育行政學硏究

The Journal of Educational Administration

2011, Vol. 29, No. 4, pp. 99~124

지방교육의 력 거버 스 구축을 한 쟁 분석과

설계 방향 탐색*1)

신 석(고려 학교)

요 약

본 연구는 력 지방교육 거버 스가 포함하게 될 지방교육행정의 지배구조와 력 운

과정의 구축에 따른 쟁 을 분석하고, 이를 바탕으로 거버 스 설계의 방향을 설정하는데

목 을 두었다. 구체 으로 지방교육거버 스와 력 거버 스의 고찰을 통해, 력 지방

교육 거버 스의 구축시 , 운 형태, 참여자범 , 리주체, 참여단계와 방식, 책임소재, 참여

분야에 한 견해를 제시하 다. 그리고 성공 인 력 지방교육 거버 스의 구축을 한

구조화 략의 방향으로 네트워크 리주체와 운 형태, 참여자 범 , 참여단계⋅분야⋅방식,

책임소재를 탐색하 다. 본 연구에서 제시한 지방교육의 력 거버 스는 지방교육 정책과

행정의 자치 주도권을 둘러싼 앙정부와 교육청, 일반행정과 교육행정의 정치 갈등에 한

진 안으로 제안된 것으로, 력 지방교육 거버 스의 네크워크 구조화, 지역사회 교육

공동체 거버 스, 그리고 상⋅하 거버 스와의 연계 력을 발 방안으로 제시하 다.

[주제어] 지방교육거버 스, 력 거버 스, 지방교육행정, 지방교육자치

Ⅰ. 서 론

한국 교육행정은 가히 거버 스 열풍이라 할 정도로 최근 거버 스에 한 심이 그

어느 때 보다도 높다. 거버 스에 한 심은 국정 운 을 비롯한 공공 역의 지배구

조와 통치에 한 국민의 이해와 요구가 높아지면서 비롯되었다. 국가 사회의 민주화와

다원주의화는 국민으로 하여 다양한 그들의 심과 견해를 이 보다 더 극 으로

표 하도록 만드는 정치사회 인 상을 심화시키는 경향이 있다는 것이 서구 사회로부

* 본 연구는 2011년 라남도 교육청과 한국거버 스학회 공동학술 회(2011.10.7)에서 발표한 논문을 수

정⋅보완하 음.

▣ 수일(2011. 10. 31), 심사일(1차: 2011. 11. 18, 2차: 2011. 12. 5), 게재확정일(2011. 12. 19)

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터 얻은 경험이다. 종래 공 역의 공공 엘리트 료들에 의해 독 으로 운 되던

정부와 공공기 이 근 사회의 통이라고 한다면 시장과 시민사회의 성장으로 차

공 지배의 역이 개방되고 소통되는 공간으로 진화하는 것은 탈근 다원주의 사

회의 새로운 모습이라고 할 수 있다. 이러한 경향은 정도의 차이가 있지만 세계 인

흐름으로 자리 잡아가고 있다. 세기말에 지구 상으로 본격화된 정보화 세계화

와 비슷한 시기에 거버 스 개념이 등장하기 시작한 것은 결코 우연이 아니다(김석

외, 2000: 33-36). 우리 사회의 거버 스 열풍도 일정 부분 공공 역의 국가 심 통치에

한 국민의식 수 의 성장을 반 한 것이라 할 수 있다.

교육체제의 공공 운 에 련된 교육거버 스는 보통 체제 운 의 수 에 따라

앙, 지방, 단 학교 수 등으로 구분될 수 있다(강창 , 2002; 최 출 외, 2006). 이는

마치 국가 교육정책이 행정 으로 실천되는 공간의 단 를 일컫는 것과 비슷하게 이해

될 수 있다. 그 에서도 지방교육 행정체제는 종래 지방교육의 집행기 으로서 시∙도

교육청과 의결기 으로서 교육 원회가 지방교육자치에 한 법률을 기반으로 지방교육

의 통치를 담당하는 지방교육행정의 구조와 기능 그리고 운 과정을 통칭하는 의미로

이해되고 있다. 혹자는 이러한 지방교육 행정체제 자체를 지방교육 거버 스로 동일시

하는 경향이 있다 그러나 지방교육행정을 체제 에서 이해하는 것과 거버 스

에서 보는 것 사이에는 큰 차이가 있다. 거버 스라는 개념 자체가 종래 국가 심

혹은 정부 독 지배구조와 통치에 한 모순과 결함의 극복이라는 의미를 내포하고

있기 때문에 지방교육 거버 스는 지방교육행정체제의 구조 한계를 극복하는 내용을

담고 있어야 한다.

우리나라의 지방교육 행정체제는 1991년 지방교육자치에 한 법률의 발효(1991.3.8.

법률 4347호)에 따라 지방교육자치제가 실시된 후로 크게 나 어 볼 수 있다. 지방교

육자치제도 이 에는 앙 정부가 지방교육의 수장과 교육 원을 임명하는 정부주도형

지방교육 행정체제로 지방교육은 있었지만 지방교육행정은 앙에 귀속되었다. 1991년

이후에는 교육∙학 에 한 업무를 일반 행정으로부터 분리∙독립하여 선출된 교육감

이 장하도록 하고, 시∙도 단 에 독임형 의결기구로 교육 원회를 설치하도록 하면

서 본격 인 지방교육자치제도 시 가 열리게 되었다. 그러나 최근 교육감 주민 직선제,

교육 원회가 시∙도 의회의 상임 원회로 소속되면서 지방교육자치제도는 교육자치의

3 정신인 교육의 자주성과 문성 그리고 정치 립성의 제도 확보가 어려워지게

되었다. 교육자치가 일반 자치에 통합되는 상이 나타나면서 교육자치의 정신이 희석

되는 반면에, 지방교육의 스펙트럼이 넓 지는 상과 함께 지방교육의 지배구조와 통

치를 거버 스 에서 보려는 근이 나타나기 시작하 다.

우리나라 지방교육 행정체제의 문제 은 지방교육자치제도 이후에도 계속되어온 국가

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 101

심 교육통치 행 와 계 인 하향식 교육정책 유통구조 그리고 지방교육행정의

료 권 주의화와 정치화로 집약될 수 있다. 여기에 최근 일반 자치에의 귀속 경향으

로 인한 교육자치 이념의 훼손은 지방교육 자치 행정의 정체성 정립에 한 근본 인

문제를 제기하고 있다. 그동안 선행 연구들은 이러한 문제를 주로 체제 근에 의해

행정시스템 개선이나 련 법규의 개정을 통한 제도 개선을 심으로 해결하고자 하

다(김신복, 2001; 이순세, 2006; 이혜숙 외, 2008). 간혹 거버 스 근에 의해 지방교

육 행정체제의 문제를 해결하려는 노력이 있었지만 지방교육행정의 구도에서 일반

행정과 교육행정 혹은 일반 자치와 교육자치의 력 증 를 모색하는 수 이었다(신

석 외, 1997; 조동섭, 2007; 성수자, 2011). 이때의 거버 스는 지방교육행정을 체제

에서 보는 것과 별다른 차별성을 갖지 못하는 한계를 노정한다.

이러한 기존의 지방교육 행정체제가 배태하고 있는 실 인 문제 과 이를 해소하기

한 선행 연구들이 보여 제한 인 근의 한계를 극복하기 한 새로운 근으로서

본 연구는 력 거버 스를 제안하고자 한다. 지방교육 거버 스의 안으로서 력

거버 스는 기존 지방교육 행정체제의 일반 자치와 교육자치 간의 력이 여 히 지

방교육행정의 독 공유를 벗어나지 못하고 있으며 거버 스 에서 보아도 계

거버 스의 형식을 취하고 있다는 에 착안한 것이다. 이에 따라 본 연구는 력 지

방교육 거버 스가 포함하게 될 지방교육행정의 지배구조와 력 운 과정의 구축에

따른 쟁 을 분석하고, 이를 바탕으로 거버 스 설계의 방향을 설정하는데 목 을 둔다.

이러한 목 을 달성하기 하여 이론 배경으로서 지방교육 거버 스와 력 거버

스에 해 먼 살펴보고, 고찰을 통해 력 지방교육 거버 스 구축에 따른 쟁 을

도출한다.

II. 이론 배경

1. 지방교육 거버 스

거버 스라는 개념은 다양한 의미로 해석되어 사용되고 있다. 한 정확한 의미의

달이 어려운 만큼 용되는 역과 범주도 범 하다(최성욱, 2004; 권기헌, 2009). 이

러한 용법의 다양성 속에서 거버 스의 개념 이해가 혼란스러울 때 거버 스 출 배

경을 살펴보는 것은 개념의 본질에 보다 가깝게 근하는데 도움이 된다. 거버 스가

등장하게 된 원인은 종래 국가 심의 통치체제가 1990년 이후 세계화, 정보화, 분권

화가 증 하면서 정부 실패가 거듭되고 통치능력에 한 시민, 기업 등 민간부문의 도

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에 직면하면서 안 인 국정운 방식이 필요하다는 인식에서 비롯되었다(Kooiman,

1993). 이에 따라 ‘정부에서 거버 스로’(from government to governance) 는 ‘정부없

는 거버 스’(governance without government)라는 슬로건이 표방될 정도로 거버 스는

국정개 혹은 정책⋅행정개 의 명사로 각 을 받게 되었다(최성욱, 2004: 240). 새로

운 국정운 방식으로서 거버 스는 기본 으로 종래 국가 심에서 민간 기업과 시민단

체를 포함한 다원 통치구도와 분권 그리고 치와 조정을 바탕으로 한 상호작용과 상

호 력을 시해야 한다는 제가 기 에 깔려 있다(Pierre, 2000; 김석 외, 2000).

강창 (2002: 315)은 거버 스의 유형을 분석 수 차원에 따라 ① 세계화에 따라

국가간 력과 문제해결을 지향하는 로벌 거버 스(global governance), ② 인 국가

간 지역공동체를 심으로 는 지정학 한계를 월하여 형안 문제들을 해결하고자

하는 지역공동체(regional governance), ③ 개별 국가 내부에서 새로운 국정운 방안을

찾기 한 국가거버 스(national governance), ④ 개별 국가내 특정 지역에서 시민참여

와 지역발 을 모색하는 로컬 거버 스(local governance), ⑤ 가상공간을 통해 형성되고

운 되는 사이버거버 스(cyber governance) 등으로 분류하고 있다. 교육활동 역시 이 5

가지 수 에서 행해지고 있기 때문에 교육거버 스 에서도 지방교육 거버 스를 이러

한 분류방식에 용하면 교육에 한 로거버 스에 해당된다는 것을 알 수 있다.

로거버 스는 규범 으로 크게 지역주의 모형(localist model), 개별주의 모형

(individualist model), 동원화 모형(mobilization model), 집권화 모형(centralist model)

등 4가지로 분류할 수 있다(Miller et al., 2000: 28-32; 이은구 외, 2003: 10-13). 지역주의

모형은 지방정부가 앙정부에 우선하여 지역 주민의 욕구를 해결하기 한 자율 의

사결정을 내리는 형태이다. 개별주의 모형은 로컬 거버 스를 지역공동체의 집합 선

택보다는 개별 소비자들의 욕구를 스스로 해결할 수 있는 체계를 구축한다. 동원화 모

형은 소외계층을 조직화하고 정치 세력으로 연 시켜 주민 참여의 다양한 기회가 보

장되는 지역정치를 어느 정도 자율 으로 구 할 수 있는가에 을 맞춘다. 마지막으

로, 집권화 모형은 국가수 의 민주주의를 우선시하며, 지역의 자율성을 제고하기 한

지방자치를 선호하지 않는다. 지방교육 거버 스는 네 가지 로컬 거버 스 가운데 이상

으로는 지역주의 모형을 희구하지만 실 으로 집권화 모형을 틀 속에서 혹은 그 틀

을 탈피하고자 하는 와 에 있다고 볼 수 있다. 이상 로컬 거버 스의 규범 모형을

표로 요약하여 제시하면 다음과 같다.

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 103

<표1> 로컬 거버 스의 규범 모형

모형 주요 목 지역 자율성 참여서비스

달체계정치 제도

지역주의

모형

지역공동체의 욕구

충족강력한 선호

인정하지만

의기구 우선

다기능

지방정부

지역선거를

통한 의정치

개별주의

모형개인 선택권 보장

선호하지만 개안

선택권 보호를

한 상

수 의 개입

필요성 인정

소비자 자문

선호하지만

규모

시민참여 부정

공 자간 경쟁소비자로서의

개인 원리

동원화

모형

소외계층에 한

응성

변화과정으로

강력 선호강력한 선호

근린집단

분권화 구조

발 참여

정치

집권화

모형국가 목표 달성 강력한 반 제한된 가치

앙통제를

받는 기

앙정부

입법부의

지침⋅통제

출처: 이은구 외(2003: 10)를 인용한 최 출 외(2006: 40)에서 재인용

지방교육 거버 스는 거버 스의 의 개념을 원용하여 정의하면 “지방교육의 지배

구조와 차의 운 과정에서 종래 지방교육행정의 주체(교육청 교육 원회)의 계

독 을 탈피하여 시장과 시민사회의 참여와 공유를 바탕으로 조정과 력을 통해 통

치해 나가는 것”이라고 할 수 있다. 이러한 정의는 종래 지방교육 거버 스를 지방교육

의 구조와 체제 인 측면만 강조하여 단순화시키거나 기존 지방교육 주체들(일반 자치

기구와 교육자치 기구)간의 제한 인 력을 월하는 것으로 ‘ 력 통치’, ‘동반자

통치’ 혹은 ‘네트워크 통치’의 구조와 과정을 포 하는 의미를 갖는다. 이런 에서 지방

교육의 력 거버 스는 로컬 거버 스의 지역주의 모형을 바탕으로 한 교육공동체

거버 스이다(신 석, 2010).

이러한 지방교육 거버 스의 개념에 비추어 볼 때 우리나라의 지방교육 행정체제는

거버 스 개념의 본질에 부합되게 운 되고 있다고 보기 힘들다. 비록 지방교육 행정체

제의 출발 자체가 미군정하에서 미국식 지방교육자치제도를 모델링하여 시작되기는 했

지만 시행과정에서 교육 원회 구성과 운 그리고 교육감 임명이 일반 행정에 주도되

는 등 엄격한 의미에서 헌법 제31조에서 보장하는 지방교육자치제의 본질 구 은 물

론 거버 스 치에 의한 지방교육행정은 찾아보기 어려웠다. 이러한 통은 지방교

육자치제가 본격 으로 실시된 1991년 이후에도 마찬가지다. 여 히 국가의 지방교육에

한 계 통제는 계속되었다(주삼환, 2007). 지방교육을 거버 스 에서 이해하기

보다는 부교육감의 앙 보임의 에서도 보는 바와 같이 앙 정부의 교육정책에 한

104 敎育行政學硏究

지방의 력을 하향 으로 이끌어 내거나 국가 교육개 의 실천 무 로 보았지 자치

공간으로서 수평 력을 모색하는 상으로 보지 않는 경향을 보이고 있다. 이러한

상은 교육 역의 국정 운 을 정부 료제의 리 효율성 제고를 강조하는 신공공

리(new public management) 방식에 의해 해나가려는 정부의 정책들에서 여실히 드

러나고 있다(교육과학기술부, 2010; 신 석, 2010). 재의 지방교육 행정체제는 다시

지방교육자치를 일반 자치에 편입시키려는 다양한 움직임 속에서 정치 갈등이 표출되

는 가운데 지방교육 거버 스의 본질에 부합되는 노력보다는 지방교육의 자치 권한을

둘러싼 이미 기울어진 헤게모니 싸움으로 치닫고 있는 실정이다.

지방교육 거버 스에 한 연구는 지방교육 행정체제의 구조 운 개선에 한 체

제 근과 법제 근을 논외로 한다면 그 수가 많지 않다. 제한 이긴 범 이긴 하

지만 교육청과 시⋅도청의 교육 력을 한 의기구의 설치와 이의 운 방안을 제안

하는 연구들이 있었다(김신복, 2001; 노종희, 2002; 이순세, 2006; 김흥주 외, 2006). 그리

고 2006년 지방교육자치에 한 법률 개정으로 ‘지방교육행정 의회’ 설치를 법제화한

이후에는 교육행정과 일반 행정 간의 보다 구체 인 연계⋅ 력 방안을 모색하는 연구

들이 있었다(김형기, 2008; 이혜숙 외, 2008; 박수정 외, 2009; 성수자, 2011). 그러나 이들

연구는 엄 한 의미에서 지방교육 거버 스를 교육행정과 일반 행정의 연계 차원에서

근하 고, 지방교육행정의 공 주체들 간의 독 인 력을 모색하는 경향을 보여

주고 있기 때문에 거버 스의 본질 인 개념으로부터 벗어나 있다는 것을 알 수 있다.

지방교육을 거버 스 에서 조망한 연구들도 기존 연구들과 내용 으로 별반 차이

가 없기로는 마찬가지이다. 지방수 의 거버 스와 교육의 계를 다루고(신 석 외,

1997), 교육거버 스에서 지방정부의 권한과 역할을 다루면서(조동섭, 2007) 결국은 교육

행정과 일반 행정의 지방교육자치 과정에서의 공 주체간 권력 계와 력을 기술하는

수 에 머물고 있다. 이 게 볼 때 이들 연구에서 제안하는 력 방안들은 종래 체제

⋅법제 근이 보여 일시 인 제도 안 이상의 것을 기 하기 힘들다.

2. 력 거버 스

지방교육 거버 스는 앞서 개념을 살펴본 바와 같이 기본 으로 시장과 시민사회의

참여와 력을 바탕으로 한다는 에서 력 거버 스의 형태를 띤다. 력 거버

스는 정부와 민간의 상호존 의 원리(principles of reciprocity)와 트 십에 기 한

력 리와 의사소통을 시한다는 에서 국가 료제 심의 계층제를 토 로 하는 계

거버 스보다 국가 심성에서 사회 심성으로 진일보한 형태의 거버 스이다

(Kooiman, 2003). 력 거버 스로서 지방교육 거버 스는 Pierre(1999: 377)의 정치경

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 105

제 유형에 따른 로컬 거버 스 모형들 가운데 조합주의 거버 스에 가깝다. 하지만

그 다고 Peters & Pierre(2005)의 분류처럼 완 한 의미의 국가 심 혹은 사회 심 조

합주의 모형으로 분류하기는 어렵다. 왜냐하면 로컬 거버 스의 네트워크를 구조화할

때 거버 스 구성원의 참여방식은 여하게 되는 정책 분야의 성격에 따라 지방 정부

심일 수도 있고 경우에 따라서는 이해 계자 심이 될 수도 있는 등 상황에 따라 달

라질 수 있기 때문이다.

력 거버 스는 기본 으로 정책 수립 집행에 있어 정부기 , 이해당사자, 그리

고 시민사회의 ‘참여’를 기반으로 한다는 에서 참여 거버 스(participative

governance)의 형태를 띤다. 참여 거버 스는 다원화 사회에서 민간과의 네트워크 참

여를 통해 정부의 문제해결 역량을 높이고, 정책결정이나 집행에 있어 분업화와 문화

를 이끌어 내어 정책의 정당성과 행정의 합리성을 제고하며, 사회 변화와 행정수요의

변화에 한 응성을 높일 수 있다는 에서 정 이다(은재호 외, 2009: 29-30). 그러

나 참여 거버 스 하에서는 참여 주체가 늘어남에 따라 정책 결정 집행에 있어 책임

소재가 불분명해진다는 약 에 늘 노출되기 십상이다. 반면에, 력 거버 스는 참여

로 유발된 다양한 주체들의 계가 력으로 이어지는 것은 물론 책임을 공유한다는 측

면에서 참여 거버 스보다 진일보한 것이라 할 수 있다. 이런 에 착안하여 서순탁

등(2005)은 력 거버 스를 “지역의 발 을 해 지역 수 에서 앙정부, 지방정부,

지역주민을 포함한 각 행 주체들의 참여와 트 십을 강조하여, 그들 간의 자발 이

며 수평 으로 형성되는 상호 력에 바탕을 둔 문제해결방식”이라고 정의하 다. 마찬

기지로 이를 지방교육으로 환원하여 정의하면, 지방교육에서의 력 거버 스는 “지

방교육의 발 을 하여 지역 수 에서 정부, 지역주민을 포함한 각 행 주체들이 지

방교육에 한 정책의 모든 단계에서 단순한 참여와 타 을 넘어 상호 력과 의존성을

높이고, 서로 력하여 문제를 해결해 나가고 책임을 지는 차 거버 스의 한 형태”

라고 할 수 있다.

오늘날 지방교육 행정체제에서 력 거버 스가 필요한 이유는 다음과 같다(조 석,

2003; 은재호 외, 2009).2) 첫째, 다원주의 사회에서 정부의 정책 실패 가능성이 높아짐에

따라 다양한 이해당사자와 시민사회의 정책 참여와 조가 불가피해졌기 때문이다. 둘

2) 오늘날 지방행정체제에서 력 거버 스는 특정의 사업을 추진하는데 뿐 아니라 지방행정 운

정책 반에 걸쳐 용이 확산되고 있다(박재창, 2008; 은재호 외, 2009). 이러한 일반행정에서 력

거버 스의 필요성은 지방교육행정에서 오히려 더 필요하다. 제시된 다섯 가지 력 거버 스의 필

요성들은 마찬가지로 종래의 지방교육 행정체제의 취약한 측면이기도 하고, 계 인 정부 심의 지

방교육 거버 스에서의 ‘형식 인 참여’를 더 극 으로 보완하고자 하는 근본 동기이기도 하다(박

재창, 2007). 이는 “교육자치제도는 교육행정의 지방분권을 통해 지역주민의 교육에 한 참여를 확

하고, 지역의 특성에 합한 교육정책을 강구하고 실시하도록 함으로써 교육의 자주성, 문성, 정치

립성을 확보하기 한 교육제도”(윤정일 외, 2003: 375)라는 에서 도 교육자치의 필요성 논

리에 배되지 않는다는 것을 알 수 있다.

106 敎育行政學硏究

째, 정책 결정 집행과정에서 이들의 참여를 통해 정책의 분업화와 문화를 도모하

여, 정책의 정당성을 높일 수 있기 때문이다. 셋째, 서로 견해를 달리하는 이해집단

민간을 정책 장면에 참여시킴으로 해서 정치 이해를 월한 합의와 력을 바탕으로

일 된 공공서비스를 제공할 수 있으며, 행정의 합리성을 높일 수 있기 때문이다. 넷째,

공공 서비스 수요자 자신들을 의사결정에 참여하게 함으로써 참여와 력에 따른 정책

의 책무성과 행정 수요에 한 정부의 응성을 높일 수 있기 때문이다.

지방교육에 있어서 력 거버 스를 어떻게 작동시킬 것인가의 문제는 시 에서

부분 으로 차용되고 있는 참여 거버 스의 형식을 어떤 방식으로 뛰어넘을 것인가의

고민과 상통한다.3) 력 거버 스는 단순한 참여와 타 의 단계를 넘어 상호 력과

의존성을 높이는 과정이므로 (지방교육)의 이슈나 문제를 둘러싼 상 는 상황의 인

식, 결과 악에만 한정하는 참여 거버 스와 달리 변화의 과정, 동기의 과정 차원

을 더 요시 한다(조 석 , 2003). 기본 으로 력 거버 스의 구성원들은 지방교육

의 공공 문제해결의 과정에 참여하여 서로 력하고 문제를 해결해 나가기 때문에

참여의 형식과 범 도 참여 거버 스와 구별된다. 구체 으로, 정책과정별로 력

거버 스의 작동 방식을 참여 거버 스와 비하여 살펴보면 다음과 같다(은재호 외,

2009: 33-34). 첫째, 정책결정 단계에서 력 거버 스에는 지방정부, 이해당사자(주로

지역주민) 뿐 아니라 지방교육 련 이슈에 심을 갖는 모든 사람이 참여할 수 있다.

반면, 참여 거버 스에서는 주로 정부와 이해당사자가 참여하여 주체 역할을 한다. 둘

째, 정책집행 단계에서 력 거버 스 하에서는 정부와 민간부문 뿐 아니라 지역주민

도 자발 으로 정책집행의 주체가 될 수 있다. 반면, 참여 거버 스에서는 주로 정부

에 의해 정책집행이 이루어지며, 간혹 민간은 정부의 탁을 받아 집행에 참여할 수 있

다. 셋째, 정책평가 단계에서 력 거버 스 하에서는 정책과정 내내 지속 인 의견교

환과 력을 통해 정책평가가 진행된다. 반면에 참여 거버 스에서는 사 으로 정

책의 필요성을 인식하고 타 을 이끌어내는 데 그치며 정책평가 과정에는 개인으로 참

여하는 경우가 많다.

이외에도 력 거버 스 하에서는 정책의 과정에 모든 당사자가 참여하고 력

하기 때문에 정책결정과 집행 사이에 일 성이 있고 정책에 한 책임소재가 분명하다

3) 력 거버 스와 참여 거버 스는 거버 스의 유형이라는 에서 치로서의 거버 스의 공통

속성을 가지며, 종래의 정부주도 행정체제와 차별화된다. 그러나 이 두 거버 스는 참여의 성격, 범 ,

책임소재 등에서 구별된다. 참여 거버 스는 다원주의 사회에서 이기 인 다양한 이해집단의 참여

를 민주 으로 보장하여 의견을 청취하는 자유주의 의 시민사회론에 근거하고 있다면, 력

거버 스는 이해집단을 공동체로 간주하며 개인 이익보다는 공동의 력과 책임의식을 더 시한다

는 에서 공동체주의 시민사회론에 가깝다고 볼 수 있다(은재호⋅이 희(편), 2009: 415-417).

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 107

(은재호 외, 2009:33).4) 그러나 참여 거버 스에서는 정책결정에 모든 련 집단이 참

여하더라도 집행은 정부에 의해 이루어지는 경우가 많아 정책결정과 집행 사이에 괴리

가 발생하기 쉽고, 외부 집단의 소극 인 참여로 부분의 책임은 정부가 지게 되는 경

우가 발생한다. 한 력 거버 스 하에서는 정책의 과정에 지역주민이 참여하고

모두 공개되기 때문에 행정의 투명성이 높아질 수밖에 없다. 이상에서 언 한 력

거버 스의 특징을 참여 거버 스와 비하여 제시하면 다음과 같다.

<표2> 력 거버 스와 참여 거버 스 비교

구분 력 거버 스 참여 거버 스

이념 기반 공동체주의 자유주의

정책결정지방정부, 이해당사자(지역주민), 시민

단체

지방정부, 이해당사자(지역주

민), (시민단체)

정책집행지방정부, 이해당사자(지역주민), 시장,

시민단체지방정부, (시장), (시민단체)

정책평가 과정 사

정책책임 분명 불분명

행정투명성 높음 간

출처: 은재호 외(2009: 34)에서 수정⋅보완

재 앙 지방정부 차원에서 시도되고 있는 참여 거버 스는 시장 시민사회

의 실질 인 참여를 보장하지 않고 있기 때문에 참여자들이 교육공동체의 일원으로서

책임의식이 낮고, 어차피 정부가 책임지고 정책을 추진하는 것이라는 의식이 팽배해 있

다. 그리고 정부 입장에서도 독 교육정책 추진의 비 을 비켜가고, 심지어 교육문제

해결을 한 정부의 책임회피 장치로 이용되는 경우도 없지 않아 있었다. 이런 에서

력 거버 스는 지방교육의 주요 사안들을 지역사회의 공동체가 연 하고 력하여

책임의식을 바탕으로 투명하면서도 실효성 있게 해결하는데 바람직하다. 비록 지방의

일반 행정의 경우이긴 하지만 력 거버 스 구축을 통해 실효성 있는 정책 추진성과

를 거둔 사례는 쉽게 찾을 수 있다(홍성만, 2004; 서순탁 외, 2005; 김흥회, 2008; 은재호

외, 2009).

4) 력 거버 스에서는 당사자들이 공동의 목 을 달성하기 하여 상호의존 으로 력하여 문제를

해결해나가는 과정이기 때문에 정부의 역할은 기본 으로 국가 심 행정체제에서 보다 축소된다. 구

체 으로 정부의 기능은 정책결정단계에서는 공동의 의사결정을 한 정보 자원의 제공, 집행단계

에서는 집행기구에의 동등한 참여, 집행의 임 등을 시할 수 있다. 력 거버 스에서 정부는 과

거 정부주도형 행정체제에서 보다 활동범 가 축소되고, 많은 부분 거버 스 기구에 업무를 임하게

됨에 따라 그만큼 책임범 도 어들게 된다(은재호 외, 2009: 31-34).

108 敎育行政學硏究

그러면 지방교육의 력 거버 스를 어떻게 구축할 것인가? 구축방향은 분명하다.

즉, 로컬 거버 스로서 지방교육 거버 스의 성공가능성을 높일 수 있어야 한다. 로컬

거버 스는 기본 으로 자율성을 가진 자기조직 인 조직간 네트워크, 상호 독립 인

네트워크 구성원들 간의 자원, 정보, 능력의 상호의존과 지속 인 상호작용, 그리고 신

뢰를 바탕으로 한 네트워크의 작동에 필요한 게임의 규칙 마련과 수를 통해 구성된다

(Rhodes, 1997; 최 출 외, 2006). 그러나 문제해결을 해 상호 력이 필요하다는 것은

인정하지만 자원의 우 를 하고 있고 강한 공 책임의식과 일사분란한 의사결정 구

조에 익숙한 정부로서는 불확실성과 복잡성을 감내하고 력 로컬 거버 스를 선택한

다는 것은 실 으로 쉽지 않아 보인다(옥원호, 2002:10). 그러나 종래 정부 심의 공

활동에 한 기 수 이 높아지고 제3자 감시를 넘어 활동 참여에 한 시장과 시민

사회의 요구가 증가하고 있는 실정을 감안하고, 미래지향 으로 네트워크 사회에서

력 거버 스의 필요성과 실효성을 생각한다면 실보다는 득이 많은 것이 사실이다. 이

러한 력 로컬 거버 스의 불확실성과 복잡성을 해소하기 해 최 출 등(2003)은

로컬 거버 스의 구성요소들을 심으로 거버 스의 성공을 한 환경 인 조건, 외부

인 네트워크 구조화 략, 그리고 내부 인 운 리를 한 룰 구성 략을 제시한

바 있다.

III. 력 지방교육 거버 스 구축에 따른 쟁

지방교육 거버 스를 력 거버 스로 구축하는 문제는 재 이슈로 제기되는 수

에 있다. 일반 행정분야에서는 지방교육자치의 제도 운 모형을 일반자치의 에서

제시하는데 심이 집 되어 있을 뿐 력 거버 스의 용에 한 연구사례는 찾아

보기 힘들다. 교육행정 분야에서는 정 수(2008: 43-44)가 지방교육 활성화를 한 추진

방법으로 지역주도 근과 력 거버 스를 제안한바 있다. 신 석(2010)은 교육 자

율화 정책을 분석⋅진단하면서 지역사회 공동체의 구성원인 정부, 학교, 학부모, 지역사

회가 정책의 과정에 참여하는 력 로컬 거버 스가 필요하다고 하 다. 이처럼 소수

이긴 하지만 본 연구는 력 지방교육 거버 스가 필요하다는 시 사회 인 흐름과

인식에 동의하면서 이러한 형태의 거버 스를 구축하는데 있어서 분분한 견해를 쟁 들

로 정리하여 제시하고자 한다.

첫째, 지방교육 거버 스를 력 거버 스로 구축하는 것은 시기상조인가, 아니면

환경 조건이 조성되었기 때문에 필요한 시 인가이다. 로컬 거버 스의 환경 조건

은 크게 재정 ⋅물 자원, 트 트 십의 특성과 계, 지역사회 특성과 지원

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 109

자 과 같은 외부환경 등으로 나 어 볼 수 있다(Lasker et al., 2001: 189; 최 출 외,

2006). 시기상조론자들은 자원 조건이야 어떻게든 갖출 수 있다 하여도 트 들 간의

이념 이질성을 극복하기 난감하며, 이들 간의 신뢰 계형성은 력 거버 스 구축

의 필요한 제 조건임에도 불구하고 좀 더 많은 시간이 필요하다고 본다. 그러나 재

의 외부 환경은 력 거버 스의 구축에 필요한 조건에 호혜롭다고 볼 수 있다(이주호

(편), 2006). 성수자(2011)의 조사에 따르면 지역주민들은 체로 교육열이 높으며 교육정

책 추진과정에서 력 거버 스 시스템의 구축을 희망하고 있는 것으로 나타났다.

둘째, 력 거버 스의 네트워크 운 형태는 환경 여건에 따라 필요할 때 융통성

있게 활용되는 가변 인 기구가 바람직한가, 아니면 환경변화에 계없이 상시 설치⋅

운 되는 항상 인 기구가 바람직한가 이다. 양 입장은 일장일단이 있다. 자는 네트워

크의 상설 조직화에 따른 재정 부담과 정부의 입장에서 갖게 되는 심리 부담을 완

화할 수 있다. 그러나 정책의 과정에서 트 들 간에 신뢰 계가 구축되지 않으면 정

책 공조의 트 십을 발휘하기 어렵다. 이런 어려움은 융통성 없는 료제 운 에

익숙한 행정 리체제 하에서 더욱 그럴 것이다(최 출 외, 2003). 한편, 력 거버

스의 상설 기구화는 트 들의 정책과정 참여에 한 자아효능감과 책임의식을 제고하

여 트 십을 발휘하기 한 행정 리 조건을 뒷받침해 다면 좋은 거버 스의 표

본으로 자리 잡을 수 있을 것이다. 그러나 이러한 조건이 갖춰지지 않은 상태에서는 재

정과 시간의 낭비가 상되며, 행정 효율화의 장애 요인이 될 수도 있다. 이러한 장단

에 한 정확한 이해는 로컬 거버 스의 성공을 한 네트워크 구조화 략에 요한

시사 을 던져 다(Lasker et al., 2001). 신 석(2010:193)은 력 인 로컬 거버 스의

제도화된 기구로 ‘지역교육발 의회’(가칭)를 로 들고 있다. 이 기구에는 지방정부와

학교, 학부모, 지역사회 민간 표들이 참여하여 교육문제 해결의 방향을 함께 정하고

(co-steering), 내용과 과정을 함께 규율하며(co-regulating), 서로를 이끌어가면서

(co-guidance) 력과 상호 의존을 높여가게 된다(진동섭, 2004: 95). 그러나 제도화된

력 거버 스의 존재가 지 까지 참여 거버 스에서 나타난 것처럼 련 당사자들의

‘타 ’과 ‘승인’을 얻어내는데 만족하거나 혹은 계 거버 스에서 행해졌던 것처럼

‘형식 인 자문’과 ‘사후 추인’에 그치지 않도록 네트워크의 형태 구성에 해 각별한

유의가 필요하다.

셋째, 지방교육의 력 거버 스에 가 참여하고, 네트워크의 리 주체는 가 될

것인가이다(최 출 외, 2006: 85-86). 거버 스의 참여자는 정책의 추진과정이나 지방교

육의 요 문제를 다루는데 있어서 상호 트 십을 형성하는 네트워크의 구성원으로서

지방교육의 이해 계자들이다. 이 구성원에 가 포함되고 가 배제되느냐의 문제는

력 거버 스의 표성과 정체성을 단하는데 요한 기 이 되며, 궁극 으로 존

110 敎育行政學硏究

재의 정당성을 확보하는데 까지 연결된다(Cloke et al., 2000). 만일 지방정부가 정책을

옹호하는 집단이나 이해 계자들을 심으로 네트워크 참여자를 결정한다면 트 십은

좋을지 모르지만 네트워크의 표성이 의심되며, 결국 네트워크 존재의 정당성을 상실

하게 되어 행정의 투명성과 정책 추진의 합리성이 손상당하게 될 것이다(은재호 외,

2009: 32-33). 네트워크 참여자의 수를 결정하는 것도 요하다. 일반 으로 우리는 참여

하는 이해 계자의 수가 많을수록 트 십에 분열이 래되고 력이 어려울 것으로

생각하나 게임이론에 의하면 행 자들의 수가 비록 게임 상황이긴 하지만 력과정을

방해하거나 진하는 결정 인 요인은 아니다(Kickert et al(1997: 53)을 인용한 최 출

외(2006: 87)에서 재인용). 따라서 문제의 요체는 거버 스에 참여하는 이해 계자의 수

를 얼마까지 이느냐가 아니라 거버 스 운 상 력이 필요한 계자를 재는 물론

이고 미래의 잠재 수요까지 감안할 때 빠뜨리지 않고 네트워크에 참여시키는 것이

요하다(최 출 외, 2006: 87).

력 거버 스의 네트워크가 구성되면 네트워크의 리 주체가 가되느냐를 결정

해야 한다. 이는 로컬 거버 스의 략을 수립할 때 우선 으로 고려되어야 할 사안이

다. 통 으로 지방정부는 참여 혹은 계 거버 스 상황에서 네트워크의 리 주

체 역할을 수행해왔다. 일반 으로 정부 기 들은 정책 네트워크의 존재에 해 여하

지 않으려는 경향, 평등한 하나의 당사자로 참여하는 경우, 특별 당사자로 참여하는 경

우, 네트워크 리자의 역할을 수행하면서 거버 스의 주도 인 역할을 하는 경우 등으

로 나타나고 있다(최 출 외, 2006: 85-86). 그러나 력 거버 스는 국가주도와 민간

주도의 간 인 형태이기 때문에 지방정부도 평등한 하나의 당사자로 참여하는 것이

바람직하다고 하는가 하면(서순탁 외, 2005), 다른 측면에서는 네트워크의 혼란을 완화

하고 집단 의사결정에 따른 소수집단의 이익편취를 제어하기 해 공익 기 인 지

방정부가 네트워크의 리 주체가 되는 것이 바람직하다고 주장한다(최 출 외, 2006:

86). 요한 것은 가 리 주체가 되던 력 거버 스는 정책추진 과정에서 운 목

표와 결과는 아랑곳하지 않고 참여자간 력 그 자체에 지나치게 경도된 나머지 차

합리성의 함정에 빠지지 않도록 하는 것이다. 잘못된 리 주체의 선정은 ‘반 집단의

배제’, ‘자기 이익보호를 한 편 가르기’, ‘우월 지 를 이용한 향력 행사’와 같은

나쁜 정치가 발휘되는 원인이 될 수 있기 때문에 운 의 효율성을 해 편의 으로

리 주체를 정하기보다는 력 거버 스의 의를 해 사하는 참여자들의 의식과

그들 간 신뢰의 트 십을 공고화하는 것이 무엇보다 더 요하다(서순탁 외, 2005; 최

출 외, 2006: 86).

넷째, 력 거버 스의 정책과정 어느 단계에 어떤 방식으로 참여할 것인가이다. 정

책 추진과정을 의제설정단계, 결정단계, 집행단계, 평가단계 혹은 형성, 집행, 평가 등의

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 111

단계로 나 어 볼 때 어떤 단계에 어떻게 참여하느냐는 이해 계자의 활동범 와 활동

의 질을 결정하는데 요하다(최 출 외, 2006: 88-89). 먼 참여단계 측면에서 이해

계자들은 어느 특정한 단계에만 참여하는 경우도 있고, 과정에 모두 참여할 수도 있

다. 통 으로 계 거버 스에서는 정책의제 설정단계에서 여론 수렴과 아이디어

발굴 차원에서 혹은 정책이 정부 독단으로 추진되는 것이 아니라는 시 용도로 참여가

이루어지곤 하 다. 정책결정단계에서도 를 들면, 학재정지원사업을 해 구성된 민

력 원회는 지원 학을 결정하는 역할을 하지만 부분 담당 부서의 의 을 무시

할 수 없다. 집행단계에서는 오히려 민간의 역할은 축소된 채 공공기 심으로 추진

되는 경향이 있다. 마지막으로, 평가단계에서는 교육청 주도로 행해지는 학교평가에서

보듯이 학부모의 참여가 보장되어 있으나 네트워크상의 트 로서 참여하기보다는 개

인 으로 참여하는 경우가 부분이다. 이와 같이 국가통제모형의 참여 거버 스에서

는 교육문제 해결을 한 정책수립 단계에서 당사자로 참여하여 그 문제에 한 인식과

정책에 한 타 을 이끌어 내는데 목 을 둔다(Peters & Pierre, 2005; 은재호 외, 2009:

32). 반면에, 력 거버 스에서는 단순한 참여와 타 의 단계를 넘어 서로 력하여

문제를 해결하기 때문에 정책추진의 과정에 여하는 것이 가능하다(은재호 외,

2009: 33). 즉, 정부, 시민사회단체, 지역주민을 포함하는 각 행 주체들의 자발 인 상

호 력에 바탕을 둔 문제해결이 력 거버 스의 요체이기 때문에 모든 정책단계에서

련 주체들 간에 상호의존 정책 조 가능성이 높다는 것이다(홍성만, 2004). 그러나

이는 모든 지방의 력 거버 스에 해당되는 것은 아니고, 각 지방의 환경 조건에

따라 필요한 단계에 상황에 맞게 참여할 수 있도록 차별 으로 용되는 것이 바람직하

다(은재호 외, 2009).

력 거버 스에서 구성원이 참여하는 방식은 네트워크의 리 주체가 정부일 때

동등한 구성원으로 참여하여 정책결정은 물론 집행단계에 이르기까지 극 으로 참여

하는 방식이 있고, 정부가 제공하는 자원을 자원과 정보를 바탕으로 요구가 있을 때만

참여하는 수동 인 방식이 있다(최 출 외, 2006: 88). 력 거버 스의 경우에 참여자

들은 네트워크 트 의 일원이 되어 주체 으로 극 인 참여를 하는 것을 제로 한

다. 력 거버 스에서 참여자가 극 으로 정책과정에 참여한다는 것은 그만큼 책

임이 많아진다는 것을 의미한다(은재호 외, 2009: 32-33). 그러나 실 으로 력 거

버 스에 익숙하지 않은 상황에서 개의 경우 참여자들이 그나마 효능감 있게 활동하

는 방식은 정부가 제시한 정책 방안에 해 자문 형식으로 의견을 제시하는 것이다(최

출 외, 2006: 88). 그러나 자문은 이미 결정된 구조와 틀 속에서 형식 인 요식행 로

마무리되는 경우가 많고, 계속되는 피드백을 통해 트 로서 소통이 이어지는 경우는

드물어 실효성이 다는 한계가 있다. 자문이나 수동 인 참여의 경우 참여에 따른 권

112 敎育行政學硏究

쟁 내용

구축 시 시기상조 vs. 기

운 형태 상설기구화 vs. 필요에 따라 융통성 있게 구성⋅운

참여자 범 지역사회 체 구성원 vs. 사안에 계된 이해당사자

리 주체 정부 vs. 사안과 이익 계에 있지 않은 참여자

참여 단계 모든 정책단계 vs. 필요한 단계에만 참여

참여 방식 극 참여 vs. 소극 참여

책임 소재극 참여에 따라 책임소재와 범 를 명확히 함 vs. 소극 참여 혹은 자

문의 경우 책임소재가 불분명함

참여 분야 지방교육 련 모든 분야 vs. 지역주민의 심분야와 의견수렴이 필요한 분야

한이 미약한 만큼 참여자의 책임소재는 면제되는 경향이 있다(은재호 외, 2009: 33). 이

와 련하여 자문 의견의 질 문제가 제기될 수 있으며, 책임감이 결여된 자문은 어디까

지나 자문일 수밖에 없는 한계가 늘 상존한다.

다섯째, 지방교육의 력 거버 스에 참여하는 구성원들은 어떤 분야의 문제 혹은

사안들을 다룰 것인가이다. 참여자들은 정책의 과정에서 참여하면서 모든 사안을 다

다룰 수도 있고 혹은 지역주민들에게 직 으로 계되는 사안이나 여론 수렴이 필요

한 이슈들을 다룰 때만 여할 수도 있다. 행 지방교육자치제도에서 교육 원회는 지

방의 교육⋅학 에 한 의안과 청원 등을 심의⋅의결한다(지방교육자치에 한법률 제4

조). 교육감은 지방교육자치제도의 집행기 으로서 시⋅도의 교육⋅학 에 한 사무를

집행하며, 이들 소 사무에 한 소송이나 재산의 등기 등에서 당해 시⋅도를 표한

다. 국가행정사무 교육⋅학 에 한 사무는 교육감이 임받아 처리할 수 있다.

재 법규 으로 지방교육 련 사무는 의결기 과 집행기 으로 나뉘어져 분담 처리되고

있지만 력 거버 스 하에서 이들의 업무를 복 처리하는 것은 정책결정 기구로서

교육 원회와 첩되어 법률 으로 문제가 될 수도 있다. 따라서 력 거버 스의 참

여자들이 여할 수 있는 사안이나 업무를 사 에 명확히 규정하는 것이 바람직하다(성

수자, 2011). Leach & Percy-Smith(2001)는 로컬 거버 스에서 력 거버 스를 활용

하기 좋은 분야 하나로 교육⋅훈련 서비스 사회복지 서비스 분야를 들고 있다.

이상의 력 지방교육 거버 스를 구축하는데 사 에 고려해야할 쟁 들을 내용별

로 정리⋅요약하여 제시하면 다음과 같다.

<표3> 력 지방교육 거버 스의 쟁

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 113

IV. 력 지방교육 거버 스의 설계 방향

지방교육 거버 스를 력 거버 스 형태로 운 하는 것은 아직 시론 구상에 지

나지 않지만 시기상조론자들이 주장하는 것처럼 보다 완벽한 환경 조건이 갖춰질 때

까지 기다리거나 유보할 필요는 없다고 본다. 왜냐하면 다원화 사회에서 교육에 한

지역주민들의 열망과 참여욕구는 이미 다양하게 표출되고 있으며, 지역마다 교육 련

민간 시민사회 네트워크는 어느 정도 조성되어 있는 상태이다. 그러나 재 이들은

지방교육의 계 인 거버 스 하에서 제한된 범 내에서 소극 으로 참여하고 있으

며, 여 히 지방정부 심의 독 교육 통치구조의 국외자로 분류되고 있다. 정보화⋅

다원화 사회에서 정부 심의 교육정책 추진과정에서 외부로부터의 요구가 많아지고 다

양한 요구를 충족시키기 한 자원 부족이 심화됨에 따라 정책 실패의 가능성이 높아질

수밖에 없는 실을 감안할 때 지방교육에 있어서 력 거버 스의 도입은 어쩌면 당

연한 것으로까지 보인다. 바야흐로 교육 분야에 있어서 력 인 로컬 거버 스를 어떻

게 하면 성공 으로 설계할 수 있을지 고민해야할 시 에 이른 것이다.

많은 연구들이 어떻게 하면 성공 으로 로컬 거버 스를 구축할 수 있을지에 해 고

민하 다(Kickert et al., 1997; Leach & Percy-Smith, 2001; Laskers et al., 2001; 최 출

외, 2006). 이들 선행 연구들은 로컬 거버 스의 요소들을 환경 조건, 네트워크 구조화

략, 운 리 략으로 나 어 보면서, 환경 조건(자원, 트 십, 외부환경)의 질과

양 수 을 잘 단하여 지역의 특성에 부합하는 거버 스 략을 선택하는 것이 바람직

하다고 제안한다. 이에 본 연구는 력 거버 스 도입을 한 시 사회 인 조류와

환경 조건이 어느 정도 충족되었다고 보고, 지방교육의 력 거버 스의 성공 인

구축을 한 네트워크 구조화 설계 방향을 탐색하고자 한다. 네트워크 구조화 설계 방

향은 선행연구들에서 집약된 로컬 거버 스의 성공을 한 네트워크 구조화 략 수립

의 쟁 을 심으로 력 지방교육 거버 스의 상황에 부합하도록 제시된다.

1. 네트워크 리 주체

지방(교육)의 력 거버 스는 “지방(교육)자치단체와 련된 행정 시책을 결정

집행하는 과정에서 지방정부, 지역주민 시민단체, 기업 등과 같은 다양한 지역내 이

해당사자들이 참여하고 력하여 지역 (교육)발 을 추진해 가는 네트워크 체제”이다(최

출 외, 2006: 74). 이 개념으로부터 력 거버 스의 구성요소는 다양한 행 자들,

이들의 상호작용에 의해 형성되는 네트워크라는 것을 알 수 있다. 네트워크는 국가 혹

은 정부로부터 자율성을 지니고 있으며 자기조직화한다. 네트워크 내에서 정부의 역할

114 敎育行政學硏究

은 사회정치 상호작용을 가능하게 하고, 문제해결을 한 다양한 노력을 조장하는 것

이다(주재 ⋅김태진, 2001: 240).

기존의 교육청은 산하 각종 원회 운 에서 보듯이 우월한 지 와 자원을 바탕으로

정해진 결론으로 유도하는 방식으로 네트워크를 이용해왔다. 그러나 력 거버 스에

서 교육청은 네트워크 구성원들에 해 자율성을 갖는 등한 단 의 트 로 계로

보는 가운데, 자율 네트워크 형성을 통해 스스로 조정⋅조 해 나가는 정책 혹은 행

정 운 의 한 일원으로 활동한다. 신 석(2010)은 교육정책의 추진과정에서 지방정부는

네트워크의 리자 역할을 수행하되 다른 당사자들과 같은 평등한 당사자 자격으로 참

여하는 것이 바람직하다고 하 다. 이때 네트워크 리의 역할은 기존의 거버 스에서

처럼 계 통제 혹은 정치 향력을 발휘하여 소기의 목 을 달성하는 데 있는 것

이 아니라 ① 네트워크의 소집과 지원, ② 문 인 지식과 기술 정보의 제공, ③ 네

트워크 소통에서 재 조정 등 수평 입장에서 리 업무 수행하는데 을 맞추

는 것이 바람직하다.

2. 네트워크 운 형태

력 거버 스에서 네트워크의 형태는 기본 으로 각 참여자들이 균형을 유지하면

서 고 당기고 하는 과정 속에서 형성된다(Kooiman, 1994: 195). 고 당기는 일은 참

여자들이 행 하는 정책의 결정과정과 집행과정에서 서로 정보와 자원을 교환하고 의존

하는 가운데, 자율 인 자기 방향 설정(self-steering)에 이은 공동의 규제(co-regulation),

공동 방향설정(co-steering), 공동 지도(co-guidance), 조정co-ordination) 등을 통해 공동

의 결과(co-production)를 창출하는 과정에서 발생한다. 네트워크를 목 에 맞게 제한

으로 활용하는 기존의 계 거버 스 에서 볼 때 이러한 과정은 시간 낭비 이고

비생산 인 것처럼 보일 수 있다. 그러나 이러한 네트워크가 안정 인 시스템으로 정착

되면 정책의 차 합리성과 정당성 그리고 행정의 투명성 확보가 가능하고, 정책의

응성을 높여 수요자 만족도를 높이는 정책을 추진할 수 있게 된다.

정책 네트워크 내의 행 자들은 자원 의존 으로 서로 연결되어 있으며, 연결된 정도

에 따라 고도로 통합된 정책 네트워크에서부터 느슨하게 통합된 이슈 네트워크에 이르

기까지 다양하다(Rhodes, 1997). 네트워크를 운 조직으로 구조화하는 것은 과거의 지속

인 실패 경험으로 비추어 볼 때, 간단한 일이 아니다. 실 으로 지방교육의 력

거버 스를 선도하는 실질 인 의 상설 기구는 최고 의사결정기구로서 필요하다( :

지역교육발 원회)(신 석, 2010). 그리고 지방교육의 문 인 사안이나 특별한 이슈

등에 해서는 상설 기구를 통해 특별 문기구가 상황에 따라 설치되어 융통성 있게

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 115

구분 교육지원심의 원회 지방교육행정 의회 기타 기구

련

법령시⋅도 교육지원 조례

지방교육자치에 한법률 제

41조

평생교육법, 학교 식법,

인 자원개발기본법 등

구성의장: 시장( 는 부시장 등)

부의장: 부교육감

공동의장: 교육감, 역자치단

체장

교육지원심의 원회와 유

사

주요

심의안건

교육격차 해소, 교육환경개

선, 우수인재양성사업, 직업

교육활성화 사업 등

학교교육여건 개선, 도시개발

련 계획, 교육환경 개선, 교

육격차 해소, 우수인재양성 등

평생교육, 학교 식, 지역인

재 육성 등 개별 법령이 정

하는 특정 교육정책 분야

황

(‘09.6

재)

10개 시⋅도 7개 시⋅도 9개 시⋅도

구성⋅운 되는 것이 바람직하다( : 교육청 차원의 교원평가 기구). 그러나 기존의

원회처럼 무엇을, 어떻게, 어디까지 다루어야 하는지 모르는 명목 인 조직운 , 1년에

한두 차례 보고만 받고 헤어지는 일방소통형 원회, 정책의 결정과 집행 그리고 성과

평가로 이어지지 않는 무늬만 화려한 원회는 곤란하다. 력 거버 스에서의 원

회는 자율성을 가진 자기조직 인 조직간 네트워크 형태로 운 되어야 한다.

3. 참여자 범

교육에 한 가치가 다원화되는 사회에서 력 지방교육 거버 스의 참여자는 당연

히 그 범 가 확 되어야 한다. 이런 에서 지방교육자치제 하에서 일반 행정과 교

육행정 간의 교육 력을 해 설치된 ‘지방교육행정 의회’의 운 방식과 발 방안을

모색하는 것은(박수정 외, 2009) 지방 정부 간의 폐쇄 인 구조 내에서 업무갈등 조정을

한 행정 의를 한 것이므로 그들만의 력이다. 그나마 단체장들의 심 부족으로

운 성과도 미미한 실정이다. 폐쇄 거버 스로서 지방교육행정 의회의 운 은 교육

자치와 일반자치 간의 연계 력을 활성화하는 심에 있지만 이는 어디까지나 지방정부

사이의 독 인 지배구조의 한계를 넘어서지 못하고 있기 때문에 력 거버 스의

이상에 부합되지 않는다. 재 구성되어 있는 시⋅도 연계 력기구 황을 살펴보면

다음과 같다.

<표4> 시⋅도 연계 력기구 황

출처: 교육과학기술부(2010: 8).

보통 력 로컬 거버 스의 참여자는 지방정부를 비롯하여 민간 이해당사자(주로

지역주민)와 시민단체 등을 망라한다(은재호 외, 2009:34). 신 석(2010: 193)은 교육에

한 로컬 거버 스로 지역사회 공동체가 참여하는 력 거버 스를 제안하 다. 그가

116 敎育行政學硏究

제안하는 지역사회 공동체의 참여자는 학교, 학부모, 지역사회 이해 계자, 지방정부이

다. 이때 학교, 학부모, 지역사회는 학교공동체의 일원이기도 하다. 결과 으로, 력

지방교육 거버 스의 참여자는 의 상설기구에는 정부와 학교, 민간 그리고 시민사

회의 표가 두루 참여하게 하고, 사안에 따라 운 되는 임시 기구에는 련 이해당사

자들과 공정성⋅객 성을 담지할 수 있는 인사를 심으로 융통성 있게 구성하는 것이

효율 이다( : 교육기 의 설치⋅이 폐지에 한 사항).

4. 참여 단계

력 지방교육 거버 스의 참여자들은 기본 으로 지방교육 정책의 과정에 참여

하여 서로 력하고 의존하면서 문제를 해결하는 행 의 주체들이다(은재호 외, 2009:

32). 력 거버 스는 정책결정, 집행, 평가의 과정에서 정부, 이해당사자(지역주민),

시민단체가 자율 으로 력하여 교육의 문제를 해결하는 네트워크 형태의 운 방식을

추구한다. 그 기 때문에 계 거버 스나 참여 거버 스처럼 정책 추진의 특정 단

계에만 참여를 제한할 필요는 없다( : 서울시 교육청 교육발 자문 원회). 이러한

력 거버 스 참여자들의 참여 단계 확장은 참여자들로 하여 정책 추진의 주체 의

식을 고양시켜 책임감을 가지고 정책 장면에 임하도록 하며, 정책 추진의 정당성과 행

정의 투명성을 제고하는데도 이 이 있다.

본 연구에서 상정한 의 ‘지역교육발 원회’는 국가 정책의 추진과정에서 보면

지역별 정책집행 기구이지만, 지방교육자치제도 하에서 보면 해당 시⋅도의 정책형성,

결정, 집행, 평가단계에 모두 여하는 네트워크 총 기구이다. 경우에 따라서 이 총

기구는 정책형성, 집행, 평가단계에 여하는 문 인 소규모 네트워크를 별도로 운

할 수 있다(신 석, 2003). 이 과정에서 네트워크 간 긴 한 연계⋅ 력은 정책의 일

성을 유지하고, 문성을 발휘하여, 정책의 실효성을 제고하는데 요하다.

5. 참여 분야

력 지방교육 거버 스가 정책의 과정에서 작동하는 것과 모든 지방교육정책을

거버 스에 의한 력 통치로 다루는 것은 별개의 사안이다. 력 거버 스는 아무

런 제한 없이 교육청의 모든 교육정책 분야를 다룰 것인지 아니면 지역주민들에게 직

으로 계되는 이슈나 사안들만 여할 것인지의 단은 요한 문제이다(최 출 외,

2006: 88-89). 실 으로 력 거버 스를 통해 지방교육의 모든 정책분야 혹은 이슈

들을 과정에 걸쳐 다룬다는 것은 불가능하다. 교육청의 일상 인 유지 업무는 굳이

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 117

력 거버 스를 통해 다룰 필요가 없다. 그리고 재의 지방교육자치제도 하에서 법

으로 업무 분야가 정해져 있는 교육 원회의 담당 사무를 침해해가면서까지 력

거버 스에서 다룰 명분도 없다. 그 다고 지역주민들에게 직 으로 계되는 정책

분야나 이슈들만 선택 으로 력 거버 스를 통해 처리되어야 한다는 것은 아니다.

서울시 교육청의 경우 일상 인 업무를 제외한 요 교육정책분야에 자문 원회를

설치하여 거의 모든 분야에 거버 스를 도입하 다. 비록 이들 원회는 정책의 수립

결정단계에서만 작동하는 경향이 있어 참여 거버 스의 틀을 벗어나지 못하고 있

지만 학교행정가 평가, 교육공무원 인사에 이르기까지 범 하게 교육 사안들을 다룬

다. 이에 반해 부분의 교육청은 특정의 사안들에 해서만 제한 으로 외부인이 포함

된 원회를 구성하여 운 하고 있다. 의 지방교육 력거버 스 기구에서는 교육

청이 추진하는 정책 반에 걸쳐 여하도록 하고, 지방교육의 특별한 이슈나 사안( :

학생 통학구역에 한 사항)의 경우에는 해당 이해당사자들과 교육청이 참여하여 추진

과정에 걸쳐 여하게 하고 력을 통해 해결책을 모색해 나가는 것이 바람직하다.

6. 참여 방식

력 지방교육 거버 스에 네트워크의 각 트 들이 참여하는 방식은 ① 행정기

에 의한 일방 인 정보제공 방식, ② 자문 방식, ③ 정책결정과정에 직 참여하는 방식

등 세 가지로 나 수 있다(최 출 외, 2006: 88). 재 많은 교육청에서는 이해당사자들

이 요구하는 정보 공개 요구에 해 수동 으로 제공하거나 교육청에서 정보 유포를

해 극 으로 정보를 제시하는 일방형 인 소통방식( : 교육청 소식지 배포) 혹은 개

인 혹은 집단의 표로 구성된 자문 원회를 구성해 놓고 어떤 정책안을 제시하면 참여

자들이 그에 한 의견을 제시하도록 하는 방형 소통방식( : 서울시 교육청 조직개편

자문 원회)을 취하고 있다. 그 지만 이 두 경우 모두 력 거버 스가 지향하는 네

트워크 트 들의 참여방식으로는 합하지 않다.

력 지방교육 거버 스에서는 트 들이 극 으로 정책결정과정에 참여하는 방

식이 이상 이다. 정책결정을 하는 원회에 원으로 참여하거나 외부채용 방식에 의

해 공모하는 개방형 공직에 계약직으로 참여하는 것이 이에 해당된다( : 서울시 교육청

교육연수원장 공모의 경우). 물론, 개방형 직 에 한 공모제의 경우 교육청의 정책

방향에 옹호 인 특정 집단의 인사를 공모 형식을 빌려 채용하는 행태는 력 거버

스의 트 들 간 신뢰와 력에 부정 인 향을 수 있고, 행정의 투명성 제고에

악 향을 미치기 때문에 공정한 인사가 반드시 이루어져야 한다.

118 敎育行政學硏究

7. 책임 소재

력 지방교육 거버 스에 참여하는 트 들이 극 으로 정책과정에 참여하게

됨에 따라 필연 으로 책임 문제가 수반된다. 비록 거버 스가 네트워크방식으로 운

되더라도 참여자의 책임소재는 분명히 하는 것이 신 하게 정책을 추진해가고 실효성

있는 정책 효과를 거두는데 바람직하다. 력 지방교육 거버 스에서 책임의 종류는

① 참여하는 트 들 사이의 책임, ② 각 트 와 행정기 사이의 책임, ③ 각 트

가 지역주민에게 지는 책임 등으로 나 수 있다(OECD, 1999). 이러한 세 종류의 책

임은 정책과정에 극 으로 참여하는 력 거버 스의 특성상 모두 필요하다. 첫 번

째, 참여하는 트 들 사이의 책임은 기본 으로 네트워크 참여 트 간 신뢰를 제

고하고 참여 명분을 정당화하는데 필요하다. 두 번째, 각 트 와 행정기 사이의 책

임은 력 거버 스 운 의 리더십, 행정 리, 조직체계, 효율성 등 트 십의 합리

성과 실효성을 제고하기 해 필요하다. 세 번째, 각 트 가 지역주민에게 지는 책임

은 력 거버 스의 운 이 참여하는 트 의 개별 인 이익을 추구하는 것이 아니

라 공익을 추구한다는 공공 책무성을 제고하는데 필요하다.

력 지방교육 거버 스에 참여하는 트 들의 책임의 소재와 범 는 정책과정에

어떤 방식으로 참여하느냐와 하게 련되어 있다. 형식 인 자문이나 수동 인 참

여에 해 정책 추진의 책임을 물을 수는 없다. 력 거버 스 하의 참여는 단순한

자문이 아니라 정책추진을 공조⋅ 력하는 행 자 트 로 참여하는 극 인 방식이

다. 그 기 때문에 책무성 확보 차원에서 책임 소재와 범 가 분명하게 조례 혹은 규칙

으로 설정되고, ‘정책 실명제’와 같은 사후 검증을 하기 한 문 인 정책평가 장치를

의 거버 스 기구의 산하에 설치하는 것이 바람직하다.

V. 결 론

본 연구는 력 거버 스의 에서 지방교육행정의 지배구조와 력 운 과정

의 구축에 따른 쟁 을 분석하고, 이를 바탕으로 력 지방교육 거버 스를 설계하

기 한 구조화 략의 방향을 탐색하는데 목 을 두었다. 이러한 목 을 달성하기

하여 이론 배경으로서 지방교육 거버 스와 력 거버 스에 해 먼 살펴보고,

고찰을 통해 력 지방교육 거버 스 구축에 따른 쟁 을 도출하여 분석하 다.

력 지방교육 거버 스의 요성은 이제 거역할 수 없는 시 사회 조류로 우리

앞에 다가오고 있다. 이미 우리나라에서도 일반 지방행정분야에 용되어 그 성과가 검

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 119

증되었고, 성과 사례가 리 보 되고 있는 이다(최 출 외, 2006; 은재호 외, 2009).

일반행정 분야에 비해 교육행정 분야, 특히 지방교육행정 분야는 통 으로 유지 기능

심의 보수 인 행정행태와 학교 심의 교육활동에 한 법규 지원기능에 매몰되어

있었기 때문에 외부 환경변화에 응속도가 느리고 신을 도모할 자체 역량의 개발에

미온 이었다. 이제 시 가 변하여 환경의 요구에 히 응하지 못하면 사회의 발

속도에 뒤쳐져 구태의연한 낙오자로서의 오명은 물론, 사회개 의 우선 상이 되어

능동 변화의 주체가 아닌 피동 객체로 락할 수도 있다. 이런 에서 력 지방

교육 거버 스는 지방교육계가 지방교육자체제도의 개편과정에서 논의의 흐름이 정치

세력 싸움 내지는 정치 거래의 상이 될 여지를 선제 으로 제안하여 논의의 구도를

교육 으로 반 시킬 수 있는 좋은 정책 아이디어라 단된다. 그 이유는 력 지

방교육 거버 스에 해서 일반행정 분야에서도 친숙할 뿐 아니라 궁극 으로 지방교육

자치에 한 참여자의 범 를 넓 지방정부인 일반 행정과 교육행정이 네트워크에

등하게 참여하여 다른 참여자들과 소통을 통한 공동 력이 가능하기 때문이다.

본 연구에서 지방교육의 력 거버 스는 지방교육 정책과 행정의 자치 주도권을

둘러싼 앙정부와 교육청, 일반 행정과 교육행정의 정치 갈등에 한 진 인 해소

책이자 안으로 제안된 것이다. 력 지방교육 거버 스를 성공 으로 구축하기

한 구조화 략의 방향을 네트워크 리 주체, 네트워크 운 형태, 참여자 범 , 참여

단계, 참여 분야, 참여 방식, 책임 소재 별로 탐색하 다. 실 으로 력 지방교육

거버 스를 안정 으로 구축하여 소기의 성과를 거두기까지 많은 시간이 걸릴 수 있다.

그리고 이 거버 스에 참여하는 지역사회 공동체가 서로 할 수 있기까지는 해결해

야할 많은 과제가 남아있다. 이러한 과제들을 지 까지의 논의를 바탕으로 정리하여 제

시하면 다음과 같다.

첫째, 력 지방교육 거버 스는 네트워크의 구조화를 지향하고, 시스템 으로 운

되는 것이 바람직하다. 통 인 지방교육 행정체제에서 구조화와 시스템은 법규 으로

고착된 료제 으로 운 되는 명목 인 합리체제의 수 을 벗어나기 힘들다. 력

거버 스에서 구조화와 시스템은 네트워크를 기반으로 하기 때문에 융통 으로 운 되

며, 차 합리성을 시한다. 거버 스의 구조화 략은 본 연구에서 설계하는 방향을

참고하여 수립할 수 있을 것이다. 네트워크의 구조화가 이루어지면 네트워크 내부의 상

호작용 과정을 조정하기 한 내부 운 규칙인 룰을 정한다. 룰은 자칫 느슨하게 결합

된 네트워크 트 들이 정책 단계에 참여하는 방식과 분야 업무처리 과정에서 지켜야

할 일종의 게임 규칙으로서 거버 스의 차 합리성을 담보하는 역할을 한다.

둘째, 력 지방교육 거버 스는 교육논리를 우선하고 지역사회의 이해당사자들이

거 참여하는 지역사회 교육공동체 거버 스를 지향한다. 지역사회 교육공동체 거버

120 敎育行政學硏究

스의 구성원들은 단순한 참여자의 범 를 넘어 행 의 주체가 된다는 에서 참여 거

버 스와 차별화된다. 한 지역사회 교육공동체 거버 스 참여자의 주체 행 는 학

교 장의 교육활동, 즉 교수자와 학습자의 교수-학습활동이 교육 정의의 최우선 단기

이 되는 교육논리를 지향한다는 에서 비교육 분야의 력 거버 스와 구별된다.

그리고 력 지방교육 거버 스에 참여하는 트 들은 정책과정에 극 인 주체로

참여하게 됨에 따라 주체 실천에 따른 책임공동체를 지향한다.

셋째, 력 지방교육 거버 스는 수평 네트워크를 시하는 것만큼이나 상 거

버 스와 하 거버 스와의 연계⋅ 력을 강화해야 한다. 상 거버 스는 국가 교육

정책과 련된 앙의 교육공동체 거버 스를 말하며, 하 거버 스는 단 학교를

심으로 한 학교공동체 거버 스를 말한다. 력 지방교육 거버 스는 지역사회 공동

체 거버 스로서 교육공동체 거번 스와 학교공동체 거버 스의 간에 치한다. 그

다고 력 지방교육 거버 스가 기존의 교육행정체제처럼 계 으로 앙교육행정,

지방교육행정, 학교행정으로 구성되는 료행정의 틀 속에 존재하는 것은 아니기 때문

에 수직 인 계층구조의 물리 인 단계로 악해서는 안된다. 그럼에도 상⋅하 거버

스 간 연계⋅ 력이 필요한 이유는 국가 교육정책의 집행단계에 지방교육 거버 스가

있고, 지방교육정책의 집행단계에 학교교육 거버 스가 있기 때문이다. 이때 연계와

력의 방식은 모든 거버 스가 자율성을 바탕으로 주체 참여하는 네트워크를 기반으로

하기 때문에 수평 계이며, 방형 의사소통에 의해 정책이 유통되고 공조되는 것이

바람직하다.

지방교육의 협력적 거버넌스 구축을 위한 쟁점 분석과 설계 방향 탐색 121

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124 敎育行政學硏究

Abstract

Analyzing issues and exploring directions for constructing

collaborative governance in local education

This study analyzes the issues developed from the construction of

collaborative governance in local education, and suggests directions for designing

the governance. Through the analysis of local educational governance and

collaborative governance, this study expresses views on constructing educational

governance: timing, system, participants, management and responsibility. It also

investigates management system, range of participants, process of participation

and responsibility related to strategies for constructing a successful collaborative

governance in local education.

The study suggests collaborative governance as an alternative to solve

confliction between central government and local education authority for

leading autonomy of local education policy and administration. Futhermore, it

recommends the necessity of constructing network system and educational

governance of local community, and collaboration with upper and lower level

governance for developing collaborative governance in local education.

[Key words] local educational governance, collaborative governance, local educational

administration, local education autonomy