Prof. Prof. ddr Biljana Rakir Biljana Rakić ć

bbiljanailjana..rakicrakic@eknfak.ni.ac.rs@eknfak.ni.ac.rs

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO

POJAM JPPU širem smislu - skup zajedničkih

inicijativa javnog sektora i privatnog sektora u kojima svaki subjekt doprinosi određenim resursima, shodno svojim mogućnostima i učestvuje u planiranju i odlučivanju.

U užem smislu - poslovni poduhvati, u okviru kojih javni i privatni sektor udružuju sredstva i znanja kako bi, kroz odgovarajuću raspodelu odgovornosti, rizika i profita, na najbolji način zadovoljili jasno definisane javne potrebe.

POJAM JPP

Prema EU - oblik kooperacije između javnog i privatnog sektora s ciljem da se osigura finansiranje, gradnja, obnova, upravljanje i održavanje neke infrastrukture ili pružanje usluga.

Zakon o JPP i koncesijama - dugoročna saradnja između javnog i privatnog partnera radi obezbeđivanja finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih objekata i pružanja usluga.

Zajednička obeležja svih definicija

Partnerstvo uključuje dva ili više subjekata od kojih je jedan učesnik iz javnog sektora, a jedan iz privatnog,

svi učesnici u projektu imaju poziciju principala,uspostavlja se dugoročna i stabilna saradnja

među partnerima,svaki od učesnika unosi nešto u partnerstvopodeljena odgovornost za proizvedene autpute,

tj. pružene usluge.

OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a...

dugoročna ugovorna saradnja – 25 ili 30 godina – 25 ili 30 godina,, ugovorom se definiše ugovorom se definiše integracija svih etapa projekta

tokom trajanja ugovora, podela investicija, odgovornosti i zasluga,

ugovorom su definisane zahtevane izlazne performanse, javni je onaj partner koji definiše ciljeve gradnje sa

stanovišta javnog interesa i propisuje zahteve za standardima izgradnje, održavanja i kvaliteta usluga, a u isto vreme snosi odgovornost za kontrolu izvršenih radova i usluga.

...OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a

na privatnog partnera se prenose rizici koje bi inače snosio javni sektor, s tim da raspodela rizika zavisi u svakom pojedinačnom slučaju, odnosno svaki partner snosi onu vrstu rizika kojom može bolje da upravlja,

javni partner plaća naknadu privatnom partneru za izgradnju i vođenje izgrađenog objekta i preuzima obavezu da će se izgrađeni objekat koristiti za ugovorenu namenu,

izgrađeni objekat se nakon ugovorenog perioda vraća javnom sektoru u vlasništvo.

JPP

Tradicionalni oblici obavljanja javnih poslova

od strane javnog sektora

Privatizacija – obavljanje javnih

poslova od strane privatnog

sektora

Dilema javnog sektora(“make” or “buy” decision)

VRSTE JPP-a

Prema Skelcheru postoji 5 vrsti JPP-a:1. javni leveridž (public leverage), 2. dodeljivanje ugovora (contracting- out), 3. franšizing, 4. zajednička ulaganja (joint ventures) i 5. strateško partnerstvo (strategic

partnership).

1. Javni leveridž Vlade koriste pravne i finansijske resurse koji su

im na raspolaganju kako bi stvorile uslove za unapređenje ekonomske aktivnosti i privrednog rasta.

Vlade podstiču i navode menadžere iz privatnog sektora u pravcu ciljeva javne

politike. Primenjuju se određene mere u paketu (npr.

unapređenje infrastrukture, finansijski podsticaji, usluge podrške kompanijama) kako bi se podstaklo ekonomsko oživaljavanje određenog područja.

2. Dodeljivanje ugovora

Podrazumeva odvajanje kupca usluge od dobavljača. .

Država se javlja u ulozi kupca, definišući usluge i Država se javlja u ulozi kupca, definišući usluge i njihov kvalitet, a zatim dodeljuje ugovore o nabavci njihov kvalitet, a zatim dodeljuje ugovore o nabavci privatnoj kompaniji ili neprofitnoj organizaciji. privatnoj kompaniji ili neprofitnoj organizaciji.

Dodeljivanje ugovora predstavlja rezultat procesa Dodeljivanje ugovora predstavlja rezultat procesa konkurentne javne nabavke ili procesa tržišnog konkurentne javne nabavke ili procesa tržišnog testiranja u kome se smatra da dobavljač iz javnog testiranja u kome se smatra da dobavljač iz javnog sektora ne nudi najbolje rešenje. sektora ne nudi najbolje rešenje.

3. FranšizingPodrazumeva dodeljivanje licence za isporuku javnih

usluga od strane države, kompaniji iz privatnog sektora ili neprofitnoj organizaciji. Pri tome privatni učesnik ostvaruje profit u formi korisničkih naknada (user fees).

Kod franšiza, kao i kod ugovora, država je naručilac a privatna organizacija isporučilac, ali ova dva modela razlikuju se po načinu plaćanja isporučiocu.

Naime, u slučaju dodeljivanja ugovora za isporuku javnih usluga država plaća isporučiocu za uslugu, dok su u slučaju franšizinga krajnji korisnici usluga ti koji snose troškove.

4. Zajedničko ulaganje Zajednička ulaganja nastaju kada dva ili više

učesnika žele da se uključe u zajednički projekat i da pri tom zadrže svoju nezavisnost.

Ona omogućuju koordinaciju važnih odluka nezavisnih učesnika koje se odnose na projekat koji je zaokružen u pogledu delokruga i finansijskih sredstava partnera.

Zajedničkim ulaganjima se može upravljati kroz partnerstvo ili kroz poseban korporativni entitet – društvo posebne namene (special purpose vehicle).

Zajednička ulaganja se u velikoj meri koriste za realizaciju javnih ciljeva izgradnje i obnove infrastrukture (uključujući škole, javni transport, bolnice, zatvore, puteve, avio prevoz).

5. Strateško partnerstvo Strateško partnerstvo između javnog i privatnog sektora

uključuje situacije u kojima ne postoje razlike između javnih i privatnih partnera i gde postoje organizacione veštine koje imaju za cilj zajednički korisne rezultate.

Karakteriše ga otvorena priroda strateškog udruživanja, potpuna podela rizika i odgovornosti, kao i nezavisan sadržaj efekata koji iz njega proizilaze.

Veza zasnovana na poverenju spaja zajedničke ciljeve partnera, a zamenjuje primat pravnih instrumenata i sumnju javnih partnera da će biti prevareni od strane privatnih partnera.

OBLICI JPP

Projektovanje i izgradnja – DB (Design & Build) je je odnos ugovorne saradnje između javnog i odnos ugovorne saradnje između javnog i privatnog sektora u kome privatni partner privatnog sektora u kome privatni partner projektuje i gradi infrastrukturu ili određeni objekat, projektuje i gradi infrastrukturu ili određeni objekat, u skladu sa specifikacijom javnog sektora i za u skladu sa specifikacijom javnog sektora i za određenu fiksnu cenu čime se troškovni rizik određenu fiksnu cenu čime se troškovni rizik prenosi na privatni sektor. prenosi na privatni sektor.

Kod ovakvog oblika ugovorne saradnje javni sektor Kod ovakvog oblika ugovorne saradnje javni sektor obezbeđuje sredstva za finansiranje, pruža uslugu, obezbeđuje sredstva za finansiranje, pruža uslugu, održava objekat i vlasnik je izgrađenog objekta.održava objekat i vlasnik je izgrađenog objekta.

Korišćenje i održavanje - O&M (Operation & Maintenance) je odnos ugovorne saradnje u je odnos ugovorne saradnje u kome privatni partner u skladu sa potpisanim kome privatni partner u skladu sa potpisanim uugovorom i pod određenim uslovima, koristi i govorom i pod određenim uslovima, koristi i održava javnu imovinu, a vlasništvo nad održava javnu imovinu, a vlasništvo nad imovinom ostaje u rukama države. imovinom ostaje u rukama države.

Prihodi za privatnog partnera povezani su sa Prihodi za privatnog partnera povezani su sa ostvarenim performansama.ostvarenim performansama.

Dozvola za obavljanje delatnosti (Operation License) se koristi kod IT projekata gde privatna kompanija dobija dozvolu ili pravo da pruža javnu uslugu u određenom vremenskom periodu.

Privatno finansiranje (Finance Only) je oblik kada privatni sektor (obično finansijska ustanova), neposredno finansira projekat.

Svi troškovi finansiranja idu na teret javnog sektora, koji snosi sve rizike izgradnje i eksploatacije.

Projektovanje, izgradnja i korišćenje – DBO (Design & Build & Operate) je kada privatni sektor po zahtevima i specifikacijama javnog sektora, projektuje i gradi javnu infrastrukturu, najčešće po fiksnoj ceni, a troškove finansiranja snosi javni sektor.

Po završetku izgradnje, privatni sektor uzima objekat u dugoročni zakup i koristeći ga, pruža uslugu.

Izgradnja, korišćenje i transfer – BOT (Build & Operate & Transfer) je kada privatni sektor po projektima javnog sektora gradi javno dobro i koristeći ga, pruža javnu uslugu.

Privatni sektor kao pružalac usluge pod kontrolom javnog sektora, naknadu za pružanje usluga naplaćuje od javnog sektora i/ili krajnjih korisnika.

Istekom višegodišnjeg zakupa, javno dobro se vraća javnom sektoru.

Izgradnja, posedovanje, korišćenje i transfer – BOOT (Build & Own & Operate & Transfer) je oblik kada privatna kompanija na osnovu projekata javnog sektora gradi, koristi i zadržava dobro u svom vlasništvu za ugovoreno vreme trajanja aranžmana.

U određenom periodu naplaćuje korišćenje, nakon čega se vlasništvo nad dobrom predaje javnom sektoru, bez naknade.

Privatni sektor preuzima u potpunosti i operativno upravljanje određenim infrastrukturnim objektom za vreme trajanja ugovora.

Zakup, razvoj i korišćenje – LDO (Lease & Develop & Operate) je slučaj kada privatni partner uzima javno dobro u zakup, tehnološki i funkcionalno ga razvija i unapređuje i upravlja njegovim korišćenjem.

Izgradnja, zakup, korišćenje i transfer – BLOT (Build & Lease & Operate & Transfer) je oblik kada privatni partner gradi javno dobro i uzima ga u zakup. Vlasništvo ostaje u javnom sektoru, a privatni sektor pruža uslugu. Istekom ugovorenog roka javno dobro se vraća javnom sektoru.

Kupovina, posedovanje, korišćenje i transfer – BOOT (Buy & Own & Operate & Transfer) je oblik kada privatni partner kupuje javno dobro, koristi ga ugovoreni broj godina i pruža uslugu.

Istekom određenog ugovorenog roka, javno dobro se vraća u javno vlasništvo.

Kupovina, posedovanje i korišćenje – BOO (Buy & Own & Operate) je kada privatni sektor kupuje i upravlja javnim dobrom u svom vlasništvu, bez obaveze da imovinu transferiše javnom sektoru. Javni sektor vrši kontrolu kvaliteta pruženih usluga.

Kupovina, izgradnja i korišćenje – BBO (Buy & Build & Operate) je oblik u komeje oblik u kome privatni sektor privatni sektor kupuje javno dobro, unapređuje ga i koristi.kupuje javno dobro, unapređuje ga i koristi.

Istekom ugovorenog roka, privatni sektor Istekom ugovorenog roka, privatni sektor

zadržava svoje vlasništvo nad javnim dobrom.zadržava svoje vlasništvo nad javnim dobrom.

Najzastupljeniji oblik JPP-a u praksi je Najzastupljeniji oblik JPP-a u praksi je DBFO - DBFO - projektovanje, izgradnja, finansiranje i korišćenje (Design & Build & Finance & Operate).

Ovaj oblik JPP-a uključuje vladu koja jasno definiše vrstu i Ovaj oblik JPP-a uključuje vladu koja jasno definiše vrstu i kvalitet usluge ili dobra koje želi da dobije, a zatim ulazi u kvalitet usluge ili dobra koje želi da dobije, a zatim ulazi u dugoročnu ugovornu vezu sa kompanijom ili dugoročnu ugovornu vezu sa kompanijom ili konzorcijumom koji preuzima na sebe obavezu da konzorcijumom koji preuzima na sebe obavezu da projektuje, finansira, izgradi i koristi objekat, kao i da projektuje, finansira, izgradi i koristi objekat, kao i da isporučuje neke od usluga koje su sa njim povezane isporučuje neke od usluga koje su sa njim povezane (najčešće održavanje, čišćenje i obezbeđenje).(najčešće održavanje, čišćenje i obezbeđenje).

Vlada plaća za ta dobra ili usluge u određenom Vlada plaća za ta dobra ili usluge u određenom srednjoročnom ili dugoročnom periodu, kroz takse ili srednjoročnom ili dugoročnom periodu, kroz takse ili prihodeprihode. .

Tradicionalno pružanje javnih usluga vs. JPP

Faktori koji motivišu javni sektor da primeni model JPP

loše performanse preduzeća iz javnog sektora, koje su , koje su često povezane sa netransparentnim finansiranjem i često povezane sa netransparentnim finansiranjem i

neefikasnim i koruptivnim metodama obezbeđivanja javnih neefikasnim i koruptivnim metodama obezbeđivanja javnih usluga, usluga,

neadekvatni tehnički i upravljački resursi u javnom sektoru i i

investicioni zahtevi koji prevazilaze javne izvore, pre , pre svega zbog visokih inicijalnih kapitalnih troškova investicija svega zbog visokih inicijalnih kapitalnih troškova investicija u infrastrukturu, kao i značajnih troškova većih periodičnih u infrastrukturu, kao i značajnih troškova većih periodičnih

održavanja za koje država nema dovoljno sredstava.održavanja za koje država nema dovoljno sredstava.

KORISTI OD JPP-a ZA JAVNI SEKTORpoboljšanje kapaciteta javnog sektora da razvije poboljšanje kapaciteta javnog sektora da razvije

integrisana rešenja,integrisana rešenja,olakšavanje procesa stvaranja kreativnih i inovativnih olakšavanje procesa stvaranja kreativnih i inovativnih

rešenja, rešenja, smanjenje troškova i vremena potrebnog za smanjenje troškova i vremena potrebnog za

implementaciju projekta,implementaciju projekta, transfer rizika,transfer rizika, privlačenje većih i potencijalno sofisticiranijih privlačenje većih i potencijalno sofisticiranijih

ponuđača za projekat, ponuđača za projekat,

pristup veštinama, iskustvu i tehnologiji,pristup veštinama, iskustvu i tehnologiji,smanjenje broja administracije uz istovremeno smanjenje broja administracije uz istovremeno

povećanje broja javnih investicija, povećanje broja javnih investicija, ekonomija obima, ekonomija obima, nadzor i kontrola kvaliteta obezbeđivanja javne nadzor i kontrola kvaliteta obezbeđivanja javne

usluge, usluge, izbegavanje ograničenja u pogledu zaduživanja izbegavanje ograničenja u pogledu zaduživanja

države.države.

KORISTI OD JPP-a ZA PRIVATNI SEKTOR

smanjenje troškova podinvestiranja i agencijskih smanjenje troškova podinvestiranja i agencijskih troškova, troškova,

ostvarivanje planiranog profita,ostvarivanje planiranog profita,smanjenje zaduženosti matične kompanije.smanjenje zaduženosti matične kompanije.

Ove koristi se ostvaruju putem mehanizama Ove koristi se ostvaruju putem mehanizama konkurencije, ekonomije obima i tehnike projektnog finansiranja.

OGRANIČENJA U PRIMENI JPP-a

Objašnjenje za probleme u razvoju Objašnjenje za probleme u razvoju partnerstva leži u kombinaciji partnerstva leži u kombinaciji tri faktora: :

1.1. kompleksna struktura učesnika, kompleksna struktura učesnika,

2.2. institucionalni faktori i institucionalni faktori i

3.3. strateški izbori javnih i privatnih strateški izbori javnih i privatnih učesnika.učesnika.

Ograničenja u primeni JPP-a:

pravni okvir – u mnogim zemljama ne postoji pravni okvir za JPP,

finansije – u zemljama u razvoju gde postoje veliki tržišni i politički rizici,

javna prihvatljivost – neophodan je širok javni konsenzus za uključivanje privatnih finansija, a u isto vreme javna administracija mora da ima kapacitet da pregovara i upravlja uspešnim projektima.

RIZIK U JPP-u

Formiranje detaljne matrice rizika je Formiranje detaljne matrice rizika je neophodno u postupku definisanja neophodno u postupku definisanja

projekta JPP-a.projekta JPP-a.

Ona obuhvata: Ona obuhvata: identifikaciju svih rizika vezanih za identifikaciju svih rizika vezanih za

projekat,projekat,analizu finansijskog efekta rizika,analizu finansijskog efekta rizika,procenu verovatnoće rizika,procenu verovatnoće rizika,alokaciju rizika.alokaciju rizika.

VRSTE RIZIKA

Kategorizacija i alokacija rizika

JPP U SVETU

JPP U EVROPI

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

0

20

40

60

80

100

120

140

160

vrednost projekata broj projekata

Učešće pojedinih zemalja na evropskom tržištu prema broju projekata JPP-a

Velika Britanija67.1%

Španija10.1%

Ostale zemlje7.0%Nemačka

4.9%

Portugalija3.1% Italija

2.4% Francuska5.4%

JPP U SRBIJI

Na nacionalnom nivou nema primera. Na lokalnom nivou ima primera, ali uglavnom u

obliku poveravanja delatnosti privatnom partneru.

Najveći broj partnerstava je ugovoren u oblasti parking servisa, upravljanja otpadom, distribucije gasa iz razloga: manjih ulaganja, kraćeg perioda povraćaja sredstava i nižeg rizika u investiranju.

JPP U SRBIJI

U samo tri lokalne samouprave (Sombor, Ćićevac, Užice) je zabeleženo osnivanje zajedničkih društava i to u oblasti distribucije gasa.

Osnovni Osnovni razlozi za uspostavljanje JPP-a za lokalne samouprave su:

neefikasnost javnih komunalnih preduzeća u pružanju neefikasnost javnih komunalnih preduzeća u pružanju javnih usluga, javnih usluga,

zastarelost opreme i infrastrukture, zastarelost opreme i infrastrukture, nedovoljan obim i kvalitet pružanja javnih usluga, nedovoljan obim i kvalitet pružanja javnih usluga, snažan uticaj politike na upravljanje i organizaciju javnih snažan uticaj politike na upravljanje i organizaciju javnih

usluga, usluga, nedostatak stručnih kadrova u jednicama lokalne nedostatak stručnih kadrova u jednicama lokalne

samouprave, samouprave, privlačenje dodatnih finansijskih sredstava za razvoj privlačenje dodatnih finansijskih sredstava za razvoj

lokalne samouprave i javnih usluga, lokalne samouprave i javnih usluga, nemogućnost poštovanja standarda zaštite životne sredinenemogućnost poštovanja standarda zaštite životne sredine..

Problemi u primeni modela JPP-a na lokalnom nivou:

priprema studije izvodljivosti,priprema studije izvodljivosti, način izbora partnera u strateškom JPP-u i obavezna način izbora partnera u strateškom JPP-u i obavezna

sadržina ugovora, sadržina ugovora, organizacioni oblik strateškog JPP-a i vrsta delatnosti organizacioni oblik strateškog JPP-a i vrsta delatnosti

koju ono može da obavlja,koju ono može da obavlja, administrativna kontrola cena komunalnih usluga ,administrativna kontrola cena komunalnih usluga , upravljanje i raspolaganje javnom imovinom u upravljanje i raspolaganje javnom imovinom u

aranžmanima JPP-a,aranžmanima JPP-a, pristup javnosti informacijama o JPP-u. pristup javnosti informacijama o JPP-u.

Zakon o JPP i koncesijama

Zakon koji sveobuhvatno reguliše oblast Zakon koji sveobuhvatno reguliše oblast JPP-a u Srbiji je usvojen 22. novembra JPP-a u Srbiji je usvojen 22. novembra 2011. godine.2011. godine.

Međutim, za njegovu uspešnu primenu je Međutim, za njegovu uspešnu primenu je

neophodno doneti još i kvalitetne i jasne neophodno doneti još i kvalitetne i jasne podzakonske akte i sprovesti koordiniran podzakonske akte i sprovesti koordiniran nastup nadležnih državnih organa u nastup nadležnih državnih organa u razumevanju i primeni zakona.razumevanju i primeni zakona.

CILJEVI NOVOG ZAKONA...1) 1) podsticanje primene javno-privatnog partnerstva u cilju podsticanje primene javno-privatnog partnerstva u cilju

izgradnje javne infrastrukture i pružanja usluga u javnom izgradnje javne infrastrukture i pružanja usluga u javnom interesu, interesu,

2)2) obezbeđivanje kvalitetnih usluga od javnog značaja, obezbeđivanje kvalitetnih usluga od javnog značaja,

3)3) veća vrednost za uloženi (utrošeni) novackroz optimizaciju veća vrednost za uloženi (utrošeni) novackroz optimizaciju efikasnosti, delotvornosti i ekonomičnosti u pogledu ukupnih efikasnosti, delotvornosti i ekonomičnosti u pogledu ukupnih troškova vezanih za vlasništvo nad javnom infrastrukturom i u troškova vezanih za vlasništvo nad javnom infrastrukturom i u pružanju usluga od javnog značaja, pružanju usluga od javnog značaja,

4) formiranje efikasnog mehanizma koji bi dozvolio svim nivoima 4) formiranje efikasnog mehanizma koji bi dozvolio svim nivoima vlasti da realizuju projekte kroz javno-privatno partnerstvo sa ili vlasti da realizuju projekte kroz javno-privatno partnerstvo sa ili bez elemenata koncesije na osnovu jasnih pravila, bez elemenata koncesije na osnovu jasnih pravila,

...CILJEVI NOVOG ZAKONA

5) privlačenje domaćih i stranih investitora i banaka za 5) privlačenje domaćih i stranih investitora i banaka za finansiranje/sufinansiranje i vođenje projekata od opšteg finansiranje/sufinansiranje i vođenje projekata od opšteg interesa (učešće privatnog sektora), interesa (učešće privatnog sektora),

6)6) obezbeđivanje pravnog okvira za transparentnu i pravičnu obezbeđivanje pravnog okvira za transparentnu i pravičnu tendersku proceduru sa jednakim tretmanom svih ponuđača u tendersku proceduru sa jednakim tretmanom svih ponuđača u postupku traženja privatnog partnera za takve projekte, postupku traženja privatnog partnera za takve projekte,

7)7) usklađivanje sa propisima EU, posebno u oblasti javnih usklađivanje sa propisima EU, posebno u oblasti javnih nabavki, nabavki,

8)8) usklađenost sa međunarodnim standardima i najboljom usklađenost sa međunarodnim standardima i najboljom međunarodnom praksom.međunarodnom praksom.