EL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE ... · la presente acta, y particularmente la concesión de la desconcentración máxima en los términos que se mencionan

44 Revista Jurídica de Seguridad Social

ENSAYOS

EL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL DESDE LA

PERSPECTIVA DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

Karina Aguilera Marín1

Introducción

La finalidad del presente trabajo consiste en abordar el tema de la descon-centración de la Caja Costarricense de Seguro Social, a la luz de la Contratación Administrativa. Interesan, en ese sentido, las implicaciones de orden práctico que se vislumbran. La modernización del sector salud demanda grandes responsabili-dades, tanto de las autoridades como de los diferentes órganos.

La Caja se enfrenta, actualmente, a cambios cualitativos, cuando de desconcen-tración se habla. Se delega en los órganos desconcentrados actividades propias de la materia presupuestaria, de recursos humanos y de contratación administrativa; sin embargo, emprender un análisis de cada uno de estos aspectos, excede los lími-tes de este trabajo.

Por esa razón será importante considerar algunos elementos del proceso mismo de desconcentración, junto con las consecuencias que lleva aparejadas en materia de contratación administrativa.

El traslado de competencias significará para la Caja Costarricense de Seguro Social, un cambio de derrotero. No se podría considerar al nivel central como el único llamado a desplegar por sí mismo el servicio de salud. Serán los órganos desconcentrados los que directamente gestionarán el procedimiento previo y la prestación del servicio propiamente dicho.

Antecedentes

La Seguridad Social en Costa Rica se enfrenta hoy a grandes cambios, todos ellos inspirados en la modernización del Estado. Sin embargo, la organización de las instituciones pasó por varias etapas antes de que tomaran fuerza las teorías que abogan por la descentralización y desconcentración de las funciones. En ese senti-do cabe recordar que durante algún tiempo se manejó la idea de que el Estado no debía intervenir en algunos procesos propios del desarrollo del mercado.

Posteriormente, en Alemania se consideró que dicha postura era retrógrada, al dejarse desprotegida una parte importante del proceso de producción, cual era la fuerza laboral.

1 Abogada. Correo electrónico: [email protected]

45Revista Jurídica de Seguridad Social

ENSAYOS

Es aquí donde el Estado empezó a asumir paulatinamente una postura cada vez más activa, a fin de proteger los intereses de los más débiles en la relación laboral. Los beneficios empezaron a redundar en favor de la clase trabajadora y con ello se comenzó a perfilar la seguridad social que el Estado asumiría, después de muchos ensayos de organización.

La centralización administrativa perdió fuerza a medida que sus componentes burocráticos y jerarquizados dejaron de responder de forma eficiente y eficaz a las necesidades que la sociedad planteaba.

El modelo piramidal, donde la toma de decisiones se circunscribía únicamente a los altos niveles de la estructura, perdió actualidad con la explosión demográfica. Los usuarios de los servicios ya no querían simplemente que se les prestara por parte de las organizaciones estatales, sino además empezaron a luchar por un papel mucho más activo, donde ellos mismos determinaban cuáles eran sus necesidades y en qué medida requerían su satisfacción. Ello aunado a la dificultad para trasla-darse hasta los centros que prestaban los servicios, se constituyó en obstáculo para la centralización administrativa.

Así, la participación ciudadana, junto con otros factores como la mayor accesi-bilidad de los servicios, se convierten en elementos propulsores de los modelos de descentralización y desconcentración de la Administración Pública.

Sin embargo, es importante recordar que la Asamblea Constituyente de 1949, patrocinó una estructura de tipo centralista y sería posteriormente que se notarían las deficiencias de este modo de administración, y se comenzaría a implementar modelos alternativos.

En concordancia con el modelo centralista se creó, a mediados del siglo pasado, una institución encargada de administrar los seguros sociales. Es así como surge la Caja Costarricense de Seguro Social que goza, hasta nuestros días, de plena autonomía administrativa, aunque circunscrita en sus inicios al rígido marco de centralización en la prestación de sus servicios.

Reglamento para la Obtención de Bienes y Servicios en forma desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social

No obstante, en el año 1997 se inició un proceso de transformación dentro de la Caja. La centralización, según las autoridades institucionales, resultaba inoperante. Los servicios debían desplazarse hasta los usuarios y no a la inversa. Así las cosas, los primeros ensayos se circunscribieron a la contratación administrativa.

Dentro de ese perfil se promulgó el Reglamento para la Obtención de Bienes y Servicios en forma desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social2 que, a grosso modo, procuró la desconcentración de la actividad adquisitiva. En

2 Publicado en La Gaceta No 211, del 3 de noviembre de 1997..


ENSAYOS

el mismo reglamento se estatuyó un plan piloto integrado por catorce centros que implementarían los alcances del citado cuerpo normativo.

Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social

Posteriormente se dictó la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social3 y su respectivo reglamento que ampliaría sus alcances al marco presupuestario y de recursos humanos. Sin embargo, para nuestros efectos, cobra importancia únicamente lo dispuesto para la contratación administrativa.

El Reglamento General de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social4 desarrolló en materia de contratación admi-nistrativa el artículo 7 de la Ley que le dio origen. Por medio de esa autorización legal los centros podrían, a partir de ese momento, desplegar todas aquellas actua-ciones tendientes a adquirir directamente los bienes y servicios requeridos.

El capítulo 5 de dicho cuerpo normativo reguló lo concerniente a esa materia. En ese sentido, será importante analizar los alcances de las normas allí indicadas, pues son ellas las que dan sustento jurídico para que las unidades contraten.

Son varios los límites para que tal situación se materialice. Para llevar a cabo las contrataciones de bienes, servicios y obras, sería necesario acogerse a la legislación vigente, las disposiciones institucionales, el reglamento y el compromiso de gestión suscrito.

El mismo reglamento dispuso que el compromiso de gestión definirá las compe-tencias en esta materia. Ello de ninguna forma eximía de la aplicación de los proce-dimientos que establece la Ley de Contratación Administrativa. Por el contrario, su acatamiento no es obligatorio sino que, además, responsabiliza a los centros de las actuaciones que con fundamento en ella se realizaran.

La Gerencia de Operaciones, dentro de ese marco, está obligada a asumir un papel preponderantemente asesor frente a las unidades desconcentradas. Aunque, claro está, sin descuidar su función directora dentro del proceso.

El Reglamento, a pesar de desconcentrar la adquisición de bienes y servicios, indicó que la compra de medicamentos al amparo del procedimiento excepcional5 se mantendría en el nivel central.

Por otra parte, para adquirir servicios médicos u hospitalarios, debía existir una autorización previa de la Gerencia de División Médica, así como una constante evaluación, a fin de que no se afectara el servicio brindado.

3 Publicado en La Gaceta No 24, del 24 de diciembre de 1998.4 Publicado en La Gaceta No 3, del 5 de enero de 2000.5 Reglamento compra de medicamentos, materias primas, envases, empaques y reactivos. Publicado en La Gaceta No. 10 del 15 de enero de 1998.


ENSAYOS

Por último, el Reglamento en esa materia dispuso que los órganos desconcentra-dos deberían consignar en el sistema de información, las contrataciones administra-tivas que realizaran y las sanciones que aplicaran.

Las anteriores son las pautas que fijó el Reglamento en esta materia y que todas las unidades que en el transcurso del tiempo se integraran al proceso, están en la obligación de observar.

Actualmente se puede hablar de que existen 34 centros que gozan de descon-centración máxima; es decir, que tienen la potestad de llevar a cabo todo tipo de contrataciones y que, por imperativo, están sujetos a esas disposiciones.

En el año 2000 se logró formalizar los respectivos poderes de los primeros cen-tros desconcentrados y, desde ese año, todas aquellas contrataciones que no supe-ren el monto de 59.999.999 colones, se podrán desarrollar desde el principio hasta el final en los propios centros.

En ese momento se encontraban desconcentrados los siguientes centros:

1. Hospital Nacional de Niños2. Hospital Rafael Ángel Calderón Guardia3. Hospital San Juan de Dios4. Hospital México5. Hospital Raúl Blanco Cervantes6. Hospital Enrique Baltodano Briceño7. Hospital San Vicente de Paul8. Hospital Max Peralta9. Hospital Escalante Pradilla10. Hospital de San Carlos11. Hospital San Francisco de Asís12. Área de Salud de Coronado13. Área de Salud de Santa Cruz de Guanacaste14. Área de Salud de Chacarita15. Área de Salud de Esparza

Posteriormente, la Junta Directiva acuerda lo siguiente:

Artículo 25, Acuerdo Segundo: Conocida la información presentada por el Gerente de División Administrativa en coordinación con el Gerente de División Médica, en su carácter de instancias Compradoras y para los efectos de la Ley 7852 Ley de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la Caja Costarricense del Seguro Social y su Reglamento, y de los artículos 83 siguientes y concordantes y 126 de la Ley General de la Administración Pública; la Junta Directiva acuerda:

16. En concordancia con lo resuelto en el artículo 22 de la sesión No 7584 del 27 de setiembre del 2001, con base en la información aportada por los señores gerentes de las Divisiones Administrativa y Médica, y teniendo a la vista los documentos denominados Compromisos de Gestión 2002, por suscribir con las 20 unidades de salud aludidas en el referido acuerdo, a los que se ha incorporado el título tercero denominado: “De la desconcentración de competencias” conforme lo dispuso esta Junta, se resuelve autori-zar la incorporación en el proceso de desconcentración institucional de los centros que


ENSAYOSse detallan a continuación, en razón de lo cual se aprueba integralmente el contenido de los Compromisos de Gestión dichos, de los que se guardará copia en forma anexa a la presente acta, y particularmente la concesión de la desconcentración máxima en los términos que se mencionan adelante, para el cumplimiento de los servicios de salud y gestión administrativa convenidas, partiendo de la asignación de recursos financieros que se detalla a continuación, con base en la información emitida por la Dirección de Presupuesto y sujeto a la aprobación de la Contraloría General de la República.

Hospital William Allen Hospital de Golfito Hospital de Guápiles Centro Nacional de Rehabilitación Hospital Nacional Psiquiátrico Clínica Dr. Solón Núñez Clínica Dr. Moreno Cañas (Mata Redonda- Hospital) Área de Salud de Belén Flores Clínica Dr. Clorito Picado Área de Salud de Cariari Área de Salud de Abangares Área de Salud Puriscal- Turrubares Área de Salud de los Santos Área de Salud de Naranjo Área de Salud Peninsular Área de Salud de Barranca Área de Salud de Zarcero Área de Salud de Palmares Área de Salud de Buenos Aires

Continúa el acuerdo manifestando:

Autorizar a cada una de las unidades señaladas en el punto anterior, el ejercicio de las potestades y facultades contempladas por el Título Tercero de dicho documento, para la gestión de servicios de salud, recursos humanos, contratación administrativa y pre-supuesto, que constituirán en lo particular el marco de desconcentración aplicable al órgano, en cuanto a los derechos, obligaciones y limitaciones adquiridos por las partes en este periodo. En todo aquello que no se oponga al presente acuerdo, téngase por aprobados para los 20 centros de salud, los alcances del acuerdo adoptado por esta Junta Directiva en el artículo 12 de la sesión No.7472 del 24 de agosto del año 2000, y publica-do en La Gaceta No.185 del 27 de setiembre del mismo año, que en lo medular conceden al órgano desconcentrado: A) un grado de desconcentración máxima; B) la representa-ción legal judicial y extrajudicial al director(a) general del órgano desconcentrado para el ejercicio de la personería jurídica instrumental, en su condición de apoderado general con límite de suma de la Caja Costarricense de Seguro Social, por el periodo de vigencia del documento; C) la aplicación de un marco específico para el agotamiento de la vía administrativa en el desempeño de sus funciones. Por lo que queda debidamente enco-mendada la Dirección Jurídica para proceder a formalizar el otorgamiento del poder general con límite de suma que se especifica en el punto 3) de dicho acuerdo.6

Las anteriores unidades desconcentradas, según los diferentes compromisos de gestión, están en capacidad de llevar a cabo en su totalidad aquellas contrataciones que no superen el monto de 59.999.999 colones. En el momento que dicho tope se superara correspondería dictar el acto de adjudicación a la Junta Directiva.

Por otro lado, el rubro de presupuesto definirá los montos para llevar a cabo los

6 JUNTA DIRECTIVA (CCSS), op cit.pp 4y5.


ENSAYOS

distintos procedimientos.

Como bien lo apuntamos, estos podrán completar los procedimientos de contra-tación. Algunos han interpretado los alcances de estas facultades manifestando que, inclusive si cuentan con un asesor legal, podrían realizar las labores de refrendo, tal es el caso del Hospital Calderón Guardia. Otros centros carecen de los recursos para abrir una plaza que preste tales servicios. De esa forma, es la Dirección Jurídica la competente por mandato legal para llevar a cabo tal actuación, no sólo para otorgar la verificación de legalidad para esos centros sino para la Caja en su totalidad.

Refrendo de las contrataciones

El Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública dispone, sobre el particular, en su artículo 8:

Artículo 8.- Visto Bueno de la Unidad Interna de Asesoría jurídica. Todos los contra-tos o convenios que celebre la Administración sujetos al refrendo contralor, deberán contar con el visto bueno de la unidad interna de asesoría jurídica, o en su defecto, de una unidad interna designada por el jerarca para esa tarea, en el que haga constar la conformidad del contrato con el ordenamiento jurídico. Tal unidad deberá tener total independencia con respecto a la proveeduría y en ningún caso podrá recaer en la audi-toría interna de la institución.7

En ese sentido, cabe la posibilidad de que los órganos lo realicen por sí mismos, si se respetan los límites que establece el propio artículo.

La Contraloría General de la República, a efecto de lograr una mayor fiscaliza-ción de la gestión desplegada por esos órganos, estableció un grupo de estratos de acuerdo con el presupuesto asignado a cada centro. El Refrendo Contralor o interno dependería del estrato en el que se ubicara el centro.8

7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, "Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública", del 28 de enero de 2000, publicado en La Gaceta No. 28 del 09 de febrero de 2000, pp.36.8 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, "Resolución Nº 5-DI-AA", La Gaceta Nº 118 del 20 de junio de 2001.


ENSAYOS

CONTRATOS SUJETOS AL REFRENDO CONTRALOR O APROBACIÓN DE LA UNIDAD INTERNA

ESTRATOÓRGANO

DESCONCENTRADOPRESUPUESTO

REFRENDO CONTRALOR

APROBACIÓN INTERNA

A1. CCSS Superior a

¢ 10.000 millones

Igual o mayor a ¢25 millones

Mayor a ¢ 6 millones

B

2. Hosp. San Juan de Dios

Más de ¢3.000 millones hasta ¢10.000 millones


Mayor a ¢4 millones

C

3. Hosp. Calderón Guardia

4. Hosp. México5. Hosp. Nac.

de Niños




D

6. Área de Salud Chacarita

7. Hosp.San Carlos8. Hosp. Escalante

Pradilla9. Hosp. Enrique

Baltodano10. Hosp. Blanco

Cervantes11. Hosp. San

Vicente de Paúl

Más de ¢300 millones hasta ¢1.000 millones


Mayor a ¢2,5 millones

E

12. Área de Salud Coronado

13. Área Salud Sta Cruz

14. Hosp. San Fco. de Asís

Más de ¢100 millones hasta ¢300 millones



F15. Área de Salud

EsparzaMás de ¢30 millones hasta ¢100 millones


Mayor a ¢1 millón

La Caja Costarricense de Seguro Social interpretó que, de acuerdo con los presu-puestos de los nuevos órganos desconcentrados y en aplicación de dichos estratos, estos últimos debían ubicarse de la siguiente manera:


ENSAYOS

ESTRATOÓRGANO

DESCONCENTRADOPRESUPUESTO

REFRENDO CONTRALOR

APROBACIÓN INTERNA

A Superior a ¢ 10.000 millones



B

1. Hosp. Nacional Psiquiátrico

2. Hosp. Guápiles3. Hosp. William Allen




C

4. Clínica Dr. Solón Núñez

5. Clínica Dr. Moreno Cañas

6. Clínica Dr. Clorito Picado

7. Área de Salud Puriscal-Turrubares

8. Hosp. Golfito9. Área de Salud

Cariari10. Área de Salud

Belén Flores




D

11. Área de Salud de Naranjo

12. Área de Salud de Abangares

13. Área de Salud de Los Santos

14. Área de Salud de Buenos Aires

15. Área de Salud Peninsular

16. Área de Salud de Palmares

17. Área de Salud de Zarcero

18. Área de Salud de Barranca




EMás de ¢100 millones hasta ¢300 millones



FMás de ¢30 millones hasta ¢100 millones


Mayor a ¢1 millón


ENSAYOS

En ese orden de ideas, las unidades restantes podrían tramitar las contrataciones directas que no superaran el tope de 8.000.000 de colones, monto que entró a regir a partir de agosto del año 2001.

Esta interpretación tuvo acogida a lo interno de la Institución, los demás órganos desconcentrados aplicaron sin cuestionamiento alguno lo dispuesto por la Dirección de Recursos Materiales respecto de la aplicación extensiva de la Resolución de la Contraloría General de la República. Sin embargo, cabe aclarar que el ente contralor es la única autoridad llamada a establecer los estratos según sus criterios técnicos. La simple voluntad política de forma alguna puede contravenir lo dispuesto por ella. Este caso no es la excepción.

La Institución aplicó a los centros del segundo grupo de desconcentración los estratos que en esa resolución se habían fijado sin autorización previa de la Contraloría General de la República. De esa forma, la Dirección Jurídica vio acre-centado el volumen de trabajo sin ningún fundamento legal. Lo que hizo mucho más grave la situación, es que la Caja se tomó atribuciones que la Ley le concedía directamente a la Contraloría, aplicando presupuestos ordinarios para definir los estratos y no los que establecía la resolución; es decir, los que tuvieran que ver con los servicios no personales. En ese sentido no solo actuó fuera de su competencia, sino que aplicó de forma errónea los criterios de la Contraloría.

Posteriormente, para el año 2003, la Contraloría General de la República dispu-so los nuevos topes de refrendo 9 para los diferentes estratos. Tales modificaciones se plasmaron de la siguiente manera:

ESTRATO PRESUPUESTOREFRENDO

CONTRALORAPROBACIÓN

INTERNA

A. CCSS Superior a ¢ 10.000 millones



B. Hosp. San Juan de Dios Más de ¢3.000 millones hasta ¢10.000 millones



C. Hosp. Calderón Guardia Hosp. México y Hosp. Nac. de Niños




D. Área de Salud Chacarita Hosp. San Carlos Hosp. Escalante Pradilla Hosp. Enrique Baltodano H. Blanco Cervantes H. San Vicente de Paúl




9 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, Resolución de las ocho horas del 16 de diciembre de 2002, publicada en La Gaceta No. 1 del 2 de febrero de 2003.


ENSAYOS



INTERNA

E. Área de Salud Coronado Área Salud Sta Cruz Hosp. San Fco. de Asís




F. Área de Salud Esparza Más de ¢30 millones hasta ¢100 millones



No obstante lo anterior, la Contraloría General de la República nada refirió de los órganos desconcentrados que la Caja había estratificado por cuenta propia, de manera que se tendrían por no incorporados dentro de los supuestos del cuadro anterior.

Luego, la Contraloría General de la República, en resolución del 13 de febrero de 2003, dimensiona los estratos de la siguiente manera:



INTERNA

A. CCSSSuperior a ¢ 10.000 millones



E. Hosp. Rafael Ángel Calderón Guardia

Hosp. Max Peralta Hosp. México Hosp. Nacional de Niños Hosp. San Juan de Dios




F. Centro Nacional de Rehabilitación

Hosp. Psiquiátrico Hosp. de Guápiles Hosp. de San Carlos Hosp. Dr. Escalante

Pradilla Hosp. Enrique Baltodano Hosp. Dr. Blanco

Cervantes Hosp. San Vicente Paúl




G. Hospital de Golfito Hosp. William Allen





ENSAYOS



INTERNA

H. Área de Salud de Abangares

Área de Salud de Barranca Área de Salud

Belén- Flores Área de Salud de

Buenos Aires Área de Salud de Cariari Área de Salud de

Coronado Área de Salud

de Chacarita Área de Salud de Esparza Área de Salud de

Los Santos Área de Salud de Naranjo Área de Salud de Palmares Área de Salud Peninsular Área de Salud de

Puriscal- Turrubares Área de Salud de

Santa Cruz Clínica Dr. Clorito Picado Clínica Dr. Moreno Cañas Clínica Dr. Solón Núñez Hosp. San Francisco

de Asís




I. Área de Salud de ZarceroMás de ¢30 millones hasta ¢100 millones


Mayor a ¢1,5 millón

Resolución de recursos

Sobre otro aspecto de interés para efectos de las competencias de los órganos desconcentrados, la Junta Directiva dicta un acuerdo en el que devolvía la potestad que anteriormente se había avocado, de resolver los recursos interpuestos en los procedimientos de contratación; actuación esta que no le correspondía arrogarse, inclusive por mandato legal.

El acuerdo primero, artículo 22, del 13 de julio de 2001 establece:

Por tanto, conocida la propuesta de la Comisión ad hoc contenida en la comunicación de 5 de junio en curso, la Junta Directiva acuerda:

ACUERDO PRIMERO: que en los procedimientos de licitación por registro en que no proceda el recurso de apelación, en la licitación restringida y contratación directa, el


ENSAYOSsujeto legitimado disconforme con el acto de adjudicación, podrá presentar recurso de revocatoria.

El recurso será presentado y tramitado ante el órgano que dictó la adjudicación. Sin embargo, cuando este órgano no sea el jerarca, será conocida y resuelta por el superior jerárquico del órgano o ente licitante.10

Los órganos desconcentrados y demás unidades de la Caja deberían, a partir de ese momento, resolver los recursos que se plantearan en aquellos procedimientos que habían iniciado.

Vuelve la competencia a manos de los que realmente gozaban de ella. La Junta Directiva de la Caja consideró que la contratación administrativa era una materia de muchísima importancia. La fiscalización a posteriori de lo actuado, se podía lograr a través del conocimiento de los recursos de revocatoria, aunque no era esta una de las funciones que la Ley le imponía a dicha Junta.

Hoy en día los topes que surten efectos en esta materia son los que a continua-ción se detallan:

- Asesoría interna: Aprobación de 10.000.000 a 77.000.000 de colones.

- Contraloría General de la República: Refrendo de 77.000.000 de colones en adelante.

Son presupuestos como los citados los que sustentan la creación de una figura jurídica con un contenido diferente. Ello en los términos que cita Román Navarro Fallas11 . Así las cosas, son cuatro las diferencias de la desconcentración doctrinaria y la que opera en la Caja. En la primera se habla de un traslado permanente de com-petencias, mientras que en la segunda es temporal; la desarrollada por la doctrina opera por disposición legal o reglamentaria y la de la Caja, por su parte, se da por simple acto administrativo. La forma de la derogatoria es otro aspecto de interés; en la primera se da por ley o reglamento y en la segunda por acuerdo de la Junta Directiva. Por último, la discrecionalidad para crearla en la primera es por mandato legal o reglamentario, en la segunda por disposición de la Junta.

La suerte que siga el proceso de desconcentración de la Caja será la misma que corra la facultad de los centros en materia de contrataciones; es por este motivo que las Autoridades Institucionales procuran levantar una base organizativa que transforme el proyecto en una figura permanente dentro de la Caja.

Con ese modelo se busca llegar a la optimización en la prestación de los servi-cios, sin dejar de lado las labores de dirección. Es decir, la Administración busca agilizar la prestación de los servicios sin obviar las labores de supervisión.

No obstante, según algunos, los órganos se desconcentran de forma política, sin un verdadero sustento técnico. Obviando lo anterior, la Institución pretende

10 JUNTA DIRECTIVA (CCSS), Acuerdo primero, artículo 22 del oficio comunicado No.18.164, 2001.11 NAVARRO FALLAS, (Román A.), "Deconcentración administrativa y personalidad jurídica instrumental. La reforma de la Caja Costarricense del Seguro Social", Caja Costarricense de Seguro Social, Gerencia del Proyecto de Modernización, Consultoría en desconcentracieon, autonomía administrativa y personalidad jurídica instrumental, San José, diciembre de 2001.


ENSAYOS

implementar un mecanismo de reevaluación y acreditación para que otros centros se sumen al proceso de desconcentración. Sin embargo, en cuanto a la contratación administrativa, el proceso de desconcentración en la Caja tiene graves implicacio-nes o debilidades dentro de las cuales se pueden destacar:

- Falta de capacitación de los funcionarios en Contratación Administrativa.

- Fraccionamiento de las contrataciones

- Aumento del costo de los procedimientos y el objeto de los contratos.

- Atomización de las decisiones e intereses de las Unidades Desconcentradas

Falta de capacitación de los funcionarios en Contratación Administrativa

Durante los últimos cuatro años, la Institución ha venido implementando, mediante algunos planes piloto y la promulgación de diferentes cuerpos norma-tivos, la desconcentración de materias como la Contratación Administrativa. Sin embargo, como usualmente ocurre, la gesta de este proceso se da de arriba hacia abajo y es en este sentido que los funcionarios que deberían disponer de mayor información y capacitación, por ser los que en definitiva asumirán un papel emi-nentemente activo, son los últimos en tener el panorama claro al respecto.

En el peor de los casos se crean centros desconcentrados, mediante acuerdo de la Junta Directiva, sin contar con la participación activa de quienes desarrollarán las tareas de contratación, entre otros.

Así, a los centros se les endosa la responsabilidad de las contrataciones una vez que el acuerdo es comunicado, y se les asigna el presupuesto correspondiente. Ello posibilita la realización de procedimientos irregulares pues, en la mayoría de los casos, los funcionarios encargados aprenden sobre la marcha, con todo lo que ello implica.

Las consecuencias de las decisiones políticas que se están tomando afectan de modo directo a los órganos desconcentrados. Existe una evidente falta de planifi-cación del proceso. Los órganos asumen las tareas sin contar, en muchas ocasiones, con la experiencia en la conformación de procedimientos o, al menos, una capa-citación elemental para llevarlos a cabo. Los funcionarios aplican la ley de forma errónea o simplemente hacen caso omiso de ella por desconocimiento. No se tienen claros los topes que determinan el procedimiento que debe aplicarse, de acuerdo con los presupuestos asignados.

Lo anterior tendrá implicaciones para la Administración de tipo patrimonial. Es el caso de los concursos que alcanzaron un grado de madurez tal que, ya existía el acto de adjudicación (con una tácita declaración de derechos subjetivos en favor de algún oferente), y se topa con el problema de que no correspondía un procedimien-to de tal naturaleza, pues el monto adjudicado excede el tope fijado.


ENSAYOS

Sobre el particular es importante apuntar que en el año 2001 las estimaciones señalaban que con la creación de los primeros centros desconcentrados el número de contrataciones ascendería a cinco mil concursos.

Hoy, en la segunda etapa del proceso de desconcentración, la estimación se duplicó, pues son otras diecinueve unidades las que mediante acuerdo de Junta Directiva fueron desconcentradas.

La Contraloría General de la República ha impuesto el refrendo; empero, debe-mos recordar que este control es a posteriori, lo que de ninguna forma aminora los errores que durante el procedimiento se hayan dado y que ya durante esa etapa son de imposible saneamiento.

Con un proceso formal plenamente realizado y la falta de bases prácticas para llevarlo a cabo, nos atrevemos a afirmar que los obstáculos serán muchos, antes de depurar el proceso de desconcentración de los yerros propios de la falta de planificación que encaminan a la Caja dentro de esta sucesión de cambios casi espontáneos.

Otro aspecto de medular importancia es que en muchos de los casos ni las autoridades ni los órganos desconcentrados comprenden los alcances y los límites de la desconcentración. Las autoridades, por su parte, desconocen las labores de dirección que deben operar en una figura como esta. Los centros ven acrecentado su marco de decisión, sin considerar los límites que ello implica. Así las cosas, el contenido de la desconcentración es bastante oscuro.

Con un panorama como el anterior, no cabe duda de que la aplicación del proce-so dista mucho de ser la más adecuada. En contratación administrativa la situación no es menos problemática. La Junta Directiva acuerda la desconcentración, pero no existe un proceso previo de capacitación en, por ejemplo, la programación para adquirir los suministros, la confección de carteles y el desarrollo de los procedi-mientos. Está claro que la simple decisión para desconcentrar, no lleva aparejado el buen curso de los procedimientos.

Un mecanismo paliativo que encontró la Dirección de Recursos Materiales, fue la coordinación con la Contraloría General de la República de cursos básicos de contratación administrativa, a fin de que los funcionarios contaran con algún grado de conocimiento en esta materia. Sin embargo, para algunos ese curso ha llegado tarde, puesto que ya han asumido las labores de contratación administrativa y, en el peor de los casos, son empleados que tienen una plurifuncionalidad propia de la falta de recursos humanos disponibles. En ese orden, estos confeccionan el cartel, realizan las invitaciones, reciben las ofertas y elaboran la recomendación técnica que, en muchos casos, excede los límites de su conocimiento. Por ejemplo, la adqui-sición de equipo de cómputo, creación de infraestructura, reactivos e implementos médicos, entre otros.

A pesar de lo anterior, la Institución tiene en sus manos una herramienta fun-damental para aminorar los efectos de la inopia en esta materia. La capacitación se yergue en un pilar esencial.


ENSAYOS

Fraccionamiento de las contrataciones

Como bien sabemos, el nivel central de la Caja Costarricense de Seguro Social había sido el encargado de suplir las necesidades de los hospitales, clínicas y áreas de salud, en forma directa.

Hoy, con la desconcentración, son ellas las que deberán llevar a cabo todas las gestiones para abastecerse. Como corolario de esta práctica, las unidades planifi-carán sus propias necesidades. Así las cosas, los implementos y demás artículos que necesiten el resto de unidades, escaparán a su disposición y conocimiento. La responsabilidad de coordinación recae directamente sobre la Gerencia de Operaciones; sin embargo, será menester crear un mecanismo efectivo de tráfico de la información entre la Gerencia y los órganos desconcentrados.

En este trabajo no debe entenderse fraccionamiento de las contrataciones como aquél que la Ley de Contratación Administrativa precisa ilícito, por el simple hecho de que su fundamento se encuentra en la Ley de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, cuyo propósito no es el de fragmentar la adquisición de bienes y servicios a fin de variar el proce-dimiento, sino agilizar los procedimientos de compras para favorecer la prestación de los servicios de salud.

Acá se entenderá por dicha actividad, la que se lleva a cabo cuando los órganos desconcentrados adquieran sus artículos aisladamente, sin tomar en cuenta las necesidades de los otros centros. Si bien tal práctica se fundamenta en la descon-centración, lo cierto es que existe una fragmentación de hecho en las contrataciones. De ninguna forma puede entenderse como ilegal, pues se ampara dentro de ese proceso de desconcentración; sin embargo, habrá duplicidad de procedimientos para adquirir artículos de la misma naturaleza, a menor escala y, en muchos de los casos, a través de procedimientos no tan rigurosos.

Es importante recordar que, en épocas anteriores, era el Departamento de Adquisiciones de Oficinas Centrales el único encargado de rastrear la necesidad y suplirla. Así, las unidades hacían una solicitud a dicho departamento y este, luego de determinar la cantidad, la distribución y el presupuesto disponible, iniciaba el concurso correspondiente. Hoy, la prioridad es identificar las necesidades singula-res de cada órgano, sin tomar en cuenta la de los demás.

La duplicidad de procedimientos provocará un aumento considerable de los costos procedimentales, así como del propio objeto contractual. Este aspecto se analizará de seguido.

Aumento del costo de los procedimientos y el objeto de los contratos

La adquisición de artículos a escalas menores incidirá en forma directa en el precio. La Institución, en una etapa previa, realizaba los procedimientos para sufragar las nece-


ENSAYOS

sidades institucionales, por lo que se adquirían grandes cantidades. Las empresas ofre-cían precios bastante ventajosos, pues los costos disminuían en razón del aumento de la cantidad. La adquisición a pequeña escala aumenta los costos y, consecuentemente, los precios. De esa forma, también se puede hablar de que disminuye la calidad.

Pero no es este el único costo que deberán asumir directamente los órganos. Aunque la Ley de Contratación Administrativa establece procedimientos bastante rigurosos, lo cierto es que muchas de las adquisiciones no los requerirán, principalmente por las cantidades que demandan los órganos. En ese sentido, van a aplicar o levantar procedi-mientos menos engorrosos. Ello va a incidir directamente en el aumento de los costos a nivel institucional. Como se apuntó líneas arriba, existirá duplicidad de procedimientos para adquirir los mismos bienes y servicios, a diferencia de lo que ocurría anteriormen-te, cuando la Caja no debía soportar los costos que hoy día se producen por tal situación. Simplemente se iniciaba una licitación pública que tomara en cuenta las demandas de todos los centros, u otro procedimiento, dependiendo de las necesidades. Cabe recor-dar que en la Institución las licitaciones restringidas, por registro y públicas, demoran alrededor de ocho meses y la contratación directa, tres meses. Si se multiplicara esto por el aproximado de 10.000 contrataciones que se estimaron para el año 2002, se podría concluir que la duplicidad de procedimientos le resultó sumamente gravoso a la Caja.

Aplicando las resoluciones de la Contraloría General de la República de las 8:00 horas del 16 de diciembre de 2002 y la emitida a las 8:00 horas del 13 de febrero de 2003, publicadas en La Gaceta No.1 del 2 de febrero de 2003 y La Gaceta No.36 del 20 de febrero de 2003, respectivamente, se tiene que, de acuerdo con el presupuesto, los topes procedimentales se determinarían de la siguiente manera:

PRESUPUESTOLICITACIÓN

PÚBLICA

LICITACIÓN PRIVADACONTRATACIÓN

DIRECTALICITACIÓN POR REGISTRO

LICITACIÓN RESTRINGIDA

(A)Más de

¢30.000.000.000 CCSS

Igual o más de ¢180 mill.

Menos de ¢180 mill.


Menos de ¢80 mill.


Menos de ¢25 mill.


ENSAYOS


PÚBLICA




(E)Más de

¢1.000.000.000 hasta

¢5.000.000.000Hosp. Calderón GuardiaHosp. Max PeraltaHosp. MéxicoHosp. Nacional de NiñosHosp. San Juan de Dios


Menos de ¢55 mill.


Menos de ¢11 mill.

Igual o más de ¢5,5 mill.

Menos de ¢8 mill

(F)Más de

¢500.000.000 hasta

¢1.000.000.000Centro Nacional de RehabilitaciónHosp. Nacional PsiquiátricoHosp. de GuápilesHosp. de San CarlosHosp. Dr. Escalante PradillaHosp. Enrique BaltodanoHosp. Raúl Blanco CervantesHosp. San Vicente de Paúl

Igual o más de ¢47 mill

Menos de ¢47 mill.


Menos de ¢9.5mill.


Menos de ¢4,5 mill

(G)Más de

¢300.000.000 hasta

¢500.000.000Hosp. de GolfitoHosp. William Allen


Menos de ¢31 mill.


Menos de ¢6,5mill.


Menos de ¢4 mill


ENSAYOS


PÚBLICA




(H)Más de

¢100.000.000 hasta

¢300.000.000Área de Salud de AbangaresÁrea de Salud de BarrancaÁrea de Salud Belén-FloresÁrea de Salud de Buenos AiresÁrea de Salud de CariariÁrea de Salud de CoronadoÁrea de Salud de ChacaritaÁrea de Salud de EsparzaÁrea de Salud de Los SantosÁrea de Salud de NaranjoÁrea de Salud de PalmaresÁrea de Salud PeninsularÁrea de Salud Puriscal-TurrubaresÁrea de Salud de Santa Cruz


Menos de ¢24 mill.


Menos de ¢4,5mill.


Menos de ¢2,5 mill

Clínica Dr. Clorito PicadoClínica Dr. Moreno CañasClínica Dr. Solón NúñezHosp. San Francisco de Asís


ENSAYOS


PÚBLICA




(I)Más de

¢30.000.000 hasta ¢100.000.000

Área de Salud de Zarcero

Igual o más de ¢16 millMenos de ¢1,5 mill.

Menos de ¢16 mill.


Menos de ¢3 mill.


Bien, se puede inferir, como líneas arriba se apuntó, que en la mayoría de los casos no será necesario iniciar el procedimiento por excelencia, cual es la Licitación Pública, sino que bastará levantar una contratación directa para suplir las necesi-dades de la unidad. Y así, lo harán todos los órganos, encareciendo en modo signi-ficativo los procedimientos y objetos contractuales.

En el momento en que la Contraloría General de la República fije topes procedi-mentales para los distintos estratos de manera que se consideren los órganos des-concentrados de la Caja, habrá una mayor posibilidad de aplicar procedimientos más rigurosos y que demanden de las unidades mayores responsabilidades. Sin embargo, previo a ello será necesario que los funcionarios encargados de realizar los concursos estén ampliamente capacitados con el fin de realizar las actuaciones que correspondan de forma expedita.

Son estos los obstáculos que la Institución debe superar si desea que el modelo implementado produzca verdaderos frutos a mediano y largo plazo. De no proce-derse cuidadosamente, se podría desembocar en el desmantelamiento de los servi-cios de salud por parte de los proveedores. La plusvalía podría superar, en algunos casos, el costo mismo de los artículos. La duplicidad de procedimientos, por otra parte, podría enfrentar a la Administración a problemas de tipo presupuestario.

La agilidad que se pretende llevar a cabo en la prestación de los servicios no se logrará hasta que los órganos tengan claro los límites y alcances de las facultades delegadas. Hoy por hoy, tomando en cuenta que se aprende sobre la marcha, se va a sacrificar en todo sentido la agilidad y la Administración tendrá que hacerle frente a los inconvenientes políticos y patrimoniales que ello implique.

Superar estos obstáculos es un deber de los órganos desconcentrados y de las autoridades institucionales. Los funcionarios deberán contar con una verdadera capacitación, asesoría y dirección de parte del ente matriz. La agilidad en la pres-tación de los servicios, con todo lo que ello implica, deberá estar fundamentado en proyectos bastante elaborados de planificación.

El fraccionamiento deberá justificarse en razón de que cada unidad conoce a fondo su organización y demanda de bienes y servicios. Nuevamente cobra relevan-cia la planificación y estructuración de los procedimientos.


ENSAYOS

La Institución, por último, deberá agilizar los distintos procedimientos que se realicen a fin de que estos no se traduzcan en mayores costos. De esa forma, habrá que implementar las herramientas que enumera el Reglamento de Desconcentración. La Gerencia de Operaciones deberá cumplir con las obligaciones impuestas por ese cuerpo normativo. De esa forma, los órganos desconcentrados podrán contar con el apoyo del ente matriz para llevar a cabo sus procedimientos.

Atomización de las decisiones e intereses de las Unidades Desconcentradas

Podría pensarse que al dotar de poder a los diferentes centros desconcentrados, cada cual intentará tomar las decisiones que más beneficien a la unidad a su cargo, aunque estos beneficios no sean extensivos al resto de centros de salud y, en algunos casos, en contra del propio espíritu de la seguridad social.

Las contrataciones, al ser más flexibles, implicarán un trato más directo y menos riguroso con los contratistas, lo que de alguna forma convertirá a los centros descon-centrados en pequeñas empresas con capacidad de negociación directa. Las labores de dirección nuevamente cobran importancia. Es cierto que el trato entre los órganos y los proveedores crea mayor agilidad, si se cuenta con las herramientas básicas para contratar, pero también es cierto que debe crearse conciencia en cuanto a la diferencia que existe entre el peculio privado y el público y que este último está sujeto a mayo-res restricciones.

Por otra parte, se entiende que al otorgarse montos presupuestarios en razón de la importancia de los centros desconcentrados, redundará en favor de los más impor-tantes, los cuales podrán invertir en mejorar los servicios y, por ende, desplazar los intereses de los de mediana y baja importancia.

En definitiva, cada unidad buscará salir a flote con las funciones que le correspon-dan. Los medios para hacer efectiva esa labor vendrán directamente de las sumas que manejen las unidades programáticas asignadas a cada centro.

Se entiende que la contratación administrativa puede convertirse en un medio importante, junto con el presupuesto para que esto suceda, puesto que si bien no podrán sacarse a concurso las actividades ordinarias de la Administración, aquellas conexas de soporte técnico y administrativo sí podrían serlo. Así, la contratación de servicios tendrá un incremento importante, ya que la atención se concentrará en brindar, al menos en apariencia, servicios de calidad.

Bien sabemos que hoy en día la contratación de servicios a terceros es una reali-dad no solo en la Caja, sino también en el resto de instituciones públicas, por lo que su incremento no debiera extrañarnos, si la consecución de mayores beneficios en favor de los intereses de las unidades desconcentradas es lo que interesa.


ENSAYOS

Sin embargo, este no es el único problema que enfrenta la contratación adminis-trativa, dentro de este nuevo derrotero que sigue la Caja. Si bien se espera de los centros verdadera coordinación, lo cierto es que ni siquiera a nivel interno podría hablarse de una efectiva organización. Por este motivo se nota una falta de coor-dinación interadministrativa. El reglamento demanda de los centros dicha actua-ción, pero no existen las herramientas para que esto se materialice. En este punto podría considerarse que se han creado pequeñas islas dentro de la Institución, cada una con intereses propios. Implementar la planificación de procedimientos que sufraguen las necesidades institucionales con una situación como la anterior, se hace una empresa difícil. Los órganos no cuentan en este momento con la capacidad de determinar efectivamente sus necesidades. Y, en todo caso, con las potestades delegadas no se va a sacrificar la agilidad en la adquisición de los bienes y servicios requeridos por levantar procedimientos mucho más engorrosos que beneficien a otros centros, se trabaja en un sentido unilateral. Cabe recordar, ade-más, que no todos los órganos desconcentrados cuentan con igual disponibilidad presupuestaria; aquellos que tengan mayor presupuesto, cuentan con mayor capa-cidad adquisitiva, de tal forma no solo se va a adquirir mayores cantidades, sino que se tendrá la opción de adquirir diversidad de artículos de diferente calidad.

El Reglamento de Desconcentración prevé la posibilidad de coordinar proce-dimientos que sufraguen las necesidades institucionales; sin embargo, habrá que recorrer un largo camino antes de que esto se plasme en la realidad. Primero los órganos deben aprender a solventar sus propias necesidades, sin que ello propicie una cultura individualista o aislacionista.

Conclusión

Los anteriores son los efectos directos de la falta de planificación y estructura-ción de las Autoridades de la Caja, que llevaron a cabo este proceso sin un verda-dero sustento práctico a lo interno de la Institución.

Si bien es cierto, las manifestaciones del proceso de desconcentración apenas empiezan a vislumbrarse en el quehacer administrativo y en la prestación de los servicios, este proceso ya había dado sus primeros pasos en el año de 1997, con la promulgación del Reglamento para la obtención de bienes y servicios en forma desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social, normativa que sentó las bases de la desconcentración.

Como bien se sabe, según la opinión de las autoridades superiores de la Caja, la desconcentración es el producto de una necesidad latente de satisfacer las exigencias sociales de forma pronta y eficaz. Con este nuevo modelo, las diferentes dependencias podrán desplegar sus actuaciones con mayor independencia y agilidad.

Por su parte, los opositores del modelo no escatiman en afirmar que de la forma en que se están dando los cambios es inevitable un arribo directo no solo a la


ENSAYOS

desconcentración sino, posteriormente, a la descentralización12 y, por último, a la privatización de la salud.

Sin embargo, independientemente del modelo en el que se desemboque, lo cier-to es que en la actualidad se observa una evidente y peligrosa falta de planificación que, por sí misma, ya tiene repercusiones molestas para la Administración.

En atención a las consideraciones anteriores, es importante tomar en cuenta que el proceso de desconcentración demandará de la Caja Costarricense de Seguro Social, una mejor planificación y capacitación, a fin de que las contrataciones que se hagan en las unidades desconcentradas se ajusten a la Ley y al Reglamento General de Contratación Administrativa.

Todo ensayo de un modelo organizativo demanda algún tiempo para concretar sus frutos; sin embargo, no está de más que la Administración busque agilizar y confrontar los obstáculos que impiden a las unidades desconcentradas implemen-tar las contrataciones. Así, será importante definir estrategias de coordinación entre la Administración Central y las Unidades Desconcentradas, como también reforzar la capacitación de los funcionarios que realizan los procedimientos.

Los mecanismos de control internos de los órganos, deberán ser más que rigu-rosos, a fin de que disminuyan los errores en los procedimientos.

Es importante considerar los avances en materia de capacitación, tales como las diferentes conferencias impartidas por la Dirección Jurídica en coordinación con la Dirección de Recursos Materiales, temas como sanciones, régimen recursivo, garantías y otros, han sido ampliamente desarrollados y expuestos para mayor claridad de los funcionarios encargados de levantar los concursos en las unidades desconcentradas. Sin embargo, se ha logrado determinar de manera inequívoca, que los errores de parte de las unidades abundan y si lo que se busca es la desconcentración total, se deberá dotar a las unidades de las herramientas necesarias para llevar a cabo los procedimientos. Las labores de asesoría se

12 Cabe recordar que existen claras diferencias entre la desconcentración y la descentralización. Así la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia sobre el particular ha indicado: “Sobre la desconcentración, señala Ortiz Ortiz, que “opera en el ámbito de un mismo ente jurídico, a favor de órganos inferiores del mismo. Consiste en transferir legalmente una competencia a un órgano distinto del jerarca, siempre dentro de la organización de un ente determinado.El beneficiario de la desconcentración es un órgano, no un ente, aunque tenga competencia también exclusiva.En esto radica su principal diferencia respecto de la descentralización: hemos visto que la misma supone no solo competen-cia exclusiva sino también personalidad jurídica en el centro descentralizado.El titular de la competencia exclusiva que se descentraliza es otro ente distinto del Estado, no un órgano inferior de este[...] El órgano desconcentrado está sometido a jerarquía, lo que quiere decir a órdenes del superior jerárquico.El mayor grado de libertad que ostenta, en relación con un subordinado común, radica en que sus actos agotan la vía admi-nistrativa, sin posibilidad de recurso al superior; pero este puede, en todo caso, cursar órdenes, instrucciones y circulares que limiten la discrecionalidad del inferior en el uso de su competencia exclusiva, aunque no pueda sustituirlo en su gestión.La desconcentración se opera mediante norma o regla jurídica, no mediante acto administrativo[...] toda desconcentración supone una atribución permanente de competencia exclusiva en favor del inferior, no alterable por simple acto administra-tivo concreto” (vid. páginas 9 y 10 de la tesis citada del autor Ortiz Ortiz).” Resolución Nº 183 del 08/09/1993 10h. 00m. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.


ENSAYOS

transformarían en funciones de gran envergadura, para depurar las deficiencias que se logren determinar a lo largo del trabajo.

La desconcentración tendrá que convertirse en un soporte para agilizar los pro-cedimientos de contratación administrativa, de ninguna manera debe convertirse en un medio de debilitación. Si se descuidan aspectos como la capacitación, la Institución podría enfrentarse a una grave crisis organizacional.

Todas las contrataciones que se realicen deberán ajustarse a los principios recto-res de la contratación administrativa. La desconcentración de la Caja no puede de ninguna forma, menoscabar la aplicación efectiva de principios tales como la libre participación, la publicidad, el equilibrio económico, entre otros; por el contrario, el proceso de desconcentración debe constituirse en un pilar que los refuerce.

Está claro que se trata de una labor bastante difícil, en vista de las debilidades apuntadas. Sin embargo, se espera que a corto y mediano plazo los errores dismi-nuyan y la desconcentración se convierta en una herramienta para hacer la presta-ción de los servicios de salud más expedita y de mayor calidad.

Documents

EL PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE ... · la presente acta, y particularmente la concesión de la desconcentración máxima en los términos que se mencionan