Empleo y Política Salarial Del Sector Publico de Costa Rica

8/18/2019 Empleo y Política Salarial Del Sector Publico de Costa Rica

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Resumen

Se examina la dinámica de los salarios y el empleo público en Costa Rica,

ante una crítica situación fiscal en donde la masa salarial aparece como unode los disparadores automáticos del gasto público. La situación es muy com-pleja debido a un sector público fragmentado, una autonomía institucionalfuerte y la ausencia de un ente rector. El estudio inicia con la presentación deun marco conceptual de referencia sobre la importancia, costos y beneficiosdel empleo público y los regímenes de servicio civil. Se presentan seguida-mente algunos casos sobre las mejores prácticas internacionales que rigenla materia, y los principales desafíos que involucra la puesta en marcha dereformas en empleo público y salarios. El estudio continúa con un análisisde la situación en Costa Rica, destacando las principales características delsistema, el marco legal e institucional y algunas experiencias llevadas a caboen el país para romper con los esquemas tradicionales. Se examina tambiénalgunas de las reformas que han sido planteadas en el transcurso de pocomás de una década para atacar los problemas identificados, y se concluyecon algunas reflexiones finales.

COSTA RICA:empleo y política salarial

del sector público

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PV-02-14

Abril 2014



Analistas económicos Miguel Loría Carlos Umaña

Comité editorial Rocío Aguilar

Edna CamachoVíctor Hugo CéspedesAlberto DentEduardo LizanoRonulfo Jiménez

Diagramación Luis Fernando Quirós

Contenido1. Introducción ......................................... 3

2. Marco conceptual de referencia .............. 32.1. Empleo público

y regímenes de servicio civil .............. 32.2. Beneficios y costos del Régimen

de Servicio Civil.............................. 42.3. La experiencia internacional

en la implantación del RSC ............... 52.3.1. Países de la OCDE ................... 52.3.2. Experiencia en América Latina .... 8

3. Empleo público y política salarialen Costa Rica ....................................... 11

4. Marco legal ......................................... 17

5. Marco institucional ................................ 18

6. Experiencias innovadoras:establecimiento del salario globalo salario único ...................................... 206.1. Banco Central de Costa Rica ............ 206.2. Contraloría General de la República ... 22

7.

¿Qué se ha hecho y qué se puede hacer? . 257.1. Recomendaciones de la Comisión

de Control y Ordenamientodel Gasto Público ............................ 25

7.2. Proyecto Ley General de la RelaciónPública de Servicio y Modificacióndel Estatuto de Servicio Civil,Ley No. 1581 del 30 de mayode 1953 y sus Reformas ................... 26

7.3. Documento En Ruta haciala Consolidación Fiscal:Agenda para un diálogo nacional ...... 26

8. Estructura por edades del empleo público .. 279. Conclusiones y reflexiones finales ............. 28

Anexo 1 .................................................... 31

Anexo 2 .................................................... 35



COSTA RICA: empleo y política salarial del sector público 3

El presente documento tiene como objetivo analizarla dinámica de los salarios y el empleo público enCosta Rica. El estudio centra su atención en la partesalarial, toda vez que la misma cobra especial rele-vancia en la actualidad, en el contexto de una crí-tica situación fiscal en donde la masa salarial apa-rece nuevamente como uno de los disparadores delgasto público. Con un sector público fragmentado,con un ingrediente de autonomía institucional fuerte y con la ausencia de un ente rector en el frente debatalla, la situación es muy compleja.

El tema del empleo y salarios públicos no es nuevo,toda vez que ya desde el 2002 los diagnósticosrealizados entonces resaltaban la urgencia de aten-der la problemática del empleo y los salarios públi-

cos. Por otra parte, la evidencia internacional con-cluye que la aplicación de las mejores prácticas ensistemas de servicio civil, incluyendo el sistema deincentivos, las remuneraciones, procesos de selec-ción, evaluación, rendición de cuentas, sanciones,derechos laborales y otros aspectos, contribuye a lageneración de eficiencia en la prestación de los ser-vicios públicos, en beneficio de la ciudadanía. Unsector público costoso, ineficiente y sin un adecuado

sistema de rendición de cuentas impide un serviciode calidad para el ciudadano y perjudica la pro-ductividad del aparato productivo. Sin embargo, elpresente documento no analiza estas dimensionesde los sistemas de empleo público para el caso deCosta Rica.

El estudio inicia con la presentación de un marcoconceptual de referencia sobre la importancia, cos-tos y beneficios del empleo público y los regímenesde servicio civil. Se presentan seguidamente algu-nos casos sobre las mejores prácticas internaciona-les que rigen la materia, y los principales desafíosque involucra la puesta en marcha de reformas enempleo público y salarios. El estudio continúa con unanálisis de la situación en Costa Rica, destacando

las principales características del sistema, el marcolegal e institucional y algunas experiencias llevadasa cabo en el país para romper con los esquemastradicionales. Se examina también algunas de lasreformas que han sido planteadas en el transcursode poco más de una década para atacar los pro-blemas identificados, y se concluye con algunas re-flexiones finales.

1. INTRODUCCIÓN

2. MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA2.1. Empleo público y regímenes de servicio civil

Una mayor eficiencia del sector público, productode su profesionalización y buen desempeño, contri-buye a un mayor desarrollo económico, en la medi-da que facilita el desenvolvimiento de la iniciativaprivada.

La gestión del empleo público, sin embargo, conlle-va una serie de problemas y desafíos. Algunos delos más relevantes son:

• Clientelismo político. Se trata de un intercam-bio extraoficial de favores, en el cual los titula-res de cargos políticos regulan la concesión de



COSTA RICA: empleo y política salarial del sector público4

prestaciones, obtenidas a través de su funciónpública o de contactos relacionados con ella,a cambio de apoyo electoral. En un sistema declientelismo, el poder sobre las decisiones delaparato administrativo del Estado se utilizapara obtener beneficio privado; el patrón –seadirectamente un funcionario, u otra persona do-tada de suficiente poder como para influir sobrelos funcionarios– toma decisiones que favorecena sus clientes, y que estos compensan con la per-petuación en el poder del funcionario implicadoo de su entorno. Esta práctica acarrea los ya co-nocidos problemas de ineficiencia derivados derigidez, burocratización, y exceso de autonomía,entre otros (Moctezuma y Roemer, 1999).

• Inamovilidad del mal funcionario. Un sistemaque proteja los derechos adquiridos por los fun-

cionarios, pero que sea incapaz de crear co-rresponsabilidad y resultados constituye un granobstáculo para el desarrollo eficiente de la admi-nistración pública. El gran desafío es romper conla inamovilidad del mal funcionario y garantizarla estabilidad laboral del buen funcionario.

• Utilización del empleo público como mecanis-mo de distribución del ingreso. Esta prácticapuede llevar a que el número de funcionariosen la planilla sea mayor al realmente necesario,con el consiguiente incremento en el costo de las

remuneraciones en comparación con el sectorprivado, y con respecto a la productividad delempleo público.

Para enfrentar estos problemas, en muchos paísesse ha establecido un Régimen de Servicio Civil(RSC), el cual busca la profesionalización del ser-vidor público, basado en una serie de principiosfundamentales:

• Evaluabilidad del rendimiento

• Rendición de cuentas• Incentivos basados en méritos

• Remuneración basada en productividad

• Terciarización en la selección y reclutamiento

• Retención del capital humano capaz

La profesionalización del funcionario a través delRSC constituye uno de los ejes rectores de la mo-dernización administrativa en el sector público.Un servicio civil profesionalizado busca crear in-centivos claros para mejorar el desarrollo de laadministración pública, disminuir la discreciona-

lidad en la organización de los puestos y la co-rrupción1. Pero para cumplir con estos objetivos serequiere establecer mecanismos de control que noson fáciles de monitorear, como la evaluación deldesempeño y la rendición de cuentas. Un servi-cio civil profesionalizado garantiza continuidad ymemoria institucional, pero por otra parte generacotos de poder, por lo que se requiere buscar unbalance óptimo entre flexibilidad y un adecuadomanejo del recurso humano. Por ello, el sistemadebe proporcionar fundamentos sólidos para el

despido en caso de evaluaciones de desempeñoinsatisfactorias. Existe evidencia de que aquellospaíses que cuentan con un sistema de administra-ción de recursos humanos sustentado en el mérito,guardan una correlación significativa con un des-empeño burocrático de mayor eficiencia, menorcorrupción, y en general, mejor gobierno2.

2.2. Beneficios y costos del Régimen

de Servicio Civil

Un servicio civil profesionalizado, o de carrera, con-lleva una serie de beneficios:

• Eliminación de una cultura de la lealtad indivi-dual, en favor de una cultura de responsabili-dad e imparcialidad con orientación de serviciopúblico.

• Seguridad de una estabilidad laboral con baseen el mérito, para los evaluados con excelenciacon base en su desempeño. Muchas veces la fal-

ta o inadecuada legislación en materia laboralderiva en arbitrariedades en la selección de per-sonal con criterios ajenos al mérito.

• Preservación de la memoria institucional. La ines-tabilidad en el empleo de los buenos funcionarios

1 Esteban Moctezuma y Andrés Roemer (1999). Por un gobierno con resultados. Fondo de Cultura Económica.

2 Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial1997 .




propicia que se elimine su experiencia acumula-da. Esto conlleva pérdidas importantes en tiempoe información, que además obstaculiza el flujoconstante de los servicios públicos.

• La capacitación continua y permanente del fun-cionario representa una valiosa inversión en

capital humano. Genera incrementos en su pro-ductividad, le provee incentivos económicos, ymotivación para superarse cuando percibe quesu labor es apreciada, valorada y respetada.

Asimismo, la profesionalización del servicio civil im-plica costos y desafíos importantes:

• Desequilibrios en el mercado laboral causadospor la seguridad y estabilidad laboral. Ante unadeterminada demanda de personeros altamentecalificados para enfrentar los nuevos retos que

asume la administración pública, puede produ-cirse un exceso de oferta de funcionarios dentrodel régimen que no desean salirse, y escasez deoportunidades para aquellos que están fuera delos sistemas y que desean ingresar.

• Dificultades para implantar sistemas de evalua-ción de los funcionarios públicos. A diferencia delo que acontece en el sector privado, en el sectorpúblico no resulta sencillo establecer metodolo-gías para evaluar el desempeño, el mérito y laproductividad del funcionario, por la naturalezamisma de la empresa pública. Por la naturalezade la empresa pública, la medición de su desem-peño responde a parámetros distintos a los dela empresa privada. No obstante, en los paísesde la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico (OCDE) se aplican meto-dologías para medir el desempeño del emplea-do público, así como en Chile y Colombia enAmérica Latina.

• Parcialidad en los sistemas de evaluación y selec-

ción. Un sistema de servicio civil excesivamentecerrado o excesivamente abierto puede ser ne-gativo, pues se presta para nombramientos políti-cos o personalistas. Para mitigar este riesgo seríanecesario contar con mecanismos de evaluación y desempeño del funcionario, que pueden sercostosos pero de una alta rentabilidad social quejustifica la inversión.

• Especialización y problemas de agencia. La pro-fesionalización del servicio civil puede llevar aque el funcionario termine desarrollando un gra-do de especialización tal que le confiere un am-plio poder discrecional al convertirse en el posee-dor del conocimiento, creando así un espacio deinfluencia y control dentro de la institución. Estehecho abre la posibilidad de que el funcionariopúblico desarrolle programas y actividades pro-pios con el fin de aumentar su influencia segúnsus propios intereses, que no necesariamente co-rresponden con los de sus representados. Esto eslo que se conoce como problemas de agencia3.

2.3. La experiencia internacional

en la implantación del RSC

2.3.1. Países de la OCDEDesde mediados de la década de los ochenta, lamayoría de los países de la OCDE han llevado acabo reformas en sus sistemas de RSC. Las razonesque han llevado a estas reformas son comunes parala mayoría: restricciones fiscales que exigen eficien-cia en el uso de los recursos; aumento en la deman-da de servicios públicos de calidad; necesidad derendir cuentas a la sociedad; y mayores exigenciasde transparencia en el manejo del gasto público.

En los países de larga tradición en su servicio civil,como Estados Unidos y el Reino Unido, así como enaquellos con sistemas más recientes como Australia,Nueva Zelanda y Suecia, una característica co-mún ha sido la descentralización de los procesos(selección, evaluación, determinación de salarios,etc.). Esto se ha traducido en una devolución decompetencias desde el gobierno central hacia lasagencias o ministerios de línea. El Reino Unido, porejemplo, ha transferido más de dos tercios de lafuerza de trabajo en el gobierno central a entidades

autónomas, para separar la definición de políticasde la ejecución de las mismas. Por otra parte, lamayoría de los países de la OCDE tiene un sistema

3 Situación que se presenta cuando los intereses de una em-presa o persona (el agente), que es contratada para desa-rrollar cierta actividad en representación de otro actor (elprincipal), que implica la delegación de alguna autoridaden la toma de decisiones, se contraponen. En otras pala-bras, cuando los intereses del agente no corresponden a losintereses del principal.




meritocrático para la selección de sus servidores pú-blicos. La forma mediante la cual se hace cumplir elprincipio de meritocracia varía desde la aplicaciónde exámenes regulados centralmente, como en elcaso de Francia, hasta la discreción de los jefes dedependencias como en Nueva Zelanda.

En general, los principales elementos que caracte-rizan las reformas de los RSC en los países de laOCDE son los siguientes:

1. Descentralización de la responsabilidad en elmanejo de los recursos humanos, desde el nivelcentral hacia dependencias e instituciones.

2. Devolución de autoridad en las dependencias einstituciones.

3. Uso de estándares básicos y guías de buenasprácticas en lugar de controles detallados.

4. Una devolución de la capacidad presupuestariaa las dependencias y entidades para consoli-dar salarios y otros gastos operativos en un solopresupuesto.

5. Sistemas de capacitación y desarrollo para for-talecer habilidades y competencias en la fuerzade trabajo.

6. Sistemas de pago y reclutamiento más flexibles.

7. Medidas de ahorro presupuestario, diseñadascon base en restricciones a las remuneraciones,reducciones en el nivel de empleo y presionespara generar ganancias de eficiencia.

Los diferentes tamaños, funciones y característicasde las distintas dependencias hicieron que en lapráctica se tuvieran que seguir metas muy diferentesde evaluación. En consecuencia, se han utilizadoesquemas poco estandarizados para permitir quelas dependencias tengan mayor flexibilidad paraadaptarlos a sus necesidades y circunstancias. Esta

práctica ha tenido acogida incluso en países conRSC muy centralizados como Francia, Holanda,Dinamarca y Suecia. En el contexto de la OCDE,también se ha experimentado la necesidad de ha-cer los salarios más competitivos en relación conel sector privado, para mejorar la calidad de loscuadros gerenciales. En el nivel central se decidenlos incrementos salariales, procurando mantener uncontrol efectivo sobre los niveles totales de gasto.

En el nivel descentralizado, se determina la distri-bución de los recursos asignados, entre programasde capacitación, remuneraciones con base al des-empeño, provisiones para cubrir recalificaciones depuestos, etc. En Australia se ha creado un fondo deproductividad, al que contribuyen las agencias conun tercio de los ahorros obtenidos por aumentos deeficiencia, y que sirven para mejorar otras áreas dela administración. Así, la agencia que logra ahorroscon base en resultados puede retener los dos terciosrestantes.

A manera ilustrativa, se resume a continuación laexperiencia y mejores prácticas desarrolladas enFrancia, Nueva Zelanda y el Reino Unido.

Francia

El modelo francés es uno de los más centralizados y controlados. El Servicio Civil es totalmente unifi-cado, y comprende los empleados del gobiernocentral, gobierno local, hospitales públicos y fuerzasarmadas. Hay cinco millones de funcionarios públi-cos, que son empleados en 1.600 diferente grupos.Dentro de estos grupos, hay tres categorías principa-les de funcionario: el cuerpo A, B y C. Los puestosde mayor jerarquía están ocupados por miembrosdel grupo élite “A”, y en gran parte provienen dela Escuela Nacional de Administración (ENA), que

capacita a personas para puestos de alta direcciónen un programa de dos años, y acepta 100 estu-diantes por año. Los graduados de la ENA se venobligados a laborar en la función pública por cincoaños, y deben trabajar fuera del gobierno centraldentro de cuatro a seis años de la graduación. Elsistema es efectivo en asegurar que los principaleslíderes adquieren experiencias de otros departamen-tos y divisiones no centrales. El acceso al servicio serige por la realización de exámenes. Dependiendode la calificación que el solicitante tenga, se le asig-

na la institución correspondiente.La naturaleza unificada de la administración públicatambién hace que sea fácil de diseñar y administrarprogramas de formación común, regímenes de ética y políticas de inducción. Sin embargo, el sistemaes complejo y rígido. Es particularmente difícil parahacer los ajustes salariales a grupos específicos, yaque al hacerlo otros grupos demandarán lo mismo.




Además, aunque el sistema fomenta la movilidad,en realidad es limitada entre mandos medios, yaque la movilidad tiende a ser más para el grupo“A”. Esto ha provocado que la clase élite haya esta-blecido un virtual monopolio, por la forma en que eseducada y seleccionada. Lo anterior ha devaluadola imagen del burócrata, que es visto por la opiniónpública como un grupo privilegiado, ya que en épo-cas de desempleo sus puestos y retribuciones estángarantizadas por la legislación.

Nueva Zelanda

La reforma neozelandesa no solo ha sido una de lasmás drásticas, sino también la que más se ha acer-cado al modelo de mercado. A raíz de las reformasllevadas a cabo, el país cuenta con un sistema deadministración pública con características muy simi-

lares al sector privado. Hasta finales de las décadade los ochenta Nueva Zelanda tenía un sistema cen-tralizado. El State Services Commission (SSC) era elempleador de todos los servidores públicos, regu-laba el reclutamiento, la selección, sueldos y otrosaspectos. Si bien la selección se realizaba con baseen el mérito, la antigüedad era considerada tam-bién como un mérito. Al entrar al servicio civil, losfuncionarios tenían trabajo asegurado por 40 años.Ello generaba ineficiencia y un sentido de injusticiaentre aquellos fuera del servicio civil, que mostrando

mejores resultados en su desempeño obtenían meno-res remuneraciones, básicamente por el peso de laantigüedad y no de la eficiencia.

La crítica situación económica que enfrentó NuevaZelanda en los ochenta hizo urgente llevar a cabouna revisión del aparato administrativo estatal. El pri-mer paso consistió en descentralizar el servicio civil.Si bien los funcionarios seguían siendo empleadosde la corona, operativamente pasaban a estar bajola tutela de los jefes de departamento a nivel institu-

cional, los cuales son los responsables directos delreclutamiento, selección, remuneraciones, despidos, y manejo del personal en general. Quizás la ac-ción más radical de la reforma es que la legislaciónlaboral que se aplica al sector privado es la mis-ma que rige para el servidor público. La literaturareconoce una particularidad del sistema neozelan-dés, no fácilmente encontrada en otros países. Esuna cultura de valores como ética y lealtad, que

facilitaron la implementación de las reformas, auna-do a un reducido tamaño de la población que facili-ta el ejercicio de presiones de grupo (Moctezuma yRoemer, 1999). El esquema de evaluación se basaen la rendición de cuentas. Los jefes de departa-mento son evaluados por el SSC de acuerdo conel logro de las metas previstas, y estos a la vez sonresponsables de la evaluación de sus subalternos.La evaluación del jefe ejecutivo puede trascender ainstancias superiores, incluso hasta ministros de línea y el Primer Ministro. En caso de que el desempeñodel jefe ejecutivo sea insatisfactorio, el SSC puededecidir no renovar su contrato laboral, o bien tomaracciones más drásticas. Cabe indicar que el SSCtiene la autoridad de despedir a un jefe ejecutivo4.

Reino Unido

La creación del servicio civil en el Reino Unido esel resultado de un largo proceso histórico, que seremonta a finales del siglo XVIII. El objetivo principalde las reformas iniciales fue establecer gradualmen-te los fundamentos para una administración públicaapolítica y eficaz, buscando erradicar viejas prácti-cas clientelistas. Las reformas llevadas a cabo se ba-saron en diagnósticos basados en cuatro premisas:

• Los ministros de línea no tienen tiempo para laformulación de la política pública en materia de

servicio civil.• Debe existir una separación entre la formulaciónde la política y la ejecución de la misma.

• Si el gobierno no es homogéneo, no debe seradministrado como si lo fuera.

• El servicio civil es resistente al cambio. Por lo tan-to, las reformas deben ser conducidas desde losniveles más altos de la administración.

Sobre dichas premisas, las reformas incorporaron al

servicio civil los siguientes aspectos, que hacen queel sistema británico sea hoy de los mejor calificadosen el mundo, sin incrementos desproporcionados enel presupuesto:

• El sistema concede autoridad a las dependenciaspara manejar la administración de los recursos

4 Ver Guy Lodge y Susanna Kalitowski (2007): Innovations inGovernment. International perspectives on civil service re- form. Institute for Public Policy Research, Londres.




humanos, pero sujeto a lineamientos generalesemanados en el Código de Servicio Civil. Es de-cir, las dependencias tienen libertad de manejara discreción aspectos específicos de evaluación,contrataciones, remuneraciones, etc.

• Para los niveles de mando más altos de servicio

existe un catálogo con un reducido número decategorías y rangos de remuneración5. El funcio-nario firma un contrato formal y personal con elEstado, y el sistema de evaluación, diseñado porla Administración Central, es común para todaslas categorías. El resto del personal es administra-do por las dependencias, que tienen autonomíapara reclutamiento, promoción, selección, etc.

• El reclutamiento y selección se basan en el mérito y la igualdad, esto es, un sistema de competen-cia abierta y meritocrática, salvo excepciones. La

recontratación de antiguos servidores civiles sejustifica cuando existe un claro beneficio para laagencia o entidad en términos de la inversiónrealizada en su capacitación, y cuando la anti-güedad no esté por encima del mérito.

• Cada dependencia diseña su escala de remune-raciones, ajustándose a sus necesidades y a laspolíticas generales del Estado. Se promueve laflexibilidad en los sistemas de pago, y se aplicaestrictamente el principio de correlación cercana

y efectiva entre remuneración y desempeño. Sinembargo, si una entidad quiere modificar su sis-tema de pagos, debe someter el caso al CabinetOffice , un cuerpo asesor del Primer Ministro quedefine los principios y políticas aplicables a todaslas dependencias del estado.

• El sistema permite la posibilidad de despedir alos funcionarios que sean calificados como in-eficientes o limitadamente eficientes. Se calificacomo ineficiente aquel funcionario cuyo trabajose haya deteriorado a un estándar inaceptable.

Se califica como limitadamente eficiente aquelcuyo desempeño no sea el requerido para elpuesto, sin que se le pueda calificar de ineficien-te. Antes de que se proceda con un despido,el funcionario pasa por una serie de pasos, in-cluyendo una sugerencia de retiro voluntario y

5 Los niveles de servicio más alto se limitan a siete cargos, connueve rangos de remuneración.

llamadas de atención a mejorar su desempeño,hasta un máximo de dos.

• Evaluación del desempeño se basa en dos pi-lares. Un sistema de evaluaciones periódicas,transparentes y objetivas, que brinde certidum-bre al funcionario eficiente y comprometido, y la

creación del programa Citizens’s Chapter, queinvolucra a la ciudadanía en la evaluación deldesempeño de los servidores públicos.

A manera de síntesis, en el Recuadro 1 se presentanlos principales elementos que deben estar presentesen un sistema de servicio civil profesionalizado yeficiente, con base en las mejores prácticas llevadasa cabo en países desarrollados.

2.3.2. Experiencia en América Latina

Lamentablemente, dichas prácticas distan mucho deser aplicadas en países pobres o en desarrollo, porvarias razones:

• Los funcionarios no cooperan en el proceso dereforma: incertidumbre, pérdida de privilegios.




• Hay resistencia a cooperar activamente en elproceso de planificación e implementación en lareforma (resistencia al cambio).

• Las reformas son a menudo vistas como imposi-ciones externas de organismos internacionales,con propósitos fiscales más que de moderniza-

ción del Estado.• Las mejores prácticas en el sector privado no apli-

can por ausencia de sistemas de monitoreo, con-trol, infraestructura tecnológica o informática, etc.

• Existen marcadas diferencias socio-culturales (es-quemas de valores).

Un estudio comparativo entre 18 servicios civiles enAmérica Latina del 2010 concluye que, en general,los mismos no cumplen con el papel que están lla-mados a desempeñar en pro de la democracia, elestado de derecho, y el desarrollo económico de lospaíses. Ello se explica por su falta de profesionalis-mo e inestabilidad, en contraste con lo observadoen los países desarrollados6. Se identifican importan-tes debilidades en la aplicación del mérito y en lacapacidad institucional para evaluar el desempeñode los funcionarios. La metodología diseñada paramedir estos indicadores señala una gestión regionalpromedio de 30 por ciento, en una escala de 0a 100 por ciento. Dentro de la clasificación reali-zada, Chile y Brasil destacan como los de mayordesarrollo en sus servicios civiles, y Costa Rica comoun caso especial en el contexto centroamericano.Sin embargo, el documento incluye tres índices enla escala de 0 a 100 por ciento, en los cuales elnivel de gestión burocrática de Costa Rica es defi-ciente. El primero es el Índice de Mérito, en dondeCosta Rica registró un nivel del 58 por ciento; esteíndice permite visualizar si el país aplica sistemasde reclutamiento, promoción, compensación y des-pido de funcionarios con base en criterios objetivos,técnicos y profesionales. El segundo es el Índice de

Capacidad Funcional, con un resultado de 48 porciento; este índice evalúa cómo y cuántos procedi-

6 Laura Zuvanic, Mercedes Iacoviello y Ana R. Rodríguez:The Weakest Link: The Bureaucracy and Civil ServiceSystems in Latin America, en Carlos Scartasini, Ernest Stein

y Mariano Tommasi, editores: How Democracy Works.Political Institutions, Actors, and Arenas in Latin AmericanPolicymaking. Banco Interamericano de Desarrollo.Washington DC, 2010.

mientos y prácticas existentes de la administraciónpública pueden influir el comportamiento de los em-pleados, y si sirven para fortalecer el compromisode los funcionarios con la institución. El tercero es elÍndice de Desarrollo del Servicio Civil, con un nivelde 45 por ciento, donde Costa Rica se ubica enun grupo de países los cuales no han consolidadoalgunas de las herramientas de gestión que permitenla efectiva utilización de las competencias de losempleados, grupos e instituciones7. Es interesantedestacar que si bien en el estudio referido Perú yRepública Dominicana no aparecen como casos exi-tosos, en la actualidad se registran avances impor-tantes en el desempeño del servicio civil en ambospaíses.

De los intentos realizados en América Latina por lle-var a cabo reformas en el servicio civil, surge una

serie de lecciones aprendidas:• Las condiciones políticas en el momento de la

reforma pueden ser decisivas para su prontaaprobación, por variadas razones:

~ Presiones de la sociedad civil ante un sistemacorrupto.

~ Incapacidad del Estado para controlar un ser-vicio civil no profesionalizado, clientelista eineficiente.

~ Presión de organismos internacionales por im-pacto fiscal de la burocracia.

• Es importante definir y evaluar el alcance de lareforma:

~ Evaluar si conviene un enfoque gradual o dechoque.

~ Con un enfoque de gradualidad: se logranespacios para impulsar reformas en subsiste-mas (selección, evaluación, remuneración,etc.), se puede tratar con distintos niveles dejerarquía, mayor margen para analizar laviabilidad política de la reforma, se limita laoposición de grupos que se benefician delsistema anterior, se restringe el número deinstituciones o grupos de interés con quienesse negocian las reformas, se pueden apli-car nuevos sistemas a empleados de nuevoingreso.

7 Ibíd.







Gráfico 1. Importancia del sector públicoen la población total ocupada, en porcentaje,

2003-2013

Fuente: elaboración propia, con base en ENAHO (INEC).

Gráfico 2. Gobierno Central y sector público:peso de renumeraciones en el gasto total

Fuente: elaboración propia, con base en CGR.

• Definir claramente el liderazgo (autoridad que li-dera la reforma):

~ Entidad o entidades líderes (gobierno central,entidades autónomas).

~ Coaliciones o aliados: actores relevantes enla reforma que promuevan una opinión públi-

ca favorable a la reforma.

• Ubicar el estatus de la reforma:

~ Si ocupa un lugar preferencial en la agendapolítica, si existe un compromiso político parallevar a cabo la reforma.

~ Si la discusión del tema tiene un bajo perfil(ausencia de debate público).

3. EMPLEO PÚBLICO Y POLÍTICA SALARIAL EN COSTA RICA

En el caso de Costa Rica el principal problema esel costo del Estado: existen mecanismos automáticosque incrementan las remuneraciones totales, másallá del salario base, sin control de las autoridades, y por ende, afectan el tamaño del déficit fiscal.

Como se puede apreciar en el Gráfico 1, en el

quinquenio 2003-2008 el tamaño relativo del sec-tor público, medido por la relación empleo públi-co/población ocupada total, registró un crecimientorelativamente moderado, como tendencia general,con excepción del 2006. Como proporción deltotal de ocupados, el empleo en el sector públi-co registró un promedio de 14,2 por ciento en elquinquenio, cifra considerada como aceptable enel contexto de los países miembros de la OCDE8.Con el estallido de la crisis financiera internacionalen el 2008, que tuvo su impacto más fuerte en la

economía en el 2009, esa tendencia se interrumpe.En el 2009 se registró una política fiscal expansiva,asociada principalmente a un gasto de carácter per-manente. Ello se refleja en una activa contrataciónlaboral y ajustes en las escalas salariales del sectorpúblico. Así, el porcentaje de ocupados en el sectorpúblico con respecto al total pasó de un promediode 14,2 por ciento en el lapso 2003-2007 a 15,7por ciento en el 2009.

En el caso de las remuneraciones, el impacto en elgasto público es de mayor trascendencia. Mientrasque en el 2007, la participación relativa de lasremuneraciones dentro del gasto del GobiernoCentral representó el 35,2 por ciento, en el 2013ese porcentaje se elevó a 37,9 por ciento (verGráfico 2). Además, a nivel del sector público, laparticipación del gasto en remuneraciones en el

8 OECD (2011). Government at Glance . OECD Publishing,Paris.

P o r c e n

t a j e ( % )

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

16,0

15,5

15,0

14,5

14,0

13,5

13,0

12,5

12,0

P o r c e n t a j e ( % )

20132007

Gobierno Central Sector público*

40

35

30

25

20

15

10

5

0

35,2

22,2

25,0

37,9

* Corresponde a egresos ejecutados




gasto total también señala una tendencia creciente,al incrementarse del 22,2 por ciento en el 2007 a26,0 por ciento en el 2013. Por otra parte, el rubrode remuneraciones del Gobierno Central muestrauna tendencia creciente como proporción del pro-ducto interno bruto, pasando de un 5,3 por cientoen el 2007 a un 7,7 por ciento en el 2013 (véaseGráfico 3), y los salarios tanto del Gobierno Centralcomo del sector público global muestran un acele-rado crecimiento en términos reales (ver Gráfico 4).

Gráfico 3. Gobierno Central:renumeraciones con respecto al PIB

Fuente: elaboración propia, con base en CGR.

Gráfico 4. Crecimiento real de salariosen sector público y Gobierno Central

(2005=100)

Fuente: elaboración propia, con base en cifras de INEC y BCCR.

El acelerado aumento de los salarios de los emplea-dos públicos se debe a la aplicación de la políticadel percentil 50 entre el 2007 y el 2010, que con-sistió en equiparar los salarios de los profesionalesdel Gobierno Central con el percentil 50 de los sa-larios del Sector Público Autónomo no Financiero.Además, instituciones del resto del sector públicodecidieron a su vez aumentar el salario de sus em-pleados para mantener la brecha con respecto a lossalarios de los funcionarios del Gobierno Central.

Como consecuencia de las tendencias descritas, enpromedio los burócratas ganan más que quieneslaboran en el sector privado. Además, el diferen-cial entre unos y otros se ha ido ensanchando en eltiempo. El ingreso mensual promedio del GobiernoCentral y del resto del sector público más que dupli-có el ingreso promedio mensual del sector privado

en el 2013 (Gráfico 5). A su vez, el ingreso men-sual promedio de la ocupación principal ha crecidode forma más acelerada para los empleados delGobierno Central y del resto del sector público. Elloha incrementado el diferencial entre los ingresos delos empleados que laboran en el sector público y elprivado (Gráfico 6)9.

Gráfico 5. Costa Rica:ingreso mensual promedio

(en colones), 2013

Fuente: elaboración propia, con base en ENAHO 2013 (INEC).

9 El ingreso en la ocupación principal consiste en el ingresomensual que reciben las personas ocupadas (dependienteso independientes) por su ocupación principal.

P o r c e n t a j e

( % )

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0/1 /2

1/ Presupuesto a agosto 2013

2/ Proyecto de presupuesto

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Salarios sector público Salarios Gobierno Central

200

150

100

50

0

Gobierno Resto del sector Sector Central público privado

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

0




Gráfico 6. Ingreso mensual promediode la ocupación principal, colones constantes

Fuente: elaboración propia, con base en ENAHO y EHPM (INEC).

A manera ilustrativa, en el Cuadro 1 se muestra labrecha entre el salario promedio del sector público y

del privado. Como se puede observar, el diferencialen favor del sector público es generalizado en todaslas categorías ocupacionales, si bien el nivel varíasegún categoría ocupacional. En efecto, las mayo-res diferencias se encuentran en las ocupaciones de

trabajadores de servicios y ocupaciones elementa-les, mientras que las menores se ubican entre losdirectores y profesionales. La pregunta básica quese desprende de estas comparaciones tiene que vercon los factores que explican esas brechas entre elsector público y privado. Para ello, es importanteconocer la composición de las remuneraciones enel sector público en el contexto costarricense. A di-ferencia de lo que se observa en países desarrolla-dos, en Costa Rica existe un salario base al que sele agrega una serie de remuneraciones adicionalesconocidas como anualidades y pluses salariales,que se generan sin un total control por parte de lasautoridades hacendarias.

El Cuadro 1 presenta limitaciones en la compara-ción que realiza debido a que los datos de salariosde las encuestas no reflejan diferencias (no conside-

ran beneficios adicionales) en cuanto al salario efec-tivo por conceptos como régimen de vacaciones,estabilidad, incapacidades, entre otros, los cualeshacen que la compensación total sea mayor.

I i n g r e s o

p r o m e d i o

( c o l o n e s d e 2 0 1 3 )

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Gobierno Central Sector privado Resto del sector público

1.000.000

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0

Cuadro 1. Diferencias salariales promedio, por ocupación y sector, 2013

Grupo ocupacional

Salario medio por sector, en colones

Sector públicoSectorpúblico

Sectorprivado1/

Sector públicovs. privadoGobierno

CentralResto sector

público

Total país 803.270 870.253 837.801 355.064 136 por ciento

Directores y gerentes 1.429.495 1.937.791 1.668.907 1.380.690 21 por ciento

Profesionales, científicos 1.025.963 1.346.487 1.145.240 873.045 31 por ciento

Técnicos y profesionales de nivel medio 666.094 795.327 760.111 564.352 35 por ciento

Personal de apoyo administrativo 481.523 544.164 526.519 376.660 40 por ciento

Trabajadores de servicios 472.063 622.153 509.912 261.183 95 por ciento

Operadores de instalaciones 457.047 520.215 503.462 332.927 51 por ciento

Ocupaciones elementales 305.916 351.710 335.458 195.327 72 por ciento

1/ Incluye organismos internacionales.

Fuente: elaboración propia con base en cifras de INEC (ENAHO 2013).




El salario base es la remuneración relacionada conel trabajo real desempeñado, y como tal varía se-gún el tipo de puesto. La anualidad es un incentivoque adquiere el funcionario a lo largo de su vida deservicio público, entre un 5,5 por ciento y un 1,94por ciento de incremento sobre el salario base poraño, dependiendo de la categoría de puesto y lainstitución de la que se trate. Los pluses salariales sonincentivos específicos de acuerdo con la institución y la categoría del servidor. Existe una amplia varie-dad de pluses salariales al interior del sector públicocostarricense. Los más importantes que se encuen-tran en la mayoría de las instituciones se explicanen el Anexo 1, incluyendo la carrera profesional,dedicación exclusiva o prohibición (solo para profe-sionales), además del aguinaldo y salario escolar10.Los pluses salariales generan brechas importantes enlos ingresos que reciben los funcionarios públicos,

como se muestra en el Gráfico 711. En un principiolos pluses salariales se crearon para compensar sa-larios base muy bajos, pero luego se convirtieron

10 La dedicación exclusiva y la prohibición tienen como pro-pósito que los profesionales no ejerzan su profesión en nin-guna otra institución salvo en la que se encuentran contra-tados, a excepción de labores de enseñanza. La carreraprofesional reconoce el mérito del funcionario profesional,con base en grados académicos, publicaciones, experien-cia docente, experiencia profesional en organismos interna-cionales y en otras instituciones. Una lista de incentivos en elRSC, instituciones autónomas y Poder Judicial se encuentra

en: MIDEPLAN (2012), Estado de situación en materia de salarios y remuneraciones del sector públicocostarricense .

11 Nota: información del Gráfico 7 no incluye las remunera-ciones de salario escolar y aguinaldo; los datos correspon-den a los salarios de un empleado con diez anualidades, yes un promedio entre las siguientes instituciones: AsambleaLegislativa, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos(ARESEP), Banco Central de Costa Rica (BCCR), ContraloríaGeneral de la República (CGR), Corte Suprema de Justicia(CSJ), Defensoría de los Habitantes, Régimen de ServicioCivil (RSC), Procuraduría General de la República (PGR) yTribunal Supremo de Elecciones (TSE). Grupo 1: conductor,trabajador auxiliar, mensajero; grupo 2: oficinista, oficial deseguridad; grupo 3: secretaria, trabajador especializado 1;grupo 4: supervisor administrativo, secretaria de gerencia;grupo 5: trabajador especializado 2, secretaria de despa-cho; grupo 6: supervisor de seguridad; grupo 7: asistentetécnico, jefe de unidad; grupo 8: gerente de área, gerentede división, auditor interno. En la sección 3, el nombre delos puestos se basa en nomenclatura utilizada por la CGR,razón por la cual la denominación de algunos puestos pue-da diferir en comparación con ciertas entidades; sin embar-go, la comparación se realiza para puestos equivalentesentre los entes públicos de la muestra.

en un mecanismo frecuente para generar beneficiosque en la práctica se tornan irreversibles y no sujetosa negociación por parte de los sindicatos, por serconsiderados como derechos adquiridos12.

Gráfico 7. Salario total(promedio de varias instituciones), por componentes

Fuente: elaboración propia, con base en cifras de la CGR.Cifras del 2013

Las anualidades y pluses salariales generan una se-rie de distorsiones en la estructura salarial del sectorpúblico:

1. En los grupos ocupacionales más calificados,la participación de las remuneraciones adicio-nales al salario base es mayor. En los extremos,el grupo 1 incluye a los funcionarios de menorrango, mientras que el grupo 8 incorpora puestosde alto nivel. En los grupos 7 y 8 es donde laparticipación de los pluses dentro del salario total

es mayor, de un 36 por ciento y 32 por cientorespectivamente. Es decir, en estos niveles pocomás de una tercera parte de la remuneración totalproviene de los pluses13, mientras que el salariobase como tal representa alrededor de un 60 porciento. En contraste, en los niveles de menor ca-lificación, el salario base representa el 75 porciento de la remuneración total, mientas que losdemás pluses adicionales a las anualidades nollegan a pesar más de un 10 por ciento.

2. Otra característica del sistema imperante en elsector público es que, en razón de los pluses yde las diferencias en el nivel del salario base,una misma ocupación puede tener diferenteremuneración total dependiendo del tipo de

12 Pagos por zonaje, doble pago por experiencia y anualidad,reconocimiento del título profesional aunque sea parte delos requisitos del puesto, son ejemplos de pluses salariales.

13 Dentro de estos grupos tiene un peso muy importante lacarrera profesional y la dedicación exclusiva o prohibición.


Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 6 Grupo 7 Grupo 8

Salario base Anualidades Otros pluses

100

80

60

40

20

0

5 5 57 4 8

36 32

79

16191718

78 78 76 7675 74

55 61

20 20




institución en donde labore el funcionario. Amanera de ejemplo, el salario total de un traba-jador auxiliar en la Corte Suprema de Justicia(CSJ) devenga un salario mayor que su par en laAsamblea Legislativa o en una institución dentrodel Régimen de Servicio Civil, como un ministe-rio. Una parte de ese diferencial se explica porlos pluses salariales aplicados en cada caso,mientras que otra parte del diferencial tambiénse originó en el salario base (ver Gráfico 8).

Gráfico 8. Trabajador auxiliar:estructura de la renumeración

Fuente: elaboración propia, con base en cifras de la CGR.Supuesto trabajador con 10 anualidades. Cifras del 2013.

3. Un mismo puesto puede tener una remunera-ción total muy diferente dentro de una mismainstitución. Conforme el empleado aumenta suantigüedad, suponiendo que los demás pluses no

varían, hay una tendencia creciente en el pesode las anualidades (Gráficos 9 y 10). Para ungerente de división en la Asamblea Legislativacon cinco años de antigüedad, las anualidadesrepresentan el 8 por ciento del salario total, mien-tras que para el mismo gerente de división con20 años de antigüedad, las anualidades constitu- yen el 26 por ciento de su salario total. En uno yotro caso las competencias profesionales son lasmismas, no así la remuneración total. Bajo estascircunstancias, resulta desestimulante para un pro-

fesional calificado ingresar al servicio público,contrario al fin perseguido por el servicio civil enpaíses desarrollados de atraer y retener personalcalificado. Cabe anotar que las diferencias enlas remuneraciones totales también se originan endiferencias en el salario base. Como se indicóantes, esta es una de las razones que llevaron alsurgimiento de los pluses, buscando la equipara-ción salarial entre instituciones.

Gráfico 9. Importancia relativa de las anualidadespor años de antigüedad.

Puesto: gerente de división, Asamblea Legislativa

Fuente: elaboración propia, con base en cifras de la CGR.Cifras del 2013.

4. Otra distorsión que genera el sistema vigente deanualidades es que equipara remuneracionespara puestos de diferente calificación. El Gráfico

10 ejemplifica el caso de un jefe de unidad en el2013, cuyo salario base es 32 por ciento mayorque el de un asistente técnico. Sin embargo, unasistente técnico con 11 anualidades ganaría elmismo salario total que un jefe de unidad con dosanualidades: un millón de colones.

Gráfico 10. Asamblea Legislativa:comparación de anualidades para puestos

de diferente calificación

Fuente: elaboración propia, con base en cifras de la CGR.Cifras de salario base del 2013.

5. Los efectos causados por los pluses salariales y las anualidades generan distorsiones quedificultan la comparación con los salarios demercado. Cuando las remuneraciones pagadasen el sector público se toman como comparado-res o referentes para el salario de mercado decierta profesión u oficio, debe tenerse en cuentaque en el sector público no existe una estructurade salarios homogénea. Esta situación se ilustraen el Gráfico 11, donde se compara el salario

S a l a r i o

t o t a l ( c o l o n e s )

Asamblea Legislativa Corte Suprema de Justicia RSC

Salario base Anualidades Otros incentivos

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0

P o r

c e n t a j e ( % )

5 10 15 20 25 30

Salario base Anualidades Otros pluses

100

80

60

40

20

0

47

45

8

43

42

15

40

39

21

38

37

26

35

34

30

33

32

34

Años de antigüedad

S a l a r i o

( c o l o

n e s )

Base 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30

Asistente técnico Jefe de unidad

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

Años de antiguedad




de mercado de un conductor con el vigente endistintas dependencias públicas.

Gráfico 11. Comparación del salario totalde un conductor en instituciones públicascon el salario de referencia del mercado

Fuente: elaboración propia, con base en cifras de la CGR.Cifras del 2013.

6. Los efectos encadenados entre el salario base,

las anualidades y los demás pluses salarialesse convierten en un elevado costo para las fi-nanzas públicas14. Cada semestre, la ComisiónNegociadora de Salarios del Sector Público se re-úne para definir los incrementos salariales aplica-bles sobre los empleados de este sector. El criterioutilizado es la inflación acumulada (medida conla variación del Índice de Precios al Consumidor)del semestre inmediatamente anterior y sobre estecriterio se aplican los incrementos tanto sobre elsalario base como en los demás componentes

de la remuneración. Esta dinámica conduce aque al final, el incremento salarial total recibidopor el funcionario es mayor al establecido en laComisión o vía decreto ejecutivo.

El Cuadro 2 muestra el caso hipotético de un geren-te de área que labora en la Contraloría General dela República (CGR) y que se encuentra en el régimende salario base más pluses y recibe un aumento sa-larial del 5 por ciento anual. El efecto encadenadoentre el salario base, las anualidades y los plusesconvierten el incremento oficial de un 5,0 por cien-to en un aumento efectivo de 6,23 por ciento, esdecir, casi un 25 por ciento más de lo negociadoo decretado. Cabe resaltar que en los puestos enlos cuales la anualidad representa una mayor par-ticipación relativa con respecto al salario base, la

14 En el caso de las anualidades y otros pluses, se trata decostos que no están vinculados a factores de eficiencia oproductividad.

diferencia entre el porcentaje de incremento salarialefectivo y el porcentaje de incremento que anunciael Gobierno es mayor.

Cuadro 2. Incremento salarial anualpara un gerente de área en la CGR 15

Escenario base:10 anualidades,

152 puntos de carrera

Escenario con ajuste de5 por ciento a salariobase, un año después

Salario base 1.057.300 Salario base 1.110.165

Anualidades 306.150 Anualidades(3) 353.603

Puntos decarrera 297.160 Puntos de

carrera(3) 312.018

Prohibición(1) 687.245 Prohibición(1) 721.607

GRAF(2) 264.325 GRAF(2) 277.541

Total 2.612.180 Total 2.774.935

Incremento anual efectivo:6,23 por ciento

(1) 65 por ciento de salario base.(2) Incentivo de fiscalización, 25 por ciento de salario base.(3) Aplica el 5 por ciento de ajuste al salario base.

Fuente: elaboración propia, con base en cifras de la CGR.Cifras en colones; cifras de escenario base corresponden al 2013.

De lo anterior resulta claro que la existencia de plu-ses y anualidades ha generado una serie de inequi-

dades en instituciones públicas, entre institucionespúblicas, así como incrementos automáticos de laplanilla por encima de la inflación. Uno de los inten-tos por corregir las inequidades entre institucionesocurrió en el 2008. En particular, dicho intento pre-tendía eliminar estas inequidades para profesionales y gerentes de la administración pública al estableceruna nueva política salarial basada en la actualiza-ción del valor relativo de los puestos de trabajo des-de el 2008 y hasta el 2010, vinculado al percentil50 del mercado laboral. Interpretaciones jurídicas

llevaron a que la nueva política fuera aplicable tam-bién a los sectores operativos y técnicos, incluyendotambién docentes, con un incremento promedio del11,3 por ciento por encima de la inflación entre el2006 y el 2010. Como consecuencia, se amplió elalcance de la política a más de 96.000 empleadoscontra un total estimado inicialmente en 5.247.

15 Con anterioridad al establecimiento del salario único.

S a l a r i o

( c o l o n e s

c o r r i e n t e s )

Asamblea TSE CSI PRG S. Civil Defensoría ARESEP BCCR Legislativa

Salario conductor Referencia salario de mercado

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0




La ausencia de un ente rector para todo el sectorpúblico, y la autonomía de los entes descentrali-zados, generaron aumentos paralelos en el sectorpúblico fuera del RSC, por medio de incrementossalariales o anualidades. Como consecuencia, seprodujeron aumentos salariales de alcance masivo,los cuales diluyeron la diferenciación salarial quese pretendía lograr y la consiguiente mejora en la

atracción y retención del personal profesional enel RSC. El resultado fue una masa salarial muchomayor que, combinada con menores ingresos tribu-tarios, ha contribuido a déficits fiscales elevados.La lección aprendida es que poco se gana condiseñar un esquema salarial técnicamente óptimo,si el mismo es susceptible de ser distorsionado pormedio de interpretaciones provenientes de la esferajurídico-institucional.

4. MARCO LEGAL

La Constitución Política establece en los numerales191 y 192 la regulación de las relaciones entre elEstado y los servidores públicos, con el propósitode garantizar la eficiencia de la administración y elnombramiento con base en idoneidad comprobada y remoción del puesto por causa justificada:

“Artículo 191. Un estatuto de servicio civil regularálas relaciones entre el Estado y los servidores públi- cos, con el propósito de garantizar la eficiencia dela Administración.

Artículo 192. Con las excepciones que estaConstitución y el estatuto de servicio civil determi- nen, los servidores públicos serán nombrados abase de idoneidad comprobada y solo podrán serremovidos por las causales de despido justificado

que exprese la legislación de trabajo, o en el casode reducción forzosa de servicios, ya sea por faltade fondos o para conseguir una mejor organizaciónde los mismos”.

La Constitución de 1949 creó el Régimen de ServicioCivil (RSC), estableció los principios de titularidaddel empleo (protección, inamovilidad) y contratacióncompetitiva basada en méritos. A su vez, creó unsolo régimen de empleo, donde el Estado es un úni-co patrono. Sin embargo, la Sala Constitucional16 amplió el alcance de la Constitución para aplicar

16 Las interpretaciones de la Sala Constitucional en el tema deempleo público y salarios, versan sobre una variedad detemas, por ejemplo: convenciones colectivas; eliminacióndel tope de 30 anualidades; término de prescripción parareclamar derechos derivados del Estatuto y reglamentos; re-quisitos de idoneidad en puestos de confianza; el principiode igualdad salarial; incapacidades, suspensión sin gocede salario, e indemnizaciones; Estado como patrono único;derecho a la estabilidad del empleo; y generalización deaumentos salariales automáticos.

los principios a otras entidades. En consecuencia,las empresas estatales no solo pueden contratarbajo el régimen de derecho privado, sino que tam-bién se acogen a los principios constitucionales apli-cables al sector público, como el reconocimiento delas convenciones colectivas.

Por otra parte, en la legislación de 1953, que creóel Estatuto de Servicio Civil, se establecen relacionesconcernientes al Poder Ejecutivo y sus institucionesadscritas. Contrario al espíritu del constituyente, losentes autónomos y las empresas del Estado queda-ron fuera del alcance del Estatuto del Servicio Civil.En consecuencia, todas aquellas instituciones quequedaron fuera del ámbito de cobertura del Estatutodel Servicio Civil han generado sus propias leyes es-peciales, convenciones colectivas, entre otros, para

regular la materia de empleo y salarios17. Como re-sultado, existe una heterogeneidad en los marcoslegales, que provoca disparidades en los pluses eincentivos, y por ende, en las remuneraciones.

Ante esta heterogeneidad en los marcos lega-les, la legislación vigente faculta a la AutoridadPresupuestaria del Ministerio de Hacienda (AP)a elaborar la propuesta de lineamientos genera-les y específicos de política presupuestaria del si-guiente ejercicio económico para los órganos de

la Administración Central, constituida por el PoderEjecutivo y sus dependencias, la AdministraciónDescentralizada y las empresas públicas delEstado18.

17 MIDEPLAN (2013). Diagnóstico de situación del empleo pú- blico en Costa Rica. Secretaría Sectorial de Empleo Público,Unidad de Estudios Especiales.

18 Una explicación más detallada sobre las potestades de laAutoridad Presupuestaria se presenta en la sección 5 sobreel marco institucional.




Sin embargo, a pesar de la existencia de entes comola AP, que define anualmente lineamientos en sala-rios y empleo, el sistema continúa aplicando incen-tivos sin el correspondiente respaldo presupuestario.Un caso especial fue la resolución sobre la elimina-ción del tope de 30 anualidades. La Ley de Salariosde la Administración Pública (Art. 5) originalmen-te definió el tope de anualidades en cinco años.Luego, se fue aumentando este tope, sin realizar nin-gún estudio sobre el impacto a nivel presupuestario,hasta alcanzar los 30 años. Posteriormente, en el

2008, la Sala Constitucional indicó que no existetope de anualidades trabajadas (Voto 15460), e in-dicó a su vez que la frase “hasta un total de treinta” y la palabra “treinta”, preexistentes en Art. 5, fueronanuladas. Esta declaratoria de inconstitucionalidadno tiene efectos retroactivos: se deben respetar lassituaciones jurídicas consolidadas. Al respecto, hayque destacar que en el inicio, los cinco años teníanuna especie de equilibrio con respecto al puesto si-guiente, y además, la ley no establecía un porcenta-je sobre el salario base, sino un monto fijo.

5. MARCO INSTITUCIONAL

La responsabilidad institucional se encuentra fragmen-tada debido a que no existe una rectoría en la políti-ca de empleo y salarios, sino que diversas institucio-

nes y participantes están vinculados con este tema:• La Dirección General de Servicio Civil (DGSC)

se encarga de definir los procedimientos de se-lección y contratación, y recomienda la políticasalarial.

• El Ministerio de Hacienda se encarga del controldel gasto y de evaluar la viabilidad fiscal.

• La Autoridad Presupuestaria (AP) brinda asesoríaen política salarial, vinculante para las entidadesbajo su jurisdicción, pero no para aquellas ajenas

a la misma. La AP tiene la potestad de establecercontroles para una serie de entes públicos quese encuentran dentro de su ámbito de cobertura, y que no pertenecen al RSC. Dentro del ámbitode la AP, existen tres tipos de entidades: las quese encuentran dentro del RSC, las homologadascon el Servicio Civil y aquellas que cuentan conescala salarial propia19. Los lineamientos estable-cidos por la AP son de acatamiento obligatoriopara las entidades que se encuentran dentro desu ámbito de cobertura20.

19 MIDEPLAN (2012), op. cit., pág. 14.20 Al 2012, el total de instituciones que conforman el ámbito

de competencia de la AP sumaban 106, en sectores comoel social y lucha contra la pobreza, educativo, salud, am-biente y energía, infraestructura, entre otros. Por otra par te,la AP no tiene dentro de su ámbito a las municipalidades,universidades estatales, la Caja Costarricense del SeguroSocial (CCSS), los Poderes Legislativo y Judicial, el TribunalSupremo de Elecciones y sus dependencias, y órganosauxiliares del Poder Legislativo como la Defensoría de los

La AP cuenta con un órgano ejecutivo que se de-nomina Secretaría Técnica, el cual dentro de susfunciones sobresalen, entre otras, las siguientes21:

~ Verificar e informar sobre el cumplimiento delos acuerdos tomados por la AP, relacionadoscon la creación y utilización de plazas, metasde empleo, valoración de puestos excluidosdel RSC, revaloración salarial por costo devida, inversiones financieras y racionaliza-ción del gasto, entre otros, mediante el segui-miento y control de dichos acuerdos.

~ Elaborar metodologías de valoración salarialpara los puestos gerenciales, de fiscalizaciónsuperior, directores y subdirectores de progra-mas presupuestarios, directores y subdirecto-res de órganos desconcentrados y puestosde confianza subalternos, entre otros, parapresentarlas a la AP, a quien le correspondela respectiva valoración.

Habitantes, la CGR y algunas entidades cuyas leyes asílo dispongan, por ejemplo, instituciones que conformanel Grupo ICE, el cual incluye al Instituto Costarricense deElectricidad (ICE), Radiográfica Costarricense (RACSA) yCompañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL); también elInstituto Nacional de Seguros (INS), la Autoridad Reguladorade los Servicios Públicos (ARESEP), la Junta Administrativade Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC), la Empresade Servicios Públicos de Heredia (ESPH) y Correos deCosta Rica. El sustento legal se encuentra en la Ley de laAdministración Financiera de la República y PresupuestosPúblicos (Ley No. 8131).

21 Decreto Ejecutivo No. 36978, Reforma Reglamento ala Ley de la Administración Financiera de la República yPresupuestos Públicos. Por su parte, la Ley para el EquilibrioFinanciero del Sector Público (Ley No. 6955) y sus refor-mas, faculta a la AP para fijar lineamientos en materia deempleo público.




~ Revisar las propuestas salariales para lospuestos excluidos del RSC, contempladas enlos manuales de clases de las diferentes insti-tuciones, para posterior resolución de la AP.

~ Revisar y dictaminar los manuales de clasesde puestos institucionales excluidos del RSC.

Además, la AP tiene la función de conocer y apro-bar propuestas de normativa sobre incentivos sala-riales para las entidades de su ámbito y que esténexcluidas del RSC22.

• Al Ministerio de Planificación y Política Económica(MIDEPLAN) recientemente se le asignó el rol decoordinador de políticas de empleo y remunera-ciones públicas.

• Los ministerios individuales pueden reasignar o re-calificar empleados sin consentimiento de la AP,

lo cual tiene implicaciones en el gasto.• La Comisión Negociadora de Salarios del Sector

Público, compuesta por el Gobierno y los sindi-catos/gremios, establece el ajuste semestral porcosto de vida.

• El sector descentralizado y las municipalidadesmodifican sus políticas producto de las conven-ciones colectivas y de lo estipulado en el CódigoMunicipal en el caso de los gobiernos locales.Las convenciones colectivas son convenios entre

sindicatos de trabajadores y patronos para regla-mentar condiciones laborales.

Las convenciones colectivas son un derecho recono-cido tanto constitucionalmente como en leyes y con-venios internacionales suscritos por el país. Cadaconvención colectiva incorpora sus propias particu-laridades, y establece sistemas de empleo específi-cos para cada entidad pública. En el 2008 existían54 convenciones colectivas vigentes en el sectorpúblico23. En el 2013, más de 120 mil funciona-rios públicos de un total de 305 mil (equivalentea casi el 40 por ciento del total de empleados pú-blicos) fueron cubiertos por estas convenciones, encontraste con solo 7.300 en el sector privado24. De

22 MIDEPLAN (2012), op. cit., pág. 14.23 Organización Internacional del Trabajo (2008). International

Labor Office, Application of International Labor Standards.24 Cifras sobre número de funcionarios cubiertos por conven-

ciones colectivas con base en la fuente:

MIDEPLAN (2013), op. cit., pág. 17.

acuerdo con el Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial (MTSS), en el 2012 hubo 17 convencionescolectivas activas en el sector privado25.

Por su parte, existe la Comisión de Políticas parala Negociación de Convenciones Colectivas en elSector Público, de la cual forma parte el Ministerio

de Hacienda, y que define las políticas de nego-ciación para los proyectos de convención colectiva,tomando en cuenta las posibilidades legales y presu-puestarias. Además, de acuerdo con el Reglamentopara la negociación de convenciones colectivas enel Sector Público, será objeto de negociación, entreotros puntos, lo siguiente26:

• Lo relacionado con la asignación, cálculo y pagode todo tipo de pluses salariales, tales como dedi-cación exclusiva, disponibilidad, desplazamien-to, zonajes, peligrosidad, etc., siempre y cuandolas negociaciones respeten el marco general delas leyes, los reglamentos emitidos por el PoderEjecutivo y las directrices generales de la AP enestas materias.

• La fiscalización de la administración de los re-gímenes de ingreso, promoción y carrera pro-fesional, sin perjuicio de lo que establezcan lasnormas legales y reglamentarias que existan encada institución o dependencia, las cuales seránde acatamiento obligatorio.

• La elaboración interna de manuales descriptivosde puestos y la aplicación de procedimientos in-ternos para la asignación, reasignación, recalifi-cación y reestructuración de puestos, dentro delos límites que establezcan las directrices genera-les de la AP, las normas del Estatuto de ServicioCivil y su Reglamento u otras normas estatutarias.

Sin embargo, a pesar de que el mandato es claro enque la Comisión en cuestión debe considerar las posi-bilidades presupuestarias al momento de negociar los

proyectos de convención colectiva, continúa la apro-bación de disposiciones que atentan contra la esta-bilidad y el equilibrio financiero del erario público.

25 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (2013). AnuarioEstadístico 2012 .

26 Reglamento para la negociación de convenciones colecti-vas en el Sector Público. Decreto Ejecutivo 29576 del 31de mayo del 2001.




En resumen, el empleo público en Costa Rica cuentacon una gran diversidad de regímenes para traba-jos similares, con distintas condiciones de empleo,incluyendo su remuneración. Aunque la Constituciónde 1949 creó el Servicio Civil y estableció los prin-cipios de la titularidad del empleo y la contrataciónpor medio de la competencia abierta con base en el

mérito, las disposiciones de la legislación de 1953abarcaron solo al Poder Ejecutivo (ministerios cen-trales), excluyendo a una gran cantidad de sectoresque gozan de un alto nivel de autonomía otorgadopor interpretaciones del Poder Judicial. Este tipo deautonomía carece de lineamientos, es una autono-mía a la libre y, por consiguiente, no es conveniente

para la adecuada gestión del empleo público. Sinembargo, el ámbito de acción de la AP le permitetener titularidad sobre asuntos de remuneración yempleo para una parte del sector público la cual nose encuentra dentro del RSC. A su vez, a pesar deque no necesariamente se acatan sus disposiciones,existe un Reglamento para la negociación de con-

venciones colectivas en el Sector Público con el pro-pósito de garantizar, por una parte, los derechos delos servidores públicos y por la otra, las potestadespúblicas, la eficiencia y la continuidad de los servi-cios públicos y el bloque de legalidad que priva enel actuar de la Administración Pública.

6. EXPERIENCIAS INNOVADORAS:ESTABLECIMIENTO DEL SALARIO GLOBAL O SALARIO ÚNICO

Ante el desequilibrio que muestran las remuneracio-nes dentro del sector público, generado por el ré-gimen de salario base más pluses y anualidades,algunas instituciones se han dado la tarea de crearun esquema de salario único, mecanismo que deter-mina un monto salarial fijo para el puesto, que incor-pore todas las condiciones de antigüedad, posiciónprofesional o cualquier otro aspecto de diferenciaentre puestos con semejante dificultad y responsa-bilidad. Tal esquema tiene la ventaja de que se ga-rantiza una igualdad entre salarios, debido a quese elimina su variabilidad en un mismo puesto. Porconsiguiente, con el salario único es posible obte-ner simultáneamente un equilibrio en las condicionessalariales de los diferentes puestos, al amparo delos principios de legalidad, razonabilidad y propor-cionalidad. A continuación se presentan dos casosexitosos en la aplicación del salario único: el BancoCentral de Costa Rica (BCCR) y la ContraloríaGeneral de la República (CGR).

6.1. Banco Central de Costa Rica27

La política salarial tiene como objetivos: 1) disponerde un sistema de remuneración que sea un medio27 Fuente: documentos varios del BCCR. En detalle: 1) pre-

sentación “Resumen ejecutivo generalidades sobre políticasalarial”, 2) Resumen de la metodología vigente para elcálculo de los salarios de la institución y 3) Manual de po-líticas salariales de la institución. A su vez, entrevistas confuncionarios del Departamento Gestión del Factor Humano.

óptimo para atraer y retener profesionales idóneos;2) garantizar la competitividad externa mediante ladefinición de un percentil objetivo sobre el cual seubicarán los salarios de la institución al compararloscon el resto del Sector Financiero Nacional (SFN);3) el sistema deberá asegurar la equidad interna, demanera tal que a un mayor nivel de responsabilidadse perciba una mayor remuneración, y en puestoscuyas funciones sean similares o equivalentes corres-ponda un mismo salario; 4) contar con instrumentostécnicos idóneos para los procesos de dotación, cla-sificación y valoración del personal.

En abril de 1998, la Junta Directiva aprobó la crea-ción de una nueva Escala Salarial Gerencial apli-cable a todas las personas que ingresaran a partirde la vigencia del acuerdo. Luego, en diciembrede 1998, la Junta Directiva aprobó la nueva EscalaSalarial Regular de salarios únicos aplicable a todaslas personas que ingresen a partir de enero del año1999. Actualmente se encuentran vigentes la escalaglobal y la escala de básico más pluses, según la

fecha de ingreso del funcionario a la institución28,con las siguientes características:28 La escala de básico más pluses (residual) se mantiene como

un derecho para aquellos funcionarios que ingresaron cuan-do la misma era oficial.

Las escalas salariales vigentes son: escala regular global(empleados contratados a partir de enero de 1999), escalagerencial global (empleados contratados a partir de abrilde 1998), escala gerencial de básico más pluses (emplea-dos contratados antes de abril de 1998), escala regular de




Los salarios se revisan por competitividad en rela-ción con los salarios de mercado una vez al año yse ajustan a partir del mes de enero siguiente. Sinembargo, la Junta Directiva podrá autorizar ajustessemestrales con el fin de que los salarios no pierdansu valor adquisitivo por procesos inflacionarios. Losajustes salariales superiores en más de dos veces lainflación acumulada, deberán ser revisados con elfin de establecer las posibles causas y los posiblesreajustes, para que los aumentos que se propongan

no sean desmedidos ni atenten contra los principiosde racionalidad y austeridad en el manejo de los re-cursos públicos. Un mayor detalle sobre la metodo-logía aplicada a los ajustes, vigente desde el 2007,se incluye en el Recuadro 3.

El modelo ha resultado funcional porque ha permi-tido atraer a personal que anteriormente laboró enla empresa privada. Sin embargo, producto de lareforma hacia el salario único, no se visualiza elahorro en el corto plazo por dos razones. Primero,la planilla es más costosa que antes, debido a que

ha cambiado la estructura del perfil de los funcio-narios; en este sentido, disminuyó la participaciónde los técnicos y asistentes del 45 por ciento en

básico más pluses (empleados contratados antes de enerode 1999) y escala de servicios especiales (empleados con-tratados a tiempo definido).

La mayoría de ingresos de personal, bajo el nuevo régi-men salarial, se han dado en los órganos desconcentrados(SUGEVAL, SUPEN, SUGESE y SUGEF).

1999 a un 15 por ciento en el 2012, mientras quelos profesionales aumentaron del 37 por ciento en1999 al 51 por ciento en el 2012). Segundo, noha disminuido el número de funcionarios, ya que sehan abierto nuevas plazas en los órganos descon-centrados del BCCR (superintendencias). El ahorroderivado de la aplicación del nuevo esquema sa-larial se vislumbra para el mediano plazo, al logrardetener el crecimiento en el costo de la planilla porconcepto de pluses.

En resumen, la metodología empleada por el BCCRincluye un ajuste por inflación para dos escalas quefuncionan en paralelo. Aplica una revisión de mer-cado para la escala global, y un ajuste personalde mercado en aquellos casos cuyo salario totalsea menor que el salario global29. Esta metodologíagarantiza que todo el personal perciba un salarioque como mínimo sea equivalente al de mercadopara la actividad ocupacional que le corresponde.Genera ajustes por inflación para todas las catego-rías salariales, lo que reduce la pérdida del valoradquisitivo del salario ante el proceso inflacionario.Permite, en el mediano plazo, la posibilidad de unaconvergencia entre ambas escalas salariales, o porlo menos atenuar la brecha salarial. A la fecha,

29 Ajuste personal de mercado: componente salarial variable y temporal, que permite equiparar el salario total de un fun-cionario de la escala regular de básico más pluses con elsalario global del puesto homólogo en la escala regularglobal.

Escala global

• Salario único• 15 días vacaciones (los excluidos de la

Convención Colectiva gozan de 10 días)• No se reconoce salario escolar por

separado.

• No hay incrementos por reconocimiento aldesempeño

• Subsidios por enfermedad: 85 por cien-to del salario de la acción de personal(para empleados excluidos de ConvenciónColectiva se paga 60 por ciento del sala-rio promedio de últimos tres meses segúnla CCSS)

Escala de básico más pluses

• Salario desglosado en salario básico ypluses

• 15 días de vacaciones/1 (Los excluidosde la Convención Colectiva gozan de 10días)

• Salario escolar/2

• Reconocimiento por desempeño (méritossin tope)

• Subsidios por enfermedad: se paga 100por ciento del salario (60 por ciento laCCSS, 40 por ciento el BCCR)

1/ Igual a la escala global a partir de marzo del 2002.2/ Salario escolar se paga en enero de cada año.




un 60 por ciento del personal trabaja con salarioglobal. El principal desafío para la institución es elmanejo del clima laboral en un ambiente de sistemadual, con reglas diferentes para empleados con tra-bajos similares.

6.2. Contraloría General de la República

El “Estudio Salarial de la CGR” del año 2007 indi-có la conveniencia de establecer un sistema de sala-rio único para reducir la elevada dispersión salarialocasionada por los pluses, para un mismo puesto.En agosto del 2007, la CGR emitió las Políticasde Gestión del Potencial Humano (R-CO-35-2007),

buscando políticas de remuneración que tiendanal equilibrio salarial interno y externo para atraer y retener el personal adecuado, de acuerdo conla estrategia institucional vigente. Con el propósitode avanzar en un sistema más transparente y equi-librado, la institución inició el esquema de “salario

único”, aplicable al personal de nuevo ingreso y demanera voluntaria a quienes así lo indiquen.

La nueva política determinó que quienes desem-peñen cargos de Dirección Superior, Confianza yGerencial serán remunerados mediante un régimende salario único, conforme los montos y actualizacio-nes periódicas que se dispongan. Para estos casos,el salario único incorpora el rubro de anualidad y






En cuanto al efecto sobre las finanzas de la institu-ción debido a la aplicación del sistema de salarioúnico, en contraste con el sistema de salario basemás pluses, el nuevo sistema conlleva a ahorros

presupuestarios para la institución, los cuales sonmayores conforme incrementa la antigüedad de losfuncionarios que ingresaron bajo el nuevo esquemasalarial (véase el Recuadro 4).

La experiencia exitosa del BCCR y de la CGR, sus-tentada en una demostrada base jurídica, abre lapuerta para explorar la viabilidad de aplicar unrégimen similar en otras dependencias del Estado.Ambas iniciativas marcan un hito en la historia delrégimen salarial público costarricense, y van en la

que ingresen a laborar en ella (sentencias 2927-2000 y4419-2003)

Así confirmado en Resolución: 001041-F-S1-2013 de laSala I de Corte Suprema de Justica.

dirección recomendada por las mejores prácticas in-ternacionales aplicadas en los países de la OCDE,para evitar ajustes automáticos no necesariamentevinculados con aumentos en la productividad y con-

tar con un sistema transparente. Así, en Australia,Canadá, Holanda, Suecia, Suiza, Reino Unido ylos Estados Unidos, el salario base constituye el100 por ciento de la remuneración (los incentivos,cuando se otorgan, quedan integrados al salariobase de manera que reflejen lo que el funcionariorealmente recibe por su trabajo). Como se mencio-nó en la introducción, otros pilares del servicio civilcomo selección, competencias, régimen de sancio-nes, entre otros, no son abarcados en el presentedocumento.34

34 En este ejemplo se supone que el funcionario posee 127puntos de carrera profesional. Además, otro supuesto ra-dica en que el monto relativo al pago del resto de plusessalariales se mantiene constante.

S a l a r i o

( c o l o n e s d e

2 0

1 3 )

0 5 10 15 20 25 30

Salario único Salario total base + pluses Ahorro

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

(500.000)

Número de anualidades




7.1. Recomendaciones de la Comisión de

Control y Ordenamiento del Gasto Público

La problemática tratada en el presente documentono es nueva. En agosto del 2002 el Gobierno de la

República creó, por Decreto Ejecutivo No. 30625-Hla Comisión de Control y Ordenamiento del GastoPúblico. El objetivo de la Comisión fue evaluar losresultados operacionales de toda la AdministraciónPública, y establecer una clara rendición de cuentasde todos los funcionarios, de conformidad con elmandato en la Constitución Política de la Repúblicaen su artículo 11. En su estudio, la Comisión dedicauna sección especial a la Ley de Servicio Civil, lacual señala:

“…debe ser objeto de una profunda reforma, paraque abarque en forma flexible toda la AdministraciónPública, con el fin de que su normativa general seaplique a cada una de las dependencias y organismos del Estado…Esa Ley no debe propiciar ninguna inamovilidad y sí dar estabilidad en sus puestos,así como remuneraciones decorosas, a los funcionarios y empleados públicos que cumplan con sudeber fundamental que es de dar servicio eficientey honesto…” 35 .

En su dictamen, la Comisión indica que existen una

serie de aspectos particulares que inciden sobre elcomportamiento del gasto en las remuneraciones, yque deben ser corregidos. Entre ellos, la autonomíade los Poderes de la República en la fijación de losaumentos por el costo de vida y sus efectos multi-plicadores sobre el costo de la planilla, vía anua-lidades y pluses salariales. Al efecto, la Comisiónplantea una serie de recomendaciones conducentesa racionalizar la Administración Pública y lograr elideal de que los servidores públicos disfruten de remuneraciones equivalentes a las que se dan en el

sector privado 36

.

35 Comisión de Control y Ordenamiento del Gasto Público:Una hacienda pública ordenada traerá creciente desarrolloeconómico y social para todos. Informe Número 1. Octubre2002.

36 Comisión de Control y Ordenamiento del Gasto Público,op. cit.

Las recomendaciones de la Comisión incluyen:

• Congelar por dos o más años, o por el plazo quesea necesario, la contratación de nuevos servido-res en toda la Administración Pública.

• No aumentar semestralmente los salarios de losservidores públicos, incluidos los pluses salaria-les, en un porcentaje mayor que la inflación.

• Uniformar en todas las dependencias públicas elotorgamiento de los pluses salariales, de maneraque ello contribuya a disminuir el otorgamientodescontrolado de esos componentes del salario, y a la vez que se reduzcan las diferencias que sehan venido produciendo en beneficio injusto dealgunos funcionarios y en perjuicio de otros.

• Entretanto no se eliminen las convenciones colec-tivas en el sector público, renegociar las que exis-ten para eliminar cláusulas abusivas.

• Buscar incentivos transparentes para fomentar lacontratación de funcionarios públicos que quie-ran trabajar para el sector privado.

• No pagar en el sector público más de lo que sepaga en el sector privado por concepto de inca-pacidades y otros beneficios.

• Velar porque la Dirección General de ServicioCivil analice cada entidad pública para deter-minar la cantidad de personal que realmente re-quiere, sus funciones y justificación.

• Emitir una Ley General de Salarios en toda laAdministración Pública, para implantar equidaden las remuneraciones y beneficios

Según se desprende de la lista anterior, las recomen-daciones de la Comisión iban en la dirección decorregir los problemas y distorsiones en el régimen

de servicio civil que se continúan observando en laactualidad. Es decir, en el transcurso de poco másde una década el diagnóstico es básicamente elmismo, sin que se hayan llevado a la práctica lasrecomendaciones sugeridas por la Comisión.

7. ¿QUÉ SE HA HECHO Y QUÉ SE PUEDE HACER?




7.2. Proyecto Ley General de la Relación Pública

de Servicio y Modificación del Estatuto de

Servicio Civil, Ley No. 1581 del 30 de mayo

de 1953 y sus Reformas

En diciembre del 2009 entró a la corriente este proyecto de ley, bajo el Expediente No. 17.628. Enla exposición de motivos del proyecto se argumentaque el Estatuto de Servicio Civil, emitido en 1953,no llega a sentar las bases para el desarrollo deun verdadero derecho público de empleo, sino queha funcionado más bien como una mera legislaciónespecial. Se argumenta, además, que dicho Estatutopresenta el problema de que pese al mandato cons-titucional, su ámbito de cobertura se restringió bá-sicamente al Poder Ejecutivo. Indica asimismo quela promulgación de una ley general de empleo hacaído en el vacío debido a la “disparidad de ins-

tituciones involucradas y de regímenes, y por lamultiplicidad de intereses que inevitablemente setocan al intentar dar una regulación general” .

El objetivo del proyecto es entonces atacar los prin-cipales problemas que se plantean en el empleopúblico. Se reconoce que se abordan temas com-plejos, que es de esperar generen una gran can-tidad de reacciones por parte de los grupos quese sientan afectados. El articulado del proyecto giraalrededor de una serie de principios generales que

deben reconocerse en el ámbito del empleo públi-co, sin que se pretenda una lista exhaustiva. Se in-cluyen además temas de carácter institucional, asícomo conceptos nuevos en el contexto del empleopúblico costarricense como el salario único. Entre losprincipales cabe citar los siguientes:

• Protección del trabajador

• Derechos del trabajador

• El ejercicio del Ius Vivendi 37

• Uniformidad en el régimen de salarios• Responsabilidades del servidor público

37 Cambios en las condiciones laborales por parte del patrono y sus consecuencias para el trabajador.

• Requisitos de idoneidad para el ingreso al servi-cio público

• Traslados y reubicaciones de funcionarios

• Reformas al régimen de Servicio Civil

• Establecimiento del salario único

En el Anexo 2 se presenta una comparación entrelos principales aspectos del Proyecto, y la opiniónsobre el mismo que sostiene la Asociación Nacionalde Empleados Públicos (ANEP).

7.3. Documento En Ruta hacia la Consolidación

Fiscal: Agenda para un diálogo nacional

El diagnóstico elaborado por el Ministerio deHacienda en el 2013, el cual plantea una serie de

medidas para la formulación de la política fiscal,incluye dentro de las opciones dirigidas a reducirel gasto público, varios puntos relacionados con elempleo público y la política salarial:

• Crear rectoría del empleo público

• Congelamiento de plazas, parámetros para lacreación de plazas nuevas

• Revisar políticas de incentivos salariales, automa-ticidades en la planilla

• Limitar los pagos por dedicación exclusiva• Ajuste por costo de vida vinculado al salario total

y no con salario base

• Limitar el número de anualidades

• Introducir y aplicar el concepto de salario único




Las propuestas que han sido planteadas por laComisión de Gasto, por el proyecto ley comentado y por la Agenda del Ministerio de Hacienda requie-ren acciones no solo administrativas sino tambiénlegales. Dadas las dificultades legales e institucio-

nales para revertir prácticas generalizadas en el em-pleo público y las remuneraciones por el tema delos derechos adquiridos, parece existir consenso enaplicar reformas al régimen de Servicio Civil a nue-vos entrantes al sistema. Para evaluar qué tan rápidopodría avanzar una reforma en esos términos, y su-poniendo un congelamiento de plazas (no aumentael número de plazas), y que no son muchos los quese mueven al sector privado, se requiere conocer laestructura por edades del contingente de emplea-dos en el sector público. En otras palabras, ¿qué

tan rápido caminaría la reforma, qué tan rápido sepensionan los actuales funcionarios y qué tan rápidoentran los nuevos?

En el Gobierno Central, el mayor número de ocu-pados tiene entre 40 y 49 años (31 por ciento),seguido por quienes tienen entre 30 a 39 años (26por ciento). Por su parte, en el resto del sector públi-co se presenta una mayor antigüedad relativa de losempleados, dado que los grupos etarios más nume-rosos son los de 50 a 59 años (27 por ciento) y de

40 a 49 años (25 por ciento).Gráfico 13. Número de ocupados, por grupos de

edad, en porcentajes

Fuente: elaboración propia, con base en ENAHO 2013 (INEC).

Otra manera de visualizar la misma información esdesde la perspectiva del número de salientes quese esperaría en los próximos años, suponiendo quela edad de retiro se mantiene en 65 años. En elresto del sector público se esperaría que un 30,5

por ciento de la salida de los ocupados ocurra en15 años o menos, porcentaje superior al 25,8 porciento correspondiente al Gobierno Central. Por lotanto, se vislumbra con mayor prontitud un cambiogeneracional en el empleo del resto del sector pú-blico, por lo que una reforma en el empleo en estesegmento tendría un efecto a más corto plazo encomparación con el Gobierno Central. Como se havisto a lo largo de este estudio, es en el resto delsector público donde se identifican los mayores im-pactos generados por el sistema actual de incentivos

sobre el costo de la planilla del Estado. De ahí queuna reforma que se concentre en este sector gene-raría un beneficio importante, sin dejar de avanzara su vez en una reforma en el Gobierno Central, lacual es igualmente necesaria.

Cuadro 3. Número de salientes del empleopúblico,según fecha proyectada de salida

Años parala salida

Número de salientes

GobiernoCentral

PorcentajeRestosector

público**

Porcentaje

Más de35 años 24.762 16,7 35.877 22,9

35 a 26años 38.874 26,3 34.638 22,1

25 a 16años 46.167 31,2 38.457 24,5

15 a 6años 33.134 22,4 42.541 27,2

5 añoso menos* 5.020 3,4 5.167 3,3

Total 147.957 100,0 156.680 100,0

* Se incluyó dentro de este grupo a los ocupados con edad de65 y más años.

** Se eliminaron las observaciones en las cuales la edad seignoró.

Fuente elaboración propia, con base en ENAHO 2013 (INEC).

8. ESTRUCTURA POR EDADES DEL EMPLEO PÚBLICO


Gobierno Central Resto sector público

de 65 y más años de 60 a 64 años

de 50 a 59 años de 40 a 49 años

de 30 a 39 años Menores de 30 años

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

17

26

31

22

3 3

1

23

22

25

27




Del estudio presentado se extraen varias conclusiones:

1. En este documento se presenta evidencia inter-nacional la cual concluye que la aplicación delas mejores prácticas en sistemas de serviciocivil, incluyendo el sistema de incentivos, lasremuneraciones, procesos de selección, evalua-ción, rendición de cuentas, sanciones, derechoslaborales y otros aspectos, contribuye a la ge-neración de eficiencia en la prestación de losservicios públicos, en beneficio de la ciudada-nía. Un sector público costoso, ineficiente y sinun adecuado sistema de rendición de cuentasimpide un servicio de calidad para el ciudada-no y perjudica la productividad del aparato pro-ductivo. Esta temática no fue abordada a pro-fundidad en el presente estudio, toda vez queel énfasis se concentró los temas de salarios yremuneraciones.

2. La masa salarial exhibe un crecimiento automá-tico. Dicho crecimiento en un contexto de ingre-sos fiscales con lento crecimiento contribuye aensanchar el desequilibrio en las finanzas públi-cas. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda,ese crecimiento automático es un tema críticoque debe atenderse con urgencia, a fin de nocaer en una situación de insostenibilidad finan-

ciera en el sector público en pocos años, cuyacorrección requerirá fuertes medidas de ajusteque afectarían desfavorablemente el consumo,la inversión y la producción, y por el ende elempleo.

3. La ausencia de un organismo rector en materiade empleo y salarios públicos ha derivado enel surgimiento de una serie de incentivos en elGobierno Central y en las entidades descentrali-zadas, que se han consolidado como derechosadquiridos, sin una vinculación directa con el

trabajo realizado. Si bien el costo de la plani-lla descentralizada no incide en el déficit delGobierno Central, tiene importantes implicacio-nes sobre el precio de los servicios públicos.Además, salarios altos en el sector descentrali-zado son puntos de referencia para negociacio-nes en Gobierno Central.

4. A lo largo de los años el sistema actual de em-pleo y salarios públicos ha generado una seriede distorsiones e ineficiencias en el manejo delrecurso humano. Si bien existen diferencias enlos salarios base según el puesto y la institución,

la raíz del problema se focaliza en los pluses sa-lariales, los cuales se generan en gran medidaal amparo de convenciones de trabajo y queson consideradas como derechos adquiridos eirrevocables por los sindicatos.

5. La aplicación de los pluses se manifiesta en sala-rios públicos que presentan niveles superiores alos del sector privado, diferencias en remunera-ciones entre instituciones para un mismo puesto,niveles de salarios que no guardan relación conla calificación del funcionario sino con sus añosde servicios, por citar algunos casos documenta-dos en el estudio.

6. Algunas instituciones públicas como el BancoCentral de Costa Rica (BCCR) y la ContraloríaGeneral de la República (CGR), han sido exi-tosas en introducir el esquema de salario únicocomo herramienta para ir eliminando el desequi-librio en las remuneraciones dentro del sectorpúblico, generado por el régimen de salariobase más pluses y anualidades. El salario úni-

co elimina la variabilidad para salarios en unmismo puesto, al amparo de los principios delegalidad, razonabilidad y proporcionalidad.A su vez, permite atraer y retener profesionalesidóneos provenientes del sector privado.

7. La problemática tratada no es nueva, ya queel país ha realizado varios intentos de reformasobre el empleo público. Durante poco más deuna década el diagnóstico es básicamente elmismo, sin que se hayan ejecutado las recomen-daciones indicadas.

Bajo el contexto referido, varios temas merecen es-pecial atención:

1. La ausencia de rectoría institucional en empleo y política salarial y la inexistencia de sistemaspara controlar aumentos salariales en sectordescentralizado.

9. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES




2. El alcance y cobertura institucional que puedeo debe tener una reforma en el Régimen deServicio Civil.

3. Los mecanismos de automaticidad en la aplica-ción del sistema de remuneraciones de salariobase, anualidades y pluses, que no responden a

mejoras en el desempeño o en la productividad.4. La factibilidad de replicar esquemas exitosos de

salario único al interior del sector público (efectodemostración).

5. La aplicación de las mejores prácticas interna-cionales en el servicio civil: evaluación del des-empeño, esquemas sancionatorios, esquemasde incentivos y promociones basados en el mé-rito, racionalidad en el otorgamiento de bonifi-caciones salariales, rendición de cuentas y otros

aspectos.6. La importancia de las mediciones de eficiencia,

en cuanto al número adecuado de empleadosque se requiere.

7. La necesidad de replantear el concepto de auto-nomía, malinterpretado en Costa Rica al dar víalibre a un sistema sin controles ni lineamientospara una serie de instituciones públicas.

8. El plazo en el que se proyectan los efectos deuna reforma al Servicio Civil, derivados de la

salida de los funcionarios que se encuentranen el régimen anterior, y de la entrada de nue-vos funcionarios los cuales integrarían el nuevorégimen.

Para el caso de una reforma al servicio civil deCosta Rica surgen varias interrogantes que el paísdebe definir:

¿Cuál es el alcance que se quiere o se puede?¿Abarcar el sistema en su conjunto, o por segmentosespecíficos?

¿Cuál es el enfoque apropiado? ¿De choque ogradualidad?

¿El tema está en el debate público? ¿Existe suficien-te capital político para impulsar la reforma?

¿Son posibles las alianzas en pro de la reforma?

El costo-beneficio de las reformas en el empleo públi-co y la política salarial luce positivo en términos delbienestar social, por sus impactos en el déficit fiscal,la gobernabilidad y el desarrollo económico. Peroal mismo tiempo ello implica un gran desafío paralas autoridades, en términos de los arreglos institu-cionales, políticos, económicos y sociales que seránnecesarios para poner en marcha las reformas. Eltema es altamente sensible, toca una gran cantidadde intereses y genera resistencias al cambio, comobien lo ha evidenciado la experiencia internacional,sobre todo cuando existen posiciones encontradascon respecto al efecto del empleo público y el cos-to de la planilla estatal en la sostenibilidad de lasfinanzas públicas. A manera de ilustración, en elRecuadro 5 se transcriben los planteamientos de unaorganización sindical y de la Dirección General deServicio Civil sobre dichos temas.







Existen tres incentivos que son comunes a todas lasinstituciones: anualidades, carrera profesional, dedi-cación exclusiva o prohibición (solo para profesio-nales). El resto son específicos de acuerdo con lainstitución y la categoría del servidor.

1. Anualidades: incentivo que adquiere el funcio-nario a lo largo de su vida de servicio público,la cual ronda en el RSC entre un 5,5 por ciento y un 1,94 por ciento de incremento sobre el sa-

lario base por año, dependiendo de la catego-ría de puesto y la institución de la que se trate38.

El artículo 5 de la Ley de Salarios de laAdministración Pública, establece que de con-formidad a la escala de sueldos que se defina,cada categoría de puestos tendrá aumentos opasos, de acuerdo con los montos establecidosen esta escala de sueldos, hasta llegar al sueldomáximo, que será la suma del salario base máslos pasos o aumentos anuales de la correspon-diente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el míni-mo de la categoría que le corresponde al pues-to, salvo en casos de inopia a juicio del Ministrorespectivo y de la DGSC. Los aumentos anualesserán concedidos por méritos a aquellos servi-dores que hayan obtenido calificación por lomenos de “bueno”, en el año anterior, otorgán-doseles un paso adicional, dentro de la mismacategoría, hasta llegar al sueldo máximo.

2. Dedicación exclusiva39: la DGSC entiende por“Dedicación Exclusiva” el ejercicio profesionaldel funcionario únicamente para el órgano públi-co que contrata sus servicios, lo cual demandadel mismo ostentar una carrera universitaria con

38 MIDEPLAN (2012), op. cit., pág. 14.39 Dirección General de Servicio Civil, Resolución

DG-254-2009.

el correspondiente grado académico y que seencuentre debidamente acreditada.

Este incentivo tiene como propósito que los pro-fesionales no ejerzan su profesión en ningunaotra institución salvo en la que se encuentra con-tratado, a excepción de labores de enseñan-za. Bajo el RSC, se reconoce un 20 por cientopara bachilleres y un 55 por ciento para los queostenten el grado de licenciatura u otro supe-

rior40. Para acogerse y continuar disfrutando delRégimen de Dedicación Exclusiva, el servidordebe cumplir con los siguientes requisitos:

a) Ser profesional, con el grado académico deBachiller Universitario como mínimo. En ca-sos de títulos de universidades extranjeras,el servidor debe aportar certificación dondeconste su reconocimiento y equiparación porparte de una universidad o institución educa-tiva costarricense autorizada para ello.

b) Estar nombrado o propuesto para desempe-ñar un puesto cuyo requisito de ocupaciónexija como mínimo el grado académico quese indica en el inciso anterior, siempre que elfuncionario demuestre que cuenta con dichorequisito.

c) Haber sido nombrado para laborar jornadacompleta41.

d) Poseer la incorporación al ColegioProfesional respectivo, cuando exista estaentidad en el área correspondiente.

e) Firmar el contrato de dedicación exclusiva,prórroga o addendum respectivo con elmáximo jerarca o con quien éste delegue.

40 MIDEPLAN (2012), op. cit., pág. 14.41 Con la excepción que se establece en la Resolución

DG-254-2009.

Anexo 1

Definición principales pluses salariales




f) Aportar justificación escrita del Jerarca o dequien este delegue, de que en razón de lanaturaleza del puesto, quien lo ocupe, seadeclarado afecto a la Dedicación Exclusiva.

3. Prohibición42: el pago de una compensacióneconómica por concepto de prohibición, consis-

te en el reconocimiento de un porcentaje sobreel salario base del puesto que ocupa la persona.

Respecto a cuánto es el porcentaje, la SalaSegunda de la CSJ en Sentencia del 17 de abrilde 1999 ha dispuesto sobre el porcentaje lo si-guiente: “será de acuerdo al grado académico,conocimientos y experiencia, que se le pagaráel porcentaje que fija la ley, por concepto delplus salarial”.

Los puestos con prohibición, son reglados úni-

ca y exclusivamente por ley, por ejemplo, en laLey de compensación por pago de Prohibición(Ley 5867), en leyes presupuestarias, y la Leyde Control Interno o Ley de EnriquecimientoIlícito. Al respecto, así lo expresa el DecretoEjecutivo 22614 Reglamento por concepto deProhibición, Articulo 5:

“Procede el pago de la compensación econó- mica por concepto de prohibición, únicamentecuando exista ley expresa o resolución judicialque lo autorice, aún cuando haya funcionarios

que tengan prohibición para ejercer liberalmen- te funciones inherentes a las actividades propiasde la institución a que pertenecen.”

El analista o responsable conforme a la orga-nización funcional interna, determina la normaque sustenta la obligación por prohibición quecorresponde y el porcentaje a otorgar, conformelo establecen, a saber:

Ley 5867: 65 por ciento para licenciados uotro grado académico superior; 45 por ciento

para egresados de programas de licenciaturao maestría; 30 por ciento para bachilleres uni-versitarios o quienes hayan aprobado el cuartoaño de carrera universitaria; 25 por ciento paraquienes hayan aprobado el tercer año universita-rio o cuenten con una preparación equivalente.

42 Dirección General de Servicio Civil (2011).Manual de procedimientos: reconocimiento de la compensación salarialpor Prohibición. Código DGSC-GRH-GC-AIB-001-2011.

Decreto Ejecutivo 22614-H: Asignación delporcentaje de prohibición correspondientede acuerdo al requisito primario del puesto,Artículo 9 inciso d) del Reglamento a la Ley deProhibición.

La Ley de Control Interno No. 8292 y la Ley

Contra la Corrupción y el EnriquecimientoIlícito en la Función Pública No. 8422: esta-blece 65 por ciento para quienes ocupen loscargos que en forma específica se detallan enlos Artículos 34 y 14 respectivamente.

4. Puntos Carrera Profesional43: en el RSC, deno-mínese Carrera Profesional al incentivo económi-co por medio del cual se reconoce el mérito delfuncionario profesional, que presta sus serviciosen las instituciones del Poder Ejecutivo, que cum-pla con los siguientes requisitos:

a) Ocupar un puesto, en propiedad o interino,con una jornada no inferior al medio tiempo.

b) Ocupar un puesto que exija el grado acadé-mico de Bachiller universitario, como mínimo y desempeñar labores profesionales acordescon la respectiva clasificación.

c) Poseer, al menos, el grado de BachillerUniversitario que lo faculte para el desempe-ño del puesto, en una carrera propia o afínal área de actividad de dicho puesto.

d) Cuando se trate de servidores provenientesde instituciones públicas, haber obtenido enla evaluación del año anterior al vigente,una nota igual o superior a “Muy Bueno” (osu equivalente). Se eximirá de este requisitoa quienes, de conformidad con la ley, norequieren de evaluación del desempeño, asícomo aquellos que, por circunstancias legal-mente justificadas, no hayan sido evaluados.

El incentivo se concederá con base en grados

y posgrados académicos; actividades de ca-pacitación recibida o impartida; publicacionesrealizadas; experiencia laboral de carácter pro-fesional en las instituciones públicas nacionales,o en organismos internacionales; y experienciadocente en centros de enseñanza universitarioso parauniversitarios públicos o privados.

43 DGSC (2011). Compendio Normativo de la DirecciónGeneral de Servicio Civil .




Son objetivos básicos de la Carrera Profesional:reconocer por medio de un estímulo económicola superación académica y laboral de los profe-sionales al servicio de la Administración Pública;coadyuvar en el reclutamiento y retención de losprofesionales mejor calificados en cada área deactividad, para un adecuado desempeño; incre-mentar la productividad de los profesionales.

5. Aguinaldo: es un estipendio de naturaleza sa-larial44 que se otorga una vez al año como uningreso adicional tanto para los servidores comopara los empleados de los sectores público yprivado. La regulación normativa del Aguinaldopara el sector público lo encontramos en lasLeyes N° 1581 de 1953 (Estatuto de ServicioCivil), para los servidores del Poder Ejecutivo, y N° 1835 de 1954 y sus reformas, que lo

dispuso como el “derecho a un sueldo adicionalen el mes de diciembre de cada año”, paralos servidores, ex-servidores y pensionados delsector público, descritos en el numeral segundode esa ley, norma que no incluyó a los directivosde las diversas instituciones autónomas, semiau-tónomas y de las corporaciones municipales45.

De acuerdo con la Ley N° 1835, artículo 2,para efectos de calcular el sueldo adicional aque tienen derecho los servidores del gobierno,el año para el cómputo de las sumas recibidas y

tiempo servido, será el comprendido entre el 1°de noviembre del año anterior y el 31 de octu-bre del año respectivo. En cuanto a los trabaja-dores pagados por el sistema de jornales o pla-nillas, el Ministerio de Hacienda podrá adoptarel procedimiento que estime más apropiado alcaso. El aguinaldo será calculado con base enel promedio de los sueldos ordinarios y extraor-dinarios devengados durante el período indica-do previamente en este párrafo. A los propósitosde este artículo 2, se tiene por ampliado y modi-

ficado el inciso h) del artículo 37 del Estatuto deServicio Civil46, en donde se menciona tambiénque el aguinaldo no puede ser objeto de venta,traspaso o gravamen de ninguna especie ni pue-

44 Entre otros, Voto Constitucional N°3933-95.45 Opinión Jurídica: 052-J del 27/03/2003, Sistema

Costarricense de Información Jurídica.46 Así reformado por ley N° de 8 de agosto de 1967.

de ser perseguido por acreedores, excepto parael pago de pensiones alimenticias.

El Artículo 1 de la Ley N° 1835 establece que silos servidores y exservidores han servido menosde un año, les corresponderá una suma propor-cional al tiempo que hayan trabajado.

Para las instituciones autónomas –y las que sedirán- se promulgó la Ley N° 1981, de noviem-bre de 1955, en cuyo numeral quinto se dispu-so: “Cuando las circunstancias económicas decada institución lo permitan, se podrán conce-der los beneficios de esta ley a los miembros delas respectivas Juntas Directivas”. Las institucionesa las que se hace referencia en este numeral sontanto las autónomas, como las semiautónomas y las corporaciones municipales, en razón delo dispuesto en el artículo 1 de esa Ley, refor-

mado por el artículo único de la Ley N° 2110de 2 de abril de 1957, que otorgó el beneficiodel aguinaldo a todos los servidores o emplea-dos, de “Todas las instituciones autónomas ysemiautónomas del Estado y las CorporacionesMunicipales (…). Asimismo tendrán derecho aeste beneficio todos los exservidores de estasinstituciones y corporaciones del Estado y muni-cipales que reciban pensión o jubilación.” 47 Elaguinaldo será calculado con base en el prome-dio de los sueldos ordinarios y extraordinarios

devengados durante los doce meses anterioresal primero de diciembre del año de que se trate(Artículo 2 Ley N° 1981).

6. Salario escolar48: figura salarial que se entregatodos los meses de enero. El salario escolar delsector público se compone de una deducciónsobre los salarios de cada mes de 8,19 porciento. Estos montos se retienen desde enero adiciembre, y se paga a los trabajadores en ene-ro. No debe confundirse con el aguinaldo, figu-

ra salarial a la que no se pueden aplicar rebajosni retenciones, excepto por concepto de pensiónalimenticia.

47 Opinión Jurídica: 052-J del 27/03/2003.48 Con base en información disponible en la página web:

http://secnoticias.blogspot.com/2013/01/salario-escolar-del-sector-publico.html




Al salario escolar se le aplican todas las rebajasde ley correspondientes del salario nominal, de-bido a que se conforma con tractos del sueldomensual. Se rebajan cuotas obrero-patronales,deducciones porcentuales de cooperativas,fondos de ahorro, sindicatos, asociaciones so-lidaristas, entre otras. Esto no implica un doblerebajo debido a que el trabajador percibe men-sualmente solo un 91,81 por ciento del salario(el resto se retiene para devolverlo en enero), y los porcentajes de rebajos de ley se aplicantambién sólo sobre ese 91,81 por ciento, por loque los montos deducidos son menores. Al apli-car el rebajo en el salario escolar, se compensaesa diferencia, sin que implique en ningún mo-mento una reducción adicional. Sin embargo,el salario escolar sí está exento del pago delimpuesto sobre la renta, por ley 8665.

El salario escolar del sector público nació porvía Decreto Ejecutivo 23907-H, publicado en LaGaceta del 27 de diciembre de 1994, en donde“se adiciona a la partida de Servicios Personalesel rubro Salario Escolar, para identificar el gastopor ajuste adicional, para los servidores activos,el aumento de salario otorgado a partir del 1º dejulio de 1994, que consiste en un porcentaje delsalario nominal de dichos servidores, para quesea pagado en forma acumulativa en el mes deenero de cada año” (Artículo 1). Rige a partir del1º de julio de 1994 (Artículo 2).

Disfrutan del derecho al Salario Escolar, todaslas personas trabajadoras asalariadas del sectorpúblico, estén en propiedad o en forma interina.Por otra parte, el viático fijo, auxilio económi-co, aguinaldo, asignaciones, subsidios u otras

bonificaciones que no se consideran parte delsalario, no se toman en cuenta para el cálculo49.

49 Salario Escolar, ANEP. Artículo del 14 de octubre del 2008.




Tema Proyecto Ley Comentarios de la ANEP1

Cobertura Cubre a todos los empleados públicos delGobierno Central y las instituciones autónomas,incluyendo empresas públicas constituidas bajomodelos de derecho privado (art.3). Aplica unconcepto de razonabilidad.

La razonabilidad crea discrecionalidadadministrativa para que órganos definan lo quees razonable o no.

Interpretaciónnormativa

Las relaciones estarán normadas bajo lasreglas y principios generales del DerechoAdministrativo (art.5).

Las relaciones laborales ya no estarán regidasbajo el Código de Trabajo.

Derechos adquiridos No habrá derechos adquiridos respecto dedisposiciones generales hacia el futuro, perola modificación de esas no perjudicará losderechos y situaciones ya consolidados a lafecha de su variación o derogatoria (art.67).

Tanto por la ley de empleo público como pornormas futuras se pueden eliminar derechosadquiridos.

Se declaran inmodificables en perjuiciodel servidor el salario base y el derechoa anualidades por antigüedad, así comocualquier otro derecho o beneficio otorgadodirectamente por ley en tanto la ley semantenga (art.59).

Se interpreta que no se puede disminuir el salariobase, pero otros componentes salariales noestablecidos por ley sí, lo cual podría afectarpluses salariales establecidos por convencióncolectiva.

Disposiciones reglamentarias vigentesque otorguen mayores derechos que loscontemplados en esta Ley continuaránaplicándose únicamente a los actualesservidores y por cinco años, improrrogable(Transitorio III).

Si un trabajador se niega a recibir el SalarioÚnico, después de 5 años pierde todos susderechos adquiridos.

Régimen de salarios El salario total comprenderá el salario base,las anualidades, el aguinaldo, y demás plusessalariales creados por ley o conforme a la ley.

No podrá crearse o aumentarse ningúnbeneficio salarial, ni disponerse acto algunocon consecuencias salariales, si no se cuentacon el debido respaldo presupuestario, salvo elcaso de reclamos procedentes.

A diferencia de lo que sucede con lasnegociaciones colectivas, en las que se analiza elimpacto financiero y se establece obligación quedeberá ser reconocida en presupuestos siguientes,el proyecto prohíbe cualquier negociación alrespecto si antes no se cuenta con el respaldopresupuestario. Implicaría la virtual imposibilidadde negociar salarios o pluses que no se hayanpresupuestado de previo la entidad.

Anexo 2

Comparación entre el Proyecto Ley General de la Relación Pública de Servicio y Modificación del Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581 del 30 de mayo de 1953

y sus Reformas y la posición respectiva de la ANEP

1 ANEP. Sobre el proyecto de ley de empleo público elaborado por la administración Arias Sánchez.Documento elaborado por elLic. Mauricio Castro Méndez.





Cualquiera que fuere el sistema, semestralmentelos salarios deberán reajustarse de acuerdo conel aumento por costo de vida que disponga elPoder Ejecutivo (art.68).

Excluye la negociación salarial y la discusiónsobre la revisión del esquema de aumentossalariales por pérdida del poder adquisitivo alreconocer solo la inflación sufrida y no la futura.

En ningún caso los salarios totales que

reconozca el sector público serán inferiores alos determinados como mínimos para el sectorprivado (art.69).

Cuando por razones especiales se requieracontar con personal altamente especializadoa nivel asesor, ejecutivo o profesional, sepodrá establecer mediante decreto un régimensalarial especial para dichos funcionarios,tomando en cuenta los salarios de la empresaprivada en labores similares. Se excluyen aestos funcionarios de las disposiciones de Leyde Salarios de la Administración Pública.

El enfoque salarial del proyecto es de contenciónde salarios, salvo para los puestos de asesor,ejecutivo o profesional que bien pueden tenervinculaciones políticas fundamentales.

Salario único Cuando así lo disponga un patrono único,podrá acogerse al sistema de salario totalúnico.El sistema podrá acordarse únicamente paraservidores de nuevo ingreso. Para servidores ya ingresados, ello solo podrá acordarse conla anuencia del funcionario e indemnizándolocon 12 años de antigüedad como máximo2.El salario único se fijará anualmente ycomprenderá un pago doble mensual endiciembre cada año (art.70).

Se considera el derecho a aguinaldo,anualidades y otros pluses salariales cuandono se estableciere un salario único (art.43, b).

El salario único convierte en salario lo que hastaahora era aguinaldo. Con tal modificación esepago doble en el mes de diciembre estará sujetoa todas las cargas sociales, impuesto sobre elsalario y demás deducciones al salario.

Libertad sindical Las convenciones colectivas y otros conveniossimilares vigentes y que se opongan a estaLey continuarán rigiendo por un año más,improrrogable (Transitorio II).

El Proyecto aborda tesis restrictiva de lanegociación colectiva en empleo público, ellocontradice lo negociado en el proyecto ReformaProcesal Laboral y viola los convenios de la OIT.Tesis restrictiva que limita negociaciones en sectorpúblico, que causará conflicticos laboral poreliminación de convenciones de trabajo.

Utilizar los bienes y facilidades patronales solopara los fines públicos que debe atender (art.44,d).

Artículo podría ser interpretado en el sentidode limitar las facilidades sindicales conveniosinternacionales.

Para la promulgación de normas patronalesgenerales, se establece la consulta a laspersonas servidoras, pero solo se establece laconsulta a las organizaciones de las personasservidoras en el Poder Ejecutivo (art. 85).

El Proyecto plantea problemas por el noreconocimiento de organizaciones sindicalescomo legítimas representantes de los interesescolectivos.

2 El salario único cubre toda la administración pública, obligatorio para los que entran al Servicio Civil por primera vez. Para losque ya están se les aplica si están de acuerdo (es voluntario) y se les reconoce una indemnización. Al aceptar el salario único eltrabajador deja de percibir anualidades y pluses salariales




lus Variandi El patrono público tendrá potestad paramodificar las condiciones de las relacionesde empleo, con las limitaciones que leimpone esta ley. Se declaran inmodificablesen perjuicio del servidor el salario base yel derecho a anualidades por antigüedad,

así como cualquier otro derecho o beneficiootorgado directamente por ley en tanto la leyse mantenga. En los casos de salario único,este será inmodificable en perjuicio del servidor(art.57, art.59).

La delimitación del ius variandi establece puntosde conflicto. No se puede disminuir el salariobase, pero otros componentes salariales noestablecidos por ley sí (art. 59), lo cual inclusopuede afectar pluses salariales establecidospor convención colectiva. No incorpora la

jurisprudencia en torno al ius variandi , por loque claramente se aumenta la discrecionalidadadministrativa en esta materia.

Traslados yreubicaciones

Los servidores podrán ser trasladados a puestosiguales o bien reubicados conservando elpuesto (art. 60).

Se limita la reubicación geográfica con perjuicioal trabajador. Sin embargo, permite traslados y reubicaciones con perjuicio para la personasi por urgencia se requiera, aumentando ladiscrecionalidad administrativa.

Anualidades Cada año de servicio que se complete en elsector público, con arrastre de antigüedad aun

respecto de patronos de empresa pública,dará derecho al 3 por ciento de incrementoen el salario base, salvo que el servidor fuerecalificado negativamente en su desempeño(art.46).

Aquellas entidades que tengan una anualidadsuperior al 3 por ciento anual entrarían en

contradicción con esta norma.

Disminución dejornadas y salarios.

Podrá convenirse con el servidor reducirtemporalmente su jornada de trabajo yconsiguiente remuneración, cuando asíconvenga al interés público. Esta norma regirápara todo el sector público (art. 66).

Norma sumamente vaga; la disminución dejornadas por interés público conlleva la reducciónsalarial. Recoge una de las propuestas paraflexibilizar y disminuir costos de producción enel marco de la crisis. Remite, en principio, alacuerdo con la persona.

Responsabilidades y

sanciones

Todo servidor público será responsable de sus

actuaciones u omisiones, con responsabilidadadministrativa, civil o penal (art.9).

Faltas sancionables, disciplinaria y civilmente,son todas las que constituyan violación a estaLey, a los principios y en general a la normativaque rige la administración de empleo (art. 74).Se definen las faltas gravísimas, que autorizanel despido, según las leyes o reglamentos.

Permite que se creen causales de despido pormedio de reglamentos, lo que es inconstitucional:art. 192 de la Constitución Política estableceque servidores públicos “...sólo podrán serremovidos por las causales de despido justificadoque exprese la legislación de trabajo, o en elcaso de reducción forzosa de servicios, ya seapor falta de fondos o para conseguir una mejororganización de los mismos.”

Terminación de la

relación laboral

Incapacidad permanente sin poder ser

reubicado en otro puesto, jubilación, concesióno privatización de servicios (art.104).

Aparte del despido por causa justa,

reestructuración y renuncia el Proyecto abre unmargen de discrecionalidad no existente hastaahora.

Documents

Empleo y Política Salarial Del Sector Publico de Costa Rica