联合国贸易和发展会议

日内瓦

2008 年贸易和发展报告

概 述

联 合 国

纽约和日内瓦，2008年

说 明

联合国文件都用英文大写字母附加数字编号。凡是

提到这种编号，就是指联合国的某一个文件。

本出版物所采用的名称及其材料的编写方式，并不

意味着联合国秘书处对于任何国家、领土、城市、

地区或其当局的法律地位，或对于其边界或界线的

划分，表示任何意见。

本出版物的材料可自由援引或翻印，但需说明出处

及文件号码。应向贸发会议秘书处提交一份载有文

件引文或翻印部分的出版物。

本文所载的概述也作为 2008 年贸易和发展报告

(UNCTAD/TDR/2008，出售品编号 C.08.II.D.21)的一部分印发。

UNCTAD/TDR/2008 (Overview)

概 述

自 1999 年起，许多发展中国家的对外收支平衡大为改善，其总体经常账户已经转为盈余。发展中国家作为整体也因

此成为向发达国家输出资本的净输出方。许多发展中国家，特

别是制成品出口迅速增长的国家，取得这样的成就，是因为它

们已成功地融入全球市场，调整宏观经济政策，更加注重维持

有竞争力的汇率。在另一些国家，初级商品出口收入显著增

加，也使其经常帐户头寸更加充裕。 但这种局面恐难维系：国际金融、货币和商品市场的不确

定性和不稳定性，加上对一些主要发达国家货币政策走向的疑

虑，致使世界经济前景暗淡，可能给发展中世界带来巨大风

险。一旦出现长时间的全球经济减缓，商品经济的繁荣不再，

许多近年来贸易条件有所改善的发展中国家就很容易受到影

响。粮食和能源净进口价格的上涨已成为不少发展中国家，尤

其是这些国家贫困人口的沉重负担，严重阻碍这些国家实现联

合国 2000年提出的千年发展目标的进程。 正因为如此，发展政策需要继续侧重产业多样化和持续工

业化，加大对新生产能力，特别是农业和制造业新生产能力的

投资，并为此类投资提供充足、可靠和成本效益高的资金。一

些经济增长迅速的发展中国家的近期经历表明，从宏观经济的

角度来看，只要国内货币政策和当地金融体制为私营企业的长

期融资提供有利环境，上述投资并不要求经常帐户赤字，即资

金的净流入。在许多发展中国家，这需要更加重视改善条件，

鼓励利用公司利润进行再投资，并加强银行部门在投资融资方

面的作用。然而，许多较贫穷的国家因结构性限制无法增加出

口收入，会继续依赖外国资本的流入为其进口基本的资本货物

提供资金。这就意味着要进一步增加官方发展援助，不仅是为

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了填补目前的资金缺口，帮助实现千年发展目标中的社会和人

类发展目标，也是为了实现更高的人均收入增长和就业，在

2015年千年发展目标的最后期限之后持续发展。

全球展望：发达国家经济减缓， 金融和商品市场风险加大

2007 年 8 月爆发的金融动荡，石油价格前所未有的上涨，许多国家可能紧缩货币政策，这些都预示 2008 年和 2009 年世界经济将面临困难。次贷危机的影响已经大大超出了美国的范

围，造成广泛的流动性和信贷紧缩。初级商品价格飙升，部分

原因是投机已由金融工具转向商品市场，这增加了政策制定者

既希望避免衰退，又希望控制通货膨胀所面对的挑战。如果主

要货币汇率大幅波动加剧金融市场的动荡，形势可能会变得更

加严峻，这种危险在 2008年上半年有所增加。 在这种非常不确定的环境下，预计 2008 年整个世界经济的产出增长约为 3%，比 2007 年降低近一个百分点，发达国家整体国内生产总值增长有可能降至 1.5%。相比之下，由于许多发展中大国的国内需求相对稳定，发展中国家作为整体预计

将保持超过 6%的强劲增长。然而，实行从紧的货币政策来应对较高的初级商品价格对总体价格指数的压力，可能导致发达

国家和发展中国家的增长进一步减缓。 对于大多数发展中国家，经济前景主要取决于其初级商品

出口价格的未来走势。虽然根据某些结构性因素，预期价格会

维持在高于过去二十年的水平，但是周期性因素和供给反应延

时可能导致某些商品价格走低，特别是考虑到投机的影响。正

如投机加大了价格的上涨幅度，投机也同样可能加大价格的下

行空间。如果一年中需要调低全球需求增长的预期，这种情况

就有可能发生。假如金融市场进一步动荡，或金融市场的某些

事件，如利率提高或股票市场复苏导致投资者心态突然变化，

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都可能成为经济减缓的诱因。此外，倘若流动性危机蔓延到新

兴市场的债券市场，那么一些背负大量外债、经常账户严重赤

字的发展中国家和转型期经济体，特别是东欧和中亚的经济体

可能面临融资成本激增和债务偿还问题。

货币政策：差异可能助长投机

世界上最发达金融市场中的次级抵押贷款部门的崩溃暴露

出当今全球金融业的脆弱性。复杂的金融工具非但没有降低风

险，反而将高风险投资的影响散布到不同的国家和市场。最近

的危机再次表明，当金融企业试图从增长较缓慢的经济体中攫

取两位数的收益时，市场纪律并不能有效防止再次出现“非理

性躁动”时期。鉴于金融危机可能对实体经济产生重大影响，

当系统性风险即将出现时，政策制定者别无选择，只能出手拯

救部分金融部门。不过，这样的拯救也证明需要加强审慎监

管。 当前的国际货币和汇率政策框架为投机活动创造了机会，

这样的投机活动在一定时期内获利丰厚，但是最终会动摇整个

体系。旨在从名义利率差异中获益的“利差交易”活动的迅速

展开，是对全球金融体系的又一个威胁。金融出现动荡，投机

势力造成商品价格猛涨和不稳定，外汇市场显然无法通过汇率

变化反映经常账户的趋势，这些都表明亟需审查全球经济的制

度性框架。 各主要中央银行在应对次贷危机时显示出高度一致，共同

向受影响的银行及金融机构注入资金。但是，它们的货币政策

差异比以往更大。美联储大胆降低政策性利率，而其他中央银

行则更加小心，包括欧洲中央银行和许多新兴市场经济体中央

银行在内的一些中央银行甚至提高了利率。这些政策差异可能

导致外汇市场再次出现投机，而不是对金融体系起到稳定作

用。

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全球不平衡：需要国际社会采取协调行动

多年来影响世界经济的经常账户不平衡状况有些正在调整

之中。但是，这一趋势如要延续几乎完全取决于美国经济减缓

和美元贬值；而只有在顺差经济体国内消费和进口增加时，这

种调整才可能不给整个世界经济带来麻烦。 然而，顺差国家扩大内需的潜力不尽相同。例如，在中

国，私人消费已经在迅速增长，经济接近过热，因此扩大内需

比其他国家困难得多。不过，人民币升值可能有助于全球贸易

平衡。另一方面，西欧(特别是德国)和日本扩大内需的潜力则较大。总的来看，如果政策制定者不能就如何通过协调一致的

行动解决全球不平衡问题达成一致，世界经济很有可能进入长

期和明显的增长减缓时期。

稳定宏观经济：过度防止通货膨胀的风险

2008 年年中，石油价格超过每桶 140 美元，创下名义价格和实际价格新高。近年来石油价格飙升的同时，其他初级商品

价格也大都显著上涨，这使一些人开始呼吁中央银行采取强有

力的措施，防止通货膨胀加速。但是，恶性通货膨胀的风险可

能被大大高估，因为目前出现工资――物价螺旋上升的可能性

远远低于二十世纪七十年代的石油价格上涨时。如今，大多数

发达国家的工会或是过于弱小，无力争取更高工资，或是从以

往的经历中吸取了教训。因此，作为通货膨胀决定因素的单位

劳动力价格在大多数国家都很低。 在目前全球经济脆弱的情况下，紧缩货币政策的措施将加

剧全球经济减速。鉴于有必要控制次贷危机对宏观经济的影

响，扩大顺差国家的内需，以确保顺利纠正全球贸易不平衡，

采取任何紧缩作用的政策时应慎之又慎。在当前商品价格上涨

的环境下，采用工会、雇主、政府和中央银行一道合作的方式

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似乎比仅仅利用货币政策防止工资――物价螺旋上升更为适

宜。 发展中国家可以考虑综合利用各种政策工具来应对粮食和

能源价格的上涨。涨价对发展中国家大多数家庭的开支负担大

于发达国家，这必然加大要求提高工资的压力。实际上，一些

国家粮食价格上涨造成很大的社会和人道主义后果，危害实现

千年发展目标的进展，特别是到 2015 年将贫困人口减半的目标。这就要求对最贫困的家庭实施特定的收入转移。然而，许

多相关国家无法承担此类额外的社会成本，除非减少其他方面

的开支，包括亟需的基础设施投资。这种两难困境表明，必须

提供更多的外国援助，以解决穷国的分配问题。还表明，从宏

观经济和社会的角度，需要采取新的措施实现使商品价格更加

稳定，还需要有快速反应手段来降低商品价格大幅波动的影

响。

初级商品市场：新模式和新联系

2008 年，除热带饮料，各类商品价格均高于二十世纪九十年代中期的最高点。价格的上涨趋势主要是一些增长迅速的发

展中经济体的需求迅速扩大引起的。能源市场与农产品(特别是粮食作物)市场之间，以及整个初级商品市场与金融市场之间更加紧密的联系，对价格波动也有影响。因此，不仅从传统

的发展角度，而且从高度一体化的全球经济运作的角度来看，

商品价格水平和稳定已成为重要的政策问题。 居高不下的油价已影响到其他商品，特别是粮食作物和菜

油的最终价格，因为油价上涨促使人们竞相利用耕地种植用于

生产石油替代品――生物燃料的作物。欧盟和美国采取的加快

以生物燃料代替传统燃料的政策措施，进一步推动了这一趋

势。除了极低的存货水平和金融市场的动荡，这也可能是助长

此类商品投机需求的又一因素。美元贬值是推高以美元计价的

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商品价格的另一原因。例如，2007 年 5 月至 2008 年 5 月，非燃料商品价格以美元计价上涨了 41.9%，而以特别提款权计价仅上涨 32.7%，以欧元计价仅上涨 23.3%。

初级商品：依赖初级商品和 价格不稳定的问题有待解决

主要价格的不确定性通常对买卖双方的投资和生产规划有

负面影响，增加了宏观经济、财政和金融管理的难度。正因为

如此，出口收入和国民收入高度依赖初级商品市场的发展中国

家一直特别关注初级商品价格及其波动的长期走势。依赖初级

商品的经济体的长期平均增长率低于生产结构多样化的经济

体，价格动荡是其中的一个原因。 对每个国家而言，通过多样化和工业发展降低对某几种初

级商品的依赖，是减少初级商品价格冲击和不利价格趋势影响

的长期最佳战略。但是多样化是一个复杂而又耗时的过程，没

有资本形成和技能积累不可能实现。多样化还要靠初级商品出

口带来稳定收入。从消费国和整个世界经济的角度来看，商品

价格波动使稳定宏观经济的政策难于奏效。考虑到商品价格不

稳定带来的问题，如果通过多边做出新的努力，控制国际商品

市场的价格波动，同时允许平稳地调整反映基本面和结构性变

化的相对价格，全球经济体系的一致性将大大增强。 然而，生产者和消费者之间达成的多边国际价格稳定机

制，如过去的各种商品协定，不太可能再次成为近期的政策选

择。因此，首先需要解决造成商品价格大幅波动的原因，纠正

不受欢迎的市场结果。由于商品市场投机加剧了基本面变化引

起的价格趋势，因此采取更严格的监管措施遏制商品市场投机

可作为一个重要步骤。 实践证明，过去为减轻价格波动对发展中国家的影响而建

立的国际补偿融资机制是不够的。现在看来，这类机制需要更

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加迅速地支付资金，还需要配备更多资金用于国际收支平衡或

收入支持。此类机制不仅应当能够弥补出口收入的减少，还应

当能够弥补基本商品特别是粮食和能源进口价格暴涨所致的进

口费用的增加。这些机制也可包括向受影响最大的生产者或最

贫穷国家的家庭提供赠款。原则上，只要国家无法控制潜在的

价格震荡，便有资格获得此类援助，如有任何限制，都应当与

该机制所提供资金的使用直接挂钩。 在国家一级，机构安排作为国际商品市场价格与国内生产

者收入之间的缓冲工具，可以方便国内生产者做出投资决策，

斥资提高生产力。许多发达国家在收入支助体系方面的经验可

供借鉴，但是这些体系的支出通常超出发展中国家的预算能

力。为解决这一问题，这些国家不妨考虑通过某种机构安排，

将高商品价格带来的部分意外收入存入国家基金，以便在国际

市场条件不利时转移给国内生产者。如果在价格相对较高的阶

段启动这样的安排，将能确保生产者有稳定的收入流，同时也

不会对预算造成过度压力。 发展中国家从商品出口中获得的收入和这些收入对多样化

和工业化的投资融资的影响，也取决于如何分配这些收入。有

明显的迹象表明，在一些国家，石油和矿产品价格上涨带来的

巨大收益中，很大一部分作为利润被相关外国开采公司汇到国

外。也就是说，除非外国公司将这些收益用于再投资，否则这

些收益无法在来源国用于实现资本积累。不过，有时再投资可

能并不符合出口国的利益，因为在同一活动范围再投资无助于

多样化和工业化升级，反而会延续对初级商品的依赖。

经常账户逆转： 实际汇率和贸易条件的作用

近年来，商品价格上涨和贸易条件好转大大改善了某些发

展中国家的经常账户平衡。另一个至少同样重要的因素是：许

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多发展中国家由于生产力迅速提高，实际汇率处于有利地位，

制成品出口迅速增加。因此，发展中国家作为整体几年来已成

为资本净输出方。1997-1998 年亚洲金融危机以后，越来越多的资金开始向“上坡”流动，从穷国流向富国。许多观察家由

此认为，一些发展中国家已经使世界经济“储蓄过剩”。 经常账户的改善，从赤字转为盈余，最初是由出口制成品

的新兴市场经济体货币大幅贬值所致。在大多数这样的国家，

经常账户的改善始于亚洲金融危机结束后，继而由于政府和中

央银行努力维持有竞争力的实际汇率，经常账户继续改善。贸

易业绩主要取决于世界对初级商品需求的多数国家，经常账户

的改善始于 2003年，即石油和矿产品价格开始上涨之时。 宏观经济政策和汇率政策对改善许多发展中国家的经常账

户头寸发挥了重要作用，这与以往的战略完全不同。在过去，

不论是挂钩汇率，还是浮动汇率机制，往往都导致实际汇率升

值和经常账户赤字增加。经过一个时期后，经常账户平衡的恶

化使国际投资者看到更大的货币风险，恶化在某一点突然引发

了大量资本外流。与此相反，许多国家的新策略一直旨在保护

低估汇率营造的有利竞争地位，避免因经常账户赤字而对国际

资本市场的依赖。由于这种战略经常需要干预外汇市场，所以

有助于外汇储备的迅速积累，有利发展中国家更多的净资本流

出。 这也肯定了一个更为普遍的结论：总贸易中制成品占较大

比重的发展中国家经常账户的逆转主要是实际汇率大幅变化的

结果，而依赖初级商品的经济体则主要归因于贸易条件的改

变。实际汇率升值及其导致的国内生产者竞争力下降造成经常

账户赤字增加，暂时可以由资本净流入来弥补，但是迟早需要

进行某种形式的调整，通常是实际汇率的贬值。事实上，币值

高估一直是预测发展中国家金融危机最常用和最“可靠”的指

标。另一方面，实际汇率贬值是扩张性经常账户逆转的必要条

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件，而有竞争力的实际汇率是短期增加总需求和长期实现较快

增长及较高就业率的关键因素。 然而，政府也有可能利用与压低工资、提供补贴和降低公

司所得税同样的方式，操纵汇率人为地提高国内生产者的国际

竞争力。争取更大市场份额过程中的这种“新重商主义”无法

实现期望的结果。这是因为，既然所有国家都可以同时通过提

高生产力、工资和贸易额来改善总体经济绩效，那么就并非所

有国家都能同时扩大其市场份额，或增加经常账户盈余。因

此，竞相贬值是徒劳的，还有可能造成很大损害。这个问题可

以通过一套类似于世界贸易组织协定中关于使用贸易政策措施

的规定的国际规则框架来解决。

净资本流动、投资和经济增长：理论和现实

发展中国家作为整体是资本净输出方这一事实与主流经济

理论的预期相矛盾。主流经济理论认为，在开放的资本市场，

由于受到高回报率的吸引，资本会从富国流向穷国。在主流理

论看来更为惊讶的是，作为资本净输出方的发展中国家通常比

作为资本净输入方的发展中国家发展更快，投资率更高。 这些事实被认为是“谜”，但如果认识到储蓄缺口模型和

新古典增长模型的局限性后就不难理解了。这些模型基于这样

的假设：用于投资的资金主要来源于家庭储蓄。因此，只要采

取政策提高家庭储蓄率和增加资本进口(“外国储蓄”)，通过发展有竞争力的金融体系和建立证券市场以提高金融中介活动

效率，便可最大限度地增加企业投资。这些模型不仅其假设脱

离实际，而且其预测也不断被实证研究的结果推翻。比如，许

多发展中国家，特别是拉丁美洲的发展中国家，虽然实施了吸

引大量资本流入的货币和金融政策，但是仍然没有实现较高的

生产性投资。

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另一种观点认为，投资融资主要取决于公司利润的结余和

银行系统创造信用的可能性。这种观点所依据的是熊彼得和凯

恩斯的著作，和战后西欧的经验和东亚奋起直追的成功经验。

企业利润丰厚直接加大公司进行投资的动力，也增强利用留存

收入为新投资提供资金的能力。这种观点无疑反映了现实世界

的复杂性和不完美。在现实世界，企业利润直接随需求变化而

变化，基于利润预期(而不是储蓄水平)的企业决策决定了实际生产性资本的投资水平。比如，储蓄率下降并不会导致投资减

少；相反，储蓄率下降意味着消费者需求增加，因此会提高利

润，刺激投资。出于同样的原因，有利于国内生产者的相对价

格变化致使经常账户改善，并不代表外国储蓄的流入会下降，

进而造成投资减少；相反，它等同于总需求及国内生产者的利

润增加，往往带来更多的投资。因此，储蓄增加并不是投资增

加或经常账户改善的必备条件。确切地说，因果关系正好相

反：经常账户的变化导致投资和储蓄水平的变化。 用不同的理论制定经济政策，后果大相径庭。当投资、产

出和就业主要由企业利润决定时，经济政策在缓冲冲击和提供

稳定的投资环境方面可发挥重要作用。对比而言，新古典增长

模型几乎没有考虑经济政策的因素，即使在考虑经济政策时，

经济政策的指向往往也与凯恩斯――熊彼得模型提出的经济政

策相反。新古典增长模型认为，需要私人家庭“更多储蓄”或

需要发展中国家吸引更多“外国储蓄”，以提高固定资本投

资；凯恩斯――熊彼得模型则强调，正向的需求和利润预期是

国内企业的动力，而且企业需要可靠、可负担得起的融资。

固定投资融资： 公司利润和银行系统作用

根据经验，从宏观经济角度来看，为投资融资，国内资源

比国外资源更加重要。不过，国外资源在某些时候对某些国家

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可以起重要作用，例如，当增加出口收入存在结构性障碍时，

国外资源可为资本货物的进口提供资金。从公司的角度来看，

利用留存收益自筹资金是投资最重要、最可靠的融资来源。经

验表明，除了利用利润自筹资金，银行贷款是企业最重要的外

部融资手段，特别是对于新生企业和中小型企业而言。 将企业收益中的很大一部分再投资于生产能力建设，而不

是用于奢侈品消费或投机活动等，这一点很重要。由于可利用

的内部资金是决定投资的关键因素，因此，采取措施增加企业

资金流动性，鼓励留存利润可能有助于刺激投资。可以采取的

措施包括一系列财政奖惩办法，例如对再投资或留存利润实施

税收优惠，提供特别折旧津贴，对投机活动收入课收重税等。 鼓励银行放松银根，可以扩大此类措施对生产性投资的影

响。由于银行系统有权根据中央银行提供的流动性总量提供贷

款，所以只要银行系统可为投资融资，那么金融系统先有储蓄

余额就不是投资的前提条件。不过，为了防止刺激投资的货币

政策引发通货膨胀，货币政策必须与制度性安排及其他政策工

具相结合，以维持物价稳定。特别是需要一个防止名义工资过

度增长的收入政策，以及一个随总需求周期性变化而变化的灵

活的财政政策。这已经成为东亚新兴工业化经济体的成功秘

诀，在这些国家，政策性利率通常高于通货膨胀率，但是低于

国内生产总值的实际增长率。相反，在大多数拉丁美洲和非洲

国家，政策性利率高于国内生产总值的增长率，其货币政策只

注重避免通货膨胀，结果导致投资率和增长率一直较低。进入

新千年后，这两个地区越来越多的国家才开始采取更具扩张性

的货币政策，取得了较好的增长业绩。

投资融资的成本和来源：政策是关键

有利于投资的货币政策也有助于降低银行融资的成本。融

资成本取决于银行再融资成本、银行必须承担的平均贷款损

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失，以及银行系统内的竞争程度。过高的利率对投资融资的最

重要来源――公司利润和银行信贷都会产生负面影响。这可能

正是二十世纪八、九十年代许多发展中经济体和转型期经济体

进行金融改革但又普遍未能提高投资率的主要原因。由于改革

所处的背景是为了实现和维持低通货膨胀率而紧缩货币政策，

所以改革中往往伴随着利率上扬。 自二十世纪八十年代中期起，许多发展中国家开始放松金

融管制，加上资本帐户自由化，致使银行活动扩张，外国资本

净流入迅速增长，但是很少带来期望的结果，即银行更多地贷

款给私人企业进行投资。相反，信贷主要流入消费和房地产购

置领域，这一过程往往以金融和银行业危机告终。同时，政府

和中央银行不得不以高昂的财政成本拯救银行系统。原本希望

金融自由化和国内金融部门向外国银行开放会引入更多竞争，

最终降低利差和信贷成本，但是这一预期并没有实现。利差和

贷款利率仍然普遍较高，不利于公司和投资融资。即使在银行

业危机之后，商业银行显然还认为扩大消费和住房信贷，或是

购买政府债券比向投资项目或新的商业活动提供长期贷款利润

更高、风险更小。 银行和其他金融机构对经济活动趋势的影响，是通过按各

自目标和战略，在不同借款方和经济活动之间分配金融资源来

实现的。但是，它们的选择未必符合整个经济的最大利益。银

行不愿意提供长期投资信贷，加上利差和贷款利率高，通常反

映了它们认为此类贷款风险高和贷款抵押困难。因此，金融体

系脆弱的发展中国家实施经常倡导的国内治理改革时，可能需

要优先考虑解决这类制度性缺陷，它们是以合理利率为投资提

供长期信贷的主要障碍。各国的制度性缺陷往往不尽相同，但

是可能都涉及产权、提供担保和执行贷款合同，以及银行业的

有效竞争。 在大多数国家，获得银行贷款仍主要取决于公司规模，新

成立的创新型小公司，即使有能力支付较高的贷款利率，也往

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往受到严格的融资限制。通常只有少数大公司或公共机构才能

够通过证券市场融资。然而，公司拥有可靠、充足和具有成本

效益的融资来源进行生产性投资，正是发展中国家金融政策取

得成功的关键。 显然，任何金融体系在分配信贷时，都必然区别对待不同

的借款方和融资项目。但是，正如金融改革的各种结果和金融

危机的各种情况所显示的，市场机制未必总能实现信贷的最佳

配置。政府在引导信贷进入对整个经济具有战略重要性的部门

和活动方面可以发挥重要作用，例如，可由公共金融机构直接

放贷或干预金融市场，或采取有关措施，如贴息、商业贷款再

融资，或为某些类型的信贷提供担保。 更加严格地控制消费或投机目的的信贷，也会影响信贷分

配。这种控制可能引导银行增加较长期的投资贷款。在高贷款

利率反映已知风险的情况下，可以考虑由政府担保企业有前途

的投资项目的融资，否则这些企业只能获得数额有限的较长期

银行贷款(或者只能以极高的成本获得此类贷款，以至于投资变得不可行)。尽管通过这种方式融资的项目一旦失败，可能造成财政成本，但是这些成本必须与只有此类担保才有可能实

现的投资总增加量，以及此类额外投资可产生的动态收入效果

(包括更高的税收)加以权衡。还应该与挽救银行系统大型行动的沉重代价来权衡，许多国家在实施金融自由化以后，消费和

投机目的的信贷毫无节制的增长，拯救行动已成必要。

国有银行业：协调商业与发展目标

国有银行，特别是开发银行，可以成为企业获得生产性投

资资金的可靠来源。根据以往的经验，关于国有银行作用的争

论往往集中于这样一种论点，即：此类机构为国家所有，不受

市场纪律的约束，可能会滋生腐败，可能会厚此薄彼，这种论

点并没有考虑这些国有机构自身的经济价值。但是，私有银行

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也有可能出现腐败和厚此薄彼，特别是当它们与依靠其获得低

成本融资的企业集团有关联时。另一方面，国有和开发银行要

想发挥其促进发展的作用，显然必须有明确的任务和严格的问

责制度，以及定期的业绩监控。 从开发融资的角度来看，重要的不仅仅是投资项目本身的

利润率，还有项目为整个经济创造的外部效益，这点不可忽

视。对于基础设施项目和通过预算收入或开发银行为基础设施

项目融资，人们已普遍接受上述观点。不过，对于那些无法通

过商业融资渠道获得资金的私人在农业、工业和服务业的生产

和创新活动，只要这些活动能产生重大的外部效益和社会效

益，在这些领域有经验的公共金融机构也理应为其提供资金。 商业和发展因素共同影响信贷分配的一种方法是，私有银

行和国有银行共同为某些投资项目融资。商业银行可以贡献其

专门知识，从私营部门的角度评估项目的可行性，而公共金融

机构则可以从项目对整个发展的作用的角度做出评价，并通过

参与融资降低商业银行的风险。这种方法还可以平衡公共融资

和私人融资，减少相关私营和公共金融机构的恩赐作风。一些

发达国家在二十世纪五、六十年代，以及一些新兴市场经济体

在近年都尝试过这种安排。

官方发展援助：大幅增加但不足依旧

通过投资融资推动发展中国家产业多样化和结构改革的另

一问题是进口资本货物需要外汇。这对依赖初级商品的贫穷经

济体更是一个大问题，因为它们主要依赖双边和多边捐助者的

官方贷款和赠款。在 2002 年达成《蒙特雷共识》后，提供官方发展援助的大多数双边捐助方设定了增加官方发展援助的宏

伟目标，作为实现千年发展目标努力的一部分。然而，虽然援

助拨付额大大增加，但大多数捐助方离履行其官方发展援助水

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平承诺的目标相距甚远。而且，官方发展援助实际拨付额与实

现千年发展目标措施估计所需援助数额之间还存在较大差距。 捐助方和受援方之间已达成广泛共识：重要的不仅是官方

发展援助的数量，还有捐助方的资金是否得到有效使用。提高

援助有效性越来越有赖于机构和政策的改进。虽然对于什么是

好的机构和政策存在不同看法，也没有确凿证据表明两者之间

的关系，但是提供官方发展援助越来越多地以实现各种各样的

良政标准为条件。人们也常常从实施援助程序的角度看待援助

的有效性。正如贸发会议《2008 年最不发达国家报告》中所讨论的，促进捐助国和受援国政府相互负责的援助管理政策有助

于降低交易成本，增强国家有效利用外国援助的能力。不过，

同样重要的还有捐助方提供的援助资源对促进发展的效果。确

定该效果的标准时，应当区分社会及人类发展目标与增长目

标。

社会和经济援助：找到最佳平衡点

官方发展援助的目标历来是实现人均收入增长，以及连带

的人类发展效应。《千年宣言》发表后，人类发展目标成为首

要目标。与此同时，在学术和政策环境中，增长作为发展政策

的明确目标已失去原有的重要性。所基于的假设是：自由化和

全球化经济中的增长和结构改革是市场力量自然驱动的。因

此，看待援助的有效性愈加偏重于官方发展援助对实现千年发

展目标的贡献。官方发展援助也相应地更多地用于卫生、教育

和其他社会目的。 这种官方发展援助本身十分重要和合理。但是，要实现可

持续减贫，不能单靠对某一特定收入的再分配，还靠国内附加

值和人均收入的增加。除非官方发展援助有助于促进增长，否

则在千年发展目标最后期限 2015 年之后将难以长期有效地减少贫困。通过官方发展援助支持经济基础设施和生产部门投资

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项目，对支持国内提高实际收入和就业水平，将收入分配向穷

人倾斜的努力必不可少。 提高官方发展援助有效性的另一个办法是借助官方发展援

助激励国内融资。比如，可以建立或加强有关机构，将官方发

展援助引入与国内金融机构共同融资的公共和私人投资项目。

这样做可以为潜在的国内投资者获得长期融资提供便利，降低

国内银行的信贷风险，从而减少它们收取的利差。同时，也有

助于建立一个更好的国内金融中介制度。 在过去，各国的相对需要是按照人均收入水平和人类发展

指标，或各国的财政或外汇缺口来衡量的，这对官方发展援助

的地域分配影响有限。不过，如果将官方发展援助赠款的增加

额引向最难以形成自我维持的投资和增长进程的最贫穷国家，

则可以提高援助的有效性。

债务减免：额外性是必要条件

无论是实现千年发展目标的活动，还是在 2015 年后有利于增长和结构改革的投资，都存在巨大的资金缺口，更不用说

发展中国家应对气候变化的新挑战。要提高实现千年发展目标

的可能性，每年的官方发展援助水平需要比目前高出 500 至600 亿美元，用以补充发展中国家国内来源的新增投资的融资。 特别自 2003 年以来，债务减免在官方发展援助中发挥了重要作用。但是，没有明确证据表明，债务减免按《蒙特雷共

识》的要求，是其他援助形式之外的。这种额外性之所以必

要，是因为债务额的减少对政府在减债期间增加支出的能力影

响非常有限。完全的额外性，不仅可增加受援国实现增长和社

会目标，包括千年发展目标的机会，还将增强受援国实现这些

目标，同时在未来维持债务可持续的能力。

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过去的债务减免努力基本上没有考虑债务水平相对较低的

低收入国家的许多发展需要。这些国家或由于实行了谨慎的外

部融资战略，或由于它们没有进行必要的公共部门投资，所以

债务数额不大。为了不歧视这些国家，应该让其他穷国，包括

负债水平可以持续的穷国也受益于多边减债倡议。此外，还应

考虑向债务数额不可持续，但又不符合重债穷国倡议条件的发

展中国家提供债务减免。

债务的可持续承受：借款用在刀刃上

人们在经济繁荣时期，往往基于过于乐观的预期做出借款

和贷款决定。这一考虑在当前尤其重要，因为许多发展中国家

加强了经常账户头寸和降低了外债比率。它们之所以能够取得

这一成就，部分原因是更好的宏观政策和债务管理，但主要还

是得益于商品价格高和利率低的有利外部环境，但是环境不可

能永远不变。 因此，目前面临的挑战是如何巩固债务指标以及整个经济

指标近年的改善成果，加快投资、增长和结构变革进程，同时

维持债务的可持续状况。实现债务可持续的第一步是为合适的

目的借款，而不是在“繁荣时期”过度借款。债务只应当用于

融资收益大于融资利息的项目。原则上，任何以外币计算的借

款都应当仅用于能够直接或间接产生偿还债务所需外币的项

目。发展中国家应尽可能利用国内资金为项目融资，特别是为

不依赖进口品的项目融资。因此，在保持外债战略的同时，还

应大力加强国内金融体系，实施旨在防止经常账户赤字不可持

续的宏观经济政策和汇率政策。

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对外负债：解决易受外部冲击的问题

能够在国际金融市场融资的国家遇到的主要问题是它们容

易受到这些市场高波动性的影响。可能引发发展中世界出现流

动性危机的冲击往往产生于外部因素，而这种外部因素可能源

自发达国家的决策。一些创新的债务工具可以减少发展中国家

遭受国际经济和金融环境中的冲击或不利情况的影响，使用这

些工具有助于保持债务的可持续承受。这类工具包括以本国货

币发行外债，可减少外汇汇率风险；发行国内生产总值指数债

券，允许在偿付能力不足时少偿付。如果国际社会支持制定统

一标准，实现必要的市场规模，则可以促进这些工具的创立和

广泛使用。 通过国家政策降低债务危机的风险，对低收入国家尤为困

难。这些国家往往不仅依赖外部资源为其经济的生产部门项目

和大型基础设施项目融资，还依赖外部资源为其卫生和教育部

门的发展提供资金。虽然这些社会部门可能产生较高的长期收

益，但是它们不可能创造短期和中期偿还债务所需要的现金。

这意味着，由于低收入国家无法维持较高的债务水平，所以它

们的大多数外部支持应当采取赠款的形式。 最后，必须承认，即使债务管理有所改进，债务工具也更

好更安全，但仍可能发生债务危机。因此，国际社会不应当放

弃建立一个旨在迅速化解债务危机和使债权人与债务人公平分

摊负担机制的想法。这种分摊机制有助于改善对债权人的风险

评估。由于发展中国家特别容易受到来自国际金融和商品市场

的外部冲击，因此它们应特别关心国际货币和金融改革。这样

的改革应当最大程度地减少破坏稳定的投机性资金流动，加强

宏观经济政策协调机构和机制。