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1. Presentación

El objetivo de este artículo se limita abrindar una breve caracterización del Sis-tema Nacional de Emergencias (SINAE) ysu proceso de fortalecimiento hacia la cons-titución de un ámbito interinstitucional deGestión del Riesgo de Desastres.

Al inicio, se expondrán brevemente al-gunas ideas fundamentales sobre la Ges-tión del Riesgo de Desastres. A continua-ción se delineará el marco organizacionaldel SINAE y se identificarán las claves desu creación y evolución: con ese objetivo seplantearán las etapas y los factores de cam-bio más significativos. En las conclusionesse discutirán las posibles líneas hacia el fu-turo.

*El Sistema Nacional de Emergencias es un sistema público de carácter permanente, cuya finalidades la protección de las personas, los bienes de significación y el medio ambiente, ante el acaeci-miento eventual o real de situaciones de desastre, mediante la coordinación conjunta del Estado.

**Pablo Brugnoni es politólogo, y se ha desempeñado como consultor en las áreas de Gobernabi-lidad Democrática, Seguridad Ciudadana y Gestióndel Riesgo. Actualmente coordina el área técni-ca del Sistema Nacional de Emergencias (SINAE).

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Riesgo de Desastres en UruguayRiesgo de Desastres en UruguayRiesgo de Desastres en UruguayRiesgo de Desastres en UruguayRiesgo de Desastres en Uruguay*

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2. El riesgo de desastres en el primer plano

La Gestión del Riesgo es un área relativa-mente nueva en América Latina, que no tie-ne más de dos décadas. En estos años se pasóde la tradicional concepción de desastres(caracterizados por pérdidas y daños eco-nómicos y sociales significativos, en la quesu ocurrencia se asignaba exclusivamentea la voluntad de dios o la naturaleza y, enconsecuencia, el rol humano se restringía aresponder a esos mandatos inescrutables)hacia una concepción más integral. Estanueva perspectiva de gestión del riesgo dedesastres es entendida como la probabili-dad de pérdidas y daños futuros asociadosa una interacción entre la ocurrencia deeventos físicos dañinos y la exposición y lavulnerabilidad social, que es la predisposi-

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ción de los seres humanos, sus medios devida e infraestructuras de sufrir pérdidas odaños.

En esta nueva perspectiva se sigue otor-gando importancia a la preparación y res-puesta, pero exige la atención de todo el pro-ceso de transformación de los riesgos; el de-sastre no inicia ni acaba en sí mismo, es laactualización del riesgo preexistente en sumanifestación material. Aun cuando el even-to desencadenante sea natural, como un hu-racán o un terremoto, el impacto efectivoestá determinado por los niveles de desa-rrollo de las comunidades afectadas, y so-bre los niveles de seguridad en los que sesostiene. La Gestión del Riesgo de Desastresimplica también, por tanto, incidir en lasmúltiples dimensiones del desarrollo social,económico, ambiental y territorial1.

El mayor impulso teórico al tema del ries-go es el realizado por Ulrich Beck2 que asu-me, dicho en pocas palabras, que la políticase enfrenta hoy a nuevos riesgos globales,autogenerados e inconmensurables, y queesa característica es y será definitoria parala sociedad y el estado. Es una teoría ambi-ciosa, que pretende identificar nada menosque el sino del cambio de época, la caracte-rística definitoria de la postmodernidad yde un nuevo contrato social3. Si bien refierea un tipo especial de riesgo (los globales, ca-racterizados por la deslocalización, laincalculabilidad y la no compensabilidad amodo de ejemplo, refiere a las amenazas nu-cleares, crisis financieras, cenizas volcáni-cas y, ahí radica lo interesante de la pers-pectiva de Beck, a todos aquellos riesgos conpotencial devastador que están agazapados

1 Lavell, Allan. “Desempacando la adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo: buscando las relacio-nes y diferencias: una crítica y construcción conceptual y epistemológica”, FLACSO y LA RED, 2011.

2 Beck, Ulrich. “La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad”, Paidós Básica, España, 1998 y Beck,Ulrich. “Convivir con el riesgo global”, en Innerarity, D. y Solana, J. (eds.): “La humanidad amenazada: gobernarlos riesgos globales”, Paidós, España, 2011.

3 Jáuregui, Gurutz. “La emergencia de un nuevo orden jurídico-institucional: el Estado y la constitución de la erade la globalización” en Innerarity, D. y Solana, J. (eds.): “La humanidad amenazada: gobernar los riesgos globales”,Paidós, España, 2011.

Bodega de almacenamiento para mitigación de desastres

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y ni siquiera imaginamos, pero tememos) elmarco teórico nos plantea provocacionesimportantes para pensar los riesgos tradi-cionales. Entre otras cosas, identifica unatensión fundamental de las sociedades mo-dernas. Dice que la búsqueda de la certeza yla anticipación por parte de las institucio-nes altamente desarrolladas, como la cien-cia, el Estado, el mercado y el ejército, estádestinada a la frustración; la pretensión demayores niveles de seguridad colisiona conla emergencia de riesgos que no son suscep-tibles de gestionarse por medio de la expe-riencia y la racionalidad y que nos ponenante una evidencia que debemos asumir: nosabemos qué nos espera, pero debemos es-tar preparados4. Esta tensión entre la incon-trolable pretensión de certezas y la imposi-bilidad práctica de obtenerlas marca tam-bién a los riesgos tradicionales.

El redescubrimiento de los “desconoci-mientos desconocidos” como señala Beck,nos obliga a incorporar lo que no sabemos.No se refiere a la incertidumbre susceptiblede ser trabajada probabilísticamente sino,directamente al «no saber»; como lo dice,citando a Keynes: “con la expresión ‘cono-cimiento incierto’, permítanme explicar, nome refiero simplemente a la distinción en-tre lo que se conoce y lo que es meramente

probable. El sentido en el que utilizo el tér-mino es aquel en el que el precio del cobre yla tasa de interés dentro de veinte años, todala obsolescencia de una nueva invención esincierta. Sobre estos temas no existe ningu-na base científica sobre la que crear cual-quier probabilidad calculable. Simplemen-te no sabemos…”5.

El marco institucional de la gestión deriesgos en Uruguay

La instancia específica y permanente decoordinación de las instituciones públicaspara la gestión integral del riesgo de desas-tres en Uruguay es el Sistema Nacional deEmergencias (SINAE). Su objetivo es prote-ger a las personas, los bienes de significa-ción y el medio ambiente de fenómenos ad-versos que deriven, o puedan derivar, ensituaciones de emergencia o desastre, gene-rando las condiciones para un desarrollosostenible.

El SINAE se concreta en todas las accio-nes que realiza el Estado para la gestión delriesgo de emergencias y desastres en susdiferentes fases: prevención, mitigación,preparación, respuesta, rehabilitación yrecuperación. La vocación de los legislado-

4 Esto puede llegar a extremos absurdos. Como casos extremos, vale recordar los recientes informes de laagencia espacial norteamericana (NASA) desmintiendo los rumores de fin del mundo que se atribuyeron a losmayas, y la respuesta a una consulta ciudadana por parte del Ministerio de Defensa británico, que afirmabadisponer de planes frente a una invasión zombie.

“La NASA también desmiente el fin del mundo”. BBC Mundo, 21 de diciembre de 2012: http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2012/12/121220_fin_del_mundo_maya_nasa_cch.shtml

“Reino Unido está bien preparado para luchar contra una invasión zombi”, Diario El Mundo, 26 de diciembrede 2012, http://www.elmundo.es/elmundo/2012/12/26/internacional/1356527000.html

5 Ver Beck, Ulrich. “Convivir con el riesgo global”, en Innerarity, D. y Solana, J. (eds.): “La humanidadamenazada: gobernar los riesgos globales”, Paidós, España, 2011 y “Epistemología política. Ciencia con lagente” Funtowicz, Silvio y Ravetz, Jerome, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1993.

6 La influencia directa de los eventos extremos en la institucionalidad del riesgo no es privativa de Uruguay.Desde unas décadas atrás, en la región están dadas las condiciones para que los fenómenos adversos deriven encambios institucionales fundacionales. A modo de ejemplo, la erupción del volcán Nevado del Ruiz en Colom-bia, que devastó el pueblo de Armero en 1985 y causó 23 000 víctimas, dio origen a la Oficina Nacional deAtención de Desastres, que se transformó posteriormente en la actual Dirección de Prevención y Atención deDesastres; en Paraguay se creó la Secretaría de Emergencia Nacional en 2005, luego de que el 1.o de agosto de2004 murieran más de 400 personas en el supermercado Ykuá Bolaños, la mayor catástrofe en la historia del país.

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res fue configurar un espacio de articula-ción de las instituciones existentes, sin pre-ver siquiera la creación de un cuerpo espe-cífico de protección civil; la respuesta a lasemergencias y desastres es, en Uruguay,una tarea interinstitucional.

La instancia superior de coordinación ydecisión del SINAE radica en el Poder Eje-cutivo. La dirección técnica permite lacoordinación nacional de la gestión del ries-go, y la dirección operativa facilita la coor-dinación logística nacional.

Al nivel departamental funcionan los Co-mités Departamentales de Emergencias(CDE), que son los órganos responsables dela formulación en el ámbito de sus compe-tencias y, en consonancia con las políticasglobales del Sistema Nacional de Emergen-cias, de políticas y estrategias a nivel local,con el objetivo de la aplicación en formaprimaria de las actividades mencionadasen el artículo anterior. Está formado porrepresentantes de la Intendencia, Ministe-rio de Desarrollo Social, Ministerio de De-fensa, Bomberos, Policía y Ministerio deSalud Pública. Las instancias operativasdepartamentales son los Centros Coordi-nadores de Emergencias Departamentales(CEDOED).

La ley de “Descentralización política yparticipación ciudadana” plantea la crea-ción de los municipios y, con ellos, un ter-cer nivel de gobierno para la gestión deriesgos. Precisamente, entre los cometidosde los municipios señala: “Adoptar las me-didas urgentes necesarias en el marco desus facultades, coordinando y colaboran-do con las autoridades nacionales respec-tivas, en caso de accidentes, incendios,inundaciones y demás catástrofes natura-les comunicándolas de inmediato al Inten-dente, estando a lo que éste disponga”.

El proceso de descentralización que sedispara con esta ley es incipiente y estáabierto. Hasta el momento, los municipiospequeños tienden a lograr un mayor pro-tagonismo como referencia para la ciuda-danía y una mayor participación en la coor-dinación de la respuesta a las emergencias.

3. La evolución del SINAE

La evolución del SINAE muestra dos eta-pas claramente definidas. La primera, quese ubica entre los años 1995 y 2005, fue deformación. Durante esos años se avanzó enun Sistema Nacional de Emergencias comoinstancia esencialmente operativa para lacoordinación de las respuestas durante loseventos que, por su impacto, excedieran lascapacidades de respuesta primaria. El obje-tivo era consolidar un mando unificado du-rante las situaciones de emergencia o desas-tres. La segunda etapa se inicia en 2005 yperdura en la actualidad, es la de creación yfortalecimiento de un sistema de gestión in-tegral del riesgo. El objetivo es mucho másambicioso: promover un proceso de desarro-llo sostenido con mayores niveles de seguri-dad frente a emergencias y desastres.

Cada etapa estuvo marcada por dos facto-res exógenos que orientaron su evolución: i)la ocurrencia de eventos extremos que pu-sieron en escena pública los riesgos y, ii) lacooperación internacional como catalizado-ra técnica del proceso. Estos factores fueronfundamentales para que, en cada una de lasetapas, las autoridades de gobierno decidanel grado y la orientación del impulso brin-dado al fortalecimiento del Sistema Nacio-nal de Emergencias.

En primer lugar, la evolución institucionalde la gestión del riesgo en Uruguay estuvoinfluida por la ocurrencia de eventos extre-mos que pusieron en escena una amenaza,que apartada de ese suceso puntual, lo adop-tó como su referencia tangible, desencade-nando una pérdida general de confianza so-bre el control social del riesgo. En estos ca-sos, aun cuando el fenómeno haya sido na-tural, resultó demostrativo de que la vulne-rabilidad es un producto social (sea por laescasa concepción preventiva, falta de pre-paración, baja conciencia de autoprotección,uso inapropiado de los recursos naturales,pobreza, etc.) y que, por tanto, debe ser so-cialmente gestionado6.

Existen dos hitos en este proceso: i) el in-cendio del Palacio de la Luz en 1993, que dos

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años después dio origen al Sistema Nacio-nal de Emergencias, apoyado en una con-cepción puramente operativa y, ii) la tor-menta de 2005, que derivó en la ley n° 18621de 2009 que formuló el actual Sistema deGestión Integral del Riesgo de Emergenciasy Desastres. El primero inicia la etapa deformación del Sistema, orientado casi ex-clusivamente a la respuesta (1995-2005), yel segundo inicia la etapa de fortalecimien-to, orientado a la gestión integral del riesgode desastres (2005-actualidad).

En segundo lugar, se identifica una clarapredominancia e influencia de agencias ytipos de cooperación específicos en cada unade las dos etapas consideradas. En la etapade formación, mayoritariamente se recibióel apoyo de agencias del gobierno de Esta-dos Unidos, que promovieron capacidadeshumanas y de infraestructura para la pre-paración y la respuesta. Una perspectivamilitar y operativa marcó la cooperacióndurante estos años. En la segunda etapa,existe un importante incremento de la co-operación del Sistema de las Naciones Uni-das (especialmente de BCPR y PNUD) quebrindaron el apoyo técnico necesario paratransformar aquella orientaciónemergencista en una vocación integral degestión de riesgos, que abre el juego a múl-tiples actores y temas y posiciona el inicialproblema de los desastres en la discusiónmás amplia sobre el desarrollo. Describire-mos a continuación la evolución del siste-ma, y la efectiva acción de los factores arri-ba reseñados.

4. Etapa de formación

Como dijimos, el antecedente inmediatode la primera construcción institucional es-pecífica y permanente de gestión del riesgode desastres fue el incendio que afectó el Pa-lacio de la Luz en la madrugada del 13 deagosto de 1993. En esas circunstancias mu-rieron asfixiadas cinco mujeres, y cuatro pi-sos fueron destruidos. El incendio de esteedificio, símbolo de una época de prosperi-dad, puso en evidencia pública algunas ca-

rencias fundamentales, como los problemasde seguridad de las estructuras, la falta depreparación para evacuar y la ausencia deuna normativa actualizada. Hacía pocosaños, en 1989, habíamos sufrido el incendiode Santa Teresa, en el que fallecieron trespersonas y 2400 hectáreas de bosque fue-ron quemadas. En ese contexto, cristalizópúblicamente la percepción del riesgo dedesastres y la conciencia de que se debíanadoptar medidas para gestionarlo.

La respuesta institucional fue exclusiva-mente operativa. El Sistema Nacional deEmergencias se crea por el Decreto 103/995de febrero de 1995 (modificado el 2 de octu-bre del mismo año por el Decreto 371/995),con el cometido de “planificar, coordinar,ejecutar, conducir, evaluar y entender en laprevención y en las acciones necesarias entodas las situaciones de emergencia, crisisy desastres excepcionales o situaciones si-milares, que ocurran o sean inminentes…”

Estos decretos delinearon un marco or-ganizativo de respuesta que definía los co-metidos del Sistema al nivel nacional y lacreación, integración y funciones del Comi-té Nacional de Emergencias, el Consejo Na-cional de Emergencias, la Dirección Técnicay Operativa Permanente y los Comités De-partamentales.

En esta etapa de formación del SistemaNacional de Emergencias la cooperación in-ternacional era, en su mayor parte, del go-bierno de los Estados Unidos, que se con-virtió en el principal apoyo externo del for-talecimiento, por medio de programas decapacitación para la preparación y la res-puesta, y de apoyo a la infraestructura y elequipamiento de algunos comités. Los dosprogramas principales fueron elHumanitarian Assistance Program (HAP) y elPrograma USAID/OFDA/LAC. En esta pri-mera fase se promovieron capacidades bá-sicas de respuesta al nivel departamental.

Durante los diez años de la etapa de for-mación, en este incipiente marco institucio-nal se mantuvo la actitud reactiva frente alos fenómenos adversos. Como se trasluce

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en los propios informes del Sistema Nacio-nal de Emergencias, todavía se mantenía latranquilidad que brindaba la matriz cultu-ral del “país templado y suavemente ondu-lado”7.

5. Etapa de gestión integral del riesgo

El salto cualitativo en este desarrollo ins-titucional lo determina el ciclónextratropical del 23 y 24 de agosto de 2005.El espejo del país “templado y suavementeondulado” nos devolvió un rostro violento.Este fenómeno tuvo rachas que alcanzaronlos 174 km/hora (máximo registrado en laestación meteorológica de Carrasco) y gol-peó al sur del país durante más de diez ho-ras. El fenómeno excedió los pronósticosmeteorológicos8, el impacto sobre las perso-nas y los bienes; fue inédito (diez muertos,decenas de heridos, cientos de evacuados,cifras cercanas a los 40 millones de dólaresde pérdidas materiales, según las estima-ciones iniciales9, e innumerables problemasde logística) dejando la sensación en la ciu-dadanía y en las autoridades políticas deque el país seguía, diez años después de crea-do el Sistema Nacional de Emergencias, sinestar preparado para enfrentar adversida-des de origen natural.

En ese ambiente colectivo se llevó adelan-te un proceso de debate y construcción co-lectiva, que en octubre de 2009 permitió la

aprobación de la ley n.o 18 621 “Sistema Na-cional de Emergencias. Creación como Sis-tema Público de Carácter Permanente”, conel objeto “de consagrar el Sistema Nacionalde Emergencias, un sistema público de ca-rácter permanente, cuya finalidad es la pro-tección de las personas, los bienes de signi-ficación y el medio ambiente, ante el acaeci-miento eventual o real de situaciones de de-sastre, mediante la coordinación conjuntadel Estado con el adecuado uso de los recur-sos públicos y privados disponibles, demodo de propiciar las condiciones para eldesarrollo nacional sostenible”.

Esta Ley constituye un marco legal parala Gestión del Riesgo de Desastres en el país,creando un ámbito sistémico de articula-ción estatal para abordar los riesgos de de-sastre en todas sus fases.

El rol de la cooperación internacional fueestratégico para abonar este cambio con-ceptual. Una serie de proyectos de Nacio-nes Unidas que abordaron temáticas para-lelas, como el cambio climático o la recupe-ración de inundaciones, permitieron acu-mular prácticas y conocimientos que ter-minaron en la ejecución del proyecto “For-talecimiento de las Capacidades del Siste-ma Nacional de Emergencias”, que generóel primer debate explícito sobre la gestiónde riesgos y terminó con la aprobación dela ley de Creación del SINAE. En 2010 se rea-lizó el primer diagnóstico del Estado de la

7 Es ilustrativo de esta orientación exclusiva a la atención de las emergencias y del orgullo de ser un “paísprivilegiado por la naturaleza” el informe sobre los primeros años del Sistema Nacional de Emergencias:“Reseña sobre experiencia recopiladas en las actuaciones del Sistema Nacional de Emergencias de Uruguay”,Dirección Técnica y Operativa Permanente, junio de 2004. Disponible en: www.sinae.gub.uy

8 Ver informe de meteorología del INFORME DE METEOROLOGÍA SOBRE TEMPORAL DEL 23 Y 24DE AGOSTO del 6 de septiembre de 2005, disponible en: http://www.presidencia.gub.uy/_web/noticias/2005/09/2005090606.htm

9 “Las pérdidas por el temporal ya se acercan a US$ 40 millones”, Diario El País, 30 de agosto de 2005.10 “Informe Uruguay. Diagnóstico del Estado de la reducción del riesgo de desastres”, ONU, 2011.11 Beck, Ulrich (1993; op.cit.).12 Funtowicz y Ravetz (op. cit) y Beck (2011: op. cit).

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reducción de riesgos de desastres en Uru-guay, que el gobierno le solicitó a un grupode agencias de Naciones Unidas. En los añossucesivos, y hasta hoy, son estas agenciaslas que realizan los esfuerzos más impor-tantes de la cooperación internacional parael fortalecimiento institucional.

La cooperación internacional en el área seguía por la resolución de la Asamblea Gene-ral de las Naciones Unidas que adopta elMarco de Acción de Hyogo (MAH) 2005-2015.Allí se propone como resultado central “Lareducción considerable de las pérdidas oca-sionadas por los desastres, tanto las de vi-das como las de bienes sociales, económicosy ambientales de las comunidades y los paí-ses”. Su finalidad es aumentar la resilienciade las naciones y las comunidades ante losdesastres y lograr, para el año 2015, una re-ducción considerable de las pérdidas queocasionan los desastres, tanto en términosde vidas humanas como en bienes sociales,económicos y ambientales. Las cinco prio-ridades de acción estratégicas del Marco deAcción de Hyogo son:

1. Velar para que la reducción de los ries-gos de desastre constituya una prioridadnacional y local dotada de una sólida baseinstitucional de aplicación.

2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgosde desastre y potenciar la alerta temprana.

3. Utilizar los conocimientos, las innova-ciones y la educación para crear una cultu-ra de seguridad y de resiliencia a todo nivel.

4. Reducir los factores de riesgo subya-centes.

5. Fortalecer la preparación para casos dedesastre a fin de asegurar una respuesta efi-caz a todo nivel.

6. A modo de conclusiones

Hemos citado dos factores exógenos queinfluyeron sobre la ciudadanía y las autori-dades y modelaron así el cambio en la insti-tucionalidad del riesgo de desastres. Si asu-mimos que lo seguirán haciendo en el futu-

ro, podemos esperar que la variabilidadclimática, el cambio climático y la evolu-ción de las múltiples ecuaciones del riesgoque conlleva el desarrollo, y más concreta-mente la manifestación material y públicade esos riesgos en eventos adversos especí-ficos, será determinante para el ritmo y laorientación de la evolución del Sistema Na-cional de Emergencias. El rol de la coopera-ción externa nos coloca en una discusiónamplia y compleja, en la que, entre otrascosas, actualmente se está delineando elmarco de trabajo pos 2015 (el conjunto dedesafíos posterior al Marco de Acción deHyogo). Si logran continuar el nivel de in-fluencia que ha tenido hasta ahora, pode-mos esperar que sus aportes conceptualesserán una guía importante de los tomadoresde decisión.

Si se mantiene, como todo parece indicar,la vocación interinstitucional y descentra-lizadora, a la vez que se incorporan en losescenarios políticos los nuevos riesgos glo-bales, asistiremos a una progresivacomplejización del entramado de lagobernabilidad de la gestión del riesgo.

Actores locales, nacionales e internacio-nales, públicos y privados, alrededor de unamultiplicidad y variedad de temas, unos dealta densidad técnica, otros con lavolatilidad de las simples sospechas, exigi-rán nuevas herramientas conceptuales yteóricas para su comprensión.

Esto puede incluir cambios aún más sus-tantivos. En este trabajo citamos dos previ-siones teóricas muy osadas relacionadascon el avance del riesgo de desastres: la dela nueva sociedad del riesgo de Ulrich Becky la de la nueva ciencia posnormal que asu-ma lo que no se sabe, que postulan, entreotros, Funtowicz y Ravetz. Más allá de suefectiva cristalización, estas líneas de re-flexión exigen la acumulación teórica y em-pírica en este novedoso tema.•

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