El Ministerio Público en La Constitución

Consejo ACADÉMICo

Dr. Radhamés jiménez PeñaProcurador General de la RepúblicaDr. Ángel Castillo TejadaProcurador General AdjuntoDr. jesús María Fernández VélezProcurador General Corte de Apelación del Departamento Judicial de San CristóbalDr. Diego josé GarcíaPresidente del Colegio de Abogados de la República Dominicana (CARD)Dr. Antonio Medina CalcagnoDecano Facultad de Ciencias Jurídicas y Politicas Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD)Dr. Lino Vásquez samuel JuristaRamón emilio núñez n.Director General

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Taurys Vanessa Guzmán sotoAsistente de la Dirección

Asistentes de Departamentos

Xiomara de la RosaMaría Leticia de Leónjesse james Ventura

Millie HenríquezRecepción

MINISTERIOPÚBLICOEscuela Nacional

del Ministerio Público

Secreteraría Pro-Témpore Red de Capacitación del Ministerio Público Iberoamericano

(ReCAMPI)

Permitida la reproducción para fines no comerciales, a la condición de citar la fuente.Las opiniones emitidas en el presente documento, son responsabilidad excusiva del autor o autora del mismo

CoMITÉ eDIToRIAL

Ramón emilio núñez n.Directororlidy Inoa LazalaEditoraWilson Manuel Camacho PeraltaMiembroIlena Carolina Rosario RodríguezMiembro

Consejo ConsuLTIVo

Alberto BinderInstituto Latinoamericano sobre Seguridad y Democracia (ILSED)- ArgentinaRafael Blanco suárezUniversidad Alberto Hurtado- Chilesamuel Vuelta-simonEscuela Nacional de la Magistratura- FranciaManuel Miranda estrampesFiscal del Tribunal Constitucional-EspañaLuis RamírezInstituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales-GuatemalaPaula Ramírez BarbosaProcuraduría General de la Nación-Colombiasemíramis olivo de PichardoAntigua Procuradora General de la República -República DominicanaAura Celeste Fernández RodríguezAntigua Directora de la Escuela Nacional del Ministerio Público-República Dominicana

enMP. Investigación & Análisis

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CONTENIDO5 EDIToRIAL

ARTíCULoS

7 La posición constitucional del Ministerio Público conforme la Constitución de 2010eduardo jorge Prats / Luis Antonio sousa Duvergé

19 La víctima y el Ministerio Público en la Constitución de la RepúblicaMichel Camacho Gómez

35 La Formulación e Implementación de la Política Criminal como Misión Constitucional del Ministerio PúblicoRamón emilio núñez n.

49 Principio democrático, separación de poderes y Ministerio Público en la Constitución de 2010nassef Perdomo Cordero

61 El Ministerio Público en la República Dominicana. Reflexiones a la luz de la Reforma Constitucional de 2010Idelfonso Reyes

77 El Ministerio Público en la Constitución DominicanaIlena Carolina Rosario Rodríguez

NoTAS INSTITUCIoNALES

89 Ministerio Público y avances logrados en el marco de su consolidación institucional Radhamés Jiménez Peña Procurador General de la República

101 Proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades de los operadores de Seguridad del Sistema Penal en la República Dominicana Ana Álvarez Rodríguez

[5]

EDIToRIAL

Es una enorme satisfacción para la Escuela Nacional del Ministerio Público poner a disposición de la comunidad ju-rídica el primer número de la Revista ENMP. Investigación & Análisis.

Este interesante proyecto nace de la necesidad de cubrir un espacio entre las publicaciones académicas especializadas en el mundo jurídico dominicano. La Revista ENMP. Investi-gación & Análisis, la cual tendrá dos ediciones al año, es una revista con un enfoque netamente académico, donde se dará cabida a los mejores escritos jurídicos de colaboradores, tanto locales como internacionales. Por su parte, como corresponde en el mundo editorial, cuenta con número de ISSN (Número Internacional Normalizado de Publicaciones), con el interés de poder iniciar canje institucional de publicaciones con institu-ciones y centros académicos extranjeros de prestigio.

El primer número está dedicado al tema del Ministerio Pú-blico en la Constitución de 2010. Y no podría ser más oportu-no, pues la figura del Ministerio Público adquiere en la Cons-titución de 2010 un reconocimiento sin precedentes en su historia. Por tanto, analizar el impacto a nivel institucional

[6] editorial

que tendrán estas nuevas previsiones constitucionales, desde los distintos ámbitos, resultaba de primer orden.

No podemos dejar de agradecer, en primer lugar, a la Agen-cia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AE-CID), por el apoyo recibido para la publicación de este núme-ro; así también, a nuestros colaboradores, sin cuyos aportes no hubiésemos podido concretizar este prometedor proyecto. Además, y muy especialmente, a los miembros del Consejo Consultivo, todas y todos figuras de mucho peso y prestigio en el mundo académico local e internacional. Gracias por per-mitirnos contar de ahora en adelante con sus valiosas contri-buciones para hacer de esta una publicación destacada por su calidad y buenos aportes.

Particular mención merecen el Procurador General de la República y los miembros del Consejo Académico de la Escue-la Nacional del Ministerio Público por el voto de confianza para este y los demás proyectos.

Enhorabuena y esperamos que este, y los demás números, llenen las expectativas de ustedes nuestras y nuestros lecto-res.

Ramón Emilio Núñez N. Orlidy Inoa LazalaDirector Editora

[7]

La posición constitucional del Ministerio Público conforme la Constitución de 2010eduardo jorge Prats / Luis Antonio sousa Duvergé

INtROduccIóN

El lugar que ocupa el Ministerio Públi-co en la organización del poder ha sido objeto de debate constante por parte de la doctrina constitucional y penal. Esto así, en razón de las mutaciones que ha experimentado esta institución, prin-cipalmente como fruto de las reformas procesales y constitucionales llevadas a cabo en gran parte de los países lati-noamericanos. En el caso dominicano, la trasformación del Ministerio Público se debe fundamentalmente a la transición del modelo inquisitorio al modelo acu-

Eduardo Jorge Prats es Profesor de Derecho Constitucional en la Pontifi-cia Universidad Católica Madre y Maes-tra (PUCMM), autor de la obra Derecho Constitucional y miembro de la Comisión de Juristas designada por el Presidente Leonel Fernández que preparó el antepro-yecto de Constitución.

Luis Antonio Sousa duvergé es bachiller, estudiante de Derecho de la Pontificia Universidad Católica Madre y maestre, Recinto Santo Tomás de Aquino y paralegal en la firma Jorge Prats Aboga-dos & Consultores.

ResuMen ABsTRACT

PALABRAs CLAVe

DATos De Los AuToRes

Existen diversas concepciones doctrinarias respecto de la ubicación orgánica del Ministerio Público en la estructura constitucional del poder. Ya sea como miembro del Poder Ju-dicial, miembro del Poder Legislativo, órgano extra-poder o autónomo, o miembro del Poder Ejecutivo. Esta de-cisión política definitivamente tiene un impacto, no solo en la independen-cia funcional del órgano, sino en su estructura institucional.

There are several doctrinal views on the organizational location of the Public Prosecutor in the constitutio-nal structure of power. Whether as a member of the Judiciary, a member of the legislative branch, an autonomous power, or a member of the Executive. This political decision definitely has an impact not only on it´s functional independence, but in the institutional structure.

Consejo Superior del Ministerio Público, ubicación orgánica, órgano extra-poder, Poder Ejecutivo, Poder

Judicial, Poder Legislativo.

[8] La posición constitucional del Ministerio Público..., pp. 7-17

satorio de justicia penal, con la derogación del viejo Código de Procedimiento Criminal y la entrada en vigor del Código Procesal Penal.

Los modos de comprender la ubicación del Ministerio Público en el entra-mado estatal se articulan desde cuatro ópticas diferenciadas. Procederemos a destacar, de manera sucinta, los argumentos avanzados por los defensores de las distintas perspectivas, expondremos las supuestas ventajas y desventajas de cada una y luego mostraremos, según nuestro mejor entender, dónde se ubica, actualmente, el Ministerio Público dominicano, a la luz de las disposi-ciones contenidas en la Constitución proclamada el 26 de enero del año 2010.

Las concepciones sobre la ubicación del Ministerio Público en la estructura constitucional del poder son básicamente las siguientes:

• Ministerio Público como parte del Poder Ejecutivo;• Ministerio Público como parte del Poder Judicial;• Ministerio Público como parte del Poder Legislativo; y,• Ministerio Público como órgano autónomo u órgano extra-poder.

I. dIfERENtES ubIcAcIONES ORgáNIcAS dEL MINIStERIO PúbLIcO

A. Ministerio Público como parte del Poder EjecutivoLa razón fundamental esgrimida por aquellos que entienden que el Ministe-

rio Fiscal o Ministerio Público debe pertenecer al ámbito del Poder Ejecutivo es que “la función de requerir la aplicación de la ley penal no es más que parte de la tarea más general de hacer cumplir las leyes que caracteriza la rama ejecutiva del Gobierno”1. Se entiende así que el Ministerio Público desde sus orígenes siempre ha estado bajo la órbita del Poder Ejecutivo y que, además, “la perte-nencia de los fiscales al poder ejecutivo es una particularidad completamente natural”2.

En este sentido, se insiste en que esta concepción “es la que mejor se compa-

1 Becerra, Nicolás. El Ministerio Público Fiscal, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2004, pág. 66.

2 Bovino, Alberto. La persecución penal pública en el derecho anglosajón, Revista Latinoamericana de Política Criminal: Ministerio Público, No. 2, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1997, pág. 50.

Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, núm. 1, enero-junio 2011 [9]

dece con los principios de unidad y coherencia de actuación y de organización jerárquica del Ministerio Fiscal”3. De ahí que la persecución penal sea conside-rada “una función exclusiva del poder ejecutivo, derivada del poder genérico para ocuparse de la aplicación de las leyes”4.

En defensa de esta posición, se afirma también que una vinculación estre-cha entre el Poder Ejecutivo y el Ministerio Público propicia una eficaz imple-mentación de las políticas criminales elaboradas por el Estado y que deben ser ejecutadas por los fiscales en la persecución de los delitos. “La política criminal del Estado es, como se sabe, una política pública que, como tal, se formula principalmente dentro del Poder Ejecutivo (…) La proximidad entre ambos (Ministerio Público y Poder Ejecutivo) está en función del interés público por combatir la criminalidad y hacer efectivo el derecho a la seguridad de los habi-tantes del Estado”5.

En Latinoamérica, varios países han aceptado e implementado en sus nor-mativas nacionales esta concepción, como, por ejemplo, El Salvador y México.

Por otra parte, afirman los que no comparten esta corriente que el Minis-terio Público, cuando se ubica en la rama ejecutiva, o bien es utilizado como instrumento de control político, o bien es muy susceptible de ser politizado, lo cual desprestigia la función del Ministerio Público en virtud de que éste ac-tuará sólo conforme a los intereses del ejecutivo. Se dice que la intervención del ejecutivo podría propiciar la “impunidad en casos vinculados a corrupción política o administrativa e incluso en algunos casos de derechos humanos”6. En este mismo tenor, Zaffaroni “advierte que la dependencia del Ministerio Público al Poder Ejecutivo puede hacer que éste tenga una intervención de tal magnitud en el proceso penal que determine, conforme a su interés político del momento, quien deba o no ser sometido a juicio, contra quien se deba o no

3 Becerra, Nicolás, Ob Cit, pág. 66.

4 Bovino, Ob Cit, pág. 50.

5 Vasconcelos Méndez, Rubén. Constitución, Sistema Acusatorio y autonomía del ministerio Público. En torno al caso de Oaxaca”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Septiembre-diciembre 2009, No. 126. www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/boletin/cont/.../art10.pdf, pág. 7.

6 Duce, Mario. Problemas en torno a la reconfiguración del Ministerio Público en América Latina, Tesis presentada en la Universidad de Stanford, 1999. http://www.udp.cl/DERECHO/publicaciones/ministerio_publico.pdf, pág. 8.


ejercer la acción penal (…)” (Citado por Carillo Prieto7)

b. Ministerio Público como parte del Poder JudicialLos que se adhieren a la corriente que sitúa al Ministerio Público en el Poder

Judicial, sostienen que “el Estado, cuando persigue penalmente, no asume en el proceso el papel de quien hace valer un interés propio, subjetivo o personal, siempre en conflicto con el de la otra parte, sino que su actividad esta inspirada en criterios de verdad y de justicia. Por tanto, la función requirente sería –lo mismo que la tarea jurisdiccional- también una función judicial, cuya atribu-ción a un órgano específico, el Ministerio Fiscal –que adquiere la condición de parte sólo en sentido formal- se debería únicamente a la necesidad de asegurar la defensa del imputado y la imparcialidad del Tribunal”. En adición, argumen-tan que “la inserción del Ministerio Fiscal en el Poder Judicial permite asegurar del mejor modo la independencia funcional del organismo y la inamovilidad de sus integrantes, lo cual es condición para una actuación orientada exclusiva-mente en criterios de verdad y justicia al ejercer la persecución penal”8.

Entre los países latinoamericanos que han adoptado este sistema encontra-mos a Paraguay, Colombia, y Costa Rica. En los dos primeros países (Paraguay y Colombia), si bien el Ministerio Público se encuentra afiliado a la rama judicial, cuenta con autonomía en el ejercicio de sus funciones.

Ahora bien, los que conciben al Ministerio Público como integrante del Po-der Ejecutivo entienden que “la concepción del acusador estatal como funcio-nario ejecutivo es producto de la consideración de las facultades investigativas, persecutorias o requirentes de los fiscales como funciones impropias del Poder Judicial que, además, afectan la imparcialidad del Tribunal”9. Afirman que no sería beneficioso que se inserte al Ministerio Público como dependencia del Poder Judicial toda vez que sería imposible “distinguir y separar las tareas per-secutorias y requirentes del titular de la acción pública –el fiscal- de las tareas decisorias asignadas al Tribunal”10.

En este sistema, los jueces tienden a “asumir las responsabilidades de diri-

7 Carillo Prieto, Ignacio. El Ministerio Público en el Derecho Comparado. http://www.bibliojuridica.org/libros/1/136/5.pdf


9 Bovino, Ob Cit, pág. 50.

10 Supra Cit, pág. 51.


gir las investigaciones y de esta forma a tomar el lugar del Ministerio Público como titular de la persecución penal”11, lo que conlleva a la confusión de fun-ciones entre fiscal y juez, promoviendo así el sistema inquisitorial, considerado hoy en día como anacrónico y desfasado. Se habla así de una “judicialización del Ministerio Público”.

c. Ministerio Público como parte del Poder LegislativoLos que entienden que el Ministerio Público o Fiscal debe de ser depen-

diente del Poder Legislativo no son muchos. No ha tenido gran acogida esta posición ni en la doctrina ni en la normativa nacional y comparada. Aunque existen algunas excepciones al respecto, como por ejemplo Cuba12, no es una concepción que haya sido implementada en la práctica, por lo que no empren-deremos la exposición de la misma.

d. Ministerio Público como órgano autónomo u órgano extra-poderPor último, hay quienes defienden la autonomía del Ministerio Público, en-

tendido éste como un poder diferente a los clásicos tres poderes del Estado, como un cuarto poder, autónomo, o, sino, simple y llanamente, un órgano ex-trapoder. Esta última expresión “órgano extrapoder (u órganos extrapoderes)”, se emplea para referirse a órganos estatales no situados en la órbita de algunos de los tres poderes clásicos del Estado. “El órgano extrapoder, por lo común, posee competencias –generalmente muy específicas- que desde el punto de vis-ta cuantitativo son menos extensas que las conferidas en la Constitución a los tres poderes clásicos”13. Los que apoyan esta fórmula afirman que la misma garantiza el “funcionamiento independiente del órgano estatal” y asegura el “ámbito de autonomía funcional”, lo cual le concede el poder al Ministerio Pú-blico de “cumplir con el rol recomendado de ser ‘guardian de la legalidad y de los intereses de la sociedad’14.

Afirman los que favorecen esta corriente que “el Ministerio Público tiene como función principal la defensa de la legalidad, por lo que la objetividad en

11 Duce, Mauricio, Ob Cit, pág. 8.


13 Sagués Néstor Pedro. Problemática de los órganos extrapoder en el diagrama de división de los poderes, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2007. http://www.juridicas.unam.mx/, pág. 301.



su actuación forma parte de su naturaleza institucional y debe ser el parámetro que oriente el ejercicio de sus facultades. A aquella función y a este principio responde la necesidad de su autonomía (…) que esté organizado de tal manera que pueda tomar decisiones sobre los casos de que conoce sin influencia o pre-sión de otros poderes o grupos y que las mismas se adopten únicamente con base en la ley y las pruebas que posea”15.

En cuanto a la independencia del Ministerio Público, se afirma que “no solo consiste en que el Ministerio Público Fiscal actúe sólo según su opinión, forma-da de motu proprio y no influenciada (en realidad, sería viciada) por órdenes, presiones o sugerencias de Poderes del Estado (salvo las instrucciones gene-rales legítimas, originadas en instancias superiores de su propia estructura) o de partidos políticos, o de grupos de presión, o de la opinión pública, sino a la ley, y no con prescindencia de alguna de ellas, ni de ambas, ya sea sustituyendo aquellas por su propio arbitrio o bien pretendiendo que se supla la ausencia de ley para el caso o sus lagunas, mediante la aplicación analógica (disfrazada de interpretación) de otra ley que, en verdad, no lo atrape. Este es el límite de la independencia”16.

Este es el sistema que ha tenido mayor aceptación en países latinoamerica-nos tales como Argentina, Bolivia, Chile, Guatemala, Venezuela, entre otros.

Las críticas que ha recibido este sistema se fundamentan en la afirmación de que el Ministerio Público no ha exhibido una verdadera independencia en el ejercicio de sus funciones. En cuanto a lo anterior Hammergren afirma que: “Lo que es importante es que la organización tenga la suficiente autonomía real para operar (…) Esto es algo que no dice relación tanto con el tema de su ubicación formal y de las leyes que lo regulan sino más bien con su entendi-miento político informal y las prácticas que desarrolle la institución”17.

Esgrimen los críticos también que este sistema, al posicionar al Ministerio Público como un órgano autónomo o extra poder o cuarto poder, provoca que dicho organismo se aísle de las demás instituciones del Estado. Esto produce “falta de coordinación institucional entre esta institución y otras organizacio-

15 Vasconcelos Méndez, Rubén, Ob Cit, pág. 1.

16 Cafferata Nores, José. Ministerio Público Fiscal: perfil funcional, situación institucional y persecución penal (en la nueva legislación argentina), Cuestiones actuales sobre el proceso penal, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2000.

17 Duce, Mauricio, Ob Cit, pág. 7.


nes que participen o formen parte del sistema de justicia criminal (…) Esto ha sido particularmente relevante respecto de las relaciones entre el Ministerio Público con los Poderes Ejecutivo, Judicial y con la policía”18.

Este aislamiento que puede sufrir el Ministerio Público, como es el caso de muchos países en Latinoamérica, pone en riesgo su efectividad al momento de le persecución de delitos o crímenes, afectando así “su capacidad para investi-gar y sancionar casos penales”19. Se habla así del “Ministerio Público autista”.

II. EL MINIStERIO PúbLIcO A LA Luz dE cONStItucIóN dE 2010

La República Dominicana no es ajena a esta discusión sobre la posición ins-titucional del Ministerio Público en el Estado. Al igual que en otros países, la doctrina dominicana se divide respecto a la ubicación orgánica del mismo. La gran mayoría de los autores favorece un Ministerio Público autónomo, coloca-do fuera de la esfera ejecutiva, como se ha implementado en la gran mayoría de los países de la región latinoamericana. Por otra parte, hay quienes entienden que el problema no radica, en la independencia orgánica, sino en la funcional20.

Según la Constitución proclamada el 26 de enero del 2010, el Ministerio Pú-blico es comprendido como “el órgano del sistema de justicia responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la sociedad” (art. 169). Afirma la misma Constitución que “el Ministerio Pública goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria (…)” (art. 170). “El Presidente de la República designará al Procurador General de la República y la mitad de sus procuradores adjuntos (…)” (art. 171). Este Ministerio Públi-co “se organiza conforme a la ley, que regula su inamovilidad, régimen disci-plinario y los demás preceptos que rigen su actuación, su escuela de formación y sus órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera hasta los setenta y cinco años” (art. 173), lo que demuestra que aque-



20 Olivares Grullón, Félix Damián, Ramón E. Núñez et Al. Estudio sobre el Ministerio Público en la República Dominicana, Santo Domingo, FINJUS, 1998.


llos que componen el Ministerio Público serán, en gran medida, funcionarios de carrera. Esto último es importante pues no hay dudas de que garantiza la capacidad, la aptitud, la eficiencia e independencia en el ejercicio de las funcio-nes de los fiscales.

Visto lo anterior, podemos afirmar que el Ministerio Público en la República Dominicana no forma parte del Poder Judicial pero sí pertenece al “sistema de justicia” (art. 169). Sin embargo, el Ministerio Público en nuestro país es de naturaleza ejecutiva pues es el Poder Ejecutivo quien se encarga de nombrar al titular de dicha institución (Procurador General de la República) como también a la mitad de sus adjuntos. En este sentido, es importante recordar que, como bien afirma Sagués, “estas estrategias de domesticación pueden finalmente anestesiar el sentido y el vigor de un cuerpo extrapoder”21, máxime cuando his-tóricamente el Ministerio Público “ha estado bajo la independencia institucio-nal y control jerárquico del Poder Ejecutivo, cumpliendo sus funciones de parte en el proceso penal en actuaciones concurrentes, independientes y distintas a las jurisdiccionales de los magistrados que integran las cortes y tribunales de orden judicial, lo que ha mantenido desligado de toda dependencia institucio-nal del Poder Judicial. Es el juez y no el fiscal el que administra justicia”22.

No obstante lo anterior, esta institución goza –por lo menos en los textos- de una capacidad de autonomía funcional, presupuestaria y administrativa que le debe permitir cierta seguridad a la hora del ejercicio de sus funciones, al tiempo que presentar una seria traba para el Ejecutivo en ocasión de que tenga intenciones de influenciar en el ejercicio de la persecución penal por parte del Ministerio Público. Por esto último, el Ministerio Público podría ser considerado como órgano extra-poder, o como “órgano constitucional autóno-mo”, entendidos estos como “aquellos que no importando su ubicación formal, cuentan con un alto grado efectivo de autonomía funcional”. O sea que, para el ejercicio de sus funciones no necesita de ninguno de los poderes clásicos del Estado ni de ningún otro órgano estatal. Esto significa que “en definitiva, algunos órganos intrapoder podrían, según este enfoque, ser órganos consti-tucionales autónomos”23.

21 Sagués, Néstor Pedro, Ob Cit, pág. 308.

22 Pellerano Gómez, Juan Ml., et Al. Derecho Procesal Penal, Vol. I, Capeldom, Santo Domingo, 2004, pág. 112.

23 Sagués, Néstor Pedro, Ob Cit, pág. 302.


Los que abogan por un Ministerio Público extra-poder critican el hecho de que el Presidente de la República tenga la facultad de designar al titular de esta institución, pues entienden que solamente existirá un Ministerio Público inde-pendiente cuando el mismo sea real y efectivamente un órgano extra-poder o un cuarto poder. Ahora bien, resulta que en la República Dominicana, al igual que en los Estados Unidos, predomina el sistema presidencial de gobierno, como también el modelo acusatorio, consagrado en nuestra Constitución y en nuestro Código Procesal Penal.

Si concordamos con lo expresado por Cerletti y Folgueiro en que el “concep-to de Ministerio Público es un efecto necesario de la concepción del proceso penal que se sostenga”24, entonces no cabe duda que en el sistema acusatorio o adversarial se necesita, “en virtud de la diferenciación entre función requirente y decisoria, un acusador estatal que realice su actividad de persecución penal guiado por ciertos principios, y el modelo adoptado en el Estado lo obliga a seguir determinadas orientaciones de política criminal”25, la cual, vale la pena reiterar, es elaborada por el Poder Ejecutivo.

Por otro lado, en República Dominicana, al igual que en Estados Unidos, la persecución penal debe ser considerada una función netamente ejecutiva, derivada del poder genérico para cumplir y hacer cumplir las leyes del cual goza el Poder Ejecutivo. Ello explica porqué en Estados Unidos cualquiera de los fis-cales federales designado por el ejecutivo puede ser removido por el presidente norteamericano, sin tener que alegar causa alguna y en cualquier momento de su mandato. Esto lo ha establecido la Corte Suprema de los Estados Unidos, la que entiende que “los fiscales federales de distrito son designados por el pre-sidente y sujetos a ser despedidos a su voluntad” (Morrison vs. Olson, 487 U.S. 654, 696, 1988).

Entonces, si esto es así como es y como no hay otra manera que sea en un ré-gimen presidencial donde la persecución penal es pública y ejecutiva y en don-de el proceso penal es eminentemente acusatorio, no cabe duda que el Presi-dente podrá disponer sobre la designación o remoción del Procurador General de la República y de la mitad de sus adjuntos, en ejercicio de las potestades de designación y remoción que le confiere el artículo 128.2.a de la Constitución.

Sin embargo, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 170 de nuestra Cons-

24 Vasconcelos Méndez, Rubén, Ob Cit, pág. 2.



titución, donde se sostiene que “el Ministerio Público goza de autonomía fun-cional, administrativa y presupuestaria. Ejerce sus funciones conforme a los principios de legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivi-sibilidad y responsabilidad”, es obvio que, si se le da un cumplimiento cabal, íntegro y justo de lo allí dispuesto, podemos asegurar que nuestro Ministerio Público será realmente independiente en sus actuaciones, un verdadero órgano extra-poder o, por lo menos, un órgano intrapoder autónomo.

Debemos agregar, como elemento que fortalece el rol del Ministerio Público como órgano extrapoder o cómo órgano constitucionalmente autónomo, el he-cho de la creación constitucional del Consejo Superior del Ministerio Público, considerado éste como “el órgano de gobierno interno del Ministerio Público” (Art. 174). Este Consejo estará compuesto de la siguiente manera:

1. El Procurador General de la República, quien lo presidirá;2. Un Procurador adjunto del Procurador General de la República elegido

por sus pares;3. Un Procurador General de Corte de Apelación elegido por sus pares;4. Un Procurador Fiscal o su equivalente elegido por sus pares;5. Un fiscalizador elegido por sus pares.

El Consejo Superior del Ministerio Público, según el artículo 175 de la Cons-titución, goza de las siguientes atribuciones:

1. Dirigir y administrar el sistema de la carrera del Ministerio Público;2. La administración financiera y presupuestaria del Ministerio Público;3. Ejercer el control disciplinario sobre representantes, funcionarios y em-

pleados del Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la República;

4. Formular y aplicar los instrumentos de evaluación de los representan-tes del Ministerio Público y del personal administrativo que lo integran;

5. Trasladar a representantes del Ministerio Público, provisional o defi-nitivamente, de una jurisdicción a otra cuando sea necesario y útil al servicio, con las condiciones y garantías previstas en la ley, con excep-ción de las y los procuradores adjuntos del Procurador General de la República;

6. Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el Mi-


nisterio Público pueda cumplir las atribuciones que le confieren esta Constitución y las leyes;

7. Las demás funciones que le confiera la ley.

Es importante destacar que este Consejo Superior del Ministerio Público, al cual la Constitución le reconoce el rol de órgano de gobierno del Ministerio Público, está compuesto por integrantes elegidos por sus pares, exceptuando al Procurador General de la República. Dicho órgano, además de las funciones que le confiere la Constitución de la República, también gozará de las atribu-ciones que le conceda la ley respectiva, entre las cuales podría perfectamente establecerse que dicho Consejo Superior del Ministerio Público juege un papel fundamental en el diseño y evaluación de la política criminal de la nación.

cONcLuSIóN

En virtud de lo antes expuesto, podemos afirmar que el Ministerio Público en República Dominicana es un órgano que, en ocasión de un íntegro cumpli-miento y respeto de las previsiones constitucionales y legales, será ciertamente autónomo en el ejercicio de sus atribuciones más que un mero órgano depen-diente del Poder Ejecutivo. Todo ello sin perjuicio de la necesaria y saludable incidencia del Poder Ejecutivo en el diseño de la política criminal y en el direc-cionamiento de su ejecución a través del liderazgo del Procurador General de la República, funcionario de la confianza política del Presidente que debe dirigir el Ministerio Público en virtud del artículo 172 de la Constitución.

[19]

La víctima y el Ministerio Público en la Constitución de la RepúblicaMichel Camacho Gómez

Abogado, magna cum laude egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra. Especialista en Derecho Penal, con concentración en delitos no convenciona-les, por la Universidad de Buenos Aires y Doctorando en Derecho Penal por la misma universidad. Docente de Derecho Penal y Procesal Penal de la PUCMM, a nivel de pre-grado y grado. Ha sido docente de la Es-cuela Nacional del Ministerio Público. Es abogado de la Firma Salcedo & Astacio.

DATos DeL AuToR

INtROduccIóN

La inclusión de la víctima como sujeto procesal relevante en el nuevo Sistema Penal significó el reconocimiento de un legítimo interés punitivo, que ya no des-cansa sólo en el Estado. Esto ha sido un importante avance hacia la democratiza-ción de una de las institucionales públi-cas cuya finalidad desafía, tal vez más que cualquier otra, los fundamentos liberales del Estado Republicano, dada la fuerte tensión que existe entre la garantía de la libertad y la potestad de coartarla.

Sin embargo, la revalorización de la

PALABRAs CLAVe

Sistema Penal, función y finalidad de la pena, democra-cia, pluralismo, legitimación procesal, acción penal pública,

víctima.

ResuMen ABsTRACT

Las normas procesales le reconocen a la víctima un legítimo interés punitivo, además del tradicionalmente reconocido interés civil. Por ello puede desempeñar un importante rol dentro del proceso penal, en la procuración de la resolución del conflicto que le ha ocasionado un daño al bien jurídico del cual sea titular. Dependiendo de los niveles de legitima-ción procesal activa alcanzados por la víctima dentro del proceso, podrá inter-venir directa o indirectamente en labo-res de investigación y acusar de manera concomitante o autónoma con el Minis-terio Público.

The criminal procedure gives the victim a legitimate punitive interest, in addition to the traditionally re-cognized civil interest. That´s way it can therefore play an important role in criminal procedure, in seeking to resolve the conflict that has caused a damage. Depending on the levels of legitimacy achieved by the victim, may intervene, directly or indirectly, in criminal investigation or in the presentation of formal charges, along with the Public Prosecutor.

[20] La víctima y el Ministerio Público en la Constitución de la República, pp. 19-34

víctima, que ahora puede procurar condenaciones penales, la coloca en la mis-ma posición procesal que el Ministerio Público (MP), en términos de la legiti-mación para intervenir en el Sistema Penal, guardando distancias con relación a las funciones públicas que la víctima no comparte con el MP, como la de prac-ticar directamente las diligencias de investigación.

Si bien es cierto que tanto el uno como el otro comparten el interés puni-tivo como fundamento de su intervención procesal, no significa que la lógica de la participación de la víctima y la del MP no conlleve contradicciones entre ambos. Resolverlas, al menos en algunos casos, requiere analizar las particu-laridades de las razones que justifican la participación en el Sistema Penal de estos actores procesales.

I. cONfIguRAcIóN cONStItucIONAL dEL SIStEMA PENAL

El principal efecto normativo de la Constitución es orientar a la interpre-tación de las leyes adjetivas. La actitud hermenéutica debe ser la de tratar de armonizar las normas contenidas en las leyes, con aquellas que se encuentran en el Texto Fundamental, por tener mayor jerarquía estructural y ética. El ope-rador judicial debe darle a las leyes el sentido más cercano a la Norma Superior.

Varias normas legales y supra legales lo sugieren. Esencialmente, el numeral 4) del artículo 74 de la Constitución de la República (CR), no deja dudas de que entre las múltiples deducciones interpretativas que de una formulación nor-mativa se pueden hacer, el operador judicial deberá elegir aquella que favorezca al titular de los mismos o la que armonice los intereses constitucionalmente relevantes en contradicción. La CR funge como meta-criterio para la interpre-tación de las formulaciones normativas.

Esta afirmación no carece de importancia, pues la discusión doctrinal actual se concentra, en gran medida, en la determinación de la clave hermenéutica con la cual asignar significados a los enunciados normativos que componen el Sistema Penal. Ha sido así, principalmente, a partir de los aportes de Roxin, quien frente a una concepción tradicionalmente formalista, positivista pero furtivamente ideológica de la labor de la dogmática, propone que la “ciencia” del derecho penal se oriente abiertamente a valores extra legales extraídos de


la finalidad político-criminal que el citado autor le atribuye al Sistema Penal.1 Es el famoso problema de los fines del derecho penal, cuyo interesante desen-volvimiento no puede ser abarcado aquí. Sí es imprescindible indicar en este análisis cuáles son los puntos de partida elegidos para asignar significados y sentidos a las normas que conforman el Sistema Penal.

Jakobs, por su parte, busca la clave fuera de las normas mismas. No la bus-ca en el plano normativo como sí lo hace Roxin. Afirma que el derecho penal debe entenderse desde una perspectiva sociológica funcionalista. Es decir, que función tiene la pena en una sociedad desde una perspectiva sistémica, conclu-yendo que esa función es la de estabilizar el sistema aplicando la pena con la finalidad de rehabilitar la expectativa social en la vigencia de la norma, es decir, prevención general positiva.2

Otros como Ferrajoli y Hassemer otorgan atribuciones mínimas al derecho penal fundándose en las limitaciones empíricas de las funciones de la pena o en las confusiones conceptuales sobre los distintos niveles del discurso de funda-mentación de la pena. Esto último conlleva a ciertos vicios argumentales. No es válido afirmar que por que la pena tienen un función (ser) esa sea su finalidad (deber ser), o viceversa, lo que Ferrajoli denomina falacias naturalista y nor-mativas.3 No es incorrecto vincular el ser con el deber ser, pero esa conexión no es necesaria, no puede presuponerse sino que por el contrario debe tenderse un puente argumental que revele la posible relación existente entre ambos.

Cuidar no infringir la también denominada ley de Hume, es decir, caer en la confusión sobre los niveles del discurso, es el primer paso para la construc-ción del punto de partida sobre la finalidad del derecho penal, entendido aquí no sólo desde su dimensión normativa, sino estructural, como una institución con finalidades, agencias y agentes cuyas atribución y sentido emana de la ley, por eso preferimos el concepto de Sistema Penal.

La atribución de una funcionalidad estática a la pena es un problema socio-lógico de dudosos resultados. El impacto que tendrá el uso de la violencia en las interacciones sociales dependerá de tantos factores sociales que hacen difícil

1 Claus Roxin, Política criminal y sistema del derecho penal, 2da ed., Hammurabi, Buenos Aires, 2006, p. 33 y ss.

2 Günther Jakobs, Sobre la normativización de la dogmática jurídico-penal, 1ra ed., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2004, p. 50 y ss.

3 Luigi Ferrajoli, Derecho y Razón, 6ta edición, Trotta, Madrid, 2004, p. 323.


su cristalización en sólo momento de la aplicación de la pena. La percepción del Sistema Penal por parte de los sectores marginados sometidos a vigilancia militar, no será la misma que otros sectores menos expuestos a la violencia social y estatal. La aplicación de una pena por robo simple no tendrá la misma repercusión que el abuso de confianza cometido en una entidad de interme-diación financiera que haya afectado todo el mercado financiero. Los conflictos son diferentes y responden a diferentes racionalidades de interacción social. Cada individuo tiene una cosmovisión y una escala de preferencias diferente, por lo cual no parece adecuado afirmar que el efecto de la pena será siempre el mismo.

En el plano teleológico, es decir el de la atribución de un fin, la discusión es otra. Aquí también se pretende fijar un criterio orientador de todo el Sistema Penal, como la finalidad político criminal. No se puede ignorar el hecho de que las normas intentan tener alguna eficacia práctica. Lo que regulan es la vida social o la forma como interactuamos. Por lo tanto debe haber una conexión entre el plano valorativo sobre la atribución de finalidad y el fáctico, de modo que el Sistema Penal tenga una función acorde con sus fines políticos y eficaces respecto de la realidad sobre la que actúa. La evaluación de la realidad se impo-ne es un dato pre-jurídico. Se indican cuáles son los intereses en juego, y luego se determina si son constitucionalmente legítimos. Luego, si es posible iden-tificar más de un interés legítimo se analiza el comportamiento de las normas los amparan desde una perspectiva dinámica, procurando su armonización.

Esto conlleva admitir que no uno si dos o más valores, incluso aparente-mente contradictorios, pueden ser relevantes para determinar la finalidad del Sistema Penal. También, la conexión entre la finalidad la realidad nos otorga una perspectiva crítica sobre aquellas funciones del sistema, empíricamente verificables que se condicen con el fin predeterminado que operativamente debe respetar, lo cual es preferible a admitir que sólo hay un fin o una función que atribuirle.

A. fundamentos estructurales

La identificación de los principios que estructuran el Sistema Penal, así como de sus contenidos, no debe separarse del análisis sobre la realidad en la que opera. Pues para determinar si un interés o una preferencia están protegi-dos por la CR hay que determinar su contenido social real.


La democracia dominicana se fundamenta sobre la posibilidad de la convi-vencia pacífica entre las diversas valoraciones éticas sobre la finalidad de las instituciones y sobre la forma como estas deben gobernar la vida en sociedad. El liberalismo político permite que las cosmovisiones antagónicas confluyan y crea mecanismos de deliberación participativos para elegir una de entre varias perspectivas competitivas. Significa sobre todo, que el Estado no puede im-poner una escala de valores y que de hecho varias pueden ser legítimas.4 Sólo cuando una cosmovisión del mundo dé razones prácticas para lesionar intere-ses legítimos ajenos, está justificada la intervención estatal. El fundamento de la existencia del Sistema Penal no es la contradicción de ciertas conductas con la ética del Estado o la dominante, sino la lesión o puesta en peligro material-mente verificables de un bien preponderante que estas puedan ocasionar.

El Sistema Penal, como parte de las instituciones del Estado, no administra el ejercicio de la violencia punitiva para imponer lo que es moralmente correcto. Es un espacio provisto por el sistema democrático para descomprimir el con-flicto que ocasionó una concreta lesión. Poco importa la concreta perspectiva ética de quien peticiona la imposición de una pena o de quien provocó la lesión. El Estado sólo se limitará a exigir la conformidad, en términos formalistas, en-tre la conducta y la disposición normativa que previamente la ha seleccionado. Esta es la única forma de desarrollar un modelo de Sistema Penal compatible con el libre desarrollo de la personalidad, prefiriendo a las concepciones on-tológicas del delito (delincuente nato, pecado, desviación), una basada en el principio de estricta legalidad,5 es decir, el delito como un comportamiento empíricamente determinable con efectos dañosos materialmente identifica-bles subsumible a aun presupuesto de hecho predeterminado.

Siendo la democracia la forma de gobierno que garantiza y protege el plu-ralismo, como dato y valor, es preciso examinar cómo incide esto en el funda-mento del Sistema Penal, partiendo de hecho de que sólo estamos de acuerdo en que no estamos de acuerdo y por eso recurrimos a mecanismos de resolu-ción de los conflictos garantizados por un derecho de acceder a ellos.

Las principales manifestaciones del Sistema Penal consisten en el ejercicio de la violencia. Ya sea mediante las agencias de investigación y persecución que con su fuerza imponen sus actuaciones, o mediante su expresión más clara que

4 Ver John Rawls, La Justicia como equidad, 1ra ed., Paidós, Buenos Aires, 2004, p. 205 y ss.

5 Luigi Ferrajoli, ob cit., p. 35 y ss.


consiste en la violencia ejercida para apartar a un individuo de los contactos sociales libres, lo que conocemos sintética y simplistamente como pena.

Las reacciones sociales ante la violencia estatal, no suelen ser homogéneas, como se sugirió anteriormente. Detrás de la inocente idea de pena, se esconde una compleja fenomenología de hechos cuyo impacto en la percepción social dependerá de los antecedentes sociales de cada individuo o grupos de indivi-duos.

Si la CR crea órganos deliberativos para la gestión del pluralismo, (Congre-sos, salas capitulares, elecciones) no parece coherente asignarle al Sistema Pe-nal un exclusivo valor orientador. En términos normativos, la CR reconoce que pueden existir preferencias divergentes en un mismo contexto social, como en verdad sucede. En el plano empírico, parece arriesgado identificar una sola función de la pena, si las percepciones sociales son múltiples y variadas con re-lación a la forma como debería ejercerse la violencia. Sobre la percepción social de las acciones como fenómenos, Paul Ricoer, afirma: “Es exteriorizada (la ac-ción) de una manera comparable a la fijación característica de la escritura. Al li-berarse de su agente, la acción requiere una autonomía semántica de un texto; deja un trazo, una marca; se inscribe en el curso de las cosas y se vuelve archive y documento. A la manera de un texto, cuyo significado se separa de las condi-ciones iniciales de producción (…). Finalmente, la acción, igual que un texto, es una obra abierta, dirigida a una serie indefinida de lectores posibles”.6Esta apertura a una serie indefinida de espectadores sociales a la que se expone la pena como fenómeno la hace interpretable. El sentido que se le asigne depen-derá y la percepción que se genere dependerá de la ideología y cosmovisión del observador.

Por ello es un dato que, más que consenso con relación a un valor o dato sobre el ejercicio del poder punitivo, lo único que podemos constatar es una contradicción en cuanto a la finalidad y a la función de la pena. Este dato no es desestimable, todo lo contrario, puede servir para construir la legitimidad del Sistema Penal.

En efecto, en cuanto al controversial ejercicio de la violencia, podemos identificar un conflicto estructural tanto axiológico como empírico. En el nivel axiológico, encontramos la fuerte tensión que existe entre el reconocimiento constitucional de la libertad como valor fundamental que requiere de protec-

6 Del Texto a la Acción, 1ra ed., Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2006, p. 156.


ción y la potestad del Estado de privarla, la cual se manifiesta en el derecho de acceso a la justicia de la víctima y en las prerrogativas persecutorias del MP.

Este reconocimiento constitucional existe porque empíricamente se pueden identificar esas dos actitudes ante la pena, el reclamo por la eficacia punitiva y el reclamo por la garantía de la libertad. El Sistema Penal, conformado por los órganos jurisdiccionales y los persecutorios, es el marco institucional para que en el conflicto concreto sean preservados el reclamo de garantía de libertad que se traduce en el debido proceso y en el derecho de defensa, pero además el de la eficacia punitiva manifestado mediante el acceso a la justicia y las demás potestades preventivas a cargo de las agencias persecutorias.

Esta idea conecta con la función esencial del Estado proclamada en la cláu-sula pétrea contenida en el artículo 8 de la CR. Es función esencial del Estado la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas. Es decir, el Sistema Penal como mecanismos democrático para la solución de determinados conflictos dispuesto para sus ciudadanos mediante el derecho de acceso a la justicia. Si el Sistema Penal actuara para sus propios fines, transgrediría su finalidad esencial degenerando en autoritarismo y en pura razón de estado.

b. El conflicto como justificación

De lo anterior se deduce que la idea del conflicto estructural, expresada en la forma libertad-eficacia punitiva, sirve para justificar el Sistema Penal. Vincu-lada a la idea del pluralismo, el conflicto es un valor como lo expresa, Ferrajoli: “La democracia es el régimen político que permite el desarrollo pacífico de los conflictos y, por su cauce, las transformaciones sociales e institucionales. Al le-gitimar y valorizar por igual todos los puntos de vista externos y las dinámicas sociales que los expresan, la democracia en realidad legitima el cambio a través del disenso y el conflicto ”.7

Este criterio de justificación del Sistema Penal debe darnos argumentos para

7 Ob. Cit., p. 947.


legitimar la participación de los particulares en él. Para ello consideramos en primer orden la propia idea del conflicto, pero no desde su dimensión político-social o estructural, sino desde su nivel primario. Dos partes deben haber in-currido en una determinada clase de interacción, lo suficientemente relevante como para habilitar la jurisdicción penal. Una vez dentro del Sistema Penal, el conflicto estructural se cristaliza en el primario. En el imputado se manifiesta el interés preponderante de garantizar la libertad y este la exige mediante las garantías establecidas en ese proceso fruto de ese bien social; en la víctima y el Ministerio Público, el de eficacia punitiva y por eso el derecho de acceso a la justicia. Independientemente del delito de que se trate, podremos verificar esta tensión surgida entre el imputado y la víctima, quienes en el caso concreto encarnan el bien libertad y el bien gestión de los conflictos.

Importante en este análisis es la noción del bien jurídico que alguna doctri-na la equipara a la idea misma de conflicto, en vez de recurrir a argumentacio-nes abstractas. Para Binder, el bien jurídico será, más que un interés tutelado relacionado casi siempre de manera exclusiva con la víctima, un conflicto en el que el Estado puede intervenir con el poder punitivo.8 Esta concepción tiene la ventaja de que es neutral en el sentido de valorar por igual los dos intereses en juego. El conflicto en el que puede intervenir el Estado se compone dedos intereses preponderantes, el de la víctima (acceso a la justicia) pero también el del imputado (libertad). No podemos considerar de antemano que uno deba preferirse en detrimento de otro hasta que ambos hayan sido resguardados de las garantías de acceso a la justicia y del debido proceso. Sólo así, la decisión será legítima porque no irrespeta el conflicto estructural conformado por dos valores de igual jerarquía constitucional.

II. LEgItIMAcIóN PROcESAL dE LA víctIMA y dEL MINIStERIO PúbLIcO

Las anteriores consideraciones no se alejan de las formulaciones normati-vas contenidas en la CR relativas a los dos intereses en juego. Según el párrafo I del artículo 149, la función judicial consiste en administrar justicia para deci-dir sobre los conflictos entre personas físicas o morales, en derecho privado o

8 Alberto Binder, Introducción al Derecho Penal, 1ra ed., Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, p.162.


público, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Por lo tanto, el apoderamiento jurisdiccional dependerá de la pre-existencia de un conflicto.

Es por esto que en ocasión de un conflicto que lesione los intereses legítimos de la víctima la CR le reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva para obte-ner su reivindicación. Así lo dispone en la parte capital del artículo 69 cuando dice que toda persona, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, tie-ne derecho a obtener la tutela judicial efectiva. Por intereses legítimos deben incluirse todos aquellos que le permitan al individuo perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, en los términos expresados en el artículo 8 de la Carta Magna, no se trata sólo de derechos subjetivos.

Existe una reconocimiento expreso de que el Sistema Penal dominicano asu-me como su función esencial la solución de los conflictos, que conectado a lo interior, implica la puesta a disposición de los ciudadanos de los mecanis-mos represivos para la gestión de los conflictos, ya sea cuando estos manifies-tan su interés de participar mediante las distintas formas jurídicas (querella, acusación, recurso) o cuando en función del interés estructural de gestión de los conflictos el MP asume la tarea de preservarlo. Se trata del artículo 2 del CPP que declara como finalidad de los tribunales represivos la resolución del conflicto surgido a consecuencia del hecho punible, para contribuir a restaurar la armonía social.

No basta la constatación del conflicto para que se legitime la intervención violenta, puesto que la propia disposición contenida en el artículo 2 del CPP establece que esta facultad del Estado es excepcional. Se justifica solo como medida extrema de la política criminal. Esto no sólo significa que la acción penal surgirá como consecuencia del hecho punible, sino sólo en el marco de los conflictos sancionados más violentos. En efecto, el análisis de la antijuridi-cidad, nos conduce a considerar, además de los elementos típicos, las normas preceptivas que permiten la conducta lesiva conocidas como causas de justifi-cación. Pero también incluye el examen del grado de lesión del bien jurídico, si ha ocurrido alguno. Por ejemplo, a pesar de que se encuentra tipificada la mendicidad, el fiscal puede decidir no hacer uso de la acción en base a la ade-cuación social del hecho, porque en el contexto de la sociedad actual y vigente ese conflicto ha perdido relevancia y no resulta perjudicial para la sociedad. Puede también optar por el archivo del caso cuando la lesión es insignificante, por ejemplo en caso de un robo, sin violencias ni agravantes, de una moneda


de RD$5.00.Se ha establecido que el Bien Jurídico como conflicto sobre el cual el Estado

puede intervenir, implica la existencia dos intereses preponderantes. El del imputado, que se manifiesta en el debido proceso, el derecho de defensa y de la presunción de inocencia, derechos que tienen su génesis en el interés general o estructural en garantizar la libertad de todos los individuos. Este escapa al objeto de este análisis.

Por otro lado, el interés estructural que responde a la necesidad de resolu-ción de los conflictos más graves mediante la eficacia punitiva que se mani-fiesta de manera casi en el MP y en la víctima, cuyos derechos de participación derivan del derecho de acceso a la justicia, que a su vez es un coralario de la idea de que las instituciones públicas tienen por finalidad servir a los intereses legítimos de los ciudadanos, como lo sugieren los artículos 8, 69 y 149 de la CR.

La función institucional del MP y el interés de la víctima se encuentran ín-timamente relacionados, porque ambos procuran la resolución del conflicto a través del Sistema Penal. Pero entre ambos existe una gran diferencia. Mien-tras que la participación de la víctima se justifica porque es la ofendida en el marco del conflicto, el MP es una institución de Estado, que el igual que el Sis-tema Penal debe atender a un fin coherente con lo que establece la CR.

A. Rol institucional del Ministerio Público

Lejos nos encontramos del antecedente político en el que la figura del pro-curador representaba los intereses del soberano anteponiéndose se anteponía a la víctima como parte lesionada en todos los conflictos graves. La excusa pro-vino del concepto de infracción entendido como desobediencia del individuo al Estado, sustituyendo la noción de daño material con la que se podía identificar a la víctima real.9 No obstante, la distancia cronológica, esta figura es el ante-pasado directo del MP desde la formación de los Estados modernos, no se debe desestimar el efecto que aún tenga esa visión hoy día.

Como toda institución de un sistema democrático, el MP encuentra su ra-zón de ser en servir como medio para los fines de los ciudadanos, lo cual res-ponde a la lógica instrumental del Estado. De acuerdo al artículo 6 del Estatuto del Ministerio Público o ley 78-03, este tiene la atribución de representar a la

9 Michel Foucault, La Verdad y las formas jurídicas, 2da., ed., Gedisa, Barcelona, 2003, p. 79 y 80.


sociedad; de poner en movimiento y ejercer la acción pública; así como de pro-teger a las víctimas y testigos en el ámbito de las actuaciones que realice y ejer-cer y cumplir todas las demás atribuciones que le confieren las leyes. También representa el Estado en los conflictos en los que es parte afectada. Se observa claramente que la finalidad de su instauración en nuestra democracia no la en-contramos en el Estado, sino en la sociedad y en la protección de las víctimas. Ello no significa, sin embargo, que aún no existan distorsiones que vinculen a esta institución con fundamentos autoritaristas.

El carácter instrumental del MP queda más nítidamente enfocado cuando recurrimos a la CR, la cual en el artículo 169, párrafo I establece que esta en-tidad debe garantizar los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas. Desde el punto de vista de la víctima quiere decir que al MP será un intermediario entre las prerrogativas de participación de aquella y la juris-dicción penal. Debe ser garante del derecho de acceso a la justicia penal de la víctima y no un obstáculo.

El interés estructural en la gestión de los conflictos más graves que lesionan intereses legítimos es una idea que se opone a las concepciones vagas e inde-terminadas de orden público o interés general. Estas han servido para poner el Sistema Penal a favor de los fines estatales, pues sin ningún contenido claro y objetivo, el orden público puede ser cualquier cosa, incluso la pura razón de estado.10 Mientras que el bien jurídico como conflicto ancla al Sistema Penal a la realidad social al tener que determinar empíricamente11 el daño.

Desde esta perspectiva el interés estructural o social y los derechos de ac-ceso a la justicia de la víctima en el caso concreto no son incompatibles, antes bien, el último es la razón de ser del primero. El hecho de que existan conflictos que consistan en dar muerte a una persona, origina el interés estructural de gestionar esos conflictos, pero obliga a hacerlo sin dar la espalda a la víctima del caso concreto, que es la manifestación material de ese interés y es en quien recae el derecho de acceso a la justicia, que por mandato constitucional debe el MP contribuir a encauzar.

El problema gira en torno a la determinación del nivel del daño. Es decir, a la cantidad y a la forma como ha lesionado el derecho de la víctima o de las víc-

10 José Cafferata Nores, Cuestiones actuales sobre el proceso penal; 3ra., ed., Editores del Puerto, Buenos Aires, 2005, p. 79-81.

11 Empíricamente no sólo significa físicamente perceptible, sino social y culturalmente observable.


timas. Cuando estamos ante un conflicto cuyo daño impacta a una indetermi-nada cantidad de víctimas se hace necesario que el MP asuma las veces de ella para hacer efectivo el interés estructural en la gestión de los conflictos que no se pudo materializar en un derecho acceso a la justicia porque no se identificó una víctima o en un grupo de ellas. No se quiere decir que no existas víctimas, sino que cuando los efectos del daño se difunden masivamente se dificulta la gestión del conflicto por parte de las víctimas. En este sentido por interés so-cial u orden público debe entenderse los supuestos de víctimas colectivas, en los que existe dificultad para construir un consenso unitario necesario para el ejercicio de la acción producto de la disparidad de intereses y donde existen las dificultades materiales en la articulación y gestión de la acción.12

Implícito a lo anterior es que el Sistema Penal no protege bienes jurídicos. Admitir lo contrario sería indisponer la acción penal que pretende garantizar el acceso a la justicia de la víctima, convirtiendo los bienes jurídicos en pose-siones o intereses del Estado, lo cual rompe con la idea de su fundamento ins-trumental para los fines individuales, con una forma sofisticada y sublime de despojar a la víctima de su conflicto usando un discurso amigable. Zaffaroni, Alagia y Slokar, afirman que lo que exige la idea del bien jurídico es que exista un daño material, que funge como límite del poder punitivo al restringir los casos en los que puede intervenir. El bien jurídico “tutelado” es un concepto espiritualizado mientras que la idea de la lesión en el marco del conflicto remi-te al caso concreto y particular.13 Ante la vaga idea de orden público o bien ju-rídico “protegido”, se opone la constatación material y empírica de la lesión al interés preponderante, verdadero contenido del concepto de bien jurídico. Con la idea de “protección” se legitima el uso del poder penal independientemente de la víctima o niveles de víctimas, quebrando el fundamento institucional del Sistema Penal y del Ministerio Público. Si esta noción no remite la concreta interacción social, podríamos regresar al esquema infraccionario donde bas-taba una relación de contradicción ante la norma abstractamente considerada y una conducta, es decir, la responsabilidad por desobediencia y no por la co-misión de un hecho perjudicial tal y como lo indica el artículo 40 numeral 15 que limita las prohibiciones y las sanciones a la libertad a aquellas acciones que

12 Alberto Binder, El incumplimiento de las formas procesales, 1ra., ed., Ad-Hoc, Buenos Aires, 2000, p. 120-121.

13 Manual de Derecho Penal, parte general, 1ra., ed., Ediar., 2005, p. 111.


generen daños injustos y útiles para la sociedad y eso se hace verificando en el caso concreto y en el contexto social vigente qué es beneficioso para ella. La tipicidad de la conducta no basta para ello, sino que se requiere la valoración de daño material.

b. La acción penal y la relación entre la víctima y el Ministerio Público

Estas argumentaciones imponen una revalorización de la participación de la víctima en el proceso penal y de su relación con el Ministerio Público. A estas alturas ya es posible afirmar sin mayores tapujos que la víctima tiene la facul-tad de peticionar pena como corolario del derecho de acceso a la justicia.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que es par-te al derecho de acceso a la justicia, o en la terminología de la Convención In-teramericana de Derechos Humanos al recurso efectivo, el cumplimiento de aquello que ha sido juzgado en ocasión del ejercicio de este derecho, incluida la sanción solicitada por la víctima.14 El derecho de acceso a la justicia consagrado en el artículo 69 de la CR le permite a la víctima acceder a la administración de justicia para que esta decida sobre los conflictos, “juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado”, como lo señala el párrafo I del art. 149 del Texto Fundamental.

El primer nivel de participación en el proceso se adquiere por el simple he-cho de alegar la condición de víctima como lo establece el artículo 27 y 84 del CPP. Si manifiesta un interés de intensificar su intervención debe manifestar este interés mediante la interposición de la querella que la habilita a promover la acción penal y acusar, es decir, a ser propiamente parte del proceso y peti-cionar pena. Es el más claro reconocimiento al interés punitivo de la víctima. Siendo parte del proceso, es evidente que tiene el derecho de hacer ejecutar lo juzgado (Párrafo I art. 169 CR). De lo contrario no es posible hablar de solu-ción de los conflictos, si de la pena como solución no participa la víctima que es parte del proceso.

La mayor dificultad se presenta ante la aparente contradicción que existe entre la acción penal pública a cargo del MP y el derecho de acceso a la justicia de la víctima. Sin embargo, el hecho punible a perseguir sea de acción pública no impide la participación en igual intensidad de parte de la víctima ya que

14 Caso 19 comerciantes, párrafo 176.


hay mecanismos procesales de control de la función del MP con la finalidad de garantizar que sus actuaciones sean coherentes con el interés de la víctima, basadas en el criterio de objetividad.

Así según el Código Procesal Penal, cuando el MP dispone el archivo del caso, la víctima puede objetarlo (artículo 282). También puede oponerse a la aplicación de criterios de oportunidad (artículo 35). La víctima querellante tie-ne facultades investigativas indirectas cuando propone la realización de dili-gencias de investigación, pudiendo acudir al juez de la instrucción en casos de contradicción (artículo 286). Por igual, el consentimiento de la víctima es relevante para la validez de la suspensión condicional del procedimiento y de la pena (artículos 40 y 340 respectivamente). Estas facultades procesales mati-zan el llamado monopolio de la acción penal pública, de cuya disposición tam-bién participa la víctima como lo demuestran estas prerrogativas.

El sustento de la titularidad de la acción pública por el MP, según lo indica el artículo 30 del CPP, es la necesidad de que un órgano independiente al con-flicto ejerza labores de investigación y ejercer funciones coercitivas basadas en un concepto similar al de imparcialidad, pero distinto: objetividad, pues a diferencia del juez, del MP tiene un interés parcial en el caso al representar la parte del conflicto que clama la eficacia punitiva.

Al derecho de acceso a la justicia de la víctima no se le opone ningún inte-rés público a cargo del órgano acusador, pues hemos visto que el interés de ésta está vinculado al interés social que clama gestión del conflicto mediante la pena, es la manifestación concreta de este último. Lo que se atraviesa en el camino del acceso a la justicia es la obligación de objetividad a cargo del MP, cuando la acción pública no pueda ser racionalmente conducida por algún impedimento fáctico, procesal o normativo. Como cuando no es posible iden-tificar ningún elemento de prueba o estos son destruidos no siendo posible obtener otros. No obstante, para garantizar el derecho acceso a la justicia o la garantía de tutela judicial de la víctima el Sistema Penal le permite a la víctima controlar las decisiones ha tomado el MP con relación a la acción penal pública sustentándose en la objetividad.

Cuestión interesante se plantea cuando en el marco de una acción pública el MP desiste de proseguir con el juicio de fondo, retirando la acusación del juicio, como lo indica el artículo 337.1 del CPP. El escenario es el siguiente, el tribunal puede dictar sentencia absolutoria cuando la acusación haya sido retirada del juicio por el Ministerio Público. La disyuntiva se genera cuando se trata de una


acción pública y la víctima que se ha querellado y ha decidido acusar manifiesta su interés de continuar la acción. No están muy claras las condiciones bajo las cuales el acusador público puede retirar la acusación extinguiendo la acción, pero estos criterios deben deducirse del principio de objetividad, ya que no puede tomar ninguna decisión legítima sin una base racional que de cuenta del derecho de acceso a la justicia que debe garantizar. Admitir lo contrario sería un consagrar la arbitrariedad. Todo apunta a que el MP alega alguna causa de extinción (art. 44) y de archivo (art. 281) que sobrevenga a la apertura de jui-cio.

Como ya el órgano jurisdiccional correspondiente ha verificado que la acusa-ción tiene aptitud para lograr con probabilidad una condena y el artículo 30 del CPP hace obligatorio el ejercicio de la acción pública, el fiscal debe alegar al juez de fondo, si la víctima manifiesta que quiere continuar el proceso, que algún impedimento de índole normativo, procesal o fáctico ha surgido luego del auto de apertura de juicio que ha debilitado la fuerza convictiva de la acusación. El juez debe controlar, ante la oposición de la víctima querellante, que el acusador público actúa objetivamente, pues se debe salvaguardar la garantía de tutela judicial efectiva.

Poco importa que la víctima querellante haya interpuesto una acusación al-ternativa o subsidiaria (art. 295 del CPP) o se haya limitado a adherirse a la acusación del Ministerio Público (art. 296 del CPP). La acusación es sólo el acto formal mediante el cual se hace palpable del interés punitivo de la víctima o el social de la gestión de los conflictos. Lo que sí debe hacer expreso es su deseo de acusar de una u otra forma.

Si el tribunal, que haría las veces de control de la objetividad del MP a pe-tición de la víctima, estima que no hay fundamentos objetivos para el retiro de la querella porque haciéndolo lesionaría el derecho de acceso a la justicia, se presenta una nueva diatriba: ordena que el ministerio público no la retire o permite que la víctima la presente por sí sola. La primera opción parece más acorde con el tono del CPP pues en los casos de contradicción entre la víctima y el Ministerio Público durante la etapa preparatoria, el juez de la instrucción no saca del panorama al órgano estatal, sino que lo obliga a realizar la diligencia de investigación propuesta por la víctima o a proseguir el caso que ha querido ar-chivar. Los presupuestos para la conversión, por otro lado, son muy limitados y son una facultad del Ministerio Público (artículo 33). No se puede soslayar que esto genera otra clase de problemas, pues estaremos ante un Ministerio


Público que no tienen fe en la acusación y la presentaría sin motivación. Una posible respuesta es que como se trata de una entidad pública sus intereses giran en torno a las preferencias individuales (art. 8 CR) y que propiamente el MP no tiene ningún interés autónomo al de la víctima o de la sociedad, con el cual se funde el primero.

También puede suceder en este caso hipotético que el tribunal entienda pro-cedente el retiro de la acusación o la acoja pura y simplemente, como sucede en la práctica, partiendo del criterio tradicional de que el monopolio de la acción pública la tiene el acusador público, a pesar de que la normativa penal está plagada de casos en los que la víctima tiene participación en la dirección de la misma. La consecuencia sería una sentencia absolutoria, que permitiría a la víctima acudir a las vía recursiva de la apelación de las sentencias (art. 416 del CPP), esta vez para controlar la objetividad procesal de la disposición del acusador público de retirar la acusación y el error del tribunal de admitir dicho actuar procesal. Esta posibilidad elimina la posible objeción de que el juez de fondo no puede valorar la decisión del Ministerio Público de retirar su acusa-ción si el producto de ello es una sentencia absolutoria que puede ser recurrible en apelación. Por lo que no existe obstáculo para que aun en el juicio de fondo se controle la objetividad y se salvaguarde el derecho de acceso a la justicia.

cONcLuSIONES

El Ministerio Público es el garante del derecho de acceso a la justicia de la víctima y el representante de interés estructural por la gestión de los conflictos violentos. La legitimidad de su participación radica en encauzar las pretensio-nes de la víctima. En los supuestos de daño colectivo o de dificultades en la ar-ticulación concreta del interés concreto, el MP garantiza el interés estructural. No opone a la víctima la publicidad o estatalidad de la acción que sería recurrir a sustentos autoritarios, sino la objetividad, pues si bien represente el interés punitivo, debe respetar el otro interés estructural y concreto manifestado en las garantías de libertad. Criterio que no se le puede exigir razonablemente a la víctima.

Como institución democrática no tiene otros fines que aquellos intereses legítimos que procuran su reivindicación cuando han sido dañados mediante conductas preseleccionadas como perjudiciales.

[35]

La Formulación e Implementación de la Política Criminal como Misión Constitucional del Ministerio PúblicoRamón emilio núñez n.

PALABRAs CLAVe

Política criminal, poder, conflicto, violencia, persecución penal, protección de víctimas y testigos,

dirección de la investigación, interés público.INtROduccIóN

El Ministerio Público ha recibido en la Constitución de 2010 un tratamiento sin precedentes en la historia del Derecho Constitucional dominicano. Este artícu-lo tiene por objeto examinar una de las misiones que el nuevo texto constitucio-nal le asigna expresamente a este órgano del sistema de justicia: la formulación e implementación de la Política Criminal. La encomienda de unas tareas de tan vastas proporciones tiene la potenciali-dad de condicionar fuertemente la confi-guración de este órgano, en particular en

Director de la Escuela Nacional del Ministerio Público (ENMP). Licenciado en Derecho, magna cum laude, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), 1993. Magister en Derecho Societario y Comercial, PUCMM, 1999. Especialidad en Justicia Constitucio-nal, Derechos Fundamentales y Procesos de Amparo. Universidad de Castilla-La Mancha, 2010. Abogado, Profesor de la PUCMM y Presidente del Instituto Cari-beño para el Estado de Derecho (ICED).

DATos DeL AuToR

ResuMen ABsTRACT

Las tareas de política criminal asignadas al Ministerio Público tie-nen una importante repercusión en la configuración de ese órgano constitu-cional. Estos efectos se manifiestan, al menos, en tres aspectos que nos in-teresa destacar. A saber, el campo de actuación del Ministerio Público como responsable de la formulación e im-plementación de la política criminal; la ubicación orgánica del Ministerio Público; y, por último, el impacto de la asignación de tales tareas en cuanto a su estructura de gobierno interno.

Criminal policy tasks assigned to the Public Prosecutor have an im-portant impact on it´s institutional structure. These effects are manifes-ted at least in three aspects that we wish to emphasize. Namely, the field of action of prosecutors in charge of the formulation and implementation of criminal policy; the organizational location of the institution, and fina-lly, the impact of the assignments of such tasks in the internal governance structure.

[36] La Formulación e Implementación de la Política Criminal..., pp. 35-48

lo relativo a su nexo con el Poder Ejecutivo. Este artículo se propone contribuir a la comprensión del nuevo régimen constitucional del Ministerio Público, su ubicación orgánica y la distribución de tareas que entre el Procurador General de la República y el Consejo Superior del Ministerio Público supone este.

En una primera parte del artículo expondremos algunas nociones prelimi-nares sobre la Política Criminal como política de Estado (I). La segunda parte estará dedicada concretamente a la misión del Ministerio Público en la Política Criminal (II).

I. LA POLítIcA cRIMINAL cOMO POLítIcA dE EStAdO

La Política Criminal es una de las grandes políticas de Estado y su objeto es gestionar la conflictividad penalmente relevante. Aunque se contrapone una concepción estricta de Política Criminal -conforme a la cual ésta se circunscribe al ámbito punitivo- a una concepción amplia, que incluye además el campo de la prevención del delito, lo cierto es que se reconoce como un punto de partida común la idea de que el Estado ante la realidad social del conflicto no ha de per-manecer necesariamente indiferente frente a aquellos conflictos que afectan intereses vitales de las personas y de la comunidad. A continuación, siguiendo fundamentalmente a un autor, Alberto Binder, describiremos las tres realida-des sociales que están en la base de toda la actividad punitiva (A), para luego introducirnos en el alcance y la configuración de la Política Criminal (B).

A. Las realidades sociales básicas de la actividad punitiva

Para entender la cuestión penal es necesario abandonar el análisis meramen-te literal al que hemos estado acostumbrados, imbuidos por un normativismo que parece olvidar el postulado que plantea que “la realidad es más rica que el legislador”. Entender el derecho procesal penal no se agota en el conocimiento cabal y detallado de todos los artículos del Código Procesal Penal, como tampo-co para la comprensión del derecho penal basta con conocer todos y cada uno de los textos del Código Penal y de la profusa legislación penal especial. Bien sabemos que para ello se requiere un conocimiento más profundo del sistema de justicia penal, que permita una perspectiva integral de la cuestión penal: El Análisis Político-Criminal.


BINDER explica que el enfoque político-criminal visualiza la cuestión pe-nal como un todo, que es como ésta se nos presenta en la realidad y no de modo compartimentado, como lo presenta la ciencia jurídica en sus variantes de derecho penal, derecho procesal penal, criminología, derecho penitenciario y otras. Esto así, porque esa visión fragmentada tiende a propiciar una lectura deformada de la realidad y porque estas disciplinas no funcionan como com-partimientos estancos, sino que forman parte de un engranaje, de un sistema.

En el mismo sentido, BUSTOS RAMÍREZ, sostiene:“…como la política cri-minal dice relación con la cuestión criminal dentro del sistema, necesariamen-te ello implica comprender como un todo los diferentes aspectos que implica el proceso de criminalización, esto es, considerarlos como un sistema de control penal. Esto es, no sólo las leyes (penales, procesal penales, etc.), sino las ins-tancias concretas en que actúan los operadores sociales, esto es, la policía, el proceso penal, el sistema penitenciario, los diferentes organismos auxiliares (asistentes sociales, psicólogos, psiquiatras, médicos, etc.)”1.

A la política criminal corresponde un método de análisis (el análisis políti-co criminal) que pone la mirada en el funcionamiento real del sistema penal, y como tal nos permite ver cómo en no pocas ocasiones una disciplina (ver-bigracia, el derecho penal) cumple las funciones de otra (el derecho procesal penal) y viceversa. El mejor ejemplo de una institución procesal cumpliendo funciones penales es la prisión preventiva, ya que si tomamos en cuenta que la mayoría de los presos o internos en República Dominicana son presos pre-ventivos, podemos concluir que la prisión preventiva ha sido históricamente la verdadera pena que se aplica en el país, la cual sin embargo no aparece como tal en el Código Penal. Esto último nos permite resaltar otra de las premisas de las que parte el análisis político-criminal: el derecho procesal penal no es neutral, como tampoco lo es el resto del derecho penal.

La política criminal se construye en torno a tres conceptos básicos en una sociedad determinada: poder, conflicto y violencia. El primer concepto -el de poder- viene evidenciado por lo antes indicado en el sentido de que el derecho penal no es neutral. En efecto, esencialmente el ejercicio del derecho penal es una cuestión política, pues estamos ante la manifestación del poder punitivo, del jus puniendi del Estado y como tal es una cuestión de poder: el ejercicio del poder

1 Bustos Ramírez. Política Criminal y Estado de Derecho en Ciencias Penales, Revista de la Asociación de Ciencias Penales de Costa Rica, Año 8, No.12, pp. 1-2.


punitivo. Una lectura de los códigos penales y procesales muestra que la forma en que estos han regulado el proceso penal no ha estado al margen de considera-ciones de tipo político, principalmente en lo que concierne a cómo se visualiza en un contexto histórico y social determinado la relación Estado-individuo.

Fuera de la discusión sobre la legitimidad del jus puniendi, el Estado reclama y ejerce en la práctica el derecho a castigar, el Poder Penal del Estado. Al ser un ejercicio de poder, es una cuestión política. Este primer aspecto no puede ser soslayado, más aun si tomamos en cuenta –como nos indicaba LOWENS-TEIN- que si alguna función tiene claramente el derecho es limitar al poder2, cumpliendo el derecho penal la función de limitar el poder penal del Estado.

Es frecuente en el día a día del sistema de justicia penal que olvidemos el dato fundamental de que en el origen de todo proceso penal -como nos ha dicho BELING- hay un conflicto, “un trozo de vida”3, a propósito del cual se ha puesto en marcha toda la maquinaria punitiva estatal, con sus policías, fis-cales, defensores, jueces, carceleros, alguaciles y su parafernalia respectiva. Sin embargo, dado que la efectividad misma de los derechos y la consecuente le-gitimidad de un sistema de justicia depende de la medida en que este provea la tutela judicial efectiva, no es conveniente olvidarnos de ese asunto de vida que ha motivado la reacción punitiva estatal. En la base de la Política Criminal se encuentra esa otra realidad social que es el conflicto. Aunque en el lenguaje corriente identificamos el conflicto en sentido peyorativo, el análisis político criminal parte, como la sociología del conflicto, de que estos, en principio, no son ni buenos ni malos; son una realidad social. En palabras de BINDER:

“La misma sociología reacciona ante este uso del conflicto y señala que el conflicto cumple funciones positivas y negativas en la sociedad; esto es la teo-ría del conflicto. El conflicto cumple ambas funciones. Si no hubiera conflictos, todavía estuviéramos viviendo la edad de piedra, cada generación tendría que aceptar los valores de sus mayores, estaríamos todavía con esclavitud, la mujer seguiría sometida por miles de años más. El conflicto marca también el modo como una sociedad evoluciona. Una sociedad sin conflicto estaría muerta. En-tonces, el conflicto es un fenómeno ineludible de la sociedad, no existe una

2 Lowenstein, Karl. Teoría de la Constitución, Ariel Ciencia Política, Madrid 1983, pág. 152.

3 Beling, Ernst. La Teoría del Delito (1906), p. 17-19, cit. por Mezger, Edmund, Derecho Penal, Editorial Bibliográfica Argentina, 1958. p. 89.


sociedad sin conflicto; es imposible de lograr”4.El derecho penal es un derecho sancionador a través de la coacción penal, la

cual es y siempre ha sido violenta. A través del derecho penal el Estado ejerce el denominado jus puniendi, esto es el derecho a castigar. El poder penal se mani-fiesta en un ejercicio de violencia, que puede ser calificada como institucional o estatal, pero que no por ello deja de ser violencia. Es muy gráfica la expresión de Alberto BINDER cuando señala: “El poder penal, el poder que ejercen los jueces penales, es sumamente ´fuerte´…Y una cárcel, por más que busquemos hermosas palabras para referirnos a todo ese mundo, no es más que ´una jau-la´; la misma jaula que se usa para encerrar al león, al tigre, al oso en el zoo-lógico es la que se usa para encerrar a los seres humanos”5. Cabe recordar en este punto que el constreñimiento más fuerte que un Estado está autorizado a ejercer sobre la persona de un individuo es la que se verifica a través del dere-cho penal, pues “constituir un delito es dar una autorización al Estado para que use violencia… Tenemos una visión separada del delito y de la pena, como si no tuvieran relación. Cuando yo digo esto, delito, significa que autoricé al Estado a usar violencia. Podemos explicar todo el derecho penal como conjunto de autorizaciones al Estado para ejercer violencia”6.

No todos los conflictos que se suceden en una sociedad tienen relevancia pe-nal: “La política criminal se enfrenta como fenómeno social básico al conflicto. No tiene que identificar todo conflicto con un delito, no, de ninguna manera. Justamente, la política criminal le va a dar elementos para discernir en qué caso voy a intervenir con violencia, y que por lo tanto constituye un delito”7.

b. La Política criminal

La política criminal, que gira en torno a la tríada poder, conflicto y violen-cia, constituye de ese modo “el conjunto de decisiones acerca de qué se castiga y cómo se castiga” (CAFFERATTA) y conforme al plan del iluminismo penal se le ha pretendido asignar el carácter de última ratio, medida extrema que interviene

4 Binder, Alberto. El Proceso Penal en perspectiva político-criminal, Escuela Nacional de la Judicatura, 2003.

5 Binder, Alberto. Justicia Penal y Estado de Derecho, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1993, pág. 265.

6 Binder, Alberto. El Proceso Penal en perspectiva político-criminal, ENJ, 2003.

7 Ibid


cuando las otras políticas resultan insuficientes para gestionar el conflicto. Por eso se habla del principio de mínima intervención o del derecho penal mínimo que encuentra consagración normativa expresa en el artículo 2 del Código Pro-cesal Penal. Y no puede ser de otra manera, si se toma en cuenta que no todos los conflictos se solucionan con derecho penal y de ello hay ejemplos claros. Tal es el caso del adulterio, que en el caso dominicano, siguiendo a Francia, erigió en crimen el adulterio, el cual es sin lugar a dudas un conflicto grave. Sin embargo, como no todos los conflictos los puede resolver el derecho penal, su criminali-zación no impidió que se siguiera incurriendo en el adulterio y el derecho penal se mostró incapaz de proveer una solución a ese problema de la intimidad, de la relación de pareja, por lo que finalmente el legislador tuvo que declinar tan alta pretensión, mediante la despenalización del adulterio en la ley 24-97.

A partir de las tres realidades prejurídicas8 -poder, conflicto y violencia- que interactúan dinámicamente en la sociedad, BINDER define a la Política Cri-minal como el conjunto de decisiones relativas a los instrumentos, reglas, es-trategias y objetivos que regulan la coerción penal9, e insiste en que para que ésta se corresponda con una democracia debe plantear que como el derecho penal es un ejercicio de violencia frente a unos conflictos particularmente gra-ves, es de esperar que el poder punitivo opere de un modo que no aumente la conflictividad, no genere más violencia ni constituya un abuso de poder. Todo esto obliga a tener políticas para gestionar la conflictividad, para potenciar los aspectos positivos del conflicto y reducir los negativos. Entre nosotros, OLI-VARES GRULLÓN, partiendo en sus cátedras de esa función de economizar violencia que tiene asignado el sistema penal lo ha equiparado a un “económe-tro” de violencia, donde los conflictos entran con un alto grado de intensidad y deben salir con un menor grado. Cuando no ocurre esto, cuando el sistema lo que hace es aumentar la conflictividad, generar más violencia, entonces el sistema no está economizando violencia.

II. EL MINIStERIO PúbLIcO EN LA POLítIcA cRIMINAL

El artículo 169 de la Constitución está dedicado fundamentalmente a los

8 Binder, Alberto. Introducción al Derecho Penal, Ad-hoc, Buenos Aires, 2004.

9 Binder, Alberto. Política Criminal: De la Formulación a la Praxis, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, pp. 42-43.


distintos ámbitos en que se despliega la misión institucional del Ministerio Público. En puridad, cabría hablar más bien de las misiones del Ministerio Pú-blico, ya que junto a su misión fundamental de investigación y persecución de los hechos punibles y promoción de la acción penal, se unen otras que el orde-namiento legal ya le reconocía10. El texto del artículo 169 de la Constitución de la República tomó como fuente importante varias disposiciones del Estatuto del Ministerio Público11.

A. Las tareas del Ministerio Público

De conformidad con la nueva normativa constitucional, en el ámbito mi-sional del Ministerio Público pueden diferenciarse lo que llamaremos tareas propias, entendiendo por tales aquellas que están vinculadas a la persecución penal y otras funciones, comprendiendo en este bloque aquellas funciones que se apartan de las tareas que tradicionalmente ha desplegado el Ministerio Pú-blico en el ámbito penal y que pueden calificarse más propiamente como ta-reas de gobierno.

a. Las tareas propias: La persecución penal

1. dirección de la investigación y ejercicio de la acción penal. Se trata sin lugar a dudas del núcleo duro de la función del Ministerio Público, pues constituyen sus tareas centrales, las cuales despliega en el marco de un proceso penal. En el ordenamiento jurídico dominicano, hoy en día el Ministerio Pú-blico es reconocido como el “dueño de la investigación”, a cargo de la dirección jurídica -también llamada funcional- de ésta, en los términos en que lo prevén el Código Procesal Penal y la propia Ley 78-03, sobre el Estatuto del Ministerio Público (Art. 16, literal e).

El alcance de esta dirección funcional de la investigación penal se halla expresamente definido en el artículo 89 del Código Procesal Penal, conforme al cual ésta implica:

10 Cfr. ROSARIO RODRÍGUEZ, Ilena Carolina. La Configuración del Ministerio Público en la Constitución Dominicana, trabajo de grado, UNIBE, 2009.

11 Ley No. 78-03, Gaceta Oficial Núm. 10221, d/f 15 de abril de 2003.


Que la autoridad policial (esto es, la Policía Nacional o cualquier agencia ejecutiva que ejerza funciones de policía judicial) está obligada al “cumplimien-to obligatorio…de todas las órdenes relativas a la investigación de los hechos punibles emitidas por el ministerio público…”;.

Que el Ministerio Público tiene la facultad de asignar, y la autoridad policial está obligado a ello, a “funcionarios y agentes policiales para la investigación del hecho punible”, no pudiendo la policía “apartarlos de la investigación ni encomendarles otras funciones que les impidan el ejercicio de su comisión es-pecial, sin autorización del ministerio público”;

Que, así como puede asignar la investigación a determinados funcionarios y agentes policiales, el Ministerio Público puede disponer su “separación de la in-vestigación… con noticia a la autoridad policial, cuando no cumpla una orden judicial o del ministerio público, actúe negligentemente o no sea eficiente en el desempeño de sus funciones”; y

Que el Ministerio Público puede solicitar la “sanción de los funcionarios y agentes policiales”; esto es, solicitar la puesta en marcha de la acción discipli-naria policial y, por supuesto, promover la acción penal cuando corresponda.

Esta dirección de la investigación es expresada de modo enfático también por la Ley 78-03, sobre el Estatuto del Ministerio Público, cuyo artículo 10, parte in-fine, dispone: “En el marco de las investigaciones que realicen los re-presentantes del Ministerio Público podrán impartir órdenes directas a los miembros de la Policía Judicial, la que debe cumplir las mismas sin poder cali-ficar su fundamento, oportunidad o legalidad”.

En coherencia con lo dispuesto por su artículo 169, la propia Constitución de la República en el artículo 255, numeral 3), establece que la misión policial de perseguir e investigar opera “bajo la dirección legal de la autoridad compe-tente”, que es, según lo precisan el artículo que comentamos y la legislación vigente, el Ministerio Público.

En cuanto al ejercicio de la acción penal en representación de la sociedad, se trata de una función que se remonta al origen de la institución misma del Ministerio Público, en cuanto este funcionario se configuró para representar a la sociedad, con la idea de canalizar la pretensión punitiva de las víctimas o del propio Estado, de modo que se eviten reacciones desproporcionadas.

Es cierto que la experiencia terminó demostrando que por vía del mono-polio que sobre la acción penal le reconoció al Ministerio Público el antiguo Código de Procedimiento Criminal, de factura inquisitiva, la víctima como su-


jeto del conflicto primario resultó muchas veces relegado por este otro actor del conflicto secundario que se opera en el escenario procesal. Ello explica que la legislación procesal penal haya puesto fin a ese monopolio, de modo que no toda la acción es pública, sino que se le reconoce a las víctimas una participa-ción en la promoción y ejercicio de la acción penal. Es eso concretamente lo que dispone el artículo 29 del Código Procesal Penal, que expresa:

“Art. 29. Ejercicio de la acción penal. La acción penal es pública o privada. Cuando es pública, su ejercicio corresponde al ministerio público, sin perjuicio de la participación que este código concede a la víctima. Cuando es privada, su ejercicio únicamente corresponde a la víctima”.

2. Promoción de la resolución alternativa de conflictos. El modelo de proceso penal vigente en la República Dominicana ha asumido como uno de sus “principios fundamentales” el de la “solución del conflicto” (Art. 2 del Có-digo Procesal Penal). De ese modo, al definir la meta del proceso, más que en la búsqueda de la verdad se pone el ojo en la solución del “asunto de vida” que dio origen al conflicto penal. El Ministerio Público tiene, en ese contexto, la tarea reconocida ya como ineludible de promover la resolución alternativa de dis-putas, tal como lo reconoce expresamente la Constitución de 2010, labor que junto a las facultades propiamente discrecionales que les han sido entregadas, son la vía adecuada para hacer frente a la sobrecarga de trabajo de los fiscales.

En consonancia con el postulado de la solución del conflicto como princi-pio fundamental, el Código Procesal Penal recoge instituciones alternativas al juicio, tales como la conciliación (Art. 37), la suspensión condicional del pro-cedimiento (Art. 40), y por lo menos una distinta modalidad de juicio que no está exenta de cuestionamiento: el procedimiento penal abreviado (Art. 363 y siguientes).

3. Protección de víctimas y testigos. La alianza de fiscales y víctimas es hoy un lugar común en las reflexiones sobre el quehacer cotidiano del Minis-terio Público. Lo mismo puede decirse de los testigos, quienes en ocasiones entran también en la categoría de víctimas. El desafío de probar en juicio las acusaciones formuladas en un contexto donde afloran manifestaciones de cri-minalidad organizada, conlleva necesariamente activar programas de protec-ción de víctimas y testigos como una responsabilidad del Ministerio Público (Ver artículo 16, literal j, de la Ley 78-03). Se trata de una de las preocupaciones actuales en el ámbito de la justicia penal y del Ministerio Público. En el ámbito iberoamericano resulta importante destacar la atención puesta a este tema por


las Reglas de Brasilia sobre el Acceso a la Justicia de las Personas en condición de Vulnerabilidad y las Guías de Santiago sobre Protección de Víctimas y Testi-gos, aprobadas en julio de 2008 en Punta Cana, en el marco de la XVI Asamblea General de la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP).

4. garante de los derechos fundamentales. Al Ministerio Público tradi-cionalmente le ha sido reconocida entre sus tareas la de velar por el respeto de los derechos de las personas, no sólo de las víctimas de los delitos sino inclu-so de las personas sometidas a proceso, cuyos derechos fundamentales están siempre en juego con la puesta en marcha de un proceso penal (Cfr. Art. 16, literales c, d y n, de la Ley 78-03). Esta responsabilidad del Ministerio Público resulta de primera línea si se toma en cuenta que como director de la investiga-ción penal le corresponde dar instrucciones a los miembros de la policía y están en condiciones de dar seguimiento a la labor policial y minimizar la ocurrencia de privaciones ilegales de libertad, actos de tortura y otros abusos policiales. El Estatuto del Ministerio Público usa la expresión “garante del Estado de Dere-cho” al momento de definir al Ministerio Público.

5. defensa del interés público. El Ministerio Público, como representan-te de la sociedad, ha sido siempre concebido como una autoridad fuertemente vinculada a la preservación del interés público tutelado por la ley. No es ocioso recordar que hasta hace muy poco en nuestro derecho se le entregó la disposi-ción de toda la acción penal, llegando a tener un verdadero monopolio de la ac-ción penal. La Constitución de 2010 reafirma la misión del Ministerio Público como defensor del interés público, la cual tiene entre sus manifestaciones más notorias en la legislación adjetiva las disposiciones del Estatuto del Ministerio Público (Art. 16, literales b y k, sobre las funciones de velar por el interés pú-blico y el interés del Estado, respectivamente), así como las del Código Procesal Penal, cuando le reconoce al Ministerio Público el derecho a ejercer la acción civil accesoria en casos de interés colectivos o de intereses difusos (Art. 51), y al establecer que las entidades del sector público no pueden ser querellantes, estando representadas en el proceso penal por el Ministerio Público (Art. 85).

b. Las tareas de gobierno: la política criminal

1. formulación e implementación de la política criminal. Ya la Ley 78-03, sobre el Estatuto del Ministerio Público (Art. 13, Párrafo I y 47, numeral 5), le atribuía al Ministerio Público ser “el órgano o canal de conformación de


la política del Estado contra la criminalidad” (Art. 13, Párrafo I), siendo atri-bución del Procurador General de la República “(d)irigir la política del Estado contra la criminalidad, en coordinación con los lineamientos trazados a tales fines por el Poder Ejecutivo”. El texto constitucional de 2010 ha venido pues a darle cobertura constitucional a esta función que, por no tratarse sólo de la “política de persecución penal”, que entra dentro del ámbito propio del Minis-terio Público como actor del proceso penal, sino del ámbito más amplio de la “política criminal”, se trata, junto a la dirección del sistema penitenciario y a la inclusión del Procurador General de la República en el Consejo Nacional de la Magistratura, de una de las misiones asignadas al Ministerio Público que lo acercan más a la esfera del ejecutivo y en ese sentido es entendible que el constituyente haya reservado al Presidente de la República la designación del Procurador General de la República y de la mitad de sus Adjuntos.

2. dirección del sistema penitenciario. También aquí nos encontramos con tareas que se apartan del núcleo clásico de atribuciones propias del Mi-nisterio Público como actor del proceso penal. Se trata, sin embargo, de una tarea que ha estado atribuida al Ministerio Público (Art. 16, literal m, de la Ley 78-03), y más propiamente de la Procuraduría General de la República (Art. 47, numeral 18, de la Ley 78-03), a través de una de sus dependencias (Art. 49, numeral 1), la Dirección General de Prisiones. El texto constitucional deja abierta la posibilidad de que por ley se regule el sistema penitenciario “bajo la dirección del Ministerio Público u otro organismo que a tal efecto se constitu-ya”. La ley vigente en la materia es la 224-84.

b. Efectos de las tareas de política criminal en el Ministerio PúblicoLas tareas de política criminal asignadas al Ministerio Público tienen una

importante repercusión en la configuración de ese órgano constitucional. Es-tos efectos se manifiestan, al menos, en tres aspectos que nos interesa desta-car. A saber, el campo de actuación del Ministerio Público como responsable de la formulación e implementación de la política criminal; la ubicación orgánica del Ministerio Público; y, por último, el impacto de la asignación de tales tareas en cuanto a su estructura de gobierno interno.

En cuanto al campo de actuación que le marca la misión constitucional asignada, si nos atenemos a una concepción limitada de política criminal, con-forme a la cual esta se despliega en el ámbito represivo-punitivo, dejando por


fuera el campo preventivo, entonces las tareas de política criminal que corres-ponde dirigir al Ministerio Público serían aquellas que se dan en uso de los llamados controles formales ”directos o manifiestos” (policías, fiscales, jueces, cárceles)12 y se limitarían en concreto al ámbito de la investigación, persecu-ción y juzgamiento de los delitos. En ese contexto, se trataría más propiamente de la política de persecución penal, desde la orientación del uso de las herra-mientas de selección de casos, las soluciones alternas y los lineamientos para la persecución por tipo de delitos hasta la persecución penal estratégica. Como se ve, un ámbito nada desdeñable y donde entra en juego la parte capital del rol de un fiscal.

Si, en cambio, asumimos una concepción amplia de la política criminal de modo que además del ámbito del proceso penal, ésta se extiende a la preven-ción, entonces al Ministerio Público le correspondería dirigir tareas que se ca-nalizan a través de los canales informales o “indirectos” (políticas administra-tivas, registros de antecedentes y medios informales de control social, como la escuela, la familia y los medios de comunicación)13. En este último caso es evi-dente que al Ministerio Público se le abre un campo mucho más extenso que el que se le reconoce en otros países, donde éste se circunscribe a ser sólo un fiscal que actúa en el marco de una investigación y en general de un proceso penal.

Un segundo aspecto con el cual guarda relación la misión atribuida al Mi-nisterio Público en la formulación e implementación de la política criminal, sea que la veamos en un sentido estricto o en un sentido amplio, es el tema de la ubicación orgánica del Ministerio Público que en nuestro país ha estado tradicionalmente en el ámbito del Poder Ejecutivo. En este sentido, cabe ha-cer notar que el artículo 169 de la Constitución de 2010 trae consigo la nove-dad de ubicar orgánicamente al Ministerio Público en el ámbito del sistema de justicia. Es de destacar el cuidado del constituyente en el uso de los términos (“sistema de justicia”), lo cual evita la confusión que podría generar el hecho de que el articulado referido al Ministerio Público se encuentre bajo el Título V de la Constitución, bajo el epígrafe “Del Poder Judicial”. Resulta de la mayor relevancia subrayar que el Ministerio Público no es una autoridad judicial, pues ello no sería conforme al sistema de garantías que acoge la propia Constitución y de la cual se desprende el necesario respeto a la separación de las funciones

12 Binder, Alberto. Política Criminal: De la formulación a la praxis, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, pág. 44.

13 Ibid


investigativas y jurisdiccionales. El sistema de justicia está integrado por los jueces y los demás actores que operan en el escenario judicial, tales como el Ministerio Público y la Defensa Pública, ambos órganos autónomos que sin embargo están regulados en el Título del Poder Judicial.

Sabemos que en el caso del Ministerio Público, no es, sin embargo, pacífica la afirmación de que la Constitución le ha asignado su ubicación orgánica en el sistema de justicia, particularmente si se toma en cuenta que el Ministerio Público es dirigido por el Procurador General de la República y éste y la mitad de sus Adjuntos son designados libremente por el Presidente de la República, según lo dispone la propia Constitución en el artículo 171. Quizás por el hecho de que en nuestra tradición constitucional el Ministerio Público ha estado ubi-cado en el ámbito del Poder Ejecutivo, sea más aceptado matizar la afirmación destacando que el Ministerio Público ha devenido en la Constitución de 2010 en un órgano del sistema de justicia, aunque con fuerte raigambre ejecutiva. En efecto, así resulta de la designación del Procurador General de la República y la mitad de sus Adjuntos, a la que nos hemos referido, así como de la asig-nación al Ministerio Público de misiones que, como hemos visto, exceden el ámbito propiamente del fiscal, tales como la formulación de la política criminal y la dirección del sistema penitenciario.

Por último, y muy vinculado al punto anterior, los efectos de las tareas de política criminal atribuidas por la Constitución de 2010 al Ministerio Público se extiende a la configuración misma de su estructura de gobierno interno. En efecto, es cierto que un nuevo órgano, el Consejo Superior del Ministerio Públi-co, es instituido como su “órgano de gobierno interno” por el artículo 174 de la Constitución, el cual regula su integración14. Sin embargo, el artículo 172 de la Constitución le reconoce al Procurador General de la República la condición de máxima autoridad del Ministerio Público, al reconocerle el poder de direc-ción. En consecuencia, de conformidad con el diseño constitucional, el Consejo Superior del Ministerio Público, instituido por la Constitución de 2010 en sus artículos 174 y 175, compartirá las tareas de dirección del Ministerio Público con el Procurador General de la República, quien tradicionalmente las ha teni-do a su cargo.

14 Este órgano de cinco miembros es presidido por el Procurador General de la República, quien dirige al Ministerio Público de conformidad con el artículo 172, y está integrado además por un Procurador Adjunto del Procurador General de la República, un Procurador General de Corte de Apelación, un Procurador Fiscal o su equivalente y un Fiscalizador, cada uno elegido por sus respectivos pares.


cONcLuSIóN

El estudio de la misión constitucional del Ministerio Público en la formula-ción e implementación de la Política Criminal a la luz de la Constitución pro-clamada el 26 de enero de 2010 arroja, como hemos visto las siguientes con-clusiones:

La misión constitucional del Ministerio Público se despliega en dos ámbitos netamente diferenciados, el de las tareas propias de la persecución penal y el de la política criminal.

Las tareas de política criminal impactan en el campo de actuación del Minis-terio Público según se las entienda en un sentido estricto, caso en que se limita al ámbito de la persecución penal, o en un sentido amplio, en cuyo caso abarca además el vasto campo de la prevención.

La ubicación orgánica del Ministerio Público como órgano del sistema de justicia pero con fuerte raigambre ejecutiva, que se verifica en la facultad que se le reserva al Presidente de la República de designar al Procurador General de la República y a la mitad de sus Procuradores Generales Adjuntos, se explica en gran medida porque la Constitución no se limita a atribuir al Ministerio Públi-co una misión que se circunscribe a sus tareas propias de fiscal.

Por último, y como consecuencia de la distribución de tareas que impone la misión constitucional de formular e implementar la política criminal, el Con-sejo Superior del Ministerio Público, como órgano de gobierno del Ministerio Público, está llamado a cohabitar con el Procurador General de la República como máximo representante del Ministerio Público.

[49]

PALABRAs CLAVe

Principio Democrático, separación de poderes, separación de funciones, soberanía popular, sistema de justicia penal, demo-

cracia, persecución penal, protección de víctimas y testigos.

Abogado. Doctorando en Derecho Constitucional por la Universidad Com-plutense de Madrid. Vice-presidente del Instituto Caribeño para el Estado de Dere-cho (ICED). Docente universitario de pre-grado y grado.

DATos DeL AuToR

Principio democrático, separación de poderes y Ministerio Público en la Constitución de 2010nassef Perdomo Cordero

INtROduccIóN

El problema del poder y su relación con el sistema de justicia penal es tema de discusión desde mucho antes de que Webber afirmara que una de las principa-les características del Estado es que tiene el monopolio del ejercicio de la violencia legítima. “De los delitos y de las penas”, obra de referencia obligada escrita por el Marqués de Beccaria cerca de la mitad del siglo XVIII, da fe de esto. Su existencia demuestra que los análisis sobre el Dere-cho Penal como manifestación del poder estatal, y no sólo como un instrumento

ResuMen ABsTRACT

El Principio Democrático y el de Separa-ción de Poderes inciden en el trato que da la Constitución al Ministerio Público. La refor-ma de 2010 constitucionaliza la misión del Ministerio Público, haciendo una vinculación con estos dos principios. Establece en su ar-tículo 169 que el Ministerio público dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en nombre de la sociedad. Resulta obvio que el constituyente tuvo como intención fortalecer el sistema de separación de poderes y de fre-nos y contrapesos. Esto lo hizo, desmontando la posibilidad de que vuelva a confundirse la función del juzgador con la del investigador.

The Democratic Principle and Separation of Powers influence the treatment that the Constitution gives to the Public Prosecutor. The constitutional reform of 2010, constitu-tionalize the mission of the Public Prosecu-tor, making a connection with these two prin-ciples. Article 169 establishes that the public prosecutor leads the criminal investigation and performs the prosecution on behalf of society. It is obvious that the constitutional intent was to strengthen the system of se-paration of powers and checks and balances. This was done by removing the possibility of any confusion between the role of the judge and the role of the investigator.

[50] Principio democrático, separación de poderes..., pp. 49-60

de castigo contra quienes violan ciertas normas sociales, preceden los análisis del garantismo moderno y tienen sus raíces en las mismas décadas turbulentas que dieron fruto al constitucionalismo contemporáneo.

Y es que es su preocupación por la administración del poder lo que vincula al constitucionalismo con el Derecho Penal, que es la manifestación más clara y visible del uso de la violencia como instrumento de gobierno. El primero busca seccionar el ejercicio del poder estatal de tal forma que no pueda ser ejercido de manera absoluta por ningún órgano, grupo o persona. Pero además, y de manera especial luego de la Segunda Guerra Mundial, ha pretendido erigirse como un valladar frente al ejercicio indiscriminado y violento del poder estatal frente a los ciudadanos. El segundo busca intervenir en las relaciones sociales mediante la imposición de sanciones. Sin embargo, sus instrumentos están todos condicionados por la Constitución como norma suprema.

Por ello, para entender la justicia penal es necesario entender cómo el cons-titucionalismo (o una Constitución en particular) abordan dos problemas. Pri-mero el de los derechos fundamentales y sus garantías, y, luego, la configura-ción del sistema de justicia. En especial el sistema de justicia penal. En este último sentido, por su condición de brazo ejecutor de la política de persecución penal, en el caso dominicano es de particular importancia analizar cómo la nueva Constitución regula al Ministerio Público.

No se trata de una mera cuestión técnica, sino que es un indicador de la cul-tura jurídica (y política, nos atrevemos a afirmar, NPC) del país que se estudia1. Como el ejercicio de la facultad penal es una de las formas más cercanas en las que el ciudadano entra en contacto con el poder público, los principios a los que la Constitución somete al Ministerio Público son la muestra más clara de la naturaleza de ese poder. Por tanto, de ello también puede deducirse la calidad democrática del Estado.

En este breve trabajo tomaremos en cuenta los cuatro criterios a los que Díez-Picazo atribuye la cualidad de datos organizativos decisivos2: a) la exis-tencia o inexistencia de un monopolio sobre la acción penal; b) la relación del Ministerio Público con el Poder Ejecutivo; c) su organización interna y d) la relación con la función instructora. Para ello utilizaremos como ejes analíticos el principio democrático (art. 2 constitucional) y el de separación de poderes

1 Díez-Picazo, Luis María: El poder de acusar, Madrid, Editorial Ariel, 2000, p. 32.

2 Ídem.


(art. 4 constitucional).Antes, sin embargo, presentaremos el contexto histórico-constitucional que

hace relevante este tema de análisis.

I. cONtExtO hIStóRIcO y cONStItucIONAL

A. El Ministerio Público como novedad constitucionalUn hecho sumamente importante es que, en contraste con la Constitución

anterior, la reforma de 2010 trajo consigo la verdadera constitucionalización del Ministerio Público como órgano del sistema de justicia. De hecho, la Cons-titución anterior apenas hacía referencia al mismo, limitándose a presentarlo como una institución con una organización refleja a la de los tribunales. Poco más.

Ni siquiera contaba con una sección de la Constitución dedicada específica-mente a él. Por el contrario, se encontraba en los artículos relativos al Poder Judicial. Los artículos constitucionales 66, 69 y 74 se referían al Ministerio Público, pero limitándose a señalar que el tiempo de desempeño de esta fun-ción podía ser incluido en el cálculo del tiempo de ejercicio de la profesión jurídica como requisito para acceder a la Suprema Corte, las Cortes de Ape-lación o los Tribunales de Primera Instancia respectivamente. Por su parte, los artículos 66 y 70 establecían que el Ministerio Público estará representado ante la Suprema Corte de Justicia por el Procurador General de la República y sus adjuntos y ante las Cortes de Apelación por los Procuradores Generales de las Cortes de Apelación y sus adjuntos. Asimismo, coincidían en que para representar al Ministerio Público ante cualquiera de estos tribunales había que cumplir con los mismos requisitos que para ser juez de los mismos.

Los artículos 75 y 77 establecían, respectivamente, los requisitos para ser Procuradores Fiscales y Fiscalizadores. Como en los casos anteriores, estos requisitos eran idénticos a los que había que cumplir para ser juez del tribunal ante el cual se representaba al Ministerio Público.

Estas eran las principales menciones relacionadas con el Ministerio Públi-co, su organización interna y su función institucional. Las demás menciones –como por ejemplo el régimen de la jurisdicción privilegiada que para algunos de sus miembros establecía el artículo 67.1 constitucional- no definían al Mi-nisterio Público ni su rol institucional. Incluso la cuestión de su nombramien-to estaba ausente del texto Constitucional. Todos los miembros del Ministerio


Público eran nombrados por el Presidente de la República respondiendo al tex-to del artículo 55.1 constitucional, que facultaba al Presidente para:

“Nombrar los Secretarios y Subsecretarios de Estado y los demás funcionarios y empleados públicos cuyo nombramiento no se atribuya a ningún otro poder u or-ganismo autónomo reconocido por esta Constitución o por las leyes, aceptarles sus renuncias y removerlos” (subrayado nuestro, NPC).

Este vacío constitucional fue una de las principales causas por las que du-rante muchos años el Ministerio Público no contó con un fundamento jurídico adecuado para su fortalecimiento institucional. Sin embargo, también es justo señalar que fue lo que permitió la aprobación de la Ley 78-03 sobre el Estatu-to del Ministerio Público. En ella se estableció un régimen de carrera y una organización institucional que sirvieron de primer paso para la reforma del Ministerio Público.

En contraste a lo previsto por la Constitución anterior, la reforma de 2010 sí define institucionalmente al Ministerio Público. Los artículos constitucionales 169 al 175 establecen por primera vez una estructura institucional constitu-cionalmente avalada para el Ministerio Público, fijando también los principios que deben regir esa estructura, entre los cuales está su independencia funcio-nal, administrativa y presupuestaria, así como su obligación de garantizar los derechos de los ciudadanos incluso cuando lleva a cabo la política criminal del Estado.

b. El principio democrático y el de separación de poderes en la constitución dominicana

Resulta imposible hoy definir el Estado constitucional democrático sin ha-cer referencia al principio democrático y al de separación de poderes. Todas las constituciones democráticas contemporáneas –y muchas que pretenden ser democráticas pero operan en sistemas autoritarios- contemplan estos princi-pios como parte integral de su ordenamiento. República Dominicana no esca-pa a esto y así lo demuestran los artículos 2 y 4 constitucionales.

El artículo 2 reconoce que la soberanía corresponde al pueblo:

Soberanía popular. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en for-


ma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes.Como puede verse, el principio democrático no se limita a solucionar el pro-

blema de cómo escoger a los gobernantes. Va más allá del concepto de demo-cracia formal y apunta a una democracia sustancial. Por ello afirma que todos los poderes emanan del pueblo y que el ejercicio de ellos no implica titularidad, sino simplemente representación Esa representación es transitoria por natu-raleza y se encuentra limitada por los intereses del verdadero titular: el pueblo. Con esto se asegura no sólo el respeto a los derechos del pueblo en general y los individuos en particular, sino también la responsabilidad de los gobernantes ante sus mandantes.

Esa responsabilidad, junto con la separación de funciones propias del siste-ma republicano, está contenida en el artículo 4 constitucional:

Gobierno de la Nación y separación de poderes. El gobierno de la Nación es esencialmente civil, republicano, democrático y representativo. Se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones. Sus encargados son responsables y no pueden delegar sus atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes.

Como puede verse, la separación de poderes como está diseñada en la Cons-titución dominicana es a la vez garantía y consecuencia del principio demo-crático. Relaciona íntimamente la responsabilidad de los gobernantes ante el pueblo y la obligación de los primeros a obedecer la Constitución y las leyes. Es por eso que el artículo 4 constitucional se refiere al gobierno de la Nación como “civil, republicano, democrático y representativo”. Cada una de estas característi-cas es tan importante como la que le sigue y le antecede. Por eso, la lectura de todas las disposiciones constitucionales tiene que darse en el entendido de que las instituciones públicas deben someterse siempre a estos principios.

II. EL RégIMEN cONStItucIONAL dEL MINIStERIO PúbLIcO

Como las disposiciones relativas al Ministerio Público no tienen anteceden-tes en la constitución anterior, no es posible estudiarlos haciendo un análisis comparativo entre su texto y el de la actual. Como ya anunciamos, veremos


brevemente cuatro puntos que sirven de criterios para el análisis de la natura-leza del Ministerio Público como está concebido en la Constitución, tomando en cuenta siempre su relación con el principio democrático y el de separación de poderes.

A. Existencia o inexistencia de un monopolio de la acción penalLa Constitución de la República no resuelve de manera específica el proble-

ma de la titularidad de la acción penal. Al tiempo que encarga al Ministerio Público su persecución, deja la puerta abierta para que también puedan llevarla los ciudadanos. Cuando el artículo 169 constitucional fija las funciones del Ministerio Público, lo hace de la manera siguiente, dice que es responsable:

“de la formulación e implementación de la política del Estado contra la cri-minalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en represen-tación de la sociedad”.

Lo primero que hay que decir es que, a pesar de las críticas válidas que se pueden hacer a la apropiación estatal del interés de la víctima3, no podemos negar que la existencia misma de esta institución es un avance en el sentido de que implicó el desdoblamiento de la facultad sancionatoria del Estado, se-parando la función de juzgar de la de acusar4. Con esto se cumple la función primordial del principio de separación de poderes, que es evitar la concentra-ción de facultades para así disminuir la posibilidad de que estas sean utilizadas arbitrariamente.

Ahora bien, la legislación adjetiva dominicana ha ido un paso más allá, creando una distinción entre la acción pública, la acción pública a instancia privada y la acción privada5. Este contexto imprime particular importancia al hecho de que el constituyente, pudiendo otorgar al Ministerio Público la facultad de ejercer la acción penal, limita el mandato constitucional directo a la “acción pública” específicamente. Si a esto sumamos que el artículo 69 prevé que las personas tienen derecho a una tutela judicial efectiva, es difícil concluir que la Constitución crea un monopolio de la acción penal en manos del Minis-

3 Por ejemplo, Foucault, Michel: La verdad y las formas jurídicas, décima reimpresión, Barcelona, Editorial Gedisa, 2005, p. 79.

4 Binder, Alberto: Introducción al Derecho Procesal Penal Dominicano, Primera Edición, Santo Domingo, Ediciones IEJC, 2007, pp. 285.

5 Arts. 29 al 32 CPC.


terio Público.El principio de tutela judicial efectiva tiene como consecuencia que las reglas

de procedimiento tienen que tener como objetivo la solución del conflicto o la lesión causada por la comisión de un delito. Esto quiere decir que tienen que existir mecanismos que permitan a la víctima a acceder a la justicia –incluso la penal- para procurar esa salvaguarda. No existe consagración constitucional del monopolio de la acción penal. Esta apertura de la acción penal, y su puesta en servicio de los intereses directos de las víctimas, es una reivindicación de la idea de que el Estado está al servicio de la ciudadanía.

El que la función de acusar y de juzgar estén separadas puede llevar, tal y como sucede en el sistema penal acusatorio, a la sustitución del principio de legalidad por la del principio de oportunidad. Es decir, la persecución penal obligatoria y sin excepciones y la persecución penal concentrada en aquellos casos en que la acción penal resulta útil a la sociedad. Como señala Orlidy Inoa, el proceso penal dominicano tiene como fin restaurar la armonía social altera-da por la comisión del delito y sólo puede ser puesto en marcha como último recurso6. Aplicar el principio de oportunidad permite, e incluso fomenta, que el Ministerio Público actúe no sólo únicamente como persecutor, sino también –como apunta la Constitución7- como buen componedor entre la parte agra-viada y la agraviante.

La devolución –por lo menos en algunos casos- del conflicto a los ciudada-nos por vía de la acción penal a instancia privada y la solución alternativa de conflictos son manifestaciones claras de un Ministerio Público que opera en un sistema penal acusatorio y democrático.

b. Relación del Ministerio Público con el EjecutivoUna de las principales preocupaciones relativas a la capacidad de acción del

Ministerio Público, y los condicionantes o limitantes de su autonomía, es su

6 Inoa, Orlidy: El Principio de Oportunidad como manifestación del principio de mínima intervención en el proceso penal acusatorio, Santo Domingo, Escuela Nacional del Ministerio Público, Colección ENMP, Vol. I, 2010, p. 47.

7 Artículo constitucional 169, Párrafo I: “En el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Público garantizará los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promoverá la resolución alternativa de disputas, dispondrá la protección de víctimas y testigos y defenderá el interés público tutelado por la ley” (subrayado nuestro, NPC).


ubicación orgánica. Tal como expone Alberto Binder8, en América Latina exis-ten tres soluciones al problema. La primera es la “judicialista”, que relaciona la actividad del Ministerio Pública con la función jurisdiccional y afirma que debe estar ubicado en el Poder Judicial. La segunda es la “administrativista” o “pre-sidencialista”, que entiende que la función de diseñador y ejecutor de la política criminal del Estado hacen que su ubicación lógica sea en el Poder Ejecutivo. La tercera es la “independentista” o “posición extra poder”, que sostiene que la mejor forma de garantizar la independencia del Ministerio Público es ubicán-dolo como un órgano autónomo fuera de los tres poderes clásicos.

Para Julio B. J. Maier, la solución al problema no debe ser buscada en la ubi-cación orgánica del Ministerio Público, sino en las relaciones institucionales y jurídicas que sostiene con los poderes del Estado9. Este enfoque tiene sentido en el caso dominicano porque la posición institucional del Ministerio Público no encaja perfectamente en ninguna de las tres posturas que señala Alberto Binder.

En primer lugar, la Constitución incluye al Ministerio Público dentro de los órganos del “sistema de justicia”, lo que implica que su papel, aunque impor-tante para la administración de justicia, no lo hace parte del Poder Judicial. No es parte del Poder Judicial, ya que tiene un estatuto constitucional y legal distinto y separado, sin vínculos directos con el Poder Judicial. Tampoco está completamente sometido al Poder Ejecutivo. El artículo 170 constitucional proclama la “autonomía funcional, administrativa y presupuestaria” del Ministe-rio Público, cortando los fortísimos lazos de dependencia que en el pasado lo ataban al Poder Ejecutivo.

Otro factor es la creación de la carrera del Ministerio Público (art. 173 cons-titucional) que garantiza la permanencia en el cargo de sus miembros hasta los 75 años siempre que cumplan con las condiciones establecidas en el Estatuto del Ministerio Público. Esto dista mucho de la situación anterior, en la que el Presi-dente de la República podía nombrar y destituir libremente a cada miembro del Ministerio Público. La Constitución se asegura, en el mismo artículo, de que la carrera esté sujeta al Estatuto del Ministerio Público y a sus órganos de gobierno, evitando la farsa de una “carrera” regida, por ejemplo, por el Poder Ejecutivo.

8 Binder, Alberto Ob. Cit., pp. 286-287.

9 Maier, Julio B: Derecho Procesal Penal: parte general: sujetos procesales, 1era edición, Buenos Aires, Editores Del Puerto, 2003, p. 336.


El acceso a la carrera tampoco depende del Ejecutivo, pues los aspirantes tienen que superar un concurso público de oposición, que les permite, luego de superar un Programa Inicial de Formación, ocupar puestos en el escalafón, em-pezando por el de fiscalizador. Además, el Auto de Designación, ya no proviene del Presidente de la República por vía de Decreto presidencial, sino que el Aspi-rante, una vez superada la oposición y el programa de formación, es nombrado por Auto del Consejo Superior del Ministerio Público.

Es de notar que la Constitución no repite el error de considerar al Ministerio Público como un órgano reflejo del Poder Judicial. De hecho, el artículo 172 rompe con esa lógica y únicamente establece un régimen especial de represen-tación del Ministerio Público ante la Suprema Corte de Justicia. Allí debe estar representado por el Procurador General y sus adjuntos. En el resto de los casos no es así, permitiendo la aplicación de los principios de unidad de actuaciones e indivisibilidad propios del sistema acusatorio.

Finalmente, y a pesar de lo anterior, tampoco es un órgano extra poder, ya que el artículo 171 constitucional reserva al Presidente de la República la fa-cultad de nombrar al Procurador General y la mitad de sus adjuntos. Hay que resaltar que esto sólo tiene efectos con respecto al diseño y ejecución de la polí-tica criminal de manera global. Aunque el Ministerio Público actúa de acuerdo a los principios de unidad y jerarquía, no debemos olvidar que también lo hace de acuerdo al de autonomía funcional. Junto con la carrera, esta autonomía impide que el Procurador General tenga la autoridad determinante con que anteriormente contaba. Esto se encuentra fortalecido por el hecho de que el órgano que administra la carrera no es ya el Ejecutivo, sino el Consejo Superior del Ministerio Público.

Todo lo anterior nos obliga a concluir que el Ministerio Público se encuentra en una posición intermedia que lo mantiene entre la sujeción del Poder Ejecu-tivo y ser un órgano extra poder.

c. Organización internaCon anterioridad a la reforma de 2010, el Ministerio Público tenía una es-

tructura interna jerarquizada y carecía de una regulación constitucional direc-ta de su funcionamiento interno. Los avances que se pudieron hacer hasta ese momento se debieron a la aprobación de la Ley 78-03 sobre el Estatuto del Ministerio Público.

Como ya vimos en la sección 1.1 de este trabajo, el Ministerio Público no


estaba claramente definido ni organizado por la Constitución. Su naturaleza refleja se manifestaba en el hecho ya señalado de que sus principales mencio-nes eran coletillas en los artículos referidos a los tribunales del Poder Judicial.

El nuevo régimen constitucional establece un órgano de gobierno, el Con-sejo Superior del Ministerio Público. Su matrícula es de cinco miembros: El Procurador General, un procurador general adjunto, un procurador de Corte de Apelación, un procurador fiscal y un fiscalizador. Con la excepción del pro-curador General, todos los demás miembros son elegidos por sus pares. El Consejo Superior del Ministerio Público es el nuevo encargado de administrar los bienes y recursos del Ministerio Público, así como el sistema de carrera. El artículo 175 constitucional enumera sus funciones específicas:

Dirigir y administrar el sistema de la carrera del ministerio público;

La administración financiera y presupuestaria del Ministerio Público;Ejercer el control disciplinario sobre representantes, funcionarios y empleados del

Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la República;Formular y aplicar los instrumentos de evaluación de los representantes del Mi-

nisterio Público y del personal administrativo que lo integran;Trasladar a representantes del Ministerio Público, provisional o definitivamente,

de una jurisdicción a otra cuando sea necesario y útil al servicio, con las condiciones y garantías previstas en la ley, con excepción de las y los procuradores adjuntos del Procurador General de la República;

Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el Ministerio Pú-blico pueda cumplir las atribuciones que le confieren esta Constitución y las leyes;

Las demás funciones que le confiera la ley.Lo relevante en este caso es que la mayoría de estas facultades solían ser

ejercidas por el Procurador General de la República. Este ha pasado de ejercer el gobierno del Ministerio Público, a ser el director de la política criminal y presidente del Consejo Superior del Ministerio Público. A esto último hay que hacerle la salvedad de que en este Consejo es el primero entre iguales.

Pero incluso el poder del Consejo sobre los miembros del Ministerio Público está constitucionalmente limitado. La constitucionalización de la carrera del Ministerio Público hace imposible reproducir el dominio casi absoluto que el Ejecutivo tenía sobre éstos y, además, hace imposible también que la carrera sea eliminada por la vía legislativa.


La eliminación de la organización refleja, que ya hemos mencionado, impli-ca que los miembros del Ministerio Público están en capacidad de actuar como verdaderos impulsores de la acción penal, combinando su labor de dirigencia de la investigación con la participación en el juicio como parte acusadora. Es decir, quedan eliminadas las disposiciones constitucionales que dificultaban que la acusación fuera presentada por el propio investigador en las distintas instancias del proceso. Esta dificultad fue sorteada por el Código Procesal Pe-nal de 2010, pero es confirmada por la nueva Constitución.

La descentralización del poder en manos de un órgano representativo de los miembros del Ministerio Público, y cuyos miembros son escogidos por voto directo, es ejemplo claro de la aplicación de los principios republicano y demo-crático en la organización del Ministerio Público. No puede adelantarse cuáles serán los efectos prácticos de estas disposiciones. Sin embargo, es innegable que abren la puerta a un Ministerio Público institucionalmente fuerte y capaz de afirmar y ejercer su independencia funcional.

d. Relación con la función instructoraHasta la reforma procesal penal de 2002 en República Dominicana existía la

figura del juez de instrucción, encargado de llevar a cabo las investigaciones en las que luego el Ministerio Público debía fundamentar las acusaciones penales. A partir de la reforma procesal penal se abandonó el sistema inquisitivo ate-nuado vigente en el país y se deslindó la función de juez, garante de derechos e investigador, que estaban todas hasta el momento integradas en la figura del juez de instrucción.

La importancia de esta decisión es que implicó el reconocimiento de la adul-tez institucional del Ministerio Público, a quien finalmente se confió la funda-mentación de las pretensiones que defiende ante los tribunales penales. Como explica Maier, esto es una ruptura con la lógica del Antiguo Régimen y un paso importante en el establecimiento de un sistema acusatorio real10.

La reforma de 2010 constitucionalizó estos principios. El artículo 169 cons-titucional establece como función del Ministerio público dirigir la investiga-ción penal y ejercer la acción pública en nombre de la sociedad. Es obvio que el constituyente relacionó ambas cosas y tuvo como intención fortalecer el sis-tema de separación de poderes y frenos y contrapesos. Lo hizo desmontando

10 Maier, Julio B. J. Ob. Cit., pp. 361 y ss.


la posibilidad de que vuelva a confundirse la función del juzgador con la del investigador. Pero también garantizando que, aunque la investigación concre-ta y específica esté a manos de la Policía u otro órgano, el Ministerio Público es quien dirige esa investigación. Dirección que, lógicamente, estará dirigida a facilitar el ejercicio de la acción penal.

cONcLuSIONES

La intención de estas páginas era señalar a grandes rasgos la forma en la cual el principio democrático y el de separación de poderes influyen en el tra-to que la Constitución da al Ministerio Público. Como pudimos ver, ésta ha pasado de ser un simple órgano del Poder Ejecutivo, sin más funciones que la obligación de presentar la acusación, a ser una institución clave en el sistema de justicia, con facultades claras y una relación con el Ejecutivo que ya no es de dependencia absoluta.

Importante sobre todo es que el nuevo diseño constitucional impide la vuel-ta atrás a un sistema penal con visos inquisitoriales. Al otorgarle autonomía funcional libera al Ministerio Público de las relaciones de subordinación que lo convertían en una simple herramienta estatal de persecución y, al separar al investigador del garante de derechos, protege a los ciudadanos de un sistema penal sin controles externos.

[61]

PALABRAs CLAVe

Constitución 2010, sistema de justicia, derechos ciudadanos, interés social, Ley 78-03, Ley 841-27.

Procurador General Adjunto del Procurador General de la República, De-partamento de Litigios y Dictámenes. Especialista en Derecho Constitucional, Universidad de Castilla La Mancha.

DATos DeL AuToR

El Ministerio Público en la República Dominicana Reflexiones a la luz de la Reforma Constitucional de 2010Idelfonso Reyes

I. EL MINIStERIO PúbLIcO EN LA PRIMERA cONStItucIóN dEL 1844

El Código de Procedimiento Criminal francés del 1808, la Constitución de Cá-diz del 1812, y los veintidós años de la ocupación haitiana, con la Constitución del 1816, modificada por la del 1843, vi-nieron a ser parte importante en la for-mulación de nuestra primera Constitu-ción en el 1844, naciendo con ella la figura del Ministerio Público, al establecer en su artículo 131, que el mismo pertenece a la Suprema Corte de Justicia, en la cual re-

ResuMen ABsTRACT

Desde el nacimiento de la República, el Ministerio Público ha formado parte del Po-der Judicial, hasta que en 1927 se indepen-diza, pasando a pertenecer directamente del Poder Ejecutivo. De 1844 a 2003, con la pro-mulgación del Estatuto del Ministerio Público (78-03), los representantes del Estado y de la sociedad eran designados por el Poder Ejecuti-vo. Ya con la Ley 78-03, se inicia en la Repúbli-ca Dominicana el proceso de fortalecimiento de la institucionalidad del Ministerio Público, concretizándose con la Constitución de 2010, al crearse las herramientas necesarias para ser un cuerpo inamovible, dedicado a los prin-cipios que rigen sus funciones.

Since the birth of the Republic, the Public Prosecutor has been a part of the Judiciary, to which in 1927 became independent, be-coming a part of the Executive branch. From 1844 to 2003, with the enactment of the Statute of Public Prosecution (Act 78-2003), representatives of state and society were de-signated by the Executive branch. With the Act 78-03, it begins in the Dominican Repu-blic the process of institutional strengthening of the Public Prosecutor, concretized with the Constitution of 2010, by creating the neces-sary tools to become a career body, dedicated to the principles that govern those functions.

[62] El Ministerio Público en la República Dominicana..., pp. 61-75

sidía la primera magistratura del Estado, pero su nombramiento lo realizaba el Poder Ejecutivo. Si realizamos un análisis de la Constitución, nos encontrare-mos que en ella no se hace referencia, ni se habla de los Procuradores de Cortes, o de los demás miembros del Ministerio Público; es el 11 de junio del 1845, me-diante la Ley Núm. 41 Orgánica para los Tribunales de la República, donde por vez primera se clasifican las funciones que van a desempeñar en los diferentes tribunales, el Ministerio Público, al expresar en su artículo 101 lo siguiente “habrá un fiscal para Justicia Mayor y otro por cada Tribunal de Apelación y para la Suprema Corte de Justicia, que serán nombrados por el Poder Ejecutivo y promovidos por él, cuando el mismo considere conveniente”. Desde nuestra primera Constitución en el 1844, las 37 reformas, hasta la promulgación de la Constitución del 26 de enero de 2010, el Ministerio Público, era un funcionario de libre nombramiento y remoción por el Poder Ejecutivo.

II. EL MINIStERIO PúbLIcO EN LA cONStItucIóN dE 2010

El Ministerio Público, es el Órgano del sistema de justicia, responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la sociedad, En el ejercicio de sus funciones, garantiza los derechos fundamenta-les que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promoverá la resolución alternativa de disputas, dispondrá la protección de víctimas y testigos y defenderá el inte-rés público tutelado por la ley. (1)

A. El fortalecimiento del Ministerio PúblicoEl nuevo marco constitucional viene a otorgarle al Ministerio Público, la

fortaleza debida, toda vez que tanto su designación, como sus actuaciones, así como su carrera, mantienen la independencia del Poder Ejecutivo, con la excep-ción de lo establecido en al artículo 171, y en el ejercicio de sus funciones con la finalidad de realizar trabajos en común, con los organismos de investigación y de seguridad del Estado. (2) El Ministerio Público recibe en la Constitución de la República Dominicana de 2010, una atención que no tiene precedente en

1 Constitución Dominicana de 2010, Art. 169.

2 Núñez, Ramón: Constitución Comentada. Documento Inédito.


nuestra historia constitucional. Siguiendo los pasos del legislador ordinario, el constituyente definió con claridad los rasgos esenciales de una institución que, de la mano de la reforma judicial fuera propiciada por la reforma constitucional del 1994 y potenciada por la reforma procesal penal se colocó en la segunda mitad del primer decenio del siglo XXI en el centro de la escena del sistema de justicia penal dominicano, en su condición de “motor del proceso penal.

b. funciones: La defensa de la LegalidadDentro de las funciones del Ministerio Público, su función principal es el de

la defensa de la legalidad, (3) sometiendo sus actuaciones a los distados de la Constitución, de las leyes y a lo establecido en los tratados internacionales ra-tificados por la República Dominicana; este principio abarca a todos los actores que intervienen en el marco de un proceso judicial, defendiendo el Ministerio Público sus actuaciones en todas las jurisdicciones que forman parte del Poder Judicial y aún accionar ante el Tribunal Constitucional cuando el caso así lo amerite; también es su obligación la de defender el interés público tutelado por la ley; y la de promover la resolución alternativa de disputas, disponiendo la protección de las víctimas y los testigos.

c. Principios: La defensa de los derechos de los ciudadanos y la satisfacción del interés social

Siendo el Ministerio Público el responsable de garantizar los derechos fun-damentales que les asisten a ciudadanas y ciudadanos, los cuales podemos di-vidirlos en 4derechos civiles y políticos, como el derecho a la vida, a la dignidad humana, derecho a la igualdad, derecho a la libertad y seguridad personal, pro-hibición de la esclavitud, derecho a la integridad personal, al libre desarrollo

3 Art. 6 de la ley 78-03 del 15 de abril de 2003.

4 Establecidos en los artículos del 37 al 76 de la Constitución Dominicana del 26 de enero de 2010 y en la Constitución Española del 1978 en los artículos del 14 al 54 ect., conforme a las magistrales cátedras “sobre el tema de este trabajo”, en la especialidad de derecho constitucional en la Universidad de Castilla la Mancha, por los profesores Dr. Mercedes Serrano Pérez, sobre derechos de libertad, seguridad personal, seguridad de transito; el Dr. Tomás Bastarreche, sobre la libertad ideológica y religiosa y la libertada de educación; la Dra. Mercedes Serrano Pérez sobre el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen y a la inviolabilidad del domicilio; el Dr. José Luis García Guerrero sobre la libertad y el secreto de correspondencia; el Dr. Tomás Vidal sobre los derechos económicos, propiedad privada, libertad de empresa, derechos laborales, derecho al trabajo, libertad sindical, negociación colectiva, huelga y cierre patronal o lock out; el Dr. José Antonio Moreno Molina, sobre los derechos a la educación, salud, seguridad social, vivienda, tercera edad, menores; completados por los Dres. Elena Rebato, José Luis García Guerrero y Marcos Francisco Massó Garrote.


de la personalidad, a la intimidad y el honor personal, así como a la libertad de conciencia y de cultos, la libertad de tránsito, la libertad de asociación, la liber-tad de reunión y la libertad de expresión e información. En la actual Constitu-ción, los derechos económicos y sociales, los derechos culturales y deportivos, los derechos colectivos y del medio ambiente; que siendo estos derechos socia-les, forman parte de los derechos fundamentales, que aunque son responsabi-lidad exclusiva del Estado, sus ejecuciones dependen de la capacidad imposi-tiva y presupuestaria. Estos derechos fundamentales, son parte importantes de nuestra carta sustantiva, pero su eficacia depende de las garantías de esos derechos y de los principios de aplicación e interpretación de los mismos.

d. IncompatibilidadesLa función de representante del Ministerio Público es incompatible con

cualquier otra función pública o privada, excepto la docente y mientras per-manezcan en el ejercicio de sus funciones, no podrán optar por ningún cargo electivo público ni participar en actividad político partidista.

E. ProhibicionesAl Ministerio Público le está prohibido: a) Incurrir en los actos que el pre-

sente Estatuto califica como faltas disciplinarias; b) Realizar actividades aje-nas a sus funciones regulares durante la jornada de trabajo, y abandonar o suspender las mismas sin aprobación previa de su superior inmediato; c) Re-tardar o negar deliberada e injustificadamente el despacho de los asuntos a su cargo por la prestación de los servicios que les corresponden; d) Ofrecer noticias o informaciones sobre asuntos de la administración judicial cuando no estén facultados para hacerlo; e) Dedicarse, tanto en el servicio como en la vida privada, a actividades que puedan afectar la confianza del público en su con-dición de representante del Ministerio Público; f) Observar una conducta que pueda afectar la respetabilidad y dignidad que conlleva su calidad de servidor de la función judicial; g) Solicitar, aceptar o recibir, directamente o por persona interpuesta, gratificaciones, dádivas, obsequios, comisiones o recompensas, como pago por actos inherentes a su , investidura; h) Haber sido abogado de cualesquiera de las partes interesadas en el caso de maneje el funcionario, o si el abogado de las partes es cónyuge, hermano, hijo o pariente hasta e! tercer grado, inclusive, del funcionario del Ministerio Público actuante; i) Recibir más de una remuneración con cargo al erario, excepto en los casos previstos por las


leyes; J) Obtener préstamos y contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas contra las cuales dicho representante del Ministerio Público haya puesto en movimiento la acción pública mediante cualesquiera de los mecanis-mos legales, o que sean o hayan sido objeto o sujeto de denuncias o querellas que en el momento estén sometidas a la consideración del representante del Ministerio Público en razón de su competencia; k) Asistir al lugar de trabajo en estado de embriaguez o bajo el influjo de drogas o estupefacientes; l) Dar con-sultas en asuntos jurídicos, de carácter actualmente contencioso, o que puedan adquirir ese carácter; m) Las demás prohibiciones que se establezcan por vía legal o reglamentaria, o que resulten del buen entendimiento y observancia de la ética social y administrativa (5).

f. Estatuto de Protección de la carreraEl Ministerio Público se organiza conforme a la Ley, que regulará, “en vir-

tud de que no ha sido aprobada” su inamovilidad, régimen disciplinario y los demás precepto que rigen su actuación, su escuela de formación y sus órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera hasta los setenta y cinco años. Lo que viene a colegir que por mandato de la carta sustantiva goza de estabilidad y protección.

g. órgano de gobiernoEl órgano de gobierno interno del Ministerio Público es el 6Consejo Superior

del Ministerio Público, el cual estará integrado por: (1) El Procurador General de la República, quien lo presidirá; (2) Un Procurador Adjunto del Procurador General de la República elegido por sus pares; (3) Un Procurador General de Corte de Apelación elegido por sus pares; (4) Un Procurador Fiscal o su equi-valente elegido por sus pares y (5) Un Fiscalizador elegido por sus pares. Y sus funciones son: (1) Dirigir y administrar el sistema de la carrera del Ministerio Público; (2) La administración financiera y presupuestaria del Ministerio Pú-blico; (3) Ejercer el control disciplinario sobre representantes funcionarios y empleados del Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la República; (4) Formular y aplicar los instrumentos de evaluación de los repre-sentantes del Ministerio Público y del personal administrativo que lo integran;

5 Art. 81, de la Ley 78-03 del 15 de abril de 2003, en proceso de modificación.

6 Constitución Dominicana del 26 de enero de 2010, Art. 174.


(5) Trasladar a representantes del Ministerio Público, provisional o definitiva-mente, de una jurisdicción a otra cuando sea necesario y útil al servicio, con las condiciones y garantías previstas en la ley, con excepción de las y los procu-radores adjuntos del Procurador General de la República; (6) Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el Ministerio Público pueda cum-plir las atribuciones que le confieren esta Constitución y las leyes y así como las demás funciones que le confiera la ley, tanto para su organización, como para su funcionamiento.

h. Estructura JerárquicaLa estructura jerárquica del Ministerio Público está compuesta por el Procu-

rador General de la República, quien lo dirige, y lo representará ante la Supre-ma Corte de Justicia o por las o los adjuntos. La Constitución envía a la ley los demás integrantes; es importante establecer que la ley actual del Estatuto y el Proyecto de ley Orgánica, sobre el Ministerio Público, ambos establecen aparte de la figura del Procurador General de la República, a los Procuradores Genera-les de Cortes y sus equivalentes; los Procuradores Fiscales y sus equivalentes, todos con sus respectivos adjuntos y los Fiscalizadores. Esta estructura se crea con la finalidad de representar al Ministerio Público, por ante los Tribunales Ordinarios, Especiales y con relación a sus actuaciones por ante el Tribunal Constitucional, conforme al anteproyecto de la FINJUS del 19 de agosto de 2010 sobre la Ley Orgánica, el cual reconocemos que es interesante y novedo-so, entendemos de con relación al Ministerio Público, al analizar las funciones que le otorga la Constitución de 2010, en el anteproyecto se necesita UN TÍ-TULO, que defina con claridad su verdadero rol ante el Tribunal Constitucional Dominicano; y a la obligatoriedad del Procurador General de la República de intervenir en todos los procesos; toda vez que con las menciones que se reali-zan en los artículos 33, 42, 50, 53 y 54, del referido anteproyecto no satisfacen el mandato de la Constitución.

III. LAS LEyES 821 dEL 1927 y 78-03 dEL 2003

A. La Ley 821 del 1927Con la reforma de la Constitución en el 1924, la Suprema Corte de Jus-

ticia conforme al Art. 60, estaba compuesta por 7 jueces, por lo menos y de un Procurador General; y que además de conocer de otros asuntos, era de su


exclusiva competencia la de (7)“Conocer y decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos, resoluciones, reglamentos, y actos en todos los casos que sean materia de controversia judicial entre partes”, esta competencia de la Suprema Corte de Justicia, este control concentrado de la constitucionalidad, trajo consigo un caos en el sistema de justicia en la República Dominicana, debido a que, todas las acciones o recursos de inconstitucionalidad solicitados ante cualquier tribunal, en el conocimiento de un litigio, este tribunal tenía la obligación de sobreseer el asunto hasta tanto la SCJ decidiera sobre la acción o recurso de inconstitucionalidad; trayendo un taponamiento de los casos en los tribunales; debido al exceso de trabajo para la SCJ y del cúmulo de casos para los jueces inferiores, en el 1927 se modifica nueva vez la Constitución y con ella se aprueba lo que viene a reglamentar la organización del sistema de justicia en el país con la (8)Ley 821, que define la organización y estructura del sistema de justicia en la República Dominicana; con lo cual podemos dividirla en tres partes: la primera en la parte histórica o su evolución, que ha sido tratada en el material que antecede; en la segunda parte, que trata sobre los principios básicos, como son: el principio de pluralidad de los oficios jurisdiccionales, el del doble grado de jurisdicción, el de jerarquía de los oficios, el de la composi-ción de los tribunales y el de la división de competencia, y la tercera dedicada a la composición del sistema de justicia; compuesta por la Suprema Corte de Justicia y su Procurador General de la República; las Cortes de Apelación y sus Procuradores Generales; el Tribunal de Tierra; los Juzgados de Primera Ins-tancia en los asuntos correccionales y criminales y sus Procuradores Fiscales y los Jueces de Instrucción; las Cámaras Civiles y Comerciales; los Juzgados de Paz; los Abogados; los Alguaciles; los Oficiales y Agentes de la Policía Judicial; los intérpretes Judiciales; los Oficiales del Estado Civil y la Disciplina Judicial. Esta Ley ha sido tan efectiva, que aunque ha sido objeto de modificaciones, al día de hoy 26 de octubre de 2010, mantiene su vigencia.

b. La Ley 78-03 del 2003Desde el nacimiento de la República Dominicana en el 1844, hasta el 15 de

abril de 2003, el Ministerio Público no contaba ni con las herramientas consti-tucionales, ni legales, que le otorgaran tanto su estabilidad, como su inamovili-

7 Constitución del 31 de mayo del 1924, Art.63, numeral 5.

8 Ley 821-1927, del 21 de noviembre del 1927.


dad en el ejercicio de sus funciones, ya que su designación y destitución, era una facultad del Poder Ejecutivo. Con la creación de la (9) Ley 78-03, del 15 de abril de 2003, el Ministerio Público, viene no solo a tener permanencia como fun-cionario público, sino que viene a ser de carrera, por ser egresado de la Escuela del Ministerio Público, una institución de formación y capacitación previa al ejercicio de sus funciones, ya que sus actuaciones se rigen por los principios de legalidad, objetividad, unidad, indivisibilidad, jerarquía, responsabilidad, in-dependencia, probidad, oportunidad; además de su obligación como defensor de los derechos fundamentales y representante de la sociedad, cómo tiene que ejercer sus funciones y atribuciones en el ejercicio de sus respectivas activida-des que les confieren la Constitución, su Ley Orgánica, como los Reglamentos de aplicación. (10) Varios han sido los que han arriesgado y dedicado su vida, en el ejercicio de sus funciones a esta institución, y otros que con su pluma le han otorgado vigencia a los valores que representa El Ministerio Público, para una sociedad que como la República Dominicana, que ha permanecido y se ha fortalecido institucionalmente y ahora se ha constitucionalizado, con lo cual se ha insertado entre los países no solo emergentes, sino de los industrializado, que pugnan por un mundo unido, globalizado y con un sistema democrático de derecho.

La Omisión del Procurador General de la República o del Ministerio Público ante el Tribunal Constitucional en la Constitución de 2010

Con la creación de la Nación Dominicana en el año 1844, nace nuestra pri-mera Constitución y con ella la Suprema Corte de Justicia y un agente del Mi-nisterio Público, nombrado por el Poder Ejecutivo.

La Constitución Dominicana del 26 de enero de 2010, en el Título VII esta-blece la creación de un Tribunal Constitucional (TC) que de conformidad con

9 Ley 78-03, del 15 de abril de 2003, sobre el Estatuto del Ministerio Público.

10 En la República Dominicana, entre otros, hemos tenido en la Procuraduría General de la República Dominicana, a los: Dres. Abel Rodríguez del Orbe, Mariano Germán Mejía, Cesar Pina Toribio, Francisco T. Domínguez Brito, Radhamés Jiménez Peña, quienes han desempeñado una función ejemplar, conocidos como propiciadores del antes y el después. En la Madre Patria tenemos no como Procurador General de la República, sino como Fiscal General, a Cándido Conde-Pumpido, una persona conocida y respetada, en Iberoamérica, por su labor en el ejercicio de sus funciones y por sus aportes en nuestro país, no solo como Ministro Fiscal, sino como jurista, docente e investigador. Otra persona que ha realizado importantísimos aportes al Ministerio Público en nuestro país, es el Fiscal de la Audiencia Nacional de España, Javier A. Zaragoza, Fiscal de la Audiencia Nacional de España, encargado de casos de terrorismo y criminalidad grave; es importantes resaltar la labor de Manuel Miranda Estrampes, persona que ha dedicado su tiempo a la capacitación del Ministerio Público en la República Dominicana, por medio de la Procuraduría General de la República y la Escuela Nacional del Ministerio Público.


las Disposiciones Transitorias Segunda y Decimoctava, entrará en funciona-miento en el año 2011.

Hasta la aprobación de la presente reforma Constitucional, el control de la constitucionalidad ha sido ejercido por la Honorable Suprema Corte de Justi-cia en Pleno, y en el referido período se han establecido tanto el control difuso, como el control concentrado de la constitucionalidad y en todos los casos pre-vio a la emisión de una decisión por la Suprema Corte de Justicia, es enviada al Procurador General de la República, con la finalidad de que emita la opinión, que ha desempeñado un rol importante en las acciones o recursos sobre in-constitucionalidad.

Para la reforma a la presente carta magna, luego de la consulta a todos los estamentos de la sociedad dominicana, varios especialistas de diferentes paí-ses realizaron un valioso aporte, siendo los más relevantes, los de España, Co-lombia y Costa Rica.

En la (11) Constitución Española, de los 169 artículos que la conforman, los artículos del 124 al 127 se refieren al Ministerio Fiscal (Ministerio Público en la RD), y los artículos del 159 al 165 se refieren al Tribunal Constitucional. Nin-guno de los artículos hacen referencia de manera expresa a las intervenciones del Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional, sino que sus actuaciones son referidas a la ley, al establecer la Constitución Española en su artículo 165, que “Una ley orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones” (al igual lo hace el artículo 124.3 CE para el Ministerio Fiscal); ya que el artículo 162 CE solo se refiere a la interposición de los recursos por ante el TC.

A diferencia de la Constitución, la (12) Ley Orgánica del Tribunal Constitu-cional Español, en su artículo 47.2 establece que “El Ministerio Fiscal interven-drá en todos los procesos de amparo, en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley” y se complementa con los artículos 50.2 y 52.1, de la referida ley; en ese mismo tenor la (13) Ley

11 Constitución Española del 27 de diciembre del 1978.

12 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Español, No.02-1979, del 3 de octubre del 1979, mod. por la Ley No.8-1984, del 26 de diciembre del 1984.

13 Ley Orgánica del Ministerio Fiscal Español, No.50-1981 del 30 de diciembre del 1981, mod. por la Ley No.24-2007, del 9 de octubre de 2007.


Orgánica del Ministerio Fiscal, en los artículos 12.f; 18.uno y 37.uno-g; de igual forma se refiere la ley No. 24-2007, en sus artículos Único-10, 12-f, 18.uno, 21-uno, 35-uno-g, y en su artículo 36-uno, y en el tercer párrafo se refiere a los requisitos que el ministerio fiscal necesita para poder ejercer por ante el TCE, con la finalidad de que sea un funcionario de experiencia, capacidad y que haya desempeñado las funciones de Corte o Adjunto, dentro del Ministerio Fiscal, al establecer que “Para los cargos de Fiscal ante el Tribunal Constitucional, será preciso contar con al menos 15 años de servicio en la carrera y pertenecer ya a la categoría segunda (Procurador General de Corte o Adjunto RD)”.

Para los colombianos la Constitución del (14) 1991, de sus 380 artículos, uno de ellos le otorga la facultad al Procurador General de la Nación, de garantizar los derechos fundamentales, defender el interés público tutelado por ley y ejer-cer cualquier acción en representación de la sociedad por ante la Corte Consti-tucional, al establecer en su artículo 242 que “ Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: y en su numeral segundo (2) establece que “El Procurador General de la Nación deberá interve-nir en todos los procesos”. O sea que de los 4 países a los que estamos realizan-do el presente análisis, sólo la constitución colombiana le otorga esa facultad al Procurador General de la Nación, de intervenir en todos los procesos por ante la Corte Constitucional; ya que en España y Costa Rica, la ley regula las funciones del Procurador General de la Nación o Ministerio Fiscal, por ante el Tribunal Constitucional, esperamos que la ley haga lo mismo en la República Dominicana.

En Costa Rica, desde la promulgación de la (15) Constitución del 1949, se han realizado varias reformas, y no existe en el hermano país, ni Tribunal Consti-tucional, ni Corte Constitucional, por ser esas funciones ejercidas por una Sala Especializada llamada Sala Cuarta, ya que de los 197 artículos que conforman la Constitución, en su artículo 10 establece “Corresponderá a una Sala espe-cializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. No serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección que haga el

14 Constitución Colombiana del 30 de noviembre del 1991, con reformas hasta la del 27 de julio de 2005.

15 Constitución de Costa Rica del 8 de noviembre del 1949, con reformas hasta el 1 de julio de 2003.


Tribunal Supremo de Elecciones y los demás que determine la ley”, entre otras facultades, como los conflictos de competencia entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Superior de Elecciones, ect.

En ese mismo tenor el Poder Judicial se encuentra establecido en los artí-culos del 152 al 167, de la referida Constitución, y la distribución de las dife-rentes Salas, se establece en su artículo 162 al expresar que “La Corte Suprema de Justicia nombrará a su presidente, de la nómina de magistrados que la in-tegran, asimismo nombrará a los presidentes de las diversas salas, todo en la forma y por el tiempo que señale la ley. (Ref. Const. del 2-6-1982).

Igualmente, la ley de la Jurisdicción Constitucional, le otorga la facultad al Procurador General de la República, de accionar ante ese tribunal contra los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, como del Tribunal Supremo de Elecciones, artículos 74 y 75; y además, cuando el Presidente de la Jurisdicción Constitucional considere que se han cumplido con los requisitos remitirá el expediente al Procurador General de la República, para que emita la opinión correspondiente. En ese sentido el artículo 81 de la ley de JC establece “Si el Presidente considerare cumplidos los requisitos de que se ha hecho mérito, conferirá audiencia a la Procuraduría General de la República y a la contraparte que figure en el asunto principal, por un plazo de quince días, a fin de que ma-nifiesten lo que estimen conveniente”, en caso de que la acción fuere planteada por el Procurador General de la República, sólo se le dará audiencia a la parte contraria.

¿Qué pasará con el Procurador General de la República, en la República Do-minicana, ante la creación del Tribunal Constitucional?

Desde la creación de la República en el año 1844, ha sido obligatoria la pre-sencia y la opinión o conclusiones del Procurador General de la República, ante la Suprema Corte de Justicia, ejerciendo las funciones. como Corte de Casación o como Tribunal Constitucional, siendo la Constitución del 6 de noviembre del 1844 la que en su artículo 131 estableció “La primera magistratura judicial del Estado reside en la Suprema Corte de Justicia, que se compondrá de un Presidente, tres vocales elegidos por el Consejo Conservador, entre los candi-datos presentados por el Tribunado, en número triple al de los Magistrados que deban nombrarse o reemplazarse; y de un agente del Ministerio Público nombrado por el Poder Ejecutivo”.

De las 38 reformas que le han realizado a la Constitución, en todas las ac-ciones de inconstitucionalidad referente al control concentrado o al control


difuso, siempre han sido conocidas con la opinión del Procurador General de la República o del Ministerio Público. De los 277 artículos que conforman nuestra Constitución, ninguno de manera expresa se refieren al rol que va a desempeñar el Procurador General de la República por ante el Tribunal Cons-titucional. Esperamos que la comisión creada para la adecuación y formación de la leyes, le otorguen al Procurador General de la República, su verdadero rol ante el Tribunal Constitucional, toda vez que la naciente (16) Constitución le otorga las funciones de garantizar los derechos fundamentales, defender el interés público tutelado por la ley; además de que la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de una acción directa de inconstitucionalidad, de la establecida en el artículo 185 de la Constitución, es una acción en contra del Estado y para el TC poder conocer de dicha acción, es obligatoria la notificación al representante del Estado Dominicano, que es el Procurador General de la República. Esta facultad de garantizar estos derechos que le otorga la Cons-titución al PGR, se garantiza teniendo en la ley de Procedimiento u Orgánica tanto del Tribunal Constitucional, como del Ministerio Público, al Procurador General de la República, ejerciendo su verdadero rol, ante el referido tribunal, con la finalidad de ejercer sus funciones conforme a la Constitución, por ser el representante del interés público tutelado por ley, de la sociedad y del Estado, como existe en España, Colombia y Costa Rica.

En la actualidad el Procedimiento del Poder Concentrado de la Constitucio-nalidad, es ejercido por las Salas Reunidas en Pleno y sobre la acción en incons-titucionalidad, la Suprema Corte de Justicia, ha establecido que previo a emitir su decisión, sea opinada la acción por el Procurador General de la República, y la jurisprudencia constitucional ha establecido que “Ya en poder de la Suprema Corte de Justicia y a los fines de que la instancia sea opinada por el Procurador General de la República, quien representa al Estado; el expediente se remite a la Procuraduría General de la República, el dictamen del procurador no será vinculante para la decisión final que deberán tomar los jueces, pero siempre es necesario. No obstante, si el funcionario (el procurador) no dictamina, el caso puede ser fallado”, con lo cual se fortalece el sistema de justicia y se garantiza el estado de derecho en la República Dominicana.

El rol que va a desempeñar el Procurador General de la República Domini-cana, por ante el Tribunal Constitucional, es inmenso, toda vez que sus actua-

16 Artículo 169 de la Constitución del 26 de enero de 2010.


ciones se enmarcan, tanto por las acciones establecidas en la 17Constitución, que son de las llamadas directas en inconstitucionalidad por ante el TC, como por los recursos que emanen de los tribunales ordinarios y especiales, sobre las decisiones que declaran la inadmisibilidad de la acción, o de las acciones donde se emita una decisión que admita o rechace el fondo de las acciones de hábeas corpus, de amparo o del hábeas data.

cONcLuSIONES

Desde el 1844 hasta el 1963, el Ministerio Público nuestro al igual que en América Latina, fue una figura que no pudo sostenerse en el tiempo, por los constantes cambios de gobiernos, anexiones, guerras y dictaduras, mermando en forma significativa el fortalecimiento de la democracia y el avance del MP. Con el Gobierno Democrático y Constitucional del 1963, se inicia una nueva era y el MP empieza a trillar por el camino de su fortalecimiento institucional, ya que sus atribuciones como funcionario público pasan por el ejercicio de una legitimidad democrática que se encuentra fundamentalmente en la Constitu-ción y la Ley, ejerciendo su autoridad conforme a las garantías democráticas establecidas y a las demás que se han ido incorporando en las distintas formas de ejercer el poder, hasta culminar el 26 de enero de 2010, con la reforma cons-titucional, en la cual se sostiene un Estado Social y Democrático de Derecho, en un mundo cada vez más globalizado y universalizado.

Es importante resaltar que también fueron promulgadas la (18) ley 76-02, la cual establece la separación de funciones del juez y del ministerio público; la dirección o monopolio de la dirección de la investigación penal, como los principios de unidad, jerarquía, ect., y la Ley 78-03, como ha sido expresada anteriormente.

La historia constitucional dominicana, ha tenido los diferentes sistemas que han existido en el mundo, para la interposición de una acción o recurso en inconstitucionalidad, nuestra primera (19) Constitución establecía que previo a la declaratoria la Suprema Corte de Justicia debía consultar al Congreso, sien-

17 Art. 185 de la CD de 2010.

18 Ley 76-02 del 19 de julio de 2002, que crea el Código Procesal Penal y la Ley 78-03, del 15 de abril de 2003, que crea el Estatuto del Ministerio Público.

19 Constitución del 1844, artículo 134, numeral 3ro.


do mantenido el control difuso de la constitucionalidad, hasta que en el año 1924 la reforma constitucional, le otorga el control concentrado de la consti-tucionalidad a la SCJ, trayendo como consecuencias que hubo en la República Dominicana, la necesidad de modificar la Constitución por el cúmulo de tra-bajo en la Suprema Corte de Justicia y la paralización en los demás tribunales inferiores, en el 1927 se vuelve al control difuso de la constitucionalidad, hasta que en el 1994 se inicia por primera vez en la historia constitucional domini-cana, la acción directa de la constitucionalidad por ante la Suprema Corte de Justicia y a la vez la acción difusa por ante los tribunales inferiores, en todas estas reformas las actuaciones y opiniones del Ministerio Público sobre los asuntos constitucionales, han sido obligatoria, como ha sido establecido. Con la Constitución puesta en vigencia el 26 de enero de 2010, tenemos el nuevo órgano llamado Tribunal Constitucional, que viene a tener la competencia de conocer los asuntos en acciones directas de constitucionalidad y el Poder Judi-cial de las acciones difusas, y tanto en el primero como el segundo el Ministerio Público mantiene un rol de principalía ante las diferentes funciones otorgadas en la presente Constitución. Dentro del proceso penal acusatorio, en el cual el debido proceso es pieza clave, en un Estado social y democrático de derecho, donde los principios fundamentales del Ministerio Público, son claves en la instrumentación de una acusación, jugando un papel importante el principio de legalidad.

El Ministerio Público dominicano, entra en el siglo XXI, con la tradición constitucional de los países europeos, que fortalecieron esta institución en sus democracias del siglo XX. Colocar al MP como acusador en un país subdesarro-llado como el nuestro, ha sido una tarea titánica, en el sentido de que siendo un órgano del Estado, que se encuentra bajo la dirección del Procurador General de la República, quien a su vez es nombrado por el Poder Ejecutivo, y además siendo una institución que forma parte del sistema de justicia y a la vez es el responsable de la formulación e implementación de la política del Estado con-tra la criminalidad, o sea que tiene como función trabajar conjuntamente con los organismos investigativos, los de prevención y defensa, con la finalidad de realizar una labor eficiente en contra del crimen organizado; para luego dirigir la investigación, con el propósito de la obligatoriedad de acusar a los ciudada-nos que cometen una infracción penal, como individuos o como representantes de los tres poderes del Estado, o los representantes de los órganos creados en la Constitución o en las leyes y también a los miembros de su propia institución


y precisamente su autonomía - no la independencia- la que le permite ser un acusador público y un defensor de los derechos fundamentales (Art. 169 CD).

El Tribunal Constitucional, traerá importantes cambios de paradigmas en el sistema de justicia en la República Dominicana, y sus actores serán con-juntamente con el Poder Judicial y el Ministerio Público, los responsables de adecuar una tradición jurídica de administrar justicia, a un nuevo sistema de justicia constitucional, ya que sus decisiones serán definitivas e irrevocables y constituirán precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los ór-ganos del Estado; lo que constituye un reto de gran importancia para nuestro país, en el sentido de que es responsabilidad de todos los dominicanos otorgar-le la confianza y la credibilidad al TC y de cumplir ejecutando y obedeciendo sus decisiones, como sucede en un Estado Social y Democrático de Derecho. Una tarea vital con la naciente reforma constitucional es su difusión. El Excelen-tísimo señor Presidente de la República, ha llevado la vanguardia, al expresar en cada ponencia la importancia de su difusión, en ese mismo sentido lo han realizado los encargados de su redacción, la Procuraduría General de la Repú-blica, el Senado de la República, el Poder Judicial, la Cámara de Diputados, el Ministerio de la Presidencia y el Colegio de Abogados; ahora es preciso realizar una campaña conjunta en todas las comunidades del país con la finalidad de empoderar al pueblo de su propio destino.

En definitiva, el Ministerio Público es un verdadero órgano de “relevancia constitucional”, y es por tanto un órgano reconocible, autónomo y definido en sus características y principios esenciales por la Constitución, manteniendo su finalidad esencial que es su vinculación al principio de legalidad con la conse-cución del interés público.

[77]

PALABRAs CLAVe

Sistema de justicia, carrera del Ministerio Público, independencia orgánica, separación de funciones, Consejo

Superior del Ministerio Público.

Licenciada en Derecho, Magna Cum Laude, Universidad Ibearoamericana (UNIBE). Abogada de la Gerencia de Polí-ticas Públicas, Investigación & Análisis de la Escuela Nacional del Ministerio Público. Actualmente realiza un Máster en Aboga-cía Internacional en el Instituto Superior de Derecho y Economía, Barcelona.

DATos De LA AuToRA

El Ministerio Público en la Constitución DominicanaIlena Carolina Rosario Rodríguez

INtROduccIóN

El Ministerio Público recibe en nues-tra Carta Magna proclamada el 26 de enero de 2010, el tratamiento más acaba-do en la historia de la República Domini-cana, pues obtiene un carácter constitu-cional que dota al órgano del Ministerio Público de funciones verdaderamente trascendentales dentro del sistema de justicia penal y en consecuencia tiene un impacto considerable en el proceso de consolidación del sistema de justicia que ya estaba en marcha en nuestro País.

Con la constitución de 1994, la cual

ResuMen ABsTRACT

El Ministerio Público obtiene en nuestra Carta Magna, proclamada el pasado 26 de enero de 2010, un carácter constitucional que dota al órgano de funciones verdaderamente trascendentales dentro del sistema de justicia penal, lo que en consecuencia tiene un impac-to considerable en el proceso de consolidación del sistema de justicia.

The Public Prosecutor obtains in our Constitution, proclaimed on January 26th 2010, a constitutional structure that provi-des the institution with truly transcendental functions within the criminal justice system, which consequently has a considerable im-pact on the consolidation process of the jus-tice system.

[78] El Ministerio Público en la Constitución Dominicana, pp. 77-88

consagró la reforma del sistema judicial, la Ley 78-03 sobre el Estatuto del Mi-nisterio Público y el Código Procesal Penal, que coloca al Ministerio Público como el protagonista del proceso penal, luego de haber sido un híbrido sin po-der, se puede decir que la Constitución de 2010 afirma el fortalecimiento insti-tucional que se venía trabajando y que hoy es una realidad evidente, tomando en cuenta que el Ministerio Público, tiene la tarea de garantizar los derechos fundamentales de las víctimas y libertades ciudadanas, así como de defender el interés público tutelado por la ley.

De ahí la importancia de que este órgano del sistema de justicia adquiera un carácter constitucional que le promoviera a sus miembros una misión ins-titucional, el reconocimiento de un sistema de carrera que le proporcionara estabilidad e independencia en sus funciones y un órgano de gobierno interno que velara por el buen funcionamiento del Ministerio Público.

En este contexto, nos proponemos a examinar la consagración de la figura del Ministerio Público en la Constitución Dominicana, la cual se encuentra en el capítulo V del título V denominado “Del Poder Judicial”. En este último pun-to, nuestra Carta Magna define al Ministerio Público como órgano del sistema de justicia, lo cual respalda al órgano y evita confusiones a la hora de su ubica-ción orgánica como claramente lo establece la constitución en su artículo 171: “El Presidente de la República designará al Procurador General de la República y a la mitad de sus adjuntos…”.

En efecto la constitución le establece la ubicación orgánica al Ministerio Pú-blico en el sistema de justicia pero dentro del ámbito del Poder ejecutivo con autonomía funcional, presupuestaria y administrativa.

Veamos a continuación las principales previsiones de la Constitución res-pecto del Ministerio Público.

I. MISIóN INStItucIONAL dEL MINIStERIO PúbLIcO

La Constitución en su artículo 169 le asigna al Ministerio Público una mi-sión institucional clara partiendo de dos vertientes: (A) en el ámbito penal, como director de la investigación penal y ejecutor de la acción pública en re-presentación de la sociedad y (B) otras misiones, como el responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad y la dirección del sistema de prisiones bajo el órgano del Ministerio Público u otro organismo que a tal efecto se constituya.


A. Misión principal: El ámbito Penal

El artículo 169, párrafo 1 de la Constitución establece tanto su misión prin-cipal como protagonista de la acción penal así como las otras misiones ante-riormente señaladas que le competen al órgano del Ministerio Público por las atribuciones que le fueron concedidas al Procurador General de la República del antiguo Secretario de Estado de Justicia. En tal sentido dicho artículo ex-presa lo siguiente:

“El Ministerio Público es el órgano del sistema de justicia responsable de la for-mulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la sociedad”

En el Ejercicio de sus funciones, el Ministerio Público garantizará los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promoverá la resolución de disputas, dispondrá la protección de víctima y defenderá el interés público tutelado por la ley.”

La importancia de este texto constitucional viene dado a que el Ministe-rio Público es una organización de funcionarios instituida para la protección y defensa de determinados asuntos de interés colectivo, lo cual se remonta al origen de la institución misma, partiendo de que este funcionario se configuró para representar a la sociedad y defender el interés público tutelado por la ley que ahora le consagra la Constitución de 2010.

Cabe destacar que el Ministerio Público, como representante de la sociedad deberá garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas así como de todos los actores del sistema, los cuales deben ser preservados en todo proceso penal y que la promoción de la resolución alternativa de conflic-tos viene a menguar el incremento de casos que a diario llevan los fiscales.

b. Otras Misiones

Como ya indicamos, hay sin embargo otras misiones que no pueden califi-carse como accesorias ni como complementarias, sino más bien como misiones adicionales, que operan en paralelo. Esto así, porque la función natural del Mi-nisterio Público es la promoción de la acción penal, pero la figura del Procura-dor General de la República ha tenido asignada además las funciones propias


del antiguo Secretario de Estado de Justicia hasta la fecha le corresponde al Procurador General de la República asumir otras funciones.

En ese contexto, cabe destacar que el texto constitucional de 2010 vino a darle rango constitucional a la función que había tenido el Ministerio Público desde que fue creada la Ley 78-03 sobre el Estatuto del Ministerio Público, la de ser el responsable de la formulación e implementación de la política del Es-tado contra la criminalidad que es un ámbito más amplio que el de la política de persecución penal que entra dentro del Ministerio Público por ser protagonista del proceso penal, lo que junto a la dirección del sistema penitenciario y a la inclusión del Procurador General de la República en el Consejo Nacional de la Magistratura, lo colocan aún más en el ámbito del Poder Ejecutivo, por lo que es entendible que el Presidente de la República designe al Procurador General de la República y a la mitad de sus Adjuntos.

Como puede notarse, no se trata de funciones que consisten en investigar un delito o en ejercer la acción pública, que constituyen el núcleo de la activi-dad de todo Ministerio Público. En otros países, estas funciones las cumple di-rectamente la Administración o bien una Secretaría de Estado o un Ministerio, comúnmente el Ministerio de Justicia.

En la nueva Constitución se mantiene el mismo esquema de participación de la Procuraduría General de la República en el sistema penitenciario, cuando el Párrafo II del artículo 169, que dispone: “La ley regulará el funcionamiento del sistema penitenciario bajo la dirección del Ministerio Público u otro orga-nismo que a tal efecto se constituya”.

Resulta importante destacar que el texto constitucional deja abierta la posi-bilidad de que esas atribuciones sean desplazadas fuera del ámbito del Minis-terio Público si así lo dispone la ley. Se ha consagrado así un régimen flexible que abre las puertas para otras posibilidades de ubicación orgánica del sistema penitenciario.

II. AutONOMíA y PRINcIPIOS dE ActuAcIóN

Otro punto tratado en la Constitución es el establecimiento de la autonomía funcional y los principios rectores del Ministerio Público previsto en el artículo 170, cuando señala que “El Ministerio Público goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria. Ejerce sus funciones conforme a los princi-pios de legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivisibilidad


y responsabilidad”. En este artículo se pueden identificar las tres dimensiones de autonomía

que consagra el Ministerio Público siendo su autonomía funcional una de las más primordiales a la hora de ejercer su función como actor del proceso penal, actuando con independencia y apego a la Constitución y las leyes. Con respec-to a su autonomía administrativa y presupuestaria, al Ministerio Público tal como lo establece la ley 194-04, le corresponde una partida del presupuesto del Estado y puede administrar sus recursos de la manera en que la Institución entienda.

A. designación y Requisitos

El artículo 171 del texto constitucional le da la facultad al Presidente de la República de designar al Procurador General de la República y a la mitad de sus adjuntos, así como los requisitos para ser Procurador General de la República, siendo los mismos que para ser juez de la Suprema Corte de Justicia. Los de-más integrantes del Ministerio Público serán dispuestos por la ley, por lo que se entiende que solo el Procurador y la mitad de sus adjuntos serán de libre nombramiento y remoción del Presidente, los demás miembros tal como lo establece el Estatuto del Ministerio Público forman parte de un sistema de ca-rrera que limita al Presidente en la designación de los miembros del Ministerio Público.

b. Integración

El artículo 172 de la Constitución establece la integración del Ministerio Público señalando que el Procurador General de la República es el máximo re-presentante y el que dirige el órgano. “el Ministerio Público está integrado por el Procurador General de la República, quien lo dirige, y por las y los demás represen-tantes establecidos por la ley y estará representado ante Suprema Corte de Justicia, por el Procurador General de la República y por los y las Procuradores Adjuntos, de conformidad con la ley. Su representación ante las demás instancias judiciales será dispuesta por ley.

Párrafo II: La función de representante del Ministerio Publico es incompatible con cualquier otra función pública o privada, excepto la docente y mientras perma-nezcan en el ejercicio de sus funciones, no podrán optar por ningún cargo electivo


público ni participar en actividad político-partidista.” Este es un punto que pudo recibir mejor tratamiento, el problema es que

históricamente la estructura del Ministerio Público no se organizó pensando en buscar la mejor manera de cumplir su misión institucional, sino como un simple reflejo de la organización de sus hermanos mayores, los jueces.

Esto condujo a una estructura muy rígida que si bien puede servir para los órganos judiciales se ha revelado inapropiado para el Ministerio Público, que requiere de mayor flexibilidad a los fines de atender integralmente los casos a su cargo.

Es por esto que el Ministerio Público, por seguir el modelo de organización judicial, se ha visto tradicionalmente limitado, de modo que el caso pasa de un representante del Ministerio Público a otro en la medida que avanza procesal-mente.

Esto ha sido incluso fuente de serias contradicciones que se han puesto de manifiesto principalmente entre Procuradores Fiscales y Procuradores Genera-les de Cortes de Apelación.

Sobre este punto en particular es que la pieza Constitucional se concentra en la figura del Procurador General de la República y sus Adjuntos y hace una remisión a la ley para su modelo de organización y funcionamiento, tal como ocurre por ejemplo con la Defensa Pública, establecida en el artículo 176 de la nueva Constitución.

Otro punto que toca el nuevo texto Constitucional en el segundo párrafo del citado artículo, es lo relativo a que las funciones del Ministerio Público son de dedicación exclusiva, sus miembros están afectados de las mismas incompati-bilidades que inhabilitan a los jueces para ejercer sus funciones, por lo que no pueden desempeñar otro cargo remunerado y permanente, salvo a lo dispuesto por la Constitución; ser parte de cualquier órgano o entidad del gobierno ni pertenecer a parridos o asociaciones políticas, ni organizaciones profesionales, distintas de las que correspondan a su investidura; participar en la gestión o administración de actividades comerciales y económicas; manifestar hostili-dad al principio o a la forma de gobierno, participar en cualquier manifestación pública incompatible con la reserva que le imponen sus funciones; aceptar un nuevo cargo remunerado, incompatible con el que está ejerciendo.

En ese sentido, ningún miembro de la institución podrá dirigir las investi-gaciones ni ejercer la acción pública si es parte o tiene interés económico en el caso bajo su investigación o, si tiene relaciones de consanguinidad o afinidad


o, es socio de determinada compañía o entidad, si está ligado por alguna rela-ción laboral o, si tiene enemistad capital con alguno de los interesados en el proceso, con sus abogados o, con sus parientes o, cuando él o sus parientes han aceptado dávidas o servicios de las partes, conforme lo señala el artículo 67del Estatuto.

III. EL REcONOcIMIENtO cONStItucIONAL dE LA cARRERA dEL MINIStERIO PúbLIcO

El artículo 173 de la nueva Constitución establece que el Ministerio Público se organiza conforme a la ley, la cual regula su inamovilidad, su régimen disci-plinario y los demás preceptos que rigen su actuación, al igual que su escuela de formación y sus órganos de gobierno, garantizando así la permanencia de sus miembros de carrera hasta los setenta y cinco años.

En este artículo se trata una de las principales conquistas que vino a dar el aval constitucional al proceso de instalación de la Carrera del Ministerio Públi-co que, en aplicación de la Ley 78-03, han venido impulsando el Poder Ejecu-tivo y la Procuraduría General de la República, a través de la Escuela Nacional del Ministerio Público.

La carrera del Ministerio Público tiene por finalidad principal garantizar la idoneidad, estabilidad e independencia de sus miembros en el ejercicio de sus respectivas funciones.

En ese sentido, los miembros del Ministerio Público, serán inamovibles y permanecerán en sus funciones, toda vez que hayan sido designados de los recomendados por la Escuela Nacional del Ministerio y solo cesarán cuando in-curran en faltas graves en el ejercicio de sus funciones previa consideración por parte del Consejo Superior del Ministerio Público, que como órgano de gobier-no interno es el encargado de ejercer el control disciplinario de sus miembros.

El ingreso a la carrera del Ministerio Público se establece exclusivamente por la posición de fiscalizador, a través de un concurso público de oposición para aspirantes a fiscalizador y la aprobación del Programa Inicial de Forma-ción (PIF), desarrollado por la Escuela Nacional del Ministerio Público.

La instauración de la carrera del Ministerio Público es, evidentemente, un esfuerzo del legislador para otorgarle un estatuto que lo coloque al abrigo de los vaivenes de la política y, que por su profesionalización pueda, conjunta-mente con el juez, asegurar el juicio imparcial y el ejercicio del derecho de la


defensa de las partes envueltas en el proceso. Ese propósito fue alcanzado con la constitucionalización de dicha carrera ya

que se limita al Poder Ejecutivo en relación al libre nombramiento de los demás miembros del Ministerio Público, lo cual constituye un gran avance para la so-ciedad y para la Institución.

El artículo 171 de la nueva Constitución, refiriéndose a todos los miembros del Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la República y la mitad de sus Adjuntos (que son de su libre nombramiento por el Presidente de la República), establece que “La ley dispondrá la forma de designación de los demás integrantes del Ministerio Público”. Más adelante, el artículo 173, denomi-nado “Sistema de carrera”, indica, como señalábamos al principio, que: “El Mi-nisterio Público se organiza conforme a la ley, que regula su inamovilidad, régimen disciplinario y los demás preceptos que rigen su actuación, su escuela de formación y sus órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera hasta los setenta y cinco años”.

En todo caso, con la configuración que da la nueva Constitución a la carre-ra del Ministerio Público, la actual doctrina de la Suprema Corte de Justicia, conforme a la cual “no hay carrera sin previsión constitucional expresa1”, dejará de constituir una amenaza sobre la instauración de dicho sistema de carrera, toda vez que estamos frente a una disposición constitucional que la consagra, “garantizando la permanencia de sus miembros de carrera, hasta los setenta y cinco años de edad”.

Iv. EL REcONOcIMIENtO cONStItucIONAL dE LA EScuELA NAcIONAL dEL MINIStERIO PúbLIcO

La Escuela Nacional del Ministerio Público es una institución cuya misión es contribuir a la excelencia de la administración de justicia mediante la insti-tucionalización de la Carrera del Ministerio Público a través de una adecuada selección, evaluación y formación integral, técnica y especializada de sus aspi-rantes, empleados y funcionarios, de conformidad con los valores de una socie-dad democrática. Otorgándole a los fiscales una oportunidad de desempeñar un rol adecuado en sus labores diarias.

1 Sentencia número nueve (9), del nueve (9) de agosto de 2000, publicada en la página 47 del Boletín Judicial, número 1077.


Aunque en la nueva Constitución, no se refiere expresamente a su deno-minación como Escuela Nacional del Ministerio Público, es de resaltar que en su artículo 173 se reconoce la existencia de una escuela de formación en el Ministerio Público. Sobre este punto, el legislador consiente de la importan-cia de este órgano de capacitación le dedica la sección III denominada “Escuela Nacional del Ministerio Público” comprendida entre los artículos 30-36 de la ley 30-11 sobre el Consejo Superior del Ministerio Público, en el cual se establece su misión institucional, funciones, Consejo Académico, funciones y la direc-ción funcional de la Escuela, que estará a cargo de su Director General con las funciones a desempeñar.

La ley orgánica sobre el Consejo Superior del Ministerio Público ha venido a consolidar la institución dotándola de la categoría de Instituto de Educación Superior, con lo cual podrá expedir títulos y certificados con el mismo alcance de dichas instituciones, por lo que el articulo 30 reza de la manera siguiente:

“La Escuela Nacional del Ministerio Público es el órgano responsable de la ca-pacitación de los miembros del Ministerio Público, los aspirantes a Fiscalizador y su personal técnico y administrativo. Tiene la categoría de Instituto de Educación Superior y, en consecuencia, una vez obtenida la acreditación oficial correspondien-te, estará autorizada a expedir títulos y certificados con el mismo alcance, fuerza y validez que tienen los expedidos por las instituciones de educación superior. Podrá formular recomendaciones sobre los planes de estudio de las carreras de Derecho y otras relacionadas con su ejercicio a través del Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología”.

En ese sentido, es menester afirmar que hasta la fecha, la Escuela Nacio-nal del Ministerio Público ha obtenido logros significativos en el proceso de la institucionalización del Ministerio Público, sirviendo de canal para que los fis-cales ingresen a la Carrera del Ministerio Público, mediante la estructuración de una oferta educativa que procura impactar positivamente en el desempeño cotidiano de los fiscales.

v. REcONOcIMIENtO cONStItucIONAL dEL óRgANO dE gObIERNO dEL MINIStERIO PúbLIcO

En esos términos, como “órgano de gobierno interno del Ministerio Público” es


definido el Consejo Superior del Ministerio Público, establecido en el artículo 174 del texto Constitucional aprobado, el cual regula además de su integra-ción2, las funciones de sus miembros.

Anteriormente el órgano de gobierno del Ministerio Publico era el Consejo General de Procuradores, el cual se encuentra en el Estatuto del Ministerio Público, en los artículos del 26 al 29 y está integrado por el Procurador General de la República, dos de sus adjuntos y dos Procuradores Generales de Cortes de Apelación.

Es importante resaltar la ampliación de la representación de los miembros del Ministerio Público en el Consejo Superior del Ministerio Público, con la inclusión del Procurador Fiscal y del Fiscalizador, puesto que se encuentran re-presentadas todas las instancias del Ministerio Público, lo que trae como con-secuencia un mayor nivel de transparencia y credibilidad en las funciones del Consejo, así como también que todos los intereses de los distintos miembros del Ministerio Público sean escuchados y tomados en cuenta.

De conformidad con el artículo 175 de la nueva Constitución, son funciones del Consejo Superior del Ministerio Público, las siguientes:

Dirigir y administrar el sistema de la carrera del ministerio público;La administración financiera y presupuestaria del Ministerio Público;Ejercer el control disciplinario sobre representantes, funcionarios y emplea-

dos del Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la Repú-blica;

Formular y aplicar los instrumentos de evaluación de los representantes del Ministerio Público y del personal administrativo que lo integran;

Trasladar a representantes del Ministerio Público, provisional o definitiva-mente, de una jurisdicción a otra cuando sea necesario y útil al servicio, con las condiciones y garantías previstas en la ley, con excepción de las y los procura-dores adjuntos del Procurador General de la República;

Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el Ministerio Público pueda cumplir las atribuciones que le confieren esta Constitución y las leyes;

2 “El Consejo Superior del Ministerio Público está integrado por el Procurador General de la República; un Procurador Adjunto del Procurador General de la República, elegido por sus pares; un Procurador General de Corte de Apelación, elegido por sus pares; Procurador Fiscal o su equivalente, elegido por sus pares; un Fiscalizador, elegido por sus pares”.


LAS dEMáS fuNcIONES quE LE cONfIERA LA LEy

Sobre este último punto, la ley orgánica 30-11 sobre el Consejo Superior del Ministerio Público, proclama el pasado 20 de enero del 2011, establece las reglas de su integración, presentación de candidaturas, ejercicio de sus fun-ciones administrativas y disciplinarias, asegurando un proceso transparente y objetivo de designación, ascenso y jerarquización de los representantes del Mi-nisterio Público conforme a los principios de la Carrera, así como las funciones principales de los órganos de apoyo operativo de este Consejo y los requisitos y procedimientos para la designación de sus titulares.

Este órgano de gobierno asegura mayores niveles de democracia interna y una mejor distribución y desconcentración regional de los recursos y políticas institucionales.

Uno de los aspectos a destacar en la nueva Constitución, es la incorporación del Procurador General de la República en el Consejo Nacional de la Magistratura, con lo cual se le concede voz y voto a la cabeza del Ministerio Público y se aumenta la participación del ejecutivo en el Consejo Nacional de la Magistratura, órgano constitucional llamado a designar los jueces de la Suprema Corte de Justicia, los del Tribunal Constitucional, los del Tribunal Superior Electoral y sus suplentes, así como evaluar el desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia.

cONcLuSIóN

Se puede ver como la figura del Ministerio Público es cada vez es más estelar en el sistema de justicia dominicano. A su vez, la figura del Procurador General de la República, quien preside el órgano de gobierno, ahora asume un mayor control de la institución en términos estratégicos. En su calidad de presidente del Consejo Superior del Ministerio Público, le corresponde ser representante oficial y legal, presentar la propuesta de trabajo anual del Ministerio Público a la aprobación del Consejo para luego ser remitida al Poder Ejecutivo, vigilar y garantizar la fiel ejecución y cumplimiento de las decisiones del Consejo, ase-gurando el respeto de los principios y garantías establecidos en la Constitución y las leyes, entre otras. Es decir, las decisiones ahora deben ser consensuadas y aprobadas por los miembros de un Consejo de Gobierno, pero bajo la dirección de la figura del Procurador, lo cual permite un mejor acercamiento para el cum-plimiento de las tareas diarias.


NOtAS INStItucIONALES

Ministerio Público y avances logrados en el marco de su consolidación institucional

Ponencia presentada en Madrid, España, en la sede de la Secretaría General

Iberoamericana (SEGIB), octubre de 2010

Radhamés Jiménez Peña Procurador General de la República

En primer orden, antes de referirme a los avances institucionales del Mi-nisterio Público propiamente hablando, me gustaría destacar la importancia que ha tenido para nuestra consolidación institucional el proceso de reforma constitu cional en la República Dominicana. En efecto, la reforma constitucio-nal se presentó como el escenario ideal para encauzar el proceso de definición institucional del Ministerio Público, para asegurar la sostenibilidad de la insti-tucionalización que actualmente muestra, así como para consolidar con mayor fuerza los importantes cambios que ha venido experimentando en los últimos años.

El proceso de reforma constitucional que se llevó a cabo en la República Dominica, impulsado por el Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández, ha sido uno de los que ha contado con mayor consenso y apertura democrática que se haya conocido desde la fundación de la República.

Este se inicia con la conformación, por parte del Ejecutivo, de una Comisión de notables juristas dominicanos que a su vez contaron con el asesoramiento de connotados constitucionalistas extranjeros.

[90] Notas institucionales: Proyecto: Fortalecimiento de las..., pp. 89-93

Por iniciativa propia del Presidente de la República, esta Comisión organiza un novedoso y amplio proceso de Consultas Populares, el cual tuvo por objeto promover la participación en la reforma a todas las fuerzas vivas de la socie-dad dominicana. Y efectivamente así sucedió: personalidades del país, gremios profesionales, sindicatos de trabajadores, asociaciones de campesinos, de amas de casa, agricultores, industriales, estudiantes, entidades religiosas, ong´s, ins-tituciones estatales, sindicatos de periodistas, etc., tuvieron la oportunidad de expresarse en torno a la Constitución que aspiraban y, como es lógico, también participaron esos importantes interlocutores válidos entre el Estado y la socie-dad que son los partidos políticos.

Esta novedosísima iniciativa se desarrolló en todo el país en un período aproximado de dos años, luego del cual la comisión encargada de dirigir el pro-ceso discutió, evaluó, sintetizó y finalmente produjo para el conocimiento y debate de los legisladores el documento que se convertiría después de meses de encendidos debates en la Asamblea legislativa, actuando como Asamblea Revisora, en la actual Constitución de la República Dominicana, proclamada el 26 de enero de 2010.

Sin lugar a dudas, la actual Constitución es el estatuto jurídico-político más moderno con que hemos contado y donde se crea la base normativa para el desarrollo en nuestro país de un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho.

La incorporación de nuevas instituciones que tienden, por un lado, a la con-solidación de los que hoy denominamos derechos de tercera generación, como los derechos colectivos y difusos entres los que se destaca el derecho a habi-tar en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y adecuado; y, por otro lado, la creación de órganos que serán los responsables de garantizar el efectivo cumplimiento de estos derechos, constituye la piedra angular donde descansa-rá el futuro y consolidación de la institucionalidad democrática de nuestro país y una efectiva protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Esta reforma toca a todos los poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Sin embargo, por razones obvias de economía de tiempo me referiré al aspecto que tiene más vinculación con la función que desempeño actualmente, para presentarles a todos ustedes, a breves rasgos, el impacto de la misma en el sector Justicia y más específicamente en el Ministerio Público, órgano del sector que represento.

Pues bien, lo más relevante, a mi humilde entender, en este orden tiene


que ver con la creación del Tribunal Constitucional que tiene como premisa básica garantizar la efectiva aplicación y respeto a la Constitución, esto es su supremacía, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales, como lo establece el artículo 184 de la Constitución de la Re-pública.

En lo concerniente al Poder Judicial ordinario se introducen cambios im-portantes como, por ejemplo, la creación de un órgano de gobierno interno que se denomina el Consejo del Poder Judicial y se introducen otras reformas im-portantes, como el establecimiento de la edad de retiro obligatorio de los Ma-gistrados de la Suprema Corte de Justicia, a los 75 años. Se establece además que el 75% de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia debe provenir de la Carrera Judicial, fortaleciendo así el sistema de carrera en la judicatura y dejando espacio para que la cuarta parte restante de miembros de la Suprema Corte de Justicia provenga del ejercicio liberal del derecho o del Ministerio Público.

Otro cambio importante que tiene que ver directamente con la configura-ción y funcionamiento del Poder Judicial son las nuevas atribuciones que la Carta Magna le confiere al Consejo Nacional de la Magistratura, pues además de elegir a los Jueces de la Suprema Corte de Justicia, en sustitución de aque-llos que por razones de edad deben salir de sus funciones por efecto del reti-ro obligatorio, corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura evaluar el desempeño de los restantes Magistrados para determinar si permanecen o no en el alto tribunal. El Consejo Nacional de la Magistratura tiene además a su cargo la designación de los jueces del Tribunal Constitucional y los del Tribunal Superior Electoral.

Este órgano constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, está conformado por el Presidente de la República, quien lo preside; el Presidente del Senado de la República; el Presidente de la Cámara de Diputados; un Se-nador que no sea del partido al cual pertenece el Presidente del Senado y que represente la segunda mayoría; un Diputado que no sea del partido al cual per-tenece el Presidente de la Cámara y que represente la segunda mayoría; además del Presidente de la Suprema Corte de Justicia, un Juez de la Suprema Corte de Justicia elegido por sus pares y el Procurador General de la República.

Me voy a permitir ahora, con la venia de todos ustedes, entrar a hacer refe-rencia al impacto y el significado de la reforma en el contexto específico de la institución que me honro en dirigir, es decir, el Ministerio Público.


Pues bien, cuando se produce la convocatoria a las Consultas Populares para opinar y hacer planteamientos concretos que fueran considerados e incorpo-rados en la Reforma Constitucional, en el Ministerio Público nos avocamos a la realización de una serie de consultas internas que dieron como resultado la convocatoria de la Primera Conferencia Nacional del Ministerio Público, de-nominada precisamente Ministerio Público, Constitución y Sistema de Justi-cia, de la cual salieron consensuadas, tras haber sido discutidas por todos los miembros de la institución de manera libérrima y democrática, las que fueron las propuestas del Ministerio Público de cara a la Reforma Constitucional.

Entre las propuestas presentadas por el Ministerio Público ante el Congre-so, respecto del reconocimiento constitucional de aspectos importantes para el fortalecimiento de la institución, las cuales fueron en su mayoría acogidas, presentamos a la consideración de ustedes las siguientes:

La constitucionalización de los principios rectores del ministerio público

Apenas regulada como una institución refleja del Poder Judicial, el Min-isterio Público no tenía vida propia en la pasada Constitución. Ni siquiera el propio Estatuto del Ministerio Público pudo romper con esa pesada ideolo-gía, quedando encerrado en una cosmovisión incoherente que no tradujo la especifici dad de la función fiscal más allá de los principios.

De tal suerte, la constitucionalización de los principios de legalidad, obje-tividad, unidad de actuación, jerarquía, indivisibilidad y responsabilidad, así como la autonomía funcio nal, presupuestaria y administrativa, tal como es-tán consagrados en el artículo 170 de la Constitución, contribuirá a formar la identidad propia de la institución por medio de un proceso continuo de cambio cultural.

El reconocimiento constitucional de la carrera del Ministerio Públi co

Una de las debilidades históricas del Ministerio Público ha sido la carencia de un sistema de carrera. Esto ha creado tres problemas fundamentales. Pri-mero, ha impedido que estos funcionarios, es decir, los fiscales, actúen con in-dependencia en el cumplimiento de sus funciones. La segunda dificultad es que


la designación libre de fiscales ha llevado en ocasiones a que ocuparan cargos dentro de la institución personas sin la preparación o vocación mínimas para ejercer dichas funciones. Tercero, la falta de carrera implicaba que no existiera continuidad de es fuerzos ni de formación. Por tales motivos, la consagración constitucional de la Carrera del Ministerio Público vendría a fijar de manera precisa e inequívoca la sostenibilidad de los avances logrados, como al efecto se hizo.

La ubicación orgánica consagrada constitucionalmente

La falta de definición constitucional del Ministerio Público creaba confu-siones evitables sobre su ubicación orgánica. Entendemos que la función per-secutoria del Ministerio Público tiene como consecuencia lógica que el mismo deba orbitar alrededor del Ejecutivo, pues tiene sobre sí la tarea de ejecutar la política criminal y velar por su cumplimiento.

En ese sentido, la nueva Constitución consagra al Ministerio Público como un órgano del sistema de justicia, con participación relevante del Poder Ejecu-tivo que se manifiesta en la designación del Procurador General de la República y la mitad de los Adjuntos de éste, pero con autonomía funcional, administra-tiva y presupuestaria.

La autonomía presupuestaria y administrativa

La experiencia reciente demuestra la importancia que tiene la seguridad presupuestaria para el Ministerio Público. La reforma del sistema judicial do-minicano ha conllevado una reforma total del papel del Ministerio Público y exige su profesionalización y su adecuación técnica y material. Es imposible que el Ministerio Público pueda desempeñar con eficacia su labor si no cuenta con los recursos mínimos necesarios, sin olvidar, además, que tiene a su cargo la responsabilidad de administrar y sostener el sistema penitenciario, el cual absorbe un gran porcentaje de su presupuesto.

Esta autonomía presupuestaria y administrativa tiene su lógica en asegurar el autogobierno del Ministerio Público, propiciando un marco de actu ación que no pueda ser afectado por el gobierno central sin necesidad manifiesta.


La participación del Ministerio Público en el consejo Nacional de la Magistratura

La anterior Constitución sólo reconocía la participación del Ministerio Pú-blico, en la persona del Procurador General de la República, en calidad de su-plente en el Consejo Nacional de la Magistratura, en ausencia del Presidente de la República. Si tomábamos en cuenta el papel estelar que el nuevo proceso pe-nal le reserva al Ministerio Públi co, así como la visión del sector justicia como un sistema, se aconsejaba una participación del Ministerio Público por derecho propio en el Consejo Nacional de la Magistratura.

Esta idea viene fortalecida toda vez que en nuestro país el Ministerio Públi-co asume también la función de Ministerio de Jus ticia.

Como es conocido, el Ministerio Público ha ido dando importantes pasos en lo que respecta a su fortalecimiento institucional. La puesta en vigencia del Estatuto del Ministerio Público, la consecuente creación de la Escuela Nacional del Ministerio Público, los presupuestos de Carrera e inamovilidad dispues-tos en la Ley, complementados también por el Reglamento de la Carrera del Ministerio Público, constituyen magníficos avances para un serio proceso de institucionalización.

Me voy a permitir compartir con ustedes, como manera de acreditar los avances aludidos, los siguientes:

consolidación de la transparencia en la Administración PúblicaConscientes de que uno de los rasgos fundamentales de toda institucio-

nalización en la administración pública es la transparencia, nos propusimos conformar la primera Oficina de Acceso a la Información Pública para poder brindar a la ciudadanía un servicio permanente y actualizado de acceso a los documentos públicos. Dicha Oficina cuenta con un personal elegido por Con-curso Público, posibilitando así la implementación del primer Piloto Modelo de Transparencia de nuestro país, proceso liderado por la Institución que repre-sentamos.

Esta Oficina de Acceso a la Información Pública ofrece un servicio perma-nente que permite a toda la ciudadanía acceder, a través de la página web de la institución, a información pública actualizada, como por ejemplo: ejecución presupuestaria, nómina, desembolsos por cuentas bancarias, proyectos insti-tucionales, relación de activos, compras, beneficiarios de programas asisten-


ciales, declaraciones juradas, vacantes, por citar unas cuantas, de una manera fácil, veraz, adecuada y oportuna.

Podemos decir que dicha iniciativa ha marcado un hito en la historia de los servicios públicos de la República Dominicana. Este cambio radical de cultu-ra institucional ha logrado incrementar el acceso a los servicios que ofrece la institución, al promover cambios sustanciales en la forma de gestión de las actuaciones.

A grandes rasgos, el modelo conceptual de gestión está basado en cuatro ejes fundamentales: la descentralización del servicio, la capacitación del recurso humano, principal valor de la institución, a través de un sistema de incentivos y orientado hacia resultados, la infraestructura tecnológica, lo-grando aumentar la plataforma tecnológica en un altísimo porcentaje, lo que se ha traducido en una reducción significativa del tiempo de respuesta al usua-rio, y la optimización de los servicios ofrecidos a través de la reingeniería de procesos.

Estos importantes logros nos han colocado en el primer lugar en cuanto a índices de transparencia en la administración pública se refiere, tal como ha sido reconocido por Transparencia Internacional al otorgarnos el primer lugar, por tercera vez consecutiva, como Institución más transparente del país.

Estructuración de las herramientas tecnológicas necesarias

En este ámbito, hemos trabajado en la implementación del sistema Justicia Siglo XXI, herramienta aplicada desde finales del año 2006, en la cual se apoya el Ministerio Público para la preparación y desarrollo de las actuaciones que permitan procesar los casos penales que ingresan a las fiscalías.

Dicho sistema maneja una serie de módulos básicos que se interrelacionan entre sí, como son: casos en etapa preparatoria y audiencia preliminar, expe-dientes en etapa de juicio, sujetos y bienes. De esta forma, permite sistemati-zar informaciones pormenorizadas sobre los tipos de delitos que ocurren en los diferentes sectores de los distritos judiciales en los cuales se implementa el sistema, lo cual facilita el seguimiento adecuado de los casos asignados.

Como es sabido, el Ministerio Público tiene como una de sus responsabilida-des el brindar apoyo en la implementación del Plan Nacional de Seguridad De-mocrática, lo que implica que debemos mantener un sistema de información


actualizado, que pueda servir de insumo a otras instituciones con el objetivo de agilizar la investigación y persecución de los hechos delictivos.

Implementación de un Nuevo Modelo de gestión de fiscalíasEl Código Procesal Penal nos ha llevado a asimilar nuevos principios, valo-

res e instituciones, por lo que nos hemos visto en la necesidad de transformar nuestra cultura organizacional y modificar nuestras viejas prácticas. Este cam-bio ha implicado modificar, tanto aspectos gerenciales, como organizativos, metodológicos, de distribución de la carga procesal, de infraestructura física, tecnológica, etc., así como en cuanto a los sistemas de indicadores de gestión y desempeño institucional, bajo lo que conocemos como Modelo de Gestión de Fiscalías.

Para alcanzar tales objetivos, hemos partido, como enfoque integral del mo-delo, de un proceso de planificación estratégica que definió desde la misión institucional hasta el establecimiento de sistemas de evaluación de la gestión a través de indicadores de gestión. Los resultados alcanzados a la fecha han sido más que satisfactorios:

Tenemos 31 Procuradurías Fiscales funcionando bajo el nuevo modelo de gestión, transmitiendo un mensaje claro, a lo interno y externo de la insti-tución, acerca de la nueva filosofía de servicio, los esquemas operativos y los nuevos parámetros de valoración de los resultados que la institución promueve activamente

Tenemos un plan de expansión en marcha que logrará integrar a las Procu-radurías Fiscales de mayor volumen de trabajo (Distrito Nacional, Santo Do-mingo y Santiago)

Hemos capacitado adecuadamente a los Fiscales, y al personal administra-tivo bajo el nuevo modelo de gestión, transmitiéndoles la nueva filosofía de servicio, así como el nuevo sistema de procesamiento de casos

Hemos implementado un sistema de auditorías procesales e indicadores de gestión, lo cual nos está permitiendo evaluar el desempeño de los Fiscales y los resultados de las Procuradurías Fiscales, en función de los parámetros institu-cionales establecidos

Avances en las políticas de géneroEn nuestra gestión creamos la Procuraduría General Adjunta para asuntos


de la Mujer, la cual ha estructurado, conjuntamente con el Ministerio de la Mu-jer, el Plan de Acción Estratégico para la prevención y lucha contra la violencia de género en la República Dominicana. En el marco de dicho plan estratégico, hemos concertado una serie de acuerdos interinstitucionales para el estableci-miento de políticas comunes en cuanto al efectivo abordaje de esta problemáti-ca. Procuramos establecer un modelo integral de atención a las víctimas y agre-sores en todo el territorio nacional, focalizando los puntos críticos regionales de violencia de género e intrafamiliar.

Dentro de todas las iniciativas desarrolladas podemos citar algunos casos como, por ejemplo, la campaña “Pégale a la Pared”. Esta iniciativa, llevada a cabo con la colaboración de la Oficina de las Mujeres del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, consiste en una campaña de prevención contra la violencia de género orientada hacia los hombres, y estructurada con la asesoría de profesio-nales de la conducta que de manera directa trabajan con intervención en crisis de mujeres víctimas y hombres agresores.

Para la realización de la misma, estratégicamente hemos utilizado la imagen de artistas con una trayectoria personal y profesional intachable, dado el im-pacto que tienen en los segmentos poblacionales de diversos estratos sociales. La campaña consta de dos (2) spots publicitarios de 30 segundos de duración, en versiones de radio y televisión, con la participación de los reconocidos ar-tistas Juan Luís Guerra y Gilberto Santa Rosa, siendo difundida de manera simultánea en los dos países, algo sin precedentes en campañas de este tipo.

Otras de las iniciativas implementadas para enfrentar el flagelo de la vio-lencia contra la mujer, han sido la creación de la Oficina Nacional de Repre-sentación Legal de los Derechos de las Víctimas, así como la estructuración de un Observatorio Nacional Estadístico especializado en violencia de género, intrafamiliar y sexual, para lograr un mejor control y seguimiento de cada uno de los casos.

Instalación de la carrera

En términos de fortalecimiento institucional, cabe señalar la instalación de la Carrera del Ministerio Público. Al día de hoy hemos dado cierre formal al arduo pero enriquecedor proceso de puesta en marcha de la Carrera del Minis-terio Público, integrada a la fecha por 664 fiscales, de un total de 921, para un 72% que ha satisfecho todos los requisitos legales y reglamentarios vigentes.


El legislador dominicano, con el marcado interés en dotar de estabilidad e independencia funcional a los miembros del Ministerio Público, estableció, por medio de la Ley 78-03, mejor conocida como el Estatuto del Ministerio Público, una carrera especial para los funcionarios del Ministerio Público que estaban ya en funciones, dando el primer paso significativo en la implementación de dicha carrera el Presidente de la República, Dr. Leonel Fernández Reyna, quien, en agosto de 2004, y previo a la designación de los miembros del Ministerio Público, emitió el decreto número 873-04, en el cual estableció el carácter pro-visional de las designaciones a efectuar, tomando en cuenta que, de conformi-dad con el Estatuto, correspondía a la Escuela Nacional del Ministerio Público conducir los correspondientes procesos de evaluación.

Este proceso de instalación de la Carrera incorporó dos dimensiones, una académica y otra relacionada al desempeño. En tal sentido, las personas que superaron satisfactoriamente las evaluaciones de selección inicial llevadas a cabo en 2005, adquirieron la condición de miembros del Ministerio Público aspirantes a la Carrera, quienes, a partir de ello, pasaron a un proceso de for-mación dividido en dos etapas: un primer Programa Extraordinario de Forma-ción, seguido de un segundo programa de Carácter Completivo. De igual modo, se condujo un proceso de evaluación del desempeño que permitió asegurar la idoneidad del aspirante para el cargo.

En cuanto a la evaluación de desempeño y antecedentes, esta fase tuvo como finalidad principal verificar los estándares mínimos preestablecidos para poder ser considerada la entrada de un fiscal a la Carrera, así como dar a conocer a la persona evaluada y a su supervisor cuáles son las fortalezas y los aspectos que requieren un plan de mejoramiento o acciones enfocadas hacia el crecimiento y desarrollo continuo, tanto personal como profesional, para impactar de forma positiva en los resultados esperados. Un proceso arduo, pero que ha dado los frutos esperados.

Reformas al sistema penitenciario

Es mucho lo que habría que decir del Nuevo Modelo Penitenciario domini-cano, pero haré algunas breves puntualizaciones. Al día de hoy hemos transfor-mado trece cárceles tradicionales en Centros de Corrección y Rehabilitación. Dichos Centros de Corrección han transformado de manera radical las condi-ciones de vida de los reclusos, posibilitando una verdadera reinserción social


de la persona privada de libertad. Como ejemplo de esta política de reinserción social, mencionamos el pro-

yecto implementado en el Centro de Corrección y Rehabilitación de Haras Na-cionales, con la asistencia de la Misión Técnica Agrícola de Taiwán, de la crea-ción de invernaderos a los fines de instalar esta nueva técnica de cultivo bajo techo para promover el trabajo digno entre los internos, proyecto que estamos extendiendo a otros centros.

Asimismo, destacamos la creación de préstamos a ex internos para fomento de microempresas. Se trata de personas que estuvieron una vez privadas de su libertad, y que, al reinsertarse a la sociedad, han observado un buen compor-tamiento, con muestras de efectiva regeneración, superación y aportes a su desarrollo personal, familiar y de la comunidad. Estos préstamos son concedi-dos por la Fundación Dominicana de Desarrollo (FDD), con el aval del Minis-terio Público y la Pastoral Nacional Penitenciaria. Se procura que los internos puedan crear sus propios negocios y que sirvan de ejemplo para las personas privadas de libertad que recién salen de los centros penitenciarios.

Podemos afirmar que en la historia de la República Dominicana nunca antes se había puesto tanto empeño en enfrentar problemas tan olvidados y a la vez importantes para la sociedad como el tema penitenciario. Nuestra meta es que más del 50% de las 37 cárceles del país operen dentro del nuevo modelo, con programas diversos para la regeneración y actividades productivas que formen al interno.

La atención post penitenciaria es también fundamental para el proceso de rehabilitación social del interno, por lo que hemos articulado el funcionamien-to de las Casas del Redentor a esos fines, contando con unos 10 centros distri-buidos en todo el país. Dicha iniciativa ha producido una de las más bajas tasas de reincidencia conocidas en el mundo, un 2.7 %, teniendo en cuenta que en los países desarrollados la tasa de reincidencia oscila entre el 39% y el 72%.

Grosso modo, la organización e instauración de este nuevo Modelo de Ges-tión Penitenciaria, se fundamenta en las siguientes conceptualizaciones:

Un nuevo concepto socio jurídico y humanista que establece como benefi-cioso para el individuo y para la sociedad el trabajo de reeducación

Un marco jurídico normativo nacional e internacional que establece un cau-ce institucional realista para la concreción de esa visión restauradora

Jerarquización del talento humano como factor estratégico, mediante el es-tablecimiento de una entidad educativa penitenciaria y de una Carrera Peni-


tenciaria La aplicación creativa del sistema progresivo de reeducación, hasta culminar

con su reinserción social de la mano de la atención post penitenciariaLa creación de la infraestructura física y la plataforma de medios y serviciosEl reconocimiento de la necesidad de un consenso social proactivo para co-

locar la cuestión penitenciaria en el interés de la Nación como forma de hacer viable y sostenible la reforma

Estos grandes esfuerzos son atravesados, como ejes transversales, por la asistencia jurídica, social, psicológica y sanitaria, y están encaminados esen-cialmente a lograr la rehabilitación para devolver a la sociedad hombres y mu-jeres disciplinados y productivos, respetuosos de la ley y la sociedad.

Debo señalar que erradicar el sistema penitenciario tradicional ha sido una tarea ardua que ha implicado desarraigar y desmontar toda una estructura histórica de abusos, trafico de influencias, inequidad, privilegios, violación de derechos y corrupción en el más amplio sentido, sin embargo, asumimos el compromiso, pudiendo ver ya los frutos de nuestro gran esfuerzo, al punto de ser considerados modelo a nivel regional.

Si bien es cierto que aún se impone para el Ministerio Público una reflexión profunda, puesto que no cabe duda que el modelo procesal acusatorio requiere un mayor protagonismo de la institución y, con ello, una precisa definición de su rol, sólo nos queda seguir trabajando incansablemente como hasta ahora hemos hecho, con el objetivo de continuar consolidando los avances alcanza-dos. Seguir apostando a un Ministerio Público cada vez más fuerte y compro-metido. De eso, que no les quepa la menor duda.


NOtAS INStItucIONALES

Proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades de los operadores de Seguridad del Sistema Penal

en la República Dominicana Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

Ana álvarez RodríguezResponsable de proyecto

La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AE-CID) es el órgano de gestión de la política española de cooperación al desarro-llo, adscrita al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Desde el año 1987 cuenta con una Oficina Técnica de Cooperación (OTC) en República Dominicana, bajo la dependencia orgánica de la Embajada de España.

La OTC tiene, entre sus funciones, coordinar los programas de cooperación que implementan los distintos actores de la Cooperación Española en el país. Precisamente, bajo el sector Gobernabilidad Democrática, fue identificado y consensuado conjuntamente con representantes de las instancias del sistema penal dominicano, con el apoyo de una misión de expertos de AECID, el proyec-to denominado: Fortalecimiento de las capacidades de los operadores de seguridad del sistema penal. Esta iniciativa se viene ejecutando desde el año 2007 con la Policía Nacional y la Procuraduría General de la República.

El objetivo del proyecto es fortalecer las capacidades de los operadores de seguridad del sistema penal de la República Dominicana, principalmente de la Policía Nacional y la Procuraduría General de la República, en el ámbito de la


investigación criminal, y desde la aplicación del Código Procesal Penal. Tratan-do de garantizar una coordinación más efectiva en el trabajo que desempeñan los fiscales y la policía para conducir las investigaciones criminales, desde el respeto de las garantías procesales durante los procesos de investigación crimi-nal, hasta la promoción de la profesionalización y la especialización de recursos humanos en materia de investigación criminal.

Con ello, se espera contribuir a la mejora de la eficacia del sistema de justicia penal en República Dominicana. El mejorar el sistema de justicia penal, como un servicio público a la población, requiere de un abordaje desde un enfoque integral que promueva e involucre la participación y coordinación de las múl-tiples instancias que presentan competencia en la materia, desde el inicio del proceso, recepción y gestión de denuncias, a través de la Policía Nacional y el Ministerio Público, pasando por la investigación de los hechos punibles, hasta la ejecución de la sentencia.

Dentro de los resultados esperados del referido proyecto en marcha, se en-cuentran:

• El mejorar la coordinación interinstitucional entre los operadores de se-guridad del sistema penal.

• El fortalecimiento del sistema de gestión de denuncias y atención al ciu-dadano.

• Y, el promover la profesionalización y especialización de recursos huma-nos en materia de investigación criminal.

Así, desde su inicio de ejecución-año 2008- se han desarrollado múltiples actividades entre las que podemos destacar los siguientes productos:

• La elaboración de un Manual de Procedimientos en la Investiga-ción, para su uso en la Dirección Central de Investigaciones Criminales de la Policía Nacional.

• La capacitación del personal de destacamentos policiales, conjun-tamente con miembros del Ministerio Público, en materia de derechos humanos y tratamiento de detenidos, así como en materias especial-mente sensibles (violencia intrafamiliar, de género). Elaborándose un decálogo sobre las normas básicas de derechos humanos para los miem-bros de la Policía Nacional, además de un brochure institucional donde se recoge la misión, visión y estructura legal del Instituto de Dignidad


Humana de la Policía Nacional, entidad rectora de la formación policial en materia de derechos humanos.

• El Manual de procedimientos de recolección, tratamiento y cade-na de custodia de los indicios, elaborado de forma participativa con la Dirección Central de Investigaciones Criminales de la Policía Nacional, contando con el apoyo de la Procuraduría General de la República.

• La elaboración de una propuesta de modelo de coordinación entre Policía científica y el Instituto Nacional de ciencias forenses-INAcIf-, con la firma de un ACUERDO DE COOPERACIÓN INTERINS-TITUCIONAL entre la Policía Nacional y la Procuraduría General de la República, a fin de coordinar y promover una relación de cooperación mutua entre los laboratorios del Instituto Nacional de Ciencias Forenses y la Subdirección Central de Investigaciones de Policía Científica, estan-darizando los protocolos de manejo, análisis y custodia de las eviden-cias, así como la capacitación del personal encargado de preservar, reco-lectar y trasladar lo obtenido en la escena del crimen. De igual forma, se proponen métodos de trabajo coordinado que permitan optimizar los recursos disponibles en ambas instituciones, así como facilitar el forta-lecimiento conjunto de ambos laboratorios, con la finalidad de garanti-zar un servicio forense más eficiente y eficaz.

• El avance de manera sustancial en la profesionalización de la investiga-ción con el fortalecimiento del Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF), organismo que sirve de apoyo técnico y científico en la labor de investigación a los agentes de investigación y tribunales penales del país. La labor del INACIF garantiza la objetividad y la profesionalidad en la labor del Ministerio Público en relación a la investigación criminal. Así, se han desarrollado capacitaciones en materia de ADN, análisis de drogas, así como la compra de material y equipos necesarios para el de-sarrollo óptimo de estas áreas. De esta forma, actualmente existen dos (2) áreas nuevas: la de AdN y análisis de drogas.

• Se han desarrollado capacitaciones de forma coordinada a miembros de la Dirección Central de Investigaciones Criminales de la Policía Nacional y a técnicos del Instituto Nacional de Ciencias Forenses, en materia de inspección vehicular y sobre análisis de impresiones (huellas dactilares, huellas de neumáticos y de zapatos) y procesamiento de escena (desde el revelado, documentación, levantamiento y comparación de huellas); así


como en evidencia digital. El objetivo de los cursos se orienta en reforzar los conocimientos necesarios para que los operadores de seguridad del sistema penal puedan desarrollar su trabajo de una forma más eficiente y eficaz. Además, para de habilitar espacios y dinámicas de discusión, coordinación y entendimiento mutuo entre la Policía Nacional y la Pro-curaduría General de la República.

• Un sistema de información computarizado en los laboratorios del INACIF y Policía Científica que facilita la búsqueda de información del estado de un caso y el registro del manejo de la evidencia recibida en el laboratorio.

• Se desarrolló un curso de Investigación criminal para casos de violencia feminicida y delitos Sexuales, con la participación de mé-dicos forenses, policía científica, fiscales y jueces. Contando con el apoyo de la Procuraduría General para Asuntos de la Mujer; el UNFPA y la Es-cuela Nacional del Ministerio Público.

• La elaboración de un Manual Operativo conjunto de investigación criminal para policiales y fiscales, con el apoyo de la Escuela Nacio-nal del Ministerio Público. Dicho Manual busca generar pautas operati-vas específicas que mejoren la eficiencia y la eficacia de la investigación penal.

• Y, finalmente, la elaboración del Plan Estratégico del Ministerio Pú-blico 2010-2015, así como el rediseño del sistema de planificación ins-titucional de la Procuraduría General de la República.

Para este año 2011 están programadas una serie de actividades, entre ellas a destacar:

• La capacitación de policías y fiscales sobre aplicación del Manual Opera-tivo Conjunto de Investigación Criminal.

• El desarrollo de seminarios operativos entre policías y fiscales por espe-cialidades delictivas.

• El desarrollo de cursos sobre aplicación práctica del Código Procesal Pe-nal a fiscales y policías.

• Se va a continuar con la capacitación al personal de la Policía Nacional, concretamente a la Dirección Nacional de Investigaciones Criminales, a través de asistencia técnicas de expertos de la Secretaria Estado de Se-guridad española (de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía).

Así, como con el apoyo al fortalecimiento del Instituto Nacional de Ciencias Fo-renses (INACIF), en lo que a la profesionalización de la investigación se refiere.

• Y, la puesta en marcha de las Oficinas Policiales de Atención al Ciudadano, en tres zonas piloto.

Los beneficiarios del proyecto han sido principalmente las unidades, áreas, depar-tamentos y efectivos policiales relacionados con el sistema de investigación criminal en su conjunto (la Dirección de Investigaciones Criminales, la Subdirección Central de Investigaciones de la Policía Científica; la Escuela de Investigaciones Criminales; el Laboratorio de Criminalística); así también el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF), entidad adscrita a la Procuraduría General de la República.

Además, actores relevantes con los que hemos contado como la Dirección de Pla-nificación y Desarrollo de la Procuraduría General de la República; la Procuraduría General Adjunta para Asuntos de la Mujer; la Dirección de Tecnologías de la Procu-raduría General de la República; y la Escuela Nacional del Ministerio Público-ENMP.

Bajo este marco, la Escuela Nacional del Ministerio Público desarrolla, en 2011, un primer Seminario Internacional sobre Seguridad ciudadana y Justicia Penal, en el cual confluyan los puntos de vista de expertos internacionales y locales sobre la temática, con la participación de fiscales y policías. Así también, se desarrollarán seminarios operativos por actividades delictivas con el interés de fomentar una mejor coordinación interinstitucional y mejorar las destrezas en cuanto a las técnicas de investigación por delitos específicos, y los cursos prácticos sobre aplicación del Código Procesal Penal para miembros del Ministerio Público y la Policía Nacional.

datos del Proyecto de fortalecimiento de los Operadores de Seguridad del Sistema Penal en la República dominicana:

ENTIDADES BENEFICIARIAS: Policía Nacional y Procuraduría General de la República.

DURACIÓN TOTAL: 4 años, con 4 subvenciones.INICIO y FINALIZACIÓN: Inicio 1 Julio de 2008 al 1

Julio 2012.

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El Ministerio Público en La Constitución