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中国教育财政 怀仁怀朴 唯真唯实

北京大学中国教育财政科学研究所

2016 年第 12-1 期（总第 124 期） 2016 年 11 月 22 日

学前教育成本分担国际经验及其对我国的启示

宋映泉 张眉*

由于政治经济体制、历史文化传统、人口规模及分布之差异，世界各国政府

在学前教育发展中的角色也存在巨大差异，甚至同一国家在不同历史发展阶段，

政府角色也有变化和调整。各国政府在学前教育政策制定过程中也相互学习，试

图寻找一条符合本国特点的学前教育发展模式。本报告试图总结世界上典型国家

学前教育财政体制及成本分担的主要模式，并为我国建立合理的学前教育成本分

担机制提出政策建议。

一、学前教育成本分担的几种模式

在全世界各国学前教育体系中，政府和市场的角色差异非常之大。如果按成

本分担比例可分为政府包揽型和成本分担型；按不同层级政府间责任划分可分为

中央集权型、地方分权负责型以及中央地方共同分担型；按学前教育提供机构的

所有制性质可分为公有制、私有制和混合制；按政府主要负责的人群定位可以划

分为普惠型及瞄准型；按政府公共财政投入方式可分为：提供方投入、需求方投

* 作者简介：宋映泉，北京大学中国教育财政科学研究所副研究员；张眉，北京大学中国教育财政科学研

究所科研助理。

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入以及混合投入。本报告基于文献及典型国家案例分析，根据政府在学前教育中

与市场的关系，各国学前教育财政体制、成本分担情况和公私提供比例为框架，

总结提炼出学前教育成本分担的五个模式：（1）中央政府包办提供型，法国模式；

（2）央地分权地方提供型，瑞典模式；（3）混合市场提供型，美国模式；（4）

政府创建市场型，英国模式；（5）典型市场型，新西兰模式。1

在五种模式中，最左边的是法国模式，是国家包办提供型，在这种模式中几

乎不存在学前教育市场。最右边的是新西兰模式，是典型市场经济模式，几乎所

有的学前教育服务都由私立部门在市场上提供。在中间的美国模式算是混合市场

经济模式。不同的国家，根据其政府与市场的关系情况，也许都可以被放在这个

坐标轴的某一个位置。以下我们给予简要说明。

法国 芬兰、俄罗斯 日本、韩国、台湾 香港 澳大利亚

学前教育成本分担政府与市场关系光谱示意图

1. 中央政府包办提供型：法国模式

法国模式的基本特点：学前教育机构的所有权、管理权（包括从聘用教师到

租用场地）以及财政来源都归中央政府。因此，在法国，所有幼儿园都属于政府

所有，都是公办幼儿园。3-5 岁学前教育完全免费，家长不用承担成本。家长可

以参与幼儿园的管理和监督，但家长不能为自己的孩子选择幼儿园。因为这个模

式假定学前教育质量都是一样的。这个模式的基本假设是：（1）学前教育市场严

重失灵，尤其是在学前教育质量方面，家长与幼儿园之间存在信息不对称。（2）

学前教育固定成本高。第一个假设需要专家对学前教育质量进行持续的监控和巡

查，第二个假设需要政府在学前教育实施自然垄断。

该模式的优点：学前教育质量差异小，政府直接控制质量，政府确保 100%

1 需要指出的是，这种总结和归类主要基于世界银行报告 Financing Early Childhood Development: A Look at

International Evidence and its Lessons（Rebekka Grun, 2008），有其局限性。因为各国发展模式彼此有差异，

也有相似处。

中央集权

政府包办

模式

政府市场

混合经济

模式

政府创

建市场

模式

典型市场

经济模式

央地分权

政府提供

模式

瑞典模式 法国模式 美国模式 英国模式 新西兰模式

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地影响学前教育的提供。这样就容易实现普及。

该模式的缺陷：运行成本高。由于缺乏竞争和激励，学前教育机构没有节约

成本的内在动力。没有竞争，幼儿园教师也没有提高质量的内在动力，要提高和

确保质量就必须加大质量监督，这样势必增加大量监督成本。

不过需要说明的是，近年来法国模式也有所调整，2013 年在公办园的幼儿

比例为 90%左右，在非营利机构办园的幼儿比例为 10%左右。这说明私立学前

教育机构也有所发展。公共财政在学前教育中的成本分担比例为 93%[1]。

2. 央地分权地方政府提供型：瑞典模式

瑞典模式的特点是：中央政府是瑞典学前教育成本的主要承担者，但中央政

府通过一般性转移支付由地方（市政府）来实施学前教育的提供。超过 96%的幼

儿园属于市政府所有。4-5 岁的儿童有权享受免费学前教育，其毛入园率高达 97%。

1-3 岁儿童的入园率也达到 75%。在 1-3 岁儿童保育阶段，瑞典实施成本分担，

由中央政府、地方政府和家庭共同承担。中央政府不是通过专项拨款，而是通过

转移支付给地方。家长支付的学费占成本的 17%[2]。就质量管理而言，瑞典中央

政府基本上插手不太多，国家有一个课程框架而已。学校董事会根据中央课程框

架制定学前教育发展计划。家长是学前教育董事会的重要成员，他们主要通过在

董事会中发声和在幼儿园中进行选择来发挥其影响。学前教育质量存在地区间差

异。

优点：该模式保证基本的学前教育质量标准和入园机会。通过财政来源与管

理分离，以及父母可以在幼儿园之间进行选择，在幼儿园之间形成了一定的竞争

机制。在一定程度上可以实现预算约束，降低成本。

缺陷：中央政府对地方政府（市政府）的一般性转移支付可能不能形成足够

激励。其结果是地方政府可能不愿增加入园，同时也不愿多提供服务时间。

需要说明的是，瑞典模式近年来也有所变化。2013 年，在公立机构的幼儿

占比下降到 80%左右[3]。

3. 混合市场提供型：美国模式

在美国模式中，学前教育公共资金提供与幼儿园机构所有权和管理权分开。

尽管资金由政府提供，但学前教育服务往往是由私立部门提供实施。家长可以在

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学前教育机构之中自由选择。政府还通过鼓励这种自由选择从而形成幼儿园之间

的竞争。政府既采用供给方财政支持方式，也采用需求方财政支持方式。前者是

直接通过拨款补贴学前教育机构，后者是通过类似于教育券补贴学生，学生家长

通过选择学前教育服务机构形成办园者之间的竞争。对学前教育机构的财政补贴

与学前教育机构的质量密切相关。财政资助采用基于质量评级的分级报销方式。

也就是说，不同质量级别的幼儿园获得的生均报销额不同。

美国模式有以下特点。第一个特点是瞄准型。在美国绝大多数州，公共学前

教育资金只提供给来自父母属于低收入家庭的孩子，而中等收入和高收入家庭的

孩子需要全额承担学前教育费用。

第二个特点是有差异的成本分担比例。对于 0-3 岁儿童的保育成本，联邦政

府承担 25%，州政府和地方政府承担 15%，而家庭承担 60%。对于低收入家庭，

差不多 18%的家庭收入用于学前教育。对于 3-6 岁儿童的学前教育成本，公共财

政承担差不多 34%，家庭和社会机构分担剩下的 66%。其中，大约一半（33%）

是来自家庭支付的学费。[4]美国幼儿园通过梯度收费的方法来实现成本分担。有

6 个州和地区所有家庭都需要交一定费用；有 11 个州和地区贫困线以下的家庭

全部免费；有 39 个州在贫困线以下的部分家庭免交学费。

第三个特点是联邦政府与州政府事权分开。联邦政府主要通过“提前开端计

划”（Head Start）和“儿童养育发展基金”（Child Care Development Fund， CCDF）

专项拨款支持学前教育。提前开端计划是联邦政府针对低收入家庭儿童的综合性

营养、教育和保育计划。自 1965 年至今，服务儿童规模为 100 万左右，拨款总

额达 90 亿美元。CCDF 是美国联邦政府第二大学前教育发展专项基金。2008 年

为来自 93 万个家庭中的 160 万儿童提供服务，2010 年该项目拨款总额为 50 亿

美元。这个项目主要针对收入较低家庭（州家庭收入中位数的 85%）的儿童，年

龄范围为 0-13 岁。“提前开端”项目的资助方式是供给方资助，而 CCDF 以需求

方资助为主。各州有自己的学前教育发展模式。自 1975 年开始，美国各州先后

实施学前一年（即学前班，Kindergarten，5 岁）免费。但至今，也只有少数几个

州实现了 4 岁儿童免费学前教育。

该模式的优点是对学前教育成本有较好约束。使用专家的知识，对学前教育

质量进行分类定级。财政资助与学前教育质量挂钩。对质量高（分类定级高）的

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幼儿园教师有吸引力。其缺陷是对质量差的幼儿园吸引力不够。它们不接受政府

的财政补贴，却仍然低水平存在，如何将它们挤出市场是一个挑战。

该模式背后的假设包括学前教育质量很难测量，政府对学前教育质量的管理

影响也非常有限。

属于这种模式的国家包括韩国、日本等国家。在日本，学前教育分为两种，

一种是幼儿园（3-6 岁），另一种是日托班（0-6 岁）。日本幼儿园以民办园为主。

据 2010 年日本文部省的数据，2007 年日本在公立幼儿园中的幼儿占比不足 20%，

而在私立幼儿园中的幼儿占比超过 80%。公立园占比只有 39.28%，民办园占

60.72%。 在公立日托所中的幼儿不足 46%，尽管公立日托机构占比略高（52%）。

在公办园的幼儿比例在 2013 年有所增加，但也不足 30%。在日本，学前教育实

行成本分担，父母承担比例非常高，2013 年为 54%。在韩国，学前教育成本分

担中，父母承担的比例为 38%。在公立学前教育机构中的幼儿占比不足 20%。

4. 政府创建市场型：英国模式

英国政府在学前教育中的角色是帮助创建市场（Market Maker），而不是直

接参与市场（Market Player）。英国政府在学前教育管理和财政投入中遵循一个

结果导向的基本方法，该方法的目的是尽量使公立部门少参与学前教育的提供和

管理。教育部门设定目标和标准，对学前教育承担有限的成本分担，明确鼓励私

立部门和志愿者组织拥有学前教育机构，提供学前教育。地方政府管理学前教育

经费，有责任确保工作的父母有足够数量和质量的学前教育。地方政府需要仔细

分析当地学前教育资源，如果学前教育供给和需求有差距，尽量鼓励私立部门和

志愿者机构提供，不是万不得已，政府不会出面直接提供。学前教育机构的管理

和所有权都应该属于非政府部门。

因此，在这样一个模式下，英国学前教育机构以私立和非营利托儿所和幼儿

园为主。2006 年，46%为营利性私立园，39%为志愿者组织办园。只有 6%为地

方政府办园，6%为学校办园，其他部门办园 4%。2013 年，在公立机构中的儿

童不足 50%。[5]

成本分担方面：据联合国教科文组织支持的一份研究[6]显示，英国政府公共

财政在学前教育成本中占比为 55%以上，家庭分担的比例据估计在 45%左右（在

世界银行的一个研究报告中[7]，该比例为 70%），而低收入家庭的学前教育成本

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中 80%由政府负担。家庭对学前教育经费的贡献非常大。平均来说，家庭在学前

教育方面的支出占年家庭可支配收入的 27%[8]。

政府财政支持方式：包括供给方资助的直接资助和补贴学生的间接资助。供

给方资助的直接资助主要指“确保开端”项目（Sure Start）。该项目主要针对贫

困地区的弱势家庭孩子，是一个集健康、教育和社会服务于一体的综合性项目。

需求方补贴的间接资助主要是指 3-4 岁的英国（英格兰和威尔士）儿童都部分地

享有非全日制的免费学前教育。穷人家庭（年收入在 1 万英镑以下）可以享受每

周 26 小时，每年 38 周的免费学前教育。年收入在 3 万英镑家庭的孩子，只能享

受每周 8 个小时的免费学前教育2。中央政府按照生均拨款给地方政府，地方政

府再拨给有关办园机构。

家长以“儿童税收抵免”和“儿童照料津贴”获得政府财政支持。前者由税

务部门提供，后者由工作和退休金部门提供。尽管如此，家长也在学前教育成本

中承担非常高的比例。

优点：对于学前教育质量信息不对称，地方学前教育需求差异大，公共预算

紧张，强调问责制的地方，英国模式是一种很好的模式。

缺点：该模式假设家长愿意为学前教育承担大比例的成本，这有可能会导致

学前教育在某些地方和某些人群中供给不足。

属于这种模式的还有香港。在香港，所有的幼儿园都属于民办幼儿园。

5. 典型市场经济型：新西兰模式

新西兰模式是一种公私合营的 PPP 模式（Public-Private Partnership）：政府

负责公共资金和管制，市场负责学前教育的提供。学前教育的资金和管制由新西

兰教育部负责，而差不多所有的学前教育提供者都是私立部门。私立机构对学前

教育机构拥有所有权和管理权。这些机构以商业运作的方式合同出租他们的员工

和设施。目前新西兰有 51%的学前教育机构是商业性运作，43%是非营利性质，

只有 4%由公立机构拥有。营利性私立机构在高收入和低收入地区都提供学前教

育。大量国际性和全国性的营利性质的学前教育机构出现和增加。

人们预期的“市场失灵”在低收入贫困地区没有出现，其中一个最重要的原

2 2007 年，平均来说，英国 3-4 岁儿童可享受每周 12.5 小时、38 周的免费义务教育。现在为每周 15 小时

（每天 3 小时）、38 周的免费义务教育。

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因是政府对学前教育的补贴很丰厚，而且都是按需求方补贴的方式进行。根据家

庭收入和人口数量，贫困家庭儿童每年获得 5000-16400 美元接受全日制学前教

育的补助。同时，3-4 岁的儿童获得每周 20 个小时（每天 4 个小时）的免费学前

教育。对于超出政府规定的免费学前教育的部分，家庭必须自行付费。贫困家庭

补贴和免费都是需求方补贴。由父母选择学前教育机构，学前教育机构根据学生

人数向政府部门获得报销。报销额度与幼儿园质量三个级别（基本、良好、优秀）

挂钩。质量与幼儿园的结构性变量（教师资格、师生比、服务类型、城乡类型、

儿童年龄、是否有特殊需要等）有关，由第三方外请专家评估。此外，政府还有

一些额外的拨款，用以在学前教育供给不足的地方，作为种子基金，促进新幼儿

园的产生。

尽管所有权和管理属于私立部门，但执照发放和质量督导是由不同的公立部

门完成。执照由教育部门发放，而质量监督由教育评议办公室（Education Review

Office）负责。教育评议办公室独立于教育部，其报告直接递交国会。

成本分担比例：据 2013 年 OECD 数据，新西兰政府分担比例为 87%。

该模式的优点：新西兰模式是典型公共管理 PPP 模式，给家庭和私立部门

最大限度的自由，但通过公共资金和质量监督确保充足的学前教育供给。父母可

以自由选择幼儿园，政府补助资金充足，足以激励私立办园者在低收入地区开办

幼儿园。这个模式也能确保高质量的学前教育提供。公立部门的质量监控确保最

低质量标准；对有特殊需要的儿童有激励资金；父母的自由选择能造成民办园之

间的竞争。同时，通过幼儿园之间的竞争、质量监督（幼儿园质量的评级）、生

均幼儿园补贴额度等信息的公开化，形成了一个能够通过竞争和级别管理约束成

本的健康的学前教育提供体系。一般父母选择带来竞争的模式通常假设父母对学

前教育质量有很好的了解和把握，但在新西兰模式中，质量差异通过专家评级以

及幼儿园级别活动识别。

该模式缺点： 跟法国模式相比，不同办园者的治理和能力还是有很大差异。

属于这种模式的国家还包括澳大利亚。2009 年，营利性私立幼儿园占 75%

以上，非营利办园占 22%，政府办园只有 3%。到 2012 年，就读于公立机构的

儿童只占 22%，而就读于依赖于政府的私立机构的儿童高达 78%。

综上所述，五种模式各有其特点，也各有其优点和局限。一般而言，不同国

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家基于政治经济体制和历史传统选择不同的模式，但这样的模式也并非一成不变，

同一国家的模式也可能随着时间进行调整和改革。在现有几个模式中，左边的完

全政府提供型可能逐步发挥市场的优势，从而慢慢靠近右边的模式。同时，右边

的完全市场经济模式也有可能慢慢采用一些政府干预的方式3。

二、学前教育成本分担国际比较的几点启示

1. 实施成本分担是学前教育财政体制的基本模式

从上述五个模式的总结中，除了法国模式，其他几个模式都实行成本分担4。

政府和家庭是学前教育经费来源最主要的贡献者。不过，需要说明的是，首先，

每个国家政府承担的比例有非常大的差异。英国和美国所代表的混合市场经济模

式中，政府承担的比例相对要低。尽管 OECD 国家中，政府在学前教育成本中

的平均分担比例为 84%（OECD, 2015），但是这种平均值计算是把法国以及北欧

一些福利国家的高比例也计算在其中了。同时，需要指出的是，这个指标的计算

其实非常困难。如前所述，关于美国和英国成本分担的比例在不同的文献中，有

比较大的差异。其次，各国在成本分担的方式上也有非常大的差异。有的国家采

用直接补贴学前教育机构的供给方投入方式（比如瑞典模式），有的国家采用间

接补贴学前教育机构的需求方补贴方式（比如新西兰模式）。当然更多的国家是

采用混合模式，即两种方式都有采用（比如美国模式和英国模式）。最后，免费

学前教育只是在部分国家的部分儿童（特定年龄，特定家庭收入）部分时间（半

日制等等）实施。比如英国，只有 3-4 岁的儿童可以享受部分免费学前教育，且

不同家庭背景的孩子获得的减免比例和补贴额度不同。美国大多数州的儿童享受

学前一年（学前班）免费，有关费用由州政府负责。至于 4 岁儿童的学前教育，

除了部分州，大多需要成本分担。

2. 政府公共财政投入与学前教育提供通常分开

除了法国和瑞典模式之外，大多数政府并不直接提供学前教育，而是通过财

3 另外，需要指出的是，某些国家也许不好直接被套入上述框架中，比如印度。印度学前教育规模巨大，

其学前教育提供者主要有三部分构成，政府部门所办公办园（儿童发展综合服务项目，ICDS）占 97%，在

民办园中的孩子只占 3%[9]。政府公办园质量不高，主要在农村，而民办园主要为精英人群的孩子提供。 4 当然，也有一些国家在学前教育财政中分担比例非常低，比如印度尼西亚、非洲的肯尼亚、塞内加尔等

国。在这些国家，政府财政分担比例在个位数，因此私立机构是主要的提供者，入园率也非常低。

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政激励和购买服务的方式由私立部门（非营利组织）提供多样化的学前教育服务。

换言之，私立学前教育机构已经成为学前教育提供最主要的载体。这体现在美国、

英国以及新西兰模式当中，类似的国家和地区还包括香港、新加坡、韩国、日本。

而政府通常是在不得已的情况下才亲自通过公立机构提供学前教育服务。而公立

机构主要是为服务弱势群体而存在。

3. 中央/联邦和地方政府在学前教育财政投入中有比较明确的责任划分

一般而言，联邦政府/中央政府与地方政府有较为明确的财政责任划分。除

法国和瑞典之外，大多数国家中央政府不会直接负责学前教育经费的提供。大多

数国家中央政府在学前教育中都是起引导作用。换言之，地方政府承担学前教育

的主体责任。比如，在德国，联邦政府几乎不承担财政责任。在美国，联邦政府

主要通过设立“提前开端”和“儿童关爱基金”（CCDF），促进弱势群体儿童获

得有质量保证的学前教育。州政府负责学前教育一年免费的财政供给。

4. 政府在学前教育中的一个重要角色是创建和培育市场

一般来讲，政府和市场在学前教育中有非常清楚的边界。政府的角色是帮助

建立和培育健康的市场，促进学前教育的提供，通过良好的竞争机制，通过激励

多元化的办园主体，实现学前教育供给与需求的平衡。政府的重要角色是帮助克

服学前教育中的“市场失灵”：在信息不对称（学前教育质量通常不好测量，对

一般家长来讲，学前教育质量很难把握）时，通过独立的第三方对学前教育机构

进行评级，公布幼儿园质量级别；在家庭支付能力不足的情况下，通过补贴机构

和补贴家长的方式帮助家长对幼儿园的选择；在供给不足的部分地区，通过“种

子基金”激励私立机构和志愿者机构提供学前教育，同时也对私立机构提供慷慨

的报销额度。

5. 政府公共财政往往以瞄准弱势群体儿童为己任

除了法国和瑞典模式之外，大多国家在学前教育的财政投入是为了促进该领

域的公平问题，特别是为低收入家庭儿童提供有基本质量保障的学前教育和其他

综合性服务。美国的“提前开端”、英国的“确保开端”以及印度的“整合儿童

发展项目”（ICDS）通常都是政府为弱势群体儿童提供教育、营养、亲子教育等

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方面的服务。

6. 学前教育服务往往由市场定价，通过梯度收费实施成本补贴

幼儿园往往通过市场定价而不是进行过度管制。良好的市场竞争能促进价格，

也能约束成本。这是英国模式、美国模式以及新西兰模式对学前教育市场的基本

假设。过度的价格管制可能带来扭曲的市场。政府对学前教育机构的补贴也和其

质量直接挂钩。同时，对不同家庭收入和儿童数量的家庭实施不同的收费办法：

低收入家庭可获得免费入园；而高收入家庭需全数付费。政府与幼儿园机构实行

报销结算。

三、对我国学前教育财政体制机制改革的几点建议

考虑到我国经济体制正在转型、经济发展和人口分布在地区之间的不平衡宏

观背景，也考虑到我国学前教育的现有特点和主要挑战，我们有必要认清学前教

育发展的主要问题。我们认为，我国学前教育的主要矛盾包括：

学前教育结构性供给不足；

公办园缺少竞争和激励，没有动力增加入园和提高质量；普惠性民办园

获得的财政激励不足；

办园主体单一，主要以公办园和公办性质园和营利性民办园为主，缺少

多元办园主体，比如非营利组织主办的幼儿园；

过度管制导致整体供给不足，同时幼儿园价格扭曲，表现为公办园低价

优质，民办园之间竞争不足，价格过高；

公共财政没有起到促进学前教育公平的作用而是相反；

政府与市场的边界不清楚，教育部门既是学前教育的管理者，又是学前

教育的提供者；政府在学前教育“市场失灵”的地方（比如，信息披露，

支付能力不足的家庭，以及人口稀少的贫困地方）往往干预不足或者干

预不当；

中央与地方政府在学前教育中事权责任划分不明确；

财政投入主要以供给方投入方式为主，以投入公办园为主，且以投入硬

件为主；几乎没有需求方投入方式（补贴学生和家庭）。

为了学前教育事业的长远可持续健康发展，结合中国国情，基于国际经验，

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我们提出以下几个方面的政策建议：

1. 探索建立合理的学前教育成本分担机制

考虑到我国学前教育规模和学前三年入园率已经接近 OECD 国家水平，我

国家庭在学前教育投入并参与成本分担的意愿，第三部门（非政府部门、类政府

部门、非营利机构）的兴起，建立合理的成本分担机制有其合理性和现实性。成

本分担的实质就是政府（公共财政）服务于来自低收入家庭的儿童，保障其享受

基本质量的学前教育，对于来自中高收入家庭的儿童，父母承担其全部成本不仅

公平合理而且具有现实可行性。建立正确的成本分担机制表明父母和家庭承担儿

童教育成本的责任，同时表明政府对学前教育负有明确的财政责任。所谓“学前

三年免费”的政策提议在全世界也少有实现，许多发达国家的学前教育免费的实

质其实是有限的成本分担体制，是瞄准型的财政分担而不是普惠性的全面覆盖。

2. 逐步实现政府在学前教育中财政投入与政府办园主体分离

政府未必一定有必要成为学前教育服务和产品的直接提供者。美国、英国、

新西兰等成熟市场经济体系国家就尽量避免由政府直接提供学前教育。我国香港

地区也是如此。这是因为法国式的国家包办提供有其内在固有的缺陷，缺少竞争，

难以约束成本，不能确保质量，难以扩大入园。我国过去几年实施的两个“三年

行动计划”中学前教育公办园增加入园非常有限的事实就体现了公办幼儿园的局

限。

如果在学前教育办园管制和质量监控方面建立了一系列合理的制度，随着良

好的成本分担机制的建立，财政资金可以促进更多办园主体的出现。这些办园主

体包括非营利民办园、类政府/非政府部门办园、社区和集体办园以及志愿者办

园。可以考虑采用新西兰模式中的种子基金，对于某些地方创办幼儿园可以提供

奖励基金。

3. 明确中央与地方在学前教育领域与事权相匹配的财权责任划分

明确学前教育事权归地方政府，但中央政府每年可以有一定的预算作为全国

学前教育引导和示范型项目。目的是展示中央政府对学前教育公平性和整体发展

方向的关切。在这方面，美国联邦政府针对弱势群体低收入家庭的两个学前教育

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项目——“提前开端”和“儿童养育关爱基金”（CCDF）以及英国政府的“确保

开端”等项目有借鉴意义。各省及县级地方政府负责当地学前教育经费的提供。

4. 建立补贴需方和供方相结合的财政投入方式

长期以来，我国学前教育财政投入是供给方投入方式，以投入公办园硬件和

人员为主，新增学前教育财政投入完全可以考虑需求方和供给方相结合的方式。

加大对普惠性民办园的财政补贴力度和改进补贴方法，按接受低收入家庭孩子人

数进行补贴，同时可以考虑对某些民办园进行整体奖补。如果公办园能够更多服

务弱势群体家庭儿童，则可以按照增加服务的儿童数量实施补贴。这样的补贴其

实是类似“学前教育券”的方式。

此外，新增学前教育财政投入不可再集中投入公办园及其硬件设备。可以考

虑投入软件建设，通过间接补贴学生的办法要求有关园所必须达到一定的教师资

格、教师待遇标准。财政投入与幼儿园质量挂钩，通过第三方专家和正式渠道披

露质量等级方面的信息。

5. 逐步建立对贫困地区或弱势群体儿童的瞄准机制

成本分担机制建立的过程其实就是逐步确立瞄准服务人群的过程。总体的方

向是建立对贫困地区/低收入家庭弱势群体儿童接受有基本质量保障学前教育的

成本分担。对于部分特别有需要的儿童可以实施全部或者部分免费。比如，对于

政府精准扶贫战略中“建档立卡”的家庭可以考虑全部免费；对于艾滋病遗孤儿

童入园可以考虑全部免费；对于来自收入在全国贫困线以下某一个百分比家庭的

儿童可以考虑全部或部分免费。

6. 逐步建立健康的幼儿园定价机制，实行倾斜（梯度）收费制度

建立成本分担机制和对某些特殊群体实施免费并不意味着对幼儿园价格进

行严格管制。地方政府当测算当地学前教育供给（园所数量、基本价格）基本情

况，根据幼儿园收费的不同情况，计算合理的梯度收费标准，且公布有关信息。

这就能促进幼儿园的健康发展也能兼顾学前教育的公平性。

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四、结论

世界各国政府在学前教育发展中扮演不同的角色，从直接包办提供到培育建

设学前教育市场，但成本分担是基本的经费投入体制。考虑到我国现有民办学前

机构占半壁江山，但仍然供给不足，公立机构缺乏竞争和效率，且服务优势群体

的不公平现状，我国政府可以从国际经验中学习有效的策略。包括学习英国政府

作为市场创建者的角色，新西兰政府的公私合营模式，美国模式中联邦政府瞄准

性低收入弱势群体的政策目标和梯度收费方式，建立起促进市场与政府良性关系

的学前教育成本分担机制。

主要参考文献：

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2016 年第 11-2 期（总第 123 期）

“‘双一流’建设背景下高校财务面临的挑战与机遇”分论坛会议综述

摘要：2016年 10月 25-27日，“第二届中国教育财政学术研讨会暨 2016年中国教育发

展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京大学中关新园举行。25日下午，“双一流”建

设背景下高校财务面临的挑战与机遇分论坛举行。该分论坛由教育财政专业委员会常务理事、

北京国家会计学院副院长王守军研究员担任主席，参会人员包括来自武汉大学、北京师范大

学、华中科技大学、清华大学、吉林大学、哈尔滨工业大学、北京航空航天大学等高校的总

会计师和财务处负责同志，以及中国财政科学研究院等研究机构的学者和地方政策实践者

50 余人，大家共同就“双一流”建设背景下高校财务管理面临的新挑战、高校资源配置、

高校预算管理模式改革、高等教育投入与问责机制改革等问题进行了探讨和交流。

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