교육행정학연구

Korean Journal of Educational Administration

2018, 제36권, 제5호, pp. 87-118

http://dx.doi.org/10.22553/keas.2018.36.5.87

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석*

1)2)

김 상 철(한국교육개발원 연구원)**

요 약

본 연구에서는 옹호연합모형을 활용하여 한국의 인성교육정책 변동 요인과 과정, 그 결과

를 체계적이고 종합적으로 분석함을 목적으로, 옹호연합이 정책과 관련한 쟁점에서 어떤 신

념체계를 가지고 형성되었으며, 그 과정에서 어떠한 자원과 전략을 사용하였는지, 정책학습은

발생되었는지, 정책중개자의 역할은 어떠하였는지 등을 분석함으로써 인성교육정책의 변동과

정을 살펴보았다. 구체적으로 옹호연합의 형성과 신념, 주요 자원 및 전략, 정책중개자의 역

할에 대한 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 옹호연합은 세 가지 쟁점을 중심으로 형성되었으

며 주로 진보와 보수의 신념체계들이 대립하였다. 둘째, 옹호연합은 다양한 자원과 전략을 통

해 인성교육정책의 발전을 이끌었다. 특히, 공식적·법적 권한의 영향이 가장 큰 것으로 나타

났다. 셋째, 정책중개자는 제도의 변화를 일으키는 데 영향을 미쳤다. 인성교육정책 변동과정

에서 인성교육 강화를 요구하던 행위자 측면과 정책 성과측면에서 그 특이점이 도출되었다.

인성교육 강화를 요구하던 행위자 측면에서의 특이점은, ‘인성’보다 비교적 ‘학력’ 강화에 중

점을 두던 옹호연합이 인성교육진흥법제정의 주도 세력이 되었다는 점이다. 이는 옹호연합의

정책핵심 신념이 변화한 것으로써, 2011년 대구학생자살사건이 그들의 신념의 변화에 주요한

영향을 미친 것으로 분석되었다. 정책 성과측면의 특이점으로는 정책이 사건사고를 기점으로

변화하여 정책이 대증적 성격을 띤다는 것이다. 따라서 정치적 사회적 경제적 영향에도 불구

하고 ‘인성교육정책’의 성공적인 착근을 위해 반드시 지켜져야 하는 교육환경에 대한 사회적

합의를 이룰 필요가 있다. 특히 인성교육정책 변동과정에서 정권과 정치의 변화가 가져오는

상당한 파급력과 그에 따른 변화를 목도하였기에, 교육정책 추진에 대한 정치적 중립성은 반

드시 지켜질 필요가 있다.

[주제어]：인성교육정책, 옹호연합모형, 옹호연합, 정책중개자, 정치적 중립

* 이 논문은 연구자의 박사학위논문의 일부를 수정·보완한 것임.

** 교신저자(tao1@kedi.re.kr)

▣ 접수일(2018.10.31), 심사일(2018.11.15), 게재확정일(2018.12.03)

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I. 서 론

2017년 9월 부산에서 여중생 4명이 여중생 1명을 폭행 및 상해를 입힌 후, SNS에 자

랑하듯이 사진 등을 올리는 사건이 발생했다. 이는 중학생이 같은 또래의 중학생을 대

상으로 저지른 폭력 사건으로 가해학생들은 두 차례에 걸쳐 계획적으로 피해학생을 폭

행했으며, 이를 목격한 사람들이 있었지만 직접 도움을 주거나 경찰에 신고한 사람이

없었다는 점에 대해 국민들의 공분을 샀다. 이를 비롯하여 ‘강릉, 천안 여중생 폭행사건’

등 학생 관련 폭력사건이 최근 언론에 자주 등장하며 학생들의 정신과 인성에 대한 사

회의 우려가 높아지고 있다. 비록 이러한 사건들이 대부분의 학생에게는 해당되지 않는

소수 학생의 문제라 할지라도 과거 학교폭력, 자살 등으로 점철되었던 학생의 인성 문

제가 이제는 타인의 감정을 전혀 공감하지 못하고 잔혹한 살인까지 저지르는 행동으로

나타나게 되었다는 점은 쉽게 간과할 수 없는 문제이다. 이에 ‘소년법 개정’에 대한 찬

반논란도 거세지고 있다. 소년법 개정에 대한 논란은 차치하더라도 많은 언론들은 이러

한 강력사건의 원인 또는 대책으로 ‘인성교육’을 지목하고 있으며, 그와 관련된 환경의

문제를 언급하곤 한다. 한 예로 부산 여중생 사건과 관련하여 8년 동안 청소년 재판만

담당해 왔고 자신이 판결한 비행청소년들에게 대안 홈을 만들어주는 일을 적극 추진하

고 있는 부산가정법원 천종호 부장판사는 인터뷰에서 부산 여중생들이 폭행한 후 SNS

로 자랑하였다는 진행자의 언급에 대해 아이들의 인성에 문제가 발생했고, 이는 결국

가족해체, 사회공동체의 해체에서 기인한 것임을 피력했다(노컷뉴스, 2017.09.07.). 이는

현재 한국 사회가 학생들이 바른 인성을 함양하기에는 부적합한 사회구조이며, 이러한

상황은 ‘사회 공동체’와 ‘가족 공동체’의 회복이 필요하다는 것을 보여준다. 즉 인성함양

을 위해 가정과 학교, 그리고 지역사회의 역할과 기능이 더욱 중요해졌음을 인식할 수

있다. 이에 본 연구자는 교육정책가로서 “한국은 현재 이러한 사회적 구조적 원인 또는

학생을 둘러싼 환경을 잘 파악하고 그에 적합한 인성교육정책을 시행하고 있는가?”라는

문제의식을 가지게 되었다.

한국에서 인성교육이라고 할 수 있는 교육이 시행된 적이 있었는지에 대해 회의를 불

러일으키게 만드는 비인간적 사건･사고, 학교폭력, 학생자살, 국민의 행복지수 OECD 최하위와 같은 뉴스를 접할 때면, 인성교육 관련 정책의 효과는 매우 미미한 수준으로 보

일 수 있을 것이다. 이는 실제 2017년 한국교육개발원이 실시한 교육여론조사 결과를

통해 확인할 수 있다. 조사결과에 따르면, 학교에서 가장 역점을 두고 교육하기를 바라

는 사항으로 사회성･인간관계(27.8%), 도덕성(20.4%)이 가장 많이 나타났고, 현재보다 더 중시해야 할 교과로 초･중･고 모든 학교 급에서 (인성교육과 깊은 관련이 있는) 사회(역사/도덕 포함)(초 20.8%, 중 21.3%, 고 16.3%) 교과를 가장 많이 선택했으며, 현재보다

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 89

더 강화되어야 할 교육으로 초･중학교는 인성교육(초 51.2%, 중 42.1%), 고등학교는 진로교육(28.9%) 다음으로 인성교육(24.4%)을 가장 많이 선택했다. 이는 인성교육이 학교

에서 제대로 실행되지 않았거나 그 효과가 미미했음을 증명한다. 이러한 현상은 199명

의 국회의원이 만장일치로 통과시키고, 전 세계적으로 유사 사례가 없다는 ｢인성교육진흥법｣(2015)의 제정과도 관련이 있다고 볼 수 있다. 이는 곧 우리 사회에서 가지고 있는 인성에 대한 관심이 매우 크다는 수준을 넘어 법과 제도를 통해 국가적인 차원에서 인

성교육을 관장하겠다는 적극적인 의지를 표명한 것으로 풀이된다.

본 연구는 “한국은 현재 이러한 사회적 구조적 원인 또는 학생을 둘러싼 환경을 잘

파악하고 그에 적합한 인성교육정책을 시행하고 있는가? 인성교육정책과 관련하여 행위

자들은 어떠한 노력을 했는가?”라는 문제의식에서 출발하여 선행 연구를 살펴본 결과,

그간 인성교육관련 연구의 주된 주제는 어떤 것이 인성이며, 어떤 교육을 해야 하는가

라는 인성교육의 내용에 관한 연구에 국한되어 왔으며, 인성교육 ‘정책’을 중심으로 변

동과정을 살펴본 연구는 전무하다는 사실을 확인하였다. 이에 본 연구는 인성교육정책

을 중심으로 그 변동과정에서 행위자들이 어떠한 외부적 요인의 영향을 받아 옹호연합

을 형성하였으며, 어떠한 신념과 전략으로 정책변동에 영향을 미쳤는지를 중점적으로

파악하고자 한다. 이를 위해 Sabatier의 옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework,

이하 ‘ACF’)을 활용하고자 한다. 옹호연합모형(ACF)은 정책 행위자들 간에 물질적 이해

관계보다는 이념에 따른 차이 갈등이 보다 첨예한 정책분야의 분석에 그 유용성이 크고

(조흥순, 2008), 장기간의 정책변화를 살펴보는 데에 상당히 유용하며(Stewart, 1991:

171), 변화라는 요소를 이론에 투사시킴으로써 정적이고, 현상유지적인 요소의 한계를

극복하게 해주는 장점이 있다(박경순, 2017: 47). 이 이론은 정책결정에서 시간적인 요소

와 관련성이 적고 정책 혹은 프로그램에 저항 또는 지지하는 이익단체 안에서의 형성과

변화의 복잡한 과정을 분석하는 데에 매우 유용하며, 정책결정의 주체들은 다양한 분야

에서 관련 이익집단들과 함께 연계하여 일을 하게 됨으로써, 정책의 형성, 실행, 평가를

이해하는 데에 도움이 된다.

따라서 본 연구의 목적은 옹호연합모형을 활용하여 한국의 인성교육정책 변동 요인과

과정, 그 결과를 체계적이고 종합적으로 분석하는 것이며, 이에 따른 연구문제는 다음과

같다.

첫째, 한국의 인성교육정책 변동과정에서 영향을 미친 외적 변수는 무엇인가?

둘째, 한국의 인성교육정책 변동과정에서 옹호연합의 형성과 신념체계는 무엇인가?

셋째, 한국의 인성교육정책 변동과정에서 옹호연합은 어떠한 자원과 전략을 사용하였

으며, 정책중개자의 역할은 어떠하였는가?

넷째, 한국의 인성교육정책 변동과정에서 정책산출과 정책변동이 일어난 경로는 어떠한가?

90 교육행정학연구

II. 이론적 배경 및 선행연구

1. 인성교육정책의 개념 및 특징

가. 인성의 개념 및 특징

일반적으로 인성에 대한 사전적 정의를 살펴보면, 사람의 성품이나 인격, 또는 각 개

인의 사고와 태도 및 행동 특성이라는 것을 확인할 수 있으며, 이는 연구자에 따라 다

양하게 정의되고 있다. 인성에 대하여 문용린(1997)은 인간의 성격으로, 조난심(1997)과

손봉호(1995)는 인격으로, 남궁달화(1999)와 조난심 외(2004)는 인간의 성품으로, 그리고

이근철(1996)은 전인성으로 풀이해 왔다. 인성의 의미는 다양하게 정의내릴 수 있지만

인간이 추구해야만 하는 당위적 성질의 인간다운 면모와 덕성, 자질, 성품이라는 뜻이

함의되어 있음을 확인할 수 있다(정창우, 2015: 69). 인성의 개념에 대해 논의된 내용을

종합하여 살펴보면 다음의 두 가지 특성을 파악할 수 있다(김상철, 2018). 첫째, 인성에

대한 개념의 확대이다. 인성의 개념은 과거에는 개인의 ‘성품’으로 보는 경향이 있었으

며, 최근에는 개인적 ‘성품’을 비롯하여 사회적 인간관계를 위한 인격적 특성을 함께 중

시하는 경향으로 변화하였음을 알 수 있다. 즉 인성을 보는 시각은 사람됨, 본성, 인격,

인품, 성품 등 인간으로서 갖추어야 할 가치규범에 관심을 두는 개인적 덕성의 차원뿐

만 아니라 그것을 발현하여 다른 사람들과 더불어 살아갈 수 있는 사회성과 정서를 포

함하여 다차원으로 바라보는 사회정서학습(social and emotional learning; SEL)1) 접근

의 관점으로 의미가 확대되고 있는 것이다. 둘째, 인성의 실천성 강조이다. ‘성품 혹은

덕(virtues)’이라는 정의에서 ‘역량(competencies)’이라는 정의로 변화하고 있음을 알 수

있다. 즉 ‘지식’의 수준에서 머물지 않고, 어떤 일을 해낼 수 있는 힘인 ‘실천’의 의미를

갖는 ‘역량’ 차원에서의 인성이 현 시대에 요구되고 있음을 알 수 있다.

나. 인성교육의 개념 및 특징

우리나라에서 인성교육이라는 용어를 공식적으로 처음 사용한 것은 1995년에 신교육

1) 사회정서학습(social and emotional learning) 접근이란, 최근 주목받고 있는 인성교육에 대한

접근으로서 인성을 개인의 도덕적 차원에 국한하지 않고 사회성, 정서를 포함하는 다차원적

개념으로 본다. 사회 정서 학습의 시행과 평가에 대한 자문과 연구를 하는 대표적 연구기관

은, 학업 및 사회 정서 학습 협회(Collaborative for Academic, Social, and Emotional

Learning, CASEL)이며, CASEL이 제시한 사회정서적 능력의 5요인은 다음과 같다. (1)자기

인식과 타인인식(정서인식, 정서관리, 긍정적 자기개념 등), (2) 긍정적 태도와 가치관(책임감,

타인 존중), (3) 사회적 상호작용 기술(협동, 타협, 의사소통), (4) 책임 있는 의사결정(목표 설

정, 문제 해결)(CASEL, 2013).

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 91

체제 수립을 위하여 실천위주 인성교육 강화를 제안한 교육개혁위원회의 교육개혁 방안

에서 찾을 수 있다(박균열 외, 2015: 29). 5.31 교육개혁 방안에서는 인성을 도덕성, 사회

성, 정서 등을 포괄하는 넓은 의미로 규정하고, 학교 급별로 학생의 발달수준에 맞도록

체계화된 실천 중심의 인성교육을 정규 교과 전체에 포함하여 실시할 것을 제안하였다

(교육개혁위원회, 1995: 4649). 이는 곧 인성을 바람직한 개인으로서, 사회구성원으로서 다 함께 잘 살아가는 데 필요한 품성과 역량으로 정의됐음을 의미하며, 인성교육은 이

러한 품성과 역량을 함양하는 교육이라 할 수 있다.

인성교육은 사람의 내면의 성장을 돕는 교육이니만큼 주로 비인지적, 잠재적 교육과

정으로 이루어지고, 그 교육의 결과가 장기적인 축적에 의해 발현된다는 특성이 있으며

구체적으로 ‘교육주체 및 대상’, ‘교육내용’, ‘교육방법’, ‘교육평가’로 나누어 다음과 같이

인성교육의 특성을 정리할 수 있다(김상철, 2018). 첫째, 인성교육의 ‘주체’는 범사회적으

로 ‘가정학교사회’로 구분할 수 있으며, 교육 ‘대상’은 ‘학생’으로 한정된다. 둘째, ‘교육내용’으로는 ｢인성교육진흥법｣에 명시된 ‘예(禮), 효(孝), 정직, 책임, 존중, 배려, 소통,협동 등’의 핵심 가치･덕목과 함께 민주시민의식을 포함한 개인적, 사회적 역량이 함양될 수 있는 내용으로 하고, 셋째, ‘교육방법’으로 대상 및 발달 수준을 고려한 ‘실천’ 중

심의 교육방법을 지향하며, 넷째, ‘교육평가’ 방면은 ‘인성 수준 검사’로 진행되는 특성이

있다.

다. 인성교육정책의 개념 및 특징

교육정책에 대한 개념적 특징을 논의해보면 다음과 같다. 첫째, 교육정책은 국가가 행

위의 주체이며, 가치, 목표, 규범 등에 따라 강제성을 가진다. 둘째, 교육정책은 특정한

사회적 환경 내지 상황 속에서 형성되고 조정되어 국민을 대상으로 한 교육활동의 제 영

역에서 타당한 과정과 방법에 따라 실행된다. 셋째, 교육정책은 교육문제 해결을 위한 최

적의 대안을 선택하고 교육활동이나 교육프로그램 발전에 영향을 주는 일련의 지침이 된

다. 넷째, 교육정책은 교육목적을 실현하는 기본 방침으로 학생의 전인적인 성장발달을

도모하는 것을 그 목표로 한다. 이러한 교육정책은 교육정책의 문제, 영향, 철학과 이념

등의 개념이 서로 관련지음으로써 교육정책의 개념 구조를 이루고 있으며(정태범, 1999:

1314), 교육과 관련된 모든 문제들을 찾아 이에 대한 해결책을 제시하는 것이 교육정책의 목적으로 볼 수 있다(서정화, 정일환 외, 2013). 이러한 교육정책은 국가나 지방자치단

체가 목표로 설정한 교육이념을 실현하는 수단이자 집행성격으로서의 교육행정에 대한

기본적인 방향을 제시해주므로(정일환, 2000: 14), 공공정책으로서의 교육정책은 국가나

공공단체가 교육활동을 위해 국민 또는 교육관련 집단 및 수혜 집단을 대상으로 전개하

는 교육에 관한 지침으로 정의내릴 수 있을 것이다(정일환･주철안･김재웅, 2016: 14).

92 교육행정학연구

인성교육정책의 정의와 특징을 앞서 언급한 ‘인성’, ‘인성교육’, ‘교육정책’의 개념과

결합하여 살펴보면, 인성교육정책은 ‘홍익인간’의 육성을 통해 건전하고 올바른 인성을

갖춘 시민 육성을 목적으로 하며, 이를 실현하기 위한 수단이자 정책 운영의 지침이라

고 정의할 수 있다. 따라서 인성교육정책은 ‘인성은 교육이 가능하다’라는 관점을 전제

하고 교육의 기능적 측면을 강조한다. 이러한 인성교육정책의 특징은 다양한 주체들이

참여하므로 ‘범사회적’이며, 도덕적 판단 능력을 가지고 행동으로 실천하는 것으로 ‘주지

적인 동시에 실천적’이며, 한국적 정서(보수)와 현대적 요구(진보)를 모두 고려해야 하므

로 ‘중도/중립적’이어야 한다는 특징이 있다. 또한 비인지적, 잠재적 교육과정으로 이루

어지며, 그 교육의 결과가 장기적인 축적에 의해 발현되는 인성교육의 특성으로 인해

‘타 교육정책의 영향’을 많이 받는다는 정책적 특성이 있다.

2. 인성교육정책의 발전과정

우리나라의 인성교육은 “널리 인간세계를 이롭게 한다.”는 홍익인간의 이념부터 인간

교육, 전인교육, 창의･인성교육 등 표현의 방식에서 차이는 있었지만 궁극적으로 학생들의 바람직한 인성 함양이 교육의 핵심 목표였다(천세영 외, 2012: 3741). 이러한 목표를 바탕으로 우리나라에서는 해방 이후 지속적으로 인성을 점차적으로 강조하며 정책화시

켜 나갔다. 우리나라의 인성교육과 관련한 정책, 즉 한국의 인성교육정책은 시대별로 발

전과정을 뚜렷하게 구분할 수 있다. 이는 곧 맹아기(19451994년), 도입기(19952008년),전개기(20092012년), 강화기(20132018년)의 네 가지 시기로 구분하여 살펴볼 수 있다.이러한 시기 구분은 현재 인성교육정책이 있기까지의 과정을 정부에서 주체적으로 추진

한 인성교육 관련 교육과정 및 교육정책의 역사적 사실에 기초하였으며, 시기 명칭은

과거부터 현재까지의 인성교육정책이 발전되어 온 과정을 결과론적 관점에서 명명하였

다. 교육부는 2016년 1월에 발표한 ‘인성교육 5개년 종합계획’에서 인성교육정책의 발전

과정을 도입기(2016), 발전기(20172019년), 성숙기(2020)로 구분한 바 있다(교육부,2016b: 15). 여기서 도입기는 구체적으로 언제부터인지 밝히지 않고 있지만, 인성교육 정

책 추진 기반 마련을 위해 ‘인성교육 정책 추진체계 구축’, ‘인성교육프로그램 인증, 전

문 인력 양성기관 시범 운영’, ‘범부처 연계 및 협력과제 발굴’, ‘범사회적인 인식개선 사

업 신규 추진’을 시행했다는 것으로부터 대략 ‘2013년 인성교육 강화 기본계획’을 그 시

작으로 추론해 볼 수 있다. 본 연구에서는 인성교육정책이 국가 교육과정에서부터 간접

적으로 드러나기 시작한 맹아기 또한 정책의 도입에 앞서 주목할 만한 사항이 있으며,

정부가 1995년 5.31 교육개혁안을 통해 인성교육을 직접적으로 언급했던 도입기, 그리고

인성보다는 창의성이 강조되며 학교폭력예방의 수단으로 부각되어 정책화되던 전개기

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 93

등의 단계를 거쳐, 인성교육이 주요 쟁점으로 부각되어 ｢인성교육진흥법｣으로 제정되었던 시기를 강화기로 규정하였다. 반면 교육부가 도입기와 발전기로 구분한 시기는 우리

나라에서 해방 이후의 인성교육정책을 거시적인 관점에서 조망했을 때, 그 시기구분의

특질이 명확하게 드러나지 않으며, 인성교육정책의 전반적인 내용과 정치사회적인 맥락

이 고려되지 않은 미시적인 접근으로 볼 수 있다. 따라서 한국의 인성교육정책 변동과

정을 면밀히 살펴보기 위해서는 해방 이후부터 2012년까지의 인성교육에 대한 정책 동

향도 검토해볼 필요가 있는 것이다.

본 연구에서 구분한 인성교육정책 발전과정을 시기별로 살펴보면 다음과 같다. 첫째,

맹아기(19451994년)에는 정부에서 본격적인 인성교육에 대한 논의가 있었다기보다는 국가 교육과정 상에서 직간접적으로 인성에 대해 언급되며 반공 혹은 도덕교육적 측면

위주로 부각됨으로써 인성교육정책이 조야한 수준에서 다음 시기를 준비하는 단계에 머

물렀다. 둘째, 도입기(19952008년)에는 5.31 교육개혁을 통해 인성교육의 중요성이 주목받기 시작하였고 국가 교육과정을 통해서도 인성교육이 체계적으로 계획됨으로써 정부

에서 인성교육을 정책적으로 도입했던 시기로 볼 수 있다. 셋째, 전개기(20092012년)에는 2009 개정 교육과정을 바탕으로 정부에서 창의적인 인재양성이라는 사회 경제적 요

구에 중점을 두고 ‘2010년 창의･인성교육 기본방안’을 구체적으로 수립함으로써 정책이 본격적으로 전개되었다. 넷째, 강화기(20132018년)에는 정부에서 2013년부터 매년 ‘인성교육 강화 기본계획’을 수립 및 발표함으로써 인성교육을 강화해 나가고자 하는 의지가

뚜렷하게 나타난 시기이며, 그의 일환으로 ｢인성교육진흥법｣이 제정되기도 하였다. 아울러 2016년부터 현재까지 정부가 앞서 제정된 ｢인성교육진흥법｣에 의거하여 ‘인성교육 5개년 종합계획’을 수립함으로 2016년부터 매년 ‘인성교육 시행계획’이 종합계획에 따라

안정적으로 시행되어 오고 있다.

인성교육정책 발전과정의 맹아기부터 우리는 교육과정에서 창의적이고 도덕적인 인성

을 갖춘 사람, 공동체 의식을 갖춘 민주시민을 인재상으로 정립하여 왔다. 맹아기(19451994년)인 제1차 교육과정에서는 학생의 인격 발전과 도의교육적 측면을, 제2차 교육과

정에서는 민주적인 생활을 발전시킬 수 있는 사람과 건전한 정신과 강건한 신체를 가진

사람을 통해 반공･도덕적 측면을, 제3차 교육과정에서는 인간 교육의 강화를 통한 개인의 존엄성, 자질의 함양과 같은 개인적 측면과 협동성, 연대 의식과 같은 사회적 측면

을, 제4차 교육과정에서는 인간을 존중하며 규범에 따라 행동하는 도덕적인 사람을 통

한 학습자의 주체적 측면을, 제5차 교육과정에서는 인간을 존중하고 자연을 아끼며 올

바르게 판단하고 행동하는 도덕적인 사람을 통해 도덕성을 중심으로 한 통일안보적 측

면을, 제6차 교육과정에서는 창의적이고 도덕적인 사람을 통해 도덕성과 공동체 의식의

측면을 강조하였다. 즉 맹아기에는 각 교육과정별로 추구하는 인재상이 약간의 차이는

94 교육행정학연구

있지만 대체적으로 도덕적인 사람을 근본으로 하여 사회적･정치적 상황에 적합한 인재 요소가 가미되었다.

도입기(19952008년)인 제7차 교육과정에서는 1995년 5.31 교육개혁안의 인성 및 창의성을 함양하는 교육과정을 통해 주지주의 도덕교육 중심이 아닌 실천 능력과 태도를 배

양하는 방향으로 인성교육과 민주시민교육, 그리고 국가적인 차원에서 통일 대비 교육

과 국가 안보 교육적 측면이 강조되었다. 2007 개정 교육과정에서는 7차 교육과정과 유

사하게 건전한 인성과 창의성의 함양을 위해 ‘인격 도야’, ‘전인적 성장’, ‘민주시민의식’

등과 같이 가치덕목 위주로 제7차 교육과정과 동일하게 제시되며, 학교 급별 교육 목표

역시 7차 교육과정과 같이 초등학교 교육 목표에서는 “몸과 마음이 균형 있게 자랄 수

있는”, 중학교 교육 목표에서는 “심신의 조화로운 발달”, 고등학교 교육목표에서는 “심

신이 건강한 조화로운 인격의 형성”으로 인성 함양과 관련된 목표가 제시되었다(교육인

적자원부, 2007). 이처럼 7차 교육과정과 마찬가지로 이시기에도 조화로운 인격의 발달

을 강조하면서 인성교육이 도덕교육의 측면에서 많이 논의되었다. 즉 도입기에는 각 교

육과정별로 추구하는 인재상이 거의 동일했고 도덕성과 민주시민의식을 바탕으로 공동

체의 발전에 공헌하는 사람을 추구했다.

전개기(20092012년)인 2009 개정 교육과정 시기에는 창의･인성교육 기본 방안 등의 정책이 발표되어 창의적 체험활동 등을 통해 창의성과 인성을 고루 함양할 수 있는 추

진과제가 제시되었다. 비록 교과부의 인성교육정책이 창의성과 인성을 모두 갖춘 인재

양성을 목표로 하였지만 창의성 중심으로 연구들이 전개되면서 인성은 상대적으로 소홀

하게 다루어졌다는 한계를 보였으며, 창의성과 인성의 관계에 대한 새로운 논쟁이 대두

되면서 인성의 개념 및 인성교육의 성격, 방법에 대한 본격적인 논의가 충분히 이뤄지

지 못했다(손경원, 2016: 105)는 지적을 받기도 하였다. 아울러 2012년에 학교폭력근절

종합대책을 통해 학교폭력예방을 위한 해결방안으로써 혹은 수단으로써 인성교육이 제

시되었다. 이 시기에는 학생들이 학습의 과정에 능동적으로 참여하고 자각하는 등의 구

체적인 활동과 경험을 통해 인성교육이 이뤄짐으로써 세계와 소통하는 시민으로서 배려

와 나눔의 정신으로 공동체 발전에 참여하는 사람이 강조되었다. 다만 당시 정부에서는

인성교육에 대한 중요성을 인식하고 있으면서도 이를 전면에 내세워 구체적인 정책 계

획을 수립 및 발표하지 못했다는 한계를 보여준다. 교과부는 인실련과 공동으로 인성이

진정한 실력이라는 인성교육 비전을 선포하였으나, 당시의 인성교육은 창의성이 결합되

어 창의성을 지원하는 형태의 수단적 가치로 자리매김하였고, 학교폭력근절 종합대책에

서도 학교폭력을 방지하는 수단적 장치로 기능했기에, 인성교육이 주체적･전면적으로 정책화되지 못한 한계를 보였다. 이러한 일련의 과정은 2012년에 ‘인성교육 실현을 위한

교육과정 개정’과 ‘인성교육 실태조사’(교육과학기술부, 2012), 그리고 ‘인성교육 비전 선

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 95

포’를 통해 “본격적인 인성교육 실천운동이 시작될 것”(교육과학기술부 동정자료, 2012.

9. 3)이라는 교과부의 발표와 더불어 인성교육정책의 강화기가 도래하게 되는 흐름을 형

성하였다.

강화기(20132018년)인 2013년부터 2015년에는 정부가 인성교육정책을 강력하게 추진하였다. 2013년에는 ‘인성교육 강화 기본계획’ 수립을 통해 희망의 새 시대를 열기 위한

인성교육 중심의 정책이 추진되었고, 추상적이고 관념적인 인성교육보다는 학생들이 배

려와 나눔을 실천하며 느끼고 체험할 수 있는 실천적 인성교육을, 2014년에는 소통과

존중을 꿈과 끼를 키우는 행복한 사회를 구현하기 위해 학교가정사회가 연계된 인성교육정책을, 2015년에는 인성을 중시하는 범사회적 분위기를 조성 및 확산함으로써 범

사회적 인성교육 지원체제를 구축하고, 인간의 존엄성, 타인에 대한 배려, 공동체 의식

함양 등을 통해 성숙한 사회로의 전환이 강조되었다. 교육부에서는 학교･가정･사회와 연계한 종합적인 인성교육을 시행하고, 인성 관련 민간단체･기업･타 부처와 협업 추진으로 인성을 중시하는 사회적 분위기를 확산시키고자 하였으며, 이를 통해 ｢인성교육진흥법｣ 제정과 같은 소기의 목표를 달성하게 된다. 즉 지속적으로 한계를 보여 왔던 부분들에 대해 제도적 장치가 마련되어야 한다는 필요성이 제기되면서 인성교육을 안정적

으로 계속해서 추진해 나갈 수 있게 된다.

2016년부터 ｢인성교육진흥법｣ 제정에 따른 인성교육 5개년 종합계획이 수립됨으로써 학생의 인성역량 함양을 위한 학교, 가정, 사회의 실천 방안을 제시하고 성품 및 인성역

량 중심의 교육이 추진되었다. 특히 지식전달 중심의 인성교육을 지양하고 체험 및 실

천 중심으로 인성교육을 강화하기 위해 가정, 지역사회, 대학, 기업, 정부 부처별 인성교

육을 지원하는 체제를 구축함으로써 미래 사회가 필요로 하는 인성역량을 갖춘 민주시

민을 육성하고자 하였다. 2014년 ｢인성교육진흥법｣이 제정되기 이전부터 인성교육 강화 기본계획과 2016년 인성교육 시행계획이 이어진 상황을 살펴보면 ｢인성교육진흥법｣ 제정 당시에는 덕목 중심의 인성교육이 추진되다가 5개년 종합계획에 이르러서는 학교교

육의 현실과 ｢교육기본법｣을 모두 고려하는 방식으로 체계화되었음을 알 수 있다. 종합계획은 공교육을 통해 전인적인 인간을 강조하며 학생의 역량 제고와 실천적 인성 함양

이 강조된 가운데, 교육과정 전반이 인성 지향적으로 변화되는 시도를 통해 프로그램과

지도자료의 개발 및 보급이 확대되었다. 다만 2016년 시행계획에서는 학교교육과정에서

인성교육을 창의적 체험활동과 연계시키는 내용이 미흡했고, 5개년 종합계획에서 교원

을 인성교육의 선도적 주체로서 자긍심을 고양시키고자 계획되었으나, 2016년 세부과제

에서 인성교육의 전문가 양성과정에 참여토록 변경된 부분이 정책의 일관성을 흐리게

만들었다(정미경, 2016: 4041)는 한계가 노출되기도 하였다.

96 교육행정학연구

III. 분석방법

1. 옹호연합모형

본 연구에 적용할 ACF는 크게 다양한 행위자들이 옹호연합을 이루어 자신의 목적을

달성하기 위해 활동하는 ‘정책하위체제’와 이에 영향을 미치는 ‘외적 변수’로 구성되어

있다. 외적 변수는 다시 ‘안정적인 변수들(relatively stable parameters)’과 ‘역동적인 변

수들(external/system events)’로 구분되는데, 이러한 외적 변수들은 정책하위체제의 행

위자들의 행동을 제약(constraints)하거나 자원(resources)을 제공해 줌으로써 정책변동에

영향을 미친다. 한편 정책하위체제 내에서 서로 경쟁하는 옹호연합들은 자신들의 신념

체계(policy beliefs)를 실제 정책으로 구현하기 위해 다양한 전략들(strategy A1; B1)을

사용한다. 서로 경쟁하는 옹호연합들의 상충되는 전략들은 제3의 행위자 그룹에 의해

중재되는데 이들을 일컬어 ‘정책중개자(policy brokers)’라고 한다. 이렇게 정책중개자에

의해 중개된 전략들은 정부기관의 의사결정(decisions by governmental authorities)에

반영되어 구체적인 정책의 모습으로 나타나게 되는데, 산출된 정책이 이전과는 현저히

다른 정책산출일 경우 정책변동이 이루어진 것으로 본다. 변동된 정책은 다시 정책집행

과정(institutional rules, resources allocations, and appointments)을 통해 정책산출

(policy outputs)로 이어지게 되고 장기적으로는 정책영향(policy impacts)의 형태로 나

타나며, 이는 다시 정책하위체제의 내･외부로 환류된다(변기용, 2009: 226227). 단, 본 연구에서는 외적변수를 김상철(2018)의 인성교육정책에 대한 구조적 차원 분석의 연구

결과를 요약하여 제시하고, 주로 정책하위체제의 신념체계 및 자원, 정책중개자를 중심

으로 살펴보고자 한다. 따라서 본 연구에서는 “각 옹호연합은 어떠한 쟁점에서 어떠한

신념을 가지고 형성되었으며”, “옹호연합은 어떠한 자원과 전략을 사용하였는지”, “정책

중개자는 옹호연합에게 어떠한 영향을 미쳤는지”를 살펴봄으로써 인성교육정책의 변동

과정을 살펴볼 수 있으며, 그 속에서 정책과 관련된 구성원들의 역할은 어떠했는지 분

석해 볼 수 있을 것이다.

2. 인성교육정책 분석을 위한 개념적 틀

본 연구에서는 정부, 학교, 네트워크, 일반대중, 이익집단, 공급자와 수요자, 그리고 정

책의 수혜자 등과 같은 정책형성과정에 영향을 주며 참여하는 대상을 분석하고자 한다.

구체적으로는 해결될 필요가 있는 쟁점들과 어떤 관계가 있는지, 어떻게 자신들의 요구

를 관철하기 위해 노력하는지, 경쟁 혹은 대치관계에 있는 집단들의 타협 및 협의점은

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 97

비교적

안정적인 변수

è

장기 연합기회 구조

è

정책하위체제

1. 문제영역의 기본적 속성

2. 자연자원의 기본적 분포

3. 근본적인 사회문화가

치 및 사회구조

4. 기본적 법적 구조

1. 주요 정책변동에

요구되는 공감도

2. 정치체제의 개방성

연합A정책

중개자연합B

a. 정책신념

b. 자원

a. 정책신념

b. 자원ê ê

ê í ê 전략A1재조정 수단

전략B1재조정 수단역동적 외적 사건

è

정책하위체제

행위자들의 단기적

제약조건과

가용자원

è

î í

1. 사회경제적 조건의 변화

2. 여론의 변화

3. 지배 집단의 변화

4. 다른 하위체제로부터

의 정책결정 및 영향

정부기관의

의사결정ê

정책 산출(구체적 정책 프로그램)

êç 정책 영향 è

[그림 1] Sabatier & Weible(2007)의 옹호연합모형을 통한 분석 틀

어느 정도인지, 또는 어느 정도까지 자신들의 요구가 실현될 수 있는지를 포함한다. 본

연구에서의 정책은 정책을 옹호하거나 반대하는, 혹은 정책을 추진하는 데에 있어서 그

와 직접적으로 관련된 정부, 관련 기관 및 집단, 교육주체(교사, 학부모, 학생) 등에 의

해 형성되고 만들어진다. 따라서 옹호연합모형은 주체들의 역할 및 활동에 중점을 둔다

고 볼 수 있다.

본 연구에서는 인성교육정책의 변동과정에서 행위자들이 어떻게 영향을 미쳤는지 살

펴보기 위해 ‘외적 변수’, ‘각 옹호연합의 형성과 신념체계’, ‘옹호연합의 자원과 전략’,

‘정책중개자의 역할’을 분석의 하위요소로 추출하였다. 특히 다양한 행위자들이 옹호연

합을 이루어 자신의 목적을 달성하기 위해 활동하는 ‘정책하위체제’ 분석에 집중하고자

하며, ‘정책하위체제’에 영향을 미치는 ‘외적 변수’는 김상철(2018)의 구조적 차원 분석

결과를 요약 제시하고자 한다. 본 연구에서 사용할 분석틀(ACF)은 다음과 같다.

출처: Sabatier & Weible, 2007: 202; 변기용, 2009: 227 재구성

98 교육행정학연구

Ⅳ. 인성교육정책 분석 및 논의

1. 외적 변수

외적 변수들은 정책하위체제의 행위자들의 행동을 제약(constraints)하거나 자원

(resources)을 제공해 줌으로써 정책변동에 영향을 미친다. 인성교육정책의 경로과정을

분석한 결과 ‘광복’으로 인해 경로가 시작된 인성교육정책은 ‘신자유주의 교육정책’과

‘경제 성장 중심 사회구조’, ‘정권의 변화’로 인해 정책의 변동이 제약되었으며, ‘한국전

쟁’, ‘여론의 형성’, ‘비인간적 사건･사고’, ‘첨단과학기술의 발전’, ‘정권의 변화’, ‘사회의식’, ‘공식적 행위자의 확대’에 의해 정책이 촉진되었다(김상철, 2018). 이처럼 다양한 외

적 변수들은 시기별로 여론을 형성하게 하였고, 구체적으로 외적 변수들이 행위자에 미

친 영향을 간단히 제시하면 다음과 같다.

첫째, 비인간적 사건･사고는 도입기 이후부터 정책이 변동되는데 결정적 영향을 미쳤다. 구체적으로 도입기를 이끈 ‘1994년 박한상존속살해사건 및 지존파사건’이, 강화기를

이끈 ‘2011년 대구학생자살사건’과 법제화를 이끈 ‘2014년 세월호사건’이 있다. 이는 인

성교육 강화 여론을 형성하며 인성교육정책을 적극적으로 추진되게 하는 정책변동의 촉

진 요인으로 작용하였다.

둘째, 신자유주의 교육정책은 5.31교육개혁을 이후로 현재까지 지속되고 있으며, ‘경

쟁’ 중심의 교육정책으로 ‘협력’중심의 인성교육과 대치되며 상반된 옹호연합이 형성되

는데 영향을 미쳤으며, 각종 관련 정책들이 시행될 때 옹호연합의 첨예한 갈등을 유발

하였다.

셋째, 경제 성장 중심의 사회구조는 맹아기의 산업사회부터 형성되어 현재까지 지속

적으로 영향을 미쳤다. 이러한 경제 성장 중심의 사회구조는 ‘경쟁’ 중심의 교육환경을

조성함으로써 ‘협력’ 중심의 인성교육정책이 지속적으로 뿌리내리지 못한 중요한 제약

요인이 되었다. 또한 이는 경쟁 중심의 교육환경으로 인해 발생하는 학생들의 자살, 각

종 비인간적 사건·사고들의 원인으로 지목되면서 ‘경쟁’ 중심의 교육을 반대하는 옹호연

합이 더욱 강력하게 결집하게 되었고 ‘혁신학교’와 ‘진보교육감’만들기에 각종 전략을 사

용하여 세력을 확대하는 데 주요한 영향을 미쳤다.

넷째, 첨단과학기술의 발전은 AI시대, 제4차 산업혁명으로 일컬어지는 미래 사회를

예고하고 있으며, 교육이 학력 중심에서 인성교육 중심의 패러다임으로 변화해야 하는

강력한 근거가 되었다. 이는 인간의 존엄성과 가치가 중시되는 시대의 도래를 의미하며

국가발전의 측면에서 ‘학력’보다 ‘인성’에 대한 중요성이 부각됨으로써 강화기 이후 인성

교육 패러다임으로의 변화를 촉진시키는 중요한 요인이 되었으며, 이념을 뛰어넘어 미

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 99

래에는 ‘인성교육’이 중심이 될 것이라는 것에 합의하게 되는데 영향을 미쳤다.

다섯째, 정권의 변화는 모든 시기에 영향을 미쳤다. 군사정권(맹아기) – 문민/진보정권(도입기) – 보수정권(전개기) – 보수/진보정권(강화기)으로 이어지는 일련의 정권 변화의 과정에서 인성교육정책은 각 정권의 통치이념에 영향을 받았으며, 이러한 통치이념

은 인성교육을 ‘주입식 정신교육(맹아기) ⇒ 덕성교육(도입기) ⇒ 창의교육(전개기) ⇒

예체능교육(강화기) ⇒ 민주시민교육(강화기, 현재)’ 중심으로 변동시켰다. 특히, 정권의

변화에서 주목할 점은 전개기와 강화기의 변화에 있다. 먼저 전개기 시기에 이명박 정

권의 신자유주의 정책에 반대하는 옹호집단의 거센 반발로 인해 ‘진보교육감’이 대거 탄

생했다는 점은 정치적 변화에 옹호집단의 형성과 자원전략이 큰 영향을 미쳤음을 알 수

있다. 또한 강화기에는 이명박 정부에 이어 박근혜 정부가 집권하면서 보수 세력이 연

이어 정권을 잡았으나, 인성교육정책에 있어서는 이명박 정부가 추진하던 경쟁 중심의

교육정책(일제고사 등)보다 진보정치권이 주장하던 협력 중심의 교육정책(자유학기제

등)을 추진하였다. 이는 이명박 정부의 인성교육정책에 반대하던 옹호집단의 영향력이

컸음을 의미한다는 점에서 의의가 있다.

여섯째, 사회의식은 인성교육 강화여론을 형성하는 기본적 관념으로 기능하며 인성교

육정책의 전반에 영향을 미쳤다. ｢헌법｣ 제10조 인간의 존엄성에 대한 보장과 ｢교육기본법｣ 제2조 ‘홍익인간’ 이념은 인성교육정책 추진의 당위성을 보장하고 있다. 이에 인성교육에 대한 필요성에 대해 대부분의 국민들이 공감하였다. 이러한 사회의식은 인성

교육에 대한 국민의 갈증이 지속적으로 나타나게 하는 중요한 바탕이 되었다. 또한 이

는 국민들이 각종 관련 교육정책 또는 환경을 비판적으로 바라보게 하고 옹호연합을 형

성하게 하여 인성교육 강화에 대한 의견을 개진하게 함으로써 정책변동을 촉진시키는

심리적 기초로써 작용하였다.

이처럼 각종 외적 변수는 민주화를 이뤄낸 도입기 이후 활발한 여론을 일으켰으며,

행위자들의 행동을 제약(constraints)하거나 자원(resources)을 제공해 줌으로써 정책변동

에 영향을 미쳤다.

2. 옹호연합의 형성과 신념체계

인성교육정책과 관련된 정책하위체제에는 인성교육을 적극적으로 강화시키고자 하는

옹호집단과 세부 정책을 두고 정책의 도입을 저지하거나 실현시키기 위해 노력하는 다

양한 행위자들이 존재한다. 인성교육정책 과정에서 형성된 행위자들은 정부(청와대, 교

육부), 유림(儒林), 인성교육범국민실천연합, 대학, 기업, 한국교원단체총연맹, 전국교원노조(이하 전교조), 민주화를 위한 전국 교수 협의회(이하 민교협), 국회인성교육실천포럼,

100 교육행정학연구

참교육학부모회, 민주사회를 위한 변호인 모임(이하 민변), 언론 등 다양한 행위자들이

관여했다. 이들은 인성교육정책 전반에 걸쳐 자신들의 의사를 관철하기 위해 같은 신념

체계를 가진 행위자들과 연합을 구성하여 보다 효과적으로 대응하였다.

인성교육정책을 둘러싸고 본격적으로 옹호연합이 형성된 것은 1987년 6.10민주항쟁과

뒤 이은 사회전반적인 민주화에 따라 ‘관료적 권위주의의 해체와 시민참여운동이 태동

(심희기, 2002: 1; 변기용, 2009: 234)’하면서이다. 이와 함께 1994년에 발생한 ‘박한상존

속살해사건 및 지존파사건’도 영향을 미쳤다. 인성교육 도입기에 발생한 이 두 사건으로

인해 ‘인성교육 중심의 교육개혁’을 요구하는 여론이 강하게 형성되었다. 1992년에 김영

삼 대통령 후보는 교육공약 를 제시

하였다. 그 중 첫 번째인 “21세기를 주도할 자주적이고 창조적인 인간교육을 강화한다.

(1)인간성 회복을 위한 생활교육을 강화한다. (2)통일과 국제화에 대비한 교육을 강화하

고 ｢교육기본법｣을 전면 개정한다.”를 실천하고 인성교육 강화 여론을 반영하기 위해 ‘인성과 인성교육’에 대한 개념을 구체적으로 명시한 5.31 교육개혁(1995)을 실시함으로

써 인성교육정책의 도입기를 이끌었다(연합뉴스, 1994.07.01; 1994.09.27; 1994.10.17;

1994.11.23; 유성은, 1994: 121122). 도입기 이후 2015년 ｢인성교육진흥법｣이 제정되기까지 10여년의 기간 동안 인성교육정책은 다른 하위체제의 중요한 결정의 영향을 받아

‘인성 중심’과 ‘학력 중심’의 대립이 첨예하게 형성되었고, 2011년 대구학생자살사건,

2014년 세월호사건 발생을 기점으로 인성교육정책의 실효성이 점차 의심되면서 인성교

육 강화에 대한 옹호연합의 요구가 극에 달했다. 결국 ｢인성교육진흥법｣이 제정됨으로써 이전의 정책을 체계적으로 변화시키는 중대 정책 변동을 이끌었다.

본 연구에서 인성교육정책의 주요 시기인 도입기, 전개기, 강화기에 발생한 다음의 세

가지 쟁점을 중심으로 옹호연합의 형성을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 인성을 중심으로

둘 것인가 학력을 중심으로 둘 것인가와 관련된 옹호연합으로 ‘인성 중심 교육 찬성연

합(학력 중심 교육 반대연합)’과 ‘인성 중심 교육 반대연합(학력 중심 교육 찬성연합)’,

둘째, ｢인성교육진흥법｣ 제정과 관련하여 ‘법제화 찬성연합’과 ‘법제화 반대연합’, 셋째,｢인성교육진흥법｣ 개정시 ‘孝 덕목의 삭제’와 관련하여 ‘찬성연합’과 ‘반대연합’으로 구분할 수 있다. 쟁점별로 옹호연합의 형성과 신념체계, 자원과 전략 및 정책중개자의 역

할에 대해 살펴보면 다음과 같다.

가. ‘인성 중심 교육’에 대한 찬성/반대 옹호연합

‘인성 중심 교육’에 대한 찬성/반대 옹호연합의 주된 행위자에 대해 살펴보면 다음과

같다. 먼저 찬성/반대 연합은 진보와 보수의 이념차이를 보인다. 찬성연합은 주로 전교

조, 참교육학부모회, 민교협, 민변 등 진보 성향의 교원단체, 시민단체, 정권, 언론, 교육

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 101

감이 주를 이룬다. 반대연합은 주로 교총2), 보수 성향의 정권, 시민단체, 언론으로 구성

되어 두 연합 간의 이념 차이를 극명하게 보여준다. 그들의 신념체계를 살펴보면 두 옹

호연합 모두 인성교육의 필요성에 대해서는 동의하지만, 문제의 근원을 진단하는 시각

인 기저핵심과 정책핵심 신념체계에 있어서는 근본적으로 차이가 있음을 알 수 있다.

반대연합은 ‘신자유주의, 시장주의, 엘리트주의’의 기저핵심 신념체계를 바탕으로 “한 명

의 천재가 이십만 명을 먹여 살린다”로 대표되는 학력 중심 교육의 지향을 정책신념으

로 하고 있다. 찬성연합은 ‘복지국가론, 공익성, 형평성’의 기저핵심 신념체계를 바탕으

로 “모든 아이는 우리 모두의 아이”로 대표되는 인성 중심, 전인교육의 지향을 목표로

한다.

한편 이러한 정책핵심 신념체계를 실질적으로 구현하기 위한 도구적 성격인 2차적 신

념체계는 크게 교육과정 운영과 학교운영 측면으로 살펴볼 수 있다. 찬성연합은 기본적

으로 인성교육은 교사와 학생이 상호작용함으로써 체험과 실천을 통해 신장되며, 그러

한 상호작용은 ‘절대적 시간’의 확보에 의해 형성 가능하다는 전제를 갖는다. 따라서 교

육과정 운영의 측면으로는 협동 중심, 실천･체험 중심 교육과 학생의 민주시민의식 강화를 주장하며, 학교 운영의 측면으로는 학생과 교사의 상호신뢰, 상호 인간관계의 증진

을 위해 학급당 학생 수 감축과 교사 잡무 경감, 학생 인권 강화를 주장하였다(머니투데

이, 2008.04.07; 한국경제, 2008.04.14; 전교조, 2012.09.03; 교육희망, 2014.12.17; 프레시안,

2016.01.09). 이에 반해 반대연합은 경쟁이 경쟁사회 속에서 성공적인 삶을 살아가기 위

해 필수 불가결한 것이며, 평준화 등 모두를 위한 교육은 교육의 질을 떨어뜨리므로 교

육과정 차원에서는 경쟁 중심 교육, 주지주의 교육, 입시 중심 교육과정의 강화를 주장

한다. 학교운영 측면에서는 수월성 교육의 실현, 고교서열화정책 강화를 요구하며, 교권

을 강조한다. 특히 전교조의 학생인권조례의 영향으로 교권이 추락하였고 이로 인해 인

성교육에 어려움이 있으며, 교육주체자인 교원의 교권부터 바로서야 진정한 인성교육을

실현할 수 있다는 논리로 학생의 인권보다 교권강화를 강조하였다(한국경제, 2008.04.08;

한국교육신문, 2015.08.20; 2018.05.14; 굿모닝충청, 2016.03.08; 헤럴드경제, 2017.11.03; 뉴

시스, 2017.11.09; 일요서울, 2018.03.06). ‘인성 중심 교육’ 찬성/반대연합의 행위자, 기저

핵심 신념체계, 정책핵심 신념체계, 2차적 신념체계를 표로 정리하면 다음과 같다.

2) 한국의 교육단체 중 인성교육을 반대하는 교육단체는 없다고 봐도 무방하다. 다만, 반대연합

에 ‘교총’을 포함한 것은 ‘교총’의 주장을 역사적으로 살펴보았을 때 ‘학력’ 중심의 교육정책을

지지하는 경향이 비교적 뚜렷하였음에 근거한다. 본 논문에서 제시한 ‘인성교육 중심 반대연

합’이라는 표제는 이러한 오해를 사기에 충분함을 인정하며, 이에 ‘인성교육 중심 반대연합’이

‘학력 중심 찬성 연합’의 의미임을 중복 제시하여 그 의미를 구체적으로 설명하고자 하였음을

밝힌다.

102 교육행정학연구

구 분인성 중심 교육 찬성연합

(학력 중심 교육 반대연합)

인성 중심 교육 반대연합

(학력 중심 교육 찬성연합)

행위자

진보 성향의

정권, 교육단체(전교조), 교육감,

언론, 시민단체 등

보수 성향의

정권, 교육단체(교총), 교육감,

언론, 시민단체 등

기저핵심 복지국가론, 공익성, 형평성 신자유주의, 시장주의, 엘리트주의

정책핵심“모든 아이는

우리 모두의 아이”

“한명의 천재가

이십만 명을 먹여 살린다”

2차적

측면

교육

과정

▪ 협동 중심 교육▪ 실천･체험 중심 교육 실현 ▪ 학생의 민주시민의식 강화

▪ 경쟁 중심 교육▪ 주지주의 교육 강화▪ 입시 중심 교육과정 강화

학교

운영

▪ 학급당 학생 수 감축 ▪ 교사 잡무 경감▪ 학생 인권 강화

▪ 수월성 교육 실현▪ 고교서열화정책 강화▪ 교권 강화

인성 중심 교육 찬성/반대 옹호연합의 행위자와 신념체계의 구조

나. 인성교육진흥법 제정과 관련한 찬성/반대 옹호연합

｢인성교육진흥법｣ 제정과 관련한 찬성/반대 옹호연합의 주된 행위자에 대해 살펴보면 다음과 같다. 찬성연합은 주로 교총, 인실련, 보수정권 등의 보수성향의 단체가 주를

이루며 반대연합은 전교조, 교육운동연대, 교육혁명공동행동, 민변 등 진보성향의 단체

와 개별 행위자로 구성되어 이 역시 이념간의 차이를 보여주었다. 그들의 신념체계를

살펴보면 두 옹호연합 모두 그간의 인성교육이 실질적으로 제대로 작동하지 못했음에는

동의하지만, 문제의 근원을 진단하는 시각인 기저핵심과 정책핵심 신념체계에 있어서

근본적으로 차이가 있음을 알 수 있었다. 그들의 기저핵심과 정책핵심 신념체계를 살펴

보면 찬성연합은 ‘장기적 비전과 일관성 있는 인성교육정책 추진’을 통한 ‘인성 중심의

미래사회 핵심역량 강화’를 기저핵심 신념체계로 삼고 그간 인성교육이 대증적 대책으

로 일관되었으며, 실제적으로 효과를 보지 못한 것에 대한 반성과 범국민적 참여가 요

구되므로 “법제화를 통해서라도 실천을 이끌어 내자!”(천세영 외, 2012; 한국교육신문,

2013.02.21)는 정책핵심 신념체계를 가지고 있는 것으로 분석된다.

반면에 반대연합은 현재 실시되고 있는 인성관련 교육이 10개가 넘는 상황에서 차별

화 없이 인성교육을 신규 편성한다는 것은 교원의 업무량을 고려하지 않은 처사라며 반

발했다. 또한 ｢인성교육진흥법｣이 과거 유신시절 윤리교육처럼 편향적인 인성 덕목을 제시하고 이를 강제함으로써 보수적이고 순응적인 인간을 육성하려고 하는 편향된 이데

올로기에 바탕을 둔 정책이며, 국민의 인성을 정형화하려는 시도라고 주장하였다. 이를

비롯하여 그들은 ｢헌법｣ 제10조의 인간의 존엄성 추구는 인성을 기본권으로 보며, 행복

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 103

추구권은 이를 통해 인격의 자유가 발현된다는 헌법학계 견해를 토대로 인간 인성을 기

본권으로 바라보았다(연합뉴스, 2015.07.21; 노컷뉴스, 2015.07.22; 프레시안, 2015.07.31;

2016.01.09; 경인일보, 2015.07.27.). 아울러 반대연합은 ｢인성교육진흥법｣이 ‘정치적 중립성이 결여됐고, 양심결정의 자유 및 교원의 인격발현권을 침해’하고 있다는 기저핵심 신

념을 바탕으로 인간의 인성은 국가나 법이 침입할 수 없으며, 침투하려는 시도 자체가

헌법 위반 행위가 될 수 있으므로 “인성은 기본권, 국가 개입은 헌법 위반!”의 정책핵심

신념체계를 가지고 있는 것으로 분석된다.

한편 이러한 정책핵심 신념체계를 실질적으로 구현하기 위한 도구적 성격인 2차적 신

념체계를 살펴보면 다음과 같다. 찬성연합은 우리의 전통적인 훌륭한 인성교육 방법을

잊고 있는지 되돌아보고 조상의 지혜가 담긴 뿌리교육, 백의민족의 기품과 선비정신, 동

방예의지국의 호칭에 어울리는 예절과 질서를 강조하였다. 그리고 향약과 두레와 같은

지역사회 공동체 문화 등 전통의 가치를 소중히 하고 건강한 인격체로 자랄 수 있게 하

는 데 꼭 필요한 정신문화라는 점을 강조하며 ‘전통적 정신문화 함양’을 주장하였다. 또

한 찬성연합은 예체능 및 독서활동의 활성화와 자기주도학습 태도 및 역량 함양 등을

통한 ‘실천, 체험 중심 역량 교육’, 학생자치활동 활성화, 언어문화 개선, 위기학생 대책,

교원양성･임용･연수과정에서의 인성교육 강화 등을 통한 ‘자율과 참여 중심 학교문화 조성’, 생애주기별 부모교육 강화, 지역사회 지원체계 협력 강화 등을 통한 ‘학교가정사회 연계 사회적 자본 회복’, 인성이 진정한 실력인 시대를 열기 위해 입시제도와 기업

인재채용에 인성평가를 반영하는 등의 ‘새로운 인재 패러다임으로 전환’을 주장하며 입

법화를 추진하였다(천세영 외, 2012; 코리안스피릿, 2015.03.24; SBS뉴스, 2015.07.22; 한국

교육신문, 2015.07.23; 한국교총 보도자료, 2015.07.24; 뉴데일리, 2015.08.02). 또한 ‘인실

련’을 정책집행의 중심에 두고 네트워크 센터로서의 역할을 하도록 추진하였다. 이에 반

대연합은 인성이 인간의 내부 영역에 머무르는 한 국가는 개입해서는 안 된다는 개입

불가의 원칙을 토대로 ｢인성교육진흥법｣을 반대했다. 인간의 인성은 국가나 법이 침입할 수 없는 공간이고, 침투하려는 시도 자체가 헌법 위반 행위가 될 수 있다는 것이다.

따라서 반대연합은 법령 자체가 존재해서는 안 되므로 ｢인성교육진흥법｣ 폐기를 주장하였다. 또한 그들은 각종 사건이 인성교육 부재의 문제가 아닌 사회의 구조적인 문제 또

는 경쟁 중심 교육 환경으로 인해 발생하는 것이므로 인성교육을 저해하는 교육환경 개

선을 요구하였다. 아울러 인실련이 보수 세력으로 결집되어 특정 이념을 프로그램화할

수 있으므로 인실련의 해체와 함께 인실련과 같은 민간단체 중심의 프로그램 운영이 아

닌 학교 교사를 통한 인성교육을 실시할 것을 요구하였다(시민일보, 2014.02.13; 경기일

보, 2015.03.26; 연합뉴스, 2015.07.21; 한국인권뉴스, 2015.07.21; 프레시안, 2015.07.31;

2015.08.07; 김녕, 2016). ｢인성교육진흥법｣ 제정 찬성/반대연합의 행위자, 기저핵심 신념

104 교육행정학연구

체계, 정책핵심 신념체계, 2차적 신념체계를 표로 정리하면 다음과 같다.

구 분 ｢인성교육진흥법｣ 제정 찬성 ｢인성교육진흥법｣ 제정 반대

행위자교육부(보수정권), 교총, 인실련,

정치권(보수, 진보)

전교조, 교육운동연대,

교육혁명공동행동, 좋은교사운동,

민변, 진보교육감

기저핵심인성 중심의 미래사회

핵심역량 강화

정치적 중립성, 양심결정의 자유, 교원

인격발현권 침해

정책핵심“법제화를 통해서라도

실천을 이끌어 내자!”

“인성은 기본권,

국가개입은 헌법 위반!”

“각종 사건은 인성교육 부재의

문제가 아니다!”

2차적

측면

▪ 전통적 정신문화 함양▪ 실천, 체험 중심 역량 교육▪ 자율과 참여 중심 학교문화 조성▪ 학교가정사회 연계 사회적 자본

회복

▪ 새로운 인재 패러다임으로 전환▪ 인실련 중심 정책집행

▪ 인성교육을 저해하는 교육환경 개선(과밀학급 문제, 입시 중심

교육, 교권위축, 교원업무경감,

집중이수제 문제)

▪ 인실련 해체▪ 교사를 통한 인성교육

실시(프로그램의 외주화 반대)

▪ ｢인성교육진흥법｣ 폐기

인성교육진흥법 찬성/반대 옹호연합의 행위자와 신념체계의 구조

다. 인성교육진흥법 孝 삭제 개정(안)에 대한 찬성/반대 옹호연합

｢인성교육진흥법｣ 孝 삭제 개정(안)에 대한 찬성/반대 옹호연합의 주된 행위자에 대해 살펴보면 다음과 같다. 찬성연합은 더불어민주당 박경미 의원 등 14인의 진보성향

의원이며, 반대연합은 성균관부터 성균관유도회총본부, 청년유도회중앙회, 여성유도회중

앙회, 한국성씨총연합회, ㈔한국효문화센터, ㈔한국뿌리문화보존회 등의 유림(儒林)단체들과 대한노인회, 향교단체 등의 보수단체이다. 그들의 신념체계를 살펴보면 문제의 근

원을 진단하는 시각인 기저핵심과 정책핵심 신념체계에 있어서 근본적으로 차이가 있음

을 알 수 있다. 법 개정 찬성연합은 충효(忠孝)는 ‘지나친 전통적 가치(정책핵심 신념체계)’로 여기며, ‘시민의식 강화’라는 기저핵심 신념체계를 가지고 있다고 분석된다. 반면

에 법 개정 반대연합은 ‘효(孝)는 한국인의 핵심 정신’이라는 기저핵심 신념체계를 바탕으로 효사상이 가족주의에 바탕을 두고 가족 간의 유대와 화목이 사회의 안정과 국가

발전의 번영에 이바지하고 있으므로(정책핵심 신념체계) ‘시민의식’과 ‘효’를 따로 떨어

뜨려 생각할 필요가 없다(유교신문, 2017.08.01; YTN, 2017.08.01; 제주도민일보,

2017.08.02; 아시아투데이, 2017.08.16)고 주장하였다.

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 105

한편 이러한 정책핵심 신념체계를 실질적으로 구현하기 위한 도구적 성격인 2차적 신

념체계를 살펴보면 다음과 같다. 찬성연합은 ｢인성교육진흥법｣ 제2조(정의) 2. “‘핵심 가치･덕목이란’ 인성교육의 목표가 되는 것으로 예(禮), 효(孝), 정직, 책임, 존중, 배려, 소통, 협동 등의 마음가짐이나 사람됨과 관련되는 핵심적인 가치 또는 덕목을 말한다.”에

서 핵심 가치･덕목인 ‘효(孝)’를 삭제하고 ‘정의’와 ‘참여’를 추가하며, ‘사람됨’을 ‘시민됨’으로 변경하는 개정(안)을 주장하였다(아시아투데이, 2017.08.16). 이에 반해 반대연합

은 효(孝)는 민족의 핵심역량이자 사회유지의 힘이므로 ｢인성교육진흥법｣에서 삭제되어서는 안 된다고 주장하였다. ｢인성교육진흥법｣ 개정에 대한 찬성/반대연합의 행위자, 기저핵심 신념체계, 정책핵심 신념체계, 2차적 신념체계를 표로 정리하면 다음과 같다.

구 분｢인성교육진흥법｣ 孝 삭제

개정(안) 찬성

｢인성교육진흥법｣ 孝 삭제 개정(안) 반대

행위자더불어민주당 박경미 의원 외 14명,

진보언론

유림단체, 동해향교, 대한노인회,

보수언론

기저핵심사회공동체의식, 시민교육 강화

(전통덕목 ≠ 시민의식)효(孝)는 한국인의 핵심정신

정책핵심 “충효(忠孝)는 지나친 전통적 가치” “효(孝)는 가정을 유지하는 힘이며,나아가 사회안정을 유지하는 힘”

2차적 측면

▪ 핵심덕목 중 효(孝) 삭제▪ ‘정의’와 ‘참여’ 추가▪ 사람됨 → 시민됨으로 변경

▪ 핵심덕목으로 효(孝) 유지

인성교육진흥법 孝 삭제 개정(안) 찬성/반대 옹호연합의 행위자와

신념체계의 구조

3. 옹호연합의 자원과 전략 및 정책중개자의 역할

Sabatier & Weible(2007)은 옹호연합의 행위자들이 공공정책에 영향을 미치기 위해

사용가능한 자원들의 유형으로서 ①정책결정을 할 수 있는 공식적 법적 권위(formal

legal authority to make policy decisions), ②여론(public opinion). ③정보(information),

④지지군중의 동원(mobilizing troops), ⑤재원(financial resources), ⑥정교한 리더십

(skillful leadership)을 제시하며, 각 옹호연합이 동원할 수 있는 자원들의 범위와 수준이

해당 옹호연합의 정책변동 능력에 큰 영향을 미침을 주장했다(변기용, 2009: 240).

1995년 인성교육정책이 도입된 이후 세 차례의 주요한 정책 관련 논쟁에서 각 옹호연

합에 속한 행위자들은 자신들의 상황에 맞는 자원들을 최대한 활용하여 자신들의 신념

체계를 정책결정에 반영하기 위해 많은 노력을 기울였다. 또한 정책중개자(policy

106 교육행정학연구

broker)는 수용 가능한 범위 내에서 정치적 갈등의 수준을 유지하고, 문제에 대한 합리

적 해결책을 도출해주는 행위자의 역할을 하였다. 인성교육정책 추진 과정에서 옹호집

단이 활용한 자원과 전략이 어떠했는지 주요 쟁점별로 논의하고 인성교육정책 전반에서

찬성/반대연합의 갈등을 중재한 정책중개자의 역할에 대해 살펴보면 다음과 같다.

가. 옹호연합의 자원과 전략

첫째, ‘인성 중심 교육’에 대한 논쟁에서의 찬성 및 반대연합의 자원과 전략은 다음과

같다. 찬성연합은 주된 행위자인 ‘전교조’의 ‘합법화’여부는 효과적인 전략의 사용에 영

향을 미쳤다. 전교조는 1989년에 탄생 후 진보정권인 김대중 정부시절 1999년에 합법화

됐다. 그러나 2013년 보수정권인 박근혜 정부시절 해직교사 9명이 조합원이라는 이유를

들어 합법 17년 만에 다시 법외노조가 되어 2018년 5월 현재까지 법외노조 상태다. 법

외노조 상태가 된 2013년 이후 전교조는 각종 정부 정책에 대한 논평을 통해 의견 개진

및 여론조성, 지지군중을 동원(참교육학부모회 등 진보성향 시민집단, 민교협 등)한 정

책반대 촛불집회 등을 추진하였다. 특히 그들은 법외노조라는 한계를 극복하고자 교육

감직선제를 통해 진보교육감의 탄생에 힘을 쏟아 공식적 법적 권위 전략 사용의 구심점

을 마련하고자 노력했다. 이에 ‘반MB 교육’의 상징인 김상곤 경기교육감이 2009년에 당

선된 것을 시작으로 서울을 비롯해 전국 6곳에서 진보교육감이 당선되었으며, 이어

2013년 6.13 지방선거에서 진보교육감이 17개 시･도 중 13곳에서 당선되어 ‘인성 중심 교육 찬성연합’에 힘을 보태 주었다. 이를 비롯하여 2017년에 진보성향의 문재인 정부가

집권하고 진보교육감 출신이 교육부장관이 됨으로써 ‘공식적 법적 권위(formal legal

authority to make policy decisions)’를 적극 활용하였다. 반면에 반대연합의 주된 행위

자인 교총, 보수정권, 보수시민단체는 2008년에 이명박 대통령이 당선되면서 ‘공식적 법

적 권위’ 전략을 적극 활용하였다. 2009년에 이명박 정부는 1998년에 폐지 이후 10년 만

에 ‘일제고사’를 부활시켰으며, 학교자율화 조치 등의 정책을 추진하였다.

둘째, ｢인성교육진흥법｣ 제정과 관련한 논쟁에서의 찬성 및 반대연합의 자원과 전략은 다음과 같다. 찬성연합은 ‘교육부’, ‘국회인성교육실천포럼’의 ‘공식적 법적 권위’와

200여개의 단체로 구성된 인실련의 지지군중의 동원을 활용하여 각종 세미나, 토론회,

대국민 인성교육 설문조사 등의 과정을 통해 자신들의 신념을 정책적으로 관철시키기

위해 적극적으로 노력하였다. 그들은 ‘인성교육 비전 선포식’을 개최하는 것을 시작으로

‘2013년 위즈덤교육포럼’을 개최하고, 인성교육 프로그램 인증 공모전, 인성단체 우수인

성실천사업공모전, 휴마트(Humanity smart) 캠페인을 벌이는 등 강한 영향력을 행사하

여 결국 법안을 통과시키는데 성공하였다. 반면에 반대연합은 기자회견, 집회 등의 전략

만을 사용함으로써 찬성연합에 비해 미온적으로 의견 표시만 이루어진 측면이 있으며

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 107

그마저도 법률이 통과된 후에 집중적으로 활동이 이루어졌다. 따라서 찬성연합은 연합

내 행태가 강한 조정을 보인 반면, 반대연합은 그렇지 못했다. 다만, ｢인성교육진흥법｣ 입법화 과정에서 반대연합이 주장하던 것들이 반영되었다는 점에서 그들이 활용한 자원

및 전략이 어느 정도 효과를 본 것으로 판단된다. 즉 반대연합이 주장했던 ‘인실련 등의

프로그램 외주화를 통한 이데올로기 주입 반대’와 관련해서는 입법화 과정에서 ‘법적 근

거 없이 진행되고 있는 인성교육 우수프로그램 인증제에 관한 법적 근거를 보완하여 교

육부장관이 인성교육 프로그램을 인증할 수 있도록 함’(황준성･서정화, 2015: 214)으로써 그들의 의견이 반영되었다고 볼 수 있다. 그 이유는 ｢인성교육진흥법｣ 제정 전까지 인실련에서 인성교육정책을 주도했던 반면, ｢인성교육진흥법｣ 제정 후 한국교육개발원 인성교육지원센터를 중심으로 운영하게 됨으로써 인실련의 영향력이 약화되었다고 볼 수

도 있다. 또한 2018년 현재 인실련의 홈페이지(www.insungedu.or.kr)가 사라지고 인실

련이 주도하여 개발하던 효도앱, 각종 사업 등의 사용이 중지되거나 운영되지 않는 것

등으로 미루어 보아 인실련은 사실상 해체된 것으로 보인다. 따라서 법제화 반대연합이

비록 강한 조정을 보이지는 못했지만 효과적 자원 활용과 전략을 통해 실제 법제화 과

정에서 그들이 요구한 것들이 어느 정도 관철되었다고 판단된다.

셋째, ｢인성교육진흥법｣ 孝 학제 개정(안)에 대한 논쟁에서의 찬성 및 반대연합의 자원과 전략은 다음과 같다. 반대연합은 孝 학제 개정(안)에 대해 반대 서명운동, 시위 등을 추진하며 더욱 적극적으로 자원을 활용하였다. 반면에 찬성연합은 개정안을 발표한

후 단순히 ‘예(禮)’에 ‘효(孝)’가 포함된다고 생각하여 개정을 진행했다는 답변을 하고 즉각 반대의견을 수용(유교신문, 2017.08.16)하여 자신의 2차 신념체계를 ‘효 삭제’에서 ‘유

지’로 수정하였다.

나. 정책중개자의 역할

인성교육정책에서 정책중개자는 한국교육개발원과 인성관련 연구자라고 할 수 있다.

첫째, 한국교육개발원은 정책중개자로서 인성교육 관련 연구활동과 사업추진을 통해 인

성교육정책에 영향을 미쳤다. 한국교육개발원은 도입기 이전부터 한국사회의 도덕적 위

기 극복을 위한 학교 도덕 교육의 역할(유균상 외, 1992; 조난심, 1993)에 대한 연구를

실시하고, 인성과 시민교육을 연계하여 인성교육의 방향을 제시하였으며(문용린, 1997;

조난심, 1997), 인성평가 척도를 개발하고(조난심, 2004; 현주 외, 2014b), 인성교육의 비

전(서덕희, 2012)과 학교 인성교육의 의의와 과제를 제안했다(현주, 2012). 또한 비인지적

역량 개발을 통한 창의인성교육 국제비교 연구(김태준 외, 2014)를 실시하여 세계적 동

향을 분석하고, 초･중등 학생 인성교육 활성화 방안 연구(현주 외, 2013; 현주 외, 2014a;정광희 외, 2015; 정광희 외, 2016)를 2013년부터 꾸준히 시행하면서 인성교육정책의 실

108 교육행정학연구

태와 문제점, 방향에 대한 지속적인 조언과 과제 발굴을 위해 노력하였다. 또한 각종 인

성교육과 대치되는 교육정책으로 인해 갈등이 발생했을 때에도 해당 정책과 관련된 여

론동향 분석(김흥주, 2008)을 통해 갈등을 중재하였다.

둘째, 인성교육 관련 연구자는 정책중개자로서 전개기 이후 영향력이 매우 큰 것으로

분석된다. 인성교육을 키워드로 RISS에서 검색(2018년 4월 14일)해보면 논문 8,024건, 국

내학술지논문 6,433건, 단행본 6,424건, 연구보고서 276건이 도출되었으며, 이는 총

21,157건에 달한다. 이는 주로 2012년 학교폭력근절 종합 대책이 발표된 이후로 급속히

증가된 것으로 보이며, 당시 천세영 외(2012), 정창우 외(2013)의 연구는 정책의 주요 변

화를 가져온 중요한 연구로써 기능하였다. 이처럼 한국교육개발원과 인성교육 관련 연

구자들의 연구결과는 ‘인성 중심 교육 반대연합’의 정책지향적 학습(Policyorientedlearning)을 이끌었고 반대연합이 자신의 정책핵심 신념체계를 수정하고 그간 자신의 신

념과는 다소 상반된 ｢인성교육진흥법｣ 제정을 주도하는 주체가 되게 하는데 일조하였다.

4. 정책산출과 정책변동이 일어난 경로에 대한 논의

ACF에 따르면 정책하위체제 내에서 서로 경쟁하는 옹호연합들의 상충되는 전략들은

정책중개자에 의해 중개되고, 중개된 정책선호나 전략들은 정부기관의 의사결정에 반영

되어 구체적인 정책의 모습으로 나타나게 되며, 이것이 이전과는 현저히 다른 정책산출

일 경우 정책 변동이 이루어졌다고 본다. Sabatier & Weible(2007)는 이러한 정책변동이

정책핵심 신념체계의 변동을 조건으로 하는 ‘중대한 정책변동(major policy change)’과

이차적 신념체계의 변동만이 요구되는 ‘세부적 정책변동(minor policy change)’으로 나

눠진다고 주장했다(변기용, 2009: 243).

인성교육정책 도입기 이후 나타난 ‘중대한 정책변동(major policy change)’은 ｢인성교육진흥법｣의 제정이라 할 수 있다. 이는 현재 인성교육에 대한 계획, 지원, 평가 등을 의무화함으로써 지속적･체계적으로 관리할 수 있게 되었고, 지금까지 인성교육이 타 정책에 밀려 추진력을 잃고 지지부진했던 문제를 극복할 수 있는 획기적인 계기를 마련해

주었다. 한편, ACF를 통한 인성교육정책 변동과정 분석 결과는 다소 이례적인 결과를

보였다. 즉, 일반적으로 인성 교육 강화를 주장하는 ‘인성 중심 교육 찬성연합’의 노력으

로 ｢인성교육진흥법｣이 제정될 법한데, 그것이 아니라 ‘인성 중심 교육 반대연합’의 노력으로 ｢인성교육진흥법｣이 제정되었다는 점이다. ‘인성 중심 교육 반대연합’의 주된 행위자였던 ‘교총과 보수정권’이 인성 교육 강화를 위해 ｢인성교육진흥법｣을 주도하였다는 점은 분석 결과로 매우 의의가 있다. 그 이유는 ‘인성 중심 교육 반대연합’이 자신의 신

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 109

념체계를 수정했다는 의미이며, 이는 가장 바뀌기 어려운 기저(정책)핵심 신념체계를 수

정해야만 가능한 일이라 판단되기 때문이다. 이러한 변화에는 다음의 요인이 영향을 미

친 것으로 분석되었다.

첫째, 한국교육개발원과 인성교육 관련 연구자의 정책중개자로서의 역할이 인성 중심

교육 반대연합의 정책지향적 학습을 이끌어 낸 것으로 판단된다. 보수연합은 인성교육

강조를 주도하면서 정보자원으로 천세영 외(2012: 75-82)의 연구결과를 활용하였다. ‘인

성교육 비전 수립을 위한 정책연구’를 살펴보면 ‘인성교육 중심 찬성연합’이 추구해왔던

바와 상당부분 일치한다. 특히 해당 연구에서 ‘대한민국 인성교육 비전(안)’ 중 하나로

“우리 어른들이 잘못 가르친 때문입니다 – 입시위주 학교교육의 부작용”을 제시하며 경쟁사회가 인성을 황폐화시킴을 언급하고 있다는 점은 학력 중심 교육을 주장하던 보수

연합의 핵심신념체계의 수정에 영향을 미친 것으로 분석된다. 둘째, 대구학생자살사건이

정책핵심신념체계를 수정하는데 결정적인 영향을 주었다. ACF에 따르면 정책지향적 학

습을 통해 변경되는 신념은 주로 2차적 신념체계이며, 보다 규범적인 성격을 가지는 정

책핵심 신념은 반드시 외적 충격을 필요로 한다고 가정한다(변기용, 2009: 228). 당시 대

구학생자살사건이라는 강한 외적 충격이 있은 이후 보수적 반대연합이 인성 중심 교육

에 합의하는 면모를 보였으며 이에 정책이 강화되기 시작하였고, 인성교육 실천한마당

등의 행사가 주로 경북교육청을 중심으로 이루어지는 것도 그 근거라 할 수 있다. 셋째,

박근혜 정부만의 교육정책 기조에서 반대연합의 핵심 신념체계를 변화시킨 요인을 엿볼

수 있다. 박근혜 정부는 기존의 보수정권이 ‘일제고사’를 중시하던 것과 달리 초등학교

일제고사를 폐지하고, 중학교에 자유학기제를 도입하는 등 기존의 보수와는 다른 면모

를 보였다. 이는 옹호연합의 자원 및 전략으로 가장 강력하게 활용되는 공식적 법적 권

위 행사자의 신념이 바뀌었음을 의미하는 것이며, 인성 중심 교육 반대연합의 신념 변

화의 요인이자 결과로 분석된다.

따라서 ‘인성 중심 교육 반대연합’은 당시 발생한 충격적･사회적 사건(대구학생자살사건)으로 인해 인성교육의 중요성을 인식하고 자신들의 정책핵심 신념을 버리며 ‘인성 중

심 교육 찬성연합’의 정책핵심 신념으로 수정했다고 볼 수 있다. 또한 일사천리로 ｢인성교육진흥법｣이 제정된 것은 정책지향적 학습과 함께 세월호사건이라는 강한 외적 충격이 또다시 발생하자 보수연합이 학력보다 인성 중심 교육의 중요성에 대해 깊이 통감한

것으로 보인다. 아울러 학력 중심의 이명박 정부(보수)를 비판하고 인성 중심의 진보적

교육정책을 펼친 박근혜 정부(보수)의 영향으로 인해 ‘인성 중심 교육 반대연합’의 ‘공식

적 법적 권위’ 전략이 효과적으로 기능한 것으로 분석된다.

인성교육정책 도입기 이후 나타난 ‘세부적 정책변동(minor policy change)’으로는 ｢인성교육진흥법｣의 제정과 관련된 논쟁에서 ‘네트워크 센터’로서의 역할을 누가 할 것인가

110 교육행정학연구

비교적

안정적인 변수

è

장기 연합기회 구조

è

정책하위체제

1. 인성이 실력이다

2. 경쟁적 사회구조

3. ｢헌법｣ 제10조 - 인간의 존엄성,

｢교육기본법｣ 제2조 - 홍익인간

1. 인성교육정책변동에

요구되는 공감도

2. 정치체제의 개방성

찬성연합정책

중개자반대연합

a. 정책신념

b. 자원

a. 정책신념

b. 자원

ê ê

ê í ê 전략A1재조정 수단

전략B1재조정 수단

역동적 외적 사건

è

정책하위체제

행위자들의 단기적

제약조건과 가용자원

è

î í

1. 민주화, 세계화, 첨단과

학기술의 발전

2. 정권의 변화

3. 여론의 변화

비인간적 사건발생4. 신자유주의 교육정책

정부기관의 의사결정

ê정책 산출

(구체적 정책 프로그램)ê

ç 정책 영향 è

[그림 2] 인성교육정책 변동과정의 옹호연합모형(ACF)

에 대한 찬성/반대 연합의 주장에서 살펴볼 수 있다. 찬성연합은 2차 신념체계로 ‘인실

련’ 중심의 정책 추진을 요구하였으나 반대연합은 2차 신념체계로 ‘인실련 해체’를 주장

하였다. 이는 법제화 과정에서 한국교육개발원의 인성교육지원센터가 그 간 인실련이

수행하였던 네트워크 센터의 역할을 담당하게 되었으며, 현재 인실련이 사실상 해체된

것으로 미루어 보아 찬성연합이 자신들의 2차 신념체계를 수정하고 반대연합의 2차 신

념체계를 수용하면서 정책의 변동을 가져온 것으로 판단된다. 이상의 분석을 통해 살펴

본 한국의 인성교육정책 변동과정의 ACF는 다음의 그림과 같다.

Ⅴ. 결론

본 연구에서는 옹호연합모형을 활용하여 한국의 인성교육정책 변동 요인과 과정, 그

결과를 체계적이고 종합적으로 분석함을 목적으로, 옹호연합이 정책과 관련한 쟁점에서

어떤 신념체계를 가지고 형성되었으며, 그 과정에서 어떠한 자원과 전략을 사용하였는

지, 정책학습은 발생되었는지, 정책중개자의 역할은 어떠하였는지 등을 분석함으로써 인

옹호연합모형을 통한 한국의 인성교육정책 변동과정 분석 111

성교육정책의 변동과정을 살펴보았다. 구체적으로 옹호연합에 영향을 미친 외적변수, 옹호연합의 형성과 신념, 주요 자원 및 전략, 정책중개자의 역할에 대한 분석 결과는 다음과

같다.

첫째, 옹호연합에 영향을 미친 외적변수는 ‘비인간적 사건･사고’, ‘신자유주의 교육정책’, ‘경제 성장 중심 사회구조’, ‘정권의 변화’,‘첨단과학기술의 발전’, ‘사회의식’이다. 각

종 외적 변수는 민주화를 이뤄낸 도입기 이후 활발한 여론을 일으켰으며, 행위자들의

행동을 제약(constraints)하거나 자원(resources)을 제공해 줌으로써 정책변동에 영향을

미쳤다.

둘째, 옹호연합은 세 가지 쟁점을 중심으로 형성되었으며 주로 진보성향과 보수성향

은 주로 ‘인성’과 ‘학력’, ‘형평성’과 ‘수월성’으로 대표되는 신념체계로 대립하였다. 진보

성향의 옹호연합은 ‘인성 중심 교육 찬성연합/학력 중심 교육 반대연합’이자 ‘｢인성교육진흥법｣ 제정 반대, 孝삭제 개정(안) 찬성연합’으로 “모든 아이는 우리 모두의 아이”,“인성은 기본권, 국가개입은 헌법 위반! 각종 사건은 인성교육 부재의 문제가 아니다!”,

“충효(忠孝)는 지나친 전통적 가치”라는 정책핵심 신념체계를 가졌다. 보수성향의 옹호연합은 ‘인성 중심 교육 반대 연합/학력 중심 교육 찬성연합’이자 ‘｢인성교육진흥법｣ 제정 찬성, 孝 삭제 개정(안) 반대연합’으로서 “한명의 천재가 이십만 명을 먹여 살린다”,“법제화를 통해서라도 실천을 이끌어 내자!”, “효(孝)는 가정을 유지하는 힘이며, 나아가 사회안정을 유지하는 힘”이라는 정책핵심 신념체계를 가졌다.

셋째, 옹호연합은 다양한 자원과 전략을 통해 인성교육정책의 발전을 이끌었다. 각 옹

호연합들은 공식적 법적 권위, 언론, 집회, 논평, 여론 등의 전략과 자원을 이용하여 자

신의 신념을 관철시키기 위해 노력하였으며, 특히 다양한 자원 중 공식적 권력인 정치

적 권력의 효과는 가장 큰 영향을 미쳤다. 즉 어떤 성향의 정권이냐에 따라 인성교육정

책을 비옥하게 또는 척박하게 만드는 데에 결정적인 영향을 미친 것이다. 엄밀히 말하

면 인성교육정책 도입기 이후 모든 정부가 경쟁 중심의 신자유주의 교육정책을 추진해

왔다는 점에서 인성교육정책의 토양은 늘 척박했다고 할 수 있으나, 진보정권의 ‘3불 정

책, 일제고사 금지’와 보수정권의 ‘학교자율화조치, 일제고사 실시’ 등의 정책적 차이를

살펴볼 때, 각 정권의 ‘비옥한 토양’ 마련을 위한 노력의 차이를 극명하게 알 수 있었다.

따라서 각 연합들은 가장 영향력이 큰 공식적 권력을 갖기 위해 많은 노력을 기울였으

며, 전개기에 시행된 이명박 정권의 신자유주의적 교육정책에 대한 국민들의 반감은 후

에 진보교육감이 대거 탄생하게 되어 인성교육정책의 변동을 가져온 주요 원인이 되기

도 하였다. 특히 진보적 옹호연합은 전개기인 이명박 정권시기에 보수적 옹호연합의 ‘대

통령을 활용한 공식적 법적 권위 사용 전략’에 대응하여 교육감 선출에 심혈을 기울였

으며, 결국 2013년 6.13 지방선거에서 17개 시･도 중 13개 시도에서 진보교육감의 당선

112 교육행정학연구

을 이끌었다. 이에 진보교육감은 인성 중심의 혁신교육을 전국적으로 확산시켰으며 이

는 지금까지도 영향을 미치고 있다. 한편, 정권 간의 이념 대립은 사회･경제적 영향으로 완화되기도 하였다. 즉 이명박 정부시절 발생한 ‘대구학생자살사건’은 그 전까지 학력

중심 교육을 고수하던 보수성향의 정권, 교육단체, 시민단체들의 정책핵심 신념체계를

변동시켰으며, 이에 영향을 받은 18대 대선 당시의 박근혜 대통령 후보는 이명박 정부

의 교육정책에 대한 비판적 여론을 인식하고 진보성향의 교육정책을 제시하였다. 이후

박근혜