R 808 l 2017. 10. l

엄진영 ㅣ 우병준 ㅣ 김윤진

Employment Status of Foreign Workers in Agriculture and Policy Tasks

농업부문 외국인 근로자 고용실태와 정책과제

www.krei.re.kr

연구 담당

엄진영︱부연구위원︱연구 총괄, 제1∼6장 집필

우병준︱연구위원︱연구 참여, 제3장, 제6장 집필

김윤진︱연구원︱연구 참여, 제1장, 제4장 집필

연구보고 R808

농업부문 외국인 근로자 고용실태와 정책과제

등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.)

발 행︱2017. 10.

발행인︱김창길

발행처︱한국농촌경제연구원

우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601

대표전화 1833-5500

인쇄처︱(주)프리비

I S BN︱979-11-6149-074-8 93520

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i

머 리 말

농촌지역의 고령화와 과소화로 인해 농업부문 노동력 공급구조가 변화

해왔다. 이와 더불어 임금 상승은 인력부족 문제를 더욱 심화시키고 있다.

이에 대한 해결책 중 하나로 외국인을 고용하고, 고용 규모도 해마다 증가

하고 있지만 농업부문 외국인 근로자와 관련된 연구는 단편적이고 미흡하

다. 따라서 농업부문의 외국인 근로자 고용관련 실태에 근거하여 해당 제

도 및 정책 집행 과정의 전반적 연구가 필요하다.

이에 이 연구는 기존 관련 연구와 제도 및 정책을 정리하고, 외국인 근

로자 고용실태에 대한 각종 통계자료를 조사·분석하였다. 그리고 농업부문

외국인 근로자 고용 관련 쟁점을 정리하였다. 끝으로 이러한 제도상의 한

계점과 미비점을 개선하는 정책과제를 제시하여 계절적 노동 수요 농가와

연중 수요 농가의 안정적 노동력 공급 방안을 모색하였다. 이 과정에서 가

용통계의 한계를 극복하고 농업현장을 반영한 정책과제를 제시하고자 외

국인 고용정책 관련 법무부·고용노동부·농림부 3개 부처, 계절근로자제 시

행 7개 지자체 그리고 고용센터 담당자를 찾아 의견을 교환하였다. 이와

더불어 외국인 고용농가, 인권단체 담당자의 면접조사도 수행해 현장의 의

견도 반영하였다.

농업부문 외국인 근로자 고용과 관련하여 다양한 부처와 다양한 이해관

계자가 연관되어 있어 앞으로도 이와 관련한 정책방향에 대한 충분한 논의

가 지속적으로 필요하다. 이 연구가 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 문

제의 개선과 정책수립을 위한 기초자료로 활용되기를 바란다.

2017. 10.

한국농촌경제연구원장 김 창 길

iii

요 약

연구의 배경과 목적

“농사지을 사람을 구하기 너무 어렵다.” 라는 농민들의 탄식은 더 이상

낯선 말이 아니다. 현재 우리나라 농가에서 직면하고 있는 현실이다. 임금

을 더 주면 농사일할 사람을 구할 수 있지 않은가라고 혹자는 말할 수도

있을 것이다. 그러나 농촌에서 사람 자체를 구하기가 어려운 일임을 누구

나 쉽게 짐작할 것이다. 통계청 자료에 따르면 농가는 1995년과 2015년 사

이 27.4% 감소하였고, 같은 기간 농가의 고령화는 급속히 진행되어, 2015

년 53.5%에 달하였다. 이는 농업인력 풀(pool) 자체가 감소했다는 것을 의

미한다.

농업노동력 공급원은 가족노동력, 고용노동력,1 농촌지역 공동체 내의

공동노동 및 노동력 교환 등으로 나뉜다(김정섭·오내원·허주녕 2014). 통

계자료를 통해 확인하면, 2012년과 2014년 사이에 가족노동력과 고용노동

력은 서로 상쇄(trade-off) 현상 없이 모두 감소하였다. 반면 같은 기간 농

업노임은 약 13% 상승하였다. 농가는 노동력 감소와 농업생산비 압박에

직면하고 있음을 알 수 있다. 농업노동력 감소와 임금 상승은 인력부족 문

제를 더욱 심화시켰다.

이러한 인력부족 현상의 원인과 해결책은 이를 바라보는 관점에 따라 크

게 두 가지로 나뉜다. 첫 번째 관점은, 농업 노동시장에서 고용노동력의 수

요와 공급이 단기적 불균형 현상으로 인해 발생했다는 견해이다(김병률 외

2010). 이 경우 해결책은 고용노동력 수요와 공급의 균형을 방해하는 원인

(즉, 시장기능이 완벽하게 작동하지 못하도록 하는 원인)을 찾아내어 해결

1 고용노동력은 ‘농업경영체가 농업 생산에 투입하려고 노동시장에서 화폐와 교

환하는 노동력’(김정섭·오내원·허주녕. 2014: 5; 김정섭·유찬희·엄진영. 2016:

4)으로 정의한다. 고용노동력은 다시 상용근로자, 임시근로자, 일용근로자로 나

뉜다. 상용근로자는 1년 이상, 임시근로자는 1개월 이상 1년 미만, 일용근로자

는 1개월 미만으로 고용된 사람을 의미한다(엄진영·김광선·임지은. 2017)

iv

하는 것이다. 두 번째 관점은 농업부문 고용노동 공급 자체가 부족해서 발

생하는 구조적 문제로 바라보는 것이다. 이 경우에는 외부로부터의 노동력

충당이 그 해결책으로 제시된다. 대표적인 예로 외국인력 도입을 통해 고

용노동력을 충원하는 방법을 들 수 있다.

이러한 인식을 바탕으로, 우리나라는 정부 주도로 고용허가제를 통해 인

력부족이 심화된 산업에 외국 인력을 도입하고 있다. 농업부문에는 2004년

부터 본격적으로 해당 제도가 적용되었다.

이러한 제도를 바탕으로 농업부문 외국인 근로자 도입규모는 해마다 증

가하고 있다. 2014년 기준으로 외국인 근로자가 농업 노동 투입량 전체에

서 차지하는 비율은 5.4%이며, 농업 고용노동력에서 차지하는 비율은 대

략 36.7%로(김정섭·오내원·허주녕 2014: 55), 무시하지 못할 비율을 차지

하고 있다.

따라서 농업부문 외국인 근로자 고용에 대한 논의가 필요한 시점이지만,

현재 우리나라에서 농업부문 외국인 근로자에 대한 연구는 대부분 단편적

이고 부분적으로 진행되고 있는 현실이다.

이에 본 연구의 목적은 첫째, 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 실태에

근거하여 해당 제도 및 정책 집행 과정을 전반적으로 짚어 보고자 한다.

둘째, 이를 토대로 농업부문 외국인 근로자 고용 제도의 한계와 미비점을

개선하는 정책과제를 제시하고자 한다.

연구 범위 및 방법

이 연구에서는 “농업”, “외국인 근로자”, “지역”에 대한 연구 범위를 설

정하여 연구를 진행하였다. 구체적으로 “농업”이라 함은 현행 고용허가제

에서 외국인 고용이 허가된 부문인 작물재배업과 축산업, 농업관련서비스

업을 의미한다. 농업부문 “외국인 근로자”는 고용허가제와 계절근로자제상

의 외국인 근로자로 합법적 신분을 갖는 외국인 근로자를 의미한다. 마지

막으로 이 연구는 “농업부문 외국인 근로자”가 연구 대상이므로 지역구분

을 따로 두지 않는다.

연구 방법은 국내외 문헌조사와 통계자료 분석을 통해 외국인 근로자 고

v

용실태를 분석하고, 기존의 논의 등을 분석하여 농업부문 외국인 근로자

제도의 한계와 미비점들을 도출하였다. 또한 면접조사와 사례조사, 설문조

사 등을 통해 이러한 논거를 뒷받침하면서 동시에 해결해야 할 과제 및 본

연구에서 제시하고 있는 개선안에 대한 실현가능성을 검토하였다.

연구 내용 및 주요 결과

제1장에서는 연구 배경 및 목적과 국내외 농업부문 외국인 근로자 관련

연구, 전 산업부문 대상 외국인 근로자 관련 연구들을 검토하였다. 기존 연

구에서는 농축산부문 외국 인력 문제에 초점을 두고 향후 정책 방향과 과

제에 대해 통찰하는 연구가 전혀 이루어지지 않았다. 따라서 이 연구에서

는 기존 연구의 한계와 농업노동력, 농업부문 외국인 근로자 고용시, 농업

부문 외국인 근로자의 고용실태를 보다 체계적·통합적으로 분석하였다. 또

한 관련 제도(고용허가제와 계절근로자제)를 모두 포괄하여 분석하였다.

제2장에서는 농업 노동력 변화 실태를 거시층위와 미시층위로 나누어서

분석하였다. 거시층위에서는 내국인과 외국인 노동력의 변화를 경제활동인

구조사, 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부자료, 농가경제조사 통계

등을 활용하여 분석하였다. 그리고 농업노동력의 구조적 변화가 일어난 원

인과 배경, 그리고 이러한 구조적 변화에 정부와 개개인의 농가는 각각 어

떻게 대처하고 있는지 분석하였다.

제3장에서는 2장에서 대응방식 중 하나로 언급된 외국인근로자 고용 관

련 제도 및 현황에 대해 분석하였다. 고용허가제와 계절근로자제를 각각

분석하였는데, 정책 도입 배경과 개요, 관련 법률, 관련 하위 정책에 대해

검토하였다. 참고로 계절근로자제도는 2015년 10월 괴산군을 시작으로

2016년도에 2, 3차 시범사업을 거쳐 2017년에 본 사업으로 진행되었다. 향

후 본 사업으로의 안정적 정착을 위해 시범사업 현황과 운영내용, 특징을

면밀히 분석하였다. 그리고 마지막으로 제도권 내에서 허용된 외국인 근로

자 인력 수급 현황을 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부 자료를 통

해 분석하였다.

제4장에서는 농어업총조사, 외국인 고용조사의 통계자료 분석을 통해 농

vi

가의 외국인 근로자 고용 현황과 실태를 분석하였다. 구체적으로, 3장에서

는 제도권 내에서의 인력 수급을 분석했다면, 4장에서는 실제 현장에서 외

국인을 고용하고 있는 농가의 특성과 고용되고 있는 외국인 근로자들의 노

동조건을 분석하였다.

제5장에서는 앞서 분석한 결과를 토대로 외국인 근로자 고용 정책에 있

어서의 문제점을 제도 설계상의 한계, 그리고 이를 적용하는 과정에서 제

도의 한계와 미비점을 분석하였다. 현행 제도인 고용허가제와 계절근로자

제의 검토에 중점을 두고 논의를 진행하였다.

외국인 근로자 도입은 농업노동력 총량 부족 문제에의 대응책으로써, 농

업노동력 공급방식을 변경하는 구조적 접근정책이라 할 수 있다. 이 연구

의 분석 결과에 따르면 외국인 근로자 도입으로 노동력 부족 문제는 일부

해결했지만, 제도 설계와 적용에서의 한계점은 여전히 남아 있다. 따라서

제6장에서는 앞서 도출된 외국인 근로자 고용 관련 쟁점을 보완하는 새로

운 대안과 정책방향을 제시하였다.

vii

ABSTRACT

Employment Status of Foreign Workers in Agricultureand Policy Tasks

Research Background and Purpose

"It is too hard to find a worker to hire for farming," is common words

among farmers. It is a reality that farmers face in rural areas. One might

say that if you raise wages, you can find a worker to do farming more

easily. However, it is difficult to find a person to work for farming in rural

areas during farming season. It is due to the decrease of farm households

and the lack of young workers in rural areas. According to the National

Statistical Office (NSO) data, farm households declined by 27.4% between

1995 and 2015, while aging of farm households continued to progress rap-

idly in the same period, reaching 53.5% in 2015. It has decreased the pool

of agriculture manpower.

The agricultural labor force consists of the family workers and the paid

workers. The data indicates that both the number of family workers and

the paid workers declined between 2012 and 2014 without substitution.

Wages increased by about 13% during the same period. It suggests that

farmers are faced with “double squeezes”―the lack of labor force in farm-

ing and increasing costs owing to higher wages.

The causes of this labor shortage can be analyzed from two perspectives.

The first view is that the labor shortage is caused by a short-term im-

balance between labor demand and labor supply in farming. This viewpoint

insists that the labor shortage in farming will be alleviated by finding out

and modifying the factors to bring out the imbalance. The other perspective

is that the labor shortage arises from the structural problem in the agricul-

tural labor market. Therefore, it is necessary to secure workers who did not

belong to this labor market. A typical example is to use the migration of

foreign workers. Based on this recognition, the Korea government devised

viii

a government-led Foreign Employment Permit System, which is to in-

troduce foreign workers into the industries where the labor shortage is

severe. Since 2004, the system has been applied to the agricultural sector.

Based on this system, the amount of foreign workers introduced in the

agricultural sector is increasing every year. As of 2014, foreign workers ac-

count for 5.4% of the total workers2 in agriculture, accounting for 36.7%

of the paid workers in agriculture. Their ratio is not negligible in the paid

workers in farming.

Therefore, it is necessary to discuss the employment of foreign workers

in the agricultural sector. However, most of the studies on foreign workers

in the agricultural sector are mostly fragmentary and their discussions are

insufficient.

The purpose of this study is to examine the overall process of the system

and policy enforcement based on the actual situation of employment of for-

eign workers in the agriculture sector. Secondly, based on these results,

policy tasks to improve the limitations and imperfections of the employ-

ment system for foreign workers in the agricultural sector will be

suggested.

Research Scope and Method

In this study, we set up research scope for "agriculture", "foreign work-

er", and "region". Specifically, the term "agriculture" means the agricul-

tural, livestock and agriculture-related services that are permitted to employ

foreign workers in the Foreign Employment Permit System. "Foreign work-

ers" in the agricultural sector means foreign workers who have legal status

because this study focuses on the government-led foreign employment per-

mit system and seasonal work system. Finally, this study includes both ur-

ban and rural areas, since the foreign workers of the agricultural sector can

be hired in not only urban areas but also rural areas.

To achieve the purpose of this study, the literatures reviews, analysis of

related data, interviews, case studies, and surveys are used as a research

method.

2 summation of family workers and paid workers

ix

Research Content and Main Results

In Chapter 1, the background and purpose of the research are explained.

Previous studies are examined. They have focused on the foreign workers’

labor conditions of labor markets in the agriculture and livestock sector and

have not given any insights into policy directions and tasks in the future.

Therefore, this study analyzes the foreign workers’ labor conditions of the

agricultural labor market more systematically and comprehensively.

In Chapter 2, we analyzed the changes of the agricultural labor force at

macro level and micro level. On the macro level, we analyzed the changes

in the labor force in farming by using the monthly data represented by work-

ing status. On the micro level, we analyzed the changes of hours of working

at the level of farm households. The farm household labor input data is used.

In Chapter 3, we analyzed the system and status of foreign workers'

employment. The background and structure of the policies, related laws, and

relevant sub-policies were reviewed. The status of the supply and demand

of foreign workers allowed in the system was analyzed through internal data

on the Employment Permit System and internal data on seasonal foreign workers.

In Chapter 4, we analyze the level of employment of foreign workers in

farm households by analyzing statistical data of the agriculture and fish-

eries census and foreign employment survey. Specifically, Chapter 3 ana-

lyzes the supply and demand of foreign workers within the system, and

Chapter 4 analyzes the characteristics of the foreign workers in agriculture

and the working conditions of the agricultural foreign workers.

In Chapter 5, based on the results of the previous analysis, we analyze

the limitations of system design and the limitation in the process of apply-

ing the system into the field.

The inflow of foreign workers in agriculture through the government-led

Foreign Employment Permit System alleviates the shortage of workers in

agriculture, but the limitations remain in the policy design and application

of it. Chapter 6 presents new alternatives and policy directions to comple-

ment the issues related to employment of foreign workers.

Researchers: Eom Jinyoung, Woo Byungjoon, Kim Yunjin

Research period: 2017. 1. ~ 2017. 10.

E-mail address: jeom@krei.re.kr

xi

차 례

제1장 서론

1. 연구 배경과 필요성 ··············································································1

2. 연구목적 ·································································································6

3. 선행연구 ·································································································6

4. 연구범위 및 방법 ················································································10

5. 주요 연구 내용 ····················································································13

제2장 농업부문 노동력 변화와 대응

1. 농업 노동력 변화 실태 ·······································································15

2. 농업 노동력 변화 원인 ·······································································24

3. 농업 노동력 부족 대응 방식 ·····························································29

제3장 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

1. 고용허가제 ···························································································32

2. 계절근로자제 ························································································39

3. 제도별 외국인 근로자 수급 현황 ······················································49

제4장 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

1. 농가의 외국인 근로자 고용 현황 ······················································57

2. 농업부문 외국인 근로자 노동조건 실태 ··········································61

3. 시사점 ···································································································69

제5장 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

1. 제도 설계상의 한계 ············································································73

2. 제도 적용과정에서의 한계 ·································································90

xii

제6장 정책 방향과 과제

1. 관련 정책 전개과정 ··········································································101

2. 정책 과제와 대안 제시 ·····································································104

부록

1. 농업인 대상 외국인 근로자 고용관련 실태 설문조사 ··················125

2. 외국인 근로자와 내국인 근로자의 대체성 또는 보완성과 관련된

이론적 논의 및 선행연구 ·································································131

3. 직종별 사업체 노동력조사표 2017년 상반기 ································135

참고문헌 ·····································································································137

xiii

표 차례

제1장

<표 1-1> 농업 노동력 관련 주요 지표의 최근 변화 ···························2

제2장

<표 2-1> 농업부문 종사상 지위별 취업자 수 ····································18

<표 2-2> 전체 농가의 영농형태별 농업 노동 구성 ···························22

<표 2-3> 농가의 농업 노동투입 총량 규모별 고용 노동력의 양과

비율 변화 ···············································································23

<표 2-4> 연도별 농촌 인구 현황(내국인) ···········································24

<표 2-5> 주요 노지 채소 생산비 구성(2005, 2010, 2015) ···············28

제3장

<표 3-1> 고용노동부 외국인 근로자 도입규모 산출 방법:

초과수요부분 ·········································································36

<표 3-2> 최근 5년간 농축산업 외국인 근로자 쿼터 배정 추이 ······36

<표 3-3> 업종별 외국인 근로자 고용허용인원 기준 ·························37

<표 3-4> 작물재배업 근무처 추가 업무 흐름도 ································38

<표 3-5> 계절근로자제 품목별 외국인 근로자 고용허용인원 기준

(농업부문) ··············································································41

<표 3-6> 계절근로자 시범사업 운영 내용 ·········································43

<표 3-7> 계절근로자제 시범 지자체 운영 내용 및 특징 ·················46

<표 3-8> 연도별 고용허가 신청건수 비중 추이 ································49

<표 3-9> 농업부문 업종별 연도별 신청건수 비중 추이 ···················50

<표 3-10> 농업부문 업종별 연도별 고용허가 신청건수 ·····················50

<표 3-11> 고용허가제 농업부문 외국인 근로자(E-9) 쿼터 ················51

xiv

<표 3-12> 고용허가제 농업부문 외국인 근로자(E-9) 체류 현황 ·······51

<표 3-13> 시도별·업종별(농업부문) 외국인 근로자 수 ······················52

<표 3-14> 계절근로자제 외국인 근로자 수요 현황 ····························53

<표 3-15> 외국인 계절근로자 수요 품목 ·············································54

<표 3-16> 계절근로자제 외국인 근로자 배정인원 ······························55

제4장

<표 4-1> 작물재배업 품목별 외국인 근로자 고용과 논, 밭, 시설면적

변화 ························································································58

<표 4-2> 축산업 품목별 외국인 근로자 고용과 논, 밭, 시설면적 변화

································································································60

<표 4-3> 농업부문 외국인 근로자 노동시간, 임금 ···························62

<표 4-4> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 주당 취업시간과 월 급여

································································································63

<표 4-5> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 사업체 종사자 수 ··············65

<표 4-6> 외국인 근로자 고용 관련 보험 ···········································65

<표 4-7> 농업부문 외국인 근로자 숙식비 상한 공제율 내부 지침

································································································66

<표 4-8> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 숙박 형태 ···························67

<표 4-9> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 근로계약 여부 및

근로계약 기간 ·······································································68

<표 4-10> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 종사상 지위 ························69

제5장

<표 5-1> 농업부문 외국인 근로자 고용 수요 추정식 ·······················75

<표 5-2> 농업부문 외국인 근로자 고용 수요 분석 결과 ·················76

<표 5-3> 2017년도 농업관련 고용허가제 점수제 평가지표 ·············79

<표 5-4> 지역별 고용센터 현황과 농업부문 외국인 근로자 수 ······86

<표 5-5> 농업부문 외국인 근로자 취업교육 내용 및 교육시간 ······91

xv

<표 5-6> 외국인 근로자의 하루 평균 노동시간 ································93

<표 5-7> 외국인 근로자 근로조건: 숙박비 지불 방식 ······················95

<표 5-8> 캐나다와 미국의 계절노동자 숙소 점검 기준 예 ·············97

제6장

<표 6-1> 농업 노동력 관련 국내 가용 통계 특징과 개선점 ··········110

xvi

그림 차례

제1장

<그림 1-1> 65세 이상 농가 경영주와 가구주 비율 추이 ···················1

<그림 1-2> 연구 추진 체계도 ······························································14

제2장

<그림 2-1> 농업부문 월별 총취업자 수(2004년 1월~2017년 3월) ·· 16

<그림 2-2> 농업 노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수 ················17

<그림 2-3> 고용노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수 ··················19

<그림 2-4> 농가구입가격지수 및 전년비 추이 ··································26

<그림 2-5> 가계용품지수 및 전년비 추이 ·········································26

<그림 2-6> 농업용품지수 및 전년비 추이 ·········································26

<그림 2-7> 농촌임료금지수 및 전년비 추이 ······································27

<그림 2-8> 농촌 임금 변화(1985~2015) ·············································27

제3장

<그림 3-1> 계절근로자제 시범사업의 근로자 도입 절차 ·················39

제4장

<그림 4-1> 2015년 판매금액·작목별 외국인 상시·임시근로자 고용

(작물재배업) ·······································································59

<그림 4-2> 2015년 판매금액·작목별 외국인 상시근로자 고용(축산업)

····························································································60

제6장

<그림 6-1> 농업부문 외국인 근로자 도입과 제도 변천 과정 ········102

xvii

<그림 6-2> 농업부문 외국인 근로자 제도 관련 부처와 협의체 도식화

··························································································105

<그림 6-3> 농업부문 외국인 근로자 제도 개선(안) 도식화 ·········120

서 론 제1장

1. 연구 배경과 필요성

1.1. 농가 수 감소와 농업노동력 공급 구조 변화

1995년 1,501천 호이던 농가는 2015년 1,089천 호로 27.4% 감소하였다.

같은 기간 농가의 고령화가 급속히 진행되어 농가 경영주가 65세 이상인

농가 비율은 24.8%에서 53.5%로 급증하였다. 이는 같은 시기 65세 이상인

가구주 비율과 비교하여 매우 높은 수치이다<그림 1-1>.

<그림 1-1> 65세 이상 농가 경영주와 가구주 비율 추이

주: 1995년 경영주 65세 이상 농가 비율은 60세 이상 비율로 계산함.

자료: 통계청(각 연도). 국가통계포털. ｢인구총조사｣; 엄진영·김광선·임지은(2017: 25).

2 서론

2012 2014 증감률 자료

농업부문 취업자 수(명) 1,695,478 1,604,155 5.4% 감소

＊｢경제활동인구조사｣

(연앙인구 기준)

농업부문 가족 노동 인구(명) 1,494,401 1,408,618 5.7% 감소

농업부문 고용 노동 인구(명) 157,619 150,022 4.8% 감소

농업부문 취업자 중 고용 노동 인구비율(%) 9.3 9.4 0.1%p 증가

농경지 면적(1,000ha) 1,730 1,691 2.3% 감소

＊｢농림축산식품

주요 통계｣

농경지 이용 면적(1,000ha) 1,766 1,754 0.7% 감소

성인 남성 1일 농업노임(원) 85,482 96,777 13.2% 상승

성인 여성 1일 농업노임(원) 56,519 64,099 13.4% 상승

농업생산지수 100.7 101.3 0.6p 상승

자료: 김정섭·유찬희·엄진영(2016: 9). �농업 고용 인력 실태 조사 및 수급 안정 방안�.

2012년과 2014년을 비교하면, 농가 수 감소로 농업부문 전체 취업자 수

는 5.4% 감소했다. 농업노동력 공급원은 가족노동력, 고용노동력,3 농촌지

역 공동체 내의 공동노동 및 노동력 교환 등으로 나뉜다(김정섭·오내원·허

주녕 2014). 이 중 가족노동력과 고용노동력은 서로 간의 상쇄(trade-off)

현상 없이 모두 감소하였다<표 1-1>. 반면 같은 기간 농업노임은 약 13%

상승하였다. 농가는 노동력 감소와 농업생산비 압박에 직면하고 있음을 알

수 있다.

<표 1-1> 농업 노동력 관련 주요 지표의 최근 변화

3 고용노동력은 “농업경영체가 농업 생산에 투입하려고 노동시장에서 화폐와 교

환하는 노동력”(김정섭·오내원·허주녕 2014: 5; 김정섭·유찬희·엄진영 2016: 4)

으로 정의한다. 고용노동력은 다시 상용근로자, 임시근로자, 일용근로자로 나

뉜다. 상용근로자는 1년 이상, 임시근로자는 1개월 이상 1년 미만, 일용근로자

는 1개월 미만으로 고용된 사람을 의미한다(엄진영·김광선·임지은 2017).

서론 3

1.2. 농업노동력 문제: 일손 부족

농업노동력 감소와 임금 상승은 인력부족 문제를 더욱 심화시켰다. 김병

률 외(2010)의 연구에 따르면, 농가를 대상으로 한 설문에서 “농작업 인력

부족으로 인해 적기 영농에 어려움을 겪고 있는가?”라는 질문에 그렇다고

응답한 비율이 83.3%였으며, 김정섭·오내원·허주녕(2014: 2)의 연구에 따르

면, “최근 1년 사이에 일손 부족으로 농사에 어려움을 겪었다”고 응답한 농

가 비율이 87.4%였다. 이는 농가가 과거에 비해 더 큰 금액의 지역별·품목

별 임금을 지급하더라도 적절한 수의 고용노동력을 구할 수 없다는 것을

의미한다.

이러한 현상의 원인은 무엇이며, 인력정책 측면에서 어떻게 풀어 나가야

하는가? 현재까지의 지배적 시각은 농업 노동시장에서 고용노동력의 수요

와 공급이 서로 매치되지 않아 발생했다는 견해이다(김병률 외 2010). 이

경우 해결책은 고용노동력 수요와 공급의 균형을 방해하는 원인(즉, 시장기

능이 완벽하게 작동하지 못하도록 하는 원인)을 찾아내어 해결하는 것이다.

예를 들어, 농업 일자리에 대한 충분한 정보제공으로 구직자를 유인하는

정책을 생각할 수 있다.

그러나 이 현상이 농업부문 고용노동 공급 자체가 부족해서 발생하는 구

조적 문제에서 비롯한다면, 현재의 농업노동력 공급방식 자체를 해결해야

한다. 특히 농업생산액은 정체된 반면 농업경영비는 지속적으로 상승하여

농가의 경영수지가 악화되고 있는 현 상황에서, 농업임금 인상으로 필요한

노동력을 충분히 확보하기는 매우 어렵다. 결국 부족한 농업노동력 공급을

늘리기 위해서 다른 국가들의 사례와 같이 외국인력 도입을 통해 고용노동

력을 충원하는 방법이 필요하다.

4 서론

1.3. 농업노동력 문제 대응으로 외국인력 도입

농업부문 노동력 감소에 대응한 방안 중 하나가 농축산 분야 외국인 이

주 노동자 도입이다. 일부에서는 농업부문 내국인 노동력 부족이 상대적으

로 낮은 임금과 열악한 근무환경으로 인한 단기적·일시적 현상이며, 이러

한 문제만 해결하면 인력부족 현상이 상당부분 해결된다고 주장한다. 그러

나 현재 우리나라 농업을 고려할 때 단기간에 임금과 근무여건을 높이는

것은 쉽지 않다. 또한 노동환경이 아닌 농촌지역 생활여건 때문에 내국인

인력을 쉽게 찾지 못하는 것도 고려해야 한다.

당장 시급한 농업노동력 문제 해결을 위해서는 필요한 노동자 수요를 국

내인력으로는 충당하지 못한다는 것을 인정하고 외국으로부터 노동력을

공급받을 수밖에 없다.

우리나라는 정부 주도로 고용허가제를 통해 인력부족이 심화된 산업에

외국인력을 도입하고 있다. 농축산 분야에는 2004년부터 본격적으로 해당

제도가 적용되었다. 설문조사 결과에 따르면, 농가들도 부족한 농업노동력

에 대응하는 방안으로 농촌지역에서의 인력조달시스템 구축(30.2%)과 함

께 외국인 근로자의 안정적 공급(26.8%)을 가장 많이 희망하였다(김병률

외 2010).

농업노동력 부족 문제 해결을 위한 농업부문 외국인 근로자 도입규모는

해마다 증가하고 있다. 2014년 기준으로 외국인 근로자가 농업 노동 투입

량 전체에서 차지하는 비율은 5.4%이며, 농업 고용노동력에서 차지하는 비

율은 대략 36.7%였다(김정섭·오내원·허주녕 2014: 55). 농업부문 외국인 근

로자는 2012년을 기준으로 대부분 작물재배업에 종사하고(62.7%), 그다음

으로 축산업(36.2%), 농업관련 서비스업(1.0%)에 종사한다(김정섭·오내원·

허주녕 2014: 52).

이와 같이 전체 농업 고용 노동에서 외국인 근로자는 무시하지 못할 비

율을 차지하고 있다. 특히 농번기와 농한기가 섞여 있는 농업의 특성상, 농

번기에 농업노동력을 투입하지 못할 경우 수확에 큰 손실이 발생한다는 점

을 감안하면 외국인 근로자의 농업 노동은 농업에 있어 결정적인 역할을

서론 5

하는 수준에 도달했다고 할 수 있다(김정섭·오내원·허주녕 2014: 55).

현장의견도 이와 별반 다르지 않았다. 2017년 1월 10일부터 1월 30일까

지 KREI리포터인 22개 농가를 대상으로 농촌지역 외국인 근로자 고용에

대한 현장 의견 조사를 실시한 결과, 대부분 농가는 어느 시점부터 외국인

근로자가 농업부문에서 급증하고 있다는 데 동의했다.

“언제부터인지 모르게 외국인 인부들이 급증하는 것을 느끼게 되었는데(전북 군산)”

“이곳 제주도 농촌 밭에는 월동무, 당근, 감자, 취나물, 유채나물 등을 수확해서… 단순노동이다 보니 서로 말없이

일을 한다. 그건 서로 의사소통이 안 되는 외국인이 많아서이다(제주도 제주).”

“요즘 외국인 노동자들이 곳곳에 많이 일을 하고 있습니다. 부산 기장에도 주위에 미나리 하시는 분들이 외국인

노동자를 고용하고 있습니다(부산 기장).”

“우리 농촌에도 외국 사람들을 수시로 볼 수 있다. 외국인 근로자들은 농촌의 거의 모든 분야에서 일을 하고 있는데,

농촌 근로자의 70% 정도 차지하고 있으며 임금은 우리나라 근로자의 80% 수준이다(충남 부여).”

그러나 이러한 현실과 달리 국내에서 농업부문 외국인 근로자 고용에 대

한 논의는 거의 이루어지고 있지 않다. 정책 측면에서 살펴보면, 현행 고용

허가제와 계절근로자제가 운영되고 있지만, 현재의 두 정책 모두 농가들의

요구(needs)와 외국인 근로자들의 고용실태를 반영하는 데에는 한계가 있

다. 지속적으로 제도의 미비점과 문제점이 지적되고 있지만, 이와 관련한

논리의 타당성과 개선방향에 대한 체계적이고 구체적인 논의는 이루어지지

않고 있다. 더불어 농업의 특성은 전혀 고려되지 못한 채 국가 전체적인 고

용관점에서 제조업, 서비스업과 같은 선상에서 외국인 근로자 도입이 논의

되고 있는 형편이다.

6 서론

2. 연구목적

이 연구는 기존의 단편적이고 부분적인 연구와 달리, 농업부문 외국인

근로자 고용 관련 실태에 근거하여 해당 제도 및 정책 집행 과정을 전반적

으로 짚어 본다. 이를 토대로 농업부문 외국인 근로자 고용 제도의 한계와

미비점을 개선하는 정책과제를 제시한다.

구체적으로는 첫째, 기존의 관련 연구와 제도 및 정책을 정리하고, 외국

인 고용실태에 대한 각종 통계자료를 조사·분석한다.

둘째, 농업부문 외국인 근로자 고용관련 다양한 쟁점을 정리한다. 고용

관련 쟁점은 농업부문 외국인 근로자들의 고용실태와 제도 참여주체들의

현장 요구 등을 바탕으로 관련 제도 설계상의 문제는 무엇인지, 그리고 이

를 적용하는 과정상에서 제도의 한계, 미비점은 무엇인지 살펴본다.

셋째, 이러한 제도상의 한계점과 미비점을 개선하는 정책과제를 제시한

다. 계절적으로 단기간 일손이 필요한 농가와 연중 지속적으로 근로자가

필요한 농가 모두에게 안정적으로 일손이 공급될 수 있도록 도모한다.

3. 선행연구

현재까지 국내에서 농업부문 외국인 근로자 고용실태와 정책에 대한 종

합적인 연구는 거의 없다. 관련 연구는 농업부문 고용 인력 문제를 다루면

서 부분적으로 외국인 근로자 문제를 분석한 연구, 산업부문과 상관없이

외국인 근로자들에게 초점을 맞춘 연구로 구분할 수 있다. 그러나 이 연구

들은 다음과 같은 한계가 존재한다. 농업분야 인력정책에 관한 전반적인

논의를 하면서 외국 인력을 부분적으로 언급한 연구들은 외국 인력의 고용

실태나 정책, 제도에 대한 내용은 다루고 있지 않다(김병률 외 2010; 김정

섭·오내원·허주녕 2014; 김정섭·유찬희·엄진영 2016).

서론 7

외국인 근로자에 초점을 맞추고 수행된 연구들은 외국인 근로자의 생활

실태 연구(박신규·조아영 2014; 최서리 외 2013; 박민선 2012), 관련된 제

도·정책 연구(이규용 외 2015; 유길상·이규용 2002; 유길상 2011), 그리고

외국인 근로자 도입으로 인한 영향과 효과 분석 연구(현대경제연구원

2015)로 다시 나눌 수 있다. 그러나 이 연구들은 농업부문에 초점을 두지

않고 전 산업부문을 대상으로 연구를 진행하여 농업부문의 상황과 여건,

실태를 자세히 살펴보는 데 한계가 있다. 언급된 연구들의 구체적인 연구

내용은 다음과 같다.

3.1. 농업부문 인력정책의 대상으로 외국 인력 연구

농업부문 고용노동력에 관한 연구는 최근에서야 시작되었다. 가장 대표

적인 연구로 김병률 외(2010), 장민기(2011), 김정섭 외(2014; 2016) 등이

있으며, 이 중 우리나라 전체 농업부문에서 외국인 근로자에 관한 연구는

김병률 외(2010)와 김정섭 외(2014; 2016)의 연구가 유일하다.4

인력관점에서 농업부문 외국인 근로자에 대한 연구를 한 것은 김병률 외

(2010) 연구가 처음이다. 농산업체의 외국인 근로자 수요를 농업의 계절성

과 지역을 반영하여 추정하였다. 당시 쿼터로 인정되었던 2,000명보다 많

은 최소 1만 1,000명의 외국 인력이 농업부문에 투입되어야 한다고 주장하

였다. 이 연구는 농업부문 외국 인력 확대 필요성을 수면 위로 드러내고

정량적으로 필요노동력을 산출하는 데에는 기여했지만, 외국인 근로자에

대한 정책과 제도에 대한 논의, 그들의 고용실태와 향후 농업부문에서 외

국인 근로자 정책방향 제시 측면에 대한 논의가 빠져 있다.

가장 최근 연구인 김정섭 외(2014; 2016)의 연구에서는 농업 고용 노동

력의 한 축으로 외국인 근로자 고용실태와 현행 고용허가제의 쿼터제에 대

4 최서리 외(2013)의 연구도 농업부문 외국인의 고용실태를 분석하였지만, 경기

도 지역에 한해 분석하여, 이 언급에서는 제외하였다.

8 서론

한 논의를 전개하였다. 김병률 외(2010)의 연구에서 한 단계 더 나아가 외

국인 근로자들의 임금과 노동시간 현황을 언급하였으며 구체적으로 외국

인 쿼터제 개선에 대한 제안을 하였다. 또한, 외국인 근로자가 농업 고용노

동력에서 차지하는 몫이 36.7%로 무시하지 못할 비중을 차지하므로 향후

지속가능한 방식으로 참여할 수 있는 방안 마련이 매우 시급함을 언급하였

다. 특히 농축산 분야 외국인 근로자와 관련된 법제 정비의 필요성을 언급

하였다. 그러나 외국인 근로자들의 고용현황과 노동여건에 대한 구체적이

고 체계적인 분석이 이루어지지 않았고, 농업부문 외국인 근로자 정책과

제도의 문제점과 이를 해결할 수 있는 대안을 제한적으로만 제시하여 인력

체계의 큰 틀에서 외국인력 정책을 다루지 못한 한계가 있다.

3.2. 외국인근로자 도입 전반에 대한 연구

외국인 근로자를 대상으로 한 연구는 크게 외국인 근로자의 생활실태,

제도·정책에 관한 연구, 외국인 근로자 도입으로 인한 효과 분석으로 나눌

수 있다.

외국인 근로자 생활실태와 관련된 연구는 외국인 근로자의 고용환경과

관련된 연구, 외국인 근로자의 인권에 관한 연구로 다시 나눌 수 있다. 외

국인 근로자 고용환경과 관련된 연구에서는 외국인 근로자들의 근로환경

(업종, 사업장 변경, 근로시간, 휴일, 평균 임금, 의료 및 안전 교육 등)과

생활실태(주거 및 여가 생활 등) 등에 대해 외국인 근로자 입장에서 설문

조사를 통해 분석한 연구(박신규·조아영 2014)와 고용주 입장에서 설문조

사를 통해 분석한 연구(박민선 2012), 그리고 외국인 근로자와 고용주를

모두 면접 조사하여 외국인 근로자의 활용실태를 분석한 연구(최서리 외

2013)가 있다.

외국인 근로자의 인권에 관한 연구는 국가인권위원회에서 2013년에 농

축산업 대상으로 외국인 근로자의 인권 실태를 조사한 연구와 2014년에

국제엠네스티(amnesty)에서 농축산업에 종사하는 외국인 근로자들의 착취

서론 9

와 강제노동에 대해 수행한 연구가 있다.

외국인 근로자의 고용환경과 인권에 관한 연구를 종합하면, 농축산부문

의 외국인 근로자들의 노동조건은 취약한 것으로 분석되었다. 대다수의 농

축산부문 외국인은 10시간이 넘는 장시간 근로를 강요받고, 근로시간에 따

른 최저임금도 받지 못하는 근로자들도 존재했다. 또한, 지역사회 내에서

기존 국내인들 또는 고용인들로부터 부당한 대우를 받거나 사회적 배제를

겪고, 생활조건도 낮은 것으로 분석되었다.

이에 대한 해결방안으로 선행연구들은 고용주와 외국인 근로자에 대한

교육과정 보완, 근무처추가제도 보완, ｢근로기준법｣ 제63조 일부 수정, 지

자체 차원에서 외국인 근로자 관련 조례 제정, 건강보험 의무가입 등을 제

시하였다.

외국인근로자 제도·정책에 관한 연구는 대부분 고용허가제 제도에 대한

개편 방안, 도입규모 결정방식 개선에 대한 연구(이규용 외 2015; 유길상

외 2012; 유길상 2011)가 주를 이루고 있다. 최근 들어 계절근로자제에 대

한 연구(최서리·이창원 2016; 이현욱·송정아 2016)가 있으나, 해외 유사제

도 소개 또는 해당 제도를 국내에서 처음 시행한 괴산군 사례를 소개하는

정도에 그치고 있다.

고용허가제에 대한 개편 방안 및 도입규모 결정방식 등에 대한 연구에서

는 고용허가제 대상이 되고 있는 농업, 제조업, 서비스업을 모두 다루고 있

어 외국인 근로자 수가 상대적으로 적은 농업부문에 대한 논의를 많이 할

애하지 않고 있을 뿐만 아니라, 농작업의 특수성을 고려한 제도 개편 방안

연구는 이루어지지 않고 있다. 대부분의 연구는 노동경제학적 측면에서 전

산업 부문에 대해 동일한 논리로 개편 방안을 제시하고 있다. 따라서 이와

관련한 연구에서 제시하는 방법으로 농업부문의 외국인 근로자 관련 문제

를 해결하는 데에는 태생적으로 한계가 존재할 수밖에 없고, 농업현실과는

더욱 괴리된 연구결과가 될 수밖에 없다.

10 서론

3.3. 선행연구와의 차별성

농축산분야 외국인 근로자 수는 해마다 증가하고 있으나, 농가들은 지속

적으로 외국인 근로자 허용 규모를 더 확대해 달라고 요구하고 있다. 또한

농축산분야 외국인 근로자와 관련 단체들은 불합리한 농업노동조건을 거

론하고 이에 대한 해결책 마련을 요구하고 있다. 이와 같이 고용허가제의

농업분야 적용에 따른 한계점과 문제점이 증폭되고 있는 중에 2017년부터

법무부 사업으로 외국인 계절근로자제가 전국 지자체로 확대되고 있다. 이

는 농축산분야 외국인 근로자 도입부터 관리까지의 관련 내용이 더욱 복잡

해질 것임을 예고한다. 따라서 농축산부문 외국 인력 문제에 초점을 두고

향후 정책 방향과 과제에 대해 통찰하는 연구의 필요성이 매우 크다.

이 연구는 기존의 연구와 달리 농업부문 외국인 근로자의 고용 실태를

보다 체계적·통합적으로 분석하고, 관련 제도(고용허가제와 계절근로자제)

를 모두 포괄하여 분석한다. 현장에서의 고용실태와 현행 관련 제도를 서

로 비교함으로써, 괴리가 발생하고 있는 부분이 무엇인지, 그리고 향후 정

책으로 어떻게 해결해야 할 것인지 논의하고자 한다.

4. 연구범위 및 방법

4.1. 연구범위

4.1.1. 농업의 범위

2003년 개정된 농업·농촌기본법에 따르면 ‘농업’은 농작물생산업, 축산

업, 임업 및 이들과 관련된 산업으로서 대통령령이 정하는 것을 의미한다.

그러나 이 연구에서 ‘농업’이라 함은 현행 고용허가제에서 외국인 고용이

허가된 부문인 작물재배업과 축산업, 농업관련서비스업을 의미한다.

서론 11

4.1.2. 외국인 근로자 범위

농업부문 외국인 근로자는 신분상 합법체류자와 불법체류자로 나눌 수

있다. 농업부문에 불법체류자는 대략 전체 합법체류자의 10%로 보고되고

있다(법무부 내부자료 2016). 그러나 실제로는 농업 현장에서 불법체류자

고용이 상당히 이뤄지고 있는 것으로 보고된다. 그러나 이 연구에서는 고

용허가제와 계절근로제의 외국인 근로자에 초점을 두고 있으므로 합법적

신분을 갖는 외국인 근로자를 연구 대상으로 삼는다.5

4.1.3. 지역범위

농업부문 외국인 근로자는 도시지역, 농촌지역 농업에서 모두 종사할 수

있다. 이 연구에서는 ‘농업부문 외국인 근로자’에 초점을 두므로 지역구분

을 따로 두지 않는다.

4.2. 연구방법

4.2.1. 국내외 문헌조사

농업부문 외국인 근로자 고용과 관련한 국내외 문헌을 살펴본다. 이를

통해, 기존에 논의되었던 쟁점, 제안 등을 검토하고, 해외사례·논의 등을

검토하고 논의한다.

5 물론 논의과정에서 농업부분 외국인 근로자가 합법적 체류 신분에서 불법 체

류 신분으로 전락하는 경우를 설명할 수 있다. 그러나 불법 체류 신분으로 전

락한 외국인 근로자들에 대한 정책과제를 제안하는 것은 이 연구의 범위를 벗

어나므로 논의 대상에서 제외한다. 이 연구에서는 불법 체류 외국인 근로자와

관련해서는 불법 체류 신분으로 전락하지 않도록 현재의 합법적 체류 신분의

외국인 근로자들에 대한 정책을 제시한다.

12 서론

4.2.2. 통계자료 분석

본 연구의 목적과 범위에 적합한 통계자료를 선정하여 분석하였다. 사용

된 자료는 경제활동인구조사, 인구총조사, 외국인고용조사, 고용허가제 원

자료, 농어업총조사, 농가판매 및 구입가격조사, 농가구입지수 자료이다.

위의 자료는 농업부문 외국인 근로자 고용 현황 분석에 활용한다.

4.2.3. 면접조사

고용센터, 법무부, 고용노동부, 농림부 외국인 근로자 관련 담당자, 시군

외국인 근로자 관련 담당자, 농가 또는 농업경영체, 외국인 근로자 인권단

체 관계자와 면접조사를 진행하였다. 면접조사를 통해 쟁점관련 사항을 검

증하고, 해결해야 할 과제를 도출하였다.

4.2.4. 사례 조사·분석

계절근로자제도 시행하는 지자체, 고용허가제내의 숙박 문제 등을 보완

하는 지자체 사업을 시행하는 곳(화천군)을 방문 조사하였다. 이를 통해 정

책적 함의를 도출하고, 향후 적용가능성에 대한 논의를 진행하였다.

4.2.5. 설문 조사·분석

외국인 근로자를 고용하고 있는 농가를 대상으로 전화 설문을 통해 외국

인 근로자 고용과 관련된 사항에 대한 인식 조사를 하였다.

설문조사 대상은 KREI 리포터, KREI 관측 표본 농가 중, 외국인 근로자

를 고용하고 있는 150농가 중 설문에 응한 101농가 대상으로 9월 8일부터

9월 30일까지 전화설문을 실시하였다. 참고로 농가는 외국인 허용업종인

작물재배업, 축산업을 중심으로 배분하였다.6

서론 13

5. 주요 연구 내용

제2장에서는 농업 노동력 변화 실태를 거시층위와 미시층위로 나누어서

분석하였다. 거시층위에서는 내국인과 외국인 노동력의 변화를 경제활동인

구조사, 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부자료, 농가경제조사 통계

를 활용하여 분석하였다. 그리고 농업노동력의 구조적 변화가 일어난 원인

과 배경, 그리고 이러한 구조적 변화에 정부와 개개인의 농가는 각각 어떻

게 대처하고 있는지 분석하였다.

제3장에서는 2장에서 대응방식 중 하나로 언급된 외국인 근로자 고용

관련 제도 및 현황에 대한 분석을 하였다. 고용허가제와 계절근로자제를

각각 분석하였다. 정책 도입 배경과 개요, 관련 법률, 관련 하위 정책에 대

해 검토하였다. 참고로, 계절근로자제도는 2015년 10월 괴산군을 시작으로

2016년도에 2, 3차 시범사업을 거쳐 2017년에 본 사업으로 진행되었다. 향

후 본 사업으로의 안정적 정착을 위해 시범사업 현황과 운영내용, 특징을

면밀히 분석하였다. 그리고 마지막으로 제도권 내에서 허용된 외국인 근로

자 인력 수급 현황을 고용허가제 내부자료, 계절근로자제 내부자료를 통해

분석하였다.

제4장에서는 농어업총조사, 외국인 고용조사의 통계자료 분석을 통해 농

가의 외국인 근로자 고용 현황과 실태를 분석하였다. 구체적으로, 3장에서

는 제도권 내에서의 인력 수급을 분석했다면, 4장에서는 실제 현장에서 외

국인을 고용하고 있는 농가의 특성과 고용되고 있는 외국인 근로자들의 노

동조건을 분석하였다.

제5장에서는 앞서 분석한 결과를 토대로 외국인 근로자 고용 정책에 있

어서의 문제점을 제도 설계상의 한계, 그리고 이를 적용하는 과정에서 제

도의 한계와 미비점을 분석하였다. 현행 제도인 고용허가제와 계절근로자

6 KREI 리포터, KREI 관측 표본 농가 중 농업관련서비스업에 포함된 농가가 없

어 이를 배제하였다.

14 서론

제 검토에 중점을 두고 논의를 진행하였다.

외국인 근로자 도입은 농업노동력 총량 부족 문제의 대응책으로서, 농업

노동력 공급방식을 변경하는 구조적 접근정책이라 할 수 있다. 이 연구의

분석 결과에 따르면 외국인 근로자 도입으로 노동력 부족 문제는 일부 해

결했지만, 제도 설계와 적용에서의 한계점은 여전히 남아 있다. 따라서 제6

장에서는 앞서 도출된 외국인 근로자 고용 관련 쟁점을 보완하는 새로운

대안과 정책방향을 제시하였다. 구체적으로는 농업부문 외국인 근로자 제

도의 변천과정을 요약하고, 향후 정책 개선방향을 다음과 같은 전제에서

도출하였다. 첫째, 향후 농업부문 외국인 근로자 고용제도의 핵심 목적은

내국인 농업고용노동력 부족 문제를 완화하는 것이다. 둘째, 개선된 정책

체계(frame)는 내국인과 외국인 구별 없이 국내 농업노동력 부족문제를 종

합적으로 다룰 수 있고, 농업의 단기적(계절적) 임시인력과 상용고용인력

수급 불균형을 동시에 대응할 수 있어야 한다. 즉 지금보다 농업노동력의

특수성을 포괄적으로 다루면서 더 유연한 제도여야 한다.

이 연구의 추진 체계도는 <그림 1-2>와 같다. 추진 체계도와 각 장을 연

결하면, 2장에서 전체적인 농업노동력 변화의 배경을 먼저 분석한 후, 3장,

4장에 걸쳐 농업부문 외국인 근로자 관련 제도 및 외국인 근로자 고용실태

를 분석하였다. 분석한 결과를 바탕으로 5장에서 농업부문 외국인 근로자

고용 관련 쟁점을 도출하였다. 도출한 쟁점을 바탕으로 6장에서는 현재의

제도가 포괄하고 있지 못하는 미비점들을 정비·보완하는 정책과제를 구체

적으로 제시하였다.

<그림 1-2> 연구 추진 체계도

농업부문 노동력 변화와 대응 제2장

1. 농업 노동력 변화 실태

지난 10년간의 농업 노동력 변화를 국가 수준에서 투입된 전체 농업 노

동력과 개별 농가 단위에서 투입된 노동력의 변화로 나누어 살핀다.

1.1. 거시적 변화

1.1.1. 내국인 농업 노동력 변화

가족노동력과 고용노동력을 모두 합한 농업부문 내국인 총취업자 수는

2004년 1월부터 2017년 3월까지 지속적으로 감소 추세에 있다. 농업 노동

력에 대한 수요가 집중되는 6월 기준으로, 가장 최근 10년 동안 농업부문

총취업자 수는 2007년 1,878천 명에서 2013년 1,682천 명, 2016년 1,378천

명으로 감소하였다.

16 농업부문 노동력 변화와 대응

<그림 2-1> 농업부문 월별 총취업자 수(2004년 1월~2017년 3월)

주: 경제활동인구조사 자료에는 원칙적으로 내국인, 외국인이 모두 포함된다. 그러나 표본에 포함된 농업부문

외국인 근로자의 비율은 매우 미미한 수준으로 예상된다.

자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료.

농업부문 월별 총취업자 수를 종사상 지위별로 구분하면 <표 2-1>, <그

림 2-2>와 같다. 가족노동력(자영자, 무급가족종사자)은 2007년 6월 1,628

천 명에서 2013년 6월 1,473천 명, 2016년 6월 1,191천 명(연간 평균 2.7%

감소)으로 감소하였다. 고용노동력(상용근로자,7 임시근로자,8 일용근로자9)

은 동일시기에 196천 명에서 160천 명, 그리고 144천 명(연간 평균 3.6%

감소)으로 감소하였다. 즉, 가족노동력과 고용노동력 사이의 상쇄현상

(trade-off) 없이 모두 감소하였다.

가족노동력은 자영자, 무급가족종사자 모두 지속적으로 감소하였다. 그

7 여기서 상용근로자는 경제활동조사 통계자료에서 언급한 정의에 따라, 고용계

약기간이 1년 이상인 경우를 의미한다.8 임시근로자는 경제활동조사 통계자료에서 사용한 정의에 따라, 고용계약기간

이 1개월 이상 1년 미만인 경우를 의미한다.9 일용근로자는 경제활동조사 통계자료에서 사용한 정의에 따라, 고용계약기간

이 1개월 미만인 자 또는 매일매일 고용되어, 고용대가로 일급 또는 일당제 급

여를 받고 일하는 사람을 의미한다.

농업부문 노동력 변화와 대응 17

러나 고용노동력은 종사상 지위에 따라 변동 폭이 다르게 나타난다. 일용

근로자의 감소 폭이 가장 크게 나타나고, 임시 및 상용근로자는 증가하고

있다.

일용근로자는 2007년 6월 152천 명에서 2013년 6월 119천 명, 2016년 6

월 96천 명으로 감소하였다. 임시근로자는 동일한 기간에 16천 명에서 23

천 명, 25천 명으로 증가하였다. 상용근로자는 10천 명에서 16천 명, 22천

명으로 증가하였다.

상용근로자 수 증가는 규모가 큰 농가에서의 수요와 노동력 수요의 계절

진폭이 작은 시설원예 및 축산 분야에서의 상용근로자에 대한 수요 증가와

연관된다(엄진영·김광선·임지은 2017). 이에 반해 일용근로자의 고용 수요

는 계절 진폭에 민감하게 영향을 받고, 인건비 변화에도 즉각적으로 반응

하므로 진폭이 상대적으로 크다. 따라서 안정적으로 고용이 공급되기에는

한계가 있는 구조이다.

<그림 2-2> 농업 노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수

단위: 명

주 1) 경제활동인구조사 자료에는 원칙적으로 내국인, 외국인이 모두 포함된다. 그러나 표본에 포함된 농업부

문 외국인 근로자의 비율은 매우 미미한 수준으로 예상된다.

2) 1: 상용근로자, 2: 임시근로자, 3: 일용근로자, 4: 고용주, 5: 자영자, 6: 무급가족종사자.

자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료.

18 농업부문 노동력 변화와 대응

<표 2-1> 농업부문 종사상 지위별 취업자 수

단위: 명

연월임금 근로자

고용주가족 노동 인구

합계상용 임시 일용 자영자 무급가족

2007

1 7,810 17,929 56,100 33,270 831,763 308,883 1,255,754

2 9,244 17,947 68,298 35,910 854,347 340,408 1,326,152

3 9,874 18,749 103,585 42,368 943,501 419,331 1,537,408

4 9,065 22,511 108,023 47,224 1,023,921 525,414 1,736,158

5 14,406 25,222 126,489 53,144 1,097,316 568,083 1,884,659

6 12,521 32,398 152,073 53,170 1,063,071 565,479 1,878,713

7 15,063 30,111 88,508 48,468 1,071,416 542,157 1,795,723

8 15,589 23,477 85,738 41,945 1,099,709 539,131 1,805,589

9 15,780 29,271 119,555 52,556 1,035,102 554,909 1,807,172

10 16,144 41,223 117,498 70,022 1,033,341 555,424 1,833,653

11 16,176 22,011 131,909 49,576 974,286 506,793 1,700,752

12 16,273 19,035 85,125 46,699 806,366 354,389 1,327,887

2013

1 20,652 14,025 41,772 25,728 666,624 209,582 978,382

2 16,294 17,868 49,052 24,786 701,636 227,666 1,037,301

3 19,448 16,468 67,827 33,310 827,511 334,864 1,299,429

4 16,851 20,874 86,855 35,975 929,240 429,277 1,519,073

5 17,241 22,073 109,664 51,560 952,091 486,610 1,639,238

6 16,703 23,991 119,540 49,396 959,391 513,890 1,682,911

7 16,386 25,631 64,352 41,375 989,394 503,866 1,641,003

8 22,016 24,331 60,754 43,126 993,088 508,115 1,651,430

9 26,263 23,746 88,036 49,272 984,454 503,037 1,674,807

10 26,041 22,191 103,557 53,735 963,697 521,856 1,691,078

11 24,039 21,002 94,143 51,251 880,275 455,351 1,526,061

12 24,815 17,183 52,433 41,910 711,705 256,398 1,104,443

2016

1 13,726 17,982 39,352 23,747 581,547 158,869 835,223

2 16,840 22,530 44,089 24,176 614,419 184,120 906,175

3 19,336 20,465 64,798 32,827 749,098 270,205 1,156,729

4 22,494 21,982 75,188 36,563 793,766 340,023 1,290,016

5 22,222 21,299 80,599 38,939 819,244 382,841 1,365,142

6 22,988 25,245 96,269 42,025 805,428 386,436 1,378,391

7 22,446 23,128 66,196 37,348 796,006 382,541 1,327,665

8 18,609 28,992 59,837 41,004 803,677 392,770 1,344,890

9 16,773 25,772 65,153 44,055 803,454 398,274 1,353,481

10 17,506 23,432 77,231 45,815 801,035 397,010 1,362,028

11 14,821 22,341 78,585 39,074 782,097 354,523 1,291,441

12 16,507 21,674 47,907 27,911 635,802 188,271 938,072

자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료.

농업부문 노동력 변화와 대응 19

<그림 2-3> 고용노동력: 종사상 지위별 월별 취업자 수

단위: 명

주 1) 경제활동인구조사 자료에는 원칙적으로 내국인, 외국인이 모두 포함된다. 그러나 표본에 포함된 농업부

문 외국인 근로자의 비율은 매우 미미한 수준으로 예상된다.

2) 1: 상용근로자, 2: 임시근로자, 3: 일용근로자.

자료: 통계청(각 연도). 경제활동인구조사 원자료.

1.1.2. 외국인 농업 노동력10 변화

외국인 농업 노동력 도입은 1993년 우즈베키스탄 농업 연수생 923명 입

국으로 시작되었다. 이후 고용허가제하에서 쿼터로 매년 도입 규모가 결정

되고 있다. 고용허가제를 통해 입국한 외국인은 최장 4년 10개월까지 국내

에 거주하면서 농업부문에 상용종사자로 종사할 수 있다.

고용허가제하에서 농업부문에서 일하고 있는 외국인 근로자 수는 2003

년 총 33명에서 2016년 총 2만 7,984명으로 급증하였다. 이 수치는 쿼터로

결정된 인원수만 해당하기 때문에 실제 외국인 근로자에 대한 수요는 이보

다 많을 것으로 예상된다.

10 여기서 언급하고 있는 외국인 농업 노동력은 앞서 연구범위에서 밝혔듯이 현행

제도권 내에서 합법적 신분(E-9)을 지닌 사람들을 의미한다. 농업현장에서 불법

체류자 신분을 갖고 일하고 있는 사례가 보고되고 있으나, 본 연구 주제 범위를

벗어나므로 이를 제외하고 논의한다.

20 농업부문 노동력 변화와 대응

농업부문에서 외국인 노동투입량이 급증해 왔다는 것은 외국 인력 수요

가 그만큼 증가해 왔다는 것을 의미한다. 앞선 분석 결과에 따르면 전체적

으로 상용종사자의 수요는 지속적으로 증가하고 있고, 상대적으로 규모가

큰 농가에서의 상용종사자 수요가 높았다. 향후 농업부문에서 외국인 근로

자 고용 수요는 더욱 증가할 수 있다.

하지만 현재 고용허가제를 통한 외국인 근로자 고용은 연간 수요가 있는

농가를 대상으로 한 제도이다. 따라서 계절성이 큰 작목에서는 현실적으로

연중 지속적인 고용 유지가 어렵다. 즉, 임시 및 일용근로자 인력수급 문제

에는 도움이 되지 못한다.

이에 2015년 괴산군에서 법무부 시범사업 형태로 계절근로자 사업이 실

시되었다. 농작업의 계절성에 따른 임시 및 일용근로자 인력 부족 현상을

경감하는 방안으로 실시되었다. 1개 군 19명으로 시작한 계절근로자 사업

은 2016년 2차, 3차 시범사업에서 7개 지자체 200여 명으로 증가하였고,11

2017년 본 사업으로 전환되면서 23개 지자체 1,547명(연간 배정 총인원)으

로 증가하였다.

1.2. 미시적 변화: 농가의 농업 노동 투입 시간 변화

앞 절에서는 거시적 측면에서 농업 노동력의 변화와 실태를 언급했다면,

이 절에서는 미시적 측면에서 개별 농가단위에서 노동력투입이 어떻게 변

화해 왔는지를 살펴본다.

개별 농가의 노동투입 시간은 2003년 대비 2013년, 2016년에 전반적으

로 감소하였다.12 <표 2-2>에 따르면 기타작목만 제외하고 노동투입이 모

11 충북 단양군, 괴산군, 보은군, 음성군, 전북 진안군, 경기 포천시, 충남 서천군.12 2003년과 2013년, 2016년으로 분석시점을 사용한 이유는 농가경제조사 일계부

원자료 가용 처음 시작시점이 2003년이고, 가장 최근 시점은 2016년이다. 그리

고 2013년도에 조사대상 표본집단이 변경되어 2013년 자료도 포함하였다.

농업부문 노동력 변화와 대응 21

든 작목에서 감소하였다. 반면 화훼는 2003년과 2013년을 비교하면, 전체

노동투입시간은 연간 86시간 증가하였고, 전작은 2013년과 2016년 사이에

연간 113시간 소폭 증가하였다.

개별농가의 노동투입을 고용노동력과 가족노동력으로 분리해서 분석하

면 다음과 같다. 개별 농가단위에서 상대적으로 상용근로자 수요가 많은

축산농가에서 고용노동투입력 시간은 2003년 대비 2013년, 2013년 대비

2016년에 모두 증가하였다. 기타품목과 화훼농가는 2003~2013년 사이에

고용노동투입이 증가했으나, 최근 2013년 대비 2016년에 고용노동투입이

다소 감소하였다. 반면 특작과 전작농가의 고용노동투입은 2013년과 2016

년 사이에 증가하는 경향을 보이고 있다. 고용노동비율 평균값도 이와 똑

같은 형태를 보이고 있다.

가족노동투입은 기타농가(2003~2013년)를 제외하고 모두 감소하였다.

그러나 기타품목 농가의 가족노동투입 시간도 해당 기간 동안 51시간 증

가에 그쳐 그 증가폭이 크지 않았다. 그러나 전체노동투입에서 가족노동투

입이 차지하는 비중은, 2003년 84.1에서 2013년 87.5, 2016년 88.0으로 증

가하였다. 즉, 농업생산을 위한 전체 노동 투입에서 가족노동 투입 비중이

증가하고 있다는 것을 의미한다. 이는 전체노동투입이 감소하는 가운데,

농업생산에 필요한 인력을 확보하지 못해 결국 가족노동투입을 증가시키

고 있다는 것으로 추측할 수 있다. 특히, 과수, 채소, 화훼 등에서 가족노동

투입 비율이 증가하고 있다. 이러한 사실은 1인당 가족노동력의 노동투입

시간을 보면 더욱 여실히 드러난다. 2003년과 비교하면, 2013년과 2016년

모두 모든 작목에서 농가의 1인당 가족노동력 노동투입시간이 증가하고

있다.

22 농업부문 노동력 변화와 대응

영농형태 연도 논벼 과수 채소 특작 화훼 전작 축산 기타2종

겸업전체

전체노동투입

(A)

2003 1,195 2,135 2,531 3,025 3,064 1,660 2,356 1,838 770 1,613

2013 954.6 1,944.9 1,644.6 1,263.1 3,150.5 1,014.2 2,135.2 2,662.4 644.9 1,360.4

2016 732.5 1,694.8 1,233.7 1,049.9 2,714.1 1,127.9 1,884.8 2,011.5 551.3 1,087.3

가족노동투입

(B)

2003 985 1,660 1,828 2,023 2,420 1,073 2,083 1,526 637 1.263

2013 853.3 1,492.0 1,263.8 981.3 2,194.9 774.1 1,813.9 1,577.0 557.9 1,085.4

2016 644.3 1,342.5 972.5 752.3 2,075.0 696.8 1,568.6 1,134.7 487.1 863.6

고용노동투입

(C)

2003 100 370 540 759 546 433 168 268 93 244

2013 40.9 323.5 296.6 210.6 878.0 172.2 264.2 942.6 59.6 207.5

2016 32.5 267.1 203.3 248.1 518.5 367.4 271.5 795.2 40.2 171.6

가족노동비율

(B/A) 평균값

2003 85.2 82.2 79.7 74.0 81.3 75.9 90.9 86.9 86.4 84.1

2013 91.0 81.8 84.1 85.2 77.4 84.8 90.8 73.1 91.8 87.5

2016 90.5 83.2 85.8 84.5 83.4 83.0 90.3 77.3 92.8 88.0

고용노동비율

(C/A) 평균값

2003 7.3 13.0 13.4 18.3 15.8 15.6 5.0 10.5 8.6 9.7

2013 2.8 12.0 10.4 9.1 19.3 8.7 6.0 20.5 3.9 7.4

2016 2.6 11.0 8.6 11.0 13.0 10.8 6.8 18.5 2.8 6.7

상시 농업종사

가구원 수(D)

2003 2.8 3.0 3.1 3.2 3.5 2.8 3.4 3.2 3.8 3.2

2013 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 1.9 2.0 2.1 1.6 1.9

2016 1.9 2.0 1.9 1.9 2.0 1.9 2.0 2.1 1.6 1.8

임시 농업종사

가구원 수(E)

2003 2.0 2.1 2.1 2.2 1.8 1.9 2.1 2.1 1.2 1.8

2013 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.6 0.0 0.2

2016 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5 0.2

가족농업노동력

1인당노동시간

(B/(D+E))평균값

2003 212.2 345.4 357.3 387.7 462.2 236.8 386.0 308.3 131.8 255.1

2013 407.0 719.8 613.5 471.8 1038.8 388.4 846.1 728.7 272.5 521.1

2016 328.1 639.7 483.9 401.3 977.9 353.6 731.4 526.4 239.0 428.0

주: ‘영농형태’란 전업농 및 1종 겸업 농가에서 가장 높은 비중의 농업수입을 얻는 작목을 기준으로 한 것이다.

자료: 통계청(각 연도). �농가경제조사� 일계부 원자료.

<표 2-2> 전체 농가의 영농형태별 농업 노동 구성

단위: hr, %

농가별 고용노동력의 노동 투입 시간을 유형화하여 분석하면 서로 다른

특징이 나타난다. 연간 농업노동투입 시간이 1,500시간 이상 1,800시간 미

만 농가, 그리고 2,100시간 이상인 농가의 평균 고용노동 투입시간이 증가

하였다. 상대적으로 규모가 큰 농가일수록 고용노동력 투입 비중이 확대되

농업부문 노동력 변화와 대응 23

었다. 1,500시간 미만인 농가는 2003년과 비교하면, 2013년, 2016년 모두

고용노동력 노동투입 시간이 감소하였고, 평균고용노동비율 역시 감소하였

다. 상대적으로 규모가 작은 농가일수록 고용노동력보다는 가족노동력으로

영농활동을 수행하고 있다.

최근 3년 동안(2013~2016년) 농업노동투입시간이 600시간 이상 1,500시

간 미만인 농가에서도 고용노동투입 시간이 증가한 것으로 나타났다. 하지

만 2003년과 비교하면 2013년, 2016년 모두 고용노동투입은 감소하였다.

따라서 연간 총노동투입시간이 1,500시간 미만인 농가는 전반적으로 고용

노동력보다는 가족노동력 투입을 증가하는 방향으로 농업생산을 이어간다

고 할 수 있다.

농업 노동 투입

총량(시간)별 집단

300

이하

300

~600

600

~900

900~

1,200

1,200

~1,500

1,500

~1,800

1,800

~2,100

2,100

~2,400

2,400

~2,700

2,700

~3,000

3,000

~3,300

3,300

초과

’03년

평균 고용노동

투입시간14.7 31.3 52.9 85.2 115.9 145.6 237.7 307.1 295.6 467.5 471.2 1365.3

평균 고용노동

비율7.0 6.3 6.7 7.6 8.0 8.3 11.5 12.7 11.1 15.7 14.2 22.4

’13년

평균 고용노동

투입시간3.66 10.34 27.84 56 94.53 157.88 187.31 315.96 441.58 508.44 540.331540.85

평균 고용노동

비율1.74 2.1 3.71 5.32 6.99 9.61 9.49 14.12 17.14 17.72 17.11 26

’16년

평균 고용노동

투입시간2.38 9.83 33.84 63.87 103.05 206.14 205.78 327 451.42 481.67 761.011774.57

평균 고용노동

비율1.16 2.08 4.49 6.17 7.67 12.29 10.5 14.52 17.78 17 24.26 30.21

자료: 통계청(각 연도). �농가경제조사� 일계부 원자료.

<표 2-3> 농가의 농업 노동투입 총량 규모별 고용 노동력의 양과 비율 변화

단위: hr, %

24 농업부문 노동력 변화와 대응

2. 농업 노동력 변화 원인

2.1. 농업노동시장의 내부적 변화

2.1.1. 인구구조 변화

주지하듯 농촌인구는 지속적으로 감소하고 있다. 2000년 4,650천 명에서

2005년 4,320천 명, 2010년 4,282천 명으로 감소하고 있다. 2005년과 2010

년 사이에 감소속도가 다소 낮아지긴 했으나, 감소추세는 여전히 지속되고

있다. 특히 유소년인구와 생산연령인구는 2000년과 2010년 사이에 각각

연평균 2.6%, 1.1% 감소하고 있는 반면, 고령인구는 같은 기간 연평균

3.2% 증가하고 있다.

이러한 인구구조 변화는 농촌지역에서 농업인력 풀(pool)을 감소시킴과

동시에 농업인력의 고령화를 야기한다. 이는 지역 내에서 인력부족문제를

자체적으로 해결하는 데 한계가 있음을 의미한다. 결국에는 외부로부터(도

시지역 또는 해외) 노동자 유입이 필요함을 시사한다.

<표 2-4> 연도별 농촌 인구 현황(내국인)

단위: 천 명

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

성별남자 8,051 7,073 5,582 4,762 4,650 4,320 4,282

여자 7,946 6,928 5,519 4,800 4,692 4,384 4,345

연령

유소년인구* 5,708 4,260 2,623 1,929 1,742 1,495 1,286

생산연령인구** 9,392 8,785 7,473 6,507 6,230 5,590 5,535

고령인구*** 897 957 1,004 1,126 1,370 1,618 1,806

전체 15,997 14,002 11,100 9,562 9,343 8,704 8,627

주: * 0-14세, ** 15~64세, *** 65세 이상

자료: 인구총조사(각 연도); 엄진영·김광선·임지은(2017: 16). �농촌지역 노동시장 변화 실태와 정책과제�.

농업부문 노동력 변화와 대응 25

농가의 고령화는 더욱 심각하다. 농가의 고령화율은 2015년 기준으로

38.4%였다(농림어업총조사).13 농업 경영주의 평균연령은 65.6세였으며, 농

가인구 중 50.4%가 60대였고, 이 중 27.1%가 70대 이상이었다.

농업을 이어나가는 데 필요한 노동력의 감소와 고령화는 농업의 인력부

족 문제를 발생시킨다. 신규인력의 유입 없이 현 인구구조 상황이 지속된

다면 농업의 미래는 불명확해질 가능성이 높다. 신규인력의 유입 필요성이

더욱 증대되고 있는 현실이다.

2.2. 농업노동시장의 외부적 변화

2.2.1. 농업 생산비용 변화

2010년을 100으로 설정하여 계산된 농가구입가격지수는 완만하게 상승

해 왔다. 농가구입가격지수를 세부항목-가계용품지수14, 농업용품지수15,

농촌임료금지수-16으로 구분하여 각 항목별 변화를 나타내면 <그림 2-4>,

<그림 2-5>, <그림 2-6>, <그림 2-7>과 같다.

각 항목별 지수변화 모습을 보면 가장 많이 상승한 항목은 농촌임료금지

수이다. 다른 항목에 비해 상승 폭이 유독 높았다. 농가들이 고용노동력의

임금과 임대료 상승 압박을 상대적으로 가장 많이 받고 있음을 시사한다.

가계용품지수는 완만하게 상승하였고, 농업용품지수는 2015년 대비

2016년에는 오히려 감소하였다. 농촌임료금에서 고용노동력의 임금변화만

을 따로 떼어내면 <그림 2-8>과 같다. 농가가 고용노동력에 지불해야 하는

임금변화 상승 폭이 매우 크다는 것을 알 수 있다.

13 같은 시기 전체 인구의 고령화율은 13.2%였다.14 식료품, 비주류음료, 음식, 숙박, 교육, 주택·수도·전기 및 연료, 교통.15 가축, 비료, 영농광열, 종자.16 농업노동임금, 농기계임차료.

26 농업부문 노동력 변화와 대응

<그림 2-4> 농가구입가격지수 및 전년비 추이

자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사.

<그림 2-5> 가계용품지수 및 전년비 추이

자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사.

<그림 2-6> 농업용품지수 및 전년비 추이

자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사.

농업부문 노동력 변화와 대응 27

<그림 2-7> 농촌임료금지수 및 전년비 추이

자료: 통계청(각 연도). 농가판매 및 구입가격조사.

<그림 2-8> 농촌 임금 변화(1985~2015)

자료: 농정연구센터(2016: 7). �농업 분야 인력용역회사 활성화 방안 연구�; 자료: 통계청(각 연도). 농가구

입지수.

특히 노지채소는 고용노동력 의존도가 상대적으로 높다. 그 이유는 첫

째, 상대적으로 기계화가 어려운 측면이 있고, 둘째, 지역적으로 주산지가

형성된 경우가 많아 지역 내에서 동일한 시기에 대규모 노동력 수요가 발

생해서 서로 간 인력확보 경쟁이 나타난다. 셋째, 생산비에서 인건비가 차

28 농업부문 노동력 변화와 대응

지하는 비율이 매우 높다. 일부 작목의 경우, 생산비 중 인건비가 40%에서

60%까지 달하는 경우가 있다(농정연구센터 2016).

<표 2-5> 주요 노지 채소 생산비 구성(2005, 2010, 2015)

단위: %

연도종자

종묘비료 농약

광열

동력제재료

대농기구

상각

영농시설

상각노동

자본

용역

토지

용역기타

생산비

(총계)

가을배추

2005 5.6 13.2 3.4 1.6 3.3 8.0 0.3 48.4 1.7 8.4 6.0 100

2010 5.4 15.9 4.2 2.2 4.8 8.6 0.9 44.1 1.4 6.7 5.8 100

2015 5.4 12.9 4.5 1.6 4.9 12.8 2.5 39.9 2.0 6.4 7.2 100

가을무

2005 5.8 12.4 3.7 1.8 2.9 8.8 0.6 47.3 1.9 9.4 5.2 100

2010 5.2 12.6 4.0 2.0 4.6 11.0 1.0 44.4 2.0 7.5 5.7 100

2015 4.6 12.0 3.7 1.7 5.0 12.4 3.8 41.1 2.5 7.4 5.9 100

양파

2005 12.9 11.1 3.6 0.3 3.2 1.5 0.2 47.7 5.2 11.6 2.2 100

2010 12.8 13.8 4.9 0.4 3.6 1.7 0.2 44.4 5.0 9.3 3.5 100

2015 11.4 10.9 4.0 0.4 3.7 1.7 0.2 66.8 0.1 0.6 0.2 100

마늘

2005 25.6 9.7 3.1 0.3 1.9 1.3 0.3 41.8 5.5 8.5 1.9 100

2010 22.6 12.9 3.6 0.3 2.3 1.8 0.3 39.1 5.4 8.0 3.6 100

2015 24.1 8.6 2.8 0.4 1.8 1.3 0.3 60.1 0.2 0.4 1.0 100

자료: 농정연구센터(2016: 8). �농업 분야 인력용역회사 활성화 방안 연구�; 농정연구센터(2015). ｢주요 농

산물 소득과 경영특성 분석｣; 농촌진흥청(각 연도). ｢농산물 소득조사｣.

종합하면, 인건비의 지속적이고 급격한 상승은 개별농가들이 농업에서

고용노동력 자체의 인력부족현상과 동시에, 고용노동력에 지불해야 하는

임금 상승압박에 직면하고 있다는 것을 의미한다.

농업부문 노동력 변화와 대응 29

3. 농업 노동력 부족 대응 방식

3.1. 거시적 차원: 정부의 대응

농업부문 노동력 구조 변화에 대응하여 정부는 농업(후계) 인력 양성과

농업노동시장의 단기적 인력 수급 불균형에 대응하는 정책을 펴 왔다. 이

와 더불어 위탁영농 활성화, 전업농 육성 정책 등이 시도되었다(엄진영·김

광선·임지은 2017: 26; 김정섭·오내원·허주녕 2014). 또한 농가 조직화와

기업적 농업경영 활성화 목적으로 농업법인 제도가 마련되었다. 이후 농업

노동력 감소 문제에 대응하기 위해 지역 특성에 맞는 농업 노동력 지원,

전문 농업회사, 외국인 농업 근로자 유치, 지역 협동적 농업 경영 체제 활

성화, 농업 기계화 촉진, 농번기 도시 유휴 노동력 활용 등의 정책이 제안

되었다(엄진영·김광선·임지은 2017: 26; 김정섭·오내원·허주녕 2014).

지금까지 농업부문 중 특히, 고용노동력 인력 부족 대응 정부정책은 크

게 두 가지로 나눌 수 있다. 농업 노동시장에서 단기적 인력 수급 불균형

을 해결하기 위한 노동시장서비스(노동력 알선·중개)와 농업부문의 인력을

외부로부터 충당하는 방법으로서 고용허가제를 통한 외국인 근로자의 도

입을 들 수 있다.

현재까지의 농업 고용노동력과 관련된 정책은 단편적·단기적이고, 그 시

도도 2000년대에 들어서서 논의되기 시작하였다. 고용허가제는 2004년부

터 시작되었고(물론 고용허가제는 농업부문 인력 부족을 해결하기 위해서

생겨난 것이 아니다), 농업부문에서 단기적 인력 수급 불균형 문제 해소를

위한 노동시장서비스 시작도 최근에서야 시작되었다고 할 수 있다.

30 농업부문 노동력 변화와 대응

3.2. 미시적 차원: 개별 농가의 대응 방식

개별 농가의 대응 방식은 매우 제한적일 수밖에 없다. 특히 지역 내에서

농번기 때 부족한 인력문제를 개별 농가 단위에서 해결하는 것은 녹록하지

않다. 완전경쟁시장이라면 초과수요가 발생할 경우, 임금을 상승시키면 새

로운 균형점으로 수렴한다. 하지만 우리나라 농업노동시장은 이중노동시장

에 가깝다. 특히 고용노동력의 임금은 지역적 차이에 큰 영향을 받는 것으

로 나타났다(엄진영·김광선·임지은 2017). 따라서 개인 농가에서 대응할

수 있는 방편은 매우 제한적이다. 더욱이 축산과 시설채소를 제외한 대부

분의 작목에서 정식이나 수확 등 결정적 시기에 임시 및 일용근로자의 고

용은 생산에 매우 중요한 요소이므로 농가에서 임금을 통제하기란 쉽지 않

다(김정섭·오내원·허주녕 2014: 41).

노동시장에서 공급자를 구성하고 있는 임금근로자들에게도 대부분의 농

업 고용형태가 연중수요가 아니기 때문에 매력적이지 못한 일거리일 수밖에

없다. 연중 고용이라 하더라도 다른 저임금·저숙련 노동과 비교해도, 노동

강도에 비해 임금이 높은 것도 아니기 때문에, 노동자를 유인하는 데는 한계

가 있다. 더불어 농가입장에서 시장개방으로 인한 농산물 가격 하락과 이에

따른 농업 소득 감소 가능성의 확대는 필요한 인력을 유인하기 위한 임금상

승 여력에 제한을 가한다. 즉, 농업 노동시장에서 가격상한(price-ceiling)이

존재할 수밖에 없다. 결국 여력이 되지 못한 농가는 가족의 노동력을 극대화

하거나, 영농규모를 줄이는 선택을 하게 된다.

따라서 농업노동시장의 원활한 작동을 촉진할 수 있는 정부정책의 필요

성은 더욱 높다고 할 수 있다. 단기적 인력 수급 불균형 문제를 해결하는

것뿐만 아니라, 외부로부터의 노동력 충당에 대한 정책도 필요한 시점이

다. 현재 가장 대표적인 외부 노동력 충당 방법 중 하나는 고용허가제, 계

절근로자제(일부)를 통한 외국인 근로자 도입이다. 하지만 이와 관련된 체

계적인 제도 논의나 정책 제안이 이루어지지 않고 있는 상황이다. 외부노

동력 충당 방법으로 외국인 근로자 고용 방법이 이미 농업 생산 현장에서

크게 활용되고 있는 이 시점에서 구체적이고 체계적인 논의가 필요하다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 제3장

농업부문 외국인 근로자 도입정책은 따로 존재하지 않는다. 외국인 근로

자 도입 정책의 한 부분이다. 따라서 농업부문 외국인 근로자 정책은 고용

노동부, 법무부, 농림부가 서로 관계되어 있다.

우리나라 외국인 근로자 도입 정책은 1993년 산업연수생 제도를 통해

처음 시행되었다. 그러나 외국인 노동자 인권문제, 불법체류자 양산 등의

문제가 발생하였다. 이후 논의가 시작되어 2003년 ｢외국인노동자 고용 등

에 관한 법률｣을 제정하였고, 2004년 고용허가제와 연수취업제가 병행되

었다. 2007년부터는 고용허가제로 통합되어 운영되고 있다(박민선 2012;

김정섭·오내원·허주녕 2014: 17). 고용허가제는 1년 이상의 근무기간을 요

하므로 상용근로자 대상이다.

고용허가제는 취업기간을 3년으로 제한한다. 그러나 숙련 외국인 근로자

확보 목적으로 2009년부터 취업기간이 만료된 외국인 근로자 중 사용자가

요청하는 경우, 1년 10개월 범위 내에서 재고용이 가능하다. 따라서 최장 4

년 10개월까지 고용이 가능하다. 또한 2012년부터는 사업장 변경 없이 근

무한 재고용 만료 외국인 근로자가 재입국을 원할 경우, 재입국 제한기간

을 6개월에서 3개월로 단축하고 특별 한국어 시험을 치르고 입국할 수 있

도록 했다.

농업부문 외국인 근로자와 관련된 정책은 고용허가제 비전문인력 제도

이다. 비전문인력은 E-9(일반 외국인력)과 H-2(방문취업 동포)로 구성된다.

우리가 흔히 듣는 농업부문에서의 부족한 외국인 근로자 관련 이야기는

E-9에 해당한다. E-9 중, 농업부문 외국인 근로자와 관련된 하위 정책은

32 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

‘외국인 근로자 쿼터제’와 ‘근무처추가제도’이다. 이와 관련된 자세한 설명

은 다음 절에서 다룬다.

2015년 10월 괴산군을 시작으로 법무부의 사업으로 ‘계절근로자제’를 실

시하고 있다. 2015년 10월 1차 시범사업, 2016년 2차·3차 시범사업을 거

쳐, 2017년부터 법무부 본 사업으로 23개 지자체에서 실시되고 있다. C-4

비자로 입국하여 계절근로자제는 최장 90일까지 근무하고 본국으로 돌아

가는 사업이다.17 계절근로자제 도입은 고용허가제를 통해서 충분한 외국

인력을 확보하지 못하는 현실 속에서 일부 지자체의 적극적인 노력과 법무

부의 사업형태가 결합되어 2015년 10월 처음 도입되었다. 계절근로자 형

태는 ‘지자체 간 MOU 형태’, ‘다문화가정 가족 초청 형태’, ‘지자체 간

MOU 형태+다문화가정 가족 초청 형태’, ‘F-1비자 가족 초청 형태(2017년

신규)’로 다시 나뉜다.

1. 고용허가제

1.1. 정책 도입배경 및 개요

우리나라 외국인 근로자 도입 정책은 1993년 11월 산업연수생 제도를

통해 처음 시행되었다. 이후 2000년부터 연수취업제가 도입되었으나 외국

인 노동자 인권문제, 불법체류자 양산 등의 문제가 발생하였고, 외국인력

제도의 전면적인 개선이 필요하다는 공감대가 형성되었다. 이에 2003년

｢외국인근로자 고용 등에 관한 법률｣이 제정되고, 이를 바탕으로 2004년 8

17 ‘사업’이라고 서술한 이유는, 입법화되어 운영되지 않고, 중앙정부 정책으로서

가 아닌 법무부의 사업으로 신청한 지자체에 한해서 시행되고 있기 때문이다.

물론 일부 지자체(보은군)는 이와 관련한 조례를 만들어 운용하고 있지만, 그

외의 지자체에서는 하나의 사업으로 배정하여 운용하고 있다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 33

월부터 외국인 단순기능인력 도입이 가능한 고용허가제가 시행되었다(박

민선 2012; 김정섭·오내원·허주녕 2014: 17).

고용허가제는 취업기간을 3년으로 제한한다. 그러나 숙련 외국인 근로자

확보 목적으로 2009년부터 취업기간이 만료된 외국인 근로자 중 사용자가

요청하는 경우, 1년 10개월 범위 내에서 재고용이 가능하다. 따라서 최장 4

년 10개월까지 고용이 가능하다. 또한 2012년부터는 사업장 변경 없이 근

무한 재고용 만료 외국인 근로자가 재입국을 원할 경우, 재입국 제한기간

을 6개월에서 3개월로 단축하고 특별 한국어 시험을 치르고 입국할 수 있

도록 했다.

1992년 한중수교를 계기로 2002년부터 40세 이상 국내 연고가 있는 동

포를 대상으로 실시하던 취업관리제는 고용허가제 시행을 계기로 2007년

3월부터 방문취업제(H-2 비자)로 변경되었다. 이후 일부 내용 변화를 거쳐

방문취업제는 현재까지 존속되고 있다(고용노동부 2011).

1.2. 관련 법률

농업부문과 연관된 외국인 근로자 고용은 ｢출입국관리법｣, ｢외국인근로

자의 고용 등에 관한 법률｣, ｢재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률｣,

｢근로기준법｣ 등 다양한 법률에 의해서 이루어진다.

1.2.1. 출입국관리법

｢출입국관리법｣ 제18조와 동법 시행령 23조는 외국인의 취업과 체류자

격을 규정하고 있어 농업부문 외국인력 고용에 대한 기본적인 법률 역할을

한다. 동법 19조는 외국인을 고용한 자의 신고의무 규정, 동법 21조는 외

국인 근무처의 변경․추가에 대한 규정을 가지고 있다.

34 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

1.2.2. 외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률

｢외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률｣에서 규정하는 외국인 근로자는

｢출입국관리법｣ 제18조 제1항에 따른 취업자격 중 비전문취업(E-9)과 방문

취업(H-2) 등의 체류자격을 가진 단순기능 외국인 근로자이며, 동법은 이

에 해당하는 외국인 근로자의 도입 및 관리에 관한 사항을 규정하고 있다.

따라서 고용허가제는 이 법에 의하여 내국인을 구하지 못하는 사업자가 합

법적으로 비전문 외국인 근로자를 고용할 수 있는 제도이다.

｢외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률｣ 제4조는 국무총리 소속의 외국

인력정책위원회 설치와 운영에 대한 내용을 규정하고 있다. 동법은 이외에

도 외국인 근로자 고용절차와 고용관리, 외국인 근로자의 보호 등 외국인

근로자와 관련한 전반적인 내용들을 규정하고 있다.

1.2.3. 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률

｢재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률｣에서 규정하는 재외동포는

재외국민과 중국과 러시아 및 독립국가연합에 거주하는 동포와 2~3세를

말한다. 재외동포의 비전문취업의 경우에는 별도의 체류자격인 방문취업자

격(H-2)을 부여하여 비전문취업(E-9)과 유사한 분야의 취업을 허용한다.

1.2.4. 근로기준법

｢근로기준법｣은 내국인과 외국인 근로자를 구분해서 적용하지 않기에

법 적용은 동일한 기준으로 이루어진다. 따라서 외국인 근로자와의 근로계

약 체결 내용은 ｢근로기준법｣에 의해서 이루어져야 하며 고용허가기간에

대한 것만 내국인과 다르게 적용된다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 35

1.3. 관련 하위 정책

외국인 근로자 도입정책은 일반 및 특례 고용허가제를 근간으로 이루어

져 있기 때문에 농업 분야 외국인 근로자 도입정책도 비전문인력 고용허가

제를 기본으로 한다. 비전문인력은 E-9(일반 외국인력)과 H-2(방문취업 동

포)로 구성되며, 농업부문은 이중 대부분이 비전문취업사증인 E-9에 해당

한다. 따라서 본 연구에서는 E-9에 초점을 둔다.

현행 농업부문 외국인 근로자 고용허가제 운영에 있어 인력수급은 ‘외국

인 근로자 쿼터제’에 의해서 결정되며, ‘근무처 추가제도’를 인정하고 있다.

1.3.1. 외국인 근로자 쿼터제

외국인 근로자 쿼터제는 각 산업별로 외국인력 도입규모를 제한하는 것

이다. 이는 고용노동부 심의의결사항이다. 고용노동부의 각 산업별 쿼터

결정방식은 다음과 같다.

외국인력 수요=체류기간 만료자 귀국에 따른 대체수요+불법체류자 출국 예상인원 대체+

(업종별 외국인력 수×업종별 외국인력 부족률)

기본적으로 외국인 근로자 쿼터는 외국인 근로자 추가수요 인력규모에

체류기간 만료자 귀국에 따른 대체수요와 불법체류자의 출국 예상에 따른

대체 인원을 합하여 결정된다.

외국인 근로자 추가수요는 아래 <표 3-1>에 있는 식을 활용하여 계산된

다. 위 식에서 가장 민감한 부분이 외국인력 부족률을 어떻게 설정하는가

에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 현재 외국인력 부족률은 고용노동부

‘직종별 사업체 노동력 조사’(4월, 10월 조사)자료(<부록 1> 참조)를 활용

하여 ‘각 부문별 부족인원/(현원+부족인원)’으로 계산된다.

‘직종별 사업체 노동력 조사’에서 인력부족 조사는 당해 연도 기준으로

“당해 연도 4월(또는 10월) 1일 현재 채용여부나 채용계획과 무관하게 당

36 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

2017 2016 2015 2014 2013

일반(E-9) 5,870+α 5,900+α 5,650+α 5,850 5,600

재입국취업자 730 700 350 150 400

총계 6,600+α 6,600+α 6,000+α 6,000 6,000

자료: 외국인고용관리시스템 홈페이지(https://www.eps.go.kr/eo/EmployPerSystem.eo?nat

Nm=kr&tabGb=02: 2017. 6. 17.).

<표 3-2> 최근 5년간 농축산업 외국인 근로자 쿼터 배정 추이

단위: 명

해 사업체의 정상적인 경영과 생산시설의 가동, 고객의 주문에 대응하기

위하여 현재보다 더 필요한 인원”에 대해 설문조사를 통해 이루어진다.

<표 3-1> 고용노동부 외국인 근로자 도입규모 산출 방법: 초과수요부분

2015년 이전 방법 2015년도 개선안 2016년도 개선안

제조업

업종별

현원

X

전년도

업종별

인력

부족률

⇒

총

도입규모

및

업종별

도입규모

확정

농축산

업

어업

건설업

서비스

업

* 만기출국자 및 불법체류

단속에 따른

도입규모는 별도 산정

제조업

업종별

현원

X

업종별

인력

부족률

⇒

업종별

도입

규모

일부

확정

일부*

신청시

수요

반영

*

2015년

약 10%

농축산

업

어업

건설업

서비스

업

총도입규모

제조업

업종별

현원

X

업종별

인력

부족률

⇒

업종별

도입규모

일부

확정

일부*

신청시

수요

반영

*

2015년

약 10%

농축산업

어업

건설업

서비스업

총도입규모

* 업종별 인력부족률 및 향후 경제성장률 등을

고려한 중장기 외국인력 부족인원 전망 반영

자료: 고용노동부 내부자료.

위의 <표 3-1>의 계산에 따라 결정된 농업부문에서 전체 외국인 근로자

도입규모는 <표 3-2>와 같다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 37

외국인 근로자 도입규모가 각 업종별로 결정되면, 외국인 근로자와 고용

자(농가 또는 농업법인)간 매칭을 하여 인력이 각 농가에 배정되는 구조이

다. 단, 사업장은 업종에 따라 규모별로 허용인원 제한이 있다. 농축산업의

경우에는 영농규모 또는 내국인 피보험자 고용인원수에 의해 고용 가능한

외국인 근로자 인원수가 제한된다.

<표 3-3> 업종별 외국인 근로자 고용허용인원 기준

단위: ㎡

업종 규모 영농규모별

작

물

재

배

업

시설원예·특작 4,000∼6,499 6,500∼11,499 11,500∼16,499 16,500∼21,499 21,500 이상

시설버섯 1,000∼1,699 1,700∼3,099 3,100∼4,499 4,500∼5,899 5,900 이상

과수 20,000∼39,999 40,000∼79,999 80,000∼119,999 120,000∼159,999 160,000 이상

인삼, 일반채소 16,000∼29,999 30,000∼49,999 50,000∼69,999 70,000∼89,999 90,000 이상

콩나물·종묘재배 200∼349 350∼649 650∼949 950∼1,249 1,250 이상

기타원예·특작 12,000∼19,499 19,500∼34,499 34,500∼49,499 49,500∼64,499 64,500 이상

축

산

업

젖소 1,400∼2,399 2,400∼4,399 4,400∼6,399 6,400∼8,399 8,400 이상

한육우 3,000∼4,999 5,000∼8,999 9,000∼12,999 13,000∼16,999 17,000 이상

돼지 1,000∼1,999 2,000∼3,999 4,000∼5,999 6,000∼7,999 8,000 이상

말·엘크 250∼499 500∼999 1,000∼1,499 1,500∼1,999 2,000 이상

양계 2,000∼3,499 3,500∼6,499 6,500∼9,499 9,500∼12,499 12,500 이상

기타축산 700∼1,699 1,700∼3,699 3,700∼5,699 5,700∼7,699 7,700 이상

작물 재배 및

축산관련 서비스업

내국인 피보험자

1∼10명-

내국인 피보험자

11∼50인

내국인 피보험자

51∼100인

내국인 피보험자

100인 이상

고용 허용인원 5인 이하 8인 이하 10인 이하 15인 이하 20인 이하

신규 고용허가서 발급한도 2인 이하 2인 이하 3인 이하 3인 이하 4인 이하

주 1) 영농규모는 국립농산물품질관리원장이 발급한 농어업경영체등록(변경등록)확인서로 함.

2) 젖소 900~1,400㎡ 미만의 경우 고용허용인원 2명 및 신규고용한도 1명 인정.

3) 한육우 1,500~3,000㎡ 미만의 경우 고용허용인원 2명 및 신규고용한도 1명 인정.

4) 시설원예·특작 2,000~4,000㎡ 미만의 경우 고용허용인원 및 신규고용한도 모두 2명 인정.

5) 작물재배업은 재배면적, 축산업은 축사면적(부화장과 방사면적 포함) 기준임.

6) 버섯이나 산란계 등과 같이 여러 층으로 재배·사육하는 경우 각 층의 면적을 합산함.

7) 작물재배 및 축산 관련 서비스업의 사업장별 내국인 피보험자 수는 고용보험 피보험자 수로 판단.

자료: 외국인고용관리시스템 홈페이지(https://www.eps.go.kr/eo/EmployPerSystem.eo?nat

Nm=kr&tabGb=05: 2017. 6. 17.).

38 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

1.3.2. 근무처 추가제도

근무처 추가제도는 E-9으로 입국한 외국인 근로자 중, ‘계절적 농업’ 분

야에 고용된 외국인 근로자가 원고용주와 근로계약은 유지하면서 일정기

간 다른 농장주와 근로계약을 체결하여 근무한 뒤 근로계약 기간이 만료되

면 원사업장으로 복귀하는 것이다(｢출입국관리법｣ 제21조).

근무처 추가제도가 도입된 이유는 작물재배업의 경우 계절적으로 업무

량 차이가 크므로 외국인 근로자의 인력활용 측면에서 비효율적이기 때문

으로 2009년 7월 1일부터 제도가 시행되었다(최서리 외 2013: 44).

① 사업주: 근무처 추가자 고용허가 신청

- 기존 고용허가제 발급기준을 충족해야 함- 고용지원센터는 EPS 시스템에 입력

① 근로자: 근무처 추가 신청- 작물재배업에 종사 중인 자- 신청 시 원근무처 사업주의 동의서 첨부- 센터는 EPS 시스템에 입력

�

② 농협: 알선 추천- 사업주의 근로자의 요구사항을 반영하여 농협이 고용지원센터에 알선 추천- 지역제한 없으나 가능한 광역단위 내에서 이동할 수 있도록 알선- 근로계약기간은 2∼4개월 이하로 원근무처에서의 근로계약 기간 범위내에서 가능

�

③ 고용지원센터: 고용허가서 발급

농협에서 알선 추천한 고용허가서 발급 신청건에 대해 검토 후 고용허가서 발급

�

④ 근로계약 체결 등추가 근무처 사업주와 근로자 간 근로계약 체결각종 외국인 근로자 전용보험 신청

�

⑤ 근로자: 근무처 추가 허가 신청

제출서류: 근무처 추가허가 신청서, 고용허가서, 원근무처 고용주 동의서신청장소: 원근무처 관할 출입국관리사무소허가 전에 근로를 개시할 경우 ｢출입국관리법｣ 위반으로 불이익 조치

�

⑥ 출입국관리사무소: 근무처 추가 허가

근무처 추가허가 신청 심사 후 허가허가 후 추가 근무처 사업주가 원사업장에서 근로자 인수

�

⑦ 각종 행정신고법무부에 고용연수외국인변동사유발생신고 등 각종 행정신고대행기관에서 추가 근무처 사업장에서 발생하는 각종 애로사항에 대한 사후서비스 제공

�

⑧ 원사업장으로 복귀 근무처 추가 사업체와 근로계약 만료 시 원사업장으로 추가 근무처 사업주가 근로자 인계

자료: 외국인고용관리시스템 홈페이지

(https://www.eps.go.kr/eo/EmployPerSystem.eo?natNm=kr&tabGb=02: 2017. 6. 17.).

<표 3-4> 작물재배업 근무처 추가 업무 흐름도

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 39

2. 계절근로자제

2.1. 정책 도입 배경

현재 외국인 근로자 도입과 관련하여 농업 현장의 가장 큰 불만은 농업분야

외국인 근로자 고용의 기본 정책인 고용허가제가 농업의 인력수요에 탄력적

으로 대응하지 못하는 것이다. 농업현장에서는 규모화에 따른 고용노동 비중

확대에 따른 노동력 확보 어려움을 호소하고 있지만 외국인 근로자 쿼터는 크

게 확대되지 않고 있다. 또한 농업 현장의 인력 수요는 계절적으로 차이가 있

으나 현행 고용허가제는 장기간 상시 근무를 전제로 하기 때문에 계절적으로

일시적, 대규모로 필요로 하는 노동력 수급에 대응하고 있지 못하다.

이러한 농어촌의 고질적인 일손 부족 현상을 일부 해소하기 위하여

2015년에 법무부가 농어업부문에의 외국인 계절근로자제도 시범사업 운영

을 실시하였다.

농업 부문 계절근로자 도입 주체는 우리나라 지방자치단체이다. 개별 지

자체는 자매결연 등을 맺은 외국의 지자체 주민 또는 관내에 거주하는 결

혼이민자의 본국 가족 중에서 법무부 기준에 맞는 외국인을 선정하여 법무

부에 계절근로자 도입의향서를 제출한다.

지자체 선정

⇨

외국인 선정

⇨

사증발급 인정서

발급 신청⇨

사증발급 인정서 발급

⇨

사증발급

(C-4)

법무부 지자체 지자체 출입국관리사무소 재외공관

<그림 3-1> 계절근로자제 시범사업의 근로자 도입 절차

40 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

법무부는 지자체에서 제출한 도입의향서를 검토하여 해당 지자체를 선

별하고 신청 외국인에 대해 단기취업비자(C-4, 90일)를 발급한다. 이후 외

국인 근로자가 입국, 근무 및 출국 등을 모두 해당 지자체에서 책임 운영

하며, 지자체와 출입국관리사무소 등으로 구성된 합동 T/F를 통해 불법체

류 및 외국인 인권침해 발생 등을 방지한다.

2.2. 관련 법률

2.2.1. 출입국관리법

계절근로자제와 관련된 법률은 ｢출입국관리법｣ 시행령 제12조 단기취업

규정(C-4)18과 동법 21조 외국인 근무처의 변경․추가에 대한 규정, 그리고

동법 12조 결혼이민자 가족 방문동거에 대한 규정(F-1-5)을 가지고 있다.

2.2.2. 근로기준법

고용허가제와 동일하게 계절근로자제도 역시 ｢근로기준법｣을 따라 근로

계약을 체결한다. 다만, 고용허가기간은 90일(단수비자)로 제한된다. 예외

적으로 더블비자가 성립되더라도 90일 근무 이후 출국해야 하며, 1개월 후

재입국하여 최대 90일까지만 근무가능하다.

18 ｢출입국관리법｣ 시행령 제12조 단기취업 규정을 보면, 일시흥행, 광고·패션모

델, 강의·강연, 연구, 기술지도 등 수익을 목적으로 단기간 취업활동을 하려는

자로 명시하고 있다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 41

2.3. 관련 하위 정책

2.3.1. 허용품목 및 도입인력 규모 결정

각 지자체별 도입인력 규모는 법무부, 농림축산식품부, 고용노동부, 해양

수산식품부, 여성가족부 등 관계기관으로 구성된 ‘배정협의회’에서 결정한

다. 판단 근거는 원칙적으로 계절성이 강해 일시적·대규모로 인력이 필요

한 품목 중, 3개월의 단기간에 노동력이 집중적으로 필요한 업종을 대상으

로 한다. 구체적 기준은 아래 <표 3-5>와 같다. 더하여 지자체가 도입의향

서에 밝힌 인력 관리계획(능력), 근무지 이탈·인권침해 방지대책 등을 종합

적으로 반영하여 결정한다.

<표 3-5> 계절근로자제 품목별 외국인 근로자 고용허용인원 기준(농업부문)

단위: ㎡

품목 영농규모별

시설원예·특작 6,499 이하 6,500~11,499 11,500 이상

시설버섯 1,699 이하 1,700~3,099 3,100 이상

과수 39,999 이하 40,000~79,999 80,000 이상

인삼, 일반채소 29,999 이하 30,000~49,999 50,000 이상

콩나물·종묘재배 349 이하 350~649 650 이상

기타원예·특작 19,499 이하 19,500~34,499 34,500 이상

고용 허용인원 2인 이하 3인 4인

자료: 법무부 내부자료(2017).

2.3.2. 외국인 근로자 모집 유형

계절근로자제는 외국인 근로자 송출 국가 결정을 하는데 지자체에 자율

권을 준다. 계절근로자를 원하는 지자체는 지자체 간 MOU 형태, 결혼이민

자 본국 가족 초청 형태, 관내 거주 결혼이민자 방문가족 형태 중 하나를

선택하거나 복수로 선택하여 운용할 수 있다.

42 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

2.4. 계절근로자제 도입 현황

고용허가제와 달리 계절근로자제는 시범사업에서 올해 본 사업으로 전

환되어 초기 단계라 할 수 있다. 또한 농업부문에서 농가가 직접적으로 겪

는 일손부족 문제는 일시적·대규모로, 계절성을 띤 임시근로자 고용과 밀

접하게 연관된다. 따라서 농업 인력 부족 문제를 일부 해갈할 수 있는 계

절근로자제를 면밀히 살피는 것이 연구에서 필요하다. 본 연구에서는 계절

근로자제의 시범사업 현황과 운영내용, 특징을 면밀히 분석하여 향후 계절

근로자제의 방향을 가늠하고자 한다.

2.4.1. 시범사업 운영 실적

계절근로자 도입은 2015~16년 기간 총 3회의 시범사업으로 시작되었다.

2015년 10월 충북 괴산군이 제1차 시범사업 대상이었으며, 2016년 상반기

제2차 시범사업(4개 지자체)19, 2016년 하반기 제3차 시범사업(7개 지자체)20

이 있었다.

3차에 걸친 시범사업 기간 동안 총 12개 지자체가 280명의 외국인 계절

근로자를 법무부로부터 배정받았다. 배정 받은 인원 중 실제 도입인원(입

국자)은 219명이었으며 국내 입국 후 근무지를 이탈한 도입인원은 4명이

었다.

제1차 시범사업인 충북 괴산군에의 법무부 배정 및 입국인원은 19명으

로 절임배추 사업에 중국인 근로자가 참여했다. 제2차 시범사업에는 124명

이 배정되었으나 국내 지자체 또는 송출국가 현지사정 등으로 73명이 입

국하였고 이 중 2명의 이탈자가 발생하였다.

양구군 배정 인원 62명 중 28명은 지자체 사정으로 제3차 시범사업에 입

국, 제3차 시범사업에는 총 137명이 배정되었으나 국내 지자체 또는 송출

19 충북 단양군, 괴산군, 보은군, 강원 양구군.20 충북 단양군, 괴산군, 보은군, 음성군, 전북 진안군, 경기 포천시, 충남 서천군.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 43

국가 현지사정 등으로 127명이 입국하였고 이 중 2명의 이탈자가 발생하

였다. 127명에는 제2차 시범사업의 양구군 미도입 인원 28명이 포함된다.

<표 3-6> 계절근로자 시범사업 운영 내용

배정인원 입국인원 이탈자 참여 지자체

2015년 하반기 19명 19명 - 1개

2016년 상반기 124명 73명 2명 4개

2016년 하반기 137명 127명 2명 7개

합계 280명 219명 4명 12개

주: 2016년 하반기 7개 지자체 중 충남 서천군은 멸치건조 작업(어업)을 위해 몽골인 20명 배정 및 입국함.

자료: 법무부 내부자료(2017. 1.). “외국인 계절근로자 시범사업 결과 및 발전방안.”

2.4.2. 시범사업 운영 내용과 특징

가. 인력도입 형태

지자체별 인력도입 형태는 크게 이민자 가족 초청과 현지 지자체의

MOU 체결을 통한 인력 공급으로 구분된다. 이 중 이민자 가족을 초청하

는 지자체는 충북 단양, 충북 보은, 경기 포천 등이다. 충북 보은의 경우는

이주 여성의 직계존속까지 초청하고 단양은 4촌의 배우자까지 초청하였다.

현지 지자체와의 MOU 체결을 통한 인력 도입 대상 국가는 중국(충북

괴산, 음성), 필리핀(강원 양구), 키르기스스탄(전북 진안), 몽골(충남 서천)

등이었다. 괴산군의 경우 중국 현지의 인력송출회사가 현지 지자체를 대신

하여 인원 모집 등을 담당하였다. 음성군에서는 중국 용정시와 공무원 교

류 프로그램을 통해 서로 교환근무를 진행하면서 현지 인력모집과 통역 등

의 사업 관련 민원을 해결하였다.

신청 농가에의 인력 배정은 점수제를 통해 인력수요 농가의 우선순위가

매겨지고, 농가에의 인력 매칭은 농가의 선호 내용을 바탕으로 지자체 담

당자가 임의로 배정하는 경우가 많았다.

44 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

나. 도입 인력(농가)에 대한 지자체 지원

도입되는 인력이 MOU 체결 지자체 주민과 이민자 가족들이기 때문에

대부분의 지자체는 단순 노무관리 수준 이상의 인력관리 노력을 기울이고

있다. 도입 인력에 대해 입출국 과정에서 교통편과 식사를 제공하고, 입국

시 지자체 주최 환영행사와 오리엔테이션 등 교육프로그램이 진행된다. 보

은군과 진안군은 입출국 비용지원을 위해 항공료도 제공하였다.

도입 인력에 대한 관리 주체가 지자체이기 때문에 표준계약서 작성, 임

금 지급(통장 개설), 농가와 근로자 간 갈등 발생 등에 지자체 담당자가 1

차적으로 직접 개입 및 중재자 역할을 수행한다.

다. 주거 및 생활 여건

외국인 농업 근로자 주거 환경에 대한 통상의 부정적 인식과 달리 계절

근로자제 도입 근로자들의 주거 환경은 대부분 양호한 수준이다. 이는 지

자체의 공식적인 초청 과정을 통한 인력 도입이라는 특성 때문인 것으로

판단된다.21

또한 주거비는 모든 지자체에서 농가가 직접 부담하여 근로자에게 비용

을 전가하지 않고 있다.22 식비의 경우에도 농가가 별도의 비용 청구 없이

직접 제공하거나 식재료를 공급하는 형태로 이루어진다.

시범사업 과정에서 음성군, 단양군, 보은군 등은 비닐하우스나 컨테이너

등을 주거용으로 제공하는 농가는 사업대상에서 제외되었다. 주거용으로

컨테이너를 제공할 수 있게 하는 경우(괴산군, 진안군)에도 적정한 주거환

경을 갖춘 경우에만 시범사업에 참여가 가능하였다. 보은군의 경우에는 이

21 참고로 숙박 관련해서, 2017년 본 사업이 되면서 최소주거기준을 마련하여, 이

기준에 부합하지 않은 농가는 배정에서 원천적으로 제외한다.22 2017년 본 사업에서는 계약근로 시 고용주-고용인 간 합의하에 숙박비 공제 계

약을 맺을 수 있다. 단, 숙박비를 공제할 경우, 월급을 고용인에게 먼저 지급한

후, 사후정산해서 받아야 한다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 45

주민 가정이 친인척을 직접 고용하여 함께 주거하는 경우도 있으며, 음성

군은 원룸을 제공하거나 마을회관을 임대 제공하였다.

라. 근로 여건

근로조건은 1일 8시간 근로 또는 월 224시간(괴산군은 월 209시간) 근로

를 기본 조건으로 근로계약서에 명시한 경우가 대부분이었다. 다만 농가와

근로자가 임의로 협의를 통해 조정하는 것이 가능하도록 되어 있어 근로시

간에 대한 불만은 많지 않았다. 대부분의 지자체 임금수준은 월 140만~150

만 원의 최저임금 수준이며, 괴산군은 월 209시간에서 초과근무를 할 경우

138만 5,000원에 추가근무수당이 지급되었다.

월급 지급 방법은 초기에 현금으로 지급한 경우를 제외하고, 한 달 단위

로 지급하고 있으며, 지역 내에 있는 농협과 협의가 된 지자체는 외국인

근로자 이름으로 통장을 개설하여 월급을 지급하는 형태로 운영하고 있다.

통역은 외국인 근로자 송출 국가에서 관계자가 직접 오거나 관내 다문화

가정 또는 다문화센터에서 근무하고 있는 이주여성이 담당하기도 한다. 통

역을 담당하고 있는 사람이 갈등 발생 시 중재 역할을 하는 경우도 있다.

괴산군, 음성군, 단양군 등의 지자체는 작업 중 부상 발생을 대비하여 농

가부담으로 근로자 산재보험을 가입하였다. 일상생활에서의 질병 치료 목

적으로의 여행자보험 가입은 근로자 부담으로 이루어지며, 상해보험을 가

입하는 사례도 있었다(단양군).

고용주와 고용인 간 갈등발생 시 중재하는 기구는 존재하지 않는다. 다

만, 군 행정담당자와 통역을 맡은 이주여성(또는 통역사)이나 근로자 가족

(결혼이민자 가정 형태일 경우)이 중재역할을 한다.

46 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응<표

3-7>

계절

근로

자제

시범

지자

체 운

영 내

용 및

특징

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O군

OO

군O

O군

OO

군O

O군

OO

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근로

자제

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맺게

됨.

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형제

또는

친척

이

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서 일

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할 수

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여성

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을

초청

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기 때

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족

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까지

MO

U

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지자

체

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제-지

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지자

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문화

가정

-

고용

농가

지자

체-다

문화

가정

(다문

화센

터)-

고용

농가

지자

체-지

자체

도입

시기

2015

년 1

0월20

17년

4월

(입국

기준

)

　20

16년

상반

기20

17년

5월

(’16년

3차

에 신

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인력

모집

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)

2016

년 상

반기

2016

년 상

반기

2016

년

하반

기

도입

규모

(명수

)

▫1차

: 19

명

▫2차

: 25

명

▫3차

: 48

명

‘17년

(상반

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9명

(남 2

4명,

여 5

명)

▫2차

: 29

명

▫3차

: 28

명

▫17

년:

164명

(상·하

반기

)　

‘17년

(상반

기):

16명

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8명

)

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: 7명

(네팔

)

▫3차

: 2명

(네팔

)

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7년(상

반기

): 22

명

(네팔

, 베

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)

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: 12

명

▫3차

: 18

명

▫17

년:

40명

(상·하

반기

)

3차:

11명

(5농

가)

지자

체 지

원

▫입

출국

시 교

통

▫입

국날

식사

제공

▫입

국날

오리

엔테

이션

및 교

육

▫입

출국

시 교

통

▫입

국날

식사

제공

▫입

국날

오리

엔테

이션

및

교육

▫입

출국

시 교

통

▫입

국날

식사

제공

▫입

국날

오

리엔

테이

션

및 교

육

▫입

출국

시 교

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▫입

국날

식사

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▫입

국날

오

리엔

테이

션

및 교

육

▫입

출국

시 교

통

▫입

국날

오

리엔

테이

션

및 교

육

▫항

공료

40만

원

▫입

국날

오리

엔테

이션

및

교육

▫항

공료

편도

▫입

출국

시 교

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▫입

국날

오리

엔테

이션

및

교육

각 농

가당

배정

기준

2명

영농

규모

에 따

라 최

대 4

명

- 1명

/10,

000㎡

가구

당 2

~3명

최대

4명

가구

당 2

명 수

준영

농규

모에

따라

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2명

, 최

대 4

명

1명/1

,000

㎡최

대 3

명

(농가

수요

에 맞

춰서

)

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 47(계속)

OO군

OO군

OO군

OO군

OO군

OO군

OO군

농가

수요

240명

수요

(1년

)47

명

(’17년

상반

기)

60여

농가

신청

(’16년

도)

80여

농가

250

명 수

요

신청

(’17년

도)

53명

(’17년

상반

기)

108명

(’17년

상반

기)

87명

(’17년

)

20명

농가

-외국

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칭

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제

▫

추첨

제

-단,

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,엽채

(상추

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리,

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마토

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, 멜

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수박

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마토

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숙박

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인농

가 또

는 빈

주

택임

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▫주

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경을

갖춘

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▫취

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, 샤

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, 취

사시

설 보

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하우

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가 또

는 빈

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는 빈

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공

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하우

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너 숙

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제

▫농

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-비닐

하우

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박시

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▫다

문화

가정

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▫일

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가 고

용:

고용

농가

에서

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제공

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여성

집

▫농

가 별

채

▫주

거환

경 갖

춘 컨

테이

너

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닐하

우스

숙박

비용

주체

농가

농가

농가

　농

가농

가농

가농

가

월급

최저

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천 원

, 단

월

209시

간 추

가근

무시

시

간당

단가

지급

)

최저

임금

(월 1

45만

원)

최저

임금

(월 1

45만

원)

월 1

50만

원최

저임

금

(월 1

45만

원)

최저

임금

최저

임금

월급

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▫~’

16:

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일괄

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(현금

)

▫’1

7:통

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설지

급

▫월

급제

-통장

또는

현금

방식

지급

예정

▫월

급제

-현금

지급

방식

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면 주

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급

통장

은 수

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때문

에 고

려 안

함

▫월

급제

-농협

협

조 통

장 개

설

▫ 월

급제

-’16

년

대장

작성

-’17

년도

통장

개설

(농협

협조

)

▫월

급제

(통장

)

-원하

는 경

우 주

급지

급

가능

▫월

급제

48 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

(계속

)

OO

군O

O군

OO

군O

O군

OO

군O

O군

OO

군

근 로 조 건

통역

▫중

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력회

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▫다

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센터

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터)이

용

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문화

센터

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여성

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공무

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여

성 또

는 다

문화

센터

사업

을 제

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던

이주

여성

이 전

담

식비

농가

가 식

재료

공급

또는

식사

제공

농가

가 식

재료

공급

또는

식

사제

공

농가

가 식

재료

공급

또는

식사

제공

농가

가 식

재료

공급

또는

식사

제공

농가

가 제

공농

가가

식재

료 공

급 또

는 식

사 제

공

표준

근로

계

약서

작성

작성

작성

작성

작성

작성

작성

작성

근로

시간

명기

209시

간/월

로 하

되,

사

정에

따라

농가

와 근

로자

가 협

의 가

능

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4시간

이내

로 계

약서

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시

224시

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본으

로

하되

, 농가

와 근

로자

협의

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는 보

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시

(또는

8시

)~18

시 근

무　

8시간

/일을

기

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본으

로

하되

, 농가

와 근

로자

협의

가능

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/일을

기본

으로

하되

,

농가

마다

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간은

협

의 가

능

9∼10

시간

/일

(점심

휴

식시

간 포

함 몇

시

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보험

산재

보험

(농가

부담

)

산재

보험

(농가

부담

)

산재

보험

(농가

부담

)

산재

보험

(농가

부담

)

여행

자보

험(근

로자

부담

)

산재

보험

(농가

부담

)

상해

보험

(농산

업 인

력

센터

통해

서)

여행

자보

험(근

로자

부담

)

갈등

발생

시

중재

인솔

자(통

역)

및 군

행정

담당

자

아직

없음

특별

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등 발

생이

없음

　용정

시

교류

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정담

당자

근로

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족(이

주여

성과

남편

)과 군

행정

담당

자가

함께

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노력

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담

당자

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약서

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요

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)

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요

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농업

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근로

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)

▫ 관

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처의

행정

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시

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▫근

무기

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▫농

가 산

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험 가

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의 필

요

▫법

무부

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업관

리 등

역할

강화

주:

각 군

담당

자 면

담조

사를

통해

작성

.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 49

업종별 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15 ’16

제조업 64.4 60.5 52.8 87.0 89.6 90.6 86.8 86.6 83.4 82.8 78.8 78.5 76.5

건설업 0.1 0.0 0.0 5.7 3.5 1.5 1.3 1.1 1.2 1.2 1.4 1.3 1.0

농축산업 1.6 1.1 2.0 3.1 4.9 5.4 7.8 8.7 11.0 10.8 12.8 11.9 14.1

서비스업 34.0 38.4 45.1 2.6 0.1 0.2 1.6 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2

어업 0.0 0.0 0.0 1.6 2.0 2.4 2.5 3.4 4.2 5.0 6.8 8.2 8.2

주: 신규, 사업장 변경신청, 성실재입국 포함/재발급 구인신청, 특례외국인신청 제외.

자료: 고용노동부(각 연도). �고용허가제고용동향�.

3. 제도별 외국인 근로자 수급 현황

3.1. 고용허가제

농업부문 외국인 근로자 고용이 가능한 업종은 작물재배업, 축산업, 농

업관련서비스업이다. 이 연구에서는 외국인 근로자 고용이 가능한 업종만

을 고려한다.

3.1.1. 외국인 근로자 수요

농가들의 외국인 근로자 고용허가신청 비중은 급증해 왔다. 물론 절대적

수치는 제조업이 큰 비중을 차지하고 있지만, 변화율로 판단하면 농축산업

과 어업에서의 고용허가 신청 비중이 매우 높아졌음을 알 수 있다. 농축산

업의 비중은 2004년 1.55%에서 2016년 14.1%까지 상승하였다.

<표 3-8> 연도별 고용허가 신청건수 비중 추이

단위: %

농업부문에서 고용허가 신청 건수 비중을 작물재배업, 축산업, 농업관련

서비스업으로 세부적으로 나누어 살펴보면,23 아래 <표 3-9>와 같다. 수요

가 가장 높은 업종은 작물재배업이고, 그다음으로 축산업, 농업관련서비스

50 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

업이었다. 대다수의 수요는 작물재배업(71.9%)과 축산업(27.2%)에서 발생

한다.

업종별 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15 ’16

작물재배업 71.6 72.4 43.4 51.3 61.3 66.7 71.5 74.2 73.0 73.6 73.9 70.5 71.9

축산업 27.3 26.8 55.1 47.5 38.1 32.6 27.7 24.9 26.1 25.6 25.3 28.4 27.2

농업관련

서비스업1.1 0.9 1.5 1.2 0.6 0.7 0.8 0.9 0.9 0.8 0.8 1.1 0.9

주: 신규, 사업장 변경신청, 성실재입국 포함/재발급 구인신청, 특례외국인신청 제외.

자료: 고용노동부(각 연도). �고용허가제 고용동향�.

<표 3-9> 농업부문 업종별 연도별 신청건수 비중 추이

단위: %

고용허가제하에서 외국인 근로자 수요를 신청건수로 미루어 짐작하면,

2016년 기준으로 작물재배업에서는 최소 9,941명, 축산업은 최소 3,765명,

농업관련서비스업은 최소 117명을 수요한다는 것을 알 수 있다. 물론 실제

수요는 이보다 더 많을 것으로 예상된다. 신청건수는 2004년부터 2016년

까지 연평균 12.1%(작물재배업), 12.0%(축산업), 13.0%(농업관련서비스업)

증가했다.

<표 3-10> 농업부문 업종별 연도별 고용허가 신청건수

단위: 건

업종별 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15 ’16

작물재배업 63 246 471 1,690 2,925 3,207 4,676 5,325 7,218 6,673 7,168 6,846 9,941

축산업 24 91 598 1,566 1,819 1,570 1,810 1,783 2,584 2,325 2,459 2,762 3,765

농업관련

서비스업1 3 16 39 28 33 55 66 85 74 79 105 117

주: 신규, 사업장 변경신청, 성실재입국 포함/재발급 구인신청, 특례외국인신청 제외.

자료: 고용노동부(각 연도). �고용허가제 고용동향�.

23 농업부문에서 외국인 근로자 고용이 가능한 업종은 작물재배업, 축산업, 농업

관련서비스업이다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 51

3.1.2. 외국인 근로자 공급 수(쿼터제에 따른 공급)

일반외국인력 E-9 쿼터제하에서 입국한 외국인 근로자 중,24 농업부문

외국인 근로자 쿼터는 꾸준히 상승하였다. 농축산업의 경우, 2004년 43명

의 외국인 근로자 쿼터는 2016년 7,080명으로 증가하였다. 10년 사이에 대

략 163배 증가한 수치이다.

’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15 ’16

합계 3,167 31,658 28,973 34,788 76,505 62,693 38,481 49,130 53,638 58,511 51,556 51,019 57,950

농축산업 43 419 699 2,333 4,515 2,332 3,079 4,557 4,931 5,641 6,047 5,949 7,080

비중 1.4 1.3 2.4 6.7 5.9 3.7 8.0 9.3 9.2 9.6 11.7 11.7 12.2

자료: 고용노동부(각 연도). �고용허가제 고용동향�.

<표 3-11> 고용허가제 농업부문 외국인 근로자(E-9) 쿼터

단위: 명, %

E-9으로 입국한 외국인은 앞서 언급했듯이 최장 4년 10개월까지 국내에

서 체류할 수 있다. 체류하고 있는 농축산업 부문 외국인은 2004년 33명에

서 2016년 2만 7,984명까지 증가하였다.25

’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15

합계(A) 33 308 892 6,504 6,778 7,896 9.849 13.487 16.484 23.687 25,428 27,984

남성 32 276 736 - 4,982 5,753 7.107 9.550 11.507 16.335 17,261 18,676

여성(B) 1 32 156 - 1,796 2,143 2.742 3.937 4.977 7.352 8,167 9,308

여성비율(B/A) 0.3 1.0.4 17.5 - 26.5 27.1 27.8 29.2 30.2 31.0 32.1 33.3

자료: 법무부(각 연도). �출입국 외국인 정책 통계월보�.

<표 3-12> 고용허가제 농업부문 외국인 근로자(E-9) 체류 현황

단위: 명, %

24 고용허가제(E-9 비자)를 신청했다고 해서 모든 외국인 근로자가 입국하는 것은

아니다. 정부는 각 부문별로 쿼터를 정해 외국인 근로자 도입규모를 정한다.25 만약 불법체류자까지 고려하면 농업부문 체류 외국인 근로자 수는 이보다 대

략 13% 더 많을 것으로 사료된다(박민선 2012). 그러나 본 연구는 합법적 체류

외국인 근로자만을 고려한다.

52 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

지역 작물재배업 축산업 합계

강원 952 17.4 56 5.6 1,008 15.5

경기 1,759 32.1 121 12.1 1,880 29.0

경남 553 10.1 60 6.0 613 9.5

경북 140 2.6 109 10.9 249 3.8

광주 62 1.1 - - 62 1.0

대구 5 0.1 1 0.1 6 0.1

대전 4 0.1 3 0.3 7 0.1

부산 18 0.3 - - 18 0.3

서울 29 0.5 - - 29 0.4

울산 9 0.2 1 0.1 10 0.2

인천 15 0.3 4 0.4 19 0.3

전남 317 5.8 85 8.5 402 6.2

전북 504 9.2 100 10.0 604 9.3

제주 73 1.3 245 24.5 318 4.9

충남 851 15.5 161 16.1 1,012 15.6

충북 185 3.4 42 4.2 227 3.5

합계 5,484 100 999 100 6,483 100

주: 2016년 12월 말 기준.

자료: 농업중앙회 내부자료.

<표 3-13> 시도별·업종별(농업부문) 외국인 근로자 수

단위: 명, %

2016년 기준으로 시도별·업종별 외국인 근로자 수를 보면 <표 3-13>과

같다. 경기도(29.0%)에 가장 많은 농업부문 외국인 근로자가 종사하고 있

고, 그다음으로 충청남도(15.6%), 강원도(15.5%) 순서이다.

경기도, 강원도는 작물재배업이 많은 비중을 차지하고 있고, 충남은 축

산업의 비중이 조금 높다. 경기도(91%), 강원도(86%) 모두 작물재배업 중

시설작물에서 대부분의 외국인이 고용되고 있다. 충남은 축산업 중 양돈에

서 종사하는 외국인 비율이 83%이다(농협중앙회 내부자료 2016).

축산업에서 가장 많은 외국인 근로자가 종사하고 있는 지역은 제주도

(24.5%)이고, 대부분 양돈에서 종사한다(농협중앙회 내부자료 2016).

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 53

지자체 상반기 하반기 지자체 상반기 하반기

강원 양구군 250 151 제주 서귀포시 - 41

강원 홍천군 143 　- 제주 제주시 - 89

강원 화천군 49 49 충북 괴산군 79 98

강원 인제군 - 13 충북 단양군 75 -

강원 정선군 - 19 충북 보은군 81 -

경기 평택시 - 59 충북 영동군 15 -

경기 포천시 - 3 충북 음성군 21 11

경남 하동군 - 19 충북 진천군 24 42

경북 영양군 41 55 경북 영덕군 - 107

경북 성주군 - 23 경북 포항시 - 432

경북 영주군 - 5 충남 보령군 174 -　

전남 보성군 - 11 충남 서천군 84 -

상반기 1,036 하반기 1,227

합계 2,263

자료: 법무부 내부자료.

3.2. 계절근로자제

3.2.1. 외국인 근로자 수요

2017년 상·하반기에 참여하고 있는 각 지자체별 외국인 계절근로자 수

요는 <표 3-14>와 같다. 강원도 양구군, 충남 보령군, 강원도 홍천군 순서

로 나타났다.

<표 3-14> 계절근로자제 외국인 근로자 수요 현황

단위: 명

수요가 발생하는 품목은 지역별로 다양하게 나타난다. 괴산 절임배추,

양구 시래기, 제주 감귤처럼 각 지역에서 대표적으로 생산되는 품목인 경

우가 많다. 절임배추, 시래기를 제외하고 노지채소와 과일에서 외국인 계

절근로자 수요가 발생했다.

54 외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응

지자체 수요품목 지자체 수요품목

강원 양구군 시래기 등 경기 포천시 배추, 시금치

강원 화천군 토마토, 오이, 호박 등 경북 성주군 참외 등

경북 영양군 고추, 과수, 엽채류 등 경북 영주시 사과, 고추

충북 괴산군 절임배추 경남 하동군 딸기, 부추, 양상추 등

충북 음성군 복숭아, 사과 등 전남 보성군 딸기 등

충북 진천군 수박, 오이 등 제주 서귀포시 감귤, 채소 등

강원 인제군 풋고추, 오미자 등 제주 제주시 감귤, 무, 양배추 등

강원 정선군 과수, 나물 등 경북 영덕군 수산물건조(오징어 등)

경기 평택시 오이, 호박, 토마토 경북 포항시 과메기, 오징어건조

자료: 법무부 내부자료.　

<표 3-15> 외국인 계절근로자 수요 품목

3.2.2. 외국인 근로자 공급

2017년 상·하반기에 배정된 외국인 계절근로자는 <표 3-16>과 같다. 지

자체 대부분의 농가에서 수요한 만큼의 외국인 근로자가 배정되지 못한 형

편이다. 수요한 만큼의 외국인 근로자가 배정되지 못한 이유는 농가가 최

종적으로 철회하거나 수요하고 있는 농가의 숙박시설 등이 조건을 갖추지

못해 선정과정에서 탈락된 경우이다.26

26 2017년 본 사업으로 진행되면서 농가가 외국인 근로자에게 제공하는 숙소가

비닐하우스, 컨테이너인 경우는 선정과정 심사에서부터 배제한다.

외국인 근로자 고용 관련 제도 및 현황 대응 55

지자체 상반기 하반기

강원 양구군 164(250) 138(151)

강원 홍천군 109(143) -　

강원 화천군 31(49) 48(49)

강원 인제군 -　 13(13)

강원 정선군 - 17(19)

경기 평택시 - 51(59)

경기 포천시 - 3(3)

경남 하동군 - 15(19)

경북 영양군 37(41) 49(55)

경북 성주군 - 21(23)

경북 영주군 - 5(5)

전남 보성군 - 11(11)

제주 서귀포시 - 33(41)

제주 제주시 - 88(89)

충북 괴산군 63(79) 78(98)

충북 단양군 51(75) -

충북 보은군 53(81) -

충북 영동군 15(15) -

충북 음성군 20(21) 10(11)

충북 진천군 13(24) 39(42)

경북 영덕군 - (107)

경북 포항시 - 161(432)

충남 보령군 148(174) -

충남 서천군 63(84) -

상·하반기 767(1,036) 780(1,227)

합계 1,547(2,263)

주: ( ) 안은 당초 지자체 수요인원.

자료: 법무부 내부자료.　

<표 3-16> 계절근로자제 외국인 근로자 배정인원

단위: 명

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 제4장

1. 농가의 외국인 근로자 고용 현황

이 장에서는 농가의 외국인 근로자 고용 현황을 농어업총조사 통계자료

를 이용해 분석한다. 앞 장에서 제도 내에서 외국인 근로자 인력 수급이

어떻게 되었는지 보았다면, 이 장에서는 실제 현장에서 외국인을 고용하고

있는 농가의 고용 현황을 분석한다.27

2010년에 농가에서 고용하고 있는 외국인근로자 수는 작물재배업에서

9,147명, 2015년에는 2만 301명으로 증가하였으며(122% 증가), 동일한 시기

에 축산업에서는 4,151명에서 5,829명으로 증가하였다(38.5% 증가).

작물재배업에서 조사된 모든 품목에서 외국인 고용은 증가하였다. 임시

근로자와 상용근로자 모두 상승하였고, 임시근로자 증가 폭이 높았다. 특

히, 조사기간 밭 평균 면적과 시설 평균 면적이 감소하였음에도 불구하고

외국인 근로자 고용은 증가하였다.

27 이 절에서 언급하고 있는 농가가 고용하고 있는 외국인 근로자는 E-9으로 입국

한 근로자, H-2로 입국한 근로자, 불법체류자가 포함되었을 수 있다. 통계 수집

단계에서 외국인 근로자 비자종류를 조사하지 않아 구분할 수 없다. 다만, 외

국인 근로자 중에 E-9으로 입국한 근로자의 비중이 높은 것을 감안하면 상용

근로자로 고용되고 있는 외국인 근로자에서 E-9으로 입국한 근로자가 많을 것

으로 짐작된다. 임시근로자는 E-9으로 입국했으나 불법적으로 임시 근로를 행

하고 있는 외국인 근로자, H-2로 입국한 근로자로 구성되었을 가능성이 많다.

58 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

축산업에서는 외국인 상용근로자 고용이 증가하였고, 외국인 임시근로자

고용은 감소하였다. 가장 많은 외국인을 고용하고 있는 농가는 양돈농가였

고, 최근 외국인 고용이 증가하고 있는 농가는 한육우, 젖소를 사육하는 농

가이다. 같은 기간 외국인을 고용하고 있는 농가의 내국인 고용은 작물재

배업에서 10만 1,997명에서 10만 4,266명으로 2% 증가하였고, 축산업에서

는 1만 1,606명에서 8,312명으로 28% 감소하였다.

작물재배업에서 내국인 임시근로자 고용은 품목에 따라 증감이 다르게

나타난다. 고용이 가장 많이 감소한 품목은 특용약물(시설)로 78% 감소했

다. 가장 많이 증가한 품목은 기타작물(노지)로 385% 증가하였다. 이는 기

타작물(노지) 재배 농가의 밭 면적 증가와 연관이 있는 것으로 보인다.

축산업 모든 품목에서 내국인 임시근로자 고용은 감소하였고, 내국인 상

용근로자 고용도 한육우, 젖소 농가를 제외하고 모두 감소하였다.

채소산나물(노지)

채소산나물(시설)

과수(노지,시설)

특용약용

(시설)

특용약용(노지)

원예(시설)

원예(노지)

기타작물

(노지)

기타작물

(시설)전체

임시

고용

2010 632 1,172 360 79 376 140 70 - - 2,829

2015 1,982 2,667 1,672 138 825 103 81 133 137 7,738

변화율 2.14 1.28 3.64 0.75 1.19 -0.26 0.16 - - 1.74

상용

고용

2010 750 3,137 285 893 580 574 69 3 27 6,318

2015 2,658 6,132 508 1,148 994 469 176 133 345 12,563

변화율 2.54 0.95 0.78 0.29 0.71 -0.18 1.55 43.33 11.78 0.99

논

2010 1.25 0.56 0.54 0.26 0.75 0.25 0.3 1.32 1.32 6.55

2015 0.7 0.63 0.39 0.21 0.88 0.31 0.08 1.02 0.23 4.45

변화율 -0.44 0.13 -0.27 -0.19 0.19 0.23 -0.75 -0.23 -0.83 -0.32

밭

2010 5.32 1.71 3.87 1.62 7.25 1.2 6.75 1.42 1.96 31.10

2015 5.28 1.42 3.33 1 7.62 1.12 4.44 4.75 1.64 30.58

변화율 -0.01 -0.17 -0.14 -0.38 0.05 -0.07 -0.34 2.34 -0.17 -0.02

시설

2010 0.47 1.51 0.3 1.23 0.07 0.9 0.42 0 2.26 7.17

2015 0.29 1.25 0.36 0.77 0.2 0.84 0.42 0.26 1.59 6.00

변화율 -0.38 -0.17 0.22 -0.37 1.8 -0.06 0 - -0.3 -0.16

자료: 통계청(각 연도). 농림어업총조사.

<표 4-1> 작물재배업 품목별 외국인 근로자 고용과 논, 밭, 시설면적 변화

단위: 명, ha

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 59

<그림 4-1> 2015년 판매금액·작목별 외국인 상시·임시근로자 고용(작물재배업)

주: 1. 채소산나물(노지) 2. 채소산나물(시설) 3. 과수(노지·시설) 4. 특용약용(시설) 5. 특용약용(노지)

6. 원예(시설) 7. 원예(노지) 8. 기타작물(노지) 9. 기타작물(시설)

자료: 통계청(각 연도). 농림어업총조사.

60 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

한육우 젖소암컷 돼지 육계 산란계 오리 기타가축 전체

임시

고용

2010 91 23 232 79 126 51 - 602

2015 177 45 182 32 89 8 17 550

변화율 0.95 0.96 -0.22 -0.59 -0.29 -0.84 - -0.09

상용

고용

2010 416 299 1811 110 677 236 - 3,549

2015 992 613 2550 147 854 61 62 5,279

변화율 1.38 1.05 0.41 0.34 0.26 -0.74 - 0.49

논

2010 1.11 0.83 0.33 0.28 0.19 0.26 - 3

2015 1 1.02 0.43 0.28 0.16 0.47 0.23 3.59

변화율 -0.1 0.22 0.3 0.01 -0.15 0.84 - 0.19

밭

2010 1.65 2.58 0.55 0.27 0.41 0.4 - 5.86

2015 2.2 2.41 0.52 0.29 0.31 0.37 0.99 7.11

변화율 0.33 -0.07 -0.04 0.11 -0.24 -0.06 - 0.21

시설

2010 0.06 0.002 0.01 0.05 0.0037 0.03 - 0.16

2015 0.08 0.01 0.02 0.03 0.0039 0.07 0.01 0.23

변화율 0.39 1.69 2.76 -0.36 0.08 1.07 - 0.45

자료: 통계청(각 연도). 농림어업총조사.

<표 4-2> 축산업 품목별 외국인 근로자 고용과 논, 밭, 시설면적 변화

단위: 명, ha

<그림 4-2> 2015년 판매금액·작목별 외국인 상시근로자 고용(축산업)

0

100

200

300

400

500

한육우 젖소암컷 돼지 육계 산란계 오리 기타가축

자료: 통계청(각 연도). 농림어업총조사.

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 61

농가에서 고용하고 있는 외국인 근로자 수는 2015년 기준으로 지난 5년

간 큰 폭으로 증가하였다. 영농활동에서 외국인 근로자가 담당하고 있는

부분이 커지고 있다는 것을 의미한다. 특히 중대형규모의 농가에서 이러한

추세는 확연히 드러난다.

외국인을 고용하고 있는 농가 중에서도 판매금액이 일정규모 이상 되는

농가의 외국인 근로자 고용 증가 폭이 커진다. 작물재배업의 경우 임시고

용은 1년 판매금액이 5천만~1억 원 규모, 상시고용은 1억~2억 원 규모에

서 외국인 근로자 고용이 가장 많다. 축산업 농가는 판매금액이 5억 원 이

상인 규모에서 외국인 근로자 고용이 가장 많다. 외국인 근로자 고용은 상

대적으로 규모가 작은 농가보다는 규모가 일정수준을 넘어선 중대형규모

농가에서 발생한다.

외국인 근로자 대부분이 고용되고 있는 작물재배업에서 5년간 외국인

상용근로자 고용이 증가한 작목을 보면, 내국인 상용근로자 고용도 동시에

증가하였다. 내국인 근로자 고용과 외국인 근로자 고용이 서로 대체되지

않았음을 알 수 있다.

외국인을 고용하고 있는 농가의 경우, 같은 시기에 밭과 시설 면적이 대

부분 감소했음에도 고용노동력(내국인, 외국인 포함)이 증가했다는 것은

기존의 가족노동력 또는 무급종사노동력 비중이 감소하고, 이를 고용노동

력이 일정부분 대체했음을 의미한다.

2. 농업부문 외국인 근로자 노동조건 실태

외국인 근로자 고용은 농촌지역에서 더 이상 드문 일이 아니다. 앞 절에

서 분석했듯이, 외국인 근로자 고용 성장속도는 매우 가파르게 진행되어

왔다. 향후 외국인 근로자 고용의 증감을 예단할 수 없지만, 현재 외국인

근로자가 담당하고 있는 영농활동이 일정부분 미래에도 지속된다면, 외국

인 근로자가 지속적·안정적으로 일할 수 있는 환경을 만드는 일이 영농활

62 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

동을 이어가는 데 중요한 문제가 될 수 있다. 이 절에서는 현재 외국인 근

로자들의 노동조건 실태가 어떠한지 각 부문별로 분석하고자 한다.

2.1. 노동시간과 임금

노동시간과 임금은 노동조건의 가장 기본적인 조건으로 임금근로자가

노동공급여부와 양을 결정하는 데 주요한 요소이다.

농업부문에서 종사하고 있는 외국인 근로자는 월평균 246시간에서 283

시간까지 일하는 것으로 조사되었다(김정섭·오내원·허주녕 2014). 휴일(토,

일)을 제외하고 한 달에 대략 22일을 일한다고 간주했을 경우, 하루 근로

시간은 11.1~12.8시간이다.

임금 수준은 월평균 117만 원에서 140만 원으로 조사되었다. 이를 시간

당 임금으로 변환하면 4,477원에서 5,677원이다.

노무비 단가(원/hr) 월 노동시간(hr) 월 급여(원)

김병률 외(2010 조사) - - 1,170,000

최서리·이창원(2014; 2013년 조사) 5,677 246.6 1,400,000

이병렬 외(2014; 2013년 조사) 4,477 283.7 1,270,000

KREI 현지통신원 조사

(2015; 2014년 조사)- -

남성: 1,350,000

여성: 1,310,000

농가경제조사 일계부 분석 결과(2012)

7,073 -

6,859 -

10,203 -

주: 농가경제조사 일계부 분석결과는 이주 노동자에 지급된 노무비가 아닌, 표본 농가 입장에서 한 해 동안

투입한 고용 노동 시간을 노무비로 나눈 값.

자료: 김정섭·유찬희·엄진영(2016: 40). �농업 고용 인력 실태 조사 및 수급 안정�.

<표 4-3> 농업부문 외국인 근로자 노동시간, 임금

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 63

이러한 사실은 고용허가제 E-9으로 농업부문에 종사하고 있는 외국인

근로자를 조사한 결과에서도 확인할 수 있다. 2016년 기준으로 96.8%의

외국인 근로자가 주당 40시간 이상의 근무를 하고 있다. 외국인 근로자 중,

58.3%는 주당 50시간(토일 제외하고, 하루 10시간 이상) 근무한다고 응답

하였고, 토일 제외하고 하루 12시간 이상 근무한다고 응답한 외국인 근로

자도 6,463명(2013년)에서 7,766명(2016년)이나 되었다.

대다수의 외국인 근로자의 월 임금은 100만 원과 200만 원 사이였다. 대

부분 최저임금으로 근로계약을 하는 것을 감안하면, 월 209시간 근무,

2016년 최저시급인 6,030원을 적용하면 총월급여액은 126만 270원이다.

따라서 월 임금이 이 정도일 가능성이 높을 것으로 생각된다.

그러나 주당 근무시간과 월 급여액을 비교하면, 주당 8시간을 넘어서는

근로자가 대부분인 현실을 감안하면, 근로시간 대비 급여액은 최저 시급

액보다 낮을 가능성이 많다.

2012 2013 2014 2015 2016

주당

취업시간

일시휴직 0.0 0.0 0.0 1.0 1.1

20시간 미만 0.0 0.0 0.3 0.0 0.0

20~30시간 0.0 2.2 0.3 0.0 0.6

30~40시간 1.4 25.5 37.5 0.4 1.5

40~50시간 37.2 34.6 28.4 37.3 38.5

50~60시간 29.7 37.2 33.2 26.8 28.0

60시간 이상 31.7 0.5 0.3 34.5 30.3

합 20,401 15,152 22,924 22,199 25,674

월 급여

100만 원 미만 3.8 1.2 0.0 0.4 0.0

100~200만 원 미만 95.4 97.4 96.9 98.1 92.8

200~300만 원 미만 0.8 1.5 3.1 1.4 7.2

300만 원 이상 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

합 20,738 15,152 22,924 22,199 25,674

자료: 통계청(각 연도). 외국인고용조사.

<표 4-4> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 주당 취업시간과 월 급여

단위: %, 명

64 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

2.2. 기타 노동조건28

2.2.1. 보험

고용허가제에서 외국인 근로자 고용 시 가입해야 하는 보험은 출국만기

보험, 보증보험, 귀국비용보험, 상해보험, 4대 보험(건강보험, 산재보험, 고

용보험, 국민연금)이다. 이 중 산재보험, 고용보험, 국민연금은 예외가 있

어, 나머지 5개 보험만 의무가입 보험이다.

건강보험은 ｢외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률｣ 제14조, ｢국민건강보

험법｣ 제7조에 따라 보험료는 사용자와 근로자가 균등히 나누어 부담해야

하고, 산업재해보험은 ｢고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에

관한 법률｣ 제5조 제3항에 따라 고용주는 산업재해보험에 가입해야 한다.

그러나 산업재해보상보험법 시행령 제2조 제1항 제6호는 “농업, 임업(벌

목업은 제외한다), 어업 및 수렵업 중 법인이 아닌 자의 사업으로서 상시근

로자 수가 5명 미만인 사업”장에 속한 이들을 적용대상에서 제외한다.

농업부문 외국인 근로자가 근무하는 사업체의 종사자 수는 가장 많은 범

주가 5인에서 9인 사이, 그다음이 1인에서 4인 사이이다. 1인에서 4인 사이

사업체에서 종사하고 있는 외국인 근로자의 경우 산업재해보상보험법에 따

라 사각지대에 놓인다. ｢외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률｣ 제23조 제2

항은 외국인 근로자 개인에게 상해보험을 들 책임이 있다고 규정한다.

계절근로자제로 입국한 외국인 근로자는 본국에서 출국할 때 여행자 보

험을 들기도 하지만, 모든 근로자들이 가입하지는 않는다. 계절근로자제

시범사업을 시행했던 지자체의 경우 대부분 농가들이 산재보험을 들도록

한 곳이 많았으나 몇몇 지자체에서는 여행자보험으로 대체하거나 보험이

없었던 경우도 있었다. 그러나 2017년 본 사업으로 되면서 외국인 계절근

로자를 고용하는 농가는 산재보험에 가입해야 한다.

28 기타 노동조건은 주요 노동조건인 근무시간, 월급을 제외한 노동조건을 의미한다.

여기에는 근로계약 여부 및 기간, 보험, 숙박관련 사항, 종사상지위 등이 포함된다.

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 65

가입자 가입목적 보험료의무가입여부

(농업부문예외인정여부)

출국

만기보험사용자

외국인 노동자의

퇴직금확보월 급여의 8.3%

근로계약 효력 발생일로부터

15일 이내 의무가입

보증보험 사용자 임금체불에 대비 1인당 연 1만 5천 원근로계약 효력 발생일로부터

15일 이내 의무가입

귀국비용 보험외국인

노동자귀국경비 확보 국별 40~60만 원

근로계약 효력 발생일로부터

80일 이내 의무가입

상해보험외국인

노동자

업무상 재해 외의 상해

또는 질병대비　

근로계약 효력 발생일로부터

15일 이내 의무가입

4

대

보

험

건강

보험

사용자

노동자질병 및 상해 대비

월 급여의 6.0%

(장기요양보험료 포함)의무가입여부

산재

보험사용자 업무상 재해대비 연임금총액X2.6%

법인이 아닌 농업사업자로서

상시 5인 미만 노동자 고용 시 제외　고용

보험

사용자

노동자실업대비

노동자: 임금액x0.45%

사용자: 임금액x0.7~1.36%

국민

연금

사용자

노동자노후생활안정 표준월소득의 4.5%

국가에 따라 적용여부 결정

만기 귀국 시 납입금 환불

자료: 박민선(2012: 342). “농업부문 외국인 고용실태와 개선방안.”

<표 4-6> 외국인 근로자 고용 관련 보험

2012 2013 2014 2015 2016

1~4인 6,417 5,560 6,802 8,475 7,283

5~9인 8,116 5,767 8,660 6,329 9,153

10~29인 4,492 2,907 6,968 5,511 6,640

30~49인 1,185 120 245 1,093 1,190

50~299인 527 798 249 202 790

300인 이상 　0 0 0 587 618

합 20,738 15,152 22,924 22,199 25,674

자료: 통계청(각 연도). 외국인고용조사.

<표 4-5> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 사업체 종사자 수

단위: 명

66 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

2.2.2. 숙박비 및 숙박형태

농업부문에서 숙박관련 사항은 ｢근로기준법｣상 사업주 부담 의무가 정

해진 사항이 없어, 근로계약 시 규정하도록 되어 있다(농협중앙회 2017).

그러나 이러한 경우, 근로계약 체결 시, 농가와 외국인 근로자 간 합의가

필요하며, 동의서를 합의하에 작성해야 한다. 동의 없이 임금에서 기숙사

비용을 공제하는 것은 임금 전액 지불 원칙에 위배되는 행위이다.

농가의 과도한 숙박비 공제 문제로 인해 최근 숙박비 공제율을 내부적으로

<표 4-7>과 같이 정하고 있다. 월 최대 근무시간인 224시간(1일 8시간, 28일

근무기준)을 근무하고 최저 임금(월 144만 9,280원)을 받는다고 가정했을 때,

대략 월 11만 6,000원에서 28만 9,000원이 숙박비 형태로 차감된다. 참고로

여기서 임시 주거시설에 대한 기준은 따로 없고, 최소한의 시설인 세면실,

화장실 설치와 남녀가 같은 방에 거주하지 못한다는 조건만 명시되어 있다.

<표 4-7> 농업부문 외국인 근로자 숙식비 상한 공제율 내부 지침

숙소와 식사를 모두 제공 숙소만 제공

주거형태 상한 공제율 주거형태 공제율

아파트, 단독주택, 연립,

또는 이에 준하는 시설월 정액임금의 20%

아파트, 단독주택, 연립,

또는 이에 준하는 시설월 정액임금의 20%

그 밖의 임시 주거시설 월 정액임금의 13% 그 밖의 임시 주거시설 월 정액임금의 8%

주: 임시 주거시설의 경우에도 최소한 세면실, 화장실을 숙소 또는 주변에 갖추어야 하고 남녀를 같은 방에

거주하게 해서는 안 됨.

자료: 농협중앙회(2017). “농축산업분야 외국인 근로자 취업교육 자료.”

외국인고용조사에 따르면, E-9으로 입국한 농업부문 외국인 근로자 대부

분은 기숙사나 기타형태에서 숙박을 한다고 응답하였다. 일반주택과 아파

트가 조사항목에 포함된 것과 농촌지역에서 농업부문에 종사하고 있는 외

국인 근로자가 단체로 일반주택 형태의 기숙사에서 거주하는 사례가 매우

드문 것을 감안하면29 대부분 일반주택과 아파트가 아닌 다른 형태, 예를

29 기숙사에서 거주하는 형태가 매우 드문 이유는 농가당 고용되는 외국인 근로

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 67

들면 컨테이너, 비닐하우스, 마을회관 등 공공장소 임대로 거주하고 있다

는 것을 의미한다.30

2016년 공익인권법재단 공감, 한국이주여성이권센터가 공동으로 주관한

토론회에서 실시한 조사에 따르면, E-9으로 입국한 농업부문 외국인 여성

근로자 143명 중 55.9%가 컨테이너, 비닐하우스에서 거주한다고 응답하였

다. 특히, 작물재배업에서는 67%가 컨테이너, 비닐하우스에서 거주한다고

조사되었다.

2012 2013 2014 2015 2016

일반주택 22.6 23.6 25.3 19.9 17.8

아파트 0.8 0.0 0.3 0.0 0.5

기숙사 51.1 44.0 45.3 57.1 55.6

기타 25.4 32.4 29.1 23.0 26.1

합 20,738 15,152 22,924 22,199 25,674

자료: 통계청(각 연도). 외국인고용조사.

<표 4-8> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 숙박 형태

단위: %, 명

더하여 현행 고용허가제에서는 숙박시설에 대한 관리감독과 사후관리에

대한 별도의 규정이 없다. 숙박과 관련해서는 농가선정 시 점수표에서 화

재예방, 전기안전 시설을 갖추면 가점을 주는 항목만 있고, 임시숙소라고

명명한 경우에도 최소한의 시설인 세면장, 화장실만 두게 되어 있고, 남녀

가 한곳에 거주하지 못한다는 규정만 있다.

자 수는 평균적으로 1~2명이다(농협관계자 인터뷰 5월). 1~2명을 위한 일반 주

택 형태의 기숙사는 존재하지 않을 가능성이 많다. 가능한 것은 외국인 근로자

를 고용하고 있는 지역 내 다수 농가들이 협력하여 기숙사를 제공하거나, 또는

기관에서 기숙사를 제공하는 형태이다. 그러나 이러한 사례는 아직까지 보고되

지 않았다.30 여기서 예로 들은 숙박형태는 농가, 외국인 근로자 인권센터 관계자, 행정담당

자 면접조사를 통해 얻은 결과이다.

68 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

2.2.3. 근로계약 여부 및 기간, 종사상 지위

E-9으로 입국한 외국인 근로자는 원칙적으로 1년 이상 고용계약을 맺어

야 하며, 상시근로자 지위를 갖는다. 농업부문에서 E-9 신분으로 일하고

있는 외국인 근로자 대부분은 근로계약을 맺고 일을 하고 있는 것으로 나

타났다. 그러나 2016년 기준으로 17.1%의 외국인 근로자는 근로계약을 하

지 않았다고 응답하였다. 절댓값으로 보면 적게는 1,360명에서 많게는

6,388명이다. 근로계약 기간은 대부분 1년 이상이었으나, 일부의 경우

(16%) 근로계약기간이 1년 미만인 것으로 나타났다.

2012 2013 2014 2015 2016

근로계약

여부

정했음 78.4 74.5 87.9 90.5 82.9

정하지 않았음(정년 포함) 21.6 25.5 12.1 9.5 17.1

소계 20,738 15,152 22,924 22,199 25,674

근로계약기

간

1개월 미만 0.9 0.0 0.0 0.2 0.0

1개월~1년 미만 21.8 11.2 5.4 6.3 7.3

1~2년 미만 50.5 42.4 36.6 20.4 23.0

2~3년 미만 18.4 45.1 45.0 45.3 39.7

3년 이상 8.4 1.2 13.1 27.8 30.0

소계 16,266 11,291 20,143 20,086 21,271

자료: 통계청(각 연도). 외국인고용조사.

<표 4-9> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 근로계약 여부 및 근로계약 기간

단위: %, 명

종사상 지위는 E-9의 원칙에 맞게 대부분 상용근로자라고 응답하였으나,

일부 외국인 근로자는 E-9 신분임에도 임시 또는 일용근로자라고 응답하

였다.31 2016년 기준으로 2,637명이 이에 해당하였다. 현행 법률상 E-9 신

분으로 임시 또는 일용근로 형태로 근무하는 것은 불법이다.

31 현행 법률상 E-9 신분으로 임시 또는 일용근로 형태로 근무하는 것은 불법.

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 69

2012 2013 2014 2015 2016

상용근로자 14,653 11,944 20,784 19,947 23,037

임시, 일용근로자 6,085 3,208 2,140 2,251 2,638

자료: 통계청(각 연도). 외국인고용조사.

<표 4-10> 농업부문 외국인 근로자(E-9) 종사상 지위

단위: 명

3. 시사점

현재 우리나라에서 외국인 근로자가 국내에 입국하여 영농활동을 할 수

있는 경로는 고용허가제와 계절근로자제이다.

고용허가제에서 농가들의 외국인 상용근로자 고용허가 신청 비중은 매

년 증가하고 있다. 2004년부터 2016년까지 제조업, 건설업, 서비스업과 비

교할 때, 절대적 비중은 제조업이 크지만, 증가 폭은 농업과 어업이 가장

컸다. 즉, 외국인 근로자 고용을 원하는 농가가 급증했다는 것을 의미하며,

대부분이 작물재배업에서 발생하고 있다.

계절근로자제를 통한 외국인 임시근로자 신청건수는 2017년 한 해 2,263

명이었다. 2015년 첫 시범사업에서 19명으로 시작한 것을 감안하면, 임시

고용노동력에서도 외국인 근로자에 대한 수요가 크다는 것을 알 수 있다.

그러나 고용허가제와 계절근로자제에서의 외국인 근로자 수는 통제된다.

고용허가제는 쿼터제로 매년 도입규모가 결정되며, 계절근로자제는 정부

관련 부처들이 참여하는 배정협의회를 통해서 결정된다. 그 결과 농업부문

외국인 근로자에 대한 초과수요가 존재한다.32

32 외국인 근로자 임금은 최저임금으로 정해진 경우가 많다. 따라서 신청건수는

주어진 임금(w*)을 지불할 용의(willingness to pay)가 있는 수요자가 자신의 선

호를 나타낸 수요라 할 수 있다. 그러나 공급이 쿼터제로 이에 미치지 못하는

수준에서 발생하므로, 초과수요가 나타나는 노동시장이라고 할 수 있다.

70 외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점

외국인을 고용하고 있는 농가의 특성을 보면, 작물재배업에서 외국인 임

시근로자, 외국인 상용근로자 고용이 모두 상승하였다. 더불어 작물재배업

에서 내국인 상용근로자에 대한 고용 역시 증가하였다. 기존에 가족노동력

또는 무급종사자가 담당했던 영농활동이 일부 고용노동력으로 대체되었다

는 것을 알 수 있다.

특히 작물재배업에서 내국인 상용근로자와 외국인 상용근로자 고용이

모두 증가했다는 것은 고용효과에 있어 서로 간의 대체성이 낮다는 것을

의미한다.

농어업총조사 조사시기가 2015년인 것을 감안하면, 임시근로자는 계절

근로자에서 발생한 인력이 아니다. 물론 고용허가제 내에서 H-2 자격을 지

닌 외국인 근로자일 수 있지만, 임시근로자 전체가 H-2 자격을 지닌 외국

인 근로자라고 단정할 수 없다. 그렇다면, 일부 외국인 근로자는 H-2 자격

이 아닌 E-9으로 입국한 근로자가 불법적으로 전문작업단에 속해 임시근

로 형태로 일을 하거나, 농장주의 불법파견으로 원사업체가 아닌 다른 사

업체에서 임시적으로 근로를 하는 형태일 가능성이 매우 크다.

이러한 근무형태는 현행 고용허가제 하위 법률상 불법이다. 그러나 현실

에서는(특히 작물재배업에서) 이러한 불법적인 형태가 사라지지 않고 오히

려 증가하고 있다. 따라서 이에 대한 현실적인 대책이 필요하다.

계절근로자제가 이러한 불법적인 노동형태에 대한 대안으로 여겨지고

있다. 각 지자체에서 계절적으로 일시적·대규모로 인력이 필요한 작목에

대해 상·하반기 연 2회에 걸쳐 각 최대 90일까지 외국인 근로자를 임시근

로자 형태로 고용할 수 있는 형태이므로 임시근로자 일손부족 문제를 일부

해결함과 동시에, 기존의 불법적인 형태로 고용되고 있는 외국인 임시근로

자 문제를 제도권 내로 일부 양성화할 수 있을 것으로 기대된다.

노동시간과 임금은 노동조건에서 가장 기본적인 조건이다. 외국인 근로

자의 노동시간은 하루 평균 11.1시간에서 12.8시간이었다. 하루 12시간 이

상 근무하는 외국인 근로자 비율은 2016년 기준으로 30.3%였다. 그러나

총월급여액은 평균 117만 원에서 140만 원 수준이었다.

보험의 경우, 현재 산업재해보험은 상시근로자 수가 5명 미만인 사업자

외국인 근로자 고용 실태 분석과 시사점 71

에 속한 사업장은 제외되는데, 농업부문 외국인 근로자는 1~4인 사이의 사

업장에서 종사하고 있는 비율이 높다.

숙박비와 숙박형태는 근로계약 시 규정하는 사항이다. 그러나 고용허가

제에서는 숙박시설에 대한 관리감독과 사후관리에 대한 별도규정이 없는

것이 현실이다. 숙박비는 농가와 외국인 근로자 사이에 합의사항이며, 과

도한 숙박비 공제로 인해 숙박비 공제율을 정해 안내하고 있다. 그러나 김

지혜 외(2016) 조사에 따르면 외국인 여성 근로자 143명 중 55.9%가 컨테

이너, 비닐하우스에서 거주한다고 응답하였다. 또한 숙박에 대한 기준은

최소한 세면실, 화장실을 숙소 또는 주변에 갖추고 남녀를 같은 방에 거주

하지 않게 한다는 조건만 있다.

기존연구에서 실시된 조사와 외국인고용조사를 통해 들여다본 외국인

근로자의 노동조건은 상대적으로 열악하다. 근무시간과 임금의 경우, 이는

내외국인에 대한 차별이 없는 항목으로서 외면적으로는 열악한 조건이 아

니다. 그러나 노동시간대비 외국인에게 임금이 어떤 방식으로 지급되고 있

는지, 적정한가에 대한 논의는 살펴봐야 한다. 이외에도 특히 숙박비와 숙

박형태의 경우, 최소주거기준과 관리감독, 사후관리에 대한 규정이 전혀

없다. 인권의 최소 기준으로 이에 대한 논의가 필요하다.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 제5장

이 장에서는 농업부문 외국인 근로자 고용 실태와 현장 조사 내용을 바

탕으로 제도 설계상의 한계는 무엇인지, 그리고 이를 적용하는 과정상에서

제도의 한계, 미비점은 무엇인지 살펴본다. 현행 운영되고 있는 ‘고용허가

제’와 ‘계절근로자제’ 검토에 중점을 둔다.

1. 제도 설계상의 한계

1.1. 고용허가제도 설계상의 한계·미비점

1.1.1. 외국인 근로자 쿼터제

외국인 근로자 쿼터제 개선 요구는 농업계에서 지속적으로 요구되어 온

것이다. 2017년 1월에 시행한 KREI 리포터 현장조사에서도 가장 많은 수

의 농가가 요구했던 것도 외국인력 도입규모 확대였다.

이를 검토하기 위해 현재 도입되는 외국인력 규모를 산출하는 방법이 농

업부문에서도 적정한지 판단한다. 구체적으로 현재의 외국인력 도입 쿼터

제 결정방식을 분석하고, 지금까지 다른 연구자들이 제안한 결정방식을 비

교·분석하였다.

74 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

그동안의 요구를 반영하여 2015년도에는 기존의 외국인 근로자 쿼터 산출식

에 고용허가서 발급 시 농축산업의 실수요를 고려하여 외국인력 부족인원의

10%에 해당하는 인력을 탄력적으로 조정하는 것으로 개선안이 이루어졌다.

2016년도 외국인력 도입규모 결정은 이전년도의 방식에 향후 경제성장

률 등을 고려한 중장기 외국인력 부족인원 전망을 반영하여 추가수요 부분

을 개선하였다. 이 부분은 이규용 외(2015)의 연구 결과에 근거한 내용이

다. 이 연구에서는 중장기의 인력수급, 출산율, 경제상황을 고려하여 농업,

제조업, 서비스업에서 필요한 외국인 근로자 규모를 추정하였다. 이 연구

의 결과에서 인력의 추가수요, 대체인력(만기 출국자, 불법체류자 출국 예

상)을 반영하여 추정된 농업부문 외국인 근로자 규모는 최소 5,981명에서

최대 6,033명으로 추정되었다. 이 수치로 2016년 농업부문 외국인 도입규

모가 결정되었다. 고용허가제 외국인 근로자 쿼터제 개선이 이루어졌지만,

농업부문의 특성을 고려할 때 다음과 같은 한계를 지닌다.

첫째, 외국인력 수요 산출 시 활용되는 직종별 사업체 노동력 조사 방식

에 문제가 있다. 직종별 사업체 노동력 조사는 상용근로자 5인 이상의 사

업체를 대상으로 하는 설문조사이므로, 고용인원이 작은 소규모 사업장이

대부분인 농축산업 농가의 의견은 거의 반영되지 않는다.

둘째, 농축산분야 외국인 노동자 고용은 품목과 영농규모에 따라 결정된

다. 그러나 고용노동부가 외국인 노동자 수요 산출에서 사용하고 있는 직

종별 사업체 노동력 조사표에서는 품목별 영농규모에 따른 외국인 근로자

고용 허용 기준과 상관없이 외국인 부족인원을 기재하도록 되어 있다.

셋째, 2016년도 개선안은 기본적으로 향후 경제성장률 등을 고려한 중장

기 외국인력 부족인원 전망을 반영하여 계산되었다. 향후 인력수급과 출산

율, 그리고 지속적인 농업부문 인력감소 추세를 이용하여 농업부문 전체

인력 고용이 감소함을 전제하고 도출되었다. 그러나 앞서 제5장의 통계자

료 분석결과에서 볼 수 있듯이, 농업부문의 종사상 지위별 취업자 중 상용

근로자 고용은 오히려 증가하고 있다. 이는 농업의 규모화와 연관되며, 동

시에 축산과 시설원예에서 연중 노동력 수요가 증가했기 때문이다. 따라서

향후 농업부문에서 전체 인력은 감소하더라도 고용노동력에 대한 수요는

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 75

더 증가할 수 있다. 그럴 경우 이미 농업부문 고용노동력의 36.7%를 차지

하고 있는 외국인 근로자 사용에 대한 수요가 더욱 증가할 것이다.

농업부문에서 외국인 근로자 고용이 허용되는 업종과 영농규모를 반영하

여 농업부문 필요 외국인 근로자 규모를 추정한 연구는 김정섭·유찬희·엄진

영(2016) 연구가 유일하다. 이 연구에서 추정한 농업부문 필요 외국인 근로

자 규모 추정식은 다음 <표 5-1>과 같다. 참고로 이 연구에서는 추가로 고용

노동부에서 제시한 방법대로 인력 부족률을 계산하여 외국인 근로자 규모도

추정하였다.

외국인 이주 노동자 수요 시나리오의 가정

I

(1)

＊농가들이 부족하다고 여기는 노동력을 전부 외국인 이주 노동자를

고용하여 확보

(2)

＊농축산 분야 노동시장에서 현재와 같은 수준의 비율로 외국인 이주

노동자 수가 유지되고, 그 범위 내에서 농가들이 부족하다고 여기

는 노동력을 부분적으로 외국인 이주 노동자를 고용하여 확보

II

＊농가가 2016년도에 고용하기를 희망하는 외국인 이주 노동자 수

III

×

＊고용노동부에서 제시한 업종별 외국인력 부족률 정의를 따라

계산하여 산출

주: * 품목별 영농규모에 따른 외국인 근로자 고용 허용 인원보다 외국인 고용 근로자 수가 많을 경우,

품목별 영농규모에 따른 외국인 고용 허용 인원으로 조정함.

* Q : 외국인 근로자 수요

I : 품목

β : 모집단의 생산규모 / 표본농가의 생산규모

N: 표본농가에서 현재 고용한 외국인 이주 노동자 수

L : 현재 영농규모를 유지하는 것을 전제로, 표본농가가 판단한 부족한 노동자 수

α : 0.37, 2014년 기준 농축산 분야 고용 노동력 가운데 외국인 이주 노동력이 차지하는 비율,

노동투입 시간을 단위로 추산한 값

W : 표본 농가가 2016년에 고용하기를 희망하는 외국인 이주 노동자 수

D: 외국인력 부족에 따른 추가수요

참고: 계수 0.37은 농가경제조사 원자료에서 농업종사자 연간노동시간 자료로부터 내국인에 대한 연간노동시간을

산출하였고, 국가인권위원회 설문조사 및 법무부 자료 등을 이용하여 외국인 연간노동시간을 산출하였다. 이를

통해 농축산 분야 고용 노동력 가운데 외국인 이주 노동력이 차지하는 비율을 산출하였다.

자료: 김정섭·유찬희·엄진영(2016: 113-115). �농업 고용 인력 실태 조사 및 수급 안정 방안�.

<표 5-1> 농업부문 외국인 근로자 고용 수요 추정식

76 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

<표 5-1>의 추정식에 근거하여 도출된 외국인 근로자 고용 수요는 다음

<표 5-2>와 같다. 이 결과로 외국인 근로자 도입 할당 인원을 결정할 때에는,

앞에서 추산한 수요에서 현재 국내 체류 외국인 이주 노동자 가운데 내년도에

근로계약을 연장하여 체류하게 될 인원을 차감한 수치를 검토해야 한다.

예를 들어, 2015년 6월 말 기준33으로 농업 분야 등록 외국인 수는 2만

3,832명인데 그 가운데 1만 5,000명이 내년에도 체류한다고 가정해 본다면

2016년도 도입 할당 인원은 8,832~1만 5,641명의 범위 내에서 결정된다.

<표 5-2> 농업부문 외국인 근로자 고용 수요 분석 결과

외국인 이주 노동자 수요 시나리오의 가정

I

(1) 50,362 ＊농가들이 부족하다고 여기는 노동력을 전부 외국인 이주 노동자를 고용하여 확보

(2)

30,641

(추가수요

11,850)

＊농축산 분야 노동시장에서 현재와 같은 수준의 비율로 외국인 이주 노동자 수가

유지되고, 그 범위 내에서 농가들이 부족하다고 여기는 노동력을 부분적으로 외

국인 이주 노동자를 고용하여 확보

II 26,615 ＊농가가 2016년도에 고용하기를 희망하는 외국인 이주 노동자 수

III 추가수요: 6,445

* 농가들이 부족하다고 여기는 노동력을 부분적으로 외국인 이주 노동자를 고용하

여 확보하는데, 외국인 부족률을 고용노동부 방식으로 따로 계산하여 외국인 추

가수요를 계산

2016년도

고용노동부

제시

추가수요: 2,456

* 농업부문 외국인력 부족에 따른 추가수요를 고용노동부가 제시한 수치이다. 참고

로 2,456명은, 이 중 10%는 탄력적 조정 부분으로써, 정확히 2,210명+α로

정해졌다.

주: 2015년 설문조사를 토대로 2016년도 농업부문 외국인 근로자 고용수요를 추정한 것이다.

자료: 김정섭·유찬희·엄진영(2016: 79). �농업 고용 인력 실태 조사 및 수급 안정 방안�.

단위: 명

품목과 영농규모와 이에 따른 외국인력 배정기준을 모두 고려하여 질문

하고, 5인 이상의 사업체에 제한을 두지 않고, 원예 및 축산 부문의 품목별

로 불비례 할당 표본추출법을 적용하여 외국인 근로자 추가 수요를 추정한

결과 2016년도를 기준으로 최소 6,445명에서 최대 1만 1,850명에 달했다

(김정섭·유찬희·엄진영 2016: 76-77). 이 수치는 동일시기(2016년도)에 고

용노동부가 추정한 2,456명과 큰 차이가 있다.

33 이 연구가 수행된 시점이 2015년도이다. 따라서 이 연구에서 추정하는 외국인

근로자 쿼터제 도입규모는 2016년 기준이다.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 77

더불어 우리나라 농업부문의 노동력 공급은 국내인력과 외국인력이 서

로 보완관계에 있는 것으로 추정된다는 견해가 우세하다.34 2017년 9월 외

국인 근로자를 고용하고 있는 KREI 현장통신원, KREI 표본관측농가 110

농가를 설문조사한 결과도 이를 뒷받침한다.

조사결과에 따르면 외국인 근로자를 고용하는 가장 큰 이유는 안정적인

고용력 확보(58.82%), 외국인 근로자의 성실성(29.41%), 내국인대비 인건

비 절감효과(7.84%), 작업능력 우수(3.92) 순이었다.35 내국인 대비 외국인

근로자 인건비 절감효과가 우세할 때 서로 간의 대체관계가 발생할 것이므

로 위 설문결과는 대체관계가 존재하지 않음을 보여 준다. 이는 농업부문

외국인 근로자 도입이 내국인 일자리에 영향을 주지 않으며, 농업부문의

특성을 반영한 외국인 근로자 쿼터제도 개선이 필요함을 시사한다.

1.1.2. 근무처 추가제도

근무처 추가제도는 작물재배업의 계절성을 감안한, 원칙상으로는 매우

실효성 있는 제도로 보인다. 그러나 2012년 농협중앙회 자료에 따르면 근

무처추가제도의 활용률이 1% 미만(2012년 기준 148명)으로 매우 저조하

다. 이러한 낮은 활용도의 원인은 다음과 같다.

첫째, 행정적인 처리 과정이 복잡하다. 추가 근무처 사업주의 입장에서

는 짧은 특정기간 동안에만 인력이 필요해서 고용하는 것인데, 이를 위한

시간과 행정적 비용이 발생하는 문제가 있다. 또한, 제도를 이용한다고 해

34 내국인 노동력과 외국인 노동력의 보완성 또는 대체가능에 대한 판단은 보다

정밀한 분석 토대 위에서 결정되는 것이 맞다. 관련한 이론적 논의와 실증분석

은 <부록 2>를 참조한다. 본 연구에서는 내국인 노동력과 외국인 노동력의 보

완 또는 대체관계를 판단하는 데 주목적이 있는 것이 아니므로, 이의 분석에

중점을 두고 논의를 진행하지 않는다.35 2017년 9월 15일부터 2017년 10월 1일까지 외국인을 고용하고 있는 KREI 현

장통신원, KREI 표본관측농가 대상으로 전문설문업체(리서치앤리서치)를 통해

전화설문조사한 결과이다(<부록 3> 참조).

78 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

도 업종과 기간, 지역, 알선방식 등에 제한이 있어 자유로운 고용이 어렵다

(국가인권위원회 공보 제12권).

둘째, 대부분의 농가가 농한기(겨울철) 때 공통적으로 일이 없기 때문에

남부지방 미나리 재배업 등 특수한 경우를 제외하고는 농한기 인력수요가

많지 않다(최서리 외 2013: 46-47).

셋째, 근무처 추가제도 대신 불법적 파견근무를 활용하는 경우가 있다.

작물재배업은 계절적인 임시 및 일용근로자 수요가 많은데, 원사업체에서

이웃 또는 친척의 일을 하도록 파견하는 사례가 있다(국제 엠네스티

2014). 일례로, 2012년 인권위원회 실태조사에 따르면, 설문조사 대상 외국

인 근로자 중 60.9%가 ‘다른 농장이나 사업장에 파견되어 일한 경험이 있

다’고 응답하였다. 그러나 이 중 합법적 경로인 ‘근무처추가제도’를 이용해

본 경험이 있는 사례는 한 건뿐이었다.

넷째, 낮은 인지도의 문제이다. 최서리·이창원(2014) 연구에서 농축산업

경영체 297곳 중, ‘근무처 추가제도’에 대해 알고 있는 고용주는 26.6%였

다. 본 연구가 외국인을 고용하고 있는 농가를 대상으로 실시한 설문조사

에서도 110농가 중, 18.8%의 농가만이 근무처 추가제도에 대해서 알고 있

다고 응답하였다.36

우리나라의 고용허가제는 일반 제조업과 같이 연중 일정한 노동력을 필

요로 하는 사업체 중심으로 설계되었다. 그러나 농업부문 외국인 근로자가

가장 많이 투입되는 작물재배업은 제조업과 달리 작업의 계절성이 있다.

이를 감안하여 근무처 추가제도가 도입되었으나 위에서 언급한 한계들로

인해 활용도가 매우 낮다.

1.1.3. 농가선정 점수제 평가지표

농가가 고용허가제로 외국인을 고용하기 위해서는 아래 <표 5-3>의 점

수 평가지표에 따라 평가에서 높은 점수를 받아서 선정되어야 한다.

36 <부록 3> 참조.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 79

점수제 평가지표에서 많은 점수를 차지하고 있는 항목은 기본항목이다.

기본항목의 4가지 항목 대부분은 고용정책의 관점을 견지하고 있다. 나머

지 항목은 가점항목, 감점항목으로 구분하여 운영하고 있다. 고용허가제가

필요 인력을 가장 필요한 사업체 순서로 배정하는 제도이므로, 고용과 관

련된 항목에 높은 점수가 배정되는 것은 타당하다.

그러나 각 항목에 속한 내용들은 일부 조정할 필요가 있다. 예를 들면,

성폭행 사업장의 경우 5점을 감점하는 것에 그치고 있다. 임금체불 등 핵

심 근로조건 위반사업장은 1건당 0.2점(감점 상한 2점)에서 0.5점 감점(감

점 상한 3점) 사항이다. 반면 기본항목의 각 세부항목은 최저 14점부터 30

점까지 주도록 되어 있다. 따라서 각 항목의 점수체계에 대한 논의를 통해

항목조정과 각 항목에 해당하는 점수체계의 개선이 필요하다.

특히 성폭력 등 각종 범죄행위가 있을 경우, 법적 처벌과 함께 해당하는

농가(농업경영체)는 차후 외국인 근로자 고용허가 신청에서 배제되는 등의

실질적인 조치가 포함되어야 한다. 김지혜 외(2016) 조사에 따르면 206명

의 외국인 여성근로자 중 성폭력 피해 경험이 있다고 응답한 비율이

12.4%, 다른 사람의 피해를 들은 경험은 36.2%였다. 그러나 26명의 피해

자 중 2명(9.1%)만이 기관 등에 도움을 요청했다고 응답하였다.

<표 5-3> 2017년도 농업관련 고용허가제 점수제 평가지표

항목 내용

기본

항목

∙ 외국인고용 허용인원 대비 실제 고용인원 비율

*최고 30점∼최저 22.4점, 비율이 낮을수록 높은 점수 부여

∙ 외국인 고용인원 대비 재고용만료자 비율

*최고 30점∼최저 22.4점, 비율이 높을수록 높은 점수 부여

∙ 신규 고용 신청 인원

*제조업 이외: 최고 20점∼최저 15점(편차 1점), 신청인원이 적을수록 높은 점수 부여

∙ 내국인 구인노력 결과 채용 인원

*제조업 이외: 최고 20점∼최저 18점(편차 0.5점), 내국인구인노력기간 중 고용센터에서 알선하는 내국인을 많이

고용할수록 높은 점수 부여

가점

항목

∙ 귀국비용보험 및 상해보험 전원가입 및 보험료 완납 사업장(1점)

∙ 친환경 농축수산물 인증사업장(0.2점)

∙ 우수 기숙사 설치 및 운영 사업장(제조업 이외: 3점)

∙ 사업주 교육 이수 사업장(제조업 이외: 2점)

∙ 5년 연속 무재해 외국인고용사업장(1점)

80 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

(계속)

항목 내용

가점

항목

∙ 표준근로계약서 작성 가이드라인 적용 사업장(농축산업: 0.1~0.5점)[신설]

*아래 기준을 모두 적용한 계약서 1건당 0.1점 가점 부여(최대 0.5점)

*근로시간: 월 234시간 미만 적용 여부

*휴게: 1일 60분(1시간) 이상 부여 여부

*휴일: 주1회 정기부여 여부

*주거유형별 숙식비용 공제상한 준수 여부

∙ 농축산업 주거환경 개선 사업장(0.2점~2점)[신설]

*농축산업 주거환경 개선 사업장(0.2점~2점)[신설]

*화재예방 및 전기안전 조치를 모두 실시하고, 증명서를 제출할 경우 가점 부여: 0.2점

-설치 소방시설: 단독 경보형 감지기, 소화기 설치 여부

-전기안전 조치: 전기안전진단 실시 여부

*우수기숙사로 인정받아 가점을 받은 경우 중복하여 가점을 부여하지 않음

감점

항목

∙ 외국인고용 사업장 지도점검 결과 지적사항에 따른 감점(시정지시: -0.1점, 과태료 부과: -0.2점, 고발: -0.3점,

고용허가 취소/제한: -0.2점, 관계기관 통보: -0.2점)

∙ 출국만기보험료 체납 사업장(체납횟수에 따라 -0.5점~-2점)

∙ 사업주 귀책사유로 인한 사업장 변경자가 있는 사업장 (폭행, 폭언, 성희롱: -2점 / 성폭행: -5점 / 임금체불

및 근로조건 위반 기타 사업주 귀책사유: -3점)

*사용자 귀책사유: 고용노동부고시 제2012-52호 외국인근로자의 책임이 아닌 사업장 변경 사유 “제2호”(사용자

의 근로조건위반 또는 부당한 처우 등으로 근로를 계속할 수 없게 되었다고 인정되는 경우)에 속하는 경우

∙ 사망재해 2년 연속 발생 사업장 (-1점~-2점)

*최근 2년간 사망재해 1명 발생 사업장(-1점)

*최근 2년간 사망재해 2명 이상 발생 사업장(-2점)

∙ 농축산업 표준근로계약서 가이드라인 미준수 사업장(-0.1점~-0.5점)

* 표준근로계약서 가이드라인 미준수 1건당 –0.1점(최대 -0.5점)

∙ 임금체불 등 핵심 근로조건 위반사업장(-0.2~-3점)[신설]

*시정지시: 1건당 -0.2점(감점 상한: -2점)

*사법처리: 1건당 -0.5점(감점 상한: -3점)

∙ 산재은폐 적발 사업장(-1점)[신설]

*고용허가를 신청한 시점 이전 2년간 산재은폐로 적발이력이 있는 사업장

∙ 주거환경 가점 허위신청 사업장(-1점)[신설]

∙ AI발생 사업장(-0.5점~-2점)

*최근 2년간 AI발생 회당 –0.5점(최대 -2점)

* `17.1.1 이후 AI발생 및 확정된 사업장

자료: (https://www.eps.go.kr/eo/ScoreInfo.eo?tabGb=03: 2017. 6. 8.).

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 81

1.2. 계절근로자제도 설계상의 한계·미비점

1.2.1. 법적 근거

현재 계절근로자제는 ｢출입국관리법｣ 시행령 제12조 단기취업(C-4)의

규정을 근거로 하고 있다. ｢출입국관리법｣ 시행령 제12조 단기취업(C-4)의

규정은 일시흥행, 광고·패션모델, 강의·강연, 연구, 기술지도 등 수익을 목

적으로 단기간 취업활동을 하려는 자로 명시하고 있다. 농업부문에서 단순

작업을 위한 단기취업의 목적과 괴리가 있다고 할 수 있다.

고용허가제와 비교해서도 사업 추진 및 관리에 대한 구체적 법률 내용이

명확하지 않아 지자체별로 개별적으로 시행되고 있다. 법적으로 구체적인

규제내용이 없기 때문에 지자체별로 농업 노동력 수급에 탄력적으로 대응

할 수 있다는 장점도 있으나, 각 지자체가 안정적으로 사업을 진행할 수

있도록 제도 시행의 관련 기준 및 법적 근거를 강화할 필요가 있다.

1.2.2. 외국인 모집 유형

시범사업을 실시했던 지자체의 경우, 계절근로자제 내의 MOU 형태는

외국지자체와 국내지자체 간 교류가 먼저 있어 왔던 경우가 대부분이다.

예를 들면, ○○군과 △△군의 경우 각각 중국 집안시(集安市)와 베트남 다

낭(Đà Nẵng)시와 계절근로자제 시행 이전부터 MOU를 맺고 교류를 하고

있었다.

계절근로자제 시행 이전에 해외 지자체와 MOU를 맺은 지역은 상대적으

로 MOU 형태로 진행하기가 쉽다. 그러나 그렇지 못한 지역은 MOU 형태

로 처음 계절근로자제를 도입하려면 어려움이 따른다. 언어소통이 되지 않

는 상황 가운데서 해외 지자체 선정, 담당자 접촉, 관련 업무를 진행하는

것이 쉬운 상황이 아니다. 그래서 MOU를 맺은 지자체의 경우 중간에 해

외 해당 인력파견회사를 매개자로 일하는 경우가 대부분이다. 우리나라 지

자체 입장에서는 해외 해당 인력파견회사에 의존하는 구조일 수밖에 없다.

82 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

우리가 아무리 잘한다 하더라도 언어가 안 되니까. 다른 동남아 일 잘하는 OO

나라랑 하고 싶은데, 제가 OO 나라 어딜 가서 이야기를 해요. 결국은 중간에서

인력사무소를 끼어야 하지요. 그런데 인력사무소를 끼어도 내가 인력사무소를

찾아가야 하고…. 그래서 지자체 모일 때 건의를 했어요. 신경 좀 써 달라. 시군

에서 말도 안 되지. (2017년 O월 OO군 담당자 인터뷰)

현재는 사업 초기 단계로 상대적으로 관리·감독이 철저하게 이루어져 관

련 문제는 발생하고 있지 않지만, 향후 많은 지자체로 확대될 경우 해당

해외 인력파견회사의 불법적인 요소, 예를 들어 송출비리 및 브로커 개입

문제 등 발생 가능성이 있다.

결혼이민자 초청 형태는 상대적으로 배우자의 4촌 이내 혈족이 입국하

여 근무하는 형태로, 중간 매개자의 불법적인 요소가 시작부터 차단된다.

또한, 단기 근무하는 외국인 근로자 가족이 한국에 머무르고 있기 때문에

갈등 상황이 발생했을 때도 상대적으로 해결이 용이하다. 그러나 모집 단

계에서 관리감독 등의 이유로 법으로 허용하는 범위(4촌 이내 가족)보다

지자체가 더 엄격하게 적용하는 경우도 있다.

저희는 불법체류를 방지하려고 한 가족당 2명까지 그 정도만 늘리면 인원은 10

0명도 가능하죠. 부모나 형제자매들이 다 있으니까. 저희는 불법체류를 못하게

하려고 직계가족만 해요(2017년 O월 OO군 담당자 인터뷰).

1.2.3. 사업 대상 품목 및 도입인력 규모 기준

계절근로자제도 사업 대상 품목은 “계절성이 있어 원칙적으로 3개월의

단기간에 노동력이 집중적으로 필요한 업종(법무부 내부자료)”으로 정해져

있다. 현재 계절근로자제에서 허용하고 있는 품목의 기준은 고용허가제에

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 83

서 허용하고 있는 작물재배업 품목기준을 그대로 인용하고 있다. 따라서

허용품목이 계절근로자제도의 취지에 적합한지를 검토할 필요가 있다.

시설원예·특작, 시설버섯, 콩나물·종묘재배의 경우 연중 노동 고용 수요

가 있는 품목으로 특별히 계절성이 존재하지 않는다. 시범사업 기간 동안

OO군의 경우 외국인 근로자가 시설하우스에서, OO군의 경우 일부 축산업

에서도 종사하였다. 물론 이러한 부문에서도 임시근로자 고용이 필요할 수

있으나, 비교적 상용근로자 고용이 많은 품목이므로 계절근로자제도의 도

입 취지와 맞지 않는다.

도입규모 기준도 고용허가제의 일부를 차용해서 도입한 것으로 보인다.

다른 점은 각 기준별로 고용허용인원이 더 적다는 것과 고용허가제와 달리

계절근로자제도는 영농규모 하한선이 없어 소규모의 농가도 참여할 수 있

다는 점이다. 계절근로자제도는 원칙적으로 계절적 농업노동력 부족 문제

를 해결하기 위해 도입되었다. 그러므로 허용품목 및 도입인력 기준과 규

모가 적정한지, 다양한 농업여건에 유연하게 적용되는지에 대한 지속적 검

토가 필요하다.

지자체별로 농업 여건과 특성에 따라 다양한 품목이 재배된다. 현재의

허용품목 외에 새로운 계절적 수요가 있는 품목이 나타날 수 있으며, 기존

품목이 더 이상 재배되지 않을 수도 있다. 이 경우 허용품목과 도입규모

를 그 때마다 변경해야 하는 상황이 발생한다. 따라서 큰 틀에서 허용되지

않은 품목과 최대한의 도입규모만을 최소한으로 정하고, 지자체의 상황에

맞게 탄력적으로 설계하는 네거티브 규제 방식의 도입도 적극적으로 검토

할 수 있다.

1.2.4. 지자체 농가선정 방법

계절근로자제는 지자체의 자율성을 보장하여 지자체의 여건과 상황에

맞게 농가를 선정하도록 하고 있다. 이는 지자체에서 단기 농업노동력이

필요한 품목과 기간이 다르고, 농가의 형태도 다르기 때문에 지자체 자율

에 맡기는 것이 타당하다.

84 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

그러나 시범사업 기간에 참여한 지자체 중, 일부 지자체의 경우 농가를

선정할 때, 최소한의 선정기준인 숙박 조건37을 통과하는 농가에 대해 내

부적인 점수제 지표 없이 배정하거나,38 제비뽑기 형태로 진행하는 곳도

있었다.

월급 150만 원 줄 수 있는 농가를 일단 받고요. 그리고 숙식 제공, 반찬 등 음식

제공해 주는 조건. 지금 점수화는 안 하고요. 농가들에게 조건을 제공하고, 되는

농가들 위주로 뽑아요(2017년 O월 OO군 담당자 인터뷰).

그거 순위는 없고요. 내려온 지침대로 그냥 가구만 결정해 주는 거죠(2017년 O

월 OO군 담당자 인터뷰).

이는 차후 개선될 사항이겠지만, 자격 요건이 되는 농가가 외국인 근로

자보다 더 많을 경우, 각 지자체별로 보다 구체적인 내부 지침에 따라 공

정하게 배정할 필요가 있다.

점수제를 시행하고 있는 지자체 중 보은군의 경우, 농가의 점수 항목은

자가 고용 여부, 80일 이상 계속 고용 가능 여부, 농경지 면적, 연령, 시부

모를 모시고 사는지 여부 등에 각 점수를 매겨 농가를 선정한다. 괴산군의

경우는 와이파이(Wi-Fi) 설치 농가 여부, 온수 난방시설 여부, 기본 숙식

제공 여부, 작업 장비 제공 여부 등으로 농가를 평가하여 점수화한다.39

그러나 이러한 지자체에서도 고용허가제 점수지표 체계에서 가점항목만

있고 감점항목은 존재하지 않는다. 즉, 사용자 귀책사유가 발생한 사업체

가 재신청했을 때 이에 대응할 수 있는 지침이 마련되어 있지 않다.

37 2017년부터 계절근로자제에서는 비닐하우스, 컨테이너 숙박 제공 농가는 선정

과정에서 일차적으로 탈락한다.38 이 경우는 시범사업 초기라 신청한 농가도 많지 않은 가운데 최소 기준을 통과

한 농가가 적은 경우도 포함된다.39 군 관계자 인터뷰, 2017년 2월, 5월, 6월.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 85

1.3. 외국인 근로자 고용에서의 관리·감독의 한계·미비점

고용허가제를 통해 영농활동에 종사하고 있는 외국인과 농가경영주 간

노동쟁의 및 갈등 또는 불법적인 상황이 발생할 때, 이를 중재하거나 교정

하는 역할은 여러 기관이 나누어서 수행하고 있다.

구체적으로 살펴보면, 작업장에서의 ｢근로기준법｣ 적용과 관련된 내용

은 고용노동부의 고용센터에서 담당한다. 고용센터는 서울청·중부청·부산

청·대구청·광주청·대전청·제주도 권역을 기준으로 시·군단위의 산하조직으

로 구성되어 있다. 외국인 근로자 관련 고용센터의 주된 임무는 1) 외국인

근로자의 사업장 이동 및 취업알선 등의 관리, 2) 외국인 근로자의 고용·이

탈·출국 신고서 접수, 3) 취업확인서 발급 등 체류 중에 필요한 증명서류

발급, 4) 기타 취업기간 중의 고충 상담 등에 관한 사항을 처리한다.

외국인 근로자의 권익보호를 위해 고용센터는 자체적으로 외국인 근로

자 권익보호협의회를 별도로 설치하여 운영한다(고용노동부훈령 제163호).

협의회는 외국인 근로자의 권익보호를 위해, 1) 외국인 근로자의 사업장변

경에 관한 사항, 2) 외국인 근로자와 사용자 간의 갈등 해소 방안, 3) 외국

인 근로자의 국내 구직활동 및 생활안정에 대한 지원 방안, 4) 그 밖에 지

역 외국인 근로자의 권익보호와 관련하여 필요하다고 인정되는 사항 등을

다룬다(외국인 근로자 권익보호협의회 운영규정 제4조).

그러나 고용허가제 근로행위에 대한 관리·감독을 담당하는 고용노동부

고용센터의 경우, 농업부문 외국인 근로자 고용 업무만 고려해도 한 센터

가 담당해야 하는 평균 외국인 근로자 수는 최대 318명에 달하고 2개 이상

의 관할구역을 담당하는 고용센터는 7개에 달한다. ｢근로기준법｣ 적용과

관련한 과중한 업무량 이외에도 작업환경이나 기숙사 문제 등 고용센터의

관할 범위 밖의 민원제기도 상당히 발생한다. 결국 관할 고용센터 직원의

즉각적이고 실제적인 현장 관리·감독은 현실적으로 어려운 상황이다.

86 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

농업부문 외국인 근로자(E-9)

분포현황

도별

고용센터 수

고용센터

평균 외국인 배정인원(농업에 한함)　

관할구역(시·군)

2개 이상 고용센터 수　

경기 1,880 20 94.0 7

강원 1,008 7 144.0 5

충북 227 5 45.4 3

충남 1,012 4 253.0 3

전북 604 6 100.7 3

전남 402 4 100.5 3

경북 249 9 27.7 7

경남 613 7 87.6 4

제주 318 1 318.0 1

부산 18 3 6.0 3

서울 29 9 3.2 6

대구 6 5 1.2 4

인천 19 3 6.3 3

광주 62 2 31.0 2

대전 7 1 7.0 1

울산 10 1 10.0 1

자료: 농협중앙회 내부자료; 고용노동부(2017). “고용센터 및 고용관련 부서 운영 규정.”

<표 5-4> 지역별 고용센터 현황과 농업부문 외국인 근로자 수

단위: 명, 개소

정부기관인 고용센터 이외에 고용노동부의 위탁을 받아 한국산업인력공

단이 외국인 근로자 고용체류지원사업을 실시하고 있다(한국산업인력공단

고용허가제 통합서비스 홈페이지). 고용체류지원사업 대상은 외국인 근로

자와 고용인이다. 주요 지원내용으로는, 1) 사업장 내 애로 및 갈등 조정,

2) 생활고충 및 법률상담(외국인 근로자의 국내체류기간 중 발생한 가정문

제, 한국생활적응문제, 언어문제, 폭행, 인권침해, 민·형사사건 등), 3) 고용

허가제 관련 법령에 의한 신고 및 등록업무 대행, 4) 외국인 근로자의 귀국

및 휴가 등 출국지원 서비스, 5) 사업장 안팎에서 발생하는 각종 재해사고

에 대한 원인조사, 현지방문 사실조사, 관련기관 협의, 각종 보험금 신청,

금품청산, 장제 및 시신송환 등 협조 및 지원, 5) 사업장 내외에서 통·번역

이 필요한 경우 방문·전화·번역 지원 등이 있다.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 87

이들 체류지원사업의 운영을 돕기 위해 한국산업인력공단이 관리·감독

하는 외국인력지원센터가 전국 단위로 운영되고 있다. 외국인력지원센터의

운영목적은 문화적 차이와 언어문제 등으로 어려움을 겪는 외국인 근로자

를 대상으로 고충상담 및 한국어 교육 서비스를 제공하는 것이다. 이를 위

해 외국인 근로자 밀집지역에 8개소의 거점센터를 운영하여 사업주와 외

국인근로자 모두의 애로사항을 신속히 해결하고 상담에서부터 현장지원까

지의 서비스를 제공한다. 또한 외국인 근로자 고용체류지원서비스 소외지

역에의 서비스 제공을 위해 거점센터 이외에도 전국적으로 29개소의 소지

역센터를 함께 운영하고 있다.

위에서 언급한 기관과 병행하여 고용허가제 종합상담서비스를 위해 한

국산업인력공단이 관리·감독하는 외국인력상담센터도 운영하고 있다. 이

서비스는 사업주와 외국인근로자 간 의사소통의 어려움으로 인해 발생하

는 각종 문제 해결을 지원하는 것이 주된 목적으로 전국 어디서나 대표전

화 1577-0071로 연중 상시 운영된다. 특히 외국인력상담센터는 중소 지방

도시와 농어촌지역에서 일하는 외국인 근로자와 고용인들이 시간과 장소

에 구애받지 않고 고용체류지원 서비스를 제공받을 수 있도록 한국어 포함

17개 언어로 인터넷 및 전화 상담, 3자 통화, 직접 방문 등이 가능하다.

위에서 언급한 내용으로 보면 고용허가제로 입국한 외국인 근로자에 대

한 각종 지원서비스 체계가 잘 갖추어진 것으로 보이나, 실제 농업 현장에

서는 이러한 체계가 잘 작동하지 못하는 경우가 많다.

현재 농업부문 사업장별로 배정된 외국인 근로자는 대부분 1명에서 2명

정도 범위를 벗어나지 않아 다른 산업부문에 비해 작업장별 고용규모가 영

세하다.40 또한 제조업이나 서비스업과 달리 농업은 지역적으로 산재해 있

고 고립되어 있는 경우가 대부분이며, 외국인 근로자와 고용인이 현장에서

함께 작업을 하는 경우도 많다. 그러다 보니 외국인 근로자와 고용인 모두

고용허가제 도입과 정착을 지원하기 위한 각종 공공서비스에 대한 정보가

제한적이고 서비스 이용 정도도 미흡하다. 그 결과 농업현장에서 갈등상황

40 농협관계자 인터뷰. 2017년 5월.

88 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

을 해결하기 위해 농가경영주는 농협이나 고용센터를 이용하고, 외국인 근

로자의 경우 관련 인권단체나 자국민으로 구성된 사적네트워크를 이용하

는 경우가 대다수이다.41

계절근로자제는 상황이 조금은 다르다. 외국인 근로자와 농가 간 갈등이

발생하면 MOU 형태의 경우는 대부분 통역사, 군 행정담당자가 갈등을 해

결하며, 결혼이민자 초청 형태의 경우는 대다수 가족과 군 행정담당자가

갈등을 해결한다.42

[질문자] 의사소통이 안 되시니까 불만이 있으면 근로자들은… [관계자] 여기에

직접 하시거나, 중간에 그 결혼한 사람(주: 지역에 거주하는 다문화 가정 여성,

외국인 관련 단체 종사자)에게 다 전화하는 거에요. 거의 창구였어요. (2017년

O월 OO군 담당자 인터뷰)

[관계자] 근로자들이 일 안 하면 농가에서 저희 쪽으로 연락이 와요. 그러면 저희가

가서…(중략)…[관계자] 음… 인솔자가 한 명 있거든요. 스마트폰이 다 되니까, 메

신저로 농가사항이 개별로 보고되는 거예요. (중략)… 저희가 직접. 그 분은 통역

때문에 옆에 같이 있고, 끼고 하는 건데. 이제 두 분의 이야기를 들어 보죠. 농가

이야기만 들으면 무조건 근로자쪽이 잘못했다고 하니까. 그래서 저희가 듣고서 판

단하는 거죠. 문제 있는 쪽에 경고조치를 해요. (2017년 O월 OO군 담당자 인터뷰)

계절근로자의 경우, 군 행정 담당자 1~2인이 담당하는 고용 관련 외국인

근로자 수는 3명에서 164명이다. 현재는 군 행정 담당자 1~2인으로 외국인

계절근로자 관리·감독이 가능하지만, 향후 도입규모가 증가할 경우 고용허

가제와 마찬가지로 관리·감독의 문제가 수면 위로 떠오를 가능성이 크다.

41 농가, 외국인근로자 인권단체, 농협관계자, 행정담당자와의 면접조사 결과.42 관련 지자체 행정담당자 면접조사 결과.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 89

1.4. 고용허가제와 계절근로자제의 관계 정립

농업부문 외국인 근로자의 고용은 현재 고용허가제와 계절근로자제를

통해 운영되고 있다. 고용허가제의 주무부처는 고용노동부, 계절근로자제

의 주무부처는 법무부에서 관할한다. 현재까지 고용허가제는 농업부문에서

상용근로자 수급 문제에, 계절근로자제는 임시근로자 수급 문제에 대응하

고 있다.

그러나 외국인 근로자 고용문제는 농업노동력 인력운용의 큰 틀에서 결

정되어야 할 사항이다. 일반적으로 외국인 근로자 고용은 자국의 인력으로

필요노동력을 충분히 확보하지 못했을 때 고려하는 사항으로 농업노동력

관련 정책에 직·간접적으로 영향을 받는다. 이는 농업 생산과도 직접적으

로 연결되는 상황이다. 특히 고용인력 투입규모가 큰 품목의 경우 외국인

근로자 도입 여부는 해당 품목 생산에 직접적으로 영향을 미친다.

따라서 인력정책에서 외국인 근로자 문제는 보다 통합적으로 중장기 시

각을 가지고 접근해야 하며, 이에 근거하여 제도가 운영되어야 한다. 더욱

이 고용허가제와 계절근로자가 혼재되어 있는 현재의 상황 속에서 농업인

력 정책에 대한 미래 청사진이 필요하고, 큰 틀에서 세부적 인력 정책이라

할 수 있는 외국인력 도입 정책이 결정되어야 한다.

먼저 농업부문 노동력의 현황과 추세, 향후 변화 방향에 대한 엄밀한 분

석이 필요하다. 가족노동력으로 채워지지 못하는 규모(필요 고용노동력 규

모) 추산과 이 중 내국인 노동력으로 충족되지 못한 노동력 규모(외부에서

충당해야 하는 노동력 규모) 추산, 지역별 노동수요와 공급현황 관련 자료,

마지막으로 미래의 인력청사진이 갖춰져야 한다. 이를 토대로 외국인 상시

근로자, 외국인 임시근로자 도입규모가 결정되어야 한다.

90 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

2. 제도 적용과정에서의 한계

2.1. 빈약한 교육 제공: 농가와 외국인 근로자 대상

2.1.1. 농가 교육

외국인 근로자를 고용하는 농가(또는 농업경영체 고용자) 교육은 현장에

서 외국인을 합법적 테두리 내에서 고용하고, 갈등의 소지를 줄일 수 있다

는 측면에서 중요하다.

현행 고용허가제하에서 고용허가를 받은 사업자들은 외국인 근로자를

인수인계 받는 당일 교육장에서 1시간 교육을 받는다. 이후 신청자에 한해

산업인력관리공단에서 사용자 교육을 실시하고 있다. 사용자 교육 내용은

고용허가제 일반과 노동관계법, 외국인 근로자 고용의 유의사항 등이다.

그런데 1시간의 교육으로 복잡·다양한 법률과 제도가 충분히 전달될지 매

우 의문이다.

특히 앞선 절에서 언급한 외국인력지원센터와 외국인력상담센터 등의

기관이 외국인 근로자와 고용인 간의 원활한 의사소통을 위해 제공하는 각

종 서비스 내용과 이를 활용할 수 있는 접근방법 등의 내용이 교육과정에

서 충분히 소개되는지의 여부가 의문이다.

계절근로자제를 시행하는 지자체도 이와 다르지 않다. 외국인 근로자 입

국당일에 농가 교육이 실시되는데, 교육내용은 법무부 관련 담당자, 산업

인력관리공단 담당자, 계절근로자제 관련 담당자가 계절근로자제에 대한

설명, 고용허가제상의 법률·제도 등의 사항을 설명한다. 그러나 동일한 교

육 프로그램 내에서, 농가 교육 이외에 당일에 입국한 외국인 근로자와 농

가 간 표준근로계약서 작성, 해당 군에 대한 홍보영상 관람 등이 함께 이

루어져 체계적인 농가교육이 이뤄진다고 할 수 없다.43

43 관계자 인터뷰. 2017년 2월. OO군 계절근로자 입국 당일 교육 참관. 2017년 6월.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 91

2.1.2. 외국인 근로자 교육: 언어, 의사소통, 영농작업

｢외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률｣ 및 시행규칙에 따르면 고용허가

제에서 모든 외국인 근로자는 입국 후 취업교육을 받는다. 취업교육은 한

국산업인력공단과 민간대행기관이 담당하는데, 농업부문 외국인 근로자 취

업교육은 농업협동조합중앙회 농촌자원개발부 외국인력고용지원팀에서 담

당한다(최서리 외 2013).

구체적인 취업교육 내용과 시간은 아래 <표 5-5>와 같다. 농업부문 외국

인 근로자 교육은 크게 언어교육과 근로조건 및 안전 안내 교육으로 나뉜

다. 그러나 이 교육시간마저도 총 16시간에 지나지 않는다.

과목 주요 내용 교육시간

한국어 회화 취업현장 중심 기초 회화 및 한국어 수준테스트 2시간

한국의 직장문화 직장생활, 직장예절, 기숙사 생활 등 2시간

관계법령 및

고충상담전화

｢외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률｣, ｢근로기준법｣, ｢출입국관리법｣ 4시간

고충처리 및 상담절차(기관 안내), 성희롱 예방교육 2시간

산업안전보건 및

기초기능

산업안전보건 안전표지, 안전일반, 농작업 안전, 해외악성가축전염병 유입방지 대책 포함6시간

기초기능 농업 기초기능

자료: 농협중앙회; 최서리 외(2013: 42). �농업분야 외국인력 활용실태 및 정책제언: 경기도를 중심으로�.

<표 5-5> 농업부문 외국인 근로자 취업교육 내용 및 교육시간

외국인 근로자가 한국어 능력을 취득하는 경로는 입국 전 한국어 시험과

입국 후 2시간의 회화교육이다. 그러나 농업부문 외국인 근로자의 한국어

시험 능력이 가장 낮고(국제 엠네스티 2014), 일부 국가에서는 한국어 시

험 통과 후 2~3년을 기다렸다가 입국하는 경우도 있다는 것을 고려하면(최

서리 외 2013), 업무 수행을 위한 실효성 있는 교육은 시행되지 않는 것으

로 판단된다.

고용인과 외국인 근로자가 함께 활용하는 외국인력상담센터의 월별 구

체적인 상담내용을 살펴보면 항상 언어소통에 대한 문제가 가장 많이 접수

되며, 다음으로는 행정신고업무지원과 사업장 변경관련 애로사항 순이다

92 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

(외국인력상담센터 홈페이지). 외국인력지원센터에서 외국인 근로자를 위

해 한국어 교육프로그램 등을 실시하고 있으나, 대도시 중심으로 서비스가

제공되어 농촌지역에 거주하는 경우에는 현실적으로 참가가 불가능하다.

KREI 리포터 현장조사에서 농가들의 가장 큰 불만은 불충분한 외국인

근로자 공급과 함께 외국인 근로자 숙련도 또는 작업숙지능력이었다. 자국

에서의 영농작업 수행 경험 여부는 고용허가제 근로자 선발과정에서 전혀

고려되지 않는다. 우리나라 입국 후에도 영농작업 교육과정이 따로 없기

때문에 배정받은 농가가 영농교육을 직접 실시하고 있다.

농가 입장에서 영농교육 실시기간은 비용으로 인식된다. 영농경험이 없

는 외국인 근로자는 농작업에 바로 투입되는 것이 아니라 일종의 수습 기

간을 거쳐야 하기 때문이다. 농업은 타 부문과 달리 파종기, 수확기 등 작

물의 생장주기에 노동과 자본, 기술을 어떻게 투입하느냐에 따라 생산량이

직접적인 영향을 받는다. 중요한 영농시기와 근로자의 수습 기간이 겹칠

경우 농가는 손실을 보게 된다. 이를 감안하여 고용허가제는 수습기간 동

안 월급의 10%를 차감할 수 있도록 제도화하고 있다. 즉, 근로자가 영농작

업에 필요한 기술을 배우고 익히는 과정에서 발생할 수 있는 농가손실의

일정부분을 외국인 근로자가 보상하는 형태이다.

계절근로자제 시범사업의 경우에는 자국에서 농민이거나 영농경험이 있

었던 사람들이 대부분이었다. 그리고 계절근로 업무 대부분이 단순작업 중

심이어서 높은 숙련도를 요구하지 않기에 따로 수습기간과 수습기간에 따

른 임금 차감은 없다.

그러나 이러한 수습기간과 관련하여, 농가의 인지도는 낮았다. 본 연구

에서 실시한 설문조사에서는 상용 외국인 근로자를 고용하고 있는 64농가

중, 34.4%의 농가는 외국인 근로자 수습기간을 모른다고 응답하였다. 또한

수습기간 임금 차감에 대해 알고 있어도 실제로 적용하지 않고 본래의 임

금을 다 주는 경우가 있는 반면(농가 인터뷰), 반대로 정해진 차감 비율보

다 더 많이 차감한 경우도 있었다(이주인권연대 농축산업 이주노동자 권리

네트워크 2013).

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 93

빈도 비율

8시간 미만 46 11.1

8~10시간 미만 231 55.7

10~12시간 미만 100 24.1

12~14시간 미만 20 4.8

14시간 이상 18 4.3

전체 415 100.0

자료: 박신규·조아영(2014: 66). �전라북도 외국인 근로자 실태조사 및 지원방안 연구�.

2.2. 과도한 노동시간과 저임금 문제: 근로기준법 제63조와

표준근로계약서 적용

외국인 근로자의 과도한 노동에 대한 지적이 있다(국제 엠네스티 2014).

박신규·조아영(2014)에 따르면, 전북지역 외국인 근로자 설문결과, 하루 평

균 노동시간은 8~10시간(55.7%), 10~12시간(24.1%)이 대다수를 차지하고

있다.

<표 5-6> 외국인 근로자의 하루 평균 노동시간

단위: 명, %

이병렬 외(2014)의 연구에서 농축산 분야 외국인 근로자의 월평균 임금

은 약 127만 원으로 조사되었다. 그리고 최저임금을 받지 못하는 외국인

근로자는 71.7%에 달하는 것으로 나타났다.

박신규·조아영(2014)의 연구에서는 120만~140만 원 미만을 받는 외국인

근로자가 25.3%로 가장 많았고, 다음으로 120만 원 미만이 22.1%였다. 최

저임금을 못 받는 외국인 근로자 비율은 10.7%였다.

외국인 근로자가 초과근무에 대한 적정한 임금을 받고 있는지 여부에 대

한 기존 연구결과와 관계자 인터뷰는 부정적 의견이 다수를 차지했다. 이런

결과는 농업부문의 경우 시간 외 근무를 하더라도 초과근무 가산금을 주지

않아도 된다고 규정하고 있는 ｢근로기준법｣ 제63조에서 기인한다.

계절근로자제도 마찬가지로 외국인 근로자 초과근무에 대한 지자체의

입장은 ｢근로기준법｣ 제63조에 따라 “농가마다 근로시간은 다르다”라는

94 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

입장이다. 최근 고용노동부의 권고와 법무부의 지침에 따라 계절근로자제

도를 실시하고 있는 시범사업지역 모두 표준근로계약서를 작성하고, 월

209시간에서 224시간(8시간/1일)으로 근무시간을 정하고 있다. 그러나 앞

서 언급한 대로 농가와 외국인 근로자 간 쌍방 합의에 따라 초과근무를 더

할 수도 있다.

농업의 특수성에 따라 일정 부분 불가피한 측면이 있고, 내국인의 경우

에도 농번기에는 1일 8시간 근무를 초과하는 경우가 있다. 그러나 높은 강

도의 초과근무가 근로자와 농가의 합의가 아닌 일방적인 강요에 의해서 이

뤄지거나, 초과근무를 하더라도 그에 상응하는 대가(임금)를 받지 못하는

경우가 발생하는 것이 문제이다. 게다가 외국인 근로자의 임금은 최저임금

수준으로 내국인의 임금과 차이가 있다.

｢근로기준법｣ 제63조의 폐지 찬반 여부와는 별개로, 외국인 근로자의 근

로시간과 조건에 대한 관리·감독은 매우 중요하다. 또한 갈등발생 시 이를

즉각적·효과적으로 중재할 수 있는 시스템도 필요하다.

장기적으로는 농축산업분야 표준근로계약서 작성을 위한 가이드라인이

필요하다. 이를 위해서는 먼저 농촌지역에서의 연간 필요 노동시간과 투입

되는 노동력 등에 대한 기초적 자료가 필요하다. 이를 바탕으로 합의된 농

업부문 표준근로시간과 휴일, 휴게에 관련된 최소한의 사항을 권장하는 가

이드라인을 마련되어야 한다. 이와 관련, 유럽연합의 근로시간에 관한 입

법지침을 참고하여 국내 여건에 맞도록 도입할 수 있다.

2.3. 열악한 근로 환경: 숙박비, 주거환경, 건강·안전의 문제

2.3.1. 숙박비

쟁점이 되는 부분은 농가가 시간 외 근로 가산금을 숙박비로 대체하는

경우이다. 초과근무를 했지만 적절한 임금을 받지 못해, 외국인 근로자가

고용센터에 고용주를 제소해도 고용주가 숙박비를 산정하여 임금에서 제

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 95

작업장 근무시간 초과수당 휴일

노지 농업성수기 7:00am~6:00pm

비수기 7:30am~5:30pm기숙사비로 대체

월 2~3회,

비정기적

표고 농장 7:00am~7:00pm 기숙사비 및 공과금으로 대체 월 4회

과수원 7:00am~6:00pm 기숙사비로 대체 월 4회

시설재배 7:00am~8:00pm시간당 5,000원 지급 또는 기숙사비 및

공과금으로 대체월 4회

자료: 최서리 외(2013: 74). 자료 재구성.

하기 때문에 제소가 아무런 소용이 없는 경우가 발생한다. 최서리 외

(2013)의 연구에 따르면 대부분의 작업장에서는 근로 가산금을 기숙사비나

공과금으로 대체하는 것으로 조사되었다.

<표 5-7> 외국인 근로자 근로조건: 숙박비 지불 방식

농가의 과도한 숙박비 공제 문제로 인해 최근 숙박비 공제율을 내부적으

로 정액임금의 8~20%로 정해 권고하고 있다<표 5-7>. 이를 통해 외국인

근로자의 피해를 최소화하는 것은 긍정적이나 여전히 문제가 남아 있다.

현재 외국인 근로자와 농가가 작성하고 있는 공제동의서를 보면, 공제항목

(숙박비, 식비)과 각 항목별 공제율, 공제내역 교부에 대한 합의사항만 있

다. 외국인 근로자는 숙소에 대한 세부정보(1인당 면적 기준 충족 여부, 숙

박 형태, 필수 위생 및 안전시설 구비 여부 등)와 현재의 숙소 상태를 나타

내는 정보를 먼저 제공받고, 이러한 조건에서 숙박비 공제에 동의할 경우

에만 임금을 공제해야 한다. 즉, 충분한 정보를 제공한 상태에서 외국인 근

로자가 선택할 수 있도록 해야 한다.

2.3.2. 주거환경

외국인 근로자 주거환경과 관련한 2013년 국가인권위원회 자료에 따르

면, 숙소에 제대로 된 화장실이 없다고 응답한 경우가 40%(전체 161명),

고용주가 마음대로 숙소에 들어오는 것을 막을 수 없다고 응답한 경우가

53%(전체 161명)에 달했다. 쉴 수 있는 공간이면서 지극히 개인적인 공간

96 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

에 대한 침해와 최소한의 생활을 유지할 수 있는 시설(샤워실, 화장실 등)

이 없는 주거환경은 개선되어야 한다. 그러나 고용주가 자발적으로 근로자

의 주거환경을 개선하지 않는 경우가 대부분이기에 이에 대한 내용을 계절

근로자제처럼 제도적으로 강제할 수 있는 방안이 필요하다.

계절근로자제의 경우, 2017년 본 사업으로 되면서 농가 선정 단계에서

주거 필수 구비시설 및 물품(냉난방 설비, 안쪽에 잠금장치 마련된 화장실,

온수가 나오는 샤워시설, 취사도구 및 침구류, 소화기 및 화재감지기)을 정

하고 있으며, 비닐하우스, 컨테이너, 창고 개조 숙소는 사용할 수 없도록

하고 있다. 만약 적발 시 해당 농어가에서 근무하고 있는 외국인 근로자는

즉시 근무처를 변경하고, 해당 농어가는 향후 5년간 배정에서 제외하며,

해당 지자체는 다음 계절근로자 배정 시 불이익을 당한다. 농가는 근로자

신청 시 외국인이 머무르게 될 숙소의 내·외부 사진을 첨부해야 하며, 법

무부 관계자가 지역과 지역 내 농가를 무작위로 선정해 현장실사를 한다.

고용허가제에서도 숙박환경에 따라 외국인 근로자 배정에 제한을 두는

방안을 검토해야 한다. 필요하다면 거주환경 시설 개선에 지자체가 일부

지원하는 방안도 있다(화천군 사례). 화천군은 자체 사업으로 ‘외국인 근로

자 생활안정 지원(주거환경개선)사업’을 2015년부터 시행하고 있다. 전체

사업비는 6,800만 원으로 외국인 근로자 주거환경 개선비용을 농가당 400

만 원 지원한다. 지원항목은 화장실과 샤워실 설치이다.44

장기적으로는 최소한의 주거기준을 마련하고 이를 준수하도록 하는 것

이 필요하다. 최소한의 주거기준은 논의를 거친 후, 합의된 기준으로 설정

하여 제도적으로 강제할 수 있다. 해외사례로 캐나다의 계절농업노동자 숙

소 점검 기준과 미국의 계절노동자 숙소 기준을 참고할 수 있다.

44 2017년 2월 16일 인터뷰.

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 97

<표 5-8> 캐나다와 미국의 계절노동자 숙소 점검 기준 예

항목 기준

캐나다

침실 및 주방 외부의 연기감지기

주방의 소화기

변기 주변의 세면 장치

변기, 샤워기가 문이나 커튼으로 차단, 내부에서 잠글 수 있을 것

세면공간, 수면 공간이 다른 생활 공간과 분리되어 있을 것

식수의 안전성을 입증하는 검사 결과

비상시 쉽게 대피 가능할 것

미국

요리, 생활, 수면 공간은 1인당 9.29㎡ 이상이어야 함. 음식을 보관하고 준비할 수 있는 위생시설이 제공되

어야 함

화장실은 침실 문에서 61m 이내에 있을 것. 옥외 화장실은 침실, 식당, 주방에서 30.5m 이상 떨어져

있을 것

모든 목욕통, 샤워룸, 세탁실에 배수 시설이 제공되어 물을 버리고 청소할 수 있어야 함

목욕과 세탁을 위한 온수와 냉수 공급

추운 날씨에 21.1‘C 이상 유지할 수 있는 장치

자료: 김지혜･김정혜(2016).

2.3.3. 건강과 안전의 문제

가. 건강 문제

현재 고용허가제하에서 외국인 근로자를 고용하고 있는 농가 또는 농업

경영체는 외국인 근로자에 대해 원칙적으로 출국만기보험, 보증보험, 귀국

비용보험, 상해보험, 건강보험, 산재보험, 고용보험, 국민연금에 가입하도

록 되어 있다.

그러나 2013년 국가인권위원회 자료에 따르면, 농업부문에서 산업재해

를 당했던 92명 중 과반수가 치료비를 직접 마련했다고 응답하였다. 또한

건강보험의 경우, 고용주가 가입하지 않았다가 외국인 근로자가 아플 때,

가입해 주거나, 아예 가입해 주지 않는 경우도 있었다. 또한 아파도 병원에

가지 못했다고 응답한 경우가 44%(전체 응답자 161명)였고, 그 이유는 ‘한

국어 의사소통 불가’, ‘비용 문제’, ‘시간이 없음’, ‘고용주가 보내 주지 않

아서’라고 응답하였다.

98 외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토

건강은 생명과 연결되는 인권의 최소한의 기본적 가치이다. 최소한의 보

호를 받을 수 있는 장치를 국가에서 제공할 수도 있다. 예를 들어, 외국인

근로자 입국 시 근로자가 보험에 의무 가입을 하게 한 뒤, 귀국할 때 일정

부분 환급하는 것을 고려해 볼 수 있다. 보험회사에서 꺼려할 경우, 예상되

는 손실 부분은 재보험으로 운영할 수 있다.

나. 안전 문제

주거환경, 근무지역과 관계되어 나타나는 심각한 안전의 문제는 특히 여

성 외국인 근로자에 대한 성희롱·성폭력 문제이다. 농업의 경우, 작업장과

주거지가 분리되어 있지 않고, 작업장 자체도 지역에 산재해 있어 주변지

역에 도움을 청하기 어려운 구조이다. 그리고 일부 열악한 주거시설의 경

우 잠금장치가 적절히 갖춰져 있지 않아 이러한 문제를 더욱 야기한다.

현재 외국인 근로자 취업교육서의 성희롱·성폭력 대처방법은 회사 내 고

충처리위원에게 조치 요청 또는 지방고용노동관서에 신고, 여성긴급전화

1366에 신고하도록 되어 있다. 하지만 이는 행정적 절차만을 명시한 것으

로 실효성은 매우 낮다.

문제는 피해 발생 후 48%의 피해자들이 사업장 이동 없이 동일한 사업

장에서 일을 하고 있다는 점이다. 현재 조항을 보면, ‘사용자로부터 폭행,

상습적 폭언, 성희롱, 성폭력 등을 당하여 더 이상 근로관계 유지가 어렵다

는 점이 객관적으로 인정되는 경우’ 사업장 변경이 가능하지만, 소송 등으

로 최종 판단 시 장시간 소요될 경우 1개월 이후부터 사업장 변경이 가능

하도록 되어 있다(김지혜 외 2016).

그러나 이는 범죄행위로 보다 적극적이고 실효성 높은 정책 마련이 시급

하다. 현재 관련된 제재 조항은 성희롱 사업장은 2점 감점, 성폭력은 5점

감점, 임금체불 등 근로조건을 어긴 사업장은 3점 감점 패널티만 존재한다.

그리고 외국인 근로자를 고용하는 농가교육에서는 고용허가제 일반과 노

동관계법, 외국인 근로자 고용의 유의사항만 1시간에 걸쳐 전달되고 있다.

외국인 근로자 교육 자료를 보면, 성희롱과 성폭력에 대한 대처방법이 나

외국인 근로자 고용 정책 문제점 검토 99

와 있지만, 실효성이 매우 낮다.

이를 개선하기 위해서는 첫째, 범죄행위 중 특히 고용인 또는 관리인이

가해자인 사업장과 범죄행위를 한 가해자가 사업장에 지속적으로 근무하

고 있는 사업장은 고용허가제, 계절근로자제에서 외국인 근로자 배정을 제

외해야 한다. 범죄행위는 어떤 이유로든 정당화될 수 없다. 둘째, 성폭력

피해 신고 즉시 사업장 변경 또는 원하면 피해자 보호시설에서 머문 상태

에서 소송 등의 절차가 이루어질 필요가 있다. 셋째, 피해를 당한 외국인

근로자에게 공정한 사법접근법이 보장되어야 한다. 최소조건이라 할 수 있

는 통역인을 제공하고, 국선변호사 선임 가능과 관련 정보를 제공해서 공

정한 상황에서 판단되어야 한다. 넷째, 농업부문 외국인 근로자에게 제공

되는 교육서에 나온 지방노동관서, 여성긴급전화의 상담원 역량을 강화해

야 한다. 구체적으로 범죄 피해자들의 요청을 받았을 때, 상담원의 지원체

계와 역할을 명시하는 구체적인 안내가 있어야 하며, 타 기관과 연계하여

(예를 들어, 여성가족부의 해바라기센터 등) 즉각적으로 처리할 수 있도록

해야 한다.

정책 방향과 과제 제6장

1. 관련 정책 전개과정

외국인 근로자는 농업부문 생산 활동에 주요한 역할을 담당하고 있다.

상용직으로 고용된 농업부문 외국인 근로자는 2003년 33명에서 2016년 2

만 7,984명으로 급증하였다. 같은 해 경제활동인구조사 통계를 통한 농업

부문 상용직 내국인 근로자는 2만 2,988명이었다.45 통계 수치만 놓고 비교

하면 농업부문 상용직에서 외국인 근로자 고용이 내국인 고용을 앞서고 있

다. 여기에 불법적인 형태의 임시직 외국인 근로자 고용까지 더해진다면,46

외국인 근로자가 농업 생산에서 담당하는 비중은 더 클 것이다.

외국인 근로자 고용확대는 농업 현장에서 만연한 일손부족 문제로부터

발생한다. 농업은 전통적으로 가족노동력 또는 품앗이와 같은 공동노동 및

노동력 교환 형태로 유지되어 왔다. 그러나 이농현상과 농업종사자의 급격

한 감소로 가족노동력, 공동노동 및 노동력 교환 형태 비중이 감소하고 고

용노동력으로 노동력을 채워 나갔다. 하지만 가격 경쟁 심화는 농가들이

45 경제활동인구조사를 이용하여 농업부문 상용 내국인 근로자 수이다. 참고로 이

수치는 2016년 6월 기준이다.46 불법 외국인 근로자 고용 수치에 대한 가용통계는 현재 존재하지 않는다. 따라

서 정확한 수치를 제시할 수 없다. 다만 농업부문 외국인 근로자 불법체류율

(13%)을 고려하여 외국인 근로자 수를 추정하면 총 31,621명으로 예상된다.

102 정책 방향과 과제

필요한 만큼 노동력을 고용하기 어렵게 하였고, 농업노동시장의 이중노동

시장 구조는 농업노동 공급자 자체를 어렵게 하였다.

이에 정부는 농업 노동시장에 고용허가제를 통한 외국인 근로자를 도입

하였다.

<그림 6-1> 농업부문 외국인 근로자 도입과 제도 변천 과정

고용허가제는 상용직 고용형태로 일부 허용된 품목(작물재배업, 축산업,

농업관련서비스업)과 일정규모 이상 되는 농가 대상으로 외국인 근로자 고

용을 가능하게 하는 제도이다. 그러나 작물재배업의 경우 농번기와 농한기

의 업무량 차이가 커서 외국인 근로자 인력활용이 비효율적인 면이 있었

고, 농한기 때 일부 농가에서 외국인 근로자를 다른 농가에서 일하도록 하

는 불법적인 파견이 발생하였다. 이러한 현실을 개선하고자 2009년 작물재

배업에 한해 근무처 추가제도를 고용허가제 내에 포함하였다.

고용허가제는 상대적으로 중·대형 규모를 갖춘 상업 농가(또는 농업경영

체)의 상시근로자 부족문제 해결에 상당한 기여를 했지만, 고용허가제 허

용 기준을 통과하지 못하는 소규모 농가의 인력부족 문제와 농번기 때 집

중적으로 발생하는 임시근로자 부족문제를 해결하지 못하였다.

정책 방향과 과제 103

상시근로자 고용 문제뿐만 아니라 농번기 때 임시근로자를 구하지 못하

는 문제 또한 농업현장에서는 심각한 문제였다. 농작물의 생장주기를 고려

할 때, 필요한 시기에 적정한 노동력을 투입하지 못하면 생산량이 심각한

타격을 받기 때문이다.

이러한 농번기 때의 임시근로자 일손 부족 문제 대응으로 2015년에 괴

산군에서 계절근로자제가 처음 시행되었고, 2017년부터는 법무부 본 사업

으로 진행되고 있다.47 고용허가제와 같이 계절근로자제도 연간 전체 외국

인 근로자 고용 가능 인원수를 제한하고 있지만, 농가 규모에 따른 제한이

없어 농번기 때 소규모 농가의 인력부족 문제를 일정부분 해결하고 있다.

이렇듯 농업부문에서 외국인 근로자가 영농활동에서 담당하고 있는 역

할은 더 이상 간과되어서는 안 될 부문이다. 더욱이 중장기적으로 농업 고

용 노동력 수요는 줄지 않고 늘어나는 것이 예상되는 현실 속에서(김정섭·

오내원·허주녕 2014: 74),48 외국인 근로자 고용은 현재의 수준을 유지하거

나 향후 증가할 개연성이 높다.

그렇다면 관련 제도는 지금까지의 현실과 미래 전망에 대해 적절하게 대

응해 왔는가? 현재까지의 제도 변천 과정을 보면, 현실에서의 한계와 문제

발생에 부분적으로 대응하기 위해 신규 제도가 추가적으로 덧붙여지는 형

태였다<그림 6-1>. 그렇다면, 앞으로도 상황변화에 대처하는 방식은 기존

제도를 유지하면서 소폭의 변화만 주는 형태를 유지할 것인가? 또는 다른

방식으로의 적극적인 구조변화를 통한 제도 개선은 불가능한가? 라는 질

문을 던지게 된다.

이 질문에 답하기 위해서는 외국인 근로자 고용실태를 시스템(제도) 내

47 앞서 언급했듯이 계절근로자제는 사업 추진 및 관리에 대한 구체적 법률 내용

이 명확하지 않고, 제도가 아닌 법무부 사업으로서 지자체에서 개별적으로 시

행되고 있다.48 그 이유에 대해 김정섭·오내원·허주녕(2014: 74)은 다음과 같이 서술하고 있다.

“농가의 노동력 수급 여건이 악화되는 데 비해 경영 규모는 확대되고 있기 때

문이다. 게다가 현재 고용 노동력을 필요로 하는 농작업을 기계화하여 노동 생

산성을 높이는 데에도 어려움이 따른다.”

104 정책 방향과 과제

에서, 그 안의 행위자(agents)라 할 수 있는 수요자(농가)와 공급자(외국인

근로자) 측면에서 실태와 문제점(한계)을 파악하는 것이 필요하다. 문제점

을 정확히 직시한 후에는 현 제도 내에서 해결할 수 있는 것과 해결할 수

없는 부분에 대한 정책대안을 검토해야 한다.

2. 정책 과제와 대안 제시

앞장에서 살펴보았듯이 외국인 근로자 고용 제도상의 문제는 설계상의

문제와 제도 적용상의 문제로 구분할 수 있다. 현재의 외국인 근로자 고용

시스템은 중대형규모 농가의 상시근로자 인력 부족 문제는 고용허가제를

통해서, 규모와 상관없이 농번기에 집중적으로 발생하는 임시근로자 인력

부족 문제는 계절근로자제를 통해 작동하고 있다. 이를 근거하여 판단하

면, 두 제도가 상호 보완하고 있다고 할 수 있다. 하지만 현재의 농업부문

외국인 근로자 정책 체계는 제도를 포괄하는 전체적인 농업 인력 운용의

큰 틀이 정해지고, 세부적으로 각 제도별 사항이 정해지기보다는 제도별로

다른 주체들에 의해 별개로 운용되고 있다. 즉 중앙정부 차원의 통일되고

일관된 중장기적 시각과 농업 인력 정책에 대한 미래 청사진이 부재하다.

두 번째 문제는 농업 인력 미래 청사진 구축과 외국인 근로자 제도 개선

을 뒷받침하기 위한 객관적 조사결과가 부재한 것이다. 미래 청사진 구축

과 제도 개선을 위해서는 통계조사를 통한 분석과 현장실태 및 사례조사가

적절히 병행되어 이루어져야 한다. 그러나 현재 사용가능한 통계는 외국인

근로자 실태를 명확히 보여 주지 못하고, 실태 및 사례조사도 거의 이루어

지지 않고 있다.

세 번째로 농업부문 고용허가제와 계절근로자제 모두 농업 현장의 외국

인근로자 수요에 적절히 대처하지 못한다. 두 제도는 중앙정부의 인력조정

위원회와 배정위원회를 통해 외국인력 도입규모가 정해진다. 즉, 시장의

노동력 수급 논리(ex-post)가 아닌 사전적인(ex-ante) 정치·정책의 논리가

정책 방향과 과제 105

작동하여 인력도입규모가 제한된다. 이는 내국인과 외국인 농업근로자가

모두 부족한 현상이 매년 지속되는 것을 해결하기 위해서는 농업부문 근로

인력 공급 제도 변경이 필요함을 의미한다.

네 번째로 농업부문 고용허가제와 계절근로자제 모두 외국인 근로자 고

용 관리·감독 기능이 원활히 수행되고 있지 못하거나 한계가 있다. 근로기

준법 관련 쟁의사항은 고용노동부 고용센터를 통해 진정·해결이 가능하고,

그 외의 사항은 한국산업인력공단의 관리·감독하에 연계된 기관들이 담당

하도록 되어 있다. 그러나 농업부문에서는 산업과 지역의 특성 때문에 이

러한 역할과 기능이 충분히 작동되지 못하고 있다.

마지막으로 외국인 근로자의 일부 열악한 노동조건이다. 현장에서 가장

많이 지적되고 있는 문제는 과도한 노동시간과 낮은 임금문제이다. 이러한

문제는 초과근무수당, 야간근로가산금, 숙박비 대체문제 등과 다시 연결된

다. 이러한 노동관련 문제는 관리·감독, 중재 담당 기관의 역할과 더불어

결국에는 ｢근로기준법｣ 제63조 제1항, 제2항의 규정들과 맞닿아 있다. 일

부 독소 조항으로 작용하는 항목은 철저한 논의를 통해 폐지 또는 수정,

보완이 필요하나, 현재 이와 관련한 논의는 찾아보기 힘들다.

위에서 언급한 내용에 대한 정책방향과 과제는 다음과 같다.

<그림 6-2> 농업부문 외국인 근로자 제도 관련 부처와 협의체 도식화

106 정책 방향과 과제

2.1. 인력 계획·운영 정책과 부처 간 조율 필요

고용허가제의 외국인 근로자 쿼터와 계절근로자제의 외국인력 도입규모

는 각각 정부의 인력조정위원회와 배정위원회를 통해서 결정된다. 이들 위

원회 운영의 주무부처는 각각 고용노동부와 법무부이다. 농업부문 외국인

력 도입규모는 농림축산식품부와 여성가족부 등 다른 부처의 정책 영역에

도 직·간접적 영향을 미치기 때문에 이들 위원회에 관련 부서들도 참여하

고 있다.

외국인 근로자 고용제도와 관계된 부처 및 기관, 제도 사이의 연결성을

구체적으로 도식화하면 <그림 6-2>와 같다. 고용허가제는 고용노동부가

주무부처이며, 고용노동부 산하 고용센터를 중심으로 제도가 시행되고 있

다. 농협은 고용허가제 시행에 있어 고용노동부 협조기관으로서 근무처추

가제도 및 입국 외국인 근로자와 고용 농가를 대상으로 실시하는 교육 실

무를 담당하고 있다.

계절근로자제는 법무부가 주무부처이며, 도입인력 확정을 위한 배정위원

회 구성원으로 여성가족부도 포함된다. 이는 국내 결혼이주여성의 가족이

계절근로자 사업의 참여 대상이기 때문이다. 계절근로자 사업의 현장 관리

주체는 지자체이며, 법무부와 출입국관리사무소 등은 유관기관과 함께 제

도 시행 관련 현장모니터링을 담당하고 있다.

농림부는 인력조정위원회와 배정위원회를 통한 외국인 근로자 인력도입

규모 결정에 관여하는 형태로 현행 외국인 근로자 제도와 간접적으로 연결

된다.

앞서 제2장에서 논의했듯이 농업부문 외국인 노동자 도입 규모와 방식

에 대한 논의는 우리나라 농업분야 전체 인력수급에 대한 장기적인 전망과

대응 계획 수립을 바탕으로 진행되어야 한다. <그림 6-2>에서 보듯이 이러

한 논의는 관련 부처들의 정책 영역과 밀접하게 연결되어 있으므로, 국가

적 차원에서의 장기계획과 방향 설정을 통해서 조율되고 이루어져야 한다.

이러한 관점에서 인력조정위원회와 배정협의회는 명목상의 형식적인 위

원회가 아닌 보다 실효성 있게 심도 있는 논의가 이루어지는 조직이어야

정책 방향과 과제 107

한다. 위원회 안에서 구체적으로 논의되어야 하는 내용은 현재의 농업부문

외국인 근로자 쿼터제, 계절근로자제 인력도입 규모와 각 제도의 세부내용

(예: 농가 선정 점수표 및 선정 기준, 최소 숙박기준 등)에 대한 것으로 부

처별 다양한 의견들이 다뤄지고 합의된 결정이 필요하다.

특히 외국인력 도입규모 논의에 있어 장기 인력정책 방향과 더불어 각 부

처 간의 이해관계와 특수성이 구체적으로 논의되어야 한다. 예를 들어, 농

업부문의 경우, 현재 고용허가제의 쿼터제는 농업의 특수성을 충분히 반영

하고 있지 못하다.49 또한 농업노동력의 구조적 문제를 해결하고 있지 못하

다. 따라서 향후 이와 관련된 논의가 필요하지만, 현재의 제초 체계 내에서

는 농림축산식품부의 단독적인 결정으로 정해질 수 없는 구조이다. 그러므

로 인력조정위원회에서 이러한 문제에 대해 심도 있게 논의하고 현실에 부

합하도록 결정해야 할 것이다. 현재 고용허가제의 수요 조사 체계에서는 농

업의 특수성이 전혀 반영되고 있지 않으므로, 다음과 같은 수요 조사 체계

개선(안)을 논의하고 적용여부를 결정할 수 있을 것이다.

농업분야 외국인 근로자 수요 조사 체계 개선(안)

외국인 이주 노동자 수요 시나리오의 가정

I

(1)

＊농가들이 부족하다고 여기는 노동력을 전부 외국인 이주

노동자를 고용하여 확보

(2)

＊농축산 분야 노동시장에서 현재와 같은 수준의 비율로 외국인 이주 노동자 수가 유지되고, 그 범위 내에서 농가들이 부족하다고 여기는 노동력을 부분적으로 외국인 이주 노동자를 고용하여 확보

II

＊농가가 2016년도에 고용하기를 희망하는 외국인 이주 노

동자 수

III

×

＊고용노동부에서 제시한 업종별 외국인력 부족률을 계산하여 산출

<외국인 근로자 고용 수요 식>

주: * 품목별 영농규모에 따른 외국인 근로자 고용 허용 인원보다 외국인 고용 근로자 수가 많을 경우, 품목별

영농규모에 따른 외국인 고용 허용 인원으로 조정함.

49 높은 5인 미만 사업장의 비중, ｢근로기준법｣ 제63조의 예외사항, 타 부문과 비교

하여 낮은 임금, 작물 생장주기에 따른 일시적·대규모 고용, 낮은 고용안정성 등.

108 정책 방향과 과제

○ 설문조사

- 설문대상자

업종/규모 외국인 근로자 고용 가능 최소 기준영농규모(단위: ㎡)

작물재배업

과수 20,000

시설원예·특작 4,000

시설버섯 1,000

콩나물·종묘재배 200

기타원예·특작 12,000

인삼, 일반채소 16,000

축산

젖소 1,400

한육우 3,000

돼지 1,000

말·엘크 250

양계 2,000

기타축산 700

고용허용인원 5명 이내

* 설문대상자는 작물재배업, 축산업 농가를 대상으로 조사를 하되, 품목별 영농규모를 사전에 알 수 있

다면, 전체 농가 대상이 아닌 외국인 근로자 고용 가능 최소기준 영농규모를 가진 농가를 우선순위로 설문조사를 실시한다.

* 각 품목의 설문대상자 수는 각 품목별로 전체 모집단의 생산규모에 비례하여 표본 수를 정하도록 한다.

- 설문조사 항목

외국인 노동자 수요 공통 설문문항 각 수식에 필요한 추가 설문문항

I

(1)

∙ 응답자 연령, 성별, 거주지

∙ 주요품목

∙ 영농규모

∙ 지난 1년 동안 고용한 인력 수(내

국인, 외국인): 상시인력, 일용직

∙ 노동력 부족으로 인한 영농의

어려움

∙ 영농유지를 위해 필요한 노동력

(인력) 수

* 단, 일용직 고용 제외 (2)

II

∙ 내년 농사짓는 데 외국인 고용 의향

∙ 의향이 있을 경우, 고용할 외국인

근로자 수

<농축산 분야 외국인 이주 노동자 고용 수요 식에 따른 설문 문항 구성>

- 설문조사시점

* 매년 8~9월에 실시하도록 한다.

정책 방향과 과제 109

2.2. 통계·현황파악 조사 체계 필요

장기 인력계획과 관련 정책 수립에는 증거기반 접근(evidence based

approach)이 필요하다. 이를 확보하려면 무엇보다 관련 통계 구축과 현황

파악이 중요하다. 특히 농업부문 필요인력 규모와 내국인으로 채워지지 않

은 노동력 규모, 그리고 농업부문 내·외국인의 근무환경에 대한 실태 파악

이 체계적으로 이루어져야 한다. 이를 바탕으로 농업 경영 인력 정책과 그

안에서 외국 인력에 대한 계획이 세워져야 하고, 정책이 수립되어야 한다.

현재 사용 가능한 국내 농업 노동력 공식 통계는 경제활동인구조사, 농어업

총조사, 농가경제조사이다. 경제활동인구조사와 농어업총조사는 거시적 층위

이고 농가경제조사는 미시적 층위의 조사이다. 농업부문 외국인력 현황 파악

과 관련하여 사용할 수 있는 자료는 외국인고용조사, 농어업총조사이다.

각각의 장단점과 향후 고려해야 할 사항은 <표 6-1>과 같다.

농업 노동력에 대한 정확한 실태 파악을 위해 필요한 세부적 과제들은

다음과 같다. 첫째, <표 6-1>의 가용한 자료를 활용하여 매년 또는 통계 발

간 연도에 맞춰 농업 노동력에 대한 실태조사 자료와 분석결과 DB를 구축

하는 것이 필요하다. 둘째, 관련 전문가 협의 등을 통해 향후 필요한 설문

조사 항목에 대한 추가·보완·수정 등이 이루어져야 하며, 통계주관 기관은

이를 적극적으로 반영하여 관련 자료를 체계적으로 축적하려는 노력을 기

울여야 한다. 셋째, 지역별·품목별로 농업 노동력 수급과 근로 작업장 상

황, 임금 수준 등이 다른 현실을 감안하여 농업 노동(일자리) 관련 맞춤형

정책이 개발될 수 있도록 중앙정부와 지자체가 협업을 통해 정기적으로 현

황조사와 분석을 실시해야 한다.

110 정책 방향과 과제

통계명 수집주체 공개여부 장점 한계 개선점

경제활동

인구조사통계청

산업대분류

까지만 공개

-월별, 연간 국내 농업 노

동력 변화 파악 가능

-농업, 임업, 어업 분리 불

가능

-표본에서 농업부문에 포함

된 내국인, 외국인 구분 불

가능, 외국인 포함 비율은

매우 미미할 것으로 유추

-산업중분류 자료 취득 가

능 경로 확보

-월별자료에 임금 조사 항

목 추가 검토 고려

농어업

총조사통계청 공개

-농업면적, 작목 등 농업

관련 정보와 농업고용(상

시, 임시) 간의 개략적 관

계 파악 가능

-외국인 상시, 임시 고용

파악 가능

-월별, 연간 농업 노동력

파악 불가능

-2010년, 2015년 통계만

있음

-장기적으로 농업 노동력

관련 설문조사 항목 확충

농가경제

조사통계청 공개

-영농형태별, 영농작업별,

면적별 등 농가단위 노동

투입시간 파악 가능

-임시, 상시근로자별 노동

시간 파악 불가능

-외국인 근로자 불포함

-영농형태별 정확한 노동

시간 파악 불가능

-조사항목 보완 및 수정

필요

-데이터연결 가능 검토

(향후 패널데이터)

외국인

고용조사통계청 공개

-개략적 농업부문 E-9근

로자의 고용실태 파악 가

능

-포함된 농업부문 E-9외

국인 근로자 수 상대적으

로 적음

-조사항목이 농업부문 실태

보여주기 힘듦(예: 개방형

월급/ 노동시간 조사항목,

숙박형태 구체적이지 않음)

-일부 설문문항 답변 선택

조정

고용허가제

자료

고용노동부,

법무부,

농협

비공개

-농업부문 E-9과 H-2입

국 외국인 근로자 수요(신

청건수), 쿼터 공급 인원

파악 가능

-외국인 근로자 지역별 배

분 현황 파악 가능

(농협 내부자료)

-불법체류자 파악 불가능

-외국인 근로자 고용 농가

자료 제한적

-외국인 근로자 고용농가

특성 조사 추가(농협 내부

자료)

-자료 구축 체계화

계절근로자제

자료법무부 비공개

-계절근로자제 시행 지자

체별 신청건수, 배정품목,

배정인원 등

<표 6-1> 농업 노동력 관련 국내 가용 통계 특징과 개선점

정책 방향과 과제 111

2.3. 근무 환경 개선 노력 필요

농업을 포함한 모든 임금 근로행위에 대해 포괄적으로 적용되는 ｢근로기

준법｣의 일부 법률 조항은 농업부문 농업노동환경과 밀접하게 연결된다.

특히 농업부문에서의 노동시간과 임금과 관련되고, 초과근무수당, 야간근

로가산금, 숙박비 대체문제 등과 모두 연결되는 문제이다.

｢근로기준법｣ 제50조 제1항과 제2항에서는 1일 근로시간을 8시간으로

규정하고 있고, 1주일 동안 근로시간은 40시간을 초과하지 않도록 하고 있

다. 제3항에서는 근로자가 작업을 하려고 사용자의 지휘와 감독 내에서 대

기하고 있는 시간은 근로시간으로 본다고 정의하고 있다(김정섭·유찬희·엄

진영 2016: 87). 그러나 ｢근로기준법｣ 제63조에서는 동법 50조에서 정한

근로시간의 적용에 대해 예외사항을 두고 있다. 구체적으로 ‘토지의 경작·

개간, 식물의 재식·재배·채취 사업, 그 밖의 농림 사업’(제1항), ‘동물의 사

육, 수산 동식물의 채포·양식 사업, 그 밖의 축산, 양잠, 수산 사업’(제2항)

에 대한 적용에 예외를 두고 있다.

내국인과 외국인 모두에게 동일하게 적용되는 법률이므로 근로시간에

있어서 원칙적으로 차별이 있다고 말할 수는 없다. 그러나 이 조항은 외국

인 근로자에게 과도한 노동시간과 임금 체불 등의 문제로 이어진다. 또한

야간근로 가산금과 숙박비 공제와 서로 얽혀 가산금을 숙박비로 대체하는

현상 등의 문제로 이어진다.

해외의 입법례를 참고하면, 우리나라처럼 농업의 특수성으로 인해 근로

시간 등의 규제가 적용 대상에서 예외를 두기도 하지만, 그에 대한 노동법

적 보호를 배제하는 내용으로 되어 있지 않다(박지순·전윤구·강용 2009:

98). 예를 들면, 유럽연합의 근로시간 입법지침(93/104/EG; 2003/88/EG)은

근로시간과 관련하여 준수해야 할 최저 수준의 보호 규정을 명시하고 있

다. 구체적으로 1일 휴식시간, 1주 휴식시간, 휴게, 주당 최대근로시간, 연

차휴가, 심야근로 및 교대제근로 등을 규정하고 있다(김기선 2008).

독일 경우 유럽연합의 근로시간 입법지침(93/104/EG; 2003/88/EG)에 따

라 법적으로 하루에 보장되는 법정휴식시간은 11시간이지만 농업부문은 1

112 정책 방향과 과제

시간을 단축할 수 있다. 그리고 농업과 같은 법률상에 규정된 특정 업종의

법정근로시간, 연장근로시간, 야간근로와 교대제근로 같은 항목을 단체협

약으로 달리 정할 수 있도록 유연화하고 있다(박지순·전윤구·강용 2009:

98). 그러나 여기서도 원칙적으로 6개월 또는 24주 이내에 1일 평균 근로

시간이 8시간을 초과하지 않는다는 전제하에 1일 근로시간을 10시간까지

연장을 허용한다. 이는 보상기간 내에 평균 8시간이 지켜져야 한다는 점에

서 탄력적 근로시간제로 간주될 수 있다. 단체협약에 따라 대부분 1주 단

위 근로시간이 약정되는 경우가 많다(김기선 외 2015: 385). 그러나 이 경

우에도 특별규정에 의해 근로자의 건강에 해가 되지 않는다는 것이 확보된

경우(제7조 제2a항), 근로자에게 해가 되지 않는 경우(제7조 제6항) 등의

제한을 두어 근로자의 건강보호를 우선하였다(김기선 외 2015: 385).

해외의 사례를 참고하여 우리나라에 적용해 보면, 최소근로기준과 더불

어 농업부문에 적합한 표준근로시간 설정과 이를 바탕으로 한 농업표준근

로계약서가 마련되어야 한다. 현재 고용허가제와 계절근로자제에서 사용되

는 표준근로계약서는 제조업의 근로계약서 형태를 그대로 받아들여서 활

용되고 있다. 물론 농업의 특수성을 반영하여 농번기·농한기를 구분해서

근로시간과 휴일, 임금을 적도록 하고 있지만, 형식적인 항목에 그치는 경

우가 많다. 일선에서 농업부문 표준근로 작성 시, 근로시간과 휴일 등에 표

준화된 참고자료가 없으므로 대부분 농가 개인이 임의적으로 정하거나, 고

용센터 또는 지자체 관계자(계절근로자제 경우)가 권고하는 형태로 진행된

다. 따라서 표준화된 체계가 없기 때문에 분쟁의 소지가 더 많아질 가능성

이 있다.

표준근로시간 설정과 관련하여 참고할 수 있는 사례는 유럽연합의 연간

노동단위(Annual Work Unit: AWU)의 지표이다. 연간노동단위는 농가에

서 영농활동을 풀-타임으로 하는 한 사람의 최소 노동량을 의미한다(김정

섭·유찬희·엄진영 2016: 87). 최소 노동시간은 각국에 따라 다른데, 기준이

정해져 있지 않으면 일반적으로 1,800시간으로 정의된다(김정섭·유찬희·엄

진영 2016: 87; Davidova and Thornpson 2013). 캐나다의 경우 영농활동에

있어 각 품목별, 작업별 하루 노동시간과 최저 임금을 규정하고 있다.

정책 방향과 과제 113

단기·중기적으로는 농업부문에서 각 품목별 연간노동단위 지표를 구축

하고, 유럽연합의 근로시간 입법지침과 같은 근로시간에 대한 최저 수준의

보호 규정을 명시해야 한다. 그리고 이를 근거로 농업부문에서 표준근로계

약서에 대한 가이드라인을 정해, 현장에서의 혼란과 관리상의 어려움 등을

경감해 나가야 할 것이다.

장기적으로는 근로기준법 제63조 일부 조항에 대한 논의가 필요하다. 특

히 ｢근로기준법｣의 본 취지는 최소 근로시간 및 휴게, 휴일기준을 배제함

으로써 농업의 경쟁력 강화가 아니라, 농업의 특수성을 반영한 법안이다.

농업의 특수성을 인정하되, 최소근로기준이 지켜지도록 법률이 개선되어야

하며, 더불어 ｢근로기준법｣ 제63조 제1항과 제2항에서의 농업, 축산업에

대한 개념 논의도 필요하다. 일부 가공, 유통과 관련된 농업경영체의 경우

제조업의 형태를 띠는 경우가 있다. 이러한 경우 근로자가 실제 담당하고

있는 업무 형태와 보호받는 법률 사이에 괴리가 발생하고, 이를 악용하는

사례가 발생하기도 한다. 따라서 이에 대한 논의가 구체적이고 체계적으로

진행되어야 한다.

2.4. 실효성 있는 관리·감독, 중재 기능 설정 및 강화 필요

고용허가제와 계절근로자제는 법률적 테두리 내에서 운영되는 제도이므

로 실제 집행과정에 대한 적절한 관리·감독 실행이 필요하다. 특히 고용허

가제도는 정부가 매년 쿼터를 정해 도입규모를 통제하며 특별한 사유가 없

는 한 외국인 근로자의 사업장 변경을 3회까지만 허용한다. 즉, 정부가 인

력 공급 규모와 내용을 직접 통제하고 관리하는 시스템이다. 따라서 고용

인과 근로자 간의 노동계약위반이 발생하거나 계약해지 등을 원할 경우,

노동시장이 유연하게 대처할 수 없으며 관리·감독기관의 판단과 결정이 중

요하다.

현재의 제도에서 ｢근로기준법｣에 따른 외국인 근로자의 노동시간과 임

금 관련 관리·감독의 1차적 책임은 고용노동부에, 그리고 외국인 근로자의

114 정책 방향과 과제

입출국 관리·감독은 ｢출입국관리법｣에 따라 법무부에 있다. 고시에 따르면

고용노동부 장관은 매년 고용허가제에서 외국인 근로자 관리·감독 계획을

수립하도록 되어 있다. 현재 이 관리·감독 계획은 고용센터를 통해 집행하

고 있다.

그러나 앞서 언급했듯이 1개 고용센터가 담당해야 하는 농업부문 평균

외국인 근로자 수는 최대 318명에 이른다. 고용센터의 업무범위는 농업부

문 외에 제조업, 서비스업 부문 외국인 근로자 관리·감독까지 포괄하며, 고

용허가제 관련 행정적 업무를 모두 담당하고 있다. 따라서 고용센터의 즉

각적이고 실효성 있는 외국인 근로자 관리·감독이 물리적으로 불가능함을

알 수 있다. 또한 노사 간의 다양한 문제 해결과 외국인 근로자 복지문제

까지 담당하는 유관기관들도 농업분야의 특수성 때문에 그 역할을 다하지

못하고 있다.

계절근로자제는 지자체가 외국인 근로자의 입출국을 제외한 거의 모든

사항들을 관리·감독, 중재하고 있다. 그러나 계절근로자제도 마찬가지로

공무원 1인이 관리하는 인원수는 규모가 확대될수록 많아지는 구조이다.

고용센터가 ｢근로기준법｣과 관련한 고용허가제 운영의 관리·감독 역할

을 원활히 하려면, 인력을 대폭 확충하거나 조직 개편이 필요하다. 필요시

타부서 또는 타 기관과 협조체계 또한 필요하다. 더불어 ｢근로기준법｣ 이

외에 노동환경에 대한 관리 감독과 중재를 할 수 있는 체계가 구축되어야

한다. 계절근로자제도 마찬가지로 외국 인력이 향후 급속히 증가할 경우,

지자체 인력을 확충해야 관리·감독, 중재 기능을 원활히 수행할 수 있다.

그러나 현실은 농업부문 외국인 근로자의 도입규모 상승률 추세를 고려

하면50 고용센터 인력충원과 조직 확대개편만으로는 적절히 대응할 수 없

다. 외국인 근로자 관리 범위가 고용노동부와 법무부, 지자체(계절근로자

제의 경우)의 관리 능력을 넘어서고 있으므로 현행 제도의 지속 가능성에

대한 검토와 향후 도입 가능한 대안 검토가 필요하다.

50 농업부문 외국인 근로자가 처음 도입되었던 2003년과 2016년을 비교하면, 농

업부문 외국인 근로자 도입규모 순 증가율은 847%이다.

정책 방향과 과제 115

2.5. 향후 개선 방안 검토

2.5.1. 해외 외국인 근로자 제도 흐름과 추세51

해외 선진국에서 농업부문 외국인 근로자 고용 형태는 우리나라처럼 고

용허가제를 유지하고 있는 나라보다는 유연한 계절근로자제를 시행하고

있는 나라가 많다. 특히 농업부문은 유연한 계절근로자제를 통해 외국 인

력을 조달하고 있다. 농업의 계절적 인력 수요 편중 현상과 농작물의 생장

주기에 따른 농번기 대규모 인력 필요, 농업부문 노동시장의 구조적 문제

로 인한 내국인 인력 부족에 탄력적으로 대응할 수 있기 때문이다.

고용허가제와 계절근로자제를 시행하고 있는 나라의 세부 운영 사항과 제

도의 변화 과정은 각국의 노동시장 상황에 따라 상이하지만, 해외 선진국 외

국인 근로자 관련 제도 흐름과 변화의 공통 사항은 다음과 같이 발견된다.

첫째, 외국인 근로자 도입과 고용에 있어 이해관계가 있는 각 기관 또는

부처들을 연결하는 매개 기관(통합된 정부부처52, 공인 인력중개회사53, 감

리단체(농협)54)을 두었다는 점이다.

둘째, 매개 기관을 중심으로 각 기관 또는 부처들의 명확한 역할 분담

체계가 갖춰져 있고, 매개 기관은 외국인 근로자 사업장 배치 후 사후관리

를 시행하고 있다. 대부분의 국가는 내국인 노동시장 보호와 부족한 인력

공급이라는 딜레마 속에서 외국인 근로자 관련 제도를 운용하고 있다. 예

를 들어, 외국인 근로자의 산업 간 이동 제약을 두어 더 나은 조건을 찾아

서 자유롭게 농업이 아닌 다른 산업으로의 이동을 제약하는 국가들이 많

다. 이런 경우, 작업장 무단이탈 및 불법체류 발생을 막기 위해서는 외국인

근로자들의 노동조건과 환경이 국가에서 규정한 최소 기준에 부합하는지

를 적극적으로 관리·감독하는 것이 매우 중요하다.

51 관련 선행연구를 검토하여 작성하였다.52 독일의 연방이민청을 그 예로 들 수 있다.53 영국, 호주, 미국, 네덜란드 등이 이 사례에 해당한다고 할 수 있다.54 일본이 이에 해당한다.

116 정책 방향과 과제

셋째, 해외 선진국은 외국인 근로자 도입 관련 제도를 더욱 유연한 형태

로 개선해 가고 있다는 점이다. 독일은 고용허가제의 원형적인 형태를 갖

고 있는 나라로 평가되어 고용허가제와 관련하여 종종 참조되는 나라이다.

그런데 독일도 고용허가제를 수정하여, 비숙련노동자에 대한 체류 허가를

한시노동, 계절노동 형태로 인정해 가고 있다(김환학 2012).

심지어 UN 인종차별특별보고관과 국제노동기구(ILO)는 고용허가제가

사업장 이동을 극도로 제한하고 외국인 근로자에게 강제노동을 강요하는

수단으로 악용될 가능성이 많아, 폐지를 권고하기도 했다(레디앙 2015. 8.

17. 기사, “노예노동 강제하는 고용허가제 11년 규탄 높아.”).55 물론 고용

허가제가 강제노동을 강요하지는 않지만, 노동자와 고용인 모두의 선택권

을 제한하며 자율결정권을 박탈하여 노동시장을 경직시킨다는 지적으로

이해할 수 있다.

2.5.2. 향후 국내 농업부문 외국인 근로자 제도 개선(안) 검토

앞서 지적했듯이 농업부문 인력문제의 핵심은 내국인과 외국인 농업근

로자 모두가 부족한 현상이 매년 지속되는 것이다. 농업부문 외국인 근로

자 고용은 내국인으로 채워지지 않는 인력 부족 현상을 완화하는 목적으로

관련 법률 규정에 의해 운영되는 경직적인 구조이다. 따라서 관리·감독의

기능이 충실하게 유지되어야만 성공적으로 운용될 수 있다. 그러나 현재의

고용허가제와 계절근로자제 모두 관리·감독에서 한계점을 노출하고, 농업

현장의 외국인 근로자 수요에 적절히 대처하지 못하고 있다.

농업부문 외국인 근로자 제도 개선을 위한 대안 제시를 위해 이 연구는

몇 가지 우선적인 고려사항을 전제한다. 첫째, 내국인 근로자에게 일자리

를 우선 공급하는 것을 원칙으로 한다. 즉 외국인 근로자 확보는 내국인

구인노력의 실패를 전제로 한다. 이를 위해 내국인과 외국인 노동력을 통

합적으로 관리할 수 있는 관리체계 설정을 고려한다.

55 <http://www.redian.org/archive/91749> (검색일: 2017. 11. 3.).

정책 방향과 과제 117

둘째, 외국인 근로자 제도의 기본골격인 외국인 도입 규모(총량)에 대한

제한 정책 방향은 그대로 유지하여 외국인 근로자의 단기간 국내유입 급증

이 없도록 한다. 다만 외국인력 도입 규모는 현실을 반영하여 지속적으로

조정되어야 한다.

셋째, 농업 작업현장의 특수성을 잘 반영할 수 있도록 제도 개선이 이루

어져야 한다. 공단과 같이 특정 지역에 위치한 개별 사업장에 많은 외국인

근로자들이 함께 근무하는 제조업과 달리, 농업 현장은 상대적으로 폐쇄적

이어서 외부와 단절될 가능성이 크다. 따라서 지역 말단지역까지 직접 방

문하여 관리·감독이 가능한 현장 중심의 조직체계가 갖추어져야 한다.

넷째, 고용허가제 외국인 근로자 관리·감독 이외에 농업부문 노동시장의

계절적 수요에도 탄력적으로 대응할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 장기

적으로 계절근로자제도와의 연계도 가능해야 한다.

가. 기존 제도와 조직 활용

현재 고용허가제를 담당하고 있는 고용노동부 고용센터와 한국산업인력

공단 등의 유관기관들이 현재 조직을 바탕으로 새로운 제도 개선(안)을 도

출하는 방안을 검토할 수 있다. 이 경우 기존의 한계점을 보완해야 하는데,

이를 위해서는 농업부문 외국인 근로자에 대한 관리·감독을 담당하는 조직

과 인력의 규모 확대가 우선되어야 한다. 그러나 고용허가제에서 농업분야

가 차지하는 비중이 매우 낮기 때문에 해당 조직 내에서 추가적인 예산증

액과 규모 확대는 매우 어려울 것이다.

새로운 제도 개편을 위한 고려사항으로 제시한 전제요건 중 내국인 일자

리 우선 확충과 고용허가제 쿼터제 유지 등은 현재의 고용센터 조직체계와

잘 부합된다. 그러나 농업분야의 특수성을 반영한 현장중심의 관리체계 도

입과 계절적 농업노동력 수요에의 탄력적 대응 등은 현실적으로 달성하기

쉽지 않을 것이다.

고용노동부 고용센터 이외에 현재 농업분야에서 진행 중인 사업 중에 검

토할 수 있는 대안으로는 현재 운영되고 있는 ‘농촌고용인력지원사업’을

118 정책 방향과 과제

확대하는 방안을 검토할 수 있다. 이 사업은 농업분야에 특화된 인력수급

지원체계 구축을 지원하여 농촌 일손부족문제 해소에 기여하는 것이 목적

이며, 각 지역농협에서 운영하는 농촌인력중개센터(영농작업반 운영사무

소)에 국고보조금을 지원하는 방식으로 진행되고 있다.

이 사업의 주관기관은 농협중앙회이며, 지역농협이 참여하여 50개소의

농촌인력중개센터를 운영하는데 1개소당 6,800만 원씩 총 24억 원의 국고

지원이 2018년부터 계획되어 있다.

이 사업은 농업분야에 내국인 고용을 촉진하기 위한 사업이어서 새로운

제도 개선을 위한 대안으로 검토해 볼 수 있다. 물론 외국인 근로자 고용

을 위한 사업내용은 전혀 포함하고 있지 않기 때문에 고용허가제 외국인

근로자 관리·감독에 부적합하다고 판단할 수 있으나, 외국사례처럼 고용허

가제가 완화되어 외국인 근로자 선발권이 일부 고용주(또는 생산자단체)에

게 위임된다면 충분히 검토해 볼 수 있는 대안이다.

특히 농협중앙회가 고용허가제 중 농업부문의 외국인 근로자 선발·도입

및 농가배정, 관리·감독 업무를 담당할 경우 지역농협이나 품목농협 등이

현장에서 외국인 근로자 관련 업무를 현재보다 더욱 효과적으로 수행할 수

있다. 다만 이 경우 농협의 기존업무에 새로운 추가업무가 더해지는 것이

기 때문에 반발이 발생할 수 있다. 또한 조합원의 권익을 우선으로 해야

하는 농협 입장에서는 분쟁 발생 시 외국인 근로자보다는 조합원 농가의

입장을 더 배려하는 문제점도 나타날 수 있다. 즉 지금보다도 외국인 근로

자에 대한 농가의 우월적 지위가 더 강해질 수 있다는 우려가 있다.

기존 제도를 활용한 대안 검토 결과 각각의 장점과 단점이 뚜렷하게 나

타난다. 따라서 이 연구는 기존 제도와 조직의 활용이 아닌 새로운 운영체

계 대안 도입을 제시한다.

나. (가칭)농업고용센터 설치 및 역할

앞에서 검토한 기존 조직을 이용한 대안 이외에 새로운 관리·감독 체계

로서 (가칭)농업고용센터 도입을 검토한다(이하 농업고용센터로 표기한다).

정책 방향과 과제 119

농업고용센터의 주된 역할 중 첫 번째는 근로자 및 고용인과 각각 인력수

급에 대한 계약을 먼저 체결하고, 계약내용을 검토하여 적정한 인력과 작

업장을 매칭(Matching)하는 것이다.

근로자 파견은 정규직 노동자와의 형평성 문제와 종사상 지위 불안정성

의 문제가 있다. 그러나 농업 노동시장에서는 상용직을 제외하고 장기 파

견이 현실적으로 어렵고, 상당부분 계절적 수요이므로 단위노동당 임금 측

면에서 상용 근로자와의 형평성 문제가 발생할 여지가 적다. 이를 고려하

면, 논리적으로 농업부문 근로자 파견이 노동조건에 부정적 영향을 낮추면

서 노동력 수급에 기여할 수 있다고 할 수 있다(김정섭·오내원·허주녕

2014: 79). 따라서 이 대안에서는 농업분야 파견근로 허용을 새로운 운영

체계의 전제조건으로 설정하여 긍정적인 의미로 노동시장을 유연하게 만

들어 내국인에게 더 많은 일자리를 제공하도록 한다.

이 기능이 가능하려면 법률 개정을 통해 농업에서의 파견근로가 허용되

어야 한다. 파견근로 허용에 따른 부작용을 막기 위해 농업고용센터는 비

영리단체(준 정부기관) 형태여야 할 것이다. 파견근로와 관련해서 현재

｢파견근로자 보호 등에 관한 법률｣ 및 하위 법령에 의거하여 30여 업종에

서 파견근로가 허용되지만 농업은 해당하지 않는다. 근로자 파견이 가능하

려면 법령 개정 검토가 필요하다.

다만 외국인 근로자의 경우 적절한 관리·감독이 없으면 열악한 노동조건

에 처할 수 있어 파견근무에 부정적인 견해도 있으나(김정섭·오내원·허주

녕 2014: 80), 농업고용센터가 관리·감독 역할을 수행할 경우 파견근로 적

용에서 배제할 이유가 없다. 결국 현실적으로 내·외국인 근로자 파견의 불

법적인 요소를 낮추려면 공공의 성격을 띤 기관이 관리, 감독을 철저히 해

야 한다는 전제가 필요하다.

120 정책 방향과 과제

<그림 6-3> 농업부문 외국인 근로자 제도 개선(안) 도식화

농업고용센터 도입을 위한 실현 가능한 방안으로서 행복사업권이 실시

되는 농산업인력지원센터(2016년 기준 6개 권역에서 3년 사업기간 동안

실시)의 역할을 더욱 확대하는 것도 생각할 수 있다. 농업고용센터의 근로

자와 고용인 매칭은 내국인과 외국인을 모두 포함하는 확대된 농산업인력

지원센터의 형태로 설정하고 법률개정을 통해 파견근로 체계를 갖춘다.

단, 국내 노동시장 보호를 위해 내국인 고용 우선 원칙이 지켜져야 한다.

각 지자체별로 생산품목에 따라 계절적 또는 상용 노동 수요가 상이하므

로, 농업고용센터는 광역시도 권역단위로 설치되어야 한다. 이를 통해 계

절근로자제를 시행하고 있는 지자체의 외국인 근로자 관리·감독 부담도 농

업고용센터가 해결하도록 한다. 또한 더 나아가서 농업고용센터의 적극적

인 개입을 통해 기존의 유명무실한 근무처 추가제도를 보완하고 농가의 계

절적 노동력 수요도 해결할 수 있다.

농업고용센터의 안정적 운영을 위해서는 현재 중앙정부(농림부)가 농산

업인력지원센터를 지원하는 것처럼 사업기간 동안의 한시적 지원이어서는

안 된다. 농업고용센터 운영의 법적 제도화와 함께 중앙정부와 지자체 매

칭 등을 통한 예산확보로 안정적 운영을 도모해야 한다.

두 번째 역할은 고용노동부 고용센터가 관리하지 못하는 ｢근로기준법｣

이외의 노동환경 관련 사항에 대한 관리·감독의 기능과 조정권한을 부여하

정책 방향과 과제 121

는 것이다. 특히 현행 제도에서 포괄하고 있지 못한 고용인의 피해 발생

문제, 외국인의 열악한 노동조건과 노동환경 문제에 대한 중재 및 조정 기

구로서 역할을 하는 것이다(Monitoring). 농업고용센터는 주기적인 현장점

검과 민원상담을 통해 선제적으로 문제점을 해결하고 법적 분쟁의 소지가

있는 사안에 대해서는 모니터링 결과를 상급 정부기관에 보고하여 적절한

조치가 이루어지도록 조정한다. 또한 외국인 근로자의 이동상황을 주기적

으로 파악하여 필요시 해당 내용을 법무부 등에 제공한다.

세 번째 역할은 농업고용센터와 농협중앙회가 공동으로 외국인 근로자

와 고용인 교육을 담당하는 것이다. 특히 고용인들의 형식적이고 점수를

받기 위한 수단으로서의 교육이 아니라, 실제적으로 외국인 근로자들을 고

용하는 데 필요한 관련 법률과 노무관리 등의 교육을 강화하여 현장에서

불법적인 사항을 최소화하도록 한다.

다. (가칭)농업고용센터 설치 시 정부 각 부처별 역할

가) 고용노동부 역할

외국인력조정위원회를 소집하며, 위원회에서 각 산업부문별 인력정책

방향과 장단기 인력 수급 상황, 산업의 특성을 논의한 후 각 부처의 합의

에 따라 쿼터를 정하고 각 산업부문별로 쿼터를 배정하는 역할을 한다. 둘

째, 현행 외국인 근로자 제도 내에서 역할한 것처럼 고용노동부 산하 고용

센터에서는 ｢근로기준법｣과 관련된 사항을 감독하도록 관할한다. 다만 농

업부문의 특수성을 감안하여 일정 업무는 농업고용센터에 위임하거나 공

동으로 집행할 수 있다.

나) 법무부 역할

법무부는 농업부문으로 입국한 모든 외국인 근로자의 출·입국을 관리하

며, 비자 체류와 관련한 업무와 권한을 갖는다. 계절근로자제와 관련해서

인력배정위원회를 소집하며, 외국인력조정위원회에서 논의되었던 농업부

122 정책 방향과 과제

문의 인력정책 방향과 장단기 인력 수급 상황 등을 고려하여 인력규모와

품목 등을 합의·조정하고 결정한다.

다) 농림부 역할

농업부문 인력 수급 상황과 향후 인력정책 방향을 수립해야 한다. 이를

위해서는 외국인 근로자를 고용하고 있는 농가에 대한 현황파악을 해야 한

다. 지역별로 구체적 작목과, 인력 고용시기, 필요인력 규모 등에 대한 현

황과 자료를 구축해야 한다. 나아가 농가의 인력 수급 구조와 고용 작동체계

등에 대한 자료와 분석을 통해 향후 외국인력 수급문제에 대한 구체적이고

실효성 있는 정책을 고민해야 한다. 외국인 근로자 고용문제는 내국인 고용

문제, 그리고 일손부족 문제와 모두 연결되는 중요한 문제이기 때문이다.

둘째, 현재 외국인 근로자의 교육을 위탁받아 운영하고 있는 농협과 협

조하여 교육 기능을 강화해야 한다. 특히 고용주의 교육을 개선하고 강화

해야 한다. 미국의 경우, 외국인 근로자를 고용하고 있는 농가 또는 농업

경영체는 관련 교육을 의무적으로 받아야 하며 농림부가 주기적으로 교육

을 시행하고 있다.

셋째, 농업고용센터 운영에 필요한 예산을 확보하고 농업고용센터 활동

내용을 책임 감독한다. 다만 법무부와 고용노동부 등 관계부처도 농업고용

센터 운영위원회에 당연직으로 참가하여야 한다.

2.5.3. 장기적인 제도 운영 방향

앞에서 제시한 개선(안)을 토대로 농업고용센터 및 각 부처의 역할이 원

활히 작동하고 관련 데이터가 구축되어 농업노동시장에 대한 분석이 이루

어진다면, 타 국가처럼 보다 유연한 형태로 농업부문 외국인 근로자 관련

제도를 운영하는 것을 고려할 필요가 있다.

대부분의 인력이 상용근로자로 고용되고 있는 타 산업부문과 달리 농업

은 농번기에 일시적, 대규모로 필요한 인력을 구하지 못해 발생하는 문제

정책 방향과 과제 123

가 매우 크다. 현재는 계절근로자제가 일시적으로 발생하는 인력부족 문제

를 일부 해결하고 있으나 그 실적이 그리 크지 않으며, 제도의 한계로 인

해 탄력적 대응이 어려운 경직적인 구조이다.

경직적인 농업부문 노동력 공급 구조를 보다 유연하게 가져가면서 내국

인 우선 고용 원칙에 따라 내국인을 우선 고용한 후, 내국 인력이 채우지

못하는 인력 부족은 외부로부터 충당하는 방안으로서 외국 인력이 탄력적

으로 대응할 수 있는 방안을 검토해야 할 것이다.

농업고용센터의 체계가 갖추어진다는 것을 전제할 경우, 장기적으로는

외국인 근로자의 체류기간을 지금보다 더욱 탄력적으로 운용하는 것이 가

능할 것이다. 이는 외국의 work-permit과 같은 유사한 제도로의 변화를 의

미한다. 이 경우 쿼터제를 유연화해서 work-permit 형태로 노동시장을 보

다 탄력적으로 조성하는 방안에 대한 검토가 필요하다.

농업고용센터는 고용인과 근로자에 대한 정보를 투명하게 관리하고 쌍

방에게 제공할 수 있으므로, 당사자들이 자율적으로 고용내용을 설정하고

그에 따라 고용기간을 조정할 수 있게 된다. 또한 당사자 중 일방이 파견

근무의 조기 해지를 요구할 경우, 농업고용센터는 그 사유를 조사하여 적

극적인 중재행위를 하거나 근로자 또는 작업장 변경을 진행할 수 있다. 필

요시에는 귀책사유를 중앙정부나 지자체 등 정부기관에 보고하여 적법한

조치가 이루어지도록 한다.

해외 사례처럼 장기적으로 work-permit의 형태로 진행한다면, 농업부문

의 임시근로자의 인력부족문제에 대응하면서 동시에 상용근로자의 인력부

족문제 또한 탄력적으로 대응할 수 있을 것이다. 이를 통해 내국인 노동시

장 보호 전제 유지와 함께 농업현장에서 발생하는 고질적인 일손부족 문제

를 경감할 수 있을 것이다.

부 록 125

부 록 1

농업인 대상 외국인 근로자 고용관련 실태 설문조사

조사개요

◼ 조사목적

- 농업부문 외국인 근로자 고용 관련 실태 조사를 통해 해당 제도 및 정책

집행의 현실성을 짚어 볼 필요가 있음. 즉 외국인 근로자를 고용하고 있

는 농가를 대상으로 현행 제도 및 정책 활용 실태를 조사하고, 이를 토대

로 농업부문 외국인 근로자 고용 제도의 한계와 미비점을 개선하는 정책

과제를 제시하고자 함.

◼ 조사대상

- 설문조사는 KREI 리포터, KREI 관측 표본 농가 중, 외국인 근로자를 고용

하고 있는 150농가를 대상으로 실시하였고, 이 중 101농가가 설문에 응답

- 참고로 농가는 외국인 허용업종인 작물재배업, 축산업을 중심으로 배분

◼ 조사기간

- 2017년 9월 8일부터 9월 30일까지 전화설문을 진행하였음. 참고로 농가

는 외국인 허용업종인 작물재배업, 축산업을 중심으로 배분함.

◼ 조사방법

- 조사전문업체인 리서치앤리서치에 위탁하여 추진되었으며, 설문조사 방

법은 훈련된 조사원이 설문 대상자에게 직접 전화조사로 진행

126 부 록

외국인 근로자 고용실태 설문I

D

안녕하셨습니까? 조사에 협조해주셔서 감사합니다.

한국농촌경제연구원은 올해 ｢농업부문 외국인근로자 고용실태와 정책｣ 연구

를 수행하고 있습니다. 우리 농업이 당면하고 있는 인력고용 문제의 현실적인

정책과제를 제안하고자 KREI 현지통신원 대상 외국인 고용실태 설문 조사를

실시하고자 합니다.

본 설문에 응답해주시는 정보는 법률 제11690호 개인정보보호법 제15조(개인

정보 수집/이용)에 의거 보호 받을 수 있으며, 동법 제21조(개인정보의파기)에

의거 조사 종료 후 파기되오니 안심하시고 원활한 연구 진행이 될 수 있도록

모든 문항을 빠짐없이 응답 부탁드립니다.

2017년 9월

한국농촌경제연구원장

[문의처] 엄진영 부연구위원 (061-820-2255 jeom@krei.re.kr) 우병준 연 구 위 원 (061-820-2378 bjwoo@krei.re.kr) 김윤진 연 구 원 (061-820-2026 mindy33@krei.re.kr)

※ 1, 2번에서 외국인 근로자 고용이 “0”명일 경우, 설문 중단해 주세요.

1. 최근 1년 동안 귀댁의 농사에 고용계약을 맺고 3개월 이상 계속 고용한

인력이 있었습니까?

① 있다 ☞Q01-1번 문항으로 ② 없다 ☞Q02번 문항으로

1-1. 고용 인력에 대해 내국인과 외국인으로 나눠 묻겠습니다. 내국

인 고용 인력은 몇 명이었고, 품목, 고용기간, 지급하신 월 평균

임금은 어떠했습니까?

사람 수 품목 고용 기간 1인당 월평균 임금

내국인 ( )명 ( )개월 ( ) 만 원

부 록 127

1-2. 외국인 고용 인력은 몇 명이었고, 품목, 고용기간, 지급하신 월

평균 임금, 출신국가는 어떠했습니까?

사람 수 품목 고용 기간 1인당 월평균 임금 출신국가

외국인 ( )명 ( )개월 ( ) 만 원

2. 최근 1년 동안 귀댁의 농사에 일일단위로 고용한 일용직 인력이 있었습

니까?

① 있다 ☞Q02-1번 문항으로 ② 없다 ☞Q03번 문항으로

2-1. 일용직 고용 인력에 대해 내국인과 외국인으로 나눠 묻겠습니

다. 내국인 일용직 고용 인력은 몇 명이었고, 품목, 고용기간,

지급하신 월 평균 임금은 어떠했습니까?

사람 수 품목 고용 기간 1인당 1일 평균 임금

내국인 ( )명 ( )개월 ( ) 만 원

2-2. 외국인 일용직 고용 인력은 몇 명이었고, 품목, 고용기간, 지급

하신 월 평균 임금, 출신국가는 어떠했습니까?

사람 수 품목 고용 기간 1인당 1일 평균 임금 출신국가

외국인 ( )명 ( )개월 ( ) 만 원

3. 외국인 근로자가 초과 근무했을 때, 초과 수당을 지급하신 적이 있습니까?

① 지급한 적 있음. ② 지급한 적 없음.

3-1. (지급한 적이 있는 경우) 지급한 초과 수당은 얼마입니까?

시간당 ( ) 원

128 부 록

예: 이용이 어려움, 홍보(농가 인식) 부족, 농업의 현실적 여건이 반영된 제도, 취지 바람

직 등 기타 의견

참고: 근무처 추가제도란 외국인 근로자가 원 사업장의 고용주와 근로계약을

유지하면서 일정 기간 동안 다른 사업장의 고용주와 계약을 체결해 근

무한 후, 원래 사업장으로 다시 복귀하는 것을 허용하는 제도입니다.

4. 외국인 근로자 고용의 주된 경로는 무엇입니까? 1순위( ), 2순위( )

① 외국인근로자 고용허가제(E-9) 신청

② 외국인근로자 작업단(작업반장 등) 이용

③ 알선·소개(지인 또는 기관)

④ 기타( )

4-1. (고용허가제 응답자만) 이전에도 외국인근로자 고용허가제를

이용하신 적이 있습니까?

① 이용경험 있음. ② 이용경험 없음.

5. 귀하께서는 외국인근로자 근무처 추가제도에 대하여 알고 계십니까?

① 알고 있음. ② 모름

5-1. (외국인근로자 근무처 추가제도를 알고 있는 경우) 이용한 경험이

있으십니까?

① 이용경험 있음. ② 이용경험 없음.

5-2. 외국인근로자 근무처 추가제도와 관련하여 귀하의 의견은?

6. 귀하께서 외국인 근로자를 고용하면서 가입하고 있는 보험은? (중복가능)

① 상해보험 ② 건강보험

부 록 129

7. 현행제도에서 외국인 근로자 고용주를 대상으로 제공하는 교육 외에

추가교육이 필요하다고 느끼시는 부분은 무엇입니까?

① 노무 관련 ② 법무 관련 ③ 안전 교육 ④ 기타 ( )

8. 외국인 근로자 숙박비 부담은 어떤 방식으로 하고 계십니까?

① 농가 부담 ② 외국인 근로자 부담 ③ 공동 부담

8-1. (농가 부담인 경우) 귀하께서 부담하시는 숙박비는 얼마입니까?

월 숙박비 ( )원

8-2. (외국인 근로자 부담인 경우) 근로자가 부담하시는 숙박비는 얼

마입니까?

월 숙박비 ( )원

8-3. (공동부담인 경우) 귀하와 근로자께서 부담하는 숙박비는 각각

얼마입니까?

농가 부담 월 숙박비 ( )원

근로자 부담 월 숙박비 ( )원

9. 귀하께서는 외국인근로자 처음 고용 시, 첫 3개월 수습기간을 두는 것을

알고 계십니까?

① 알고 있음. ② 모름

9-1. (외국인근로자 수습기간을 알고 있는 경우) 적용한 경험이 있으

십니까?

① 적용 경험 있음. ② 적용 경험 없음.

10. 내국인 근로자와 비교하였을 때, 외국인 근로자 고용에 만족하십니까?

① 매우만족 ② 만족 ③ 보통 ④ 불만족 ⑤ 매우 불만족

130 부 록

10-1. (만족하는 경우) 만족하는 이유는 무엇입니까?

1순위( ), 2순위( )

① 안정적인 고용력 확보 ② 내국인 대비 인건비 절감 효과

③ 성실성

④ 작업능력 우수 ⑤ 기타 ( )

10-2. (불만족하는 경우) 불만족하는 이유는 무엇입니까?

1순위( ), 2순위( )

① 언어와 문화차이 ② 불성실성

③ 작업장 이탈 가능성

④ 작업능력 부족 ⑤ 기타 ( )

11. 외국인 근로자 고용허가제도 관련 불만 사항은 무엇입니까?

① 고용주의 노동자 선택권 ② 근로자 작업장 변경 시 고용주 피해발생

③ 최저임금제도 적용 ④ 고용주 대상 교육 및 정보 부족 ⑤ 외국인력 공급부족

(쿼터 부족) ⑥ 점수제 방식 ⑦ 기타 ( )

※ 이제 끝으로 통계처리를 위해 몇 가지 여쭙겠습니다 ※

AGE. 귀하의 현재 연령은 만으로 몇 세입니까? ( ) 세

SEX. 귀하의 성별은 어떻게 되십니까? ①남성 ②여성

CAT. 귀하의 주요 품목은 무엇입니까?(세부 품목 응답 받을 것)

①축산( ) ②채소( ) ③과수( )

SIZE. 귀하의 영농 규모는 어떻게 되십니까? ( )평, ( )마리

* 양돈의 경우 모돈 수를 기준으로

부 록 131

부 록 2

외국인 근로자와 내국인 근로자의 대체성 또는 보완성과 관련된 이론적 논의 및 선행연구

※ 외국인 근로자는 국내 농업노동력을 보완하는가? 대체하는가?

○ 이 주장과 관련해서는 이론적인 논의와 데이터를 이용한 실증분석으로

나누어 정리할 수 있다. 이론적 논의는 크게 세 가지–이주노동자와 국

내노동시장 통합 관련 이론, 이주경제학 노동시장 이론, 농업부문에서

생산함수를 활용한 이론–로 나눌 수 있다. 실증분석 결과는 보완재와

대체재 결과가 혼재되어 나타나고 있다.

○ 이론적 논의:

① 이주노동자(migrants)와 국내노동시장(domestic labor market) 통합

관련 이론

- 인적자본이론(human capital theory)

개인의 사회경제적 지위, 특히 임금은 자유경쟁적인 노동시장에서

노동공급자의 인적자본으로 결정된다고 바라본다. 이 이론에 따르

면, 이민을 감행하는 사람은 무작위적이 아니라 경제적 욕구가 강

한 사람이라고 바라본다. 그러나 이민초기에는 모국에서 배운 기

술과 교육이 유입국에서 쉽게 전환되지 않으므로 사회경제적 하향

이동을 겪지만, 시간이 지남에 따라 기술전환도가 높아져 유입국

의 노동시장에 필요한 인적자본을 취득하여 결국 국내노동시장에

통합된다는 관점이다(이규용 외 2014). 이 이론에 근거하면, 외국

인 노동자는 초기에는 대체하지 못하지만, 시간이 지남에 따라 대

체재로 역할한다고 판단할 수 있다.

- 분절노동시장이론(segmented labor market theory)

132 부 록

이 이론은 인적자본이론에서 노동시장을 단일 완전경쟁시장으로

가정한 것에 의문을 표한다. 자본주의가 고도화될수록 내부노동시

장(internal labor market)이 발달하여 노동시장이 분절·이원화된다.

즉, 내부노동시장 발달과 고임금을 특징으로 하는 일차부문

(primary sector)과 내부노동시장 미발달과 저임금인 이차부문

(secondary sector)으로 나뉜다. 이때 이민자들은 주로 이차부문에

고용되어 일차부문으로 이동하는 확률이 낮다(이규용 외 2014).

이 경우에는 이민자들의 내국인이 주로 고용되는 일차부문 노동시

장을 대체할 수 없으므로, 보완재 성격을 띨 가능성이 매우 높다.

하지만 이차부문에 내국인 노동자가 많이 분포해 있는 경우 대체

재 성격일 가능성이 많다. 이 이론을 토대로 보완재 또는 대체재를

결정하기 위해서는 이차부문에 내국인 노동자와 외국인 노동자의

경합가능성 조사가 필요하다.

- 종족적 적소이론(ethnic enclave theory)

분절노동시장이론의 한 분파로, 대부분 이민자들이 노동시장의 이

차부문에서 고용되는데, 특정한 이민자 집단이 종족적 특수시장을

형성한다는 이론이다. 즉, 중국인촌, 한인촌 등 특정 이민자집단이

틈새시장을 형성하여 유입국에서 새로운 경쟁력을 갖추게 된다고

전망한다(이규용 외 2014). 이 경우에는 내국인이 형성하지 못했던

틈새시장을 형성하여 경쟁력을 갖추는 경우이므로 보완재의 성격

을 띨 가능성이 높다.

② 이주경제학 노동시장 이론

- 저숙련 외국인 근로자와 저숙련 내국인 근로자가 서로 대체재라

가정

- 기업은 외국인 근로자와 내국인 근로자 고용에 무차별 가정

- 완전경쟁시장 가정

- 저숙련 외국인 근로자 유입이 없는 상태: So, Do (wo, No)

- 외국인 근로자 유입(M): S1, Do (w1, N1(내국인 고용량), M(외

국인 고용량))

부 록 133

외국인 근로자 유입(M)으로 임금은 w1 수준으로 하락하고, 내국

인 고용량은 No에서 N1으로 감소한다. 그러나 외국인을 고용한

기업입장에서는 w0w1CB만큼 추가 소득이 발생한다.

- 그런데 내국인 근로자 공급이 수요보다 부족한 상황(예를 들면,

해당 인력을 육성하는 데 시간이 걸리거나 노동시장이 잘 기능하

지 않아서 특정 부문 임금이 지나치게 낮은 수준으로 묶여 있어

인력공급이 원활하지 않은 경우)일 경우, 결과는 달라진다.

- 예를 들면, 임금이 w1에서 w0로 조정되지 않는 상황이면 초과수

요가 발생(So, Do, w1)한다. 이런 상황에서 외국인 근로자가 인

력부족분을 채우는 데 한정된다면, 외국인 근로자 유입은 내국인

임금하락을 초래하지 않는다. 그 이유는, 외국인 근로자 유입이

없을 경우, 노동수요곡선이 D0에서 D1으로 이동했을 것이기 때

문이다. 그러나 외국인 근로자 유입규모가 인력부족분을 초과할

경우, 내국인 임금을 하락시키고 고용을 감소시킨다.

자료: 이규용 외(2014: 44). �체류 외국인 및 이민자 노동시장 정책과제�.

134 부 록

③ 농업부문에서 생산함수를 활용한 이론: Kislev(2003)

- Constant return to scale Cobb-Douglas 생산함수 가정

- 투입재를 이용하여, operator’s 노동력, 고용노동력, 자본, 땅,

fixed-proportion 기술을 이용하여 최종 agriculture product를 생산

하는 것으로 가정한다.

- 이 이론에 따르면 외국인 근로자의 유입은 내국인 고용근로자의

고용량을 감소시키는 것으로 나타남.

○ 실증분석 논의:

- 이스라엘의 경우, 외국인 근로자와 내국인 근로자는 서로 대체재

의 관계를 지닌다(Kislev 2003).

- 미국의 경우, 그 결과가 혼재되어 나타난다(Altonji and Card

1991; Borjas 1998; Butcher and DiNardo. 1998).

- 우리나라의 경우, 농업부문의 경우는 국내인력 유입 가능성은 거

의 없으며 외국인력 유입이 절대적으로 필요한 부문으로 보완관계

로 추정된다고 잠재적으로 가정했지만, 분석결과에서는 대체하는

것으로 상반된 결과가 나왔다(이규용 외 2015).

- 상반된 결과가 나온 이유는, 이규용 외(2015)의 연구는 고용보험

DB자료를 이용하여 실증분석을 시행하였다. 고용보험 DB자료의

경우, 고용보험에 가입한 사업체가 측정 기본 단위이다. 농업부문

에서 고용보험에 가입한 사업체가 고용하는 외국인 근로자의 비중

이 대다수를 차지할지 의문이다.

부 록 135

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