» (salud,educación). La idea de un derecho universal a la salud parece tenerla «fuerza» para compensar las campañas nacionales einternacionales de las compañías farmacéuticas para asegurar alos poseedores de la propiedad intelectual su derecho a la libreexplotación de sus patentes. Pero uno no debe engañarse al suponerque por sí mismos los llamados a respetar los principios de equidadserán suficientes para decidir dichas contiendas en el área de laeconomía política.

of Protection for Intellectual Property in Science: Will Building ‘Good Fences’ ReallyMake ‘Good Neighbours’?», en IPR Aspects of Internet Collaborations (EUR 19456.Informe final del taller de investigación de la DG de la Comisión Europea, direccióndel área de investigación B-europea: Aspectos Estructurales), Comisión Europea,Bruselas, marzo de 2001, pp. 56-62.36 Dominique Foray y A. Kazancigil, Science, Economics and Democracy: SelectedIssues, Management of Social Transformations (MOST), Documentos de Debate,núm. 42, UNESCO, 1999.


¿Nuevos problemas de confianza?Es claro que el comportamiento fraudulento y la falsificación

de documentos y de identidad no se han reproducido súbitamentepor el mundo virtual. Algunas cuestiones relativas al original y lacopia,37 sin mencionar la evaluación de bienes que están sujetos atransacciones comerciales, han originado un problema de confianzay han destacado lo cruciales que son los mecanismos que la cimentanpara el funcionamiento de los mercados y las comunidades desdelos inicios del hombre. Pero el avance en las relaciones virtuales hadado al tema de la confianza un nuevo giro. Lo que está en juegoaquí es la gama entera de mecanismos que facilitará lastransacciones interpersonales e interorganizacionales, dadas lasnuevas condiciones de las transacciones y los intercambios deconocimiento: aumento de la especialización, distribución cada vez

más irregular de las capacidades de información y de evaluación,anonimato creciente entre los interlocutores y mayores oportunidadespara asumir identidades falsas. Es claro que se requiere diseñarnuevos métodos para «certificar» la circulación del conocimiento eninternet en un entorno en que las aportaciones ya no estén sometidasa un control (a diferencia del conocimiento difundido por laspublicaciones periódicas científicas, por ejemplo, cuya calidad yconfiabilidad están validadas gracias al proceso de revisión de suscolegas).

Una sociedad desprovista de memoriaEn el presente, las generaciones más jóvenes tal vez nunca

experimenten la emoción de encontrar juguetes o libros viejos en uncuarto y de tomarlos para descubrir que todavía sirven. Las máquinas

37 Umberto Eco, «The Original and the Copy», en F. Varela y J. P. Dupuy (eds.),Understanding Origins, Kluwer Academic Publishers, 1992.


del futuro tal vez nunca sean capaces de retomar el equivalente alos caballitos de madera y los soldaditos de plomo de nuestrosantepasados: las versiones anteriores de juegos de videos ya nopueden utilizarse en las computadoras más recientes. Lassociedades se enfrentan a una situación casi paradójica en la cualla poderosa capacidad de las tecnologías a su disposición paraalmacenar y memorizar no tiene rival en el pasado; sin embargo, lamemoria en sí parece estar en riesgo. Comienzan a surgir dosproblemas.

Primero, con las tecnologías de la información no se estánguardando documentos, sino una serie de instrucciones que esnecesario interpretar y manejar por medio del equipo y los programasadecuados. Así que con cualquier distracción sobre los componentescomplementarios de un sistema de conocimiento codificado

(continuidad de lenguajes, guardar los programas que permiten elacceso a archivos anteriores) se corre el riesgo de alterar de manerairremediable la memoria global de la sociedad.

En segundo lugar, dado el crecimiento exponencial de todotipo de documentos, ¿en verdad necesita guardarse todo? De noser así, ¿qué se guarda? ¿en qué medio, electrónico o impreso?Los costos unitarios del almacenamiento y la recuperación de datosa corto plazo pueden haber disminuido, pero todavía hay problemasimportantes respecto a memorizar, archivar y mantener el accesopara los documentos viejos. Los nuevos medios electrónicos dealmacenamiento no son tan estables; de hecho, son inestables encomparación con el papel de celulosa bajo en sulfito en el que sehan impreso los buenos libros por muchos años. Además, loslenguajes artificiales utilizados en la codificación de la informaciónpara su procesamiento en computadora también son menos estables

en comparación, ya que están más propensos a volverse obsoletos


de pronto, lo que requeriría que el corpus de la informaciónalmacenada «emigrara» periódicamente a un nuevo código que losnuevos programas sean capaces de leer. En la era digital el«almacenamiento» de la información se ha convertido en un asuntomenos relacionado con archivar que con un proceso de renovacióncontinua, una empresa cultural para la que las sociedadesalfabetizadas resultan no estar bien preparadas.

Conocimiento fragmentado: ¿cómo puede volver aunificarse?

Hay una tendencia natural del conocimiento a fragmentarseal tiempo que se convierte en el objeto de una división y una dispersiónmás profundas. La división del conocimiento proviene de lasdivisiones laborales y el incremento de la especialización. Sudispersión es producto de las fuentes de innovación cada vez más

descentralizadas. El resultado es una fuente de conocimiento enextremo fragmentada, lo que dificulta la conformación de una visiónamplia e integrada de las cosas. Esto puede tener consecuenciasdesastrosas. En el ámbito de la creación global de políticas, elconocimiento que puede ayudar a resolver un problema particularpuede existir sin ser «visto». Puede pasar inadvertido a quien tomalas decisiones. El conocimiento del efecto invernadero, por ejemplo,fue del dominio público desde 1886 gracias al estudio de SventeArrenhuis, pero no logró captar la atención del sistema político sinohasta cien años después. Hay una gran diferencia entre la existenciadel conocimiento en un lugar u otro y su disponibilidad para la genteadecuada, en el lugar correcto y en el momento justo. Equivale a lacuestión de saber cómo integrar y organizar conocimientofragmentado, disperso y finamente dividido.

El famoso economista Alfred Marshall planteó básicamente

la misma pregunta, aunque en relación con las actividades


industriales: ¿cómo pueden organizarse y coordinarse actividadesaltamente especializadas en un ámbito determinado por una divisiónsocial y laboral extrema? La respuesta, según Marshall, recae endos factores principales: una reducción en los costos detransportación, y concentraciones locales de grupos de actividadesdonde las localidades creen las condiciones adecuadas para integrarel conocimiento.

De tal forma que el asunto gira en torno a la capacidad de lasnuevas tecnologías de la información para permitir una mejorintegración del conocimiento al ayudar a reducir los costos detransportación y a allanar el terreno para las concentraciones localesde actividades virtuales.

Las nuevas tecnologías en ciertas circunstancias favorecende manera patente la transmisión del conocimiento a bajo costo y la

creación de comunidades virtuales. Pero mantener organizacioneshumanas donde radica el conocimiento que no ha sido codificadodel todo plantea una variedad de cambios delicados en los ámbitossocial y político que implican la instauración de una autoridad enprocedimientos que decida sobre situaciones cognitivas confrontadasy que estabilice el conocimiento que la sociedad posee; asimismo,que reclute nuevos miembros y que les inculque la cultura decooperación que elimina los comportamientos oportunistas ydestructivos.38 Es evidente que administrar el cúmulo social delconocimiento no es lo mismo que administrar una biblioteca o unarchivo. Sin embargo, la historia de la civilización en gran parte haconcentrado, desde los albores de la alfabetización en adelante, suatención y sus recursos físicos en la elaboración evolutiva de técnicas

38 W. E. Steinmueller, «Virtual Communities and the New Economy», en R. Mansell(ed.), Inside the Communication Revolution, Oxford University Press, 2001.


para archivar y ha obtenido una disminución consecuente de uncompromiso sistemático hacia la inversión en técnicas alternativaspara preservar la continuidad de la memoria en comunidadesdinámicas.

No obstante, ése no es el problema: aunque algunosinvestigadores argumentan que el uso de poderosas tecnologías dela comunicación, como internet, puede crear uniformidad endetrimento de la diversidad.39 El tiempo invertido en los intercambiosen línea con los miembros de una comunidad propia preseleccionadareduce el tiempo disponible para encontrarse en persona con unaamplia variedad de individuos: si se le permite a un físico dedicarseal intercambio electrónico de correos y de artículos en preprensacon otros físicos alrededor del mundo que trabajan en su área deespecialización —como hoy en día es el caso de la mayoría de los

investigadores — está propenso a ocupar menos tiempo y ser menosreceptivo a nuevas concepciones del mundo a las que estaríaexpuesto en reuniones ocasionales y en conversaciones durante elalmuerzo con sus colegas que trabajan en otros camposdisciplinarios. Promover la edificación voluntaria de redes socialeshomogéneas de comunicación científica (o política, entre otras)permite a los individuos, por tanto, filtrar el flujo de la informaciónque es abrumador en potencia. Pero, como resultado, puede darseuna tendencia a filtrar de más, lo que elimina la diversidad delconocimiento que circula, y por tanto se disminuye la frecuencia delas ideas radicalmente nuevas. En este sentido, hasta un paseo porlos pasillos de una biblioteca real puede ser más productivo quenavegar por los archivos virtuales que hay dispersos en la actualidad,

39 R. van Alstyne y E. Brynjolfsson, «Could the Internet Balkanize Science?»,Science, vol. 274, núm. 5292, 1996.


ya que parece difícil utilizar las «herramientas de búsqueda»disponibles para imitar de manera eficiente la combinación dedescubrimientos a la vez predecibles y sorprendentes que por logeneral surge tras la búsqueda física en los anaqueles de una extensacolección bibliográfica. Las nuevas tecnologías no solucionarán deforma automática el problema de la integración del conocimiento.Lo que en verdad se requiere hacer es establecer y desarrollarcomunidades interdisciplinarias conformadas por una gamaheterogénea de miembros. En tales casos, las sólidas cualidades«marshalleanas» de las tecnologías de la información en verdadpueden servir para apoyar la integración del conocimiento.

De la economía basada en el conocimiento a la sociedadbasada en él

El crecimiento de la economía del conocimiento en las

sociedades del conocimiento depende de la proliferación de lascomunidades intensivas en conocimiento. Estas comunidades estánligadas básicamente a profesiones o proyectos científicos, técnicoso incluso comerciales. Como se ha señalado, se caracterizan por lasolidez de su producción de conocimiento y su reproducción decapacidades, por un espacio público o semipúblico de aprendizajee intercambio y por el uso continuo de tecnologías de la información.Para que funcionen de manera eficaz, deben haber superadomuchos, si no es que todos, los retos que este estudio ha identificado.Sólo cuando se incremente el número de comunidades que cuentencon dichas características a lo largo de una amplia gama de camposdel conocimiento; cuando los profesionales expertos, los usuarioscomunes de la información, y los estudiantes inexpertos se reúnangracias a un interés mutuo en un tema dado, sólo entonces «lasociedad del conocimiento» será una realidad, no una posible visión

del futuro.


2. Sección segunda

Desarrollo económico e intercambiointernacionales en la reforma educativa**

IntroducciónEn los debates internacionales han estado siempre muy

presentes las cuestiones relacionadas con el comercio, la salud,la agricultura y la ciencia, mientras que la educación se haconsiderado tradicionalmente como un problema de cada país,por lo que se la ha tratado mucho menos en el planointernacional. Esta situación está cambiando en la actualidad.La educación está acaparando una atención internacional cadavez mayor y las ideas sobre la reforma educativa son objeto deintercambios cada vez más intensos entre las distintas partesdel mundo. La razón de esos intercambios estriba en la evoluciónde los conceptos clásicos sobre las inversiones en educación,

y en especial los relativos a las inversiones en la educaciónbásica u obligatoria. En este artículo trataremos de exponer losfundamentos de los intercambios en materia de reformaeducativa, y para ello presentaremos las mutaciones que seestán produciendo en los conceptos sobre la educación básica.

** Heyneman, Stephen. 1997. «Desarrollo económico e intercambios internacionalesen la reforma educativa». En Perspectivas 104, (diciembre: 537-573), UNESCO,París.43 La correlación entre la influencia de la calidad de la escuela y el PIB nacionalpor cápita es r = -0,72 (p<.001) (Heyneman y Loxley, 1983a).


En primer lugar, recapitularemos los argumentostradicionales en pro de las inversiones en educación básica,que hacen hincapié en la escasa calidad de ésta y en laprobabilidad de que su rendimiento económico en el plano delaprendizaje y de los ingresos sea superior al obtenido mediantelas inversiones en la enseñanza secundaria, superior yprofesional. En segundo lugar, expondremos los problemas deeste planteamiento clásico, habida cuenta de los cambiosproducidos en las expectativas de rendimiento económico y enlas normas de calidad de la educación básica, y tomando enconsideración la vinculación existente entre algunos niveles,especializaciones y funciones del sector educativo. Si no sepresta suficiente atención a esa vinculación, las inversiones enla educación básica pueden ocasionar distorsiones.

En el artículo también se recapitulan los argumentosrecientes en pro de las inversiones educativas. Entre ellos figurala necesidad de crear: (i) las capacidades necesarias para queresulten productivas en un nuevo tipo de economía; (ii) unsistema educativo sin distorsiones; (iii) una sociedad concohesión social mediante dispositivos de educación.

Hace veinte años resultaba normal suponer que lainversión en la educación básica constituía un problema queafectaba exclusivamente a los países con bajos ingresos, perohoy ya no se piensa así. Las expectativas relativas al rendimientode la educación básica son permanentes. Todos los paísesnecesitan efectuar nuevas inversiones y por consiguiente seenfrentan con este dilema esencial: por un lado, las exigenciasde cohesión social y competitividad económica suscitan nuevasexpectativas respecto de la educación básica, y por otro lado

esto provoca una demanda de eficiencia del conjunto del sistema


que supera los recursos públicos disponibles. Este dilema sueleconducir a un cuestionamiento implacable de los dispositivosutilizados tradicionalmente para administrar, financiar e impartirla educación. Como este dilema se plantea a escala universal,el resultado ha sido que han cobrado un auge enorme losintercambios internacionales de ideas sobre la reformaeducativa. Es previsible que en el próximo siglo el gran desarrollode estos intercambios repercuta en las relacionesinternacionales de los Estados y naciones en el ámbito de laeducación.

Los argumentos tradicionales en pro de la inversiónen educación básica

Escasa calidadLos problemas macroeconómicos de los años setenta y

ochenta pusieron en peligro las mejoras en materia de accesoa la educación y de calidad educativa que habían desarrolladomuchos países en desarrollo durante los años sesenta. Laseconomías de estos países se vieron afectadas muynegativamente por la baja de los precios de las materias primas,el aumento del costo del petróleo y la obligación de atender elservicio de la deuda pública. En los países industrializados dela Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE), el gasto por estudiante aumentó en ese período másde un 40%, pasando de 1.229 a 2.257 dólares. En los países deingresos medio, ese gasto subió un 25% y pasó de 135 a 180dólares, mientras que en los países menos adelantadosdisminuyó un tercio, pasando de 122 a 81 dólares. La disparidad

en el gasto por estudiante entre los países con bajos ingresos y


los países ricos es ya tradicional, pero en este período aumentó.En 1960, el promedio de los países de la OCDE podía gastarpor estudiante una cantidad catorce veces superior a la de lospaíses menos desarrollados (Heyneman, 1990a; Heyneman yFuller, 1989). En 1970 la disparidad aumentó y esta cantidadllegó a ser 22 veces superior; en 1980, era ya 50 veces mayor(véase el Gráfico 1). Esta situación consolidó la idea de que lacalidad de la educación básica en los países en desarrollo eramuy escasa, y de que en muchos aspectos había ido decayendocon respecto a la calidad de la educación en los países de altosingresos.40

40 ¿Es inevitable que los países con bajos ingresos inviertan en la educaciónproporcionalmente a su condición de países pobres? ¿Tendría un resultadoperceptible el hecho de que un país invierta en educación un porcentaje mayorque otros con un nivel similar de PBI per cápita? La experiencia de las tres últimasdécadas muestra que los índices de desarrollo económico son mayores en lospaíses con bajos ingresos que invierten en educación porcentajes situados porencima de las «previsiones». Esto puede ser una explicación de los recienteséxitos económicos de los países de Asia Sudoriental (Banco Mundial, 1993).


Las inversiones en la educación básica son más elevadasque en los otros niveles

Para apoyar esta conclusión se han utilizadotradicionalmente dos argumentos. El primero se basa en laevidencia de la eficiencia externa, y el segundo en la evidenciade la eficiencia interna. Desde los años setenta se ha venidososteniendo que el índice de amortización de las inversiones enla enseñanza básica ha sido mayor que en la secundaria y lasuperior, y que esa diferencia en los índices por nivel de educaciónes característica de los países con bajos ingresos. En el Informesobre el desarrollo mundial 1980 (Banco Mundial 1980) semostraba por ejemplo que el promedio de amortización de lasinversiones en la educación básica era de un 27%aproximadamente, mientras que en la enseñanza secundaria y

superior era de un 17% y un 12% respectivamente. En los paísesen desarrollo de ingresos medios, esos rendimientos alcanzabanun 24%, un 15% y un 12%. En el caso de los países de ingresoselevados, en las estadísticas comparadas no figuraba la cifracorrespondiente a la educación básica, ya que por ser universalno presentaba una varianza suficiente, pero sí figuraban losíndices de rendimiento de la enseñanza secundaria (10%) y lasuperior (9%).41 La realidad de la eficiencia interna era levementediferente. Los datos sobre los distintos niveles de educación eraninsuficientes como para poder generalizarlos en el planointernacional, pero bastaban para sacar algunas conclusionessobre la productividad potencial de la educación básica de un

41 Los datos, métodos de análisis e interpretaciones comunes de los índices derendimiento han sido cuestionados por: Bennell, 1995; 1996a; 1996b y 1996c;Birdsall, en preparación; Colclough, 1996; Curtin, 1996a; 1996b; Hammer, 1996;Heyneman, 1995a.


En este gráfico, las influencias sobre los resultados escolaresse dividen en dos categorías generales. La primera comprende

42 Estos análisis se efectuaron en un principio utilizando métodos de cuadradosmínimos ordinarios o análisis de regresión. Posteriormente, algunos sostuvieronque las técnicas de análisis en múltiples niveles podían detectar nuevos tipos deinfluencias sobre el aprendizaje, y por consiguiente hacer que los resultadosvariasen (Heyneman, 1989; Riddell, 1989). En la última década se han efectuado16 análisis en múltiples niveles, pero cada uno de ellos se ha limitado a un paísdeterminado (Riddell, 1997, pág. 198) Por otra parte, tras dos décadas deexperiencia en la utilización de conjuntos de datos amplios para analizar cuestionesescolares y los efectos sobre el rendimiento escolar en el plano nacional, se hapodido comprobar que los resultados difieren de un país a otro y de una disciplinaa otra, y que varían también en función del sexo, la edad y el grado escolar(Heyneman, 1997 a).

país con respecto a otro. En 1983 se publicó por primera vez unresumen de esta situación que reproducimos en la Figura 2.42


los elementos que se escapan al control de las autoridadeseducativas (condición socioeconómica, sexo, etnia y entornofamiliar de los niños), y la segunda los que pueden ser objeto deun control considerable por su parte (calidad del profesorado,administración del centro docente, instalaciones, material didáctico,etc.). En el gráfico se muestra la suma de las influencias escolaresy extraescolares en los resultados en ciencias de 15 países endesarrollo y de 14 países industrializados.

En los países industrializados como Australia, Escocia,Nueva Zelandia y los Países Bajos, la influencia más considerableen el progreso en conocimientos científicos se debe a factoresextraescolares sobre los que tienen escaso control las autoridadeseducativas. En los países en desarrollo ocurre lo contrario, es decir,que ese progreso se ve influido sobre todo por factores controlados

por las autoridades educativas. De hecho, puede verse que larelación es lineal, es decir, que cuanto más próspero sea un paísmás se podrá explicar el progreso en los conocimientos científicospor las influencias extraescolares, y cuanto más pobre sea, másse podrá explicar ese progreso por la calidad de las escuelas y delprofesorado.4043 Esto significa que es previsible que la repercusiónde una inversión en la calidad de la escuela pueda ser muy distintaen las diferentes partes del mundo. En general, cuanto más bajosean los ingresos de un país, mayor será la repercusión previsiblede esa inversión. Por ejemplo, si se decide tomar una cantidad dedinero para invertirla en un lugar cualquiera del mundo con miras afomentar el aprendizaje de las ciencias, la inversión surtirá mayorefecto entre los estudiantes de la India que entre los estudiantesnorteamericanos de Indiana.

43 La correlación entre la influencia de la calidad de la escuela y el PIB nacionalpor cápita es r = -0,72 (p<.001) (Heyneman y Loxley, 1983a).


Estos dos argumentos parecían convincentes en los añosochenta. Además, contribuyeron a estimular la investigación sobreotras consecuencias de la educación básica, por ejemplo en lasalud y en la actitud con respecto al control de la natalidad.También ayudaron a centrar la atención en los efectos de losproblemas económicos sobre los pobres y a crear un consensoentre los países sobre la cuestión de la educación básica paratodos, así como a sentar las bases del trabajo preliminar para elestablecimiento de un nuevo orden de prioridades en lasinstituciones de las Naciones Unidas, los organismos bilateralesde asistencia para el desarrollo y los gobiernos de muchos paísesdel mundo entero. Se creía en aquella época que la educaciónbásica tenía una importancia innegable por motivos de eficaciaeconómica y de equidad social.

Problemas planteados por la concepción tradicionalEstos argumentos tradicionales se han visto superados por

una serie de mutaciones. A partir de los años setenta han cambiadolas expectativas de rendimiento económico, con lo que han quedadoobsoletos los conceptos que antes se tenían de la educación«básica». Las recientes definiciones de la educación básica uobligatoria se aplican a todos los países, y no sólo a los de bajosingresos. Así se ha logrado una mejor comprensión del sector dela educación y sobre todo del grado de dependencia recíprocaque ha de existir entre algunas de sus funciones para que resulteeficaz. Esto a su vez ha llevado a comprender que el hecho deconcentrar exclusivamente la atención en un sector como la

educación básica puede producir distorsiones en otros sectoreseducativos. Por eso, las autoridades nacionales y las institucionesinternacionales dedicadas a la educación serían más eficaces si


reflexionaran profundamente sobre el conjunto del sistema, en vezde tomar decisiones sobre prioridades educativas por niveles.

Las expectativas económicas han cambiadoEn los años setenta y ochenta era habitual dejar que el

Estado se encargara del desarrollo económico y que la asistenciapública para el desarrollo estimulara al Estado. Hoy en día, lastransferencias de capitales privados para inversiones estántomando la delantera a la asistencia pública al desarrollo (BancoMundial, 1996). Además, en el plano nacional las inversionesprivadas en las áreas más desfavorecidas pueden ser mayoresque las previstas por las fuentes de financiación gubernamentales.En distintas partes del mundo, las regiones compiten por lasinversiones privadas. En efecto, una fábrica de computadoraspuede instalarse en Irlanda del Norte o en el sur de Italia, una

manufactura textil en Bangalore o en Sonora, y una plantaciónde naranjas en Kenya o en Marruecos. ¿Cuál es el factordeterminante de la elección de un lugar para efectuar unainversión? ¿Por qué afluyen los capitales a determinados sitiosen vez de a otros?

La confianza de los inversionistas depende de muchosfactores, por ejemplo las normas relativas a la repatriación de losbeneficios, la política fiscal y los riesgos de confiscación de laspropiedades. La productividad de la mano de obra es otro factorque puede incitar a invertir más capitales en las áreas donde lostrabajadores son más productivos. Por ejemplo, en Asia Orientaly en el Pacífico el PIB por trabajador aumentó en un 4% entre1965 y 1980, un 5% entre 1980 y 1990, y casi un 8% entre 1990y 1993. En cambio, en los países de la OCDE y en el ÁfricaSubsahariana el PIB por trabajador está disminuyendo por término

medio, tendencia que es aún más acusada en Europa y Asia


Central. También ha bajado sustancialmente en Oriente Medio yen África del Norte, sobre todo a partir de 1990.

Un examen de las tendencias de las exportaciones percápita permite seguir la evolución de la productividad de lostrabajadores. En función de este criterio, se puede observar esteaumento sistemático en las regiones de Oriente Medio y en Áfricadel Norte: 40 dólares de los Estados Unidos per cápita en 1981,50 en 1985, 100 en 1989, y 120 en 1993. En América Latina elincremento fue mayor que en esas dos regiones: 50 dólares percápita en 1985, 100 en 1989 y 200 en 1993. América Latina essuperada por Asia Sud oriental, que pasó de 50 dólares per cápitaen 1981 a 275 en 1993. Los mayores aumentos se estánregistrando actualmente en las regiones de Europa Oriental y enAsia Central: 75 dólares per cápita en 1981 y más de 300 en

1993. La lección que se puede sacar es que la productividad,independientemente de su progreso general, puede aumentaren una región y quedarse rezagada en otras donde se estánproduciendo mejoras a un ritmo más rápido.

¿Cómo se producen las mejoras de la productividad? Elempleo está experimentando cambios muy profundos. Haceveinte años se solía suponer que el desarrollo económico eraproducto de la empresa pública y de su sólido sistema de direccióny control, y se hacía hincapié en la producción. Se asignaba a lostrabajadores tareas rutinarias específicas y se exigía que lascumplieran con responsabilidad (Golladay et al., 1995). En laactualidad, una empresa eficaz funciona a partir de supuestosdiferentes, y lo que espera de sus trabajadores es que sepanentender los problemas, solucionarlos, adquirir nuevascapacidades, resolver situaciones excepcionales y adoptar

decisiones que exigen una vasta comprensión del contexto laboral.


También están cambiando las expectativas respecto dela competitividad de la agricultura. Los campesinos tradicionalesutilizaban simientes y aperos locales, y lo habitual era que lastécnicas se transmitieran de padres a hijos. Hoy en día, la agriculturaes tributaria de tecnologías complejas, de nuevas variedades desemillas, de mezclas de fertilizantes, del control de las plagas y delregadío. En África, Asia y Oriente Medio hay muchas regiones quepueden exportar tomates y flores a países de «invierno». ¿Por quéalgunos sitios ofrecen más ventajas que otros para estasactividades? Una de las ventajas estriba en la existencia de unamano de obra capaz de combinar las distintas aportaciones técnicaspara hacer frente a las mutaciones que se están produciendo en lameteorología, los suelos, las cosechas, el control de calidad y lareglamentación relativa al medio ambiente.

La evolución de los modelos de producción industrial yagrícola exige que la educación cumpla con unas condicionesprevias. El trabajo tradicional requería maestros quetransmitieran el saber haciendo hincapié en la informaciónbasada en los hechos. No importaba que el aprendizaje estuvieraseparado de un contexto pertinente. La agricultura tradicionalexigía unos conocimientos aritméticos que se limitaban a lasoperaciones de sumar y restar, a menudo aprendidas fuera delsistema de educación formal. Las complejas aportacionestécnicas recientes tienen que integrarse en una «ecuación deproducción», y eso requiere lo que se suele l lamar«competencias difíciles», es decir, el conocimiento de otrasoperaciones como la división compleja y la multiplicación, asícomo mayores capacidades de lectura, aptitudes para laescritura y nociones elementales de química y biología. También

están aumentando las exigencias de «competencias fáciles»


como la puntualidad, diligencia y capacidad para desentrañarconceptos poco familiares y tener acceso a información recientea través de medios impresos o electrónicos. Podemos comprobarque los cambios en las pautas de la competencia económica hanprovocado mutaciones en las exigencias en materia de educaciónbásica.

La definición de la educación básica ha cambiadoCada país tiene un sistema de educación específico, pero

existen semejanzas entre los diferentes sistemas. Si se dividenlos sistemas de educación en función de la cantidad de bienes yservicios disponibles, encontramos cuatro categorías (véase elCuadro 1). Los países más pobres se sitúan por regla general enla categoría A, que se caracteriza porque la enseñanza y elaprendizaje se efectúan utilizando un número reducido de libros

de texto por clase. El contenido se copia en la pizarra y estáprevisto que los alumnos lo copien a su vez en un cuaderno.Este sistema de «copia doble» es característico de muchasescuelas rurales del África Subsahariana y de Asia Meridional.Desde el punto de vista del aprendizaje del alumno, el únicoresultado que cabe esperar es una simple memorización deconocimientos escasamente complejos y pobrementeinterpretados. Incluso después de seis años de enseñanzaprimaria, un alumno medio sólo puede adquirir una parte de lascompetencias previstas en las categorías B, C y D de enseñanzaprimaria.

Si un sistema escolar puede gastar tres veces más recursospor alumno que en la categoría A, se asemejará a los sistemasdel segundo nivel de calidad, es decir, la categoría B. En estacategoría cada alumno tiene acceso a un libro de texto por materia,

lo cual implica un aumento de los conocimientos y de la eficacia



del aprendizaje. No obstante, la mayor parte de la enseñanza selimita al contenido del libro de texto disponible y resultarelativamente indiferencia da respecto del estilo de aprendizajedel alumno. Los sistemas escolares de esta categoría no puedenfomentar el aprendizaje espontáneo.

Si un sistema escolar puede gastar recursos 40 vecessuperiores al nivel de recursos dedicado a cada alumno en lacategoría A, se parecerá a los de la categoría C. En estacategoría cada alumno tiene acceso a varios libros de texto pormateria, está previsto que los maestros impartan el contenidode manera diferenciada en función de los distintos tipos dealumnos, y que desempeñen diversas funciones en clase. Envez de limitarse a cumplir la función de mero «proveedor» delos conocimientos contenidos en los libros de texto, se exige

que el maestro sea un «administrador» de la información obtenidaen distintas fuentes.

Por último, un sistema escolar alcanza el nivel de calidadcaracterístico de muchos países de la OCDE cuando dispone derecursos 300 veces superiores a los de la categoría A. Los sistemasde esta categoría cuentan con una amplia variedad de fuentes deinformación, tanto impresas como electrónicas. El resultado previstoes crear en los alumnos una apertura a nuevos conceptos, unaprendizaje espontáneo y la capacidad para distinguir entre losargumentos consistentes y los débiles.

La agricultura nos proporciona un ejemplo de la relaciónque tienen los distintos sistemas escolares con la economía. Enefecto, la productividad agraria puede dividirse en cuatro categoríasque corresponden en líneas generales a los resultados de los cuatroniveles de calidad de la educación básica. En el Cuadro 2 se

muestran estas categorías.


Hace dos siglos, la mayor parte de las actividades agrícolaspodían clasificarse en la categoría A, ya que se caracterizaban porla utilización de variedades de simientes y aperos locales, así comopor la transmisión de las técnicas de padres a hijos dentro de suspropias comunidades. La introducción de los fertilizantes hizo quelas técnicas se complicasen y que los conocimientos de educaciónbásica exigidos para calcular los índices de su aplicación, en funciónde las diferencias del agua y de los terrenos, fueran superiores alos de la categoría A. Con el tiempo, los componentes de laproductividad agraria han llegado a alcanzar la categoría D, porque


se ha ido imponiendo una complejidad mayor de los conocimientosa medida que iban surgiendo nuevos factores variables como elcontrol de plagas, las variedades modernas de semillas y lascuestiones relacionadas con el control de calidad y lareglamentación sobre el medio ambiente. Las exigencias de laeducación básica del nivel D se asemejan por su amplitud a todasestas condiciones previas de la productividad agraria. El principalfactor variable no está constituido por el número de años deeducación, sino por las crecientes exigencias en materia deeducación básica (Bishop, 1989). En efecto, a un alto nivel decomplejidad del rendimiento económico corresponde una demandaelevada de mayor calidad en la educación básica.

Si los recursos financieros dedicados a la educaciónfuesen el único factor determinante de su eficacia, sería

relativamente sencillo elaborar una estrategia educativa. Perolos resultados de una serie de estudios internacionales recientesindican que esos recursos no determinan por sí solos la eficaciade un sistema de enseñanza. Una prueba de esto la constituyela diferencia entre los sistemas escolares de Estados conplanificación centralizada de la economía y los de países coneconomías de mercado. Los resultados de la SegundaEvaluación Internacional del Progreso en la Enseñanza hanpuesto de relieve una diferencia sistemática entre los sistemasescolares eficaces de las economías de mercado y los de paísescon economía centralizada. De los 19 países que integraban lamuestra de esa evaluación, presentamos (véase la Figura 3)los siete que cuentan con sistemas escolares más eficaces enla enseñanza de matemáticas y ciencias. Los resultadosescolares de los estudiantes se desglosan en tres componentes:

conciencia de la información basada en hechos, su aplicación,


y su utilización para resolver problemas nuevos e imprevistos,es decir, los que no figuran en los libros de texto.44 Los alumnosde los cuatro sistemas más eficaces de economía de mercado

obtienen resultados peores en el primer y segundo grado de laenseñanza, y mejores en el tercero. Los alumnos de los sistemas

44 Banco Mundial , Informe sobre el desarrollo mundial, 1996: del plan al mercado.Nueva York, Oxford University Press, 1996, págs. 124-125.


con economías administradas de forma centralizada tienenmayor conciencia de la información basada en hechos y menorcapacidad para resolver problemas imprevistos, es decir, queconsiguen mejores resultados en un sentido opuesto al de sushomólogos de los países con economía de mercado. Esto indicaque los sistemas con economías administradas de formacentralizada exigen un equilibrio de las capacidades distinto delrequerido por los sistemas con economía de mercado. Estosúltimos han preparado a los estudiantes para un futuro laboralincierto en un ámbito en el que es normal cambiarfrecuentemente de profesión y de sector de trabajo. La tareaque se han asignado los sistemas con economías administradasde forma centralizada es diferente. Al estar dotados de unaeconomía planificada, se preveía la evolución técnica y por

consiguiente la formación profesional era relativamente estable.Además, en los currículos se hacía hincapié en la adquisición deinformación. Pero ahora se plantea el problema de que ha cambiadoconsiderablemente el contexto económico en los Estados con esetipo de economía, por ejemplo en la ex Unión Soviética y en lospaíses de Europa Central y Oriental. Hoy en día, al existir en losEstados de esa región una incertidumbre laboral semejante a laque impera en los países con economía de mercado, se hanproducido mutaciones en los retos que se plantean a sus sistemasescolares, que han de enfrentarse con una problemática similar ala de los países de economía liberal. Su futura eficacia en el planoescolar estará en función de su capacidad para adaptarse a lasexigencias de la nueva situación.

Pero, los elementos que se consideran esenciales en loscurrículos difieren de un país a otro, aunque tengan un mismo

sistema de economía de mercado. Algunos sistemas escolares


exigen capacidades de rendimiento más complicadas y variadasque otros. Un ejemplo nos lo proporciona la comparación entrelos objetivos de un país como Francia y los de los países deOriente Medio y de África del Norte en materia de biología ymatemáticas (Cuadro 3). Si se analizan los tipos de exámenesde los sistemas escolares de los países de Oriente Medio y Áfricadel Norte, nos percatamos de que los objetivos en materia dematemáticas se centran en la realización de procedimientos,justificaciones y pruebas de rutina. En cambio, los objetivospropuestos en Francia para niveles de edad y grados escolaressimilares comprenden tanto la utilización de equipamiento comola realización de soluciones, pronósticos, verificaciones,generalizaciones y descripciones de problemas (Valverde,Schmidt y Bianchi, 1996). En biología se comprueba la existencia

de diferencias similares. Por ejemplo, en los objetivos de loscurrículos franceses figuran los elementos siguientes: informacióncompleja y temática, abstracción, deducción de principioscientíficos y su utilización para explicaciones, elaboración y


utilización de modelos, y planeamiento de investigaciones einterpretación de los datos obtenidos en ellas.

¿Acaso los sistemas escolares con más recursos financierosobtienen mejores resultados que los sistemas más pobres? ElTercer Estudio Internacional de la lEA sobre Matemáticas y Ciencias(TIMSS) dejó claro que los sistemas escolares cuentan conrecursos financieros muy diversos, pero también puso de relieveque se obtienen resultados distintos con la utilización de esosrecursos. El Cuadro 4 nos proporciona un ejemplo de ello. En lacolumna A tenemos una lista de países clasificados en función delgasto público per cápita que dedican a la educación, y en la columnaB se muestra el porcentaje de alumnos de octavo grado escolar


que superan el promedio internacional de resultados establecidoentre los 41 países que sirvieron de muestra en el TIMSS. En lacolumna C figura la proporción de A con respecto a B, es decir, lacantidad de inversión per cápita que se necesita para incrementaren un 1% la proporción de alumnos que tienen un rendimientosuperior al promedio internacional. Por ejemplo, Noruega gasta1.111 dólares per cápita y el 46% de sus estudiantes se sitúapor encima del promedio internacional. Ello significa que esepaís invierte 24 dólares por cada 1% de estudiantes que logranun rendimiento superior a ese promedio. Los Estados Unidosgastan 1.040 dólares per cápita y el 45% de sus estudiantes sesitúa por encima del promedio internacional, lo cual supone unainversión de 23 dólares por cada 1% de estudiantes que superael promedio internacional. Por otra parte, Corea gasta 362

dólares per cápita y el 82% de sus estudiantes rebasa elpromedio internacional con una inversión de 4 dólares por cada1%. En los casos de Letonia, Lituania y Rumania, el grado deeficacia es todavía más acusado. Eso significa que estos trespaíses invierten muchos menos recursos financieros per cápitay logran que el 1% de sus estudiantes supere el promediointernacional con un costo de 2 ó 3 dólares solamente. En funciónde este criterio, los sistemas escolares de Letonia, Lituania yRumania son mucho más eficaces que los de los demás paísesde la muestra internacional. Esto constituye un indicio de quese están produciendo mutaciones en el rendimiento de lossistemas escolares. En la actualidad no basta con saber que laasistencia a la escuela es universal o que el rendimiento escolares elevado, sino que se requiere información complementaria.¿Cuáles son las previsiones de los currículos? ¿Cuánto se

invierte por alumno? ¿Qué parte de esa inversión se destina a


clases específicas? Aunque sea prematuro emitir juiciossomeros sobre los resultados, lo que sí se puede afirmar conseguridad es que los sistemas escolares con más recursosfinancieros no son forzosamente los más eficaces (Howson,1997; Schmidt et al., 1997a; 1997b).

Dependencia recíproca de los niveles educativos yde las especializaciones

El sector de la salud presenta una situación análoga al dela educación. La atención primaria a la salud tiene unaimportancia innegable y depende de un sistema de envío de lospacientes a servicios cada vez más especializados en materiade asistencia médica, investigación, diagnóstico, información yformación profesional. Lo mismo ocurre con la educación. Enefecto, ningún país ha desarrollado su economía invirtiendo en

un solo nivel de educación. A pesar de los argumentosconvincentes que puedan darse para invertir exclusivamenteen la educación básica, la supresión de otras prioridadeseducativas esenciales puede acarrear distorsiones. La bajacalidad de la enseñanza superior repercute negativamente enla calidad de la docencia y de la gestión del conjunto del sistemaescolar. Por otra parte, la carencia de estadísticas válidas yfidedignas impide comprender el progreso educativo.

Asimismo, la eficacia del sistema educativo en generaldisminuye con la falta de coordinación entre los distintos nivelesde enseñanza o en los contenidos de los currículos, los librosde texto, la formación pedagógica y los temas de los exámenes.La principal objeción contra los argumentos tradicionales en prode la educación básica es que ignoran la dependencia recíprocade los distintos sectores y crean un conjunto de prioridades de

inversión fundamentalmente artificiales.


¿Cómo lograr un buen funcionamiento del sector de laeducación? ¿Qué elementos se necesitan para ello? En la Figura4 podemos verlo. Todos los sectores de la educación poseentres niveles: el preobligatorio, el obligatorio y el postobligatorio.Los componentes ideales de financiación y recursos pueden diferirbastante en cada uno de ellos. La atención prestada a las aptitudese intereses especializados comienza en el nivel preescolar yprosigue hasta el final. Los sistemas escolares con más recursospueden dispensar mayor atención, y los que cuentan con recursosmás escasos, menos. Pero todos ellos necesitan:- escuelas que respondan rápidamente a la demanda local;- materiales de enseñanza adquiridos en un mercado compe-

titivo; un profesorado caracterizado por su profesionalismo;- estadísticas descriptivas e indicadores de calidad aceptable

en el plano internacional;- financiación por múltiples conductos, que potencie al máxi-

mo el deseo del público de efectuar inversiones en el plano


local sin suprimir los criterios generales que garanticen laigualdad de oportunidades; e

- una investigación que sea informativa.No obstante, también es necesario que la educación reúna

otras características imprescindibles en algunos de sus sectores,a saber: competencias y profesiones especializadas;establecimiento de normas de fin de estudios y de exámenesmodernos de ingreso en la enseñanza superior; y financiación parainstituciones con fines lucrativos.

Nuevas razones para invertir en la educaciónSi la inversión por niveles de educación puede crear

distorsiones y si se desea lograr un sector de la educacióncohesivo, ¿qué nuevas razones pueden darse para efectuar

inversiones en el sector educativo? ¿Cuáles serán las máspertinentes, habida cuenta de las futuras demandas económicasy sociales? Esas nuevas razones son tres. La primera es que elaumento de la productividad proviene de los resultados educativosdeterminados en función de nuevas definiciones de la educación yde nuevas evaluaciones de la productividad económica. La segundaestriba en el argumento de que la eficacia de la educación exigeuna estructura educativa cohesiva y un marco instrumental depolítica educativa. Y la tercera es que la educación contribuye demanera específica e identificable a la cohesión y estabilidad de lasociedad, que son imprescindibles para el desarrollo de los países.

ProductividadEn el futuro, la medida de la productividad individual diferirá

de la actual en una serie de aspectos. La definición de la calidadde la educación se perfeccionará y será cada vez más detallada

(Heyneman, 1997b; Schmidt et al., 1997a y 1997b; Schmidt,


McKnight y Raizen, 1997; Vari, 1997). La economía tradicionalsólo admite evaluaciones rudimentarias del capital humano, quediferencian a las personas en función de los años de «contacto»con el sistema escolar. En los años venideros, será necesariodistinguir el margen de productividad de los individuos en funciónde las diferencias existentes en los currículos proyectados,aplicados y cursados, y también de las diferencias entre losproductos educativos buscados. En esas diferencias se tomaránen cuenta no sólo los beneficios económicos, sino también lascapacidades cognitivas específicas, la buena conducta cívica ylos hábitos de trabajo como la diligencia, la creatividad, laresponsabilidad personal y los compromisos familiares y privados(Bishop, 1989).

Además de las nuevas definiciones del capital humano y

de las nuevas evaluaciones de la calidad de la educación, habráque prestar atención al entorno de políticas relativo al mercadode trabajo, porque influye considerablemente en la productividadde la educación. En el futuro, habrá que estar muy atentos tantoa la necesidad de equilibrar mejor las funciones públicas yprivadas reguladoras del desempleo como a la obtención de unconsenso para determinar dónde acaba la responsabilidadpública y dónde empieza la privada. Si se indemniza eldesempleo con excesiva generosidad, se pueden creardistorsiones en la demanda de educación y hacer que el sectoreducativo permanezca impermeable a las mutaciones en lademanda de mano de obra. El compromiso de los poderespúblicos respecto del desempleo irá decayendo por imperativospresupuestarios. Será preciso prestar atención a latransferibilidad del seguro de jubilación y enfermedad. Si el

seguro está vinculado exclusivamente a un solo empleador, se


restringirán los cambios en los empleos. En general, se necesitanmenos regulaciones del movimiento de la mano de obra. Losempleadores tienen que poder contratar personal con rapidez yeficacia para ser competitivos, y los empleados han de tener laposibilidad natural de cambiar de ocupación y trabajar en otraspartes. Por último, tenemos la cuestión de la política en cuantoa la juventud. En muchos casos, la formación profesional no seutiliza para capacitar a los jóvenes, sino para controlados. Elmiedo al desempleo juvenil es real y las repercusiones políticasde la delincuencia juvenil son inquietantes. No obstante, utilizarla enseñanza profesional como un medio de tener apartados a losjóvenes de la vida callejera no es una solución (Gill y Heyneman,en preparación). La solución consiste en aplicar una políticaimaginativa para la juventud que combine el voluntariado y las

obligaciones comunitarias a fin de crear una actitud socialresponsable, y en conceder préstamos para estudios que inciten alos jóvenes a aprovechar la oportunidad de proseguir su educación.

Es cierto que las políticas seguidas en este ámbito presentannumerosas diferencias culturales y nacionales. No es probable quetodos los países lleguen simultáneamente a tener el mismoconcepto sobre la indemnización del desempleo. El hecho demencionar estas cuestiones difíciles no implica proponer unasolución única o una sola política correcta. De lo que se trata es deinsistir en que la productividad de los sectores educativos del mundoentero dependerá en el futuro de la eficacia y fluidez del mercadode trabajo y de las políticas que se apliquen con respecto a éste.

Eficacia internaPuede resultar muy larga la enumeración de los elementos

que por lo común contribuyen a mejorar la eficacia de la educación,

pero conviene mencionar cuatro importantes: elaborar estadísticas


descriptivas, producir material pedagógico competitivo, contar conpersonal docente profesionalizado, y financiar e impartir laenseñanza superior de manera creativa.

EstadísticasEn los países de la OCDE, la calidad técnica y la variedad

de las estadísticas e indicadores de educación han aumentado,pero se han estancado o han disminuido en muchos de lospaíses que no pertenecen a esta organización (BICSE, 1993 y1995; Heineman, 1993b; Puryear, 1995). Los países de la OCDEadoptaron 36 indicadores en 1992, 38 en 1993 y 49 en 1994.Entre ellos figuran 26 indicadores de recursos y métodos, 13relativos al contexto y 10 sobre los resultados (OCDE, 1994).¿De qué indicadores fidedignos se dispone en otros países?

En el Cuadro 5 se proporciona la lista de los 49 indicadoresdisponibles en los países de la OCDE y se efectúa unacomparación con los países de Oriente Medio y de África delNorte, en los que el 60% de esos indicadores no estándisponibles o bien son «teóricos», es decir, que no sonfidedignos. Por ejemplo, en estos países se carece por completode indicadores de resultados de los alumnos, no se poseendatos sobre las opiniones y expectativas relativas a la educación,y sólo se proporciona una vaga idea sobre los resultados de laeducación con respecto al mercado de trabajo. En África y enAmérica Latina empiezan a adoptarse estrategias para resolvereste problema (Sauvageot, 1992; 1993; 1996; 1997; McMeekin,1997). Pero la solución radica en algo mucho más complejoque una mera adición de nuevos datos, porque no se trata tansólo de que aumente el número de indicadores previstos, sino

de que aumente también la calidad de las actuales estadísticas


descriptivas. Los nuevos criterios técnicos de fiabilidad y validezque se aplican actualmente en los países de la OCDE tendránque aplicarse más generalmente a los índices de matrícula yprogreso escolar, a las definiciones de la alfabetización y a laeducación profesional. Estos datos se recopilan actualmente,pero carecen de fiabilidad en función de estos nuevos criterios.

Producción competitiva de material pedagógicoComo la fabricación de productos farmacéuticos y

fertilizantes, la producción de material educativo impreso yelectrónico es una industria que va cobrando proporciones cadavez mayores. El problema estriba en el hecho de que lospresupuestos políticos en los que se funda la producción de materialpedagógico no han seguido el ritmo de las mutaciones industriales

y comerciales. En muchos países, se creía que la concepción,fabricación y distribución de ese material eran funciones quecorrespondían a los ministerios de educación. Hace 10 años estaidea se mantenía en la ex Unión Soviética y en los Estados deEuropa Central y Oriental, así como en muchos países del ÁfricaSubsahariana y de otras partes del mundo. (Heyneman, 1990b;1990c). Cuando el material pedagógico se halla ampliamentedisponible en el sector privado y los gobiernos se dedican afabricarlo, el resultado suele ser una menor calidad del producto,un precio real más elevado y una ausencia de innovación. Losministerios de educación de los países de la OCDE suelen centrarsu acción en cinco funciones esenciales que son comunes a todoslos organismos de este tipo: (i) establecer los objetivos de loscurrículos; (ii) homologar el material utilizado en las escuelaspúblicas; (iii) financiar ese material cuando resulta posible; (iv)

garantizar la igualdad de oportunidades a los alumnos de medios


desfavorecidos; (v) difundir los resultados de las innovaciones einformar de los progresos efectuados al público en general(Heyneman, 1994a; 1994b). En la Figura 5 se muestran lasdiferencias entre el método actual de producción de materialpedagógico y el método futuro.

Profesionalización de los docentesLos gastos en educación dependen en gran parte de los

salarios de los profesores. Por consiguiente, el grado en quelas retribuciones reflejan las diferencias de capacidad profesionalconstituye un factor determinante de la sensibilidad de unsistema educativo a la reforma de la pedagogía y de loscurrículos (Chambers, 1985; Cohn, 1996; Doltan, 1990; Holtman,1969; Murnane, 1984; Murnane y Olsen, 1990; Kenny y Denslow,1980; Rickman y Parker, 1990; Rumberger, 1987; Southwick yGill, 1997; Zarkin, 1985). En la mayor parte de los países, laestructura de los salarios viene determinada por el grado deeducación alcanzado por el docente antes o después de ejercersus funciones y por el número de años de servicio. Ninguno de

estos dos criterios ha demostrado tener una sólida influencia


en la actitud en clase. El resultado de ello es que los padres ylos poderes públicos tienen la impresión de que la educaciónes impermeable a la reforma. Cabe preguntarse por consiguientede qué manera se puede retribuir mejor y más equitativamenteal profesorado, teniendo en cuenta al mismo tiempo su capacidadprofesional.

Se ha propuesto establecer el principio de apoyar a los profesorespara que renueven su habilitación a lo largo de su carrera, peromanteniendo suficientes diferencias de salario en cada nivel a finde fomentar la formación permanente durante la actividadprofesional. El Cuadro 6 ilustra este principio.

Los profesores comenzarían su carrera como normalistas yserían retribuidos con un salario de categoría A. Al cabo de uno odos años se presentarían a un examen para obtener su primerahabilitación. El examen se basaría en estos cuatro criterios:conocimiento de la materia, conocimiento de la didáctica, resultadosobservados en clase, y contribución comprobada a la profesión y

la escuela. Después de seis o siete años de ejercicio de la profesión,


podrían presentarse a otro examen de habilitación más difícilbasado en los mismos criterios, pero modificados en función delos cambios que se hubieran ido produciendo en las normasrelativas a los currículos y la pedagogía. De la misma manera, alcabo de 11 ó 12 años podrían presentarse a un examen conexigencias parecidas. Los sueldos de los profesores con máscalificaciones serían suficientemente altos, a fin de proporcionarlos incentivos necesarios para su permanencia en la profesión.

Es posible que los profesores o las asociaciones delprofesorado apoyen este sistema, ya que les permite reclamarque las retribuciones reflejen el nivel de competencia. También esposible que los administradores de la educación consideren conbuenos ojos el sistema, porque mediante un sencillo cambio en elcontenido de los exámenes de habilitación se podrían infundir al

personal docente los currículos y la pedagogía más recientes entodas las etapas de su carrera profesional. Por último, losresponsables de las finanzas públicas también podrían apoyar estesistema y mostrarse más dispuestos a conceder escalas de salariosmás altas. En efecto, los estudios para los exámenes podríanconsiderarse como un gasto privado, y además los profesores quefracasen una y otra vez podrían abandonar la educación. Asimismo,es posible que las asociaciones de padres y el público en generalapoyen también este sistema, porque su confianza en la educaciónaumentaría al ver que en los centros docentes locales elprofesorado iba someterse a normas tan estrictas como las querigen en otras profesiones.

No obstante, subsisten múltiples interrogantes. Por ejemplo,¿quiénes calificarían los exámenes y efectuarían las observacionessobre los niveles escolares? La respuesta podría ser: las

asociaciones de profesores, las organizaciones de padres y los


representantes del ministerio de educación y de la comunidadacadémica, entre otros. ¿Qué diferencias de salarios existirían entrelas distintas categorías? Se podría contestar que las suficientespara generar los estímulos necesarios. ¿Qué hacer con losprofesores que no aprueben los exámenes? Podríamos responderque se les debería pedir que abandonaran la educación cuandose contara con un profesorado más joven y más calificado. Al decirtodo esto no estamos afirmando que sólo existe una manera deresolver la cuestión de la profesionalización del profesorado.Sólo estamos tratando de poner de relieve la enorme importanciade la enseñanza y de los profesores, y de recomendar que seden muestras de imaginación creativa a la hora de ajustar lasinversiones públicas en salarios de docentes con los resultadosobtenidos por los profesores en sus clases.

Impartir y financiar la enseñanza superior con creatividadEn los años sesenta, la tasa de matrícula de la enseñanza

superior en Europa Occidental solía alcanzar menos del 10% de lacohorte de edad de la región. Hoy en día, esa tasa se eleva a un30% en Francia, a un 45% en el Reino Unido, a un 49% en Bélgica,y a un 60% en Finlandia y en los Estados Unidos. Por otra parte, acausa de las prioridades políticas y sociales es previsible que elporcentaje de matrícula en la enseñanza superior aumente en elsiglo próximo, especialmente en América del Norte. Junto con eseaumento de los estudiantes matriculados, se han creadoexpectativas de mejora en la calidad de la enseñanza superior yen los recursos en materia de bibliotecas y laboratorios, así comoen la oferta de currículos y en el número de materias optativas.Los gastos corrientes y los de capital destinado a la enseñanza

superior en los países de la OCDE ascendían a 40.000 millones


de dólares en 1960, a 100.000 millones en 1980 y a 162.000millones en 1993, de los cuales la parte de los Estados Unidosrepresentaba un 54%. Aunque el costo de la enseñanza superiorpuede ser considerablemente distinto de un país a otro a causa delas diferencias culturales en las exigencias relativas a lasresponsabilidades de los individuos, su importe efectivo porestudiante es similar en muchos países de la OCDE (12.000dólares, sin incluir la comida y el alojamiento). Naturalmente, lospaíses con bajos ingresos dedican mucho menos a los estudiantesde la enseñanza superior. Por otra parte, ningún país está satisfechocon la actual calidad de la enseñanza superior, ni con sudisponibilidad, ni tampoco con la equidad de la participación de losestudiantes en ella (Heyneman, 1994b). Todos los países quierenque estos tres aspectos mejoren.

Pocos países pueden financiar totalmente con el presupuestopúblico las mejoras relativas al acceso y a la equidad de laparticipación en la enseñanza superior. La financiación públicapodía entenderse cuando sólo se matriculaba en la enseñanzauniversitaria menos del 10% de la cohorte de edad, pero con tasasdel 30% o del 60% las necesidades logísticas y presupuestariasestán ejerciendo una presión sin precedentes sobre las finanzaspúblicas. Como actualmente la escasez de recursos se haconvertido en un problema universal, también han adquirido uncarácter internacional las opciones que se pueden considerarpertinentes en materia de reformas, y que podemos agrupar encuatro categorías.

La primera categoría se deriva de las presiones ejercidaspara diversificar los instrumentos que proveen la enseñanzasuperior. Éstos pueden ser centros públicos o privados, tener

fines lucrativos o no, y comprender redes internacionales de


universidades o instituciones de formación especializadas. Lasegunda categoría corresponde a las exigencias de diversificarla financiación y abarca cuestiones tan diversas como pagarhonorarios a los laboratorios, dar becas prioritariamente a losestudiantes sin recursos, restringir las subvenciones a losestudiantes, impartir cursos diferentes en facultades distintas,obtener ingresos con el alquiler o préstamo de bienes inmobiliarios,comercializar inventos patentados por las universidades, y obtenercontratos, subvenciones y prestaciones de servicios de asesoría.La tercera categoría es el resultado de las presiones ejercidaspara dar una nueva orientación a la acción de los poderes públicos,y disminuir por ejemplo los servicios sociales a fin de obtenermejores bibliotecas, o bien reducir las subvenciones de transportea fin de que el acceso a los equipamientos informáticos esté más

generalizado.La enseñanza superior tiene que hacer frente también a estas

reformas: instituir un mecanismo de acreditación de las institucionesy de habilitación de los profesionales; crear una competencia abiertay equitativa en materia de ayuda pública a la investigación y dematrícula de los estudiantes; y establecer que la estructura salarialse determine en el plano de cada institución y en función de cadadisciplina. Entre los elementos complementarios, mencionaremoslos siguientes: crear un sistema de acreditaciones para los cursosrealizados; evolucionar del sistema de puestos permanentes delprofesorado hacia el de contratos de duración limitada; permitirque los préstamos a estudiantes sean transferibles de unasinstituciones a otras; crear otras formas de financiación porestudiante; permitir que las universidades funcionen fuera de lospaíses en que están establecidas; y establecer un reconocimiento

internacional de los grados y títulos. En otros tiempos se


consideraba que todas estas cuestiones eran de la incumbenciade cada país, pero hoy en día han cobrado un carácter universal.

Cohesión y estabilidad socialesLas dos primeras razones expuestas más arriba, es decir,

las mutaciones de la economía y la demanda de eficiencia, serefieren a la economía, la mejora del margen de competencias, lacapacidad de adaptación a la nueva situación de los mercados detrabajo y la contribución al crecimiento económico. No obstante, latercera razón para efectuar inversiones en la educación no es deíndole económica sino social, y está relacionada con el espíritucívico, o sea con la aceptación general tanto de obligaciones yresponsabilidades como de derechos y privilegios individualesclaramente delimitados. Esta razón social se basa en la contribución

de la educación a la cohesión y a la estabilidad de la sociedad.Cuando Dewey aludía a «educación y democracia»

(Dewey, 1916), se estaba refiriendo a la manifiesta influenciade la educación en la racionalidad individual de las personas,que se distingue de la ciega obediencia característica de losindividuos que no han recibido educación. Desde la época deDewey se ha postulado de muy diversas formas la eficacia dela educación y se han efectuado muchos trabajos para demostrarempíricamente el efecto que tiene sobre la personalidad de losindividuos. Por ejemplo, Lipset (1959) estudió de qué modopuede suscitar la escuela una mentalidad abierta e incrementarla tolerancia y el deseo de participación en la vida política. Porsu parte, Almond y Verba (1963) trabajaron sobre la cantidad yla calidad de la educación y su relación con la estabilidaddemocrática de un país, mientras que Meyer (1970) y Kamens

(1988) estudiaron la vinculación de las estructuras educativas


con esa estabilidad. Inkeles y Smith (1974) examinaron losvínculos entre la educación y la participación en la vida políticalocal, y Verba, Nie y Kim (1978) los que existen entre laeducación y la tendencia del individuo a un comportamientocívico. Por último, Torney-Purta y Schwille (1986) investigaronla relación entre la atmósfera reinante en las aulas y elcomportamiento cívico.

Todos estos estudios no han podido determinar la existenciade una característica exclusiva de los sistemas escolares quesea independiente de otras influencias externas, que contribuyaal desarrollo de los valores democráticos y a la estabilidad de lassociedades. En los años noventa, irrumpió en la escenainternacional un nuevo grupo de países independientes deseososde participar en estructuras democráticas. Esta demanda de

participación democrática también ha aumentado en otras muchasregiones, donde la norma hasta ahora había sido el dominio deun solo partido. Todos estos acontecimientos representan unasegunda fase en el proceso de construcción de los países, quese diferencia en varios aspectos importantes de la quecontemplamos en los años sesenta. En efecto, hoy en día losciudadanos tienen acceso a la información internacional y puedencontribuir a su difusión con mayor rapidez y facilidad que antes.Por otra parte, la reciente adquisición de la libertad va unidaactualmente a una gran exigencia de estabilidad y cohesión social.A este respecto, se plantean dos interrogantes: ¿Cuál es la funcióndel sistema educativo en la contribución a esa estabilidad?¿Puede contribuir realmente a ella?

Por regla general, la educación puede contribuir a laestabilidad social a condición de ofrecer lo siguiente: (i) igualdad

de oportunidades educativas para todos los ciudadanos; (ii) un


consenso de los profesionales sobre el contenido de los currículospara las disciplinas de educación cívica e historia; (iii) un ambienteescolar y una pedagogía tolerantes en cuestiones étnicas; y (iv)instituciones democráticas para arbitrar las diferencias quepuedan surgir sobre el contenido de la enseñanza45? Por otraparte, si los conflictos del conjunto de la sociedad se extienden alcontenido de los currículos o a la administración de los centrosdocentes, la educación puede convertirse en un instrumento deexacerbación de las tensiones sociales y poner en peligro lacohesión social (Heyneman, 1995c, y en preparación a y b). ¿Dequé manera asimilarán los países las técnicas que permiten a laeducación contribuir a esa cohesión en vez de obstaculizada?¿Cómo evaluarán los países el grado de realización de estafunción constructiva por parte de sus sistemas escolares y de los

demás sistemas del mundo? ¿A qué acuerdos han de llegar laescuela, las familias, las confesiones religiosas, los medios decomunicación de masas y los dirigentes políticos locales paradar consistencia a la noción de ciudadanía? ¿Dónde van a aplicarlos responsables de la educación las posibles ideas de reforma aeste respecto? En vista de la preocupación universal que suscitanla cohesión y la estabilidad sociales, el perfeccionamiento de laforma y la eficacia de la contribución del sector educativo en esteámbito se están convirtiendo rápidamente en una nueva razónpara invertir en educación, y por consiguiente está surgiendo una

45 Asegurar la igualdad de oportunidades es importante tanto para la opiniónpública como para la evaluación de resultados (Heyneman, 1980; 1982; Heynemany Loxley, 1983b). A este respecto, uno de los mecanismos más importantes es elestablecimiento de un sistema moderno de exámenes para el ingreso en laenseñanza superior que sea percibido por la opinión pública como imparcial, precisoy asequible (Heyneman, 1979; 1983; 1987; Heyneman y Ransom, 1990; Plomp yVoogr, 1994).


nueva área de demanda internacional de reformas educativascreativas.

Intercambios internacionales en materia de reformaeducativa

Se han registrado muchos cambios desde que finalizaronlas rivalidades de la guerra fría, pero uno de los más importantesse ha producido en los factores que motivan la asistencia apaíses extranjeros. Esta asistencia ya no se justifica simplementeen función de la competencia entre el Este y el Oeste. Ahora laopinión pública considera que los problemas económicosnacionales como la lucha contra el desempleo, el déficitpresupuestario y el desequilibrio en los intercambios comercialestienen mayor prioridad que la ayuda exterior. Entre 1992 y 1996,

16 de los 21 países que proporcionaban ayuda exterior redujeronla parte del PIB que le asignaban (Banco Mundial, 1996, pág.13). La asistencia a la educación también ha decaídoconsiderablemente. Entre 1989 y 1994, Francia la redujo en un13% (en precios constantes), el Reino Unido un 16%, los EstadosUnidos un 22%, Nueva Zelandia un 31%, Bélgica un 44% y elCanadá un 56% (Bennell y Furlong, 1997, pág. 7). Además, apesar del amplio consenso que existe sobre la importancia dela enseñanza básica desde que se debatió esta cuestión en laConferencia de Jomtien (Tailandia) en 1990, la proporción de laasistencia bilateral asignada a esta enseñanza ha disminuidotambién en muchos casos. Por ejemplo, en Estados Unidos habajado un 0,5%, en Noruega un 4%, en Canadá un 6% y enAustralia un 13% (Bennell y Furlong, 1997, pág. 6). En resumen,la ayuda exterior ha disminuido en cifras reales y en numerosas

ocasiones se ha reducido la parte destinada a la educación


básica. A pesar de la firmeza de la convicción que se puedatener sobre la importancia de ese tipo de educación -y el autorde este artículo la comparte-, lo cierto es que la cuestión no hasido juzgada suficientemente apremiante como para que laopinión pública reconsidere las otras prioridades y problemasimportantes y se pronuncie por proporcionar una mayorasistencia internacional a la educación.

En los países donantes, la población con derecho a vototiende a envejecer y a preocuparse más por las cuestionesrelacionadas con las pensiones, los seguros de enfermedad y laseguridad personal. Además, existe una cierta incertidumbre encuanto a la eficacia de los organismos de asistencia al desarrolloen su ayuda a los países pobres. ¿Podrán las ONG proporcionaruna asistencia más eficaz con menos burocracia? ¿Tendrán esas

organizaciones más libertad para actuar sin depender degobiernos con antecedentes de corrupción y violación de losderechos humanos? También se han dado circunstancias en lasque fenómenos de sequía o guerras civiles han reducidoprácticamente a cero la eficacia de las instituciones de asistenciapública al desarrollo, mientras que el electorado de los paísesdonantes considera que ese tipo de situaciones son las que másjustifican la ayuda exterior. Por último, hay que señalar losproblemas económicos de la ex Unión Soviética, que era unaimportante fuente de la ayuda exterior para África, Asia y algunospaíses de América Latina. La asistencia pública al desarrolloseguirá siendo impulsada por razones humanitarias, peropodemos suponer que también desempeñarán un papel otra clasede motivaciones. La cuantía de esa asistencia va a disminuirprobablemente, y también es posible que se suministre de otro

modo y se le asignen prioridades distintas.


En estos momentos en que la asistencia tradicional decae,podemos preguntarnos qué va a pasar con la educación. Enefecto, gran parte de la cooperación internacional en materia deeducación se ha llevado a cabo bajo los auspicios de esaasistencia internacional. Cabe por lo tanto preguntarse si lareducción de ésta no augura una disminución similar de lacooperación.

Existen motivos para pensar que la cooperación internacionalen el ámbito de la educación va en aumento, a pesar de que laasistencia internacional a la educación disminuye (Heyneman,1993a, 1995b y 1997b). Se ha recompensado con cuatro premiosNobel a investigadores que han trabajado en cuestionesrelacionadas con el capital humano. 46 Los organismosinternacionales han elaborado una gran cantidad de informes sobre

el estado de la educación.47 En los Estados Unidos, la AcademiaNacional de Ciencias ha creado tres consejos sobre cuestioneseducativas, el Congreso ha nombrado varias comisiones para laeducación, y a esto hay que añadir las actividades de lasfundaciones Carnegie, Ball, Ford, Spensor y Soros. Se está llevandoa cabo una labor de cooperación internacional relacionada con laeducación en África y se ha creado recientemente una FundaciónEuropea para la Formación. Por otra parte, la ConferenciaEconómica de Asia y el Pacífico (CEAP), la Fundación

46 Edward Dennison, Jan Timbergen, T.W. Schulz y Gary Becker.47 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 1990; OrganizaciónInternacional del trabajo, 1989; Centro Canadiense de Investigaciones para elDesarrollo Internacional, Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, 1982;Comisión Interinstitucional, Conferencia Mundial sobre Educación para todos(PNUD, UNESCO, Banco Mundial), 1990; Comisión Interinstitucional y Fondo delas Naciones Unidas para la Infancia, junio de 1990; Hawes y Coomb, 1986; Fondode las Naciones Unidas para la Infancia, 1992; Carnoy 1992; Thorsby y Gannicott,1990; Banco Mundial, 1988; 1990; 1991; Singapur, 1987.


Interamericana para el Diálogo, el Banco Interamericano deDesarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Ministerio deEducación de los Países Bajos y la National Foundation forEducational Research (NFER) han adoptado iniciativasimportantes.

El National Center for Education Statistics, que en 1988había gastado 165.000 dólares para realizar estudiosinternacionales, dedicó 10 millones de dólares a esta mismaactividad en 1993. En los estudios efectuados por la AsociaciónInternacional de Evaluación del Rendimiento Escolar (IEA), lospaíses que colaboran actualmente son más numerosos que enlas tres últimas décadas y la mayoría de ellos están catalogadoscomo países en desarrollo. Entre los proyectos figuran estudiossobre alfabetización, matemáticas, ciencias y educación cívica.

Las técnicas de enseñanza comparadas se estudian hoy en díamediante la utilización de video cintas numerizadas. Los elementosprincipales y los objetivos de los currículos se han desglosado encomponentes más específicos y más interesantes desde el puntode vista educativo. Existe una considerable demanda por parte depaíses que desean sumarse al proyecto de cooperación de la OCDEsobre los indicadores de la educación, y entre ellos figuran algunosque no mantienen vínculos estrechos con esta organización. Otrasorganizaciones dedicadas a los intercambios económicos como elTratado Trilateral de Libre Comercio, la Organización deCooperación Económica de Asia y el Pacífico, la Unión Europea yel Mercosur han emprendido estudios sobre los mercados detrabajo y la calidad de la educación. ¿A qué se deben todas estasnuevas demandas de información sobre la educación? ¿Por quéestá aumentando la cooperación internacional para la educación

al tiempo que disminuye la ayuda humanitaria? ¿Qué se


intercambiaba antes y que se intercambia ahora? ¿Quiénesefectúan los intercambios? ¿Van a continuar? A continuación nosreferiremos brevemente a la causa, el contenido, los participantes,las perspectivas y las implicaciones de los intercambiosinternacionales en materia de reforma de las políticas de educación.

CausasLas explicaciones sobre las causas no son las mismas para

todos los países, ni tampoco son válidas permanentemente. Reunirdatos sobre la educación puede servir para conseguir una mano deobra más competitiva y obtener así ventajas en el plano comercial.Quizás sea ésta la motivación primordial de los países de América yEuropa. En Asia lo que más interesa es la cohesión social, y en la exUnión Soviética la integración económica y social. En muchasregiones, la educación está cobrando importancia en los proyectos

políticos y es objeto de intensos debates, que se suelen centrar enel lenguaje de la educación, la historia, la ampliación del acceso a laenseñanza, la mejora de su calidad y la extensión de la equidad. Lademanda de ideas sobre la reforma de las políticas de educación vaen aumento, porque tanto los países pobres como los ricos reconocenque los recursos públicos son insuficientes en este ámbito.

ParticipantesEn los años sesenta, los únicos representantes del sector

educativo eran los responsables de la educación centralizada. Sinembargo, hoy en día la educación suele ser una actividaddescentralizada. Las autoridades locales establecen lospresupuestos y las prioridades de la política educativa. Esto resultaespecialmente evidente en los sistemas federales, en los que losEstados federados y los distritos académicos toman la iniciativa deintensificar las actividades de financiación y realización de

evaluaciones, proyectos de investigación y revisiones de políticas.


Las iniciativas locales y municipales suelen cumplir también unafunción destacada en los propios sistemas centralizados, y no sóloson adoptadas por las autoridades de educación, sino también porintereses privados, comunidades locales, empresas y organizacionesno gubernamentales. En la enseñanza superior y en la privada, lasdecisiones relativas a la reforma de la política educativa son cadavez más de la incumbencia de instituciones particulares que seimplican en relaciones internacionales por iniciativa propia. Lasempresas de producción de programas informáticos para laeducación, los editores y las sociedades privadas de informaciónestán intensificando su actividad y reclaman información reciente yactualizada sobre las dimensiones de los mercados de la educaciónen países muy distintos. En su conjunto, todas estas nuevascategorías de participantes en la educación han influido

profundamente en la «visión» y los intereses de las autoridades dela educación centralizada tradicional.

ContenidoA los ministerios de educación les preocupa cada vez más la

demanda para obtener: (i) buenas ideas sobre reformas de la políticaeducativa; (ii) datos estadísticos pertinentes y fidedignos; (iii) técnicasanalíticas de vanguardia; y (iv) fuentes de asesoramientoexperimentado en todos esos campos. Lo que les impulsa a actuaren estos ámbitos no es tanto el hecho de que se hayan producidocambios en las ideas, sino más bien las peticiones que emanan delos sectores locales y no gubernamentales interesados en laeducación. De un punto a otro del planeta las ideas de las autoridadescentrales y federales sobre los elementos constitutivos de unareforma apropiada pueden ser diferentes, pero tienen una importantecaracterística en común: la necesidad de reaccionar a la demanda

de información internacional.


Perspectivas e implicacionesHabrá intercambios internacionales de ideas para la reforma

de la educación mientras dure la escasez de los recursos estatalespara financiar las demandas de educación del público. Por eso, esprevisible que la demanda de intercambios aumente en el siglopróximo y siga alejándose de las orientaciones tradicionales de lasrelaciones internacionales, que tienden a centrarse en los interesesdel Norte y el Sur, las economías de planificación centralizada y demercado, la proximidad geográfica, los bloques lingüísticos, losvínculos de la época colonial y los lazos históricos. Estos vínculostradicionales pueden ser reemplazados poco a poco por los que secreen entre los socios o competidores interesados en losintercambios, o los que se establezcan entre los interesados portemas educativos similares como la diversidad de la enseñanza

superior, la experimentación de sistemas de bonos y préstamos parala educación, y otras cuestiones similares.

Las consecuencias de estos intercambios pueden serrealmente considerables. Las peticiones de asistencia financiera delos países en desarrollo pueden transformarse en demandas denuevas ideas para reformar políticas. A su vez, esto afectará a lasinstituciones internacionales interesadas por la educación, quetendrán que satisfacer esas demandas lo mismo que los organismosnacionales tienen que satisfacer las que emanan del plano local.Estos cambios pueden tener repercusiones en el tipo de funcionesy mandatos de las instituciones internacionales, así como en lascaracterísticas del personal apropiado para cumplir las nuevasfunciones que se planteen. También puede ser previsible que seejerzan presiones similares sobre los organismos de asistencia aldesarrollo interesados por la educación. La disminución general de

la ayuda a países extranjeros puede hacer que su índole y justificación


tengan que reflejar las demandas nacionales de educación en vezde intenciones humanitarias aisladas. Esto podría exigir que lasinstituciones dedicadas a la ayuda al extranjero se vinculen másestrechamente con los ministerios de educación de los distintospaíses y se doten de personal familiarizado con las experienciasnacionales en materia de política educativa.

ConclusiónLa disminución de la ayuda exterior a la educación puede

considerarse como una tragedia. Por otra parte, puedeconsiderarse beneficioso tanto el auge de la educación en losdebates nacionales como el incremento de los intercambios de

ideas especializadas sobre la reforma educativa. A lasinstituciones de asistencia al desarrollo y a las organizacionesinternacionales acostumbradas a esgrimir los argumentos clásicosen pro de las inversiones en educación les resultará difíciladaptarse a la nueva situación, pero si en última instancia lo logransus esfuerzos habrán sido benéficos para el sector educativo.

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Evaluación1. En la universidades del Perú se observa una inversión signifi-

cativa en fotocopiadoras (sea con financiamiento privado opúblico) y una reducida inversión en laboratorios. ¿Cómo expli-

ca lo anterior a la luz de la economía del conocimiento?2. Si la memoria artificial (disco duro, por ejemplo) del computa-

dor supera en capacidad de almacenamiento a la memoria delser humano, ¿qué funciones de uso posible en el marco deldesarrollo podría planteársele a la memoria humana?.

3. Si el problema del desarrollo tiene aspectos culturales, ¿cómoexplicaría las comparaciones relativas del nivel de gastos enmateriales entre países que Heyneman propone (Cuadro 1)?

4. Observe, atentamente, el Cuadro 2. Cuatro etapas básicas dela productividad agraria y sus exigencias en materia de apren-dizaje de Stephen Heyneman. ¿No cree que los resultados delos rendimientos de los estudiantes de zonas rurales, medidoen 1998, están acorde con el nivel de tecnología agrícola quedesarrolla el Perú? (Sustentar respuesta).

5. En la realidad mundial actual, ¿qué prefiere: Un sistema que

forme personas con capacidades para un futuro laboral incier-to o personas con capacidades para un futuro con informaciónbasada en hechos?. (Sustentar respuesta).


Unidad IV

Teoría de la exclusión

IntroducciónLa presente unidad revela los aspectos fundamentales de la teoría de laexclusión. Mediante el artificio de tres sociedades imaginarias, el autormuestra los mecanismos que permiten concluir que una de ellas tiende,necesariamente, a la exclusión de las personas del mercado.Adicionalmente, se incluye un material que da cuenta sobre los indicadoresque permite graficar la exclusión educativa.

Objetivos- Conocer los principios rectores de la exclusión.- Presentar un sistema de indicadores que grafica la desigualdad

educativa.



1. Sección primera

Teoría de la exclusión*

Si queremos explicar la desigualdad económica que seobserva en los países,1 tenemos que hacer teoría. Hacer teoríasignifica hacer abstracción, es decir, separar de todos losfactores que influyen en la desigualdad aquellos que sonesenciales, e ignorar aquellos que no lo son. Ésta es unaselección a priori y da lugar a la construcción de una sociedadabstracta. La teoría da lugar a predicciones empíricas sobre larealidad. La consistencia entre estas predicciones y los datosde la realidad, la corroboración empírica, dirá si los supuestosiniciales constituyen aproximaciones aceptables; dirá si lasociedad real funciona como si fuese la sociedad abstracta.Esta regla simple del conocimiento se aplicará a lo largo detodo el estudio.

En todas las teorías económicas convencionales sobreel capitalismo se supone que la producción y distribución de losbienes es un resultado conjunto del proceso económico. Noexiste un proceso que genera la producción y otro la distribución.La producción no es independiente de la distribución y ésta no

* Figueroa, Adolfo. 2001. Reforma en sociedades desiguales. La experienciaperuana. Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo editorial, pp. 13-23, Lima.


es independiente de aquella. Ambos se determinan simul-táneamente. Por lo tanto, para comprender la desigualdad hayque explicar el funcionamiento del sistema capitalista en sutotalidad.

Adoptaré ese mismo supuesto. Pero a diferencia de esasteorías, donde se estudia un solo tipo de sociedad capitalista,consideraré tres tipos de sociedades capitalistas. Para que noexista duda de que se trata de sociedades abstractas, estassociedades llevarán nombres de letras griegas: épsilon, omegay sigma. ¿Cuáles son las características de estas sociedades?

Hay cuatro elementos esenciales que definen un sistemaeconómico y sobre los cuales hay que hacer supuestos, es decir,teoría. Primero, hay que considerar las reglas del juegoeconómico, porque no puede haber sociedad sin reglas del

juego. Formales o informales, tiene que existir un conjunto dereglas del juego. ¿Cuáles son las reglas del juego en estas tressociedades? Van a ser las mismas: serán sociedades liberalesdonde la propiedad del capital es privada y donde los individuosintercambian bienes de acuerdo a las reglas del mercado.

Segundo, la sociedad necesita organizaciones parafuncionar. Las organizaciones incluirán las familias, las empresascapitalistas y el gobierno. Las empresas capitalistas tienen porobjeto producir bienes y para eso necesitan mano de obra. Lasfamilias tienen necesidades que satisfacer y por eso ofrecen sumano de obra a las empresas. El gobierno, en estas sociedadesabstractas, tiene dos funciones: controla la cantidad de dineroy hace gastos en bienes públicos para lo cual recolectaimpuestos.

Tercero, necesitamos hacer supuestos sobre la lógica que

guía las acciones de los individuos, lo que se llama la racionalidad


económica. En las tres sociedades, los individuos serán egoístasy ambiciosos y actuarán buscando solamente su propio interés;no hay en ellos nada de altruismo ni de solidaridad. A este individuoabstracto que actúa según estas motivaciones se le denomina elhomo oeconomicus. Esta racionalidad es, por otra parte,consistente con las reglas de juego.

Finalmente, en el proceso económico los individuosparticipan dotados de activos. Hay, por lo tanto, necesidad dehacer supuestos sobre las dotaciones iniciales de activos entrelos individuos. Las tres sociedades partieron con unadesigualdad inicial en la distribución de los activos económicosy no económicos. Pero el grado de desigualdad inicial serádistinto entre las tres sociedades: la sociedad Épsilon nació másigualitaria y la sigma menos igualitaria, y la omega se encuentra

entre media. Esta es la única diferencia entre las tres sociedades.Se podrá ver, entonces, el papel que juega la desigualdad inicialen el proceso de desarrollo económico de las naciones.

La sociedad épsilonConsideremos una sociedad épsilon donde todos los

trabajadores son homogéneos, es decir, tienen la mismacalificación laboral. El capital humano está igualmente distribuidoentre todos los miembros de la sociedad, pero el capital físicoestá concentrado en un grupo social, y ese grupo social es laclase capitalista. ¿Cómo funcionaría esta sociedad? Primero,interesa saber cuáles son las condiciones bajo las cuales estasociedad va a llegar a un orden, a un equilibrio económico, ensu funcionamiento. La sociedad épsilon va a funcionar con unacaracterística principal: va a funcionar con desempleo. El sistema

requiere de desempleo para funcionar.


¿Por qué? Los capitalistas buscan que maximizar lasganancias. Y esta ganancia depende de la productividad deltrabajo. Dada una tecnología y un stock de capital, laproductividad laboral va a depender de la intensidad de trabajoque pongan los trabajadores. Pero, debido a que los trabajadoresestán alienados de la propiedad del capital, ellos no son sociosplenos de los capitalistas. Los trabajadores preferirán obtenerel mayor salario real al menor esfuerzo; mientras que loscapitalistas preferirán obtener el mayor esfuerzo de lostrabajadores al mejor salario real. Hay en las relaciones laboralesuna relación de conflicto entre trabajadores y capitalistas. Enconsecuencia, los capitalistas deben establecer mecanismospara inducir a los trabajadores a desplegar su mayor esfuerzoen la producción.

¿Y cuál sería ese mecanismo? ¿Cuál sería la forma degenerar disciplina laboral? EI desempleo. ¿Por qué eldesempleo? Porque si algún trabajador no cumple con lasórdenes, no cumple con las tareas que se le encomiendan, debeser despedido, y si es despedido debe sufrir un costo ¿Cuálcosto? El costo del desempleo, es decir, la pérdida total delingreso. Porque si hubiera pleno empleo, sucedería que lostrabajadores que son despedidos siempre encontrarán untrabajo. Y si siempre pueden encontrar un trabajo al serdespedidos, ¿por qué tendrían que aceptar la disciplina laboral?

Ésta es una teoría distinta a la teoría económica mástradicional sobre el funcionamiento de los mercados. El mercadolaboral no funcionaría de acuerdo a la teoría de la demanda y laoferta. El mercado de trabajo no podría funcionar como unmercado de papas. Porque en el mercado de papas, sí hay

papas que no se venden, lo que tiene que ocurrir es que los


precios tienen que, simplemente, caerse hasta que el mercadose limpie. Y si los compradores no encuentran papa, entonceslos precios tienen que subir hasta que todo el mundo lleve acabo el intercambio en la cantidad deseada. Los preciosconstituyen el mecanismo que raciona los bienes entreconsumidores y productores. (A este tipo de mercado se ledenomina mercado walrasiano, en honor al estudio pionero quehizo Walras). El mercado de trabajo, según nuestra teoría, nopuede operar como un mercado de papas, tiene que ser unmercado que funcione con desempleo. No todo el que deseavender su fuerza laboral en el mercado consigue hacerlo. Elmercado laboral es un mercado no walrasiano.

¿Qué otra característica tiene la sociedad épsilon? Tienela característica de que va a funcionar con desigualdad. Las

ganancias van a ser apropiadas por un grupo pequeño depropietarios del capital, los capitalistas, mientras que lostrabajadores obtienen salarios y los desempleados no recibeningreso alguno. Épsilon va a ser una sociedad desigual. Nopodría funcionar como una sociedad igualitaria, porque, aunquetodos tienen la misma calificación y los capitalistas se pagarana sí mismos salarios, ya que también participan en la producción,el sistema es productivo, genera producción por encima de loque se paga por salarios. Y ¿quién se apropia de ese excedente?El dueño del capital. Entonces, también tiene que haberdesigualdad.

¿Es ésta una situación de equilibrio, donde la economíase va a reproducir período tras período con estas característicasde desempleo y desigualdad? ¿O, hay algún mecanismo por elcual esta situación no va a persistir? En la sociedad épsilon

esta situación se va a reproducir período tras período ¿Por qué


no se pueden cambiar estos resultados? Ciertamente, lostrabajadores desempleados podrían pensar en estrategias parano quedarse desempleados. ¿Cuál sería una estrategia? Formarsu propia empresa. ¿Y qué se necesita para que losdesempleados puedan formar empresas? Capital. ¿Y qué senecesita para obtener capital? Alquilar el capital en el mercado.Pero, el mercado de alquiler de máquinas no existe. Loscapitalistas no están dispuestos a poner sus máquinas almercado para que estén en alquiler, porque si lo hacenrenunciarían a apropiarse de la ganancia. Entonces, no existeel mercado de alquiler de máquinas.

¿Qué es lo que podrían hacer los trabajadores entonces?Obtener ellos mismos el capital, porque hay industrias queproducen bienes de capital. El mercado de bienes de capital,

de las máquinas, sí existe. Pero necesitan financiamiento paracomprar las máquinas. ¿Cómo se podrían financiar? ¿Con suspropios ahorros? No. Los trabajadores siempre reciben salariosde subsistencia, entonces, sus ahorros no son suficientes paracomprar máquinas.

Pero, en una economía capitalista también existen losbancos, existe el crédito. ¿Por que los trabajadores no puedenobtener créditos de un banco, comprar su máquina y pasar deser desempleado a ser capitalista? Porque el mercado de créditotampoco es un mercado de papas; no todo el que quiere uncrédito lo puede obtener. ¿Por qué? Porque los bancos funcionantambién con restricciones, también hacen racionamiento, pidencolaterales, que significa tener capital, capital que lostrabajadores no poseen. Además, debido a que en la oferta decrédito existen economías de escala, los costes unitarios son

muy altos para atender a clientes de pequeña escala. Los costes


de transacción, de monitoreo, de seguimiento, son muy grandes.Entonces, para los bancos no es negocio darles créditos a lostrabajadores. Por esa vía no es posible escapar a la situaciónde desempleo.

Además, cuando se tiene empresas, hay que asegurar elcapital de todos los posibles riesgos. Por lo tanto, se necesita,como todos los capitalistas hacen, asegurar los riesgos a losque están expuestos sus máquinas. ¿Dónde? En el mercadode seguros. Pero, ¿es el mercado de seguros similar a unmercado de papas? ¿Todo el que quiere comprar seguros puedeobtenerlos, dependiendo solamente de su ingreso y los preciosrelativos? Tampoco. El mercado de seguros es un mercado muyespecial. Como en el caso del mercado crediticio, en la ofertade seguros existen economías de escala, y los costos unitarios

son muy grandes como para ofrecer seguros pequeños.En suma, el sistema económico se va a reproducir período

tras período con desempleo y desigualdad. No hay otra soluciónposible; es una situación de equilibrio.

EI mecanismo por el cual esta situación se puedereproducir período tras período es el de la exclusión. Lostrabajadores son excluidos de tres mercados: algunos sonexcluidos del mercado del trabajo (los desempleados), todosson excluidos del mercado de crédito y del mercado de seguros.Estos tres mercados son básicos para reproducir la desigualdaden el sistema, y por ello se llamarán mercados básicos. Así escomo funciona la sociedad épsilon.

La sociedad omegaLa sociedad omega se diferencia de la sociedad épsilon

en sólo una característica: omega es una sociedad


superpoblada. Esto significa que con el stock de capital existente,las firmas no pueden dar empleo a todos los trabajadores, aunsi el salario de mercado estuviese por debajo del ingreso desubsistencia de los trabajadores, o aun si el salario fuese cero.

Considere que en la sociedad épsilon se dobla la cantidadde trabajadores, todos de la misma calificación, de la noche ala mañana. Se puede pensar en una inmigración masiva einstantánea. Ésta es la sociedad omega.

¿Cómo va a funcionar la sociedad omega? Ciertamente,no podría funcionar con un exceso de oferta laboral muy grande,por ejemplo, la mitad de la población trabajando comoasalariados y la otra mitad en situación de desempleo (siningresos). Esta situación sería socialmente inviable. La tasa dedesempleo sería superior a la tasa de desempleo necesaria

para asegurar la disciplina laboral.Supongamos que la tecnología es tal que los bienes

pueden ser producidos con distintas combinaciones de capitaly trabajo, pero, también sólo con trabajo. Los trabajadoresexcluidos del mercado laboral podrían, entonces, producir bienescon su propio capital (no importa cuán pequeño fuese) o hastasin capital, con su mano de obra solamente. Pero, laproductividad del trabajo será muy baja con relación a la delsector capitalista, donde los trabajadores están más equipadoscon máquinas. La alta productividad en el sector capitalista haceviable contratar mano de obra, pagar salarios y todavía generaruna ganancia. Cuando la productividad del trabajo es baja, estaforma de producción capitalista no es posible.

Los trabajadores excluidos del mercado laboral puedengenerar así un sector donde pueden autoemplearse y obtener

su sustento. A este sector se le denominará sector de


subsistencia. El término subsistencia quiere decir que no hayposibilidades de generar ganancias en estas unidades deautoempleo. Supongamos también que en el sector desubsistencia hay rendimientos decrecientes: cuanto mayor seael nivel del autoempleo, el ingreso medio en el sector disminuirá.Como en la teoría ricardiana, supondremos que losautoempleados que se agregan al sector utilizaran recursosnaturales de menor calidad, o espacios económicos de peorlocalización.

La existencia del sector de subsistencia hace, ahora,viable el sistema. El sector capitalista no tiene que preocuparsepar todos los trabajadores, ni por todos sus ingresos, ni tampoconecesita usar el desempleo como mecanismo para asegurar ladisciplina laboral. Es suficiente que una parte significativa de

los trabajadores haya logrado, en el sector de subsistencia, crearsus propios puestos de trabajo.

¿Cuál es, entonces, el instrumento de la disciplinalaboral en la sociedad omega? Ciertamente, no podría ser eldesempleo, porque hay mucho exceso de mano de obra. Elinstrumento consiste ahora en mantener la tasa salarial porencima del ingreso en los empleos por cuenta propia. Si untrabajador es despedido de una fábrica por no haber cumplidocon las tareas que se le han encomendado debe sufrir uncosto económico, ese costo ya no será el desempleo, sino elmenor ingreso que obtendrá en el sector de subsistencia.Entonces, la condición para que haya disciplina laboral esque los salarios estén por encima del ingreso que lostrabajadores pueden hacer como autoempleados; es decir,el salario de mercado debe ser superior al coste de

oportunidad de los trabajadores.


Así, en la sociedad omega habrá tres grupos detrabajadores: los que están ocupados en las empresascapitalistas, los trabajadores que están autoempleados en elsector de subsistencia y los que están desempleados.

¿Por qué hay desempleados y autoempleados? ¿Porqué entre los trabajadores excluidos del mercado laboral notodos son autoempleados en el sector de subsistencia dondepueden conseguir algún ingreso, mientras que comodesempleado el ingreso es cero?

La razón es que los t raba jadores que es tándesempleados, en realidad también están ocupados, estánocupados en buscar trabajo. Dada la probabilidad deencontrar trabajo asalariado el trabajador que busca empleotiene un salario esperado. Si este salario esperado es mayor

que el ingreso seguro que puede hacer en el sector desubsistencia, el trabajador elegirá buscar trabajo, elegirá eldesempleo. En caso contrario, elegirá el autoempleo.

Suponga que el salario esperado fuese la mitad delsalario del mercado. Los trabajadores que puedan obtener,como autoempleados, ingresos inferiores a la mitad delsalario decidirán buscar empleo, pues es más rentablebuscar empleo que estar autoempleado en una actividadque genera un ingreso muy bajo. Ciertamente, lostrabajadores que puedan obtener un ingreso por autoempleosuperior a la mitad del salario, decidirán autoemplearse.Dado los rendimientos decrecientes, y dado el salario demercado, habrá un número de «plazas» para el autoempleo,y el resto de los excluidos del mercado laboral estarádesempleado. Y por eso coex is te desempleo con

autoempleo.


Debe quedar en claro que este desempleo no esvoluntario. EI autoempleo o desempleo, ciertamente,corresponde a una decisión de los trabajadores, pero, es unadecisión de segunda opción, una vez que hallan sido excluidosdel mercado laboral. La primera opción para los trabajadoreses obtener empleo en el mercado laboral al salario que rige enese mercado. Pero, no todos pueden obtener ese empleo.También debe quedar en claro que la medida del exceso deoferta laboral es igual a la suma de los trabajadoresautoempleados y desempleados. Esta suma es la medida delproblema del empleo. Medir el problema del empleo sólo parala cantidad de desempleados es subestimar la magnitud deeste problema.

En cuanto a la desigualdad, ¿cómo funciona esta

sociedad omega? Ahora tendremos tres niveles de ingresos:ganancia, salarios e ingresos del autoempleo. Habrádesigualdad, pero no sólo entre capitalistas y trabajadores,sino también entre trabajadores. Debido a que se ha agregadoa la economía épsilon una cantidad de trabajadoresautoempleados con ingresos menores que el de losasalariados, la sociedad omega será más desigual que lasociedad épsilon.

¿Puede esta situación ser de equilibrio, es decir, sepuede reproducir período tras período o existen algunasestrategias donde los trabajadores excluidos del mercadolaboral puedan escapar de esa situación? Los trabajadoresexcluidos podrían crear o expandir sus unidades pequeñas, yllegar a ser unidades capitalistas. ¿Qué cosa impide que esoocurra? Los mismos factores de los que hablamos en la

sociedad épsilon -la exclusión de los trabajadores del mercado


de crédito y de seguros- también operará aquí. Esta situaciónde producción y distribución se reproducirá período tras período.Es una situación de equilibrio.

La sociedad sigmaLa sociedad sigma se diferencia de la sociedad omega

por una sola característica. En la sociedad sigma, los individuosno son socialmente homogéneos, como es el caso en lassociedades épsilon y omega. Hay diferencias entre los individuosen cuanto a su dotación de activos políticos y culturales, ademásde la dotación desigual en activos económicos. Se introduceahora el supuesto de que en la sociedad sigma los trabajadorestienen, aparte del capital humano, dotaciones de otros dosactivos que son importantes para participar en el proceso

económico.Se puede considerar que la sociedad sigma corresponde

a una sociedad omega operando en una ex colonia, dondeexiste, junto al sector capitalista, una población aborigen quemantiene su propia organización económica y su propia cultura.0 se puede imaginar que opera en una ex sociedad esclavista,donde la población esclava ha sido liberada y la sociedad enteraes ahora una sociedad liberal, con un sector capitalista. Con laadición de una población aborigen o manumitida, la sociedadomega deviene en sociedad sigma.

Las dotaciones iniciales de capital físico y capital humanoen la población aborigen o manumitida serán inferiores a la delresto de la población. En particular, sus dotaciones de capitalhumano serán insuficientes para utilizar la tecnología que existeen el sector capitalista. A esta población se le denominará Z, y

al resto de la población X.


Los activos políticos se refieren a la ciudadanía. Losindividuos tienen distintas dotaciones de este activo, no todosson iguales frente a la ley o frente a los derechos ciudadanos.Hay ciudadanos de distinta categoría. Los individuos Z sonciudadanos de segunda categoría con relación a losindividuos X.

Los activos culturales se refieren a la valoración socialque tienen las características personales de los individuos, talescomo raza, lengua, religión, lugar de origen, antecedentehistórico. Se denominan culturales porque esa valoración esaprendida y se transmite de generación en generación. Estavaloración hace que existan redes sociales de distinta jerarquíaen la sociedad. Estas redes operan como «clubes». Estas redesestán jerarquizadas y generan distintos activos culturales según

la red a la que pertenezcan los individuos. Consideraremos tresredes y jerarquizadas en el siguiente orden: la de los capitalistas,la de los trabajadores X y la de los trabajadores Z. Lostrabajadores Z no pueden pertenecer a las redes de losindividuos X, y en este sentido sufren discriminación ysegregación.

Los activos políticos y culturales tienen la denominaciónde activos porque constituyen stocks (un derecho ciudadano oun derecho de membresía a un club), porque dan lugar abeneficios económicos, porque se pueden acumular (por la víade la lucha por derechos civiles, por el matrimonio inter-étnico,por el aprendizaje de la lengua dominante, por el aprendizajede costumbres) y también porque esta acumulación necesitafinanciamiento.

Debido a que los trabajadores Z tienen una menor dotación

de capital humano con relación a los trabajadores X, no pueden


operar con la tecnología moderna que se utiliza en el sectorcapitalista. Por lo tanto, no forman parte del mercado laboral,no hay demanda para su fuerza laboral. Su dotación de capitalfísico es, por otra parte, muy reducido como para generar empleoasalariado y sólo pueden autoemplearse. Existe, entonces, dossectores de subsistencia. En uno de ellos, los trabajadores X,aquéllos que son excluidos del mercado laboral, buscan elautoempleo; y en el otro, todos los trabajadores Z seautoemplean.

Sigma es una sociedad más compleja que épsilon y omegaporque los individuos participan en el proceso económico condotaciones desiguales de capital físico, capital humano y capitalsocial. ¿Cómo funcionaría esta sociedad abstracta?

La economía en la sociedad sigma funcionaría igual que

en la sociedad omega, con la diferencia que los trabajadores Ztendrían como única opción autoemplearse en el sector desubsistencia Z. Debido a su falta de capital humano, ellos nopueden ser parte de la oferta laboral al mercado de trabajo.También debido a su escasa dotación de capital humano nopueden adoptar la tecnología moderna en sus unidadesproductivas. Producen con tecnología tradicional y suproductividad laboral es más baja que la que existe en el sectorde subsistencia X, y por cierto, inferior a la que existe en elsector capitalista.

Para el sector capitalista, los trabajadores Z sonsuperfluos. No juegan ningún papel en la generación deganancias, pues existen trabajadores X, mucho más calificados,en abundancia. Con más razón podemos suponer, entonces,que los trabajadores Z están excluidos de los mercados básicos,

es decir, mercados del trabajo, de crédito y de seguros.


¿Cómo sería la desigualdad en la sociedad sigma? Lostrabajadores X que están autoempleados tendrán ingresosmayores que los trabajadores Z porque éstos trabajan contecnología tradicional y con productividad más baja. Ahoratenemos varias categorías de ingresos en las que se distribuyeel ingreso nacional de la sociedad: las ganancias, los salarios,el ingreso de autoempleo de los trabajadores X y el ingreso deautoempleo de los trabajadores Z. Éste sería el orden deingresos medio de cada grupo social. Es evidente que en lasociedad sigma existe un mayor grado de desigual que en lasociedad omega, pues se ha agregado un grupo social coningresos inferiores al de los trabajadores X.

¿Hay algo que pueda impedir la reproducción de ladesigualdad en la sociedad sigma? Nada. La parte capitalista

funciona como en la sociedad omega -y ya mostramos queesa sociedad se va a reproducir de esa manera período trasperíodo. Los trabajadores Z tampoco tienen ningunaposibilidad de modificar su situación porque son excluidosde los mercados básicos. Esta solución representa unasituación de equilibrio.

Pero, en el largo plazo, ¿no podrían los trabajadores Zdevenir en trabajadores X? En realidad, no hay mecanismoque pueda llevar a cabo esa transformación. Los trabajadoresZ no pueden aumentar su capital humano porque son muypobres para financiar esa inversión. Podrían hacerlo a travésde los bienes públicos. Pero, debido en parte a la exclusiónpolítica, los gobiernos no tienen incentivos para esa provisión.Y debido a la exclusión cultural, a la segregación, el costo deaprendizaje del capital humano necesario para utilizar la

tecnología moderna es muy alto.


Los trabajadores Z van a constituir el grupo de mayorpobreza en la sociedad y van a constituir -digamos- el núcleoduro de la pobreza porque salir de la pobreza les va a ser muchomás difícil que a los trabajadores X. El nivel de ingresos de lostrabajadores X aumentará con la inversión que hagan las firmascapitalistas en stocks de capital, pero el nivel de ingresos de lostrabajadores Z no depende de esta acumulación de capital.


2. Sección segunda

Un sistema de indicadores de desigualdadeducativa**

El significado de la desigualdad educativaLos estudios sobre la desigualdad en la educación han

puesto de relieve sus distintas acepciones (Marchesi y Martín,1998), lo que permite una primera aproximación al problema.Se puede hablar de igualdad de oportunidades cuando todoslos alumnos tienen formal y legalmente las mismas posibilidadeseducativas. Cuando estas posibilidades se hacen accesibles atodos los alumnos, superando formas de acceso y de selecciónencubiertas, el término más preciso es el de igualdad en elacceso. Un nivel superior de igualdad se encuentra cuando,una vez garantizada la igualdad en el acceso, se proporcionaun programa educativo similar a todos los alumnos y se evita,en consecuencia, que los que proceden de clases socialespopulares estén mayoritariamente representados en losprogramas menos valorados social y académicamente: aulasespeciales, programas de educación compensatoria, programas

de garantía social. Finalmente, la igualdad en educación

** Marchesi, Álvaro. 2000. «Un sistema de indicadores de desigualdad educativa».En Revista Iberoamericana de Educación 23, (mayo-agosto:135-163), España.


encuentra su significado más fuerte cuando se analizan losresultados escolares de los alumnos. La igualdad de resultadossupone que se encuentran rendimientos similares entre losalumnos procedentes de distintas clases sociales, culturas osexos. Esta última acepción tiene un claro componente utópico.Si las diferencias sociales influyen en mayor o menor medidaen el progreso educativo de los alumnos, es previsible encontrardiferencias entre ellos debidas a su origen social. Sólo lanivelación de las diferencias sociales, tarea que no esresponsabilidad directa del sistema educativo, o el desarrollode estrategias de intervención que impidan la incidencia de lasdesigualdades sociales en el ámbito educativo, permitiránalcanzar un objetivo más profundamente igualitario.

En las últimas décadas, las interpretaciones sobre la

desigualdad en la educación han pasado de un enfoqueunidimensional más determinista a una visión multidimensionale interactiva. Está ampliamente constatado que las diferenciassociales y culturales de los alumnos condicionan su progresoeducativo y los resultados que obtienen. El informe de la OCDE-CERI (1995) sobre los alumnos con riesgo de fracaso señalasiete factores predictivos del bajo nivel escolar que estánestrechamente relacionados con la desventaja social: pobreza,pertenencia a una minoría étnica, familias inmigrantes o sinvivienda adecuada, desconocimiento del lenguaje mayoritario,tipo de escuela, lugar geográfico en el que viven y falta de apoyosocial. Pero, no existe una correspondencia estricta entre lasdesigualdades sociales y las desigualdades educativas. Hayotros factores, como la familia, el funcionamiento del sistemaeducativo y la propia escuela que pueden incrementar o disminuir

estas desigualdades.


El ambiente de la familia y su compromiso con la escuela tienenuna indudable repercusión en el progreso educativo de los alumnos.Los recursos familiares, su nivel de estudios, los hábitos de trabajo,la orientación y el apoyo académico, las actividades culturales quese realizan, los libros que se leen, la estimulación para explorar ydiscutir ideas y acontecimientos y las expectativas sobre el nivelde estudios que pueden alcanzar los hijos, son factores que tienenuna influencia muy importante en la educación de los alumnos.Sin embargo, lo más importante no es describir estas relacionesgenéricas entre el contexto social y el familiar, sino analizar quétipo de relaciones se establece entre las configuraciones familiaressingulares y el universo escolar (Lahire, 2000). Desde estaperspectiva, lo importante no es el capital cultural que se poseesino cómo se transmite. Un capital cultural enriquecido puede tener

escasa incidencia en el progreso educativo de los hijos. Por elcontrario, los padres con escaso capital escolar pueden tener unamayor influencia por el tipo de relaciones que mantienen con sushijos y por la búsqueda constante de experiencias que lesenriquezcan, lo que contribuye a que sus resultados educativossean positivos.

El funcionamiento del sistema educativo tiene también unanotable influencia en los niveles de desigualdad educativa. Losrecursos existentes, el apoyo a las familias, los criterios de admisiónde los alumnos en las escuelas, el número de alumnos por aula, laformación y motivación de los profesores, las facilidades para quelos alumnos prosigan sus estudios, los materiales disponibles enel aula y los criterios de evaluación establecidos, son condicionesgenerales que tienen mucha relación con los índices de escolaridady con los resultados que obtienen los alumnos. Este reconocimiento

de la influencia del sistema educativo no puede conducir a olvidar


la responsabilidad específica que las escuelas y los profesoresindividuales tienen para reducir las desigualdades. Hay escuelasque han creado un clima ampliamente aceptado de estudio yde participación, en las que existen expectativas positivas enrelación con los objetivos educativos que se han establecido yen las que se reflexiona sobre las opciones educativas, lossistemas de evaluación y los métodos pedagógicos másadecuados para conseguir involucrar y motivar a los alumnosen sus aprendizajes. En muchas de ellas se busca la implicaciónde los padres y se desarrollan iniciativas continuadas para elevarsu nivel de formación y su compromiso con la educación de loshijos. Son escuelas dispuestas a combatir con decisión elabandono escolar prematuro. Otras, por el contrario, no hansido capaces de desarrollar un proyecto coherente y sus

profesores están poco motivados para presentar experienciasde aprendizaje interesantes y tienen poca ilusión para generarla participación de los padres y de los alumnos, lo que les llevaa aceptar con cierto fatalismo los esperados porcentajes deabandono escolar (Marchesi, 2000).

Los estudios y los datos sobre las desigualdadeseducativas han de incorporar una nueva perspectiva cuando seanalizan desde el fenómeno de la globalización. La situaciónde los países ha cambiado drásticamente en el último decenio.Las posibilidades de un desarrollo autónomo han desaparecido.El nuevo orden mundial está regido por un mercado sin fronteras,en el que los acontecimientos relevantes de cualquier lugar delplaneta influyen en la totalidad. El imparable desarrollo de lascomunicaciones está conduciendo a un nuevo tipo de relacionesy de acceso a la información y al conocimiento. La apertura de

los mercados, la competitividad y el desarrollo tecnológico, están


impulsando el crecimiento económico, pero no existen garantíasde que al mismo tiempo se estén reduciendo las desigualdades.De hecho, la brecha entre los países ricos y pobres se estáincrementando. La diferencia de ingresos entre el quinto de lapoblación mundial que vive en los países más ricos y el quintoque vive en los más pobres era de 30 a 1 en 1960, de 60 a 1 en1990 y de 74 a 1 en 1997. En 1997, el 20% de la poblaciónmundial más rica disponía del 86% del PIB mundial, mientrasque el 20% inferior sólo tenía el 1% (véase gráfico 1). En AméricaLatina, el período de crecimiento de 1970 a 1982 produjo unamejor distribución del ingreso, pasando de 23 a 1 entre el 20%de los más ricos y el 20% más pobre a una relación de 18 a 1.Sin embargo, en la década de los 80 se produjo el efectocontrario. El 10% de la población con mayores ingresos aumentó

un 10%, mientras que el 10% más pobre perdió un 15% de laparte de ingresos que le correspondía. Los años 90 mantienenla concentración de ingresos aunque las tendencias sondiferentes según los países.

El acceso a Internet se ha convertido ya en una poderosacausa de desigualdad. Aquellas personas con mayores recursosy que pueden acceder con facilidad a Internet tienen másposibilidad de recibir información, de ampliar su cultura y de estarmejor preparados para adaptarse a la nueva sociedad delconocimiento. Por el contrario, las personas con menores recursose inferior formación tendrán muchas más dificultades para accedera las redes informáticas y se verán desplazadas y marginadasen la sociedad mundial. Una nueva barrera se alza entre los quemás y los que menos tienen y que aleja a los unos de los otros.En el momento actual, el 20% de las personas más ricas acapara

el 93,3 % del uso de Internet (véase gráfico 1).


Gráfico 1Desigualdades entre ricos y pobres en cuanto

a oportunidades a escala mundial

FUENTE: Informe sobre desarrollo humano 1998, p. 3.

Los indicadores de la desigualdad educativa,tradicionalmente circunscritos al ámbito educativo, deben tener encuenta también la distribución de los bienes sociales, culturales ytecnológicos entre el conjunto de la población. La selección de losindicadores que pueden manifestar con mayor rigor el grado dedesigualdad educativa y los factores que lo condicionan adquiere,

en consecuencia, una enorme importancia.

La selección de los indicadores de la desigualdadeducativa

La principal función de los indicadores es ofrecer unainformación sintética, relevante y significativa sobre una parcelade la realidad, detectar los problemas y llamar la atención sobre loque está sucediendo (Tiana, 1997). De ahí la importancia de unacuidadosa selección de los mismos que permita describir ycomprender esa realidad. No cabe duda, por tanto, que un buenconjunto de indicadores proporciona un instrumento poderoso paraampliar el conocimiento en un ámbito determinado y para orientar


la toma de decisiones. Esta importancia de los indicadores alertaal mismo tiempo sobre la dificultad de su elección y sobre los riesgosque entraña una selección escasamente cuidadosa o inclusosesgada junto a una posible interpretación abusiva.

La elección de los indicadores no es tarea sencilla. Si elobjetivo que se pretende es ofrecer una representación lo máscompleta posible de una realidad, es necesario construir un sistemade indicadores que establezca las relaciones que existen entrecada uno de ellos para lo que algún tipo de teoría o modeloeducativo es necesario. El problema es que todavía no existenmodelos integrados que expliquen la totalidad de los procesoseducativos. Además, hay que tener en cuenta que la elección delos indicadores depende del concepto de educación que semantenga, por lo que su elaboración no es solamente un problema

técnico sino que refleja también una determinada opción de valor.No cabe duda que en aquellos conceptos con mayor cargaideológica, como la calidad y la equidad, el mayor peso de unosvalores en detrimento de otros va a tener una significativa influenciaen la elección de los indicadores.

Existe, así mismo, un riesgo de reduccionismo en la selecciónde los indicadores por las dificultades que entraña su medición, yaque el paso de un concepto a un instrumento de medida es unalarga y trabajosa tarea en la medida que un solo concepto puedegenerar decenas de indicadores diferentes. El peligro está en queal final los indicadores seleccionados sean los más fácilmentemensurables y no los que mejor reflejen la realidad educativa. Entodo caso, la interpretación de los indicadores debe hacerse conprudencia en su contexto, teniendo en cuenta los que estánpresentes y los que todavía, aún siendo relevantes, no han podido

ser incorporados, y de acuerdo con las finalidades y valores de la


institución educativa. Como señala Nuttall (1992), «losindicadores no hablan por sí mismos».

Es necesario, por tanto, que exista un modelo inicial queoriente la interpretación de la realidad educativa estudiada. Estemodelo permitiría seleccionar los indicadores más relevantes,establecer relaciones entre determinadas variables y constatarsi los cambios que se producen en algunas de ellas afectan aotras en consonancia con las expectativas previstas. De acuerdocon las reflexiones expuestas en el apartado anterior, un sistemacoherente de indicadores de desigualdad educativa debe teneren cuenta las diferencias en los recursos previos disponiblesen el sistema educativo, las desigualdades sociales y culturalesexistentes, los aspectos del funcionamiento del sistemaeducativo más directamente vinculados con la equidad y los

resultados que obtienen los alumnos. El sistema de indicadoreselegido se estructura en cinco niveles en los que se incluyenindicadores más específicos (véase cuadro 1). La elección deestos indicadores se ha regido por cuatro criterios principales:relevancia de los datos para poner de manifiesto con mayorclaridad las desigualdades existentes, amplitud para recogerinformación del mayor número de ámbitos posible, potenciainformativa del indicador elegido frente a otras alternativas yparsimonia para evitar la redundancia de la información. Loscatorce indicadores finales son el resultado de este proceso.En la medida de lo posible, cada uno de estos indicadoresdebería tener en cuenta la dimensión social (distribución de losrecursos o resultados obtenidos por sectores sociales), ladimensión territorial (su distribución en el área urbana y rural),la dimensión cultural (distribución en función de cada cultura o

etnia), el factor género (comparación entre hombres y mujeres)


y el factor tipo de centro (incidencia en los centros públicosfrente a los privados).

Cuadro 1Sistema de indicadores de desigualdad educativa

Recursos iniciales1. Gasto público en educación2. Gasto por alumno3. Salario de los profesores4. Computadoras en las escuelasContexto social5. Distribución del ingreso6. Trabajo de la mujerContexto cultural7. Nivel de estudios8. Medios de comunicación disponiblesContexto educativo9. Acceso y participación10. Horas de estudio al año11. Integración de alumnos con necesidades educativas especialesResultados12. Diferencias en los resultados13. Progresión educativa14. Relación entre el nivel educativo, el género y los ingresos

El modelo establece que los recursos iniciales, el contextosocial y el contexto económico influyen en el educativo y permiteninterpretar de forma más completa los diferentes resultados queobtienen los alumnos. Un sistema de indicadores de estascaracterísticas ayuda a comprender con mayor precisión el origende las desigualdades en la educación y a determinar lasestrategias de intervención más adecuadas que no pueden ser,de acuerdo con este modelo, exclusivamente educativas.


Las páginas siguientes presentan una aplicación de estosindicadores a algunos países latinoamericanos. Sólo en el primerindicador, referido al gasto público en educación, se han incluidotodos los países. En el resto se han seleccionado algunos de ellospara evitar un texto demasiado extenso. No hay que olvidar que elobjetivo de este artículo es presentar un conjunto de indicadorescoherente sobre las desigualdades en educación y no aplicarlos ala realidad latinoamericana. Hay que tener en cuenta también quelas estadísticas educativas en estos países todavía presentanmuchos problemas técnicos e institucionales (McMeekin, 1998),por lo que la lectura y el análisis de los datos debe hacerse conprudencia. En la mayor parte de los casos la comparación se realizaentre los distintos países, aunque podría hacerse también dentrode cada uno, comparando regiones o series temporales. Cuando

algunos indicadores no son conocidos, se ha optado por incluir losreferentes a países de la OCDE o se ha apuntado alguna valoracióncualitativa. Se ha preferido mantener una referencia incompletaque prescindir de un indicador que se ha considerado relevante.

Recursos iniciales en educaciónEl primer nivel se refiere a los recursos en educación, que

condicionan sin duda el funcionamiento del sistema educativo. Sondatos estrechamente relacionados con la calidad de la enseñanzaque se imparte. Sin embargo, cuando se incluyen datos de diversospaíses o dentro de cada país, se comparan los presupuestosregionales o el gasto por alumno en las zonas urbanas frente a lasrurales, con lo que el índice de desigualdad inicial se hace máspatente.Se han seleccionado cuatro indicadores en este nivel más

estrechamente relacionados con la equidad educativa: el gasto


público en educación, el gasto por alumno, el salario de losprofesores y el número de ordenadores (computadoras) en lasescuelas.

Gasto público en educaciónLos cambios en el porcentaje del gasto público en educación

en relación con el PNB a lo largo del tiempo indican la importanciaatribuida al sector educación y los avances o retrocesos registrados.La comparación entre los distintos países permite una mejorcomprensión de la realidad de cada uno de ellos (véase cuadro 2).

Cuadro 2Gasto público en educación en porcentaje del PNB

País 1985 1996

Argentina -- 3,5

Bahamas 4,0 --

Barbados 6,1 7,2

Belice -- 6,1

Bolivia 2,1 5,6

Brasil 3,8 5,2

Chile 4,4 3,1

Colombia 2,9 4,4

Costa Rica 4,5 5,3

Cuba 6,3 --

Ecuador 3,7 3,5

El Salvador 3,1 2,2

Guatemala 1,8 1,7

Guyana 9,8 4,1

Haití 1,2 --

Honduras 4,2 3,6

Jamaica 5,7 7,5


FUENTE: PNUD, 1999, pp. 188-189.

Gasto por alumnoLos datos anteriores alcanzan una mayor significación cuando

se concretan en el gasto por alumno en cada una de las etapaseducativas. De esta forma es posible comprender la distribución delgasto y las diferencias entre los alumnos de distintas etapas educativas

del mismo país y entre los distintos países (véase cuadro 3).

Cuadro 3Gasto por alumno (en dólares USA ajustado por el índice de Paridad de Poder

de Compra) en instituciones públicas y privadas por nivel de educación (basadoen equivalentes de tiempo completo) (1995)

México 3,9 4,9

Nicaragua 6,8 3,6

Panamá 4,6 4,6

Paraguay 1,5 3,9

Perú 2,9 2,9

República Dominicana 1,8 2,0

Surinam 9,4 --

Trinidad y Tobago 6,1 3,7

Uruguay 2,8 3,3

Venezuela 5,1 --

País Educación infantil Primaria Secundaria

Argentina 1.075 1.158 1.575

Brasil 562 870 1.018

Chile 1.346 1.807 2.059

Paraguay -- 343 492

Uruguay 548 920 1.022

FUENTE: OCDE. 1998a, p. 118.


Salario de los profesoresLa remuneración de los profesores es un indicador inicial

importante. Su inclusión como dato específico permite comprenderlas condiciones de trabajo del profesorado y su repercusión en lacalidad de la enseñanza que se imparte. Una remuneración muyescasa obliga a que los docentes estén en varias escuelas paracompletar su salario, lo que repercute negativamente en el tiempode enseñanza real en cada una de ellas, ya que tienen que terminarcon antelación para llegar al turno siguiente. También afectadesfavorablemente al trabajo en equipo, al seguimiento de losalumnos y a la preparación de las clases (véase cuadro 4).

Cuadro 4Salario anual establecido de los profesores en instituciones públicas en el nivelde educación primaria en dólares USA equivalentes convertidos utilizando el

índice de Paridad de Poder de Compra (1996)

FUENTE: OCDE, 1998a, p. 271.

Ordenadores (computadoras) en las escuelasLa importancia de las nuevas tecnologías en la educación

conduce a incluir un nuevo indicador relativo al número deordenadores en las escuelas. No cabe duda de que su utilización

habitual por parte de los alumnos es un factor importante para eldesarrollo de sus aprendizajes y una herramienta necesaria parasu más fácil incorporación al mundo laboral. La ausencia dealfabetización informática, en gran medida vinculada al número de

País Salario inicial

Salario después de 15 años

Salario máximo

Argentina 6.165 8.176 9.646

Brasil 4.402 6.133 7.854

Chile 10.587 12.991 17.540

Uruguay 586 717 884


ordenadores disponible, se convierte en un criterio de desigualdadeducativa. No es extraño que la OCDE, en su último informe sobrelos indicadores educativos, haya incorporado el número de alumnospor ordenador en las escuelas (véase gráfico 2).

Gráfico 2Número promedio de alumnos por ordenador en escuelas en las que se imparte

el octavo grado (1995)

Fuente: OCDE.1998a, p. 305.

Contexto socialLa desigualdad social es uno de los factores que mejor

explica las diferencias educativas. Hay que tener en cuenta,además, que en América Latina las diferencias sociales son muyprofundas y su incidencia en el progreso educativo esespecialmente relevante. En consecuencia, no es posible abordarlas desigualdades en la educación sin analizar la inequidad social.


Hay muchos indicadores capaces de mostrar esta situación. Entreellos se han elegido dos por su especial incidencia en el ámbitoeducativo: las diferencias en la distribución del ingreso entre lossectores más pobres y más ricos, y la tasa laboral de participaciónfemenina por nivel de ingreso.

Distribución del ingresoLa distribución del ingreso entre los distintos sectores

sociales (en el cuadro 5 se recoge la comparación entre el 20%más pobre y el 20% más rico) pone de manifiesto su desigualpunto de partida. Esto se manifestará de forma directa en sus añosde escolarización: en la medida que se avanza en el nivel deingresos familiares se incrementa el tiempo de escolarización, loque a su vez está estrechamente relacionado con los ingresoslaborales posteriores. Sólo la ruptura de este círculo —pobreza-

baja escolarización-pobreza— conseguirá reducir la desigualdadexistente.

Cuadro 5Distribución del ingreso en algunos países latinoamericanos

FUENTE: BID. 1998, p. 28.

País 20% más pobre

20% más rico Coeficiente de Giniª

Argentina 4,3 52,9 0,48 Brasil 2,5 63,5 0,59 Chile 3,5 61,1 0,56 Costa Rica 4,3 50,6 0,46 Ecuador 2,3 59,6 0,57 Paraguay 2,3 62,3 0,59 Perú 4,4 51,3 0,46 Uruguay 5,0 48,7 0,43 ª. Un coeficiente de Gini igual a cero representa la igualdad perfecta, un coeficiente de uno la desigualdad perfecta.


Trabajo de la mujerLa participación de la mujer en el mundo laboral tiene

una estrecha relación con las posibilidades de incrementar laescolarización de sus hijos. Su mayor educación y sussuperiores ingresos le permiten reducir el número de hijos ydedicar a ellos mayores recursos, lo que conduce a incrementarsus años de escolarización y sus posibilidades laboralesposteriores (véase cuadro 6). Sin embargo, como señala elinforme del BID (1998), la posibilidad de las mujeres para obteneringresos no depende sólo de su nivel de instrucción, sino tambiéndel rendimiento de esa educación generado por la totalidad dela economía. Las oportunidades de las mujeres en el mercadolaboral variarán en función de la discriminación por el género,por la productividad en el hogar (agua corriente, electricidad,

etc.), por las actitudes y valoraciones de la familia y por losempleos formales e informales disponibles.

Cuadro 6Porcentaje de participación laboral femenina (entre 25 y 45 años) por nivel de

ingreso

FUENTE: BID. 1998, p. 31

País 10% más pobre 10% más rico Total

Argentina 41 88 60

Brasil 48 78 61

Chile 20 76 47

Costa Rica 28 71 45

Ecuador 62 81 64

Paraguay 69 83 72

Perú 65 74 68

Uruguay 49 90 72


Contexto culturalUna parte importante de las desigualdades educativas se

genera en el entorno familiar. El nivel de estudios de los padres, sucultura y el interés e implicación en la educación de sus hijos tieneuna enorme repercusión en los años que van a estar escolarizadosy, en definitiva, en su progreso educativo. Alguno de estos aspectos,como el compromiso de los padres en la educación de sus hijos, noes fácil medirlo. Otros, en cambio, más vinculados al nivel culturalde una sociedad, tienen una mayor tradición. Por ello se hanseleccionado dos indicadores complementarios: el nivel de estudiosy los medios de comunicación utilizados.

Nivel de estudios de la poblaciónLos estudios medios de la población en un momento determinado

son un factor importante para valorar las desigualdades culturales y su

influencia en la educación. La desagregación de este dato por nivel deingreso y por género permite comprender con mayor amplitud ladistribución de las insuficiencias formativas (véase cuadro 7).

Cuadro 7Años promedio de educación para la población mayor de 25 años por nivel de

ingreso y nivel de analfabetismo por género

Fuente: BID. 1998. p. 30 y UNESCO. 1998, p. 125.

Años promedio de educación % analfabetismo adulto (1995)

País 10% más

pobre 10% más

rico M F

Argentina 7,04 15,57 3,8 3,8

Brasil 1,98 10,53 16,7 16,8 Chile 6,24 12,83 4,6 5,0

Costa Rica 4,08 15,53 5,3 5,0

Ecuador 3,39 10,27 8,0 11,8

Paraguay 3,37 10,72 6,5 9,4

Perú 3,87 10,80 5,5 17,0 Uruguay 6,03 11,87 3,1 2,3


Medios de comunicaciónJunto con el nivel de estudios de la población, un segundo indicadordel nivel cultural de un país es el que se refiere a la incidencia de losmedios de comunicación, calculada por la tirada de diarios y por losreceptores de radio y televisión existentes. Aunque este indicadortiene menos fuerza que el anterior para reflejar las desigualdadesentre los distintos sectores educativos, contribuye a poner demanifiesto la aceptación por la población de los distintos medios decomunicación (véase cuadro 8).

Cuadro 8Utilización de los medios de comunicación. Porcentaje de diarios, de receptores

de radio y de televisión por cada mil habitantes

FUENTE: UNESCO.1998, p. 125.

Contexto educativo

Acceso y participaciónLa tasa de acceso a la educación infantil o preprimaria es un

indicador de primer orden en relación con la equidad educativa. La

participación de los niños pequeños de sectores socialesdesfavorecidos en la escuela tiene una fuerte influencia en suprogreso educativo posterior por varias razones. En primer lugar,

Tirada de diarios (por 1000

habitantes)

Receptores de radio (por 1000

habitantes)

Receptores de televisión (por 1000

habitantes) País

1985 1995 1985 1995 1985 1995

Argentina 130 135 594 676 214 219 Brasil 48 45 362 399 185 220

Chile 108 99 332 348 145 215 Costa Rica 106 88 246 263 76 143

Ecuador 88 70 313 332 66 96

Paraguay 47 41 166 180 24 93 Perú 82 85 205 259 77 106

Uruguay 226 235 585 609 166 235


por el enriquecimiento de sus experiencias en edades tempranas.En segundo, por su mejor cuidado en el ámbito de la salud y de laalimentación. En tercero, por las mayores posibilidades que existenpara la educación de los padres. Y, finalmente, por las mayoresoportunidades de las madres de incorporarse al mundo laboral, loque incrementa los ingresos familiares y contribuye, de esa forma, aque los hijos puedan proseguir durante más tiempo sus estudios.El porcentaje de alumnos escolarizados en las demás etapaseducativas es también un indicador importante de la realidad de laeducación (cuadro 9). Es un dato que debe ponerse en relación conel nivel de estudios de la población (indicador 7), con el fin decomprobar los cambios que se están produciendo de unasgeneraciones a otras. También ha de relacionarse con el gasto poralumno (indicador 2) y con el salario de los profesores (indicador 3)para comprobar en qué condiciones se está llevando a la práctica laenseñanza. Finalmente, cuando la tasa de escolarización no seaproxima a la totalidad de los grupos de edad correspondientes, esimportante desagregar los datos y relacionar el nivel social de lasfamilias con el porcentaje de acceso.

Cuadro 9Tasas netas de matriculación

FUENTE: UNESCO. 1998, p. 139 para Preprimaria y PNUD. 1999, pp. 176-177para Secundaria.

País Tasa de matriculación en

Preprimaria (% del grupo de edad) 1995

Tasa de matriculación en Secundaria (% del grupo de

edad) 1997

Argentina 3-5 años 53 76,9

Brasil 4-6 años 36 65,9 Chile 5 años 96 85,2

Costa Rica 5 años 70 55,8

Ecuador 5 años 49 50,9

Paraguay 5 años 36 61,1 Perú 3-5 años 36 83,9

Uruguay 2-5 años 33 83,8


Horas de estudio al añoEl tiempo que los alumnos dedican al aprendizaje es una

variable estrechamente relacionada con los resultadosescolares. El cuadro 10 recoge los datos oficiales de algunospaíses que muestran diferencias entre ellos. Sin embargo, seríanecesario tener en cuenta dos nuevos factores para comprendermejor el significado de estos datos horarios. En primer lugar, elporcentaje de escuelas con dobles turnos y su distribución entrelos distintos sectores sociales; y, en segundo, el porcentaje deprofesores que enseña en varias escuelas para completar susretribuciones económicas. En muchos casos, cuando lasescuelas tienen dobles turnos (mañana y tarde) o cuando losprofesores han de realizar su trabajo en varias escuelas, eltiempo real de enseñanza se reduce. En consecuencia, aquellos

alumnos que están en alguna de estas situaciones, con mayorintensidad si ambas les afectan, tienen menos posibilidades deaprender y se encuentran en situación de desventaja educativa.

Además del tiempo de estudio real, hay que valorartambién la calidad de la enseñanza que se imparte durante esetiempo. Por ello, este indicador debe completarse con datosmás difíciles de cuantificar pero no menos importantes: laformación del profesorado, los materiales y recursos didácticosdisponibles, los laboratorios y ordenadores en los centros, losobjetivos y contenidos de la enseñanza y los sistemas deevaluación establecidos.

Cuadro 10Total de horas de instrucción al año para estudiantes de 12 a 14 años (1996)

País 12 años 13 años 14 años Media 12-14 años

Argentina 805 913 913 877 Brasil 667 667 667 667

Chile 900 990 990 960


FUENTE: OCDE.1998a, p. 289.

Integración de alumnos con necesidades educativasespeciales

La escolarización de los alumnos con necesidadeseducativas especiales en escuelas ordinarias y la provisión derecursos adicionales para su mejor enseñanza, son buenosindicadores de la sensibilidad de los países hacia los colectivoscon mayor riesgo de exclusión tanto en la enseñanza como enel mundo laboral. Por esa razón es necesario incorporarlo a losindicadores representativos de la mayor o menor igualdad en laeducación. Este mismo razonamiento ha conducido a la OCDEa incluirlo en la última versión disponible de los indicadoreseducativos (1998), si bien todavía en fase de elaboración y conmuchas cautelas interpretativas.

El informe de la OCDE realiza una triple distinción dealumnos con necesidades educativas especiales, que ayuda acomprender las diferencias que existen entre ellos. La categoríaA se refiere a los alumnos con estas necesidades asociadas a

condiciones de discapacidad: sordera, ceguera, retraso mental,parálisis cerebral, autismo, etc. La categoría B incluye a aquellosalumnos con dificultades genéricas de aprendizaje. La Ccomprende a los alumnos cuyas necesidades son debidas afactores socioeconómicos, culturales o lingüísticos. El indicadorestablecido debe dar cuenta del tipo de escuela en la que seescolariza cada uno de estos grupos y los recursos adicionalesque se proporcionan. Dichos recursos pueden ser de muydiversos tipos: profesores de apoyo, otros profesionales,

Paraguay 1.080 1.080 1.080 1.080

Uruguay 863 863 1.011 913


proporción alumnos-profesor, materiales educativos, recursoseconómicos a los centros, formación de los profesores eincentivos profesionales por su dedicación a estos alumnos.Los datos de que se dispone son todavía demasiadoprovisionales para incluirlos en este trabajo. Sin embargo,existen otras aproximaciones que contribuyen a completar elalcance de ese indicador: el porcentaje de alumnos especialesen cada de una de las categorías establecidas que estánescolarizados en los centros públicos y en los privados. De estaforma se pueden comprobar las diferencias entre una y otra rededucativa y las consecuencias para la calidad de la enseñanzaen una distribución no equilibrada de estos alumnos entre ambasredes educativas (véase el cuadro 11 para una comparación delos centros públicos y los privados sostenidos con fondos

públicos (concertados) en España. Hay que tener en cuentaque la red pública escolariza en torno al 66% del total delalumnado y la privada el 34%).

Cuadro 11Alumnado gitano e inmigrante en centros públicos y concertados. Ámbito de

gestión del MEC en España

FUENTE: Consejo Escolar del Estado. 1996-97.

ResultadosLos resultados de los alumnos constituyen el último nivel

de análisis del funcionamiento de un sistema educativo. Desdela perspectiva de la igualdad, la elección de los indicadores eneste nivel debe orientarse a constatar las diferencias que existen

Centros públicos Centros

concertados Total

Alumnado gitano 24.255 - 91,4% 2.269 - 8,6% 26.524 Alumnado inmigrante 26.540 - 89,25 2.854 - 10.8% 29.394


entre los resultados que obtienen diferentes colectivos dealumnos y su posible relación con las variables de entrada(recursos iniciales) y de contexto. Con esta finalidad se hanseleccionado tres indicadores: las diferencias entre losresultados de los alumnos, su progresión y titulación, y la relaciónentre el nivel educativo alcanzado y los ingresos posteriores enfunción del origen social y del género.

Diferencias de resultadosLos resultados que obtienen los alumnos son un indicador

importante de la calidad de la enseñanza. No obstante, es elanálisis de las diferencias que encierran lo que mejor refleja lasdesigualdades existentes. La constatación de estas diferenciaspuede hacerse de múltiples formas: comparando los resultadosde varios países, estableciendo las diferencias entre los mejores

y los peores alumnos, comparando los resultados que seobtienen en distintas regiones de un país o describiéndolos enfunción del tipo de escuela. Todas estas comparacionesrepresentan un nivel inicial de análisis (véase cuadro 12). Elsegundo nivel, más completo y justo, es el que controla laimportancia de otros factores que pueden tener una mayorinfluencia en la explicación de las diferencias existentes:resultados iniciales, contexto social y familiar o recursosexistentes. El control del nivel educativo previo de los alumnosy su relación con los logros posteriores permite un análisis másriguroso de su ritmo de progreso y de la distribución de eseprogreso entre distintos grupos de alumnos: mejores y peores,hombres y mujeres, mayorías y minorías culturales, etc. Esteplanteamiento supone diseños de medidas repetidas de losmismos alumnos, lo que dificulta su aplicación debido a su

duración y a su coste.


Cuadro 12Mediana de resultados por países en las pruebas de lenguaje y matemáticas de

tercer grado

El estudio de la OCDE sobre el fracaso escolar analiza datosprocedentes de diversos estudios realizados por la IEA (InternationalAssociation for the Evaluation of Educational Achievement). Unindicador de desigualdad educativa y de riesgo de fracaso es ladiferencia en rendimiento entre los estudiantes con mejores ypeores puntuaciones en las diferentes pruebas. Las diferenciasencontradas se traducen después en años de escolarización, yaque se puede calcular el progreso promedio de los alumnos durante

un año. En matemáticas, por ejemplo, la diferencia entre las mejoresy las peores puntuaciones en los distintos países que participaronen el estudio es equivalente a 2,5 y 4,5 años de escolarización(véase gráfico 3). Las diferencias dentro de cada país parecen sermayores en aquellos que obtienen mejores resultados.

Gráfico 3Amplitud de los resultados dentro de cada país. Diferencias entre el cuartilinferior y superior y la media de la OCDE en progreso en años equivalentes

País Lenguaje Matemáticas

Cuba 343 351 Argentina 263 251

Chile 259 243 Brasil 256 247

Venezuela 242 220

Colombia 238 240 Bolivia 232 240

Paraguay 229 232 México 224 236

Rep. Dominicana 220 225 Honduras 216 218


FUENTE: OCDE. 1998b, p.18.

El estudio aborda también las características del 15% delos «alumnos más débiles» en cada uno de los países participantes.En la mayor parte de ellos hay más chicos que chicas en el grupode alumnos con peores resultados en lectura. Pero, lo contrarioocurre en matemáticas y en ciencias. También se comprueba quelos alumnos que hablan lenguas diferentes en el hogar y en laescuela tienen mayor probabilidad de estar en el 15% con peoreshabilidades en lectura, matemática y ciencias.

Los datos disponibles en América Latina comparan elrendimiento por tipo de escuelas y muestran claras diferenciasentre unas y otras debido en gran medida a que las escuelasprivadas ofrecen el doble de instrucción que las públicas y a quea ellas acceden los alumnos con mayores recursos económicosy culturales (véase gráfico 4). Esta relación entre los recursoseconómicos de las familias y el rendimiento académico fue puestade manifiesto en un nuevo estudio de la IEA (véase cuadro 13).


Gráfico 4Rendimiento en matemáticas y en ciencias por tipo de escuela en los años noventa


Cuadro 13Opinión de los estudiantes de cuarto grado (nueve años) sobre ayudas educativas en elhogar (diccionario, mesa de trabajo y ordenador) y los resultados en matemáticas (1995)

FUENTE: OCDE, 1998.

Tienen las tres ayudas No tienen ninguna de las tres

País Porcentaje de

alumnos Media de resultados

Porcentaje de alumnos

Media de resultados

Australia 50 424 50 393

Austria 50 421 50 423

Canadá 41 415 59 380

República Checa 25 451 75 423

Grecia 20 367 80 358

Hungría 28 443 72 399

Islandia 60 347 40 331

Irlanda 58 423 42 440

Corea 22 489 78 406

Holanda 69 449 31 424

Nueva Zelanda 43 387 57 347

Noruega 44 380 56 355

Portugal 26 366 74 333

Inglaterra 68 384 32 358

Escocia 64 396 36 365

Estados Unidos 49 424 51 392

Media de países

45 412 55 386


Progresión educativaEl progreso de los alumnos en su educación refleja la

capacidad del sistema para adaptarse a sus condiciones específicas.Un indicador de esta progresión es el porcentaje de repetidores, loque a su vez expresa la eficacia interna del sistema educativo (véasecuadro 14).

Los estudios internacionales ponen de relieve que lasrepeticiones tienen más efectos negativos que positivos, ya que lamayoría de los alumnos que no obtienen el título de educación básicaha repetido curso alguna vez. Además, los alumnos repitentesproceden en mayor medida de familias con bajos recursoseconómicos y culturales, por lo que se puede afirmar que lasrepeticiones no sólo amplían las diferencias en rendimiento entrelos mejores y los peores sino que también refuerzan las

desigualdades sociales. Finalmente, hay que señalar que lasrepeticiones suponen un alto coste en términos de eficiencia, puesexigen mayores recursos que apenas tienen rentabilidad posterior.Un alto porcentaje de repitentes incrementa el número de alumnospor aula y distorsiona el proceso de enseñanza por las dificultadesde organizar el trabajo en el grupo, todo lo cual supone un obstáculopara la mejora de la calidad.

Cuadro 14Porcentaje de repitentes en varios países latinoamericanos

FUENTE: UNESCO. 1998, p. 137.

Porcentaje de repi tentes País

1985 1995

Brasi l 20 1 8

Chi le 7 6

Costa Rica 11 9

Ecuador 7 4

Paraguay 11 8

Perú 14 1 5

U ruguay 11 1 0


Nivel educativo e ingresos en función del origen socialy del género

Las relaciones entre la educación alcanzada y laincorporación al mundo laboral es un ámbito importante en lamedida que expresa los resultados sociales del progresoeducativo. Uno de los indicadores en este campo es el quemuestra la correspondencia entre los años de escolarizaciónalcanzados y el nivel de ingresos posterior. El informe del BancoInteramericano del Desarrollo (1998) señala que un trabajadorque ha alcanzado 6 años de educación logra en su primerempleo un ingreso por hora 50% más elevado que quien no haasistido a la escuela. Si la escolarización ha sido de 12 años, ladistancia se amplía al 120%, y si ha sido de 17 años supera el200%. Estos datos promedio esconden diferencias mayores en

algunos países. En Brasil, por ejemplo, los trabajadores con 6años de educación reciben casi el doble de ingresos que quienesno han asistido a la escuela; con 12 años, el 170%; y con 17años, el 280%.

En la valoración de estos datos es importante tener encuenta la relación entre el nivel educativo alcanzado y el origensocial. Un estudio realizado en Venezuela puso de manifiestoque el estrato social del hogar, fuertemente influido por los añosde estudio alcanzados por los padres, está muy relacionadocon el número de años de estudio que alcanzan los hijos deentre 20 y 24 años (cuadro 15). De acuerdo con los datosobtenidos, la probabilidad que tienen en Venezuela de alcanzarentre 10 y 12 años de estudio los jóvenes cuyos padres tuvieronentre 3 y 5 años de educación es del 33,3%, porcentaje quellega al 76,3% cuando los padres tuvieron entre 10 y 12 años

de educación.


Cuadro 15Uruguay y Venezuela. Probabilidad de los hijos de 20 a 24 años de edad de

lograr más de 9 y más de 12 años de educación en función del nivel de estudiosdel padre (1990)

FUENTE: CEPAL, 1994.

Un dato también relevante es que las mujeres recibenmenores remuneraciones que los hombres (véase gráfico 5).En algunos países, como Bolivia, Brasil y El Salvador, ladiferencia es superior al 30%. En otros, Argentina, Paraguay,

Perú, Uruguay y Venezuela, no llega al 10%. Es evidente queestas diferencias son expresión de un trato desigual. Peroademás, como señala el informe del BID, esta situación dediscriminación puede influir en que las mujeres abandonenprematuramente sus estudios o que no tengan interés enincorporarse al mundo laboral. Con menor educación y sinempleo, las mujeres provocarán que su situación social sereproduzca en su familia: mayor número de hijos, escasosingresos, necesidad de reducir gastos escolares y de que loshijos colaboren en el sustento de la familia, lo que conduce alabandono prematuro de su escolarización, etc.

Más de 9 años Más de 12 años Años de educación del padre

Uruguay Venezuela Uruguay Venezuela

0-2 29,3 21,7 3,7 4,8

3-5 44,7 33,3 7,3 9,1

6-9 55,3 50,7 14,2 18,7

10-12 85,4 76,3 29,6 41,3

13 y más 91,2 90,8 51,9 65,8


Gráfico 5Diferencia porcentual de ingresos entre hombres y mujeres (aislando el efecto

de la educación, experiencia y experiencia al cuadrado)


ConclusiónLa elección de estos catorce indicadores no se ha hecho al

azar sino que responde a un modelo teórico que ha orientado suselección. Un modelo que se basa en la interdependencia de cinconiveles de análisis: los recursos iniciales, el contexto social, elcultural, el educativo y los resultados que se obtienen. Laconstatación inicial es que las desigualdades escolares no seoriginan en el sistema educativo sino que se agravan en él. Lasraíces de la desigualdad se encuentran en las diferencias sociales,culturales y familiares. Es importante destacar que la mayoría delos indicadores propuestos obtiene su mayor valor diagnóstico enla medida que refleja las diferencias existentes. De otra forma, latendencia media de un país puede esconder diferencias notables.Baste un ejemplo para destacar este tema. Los años promedio deeducación para la población mayor de 25 años en Brasil es de


5,22, pero la diferencia entre el 10% más pobre (1,98 años) y el10% más rico (10,53), como se recoge en el cuadro 9, pone demanifiesto que hay una enorme desigualdad. La actualconfiguración de la mayoría de los sistemas educativoslatinoamericanos es incapaz de reducir las desigualdades inicialesy más bien tiende a reforzarlas y a mantener la estratificación social.El sistema de indicadores propuesto pretende mostrar estasrelaciones y comprobar los cambios que se pueden producir a lolargo del tiempo.Junto con el objetivo de aclarar la realidad educativa desdediferentes perspectivas, el sistema de indicadores tiene también lafinalidad de ayudar a determinar las prioridades de actuación. Losdatos recogidos apuntan a que sólo programas integrales paraluchar contra el abandono escolar pueden conseguir el objetivo de

reducir la desigualdad. Los programas clásicos de compensaciónde las desigualdades educativas centrados exclusivamente en laescuela y en sus alumnos han puesto de manifiesto suslimitaciones. Los que cuentan con mayor capacidad de cambioson aquellos que también tienen en consideración las condicionessociales, el nivel educativo, la vivienda y la situación laboral de lafamilia, y que incluyen objetivos relacionados con la educación, lasalud, la alimentación y el cuidado de los niños. Es necesaria otrapolítica que ataque las desigualdades en todos los frentes:condiciones sociales y laborales, nivel cultural y de estudios,recursos en las escuelas, participación y educación de las familias,programas educativos para evitar el abandono prematuro,fortalecimiento de las escuelas públicas y de los maestros queatienden a los alumnos con mayor riesgo de fracaso escolar.Los datos presentados ponen de relieve la importancia de

mantener tres objetivos básicos en el ámbito educativo para


reducir las desigualdades: la prolongación de la escolarizaciónde los alumnos que viven en familias con niveles de renta másbajos, la educación de las personas adultas, en especial de lasmujeres, y la mejora de la calidad de la enseñanza. El primerobjetivo no se consigue solamente con ampliar por ley laenseñanza obligatoria e incrementar las escuelas existentes.Hace falta también abordar las razones del abandono escolarde los alumnos: falta de recursos, necesidad de ayudar a lafamilia y de trabajar, escasa motivación para el aprendizaje. Elincremento de la escolarización se producirá cuando seremuevan estos obstáculos. El segundo objetivo está muyrelacionado con el anterior: la educación de la mujer, junto conprogramas de salud y de atención a los hijos pequeños,incrementará los ingresos familiares y facilitará que los hijos

puedan proseguir sus estudios durante más tiempo. Finalmente,el tercer objetivo, centrado en la mejora de la calidad, suponeuna enseñanza con programas adaptados a los alumnos,durante más tiempo, con profesores mejor remunerados y conmayor dedicación a cada escuela. Estas medidas ayudarán areducir el número de repetidores y a que el aprendizaje de todoslos alumnos sea más completo. De tal forma, se reducirán lasdiferencias entre la escuela privada y la pública, entre los másricos y los más pobres, entre los hombres y las mujeres, entrela ciudad y el campo. La consecución de estos objetivos suponeineludiblemente una más progresiva y eficiente distribución delgasto social.

Hay que asumir, como afirmó Bernstein (1970), que laeducación no puede estar compensada por la sociedad y que losprogramas de cambio han de ser educativos y sociales. Es muy

difícil que una escuela aislada —no digamos la mayoría de las


escuelas—, pueda enfrentarse con garantías de éxito a lasdesigualdades estructurales. Las reformas educativas que noanalicen estas limitaciones iniciales ni las aborden con proyectosadecuados podrán ser técnicamente correctas, pero contribuiránbien poco a reducir las desigualdades existentes.

Bibliografía

Bernstein, B.: «Education cannot compensate for society».New Society, pp. 387, 344-347, 1970.

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UNESCO: Informe mundial sobre la educación. Los docentes yla enseñanza en un mundo en mutación. Madrid, Santillana/Ediciones UNESCO, 1998.

Evaluación

1. ¿Cuál de las tres sociedades teóricas (épsilon, omega ysigma) se aproxima al Perú?. (Sustentar respuesta).

2. Si el problema de la exclusión en el Perú es que los recur-sos políticos y culturales de las personas son desigualesfrente a la ley, ¿cómo, en una economía que logra equili-brio económico con exclusión, resolvería tal situación?.(Sustentar respuesta).

3. Según Álvaro Marchesi, « (...) aquellas personas con ma-yores recursos y que pueden acceder con facilidad a internettienen más posibilidad de recibir información, de ampliarsu cultura y de estar mejor preparados para adaptarse a lanueva sociedad del conocimiento (...)». Considerando loanterior y pensando en el Estado peruano, ¿qué le podría


ocurrir a la nación en la era acelerada de la globalización?(Sustentar respuesta).

4. ¿Qué opina del Sistema de indicadores de desigualdadeducativa (Cuadro 1)? (Sustentar respuesta).

5. Álvaro Marchesi afirma lo siguiente: « (...) Es muy difícilque una escuela aislada -no digamos la mayoría de lasescuelas-, pueda enfrentarse con garantías de éxito a lasdesigualdades estructurales. Las reformas educativas queno analicen estas limitaciones iniciales ni las aborden conproyectos adecuados podrán ser técnicamente correctos,pero contribuirán bien poco a reducir las desigualdadesexistentes». ¿Qué opina sobre el particular?

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