Essay Verkenning gebiedsontwikkeling voor TNO · De transitie van ruimtelijke ordening naar gebiedsontwikkeling gaat gepaard met tal van veranderingen die verschillende oorzaken hebben

Henk Puylaert Henk Werksma

Verkenning gebiedsontwikkeling

Resultaten van bureaustudie & externe interviews

essay “Verkenning gebiedsontwikkeling”

H2Ruimte 1

Verkenning gebiedsontwikkeling

Resultaten van bureaustudie & externe interviews Auteurs: Henk Puylaert (H2Ruimte) Henk Werksma (H2Ruimte) Datum: februari 2008 Plaats: Delft In opdracht van: TNO Bouw en ondergrond


H2Ruimte 2

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave ...................................................................................................................2 Samenvatting......................................................................................................................3 1 Van toelatingsplanologie naar gebiedsontwikkeling ......................................................5 2 Programmatische vernieuwing ...................................................................................8 3 Procesmatige vernieuwing....................................................................................... 10 4 Instrumentele vernieuwing ...................................................................................... 15 5 Slotbeschouwing .................................................................................................... 20 Literatuur ......................................................................................................................... 22 Gevoerde gesprekken ........................................................................................................ 23


H2Ruimte 3

Samenvatting

De transitie van ruimtelijke ordening naar gebiedsontwikkeling gaat gepaard met tal van veranderingen die verschillende oorzaken hebben en ongelijksoortig zijn. Tezamen vormen zij een nieuw complex speelveld waarin bestaande en nieuwe spelers tot elkaar veroordeeld zijn om urgente maatschappelijke opgaven het hoofd te bieden. De vraag naar wat er ´nieuw is onder de zon´ kan beantwoord worden naar: • nieuwe (ruimtelijke) opgaven waarvoor partijen gesteld staan (programmatische

vernieuwing); • nieuwe vormen van samenwerking tussen partijen (procesmatige vernieuwing); • nieuwe instrumenten en kennis waarmee partijen opgaven en samenwerking kunnen

oppakken (instrumentele vernieuwing). Programmatische vernieuwing De Nederlandse ruimtelijke ordening kende een aantal opgaven die traditioneel werden ingedeeld in vaste categorieën: wonen, werken, landbouw, recreëren, verkeer en water. Deze categorieën zijn nog steeds herkenbaar maar hun inhoud is de afgelopen jaren sterk vernieuwd. • De komende decennia vormt het klimaatbestendig maken van Nederland een collectief

megaproject. • De herstructurering van de landbouw is een opgave met hoge urgentie: het economisch

belang van de landbouw is afgelopen decennia danig verzwakt, maar er lijkt onder invloed van schaarste op de wereldmarkt en opkomst van bio-energie een nieuwe toekomst te gloren. Daarnaast moeten vernieuwende wegen worden gezocht in een mix van waterberging, streng ‘nee, tenzij’ beleid en transformatie van vrijvallende bedrijfsgebouwen.

• De privatisering van de woningmarkt en decentralisering nopen tot het vinden van nieuwe vormen van verstedelijking van het landelijk gebied.

• De internationale (economische en culturele) positie van de Randstad, inclusief een goede (interne) bereikbaarheid blijft een belangrijk agendapunt. Tevens vraagt de ontwikkeling van infrastructuur om een betere verankering in de totale gebiedsontwikkeling gericht op een betere milieu- en leefomgevingkwaliteit.

• Het behouden van grote open ruimten en nationale landschappen is een nationale opgave. Procesmatige vernieuwing Het brandpunt van gebiedsontwikkeling ligt op bovenlokaal of regionaal niveau. Al naar gelang de opgave moet een scala aan partijen samenwerken. Bestuurskundigen spreken over ´multi-level governance´: voor gebiedsopgaven moeten tal van organisaties acte de presence geven in steeds wisselende arena´s. Dit impliceert dat ‘oude partijen’ in nieuwe rollen terecht komen en ‘nieuwe partijen’ op het toneel verschijnen. • Met de nieuwe Wro maakt de formele hiërarchische relatie tussen rijk-provincie-gemeente

plaats voor wederzijdse bestuurlijke doorwerking tussen de drie overheidslagen. Bemoeienis van provincie of rijk kan alleen zover noodzakelijk vanwege eigen belangen.

• Naast de traditionele rollen als beleidstoetser en subsidiënt zullen overheden meer de rol aannemen van aanjager, regisseur en participant.

• Planologen blijven de verbinders tussen sectoren, ontwerpers, projectontwikkelaars, bestuurders en burgers;

• Financieel en juridische deskundigen krijgen een steeds sterkere positie in processen van gebiedsontwikkeling.

• Sectordeskundigen moeten leren om over de grenzen van hun vakgebied heen te kijken zodat zij kunnen acteren in processen met vele partijen. Dit vraagt nieuwe competenties als onderhandelen, oog voor de brede opgave en communicatievaardigheden.


H2Ruimte 4

• Een belangrijke nieuwe speler is het maatschappelijk middenveld. Dit middenveld is niet langer de vertolker van ‘niets willen’ maar in toenemende mate een bevlogen middenveld dat met toewijding invulling wil geven aan een duurzame leefomgeving met identiteit.

• De individuele burger en ondernemers spelen een prominente rol. De vraag is welke nieuwe vormen van burgerparticipatie effectief zijn en recht doen aan de legitimiteit van gebiedsontwikkeling.

Instrumentele vernieuwing Niet alleen de opgaven en de partijen zijn veranderd, ook de wijze waarop deze kunnen worden opgepakt: weten regelgeving veranderen en nieuwe planologische concepten doen hun intrede en kennis en financiën zullen een steeds belangrijkere rol gaan spelen. • Er is toenemende behoefte aan kennis op specifieke onderwerpen (bodem, water, geluid,

verkeer) in een vroegtijdige fase van het proces (voorverkenning- en verkenningsfase). Hierbij gaat het bijvoorbeeld om quick scans, interactieve methoden met belanghebbenden, globale effectanalyse en lokaal maatwerk.

• Europese regelgeving en bijbehorende geldstromen hebben een steeds grotere invloed op gebiedsontwikkelingen

• Gebiedsontwikkeling is een permanent zoekproces naar financiering via zowel publieke als private gelden. Bij financiën gaat het ook om wie welke kosten draagt, wie welke risico’s draagt en wie welke inbreng in natura heeft. Financieel engineering is doorgaans een black box.

• De nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) betekent een trendbreuk: de informele hiërarchie tussen de overheidslagen wordt doorbroken.

• Nieuwe open planningsconcepten als de lagenbenadering vormen een inhoudelijk sturingsmechanisme bij gebiedsontwikkeling. Dergelijke open concepten vragen om een gebiedsspecifieke uitwerking en veronderstellen een actieve inbreng van verschillende partijen in de kwaliteitsdiscussie van het plangebied.

Slotbeschouwing TNO Bouw & Ondergrond wil als kennisorganisatie aansluiten op de praktijk van gebiedsontwikkeling. Om die aansluiting te bewerkstelligen is het nodig dat medewerkers zicht krijgen op de verschuivingen die zich momenteel voordoen in de praktijk (programma, proces en instrumenten). Naast deze kenniscomponent is in zijn algemeenheid nodig om de procesgevoeligheid van medewerkers te verhogen. Aanvullend daarop zal expliciet moeten worden gemaakt hoe TNO als kennisorganisatie de rol van kennisverspreider en kennismakelaar in gebiedsontwikkelingen kan vervullen.


H2Ruimte 5

1 Van toelatingsplanologie naar gebiedsontwikkeling

Nederland kent als welvarend en hoog verstedelijkt gebied een hoge maatschappelijke dynamiek. De huidige dynamiek is verbonden met de overgang van een industriële samenleving naar een netwerksamenleving. Deze overgang gaat gepaard met ingrijpende ruimtelijke effecten zoals afnemende plaatsgebondenheid, sterkere behoefte aan natuurbeleving, veranderende woonwensen, grote behoefte aan mobiliteit, schaalvergroting van bedrijvigheid en specialisatie (RPB, 2004). 1.1 Rol van de overheid onder druk De huidige maatschappelijke dynamiek resulteert in een toenemende spanningsdruk in de ruimtelijke ordening: ruimtebehoeften veranderen sterk, de ruimte- en milieudruk nemen toe en de behoefte aan belevingswaarde, ruimtelijke identiteit en duurzaamheid nemen toe. Het streven naar het realiseren van ´duurzame omgevingskwaliteit´ is aanwezig maar steeds moeilijker te realiseren. Traditioneel is het de overheid die staat en waakt voor het realiseren van die duurzame omgevingskwaliteit. Maar de rol van de overheid staat onder druk. Dit heeft vier oorzaken (VROMraad, 2004): • Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties worden steeds mondiger en beschikken

over meer expertise door betere beschikbaarheid van informatie en mogelijkheden voor participatie, bezwaar en beroep.

• De emancipatie van partijen in het ruimtelijk domein is toegenomen. • De positie van de overheid op de grondmarkt is verzwakt. • De ruimtelijke ordening vindt steeds meer plaats in een subsidiearme context. Projecten

worden in toenemende mate gefinancierd door private geldstromen. 1.2 Toelatingsplanologie ter discussie De alsmaar toenemende maatschappelijk dynamiek en de uitholling van de rol van de overheid in het ruimtelijk domein brengen de (voorheen onomstreden) toelatingsplanologie in diskrediet. Het decennialang gevoerde restrictieve beleid vanuit de overheid leidt niet meer tot het beoogde resultaat van een duurzame omgevingskwaliteit. Het statische karakter van toelatingsplanologie komt onvoldoende tegemoet aan de maatschappelijke dynamiek. Die maatschappelijke dynamiek is sterker dan het van overheidswege bestemmen, zoneren en beschermen van de ruimte. In de praktijk leidde dat tot een toenemende kloof tussen enerzijds mooie plannen en beleid en anderzijds de praktijk van oprukkende verstedelijking en verrommeling van het landschap. In reactie hierop is er enkele jaren geleden een fundamentele discussie ontstaan over het bedrijven van planologie in Nederland. Deze discussie richt zich onder de noemer van gebiedsontwikkeling op een betere en effectievere ruimtelijke planning en een daarop gerichte herverdeling van rollen en financiële middelen en een vergroting van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Tabel 1: sterke en zwakke kanten van toelatingsplanologie en gebiedsontwikkeling (Needham, 2003) Sterke kanten Zwakke kanten

Toelatingsplanologie • Tegengaan ongewenste ontwikkelen voor maatschappij

• Bescherming van de burger

• Laag potentieel resultaat • Geringe flexibiliteit • Ontmoediging voor creativiteit betrokken partijen

Gebiedsontwikkeling • Mogelijkheden voor ingrijpende veranderingen

• Stimulans voor creativiteit betrokken partijen

• Verdeling financiële risico’s

• Discriminerend optreden overheid • Twee petten overheid: bescherming burger én financiële belangen

• Afhankelijkheid van wil betrokken partijen


H2Ruimte 6

1.3 Gebiedsontwikkeling als antwoord De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceerde in 1998 het rapport ‘Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek’. Met dit rapport biedt de WRR een denkrichting die inspeelt op de behoefte aan een meer dynamische benadering van ruimtelijke ordening. Volgens de WRR heeft ruimtelijke ontwikkelingspolitiek de volgende kenmerken:

• Argumentatieve en open concepten die vragen om gebiedsgerichte uitwerking in plaats van generieke nationale concepten.

• Het nationale beleid krijgt meer het karakter van strategisch beleid op hoofdlijnen en het regionale beleid van integrerend ontwerpen door tijdelijke samenwerkingsverbanden.

• Overheden zoeken niet meer naar eenzijdige coalities met machtige belangengroepen, maar naar actieve en brede maatschappelijke coalities over concrete ontwikkelingsvoorstellen.

• Ruimtelijke planvorming wordt direct gekoppeld aan ruimtelijke investeringen. Na de publicatie van het WRR-rapport is er een stroom van publicaties op gang gekomen over gebiedsontwikkeling. Alle publicatie onderkennen het belang van gebiedsontwikkeling maar vullen het op een eigen manier in (zie tabel 2). Ook de Nota Ruimte omarmt gebiedsontwikkeling als de nieuwe sturingsfilosofie. Het accent verschuift van ‘het stellen van beperkingen’ naar ‘het stimuleren van ontwikkelingen’. De Nota Ruimte omschrijft gebiedsontwikkeling als ‘het heeft betrekking op heel Nederland en werkt in de praktijk vanuit een gebiedsgerichte aanpak, waarbij het vooral gaat om de kwaliteit van het geheel en minder om de verschillende doelstellingen afzonderlijk. Deze werkwijze is nodig om in een overzienbare periode met verschillende partijen een pakket samenhangende projecten uit te voeren, met als doel de ruimtelijke kwaliteit van het gebied te verbeteren’. 1.4 Wat is nu gebiedsontwikkeling? In het domein van de ruimtelijke ordening is er breed draagvlak voor het concept van gebiedsontwikkeling. De vraag wat hier nu onder wordt verstaan is niet duidelijk en het debat hierover zal de komende jaren nog voortgaan. TNO Bouw & Ondergrond wil actief blijven deelnemen aan dit debat. Daarom heeft TNO in samenwerking met H2Ruimte een verkenning uitgevoerd naar de stand van zaken rondom gebiedsontwikkeling en de rollen van verschillende partijen. Aan de hand van een bureaustudie naar gebiedsontwikkeling en zes gesprekken met vooraanstaande spelers in het ruimtelijk domein (zie namen in bijlage 1) is het concept van gebiedsontwikkeling verkend. De resultaten van deze verkenning zijn in onderliggend document vastgelegd. Hierbij wordt achtereenvolgens ingegaan op de programmatische vernieuwing (hoofdstuk 2), de procesmatige vernieuwing (hoofdstuk 3) en de instrumentele vernieuwing (hoofdstuk 4). Tot slot volgt in hoofdstuk 5 een slotbeschouwing.


H2Ruimte 7

Tabel 2: verschillende definities van ontwikkelingsplanologie Organisatie Kenmerken van gebiedsontwikkeling

ANWB, AVBB, Natuurmonumenten, VNO-NCW (2001)

• lagenbenadering • leefomgeving als overkoepelend principe • verschillende schaalniveaus • gecombineerde kwantitatieve – kwalitatieve benadering • gebiedsgericht werken • samenwerking tussen verschillende betrokkenen • door schaalniveaus heen denken • gelijkwaardige inbreng en interactie tussen partijen • maatwerkallianties per gebied

SER raad (2001) • kwaliteit van een gebied centraal • gericht op (toekomstige) dynamiek • zorg voor het handhaven van bestaande waarden • streven naar integrale gebiedsgerichte uitwerking met selectiviteit en differentiatie • interactieve planontwikkeling en besluitvorming • creatieve coöpetitie (combinatie van concurrentie en coöperatie tussen partijen)

Ministerie van VROM (2003)

• integrale gebiedsontwikkeling • gezamenlijk proces • complementaire partijen • streven naar verbetering van de ruimtelijke kwaliteit • uitvoering en financiering van projectenenvelop (samenhangende projecten)

VNG (2003) • direct betrokken partijen • in vroeg stadium bijeen • afspraken over financiering en uitvoering • gebiedsgericht • delen van verantwoordelijkheden • optimale benutting van kennis, capaciteiten, posities en macht • integrale aanpak

IPO (2003) • integraal perspectief • gebiedsgericht • interactief ontwikkelingsproces • transparante procesregie • handelingsgericht samenwerken • beleidsvrijheid binnen kaders

VROM raad (2004) • selectiviteit in keuze van prioriteiten en belangen • projectmatige, op uitvoering gerichte aanpak • binnen heldere publieke kaders • onderhandeling en samenwerking met private partijen

RPB (2004) • gebiedsgerichte beleidspraktijk • gericht op maatschappelijke dynamiek • op nieuwe manier verbinden van verschillende ruimtebehoeften • actieve inbreng van belanghebbenden • aandacht voor daadwerkelijke uitvoering

Habiforum (2006) • stapeling van ruimtelijke claims (noodzaak tot meervoudige oplossingen) • van generieke naar specifieke ruimtelijke regels en concepten • van RO-overheidsmonopolie naar maatschappelijke coalities • verandering van meekoppelende belangen (van woningbouw en landbouw verschuiving naar water en recreatie) • zwaartepunt RO-planvorming verschuift naar schaalniveau regio / gebieden


H2Ruimte 8

2 Programmatische vernieuwing

De ruimtelijke ordening is door sommigen failliet verklaard. En op het eerste oog lijken deze sceptici gelijk te hebben. Als de gezondheidstoestand van recente plannen en nota’s opgenomen wordt dan luidt de tragische conclusie veelal: de ziel ontbreekt. Een sprekend voorbeeld hiervan is de Nota Ruimte waarin een urgent inhoudelijk verhaal ontbreekt. Is Nederland dan af? Is er geen leidend verhaal meer te vertellen? Onzin, aldus alle geïnterviewden; Nederland is nooit af en er zijn wel degelijk bouwstenen voor een urgent ruimtelijk verhaal. In deze paragraaf aandacht voor het bovenregionale schaalniveau, het wegvallen van de meekoppelende belangen en de vernieuwde bouwstenen voor een samenhangend ruimtelijk verhaal. 2.1 Bovenlokaal niveau Het brandpunt van gebiedsontwikkeling ligt op het bovenlokale niveau. Vanouds ontspruiten ruimtelijke opgaven uit het bovenlokale niveau zoals luchtvervuiling, bereikbaarheid, economische vitaliteit, woningmarkt, planning van ziekenhuizen en een stabiele waterhuishouding. Nu ook de actieradius van miljoenen Nederlanders regionaal is geworden lijkt het accent definitief te verschuiven van het lokale naar het bovenlokale niveau. Gemeenten kunnen het niet meer alleen en zoeken (intergemeentelijke) samenwerking. Tegelijkertijd verschuift het zwaartepunt van bovenaf: de rijksoverheid trekt zich terug onder het motto ´decentraal wat kan, centraal wat moet´. Zowel beleidsruimte als geldstromen (zoals het ILG) worden gedecentraliseerd naar het regionale niveau. De hoop is gevestigd op de regionale oplossingen met de provincie als (een) belangrijke regisseur. De vraag rijst wat dan nog de taken op rijksniveau zijn. De WRR gaf in 1998 al aan dat opgaven moeten worden opgepakt op het bijpassende schaalniveau. De meeste opgaven spelen op lokaal of regionaal gebiedsniveau. Maar de WRR benoemt ook twee opgaven op nationaal niveau: de hogesnelheidslijn en een bereikbaarheidsplan voor de Randstad. Daar kunnen ook nog andere opgaven aan worden toegevoegd zoals het klimaatbestendig maken van Nederland en de realisering van de ecologische hoofdstructuur. 2.2 Wegvallende meekoppelende belangen Decennialang was volkshuisvesting het meekoppelend belang voor stedelijke ontwikkeling en landbouw het meekoppelend belang voor het landelijke gebied. Beide sectoren kenden grote subsidiestromen en hadden daarmee een sterke publieke sturing. Door het wegvallen van subsidiestromen en de opkomst van private geldstromen verloor de ruimtelijke ordening haar meekoppelende belangen. Ook voor de infrastructuur is een vergelijkbare (maar trager verlopende) ontwikkeling te zien: jarenlang een sterk meekoppelend belang, nog steeds sterk door de overheid gestuurd, maar met een groeiende invloed van private partijen. Dat geldt zeker voor ‘nieuwe’ infrastructuur op het gebied van telecommunicatie waar private partijen dominante investeerders zijn. Nu de investeringsmogelijkheden van de overheid weggevallen dan wel sterk verminderen, blijft er een meer sturende functie over op ‘de zwakke belangen’ zoals archeologie, natuur, water en bodem. Hierbij gelden principes als ‘nee, tenzij’, ‘harde EU milieunormen’ en ‘compensatie’. Gebiedsontwikkeling wordt hierdoor complexer, de ‘zwakke sectoren’ worden ‘harder’ en ze leveren een positieve bijdrage aan de zoektocht naar ruimtelijke kwaliteit. 2.3 Wateropgave In het laaggelegen Nederland speelt water vanouds een rol bij ruimtelijke ontwikkeling. Maar met het gegeven van klimaatverandering vormt de komende decennia het klimaatbestendig maken van Nederland een collectief megaproject met water in de hoofdrol. We kunnen er niet onderuit: de zomers worden droger, de winters natter, de zeespiegel stijgt, de rivierafvoeren worden


H2Ruimte 9

extremer en de bodem blijft dalen. Hiermee heeft de ruimtelijke planning de komende decennia te maken met een megapuzzel van vele duizenden projecten (Hajer 2006). Het rijk moet het voortouw nemen en de wateropgave voorop stellen bij alle ruimtelijke vraagstukken. Deze opgave zal per gebied slim verbonden moeten worden aan recreatie, toerisme en verstedelijking. 2.4 Landbouw De herstructurering van de landbouw is een opgave met hoge urgentie die (nu nog) weinig politieke aandacht krijgt. De landbouw vormde decennialang de economische drager van het landelijk gebied. Maar het belang van de landbouw is de afgelopen decennia afgenomen. Een revival staat mogelijk voor de deur als gevolg van schaarste op de wereldmarkt en de sterk groeiende vraag naar biobrandstoffen. Landbouw is een belangrijke drager van het Nederlandse landschap. Door demografische ontwikkeling (vergrijzing en geen opvolgers) en onvoldoende bedrijfseconomische resultaten zijn veel bedrijven gestopt en is de grond overgenomen door grote bedrijven of heeft andere functies gekregen. Om voldoende ruimte te bieden aan waterberging zal in vele gebieden het waterpeil minder afgestemd worden op de landbouw (functie volgt peil in plaats van omgekeerd). Deze ontwikkelingen lijken de ‘ziel van Nederland’ aan te tasten door onder andere bebouwing en allerlei vormen van recreatie. Voor duurzame oplossingen zullen vernieuwende wegen moeten worden gezocht die bestaan uit een mix van extra waterberging, streng ´nee, tenzij beleid’, nieuwe woon-werk-zorg milieus en transformatie van vrijvallende bedrijfsgebouwen. 2.5 Woningbouwopgave De privatisering van de woningmarkt (meer vraaggericht bouwen) en de decentralisering leiden tot een nieuw soort verstedelijking van het landelijk gebied: suburbaan wonen, buiten bouwen, recreatie en toerisme en cultuurlandschappen. Daarmee ligt er juist in het landelijk gebied een uitdaging voor nieuwe vormen van gebiedsontwikkeling. Een scala aan partijen is nog sterk zoekend naar nieuwe publiekprivate coalities. In tegenstelling tot het stedelijk gebied is de verhouding tussen publieke partijen hierbij harmonieuzer (provincie-gemeente-waterschap). 2.6 Infrastructuur Een goede (interne) bereikbaarheid van de Randstad blijft een belangrijk agendapunt. Daarnaast ligt op het gebied van infrastructuur de uitdaging om de ontwikkeling van infrastructuur beter te verankeren in gebiedsontwikkeling gericht op verbetering van de kwaliteit van milieu en leefomgeving op regionaal en lokaal niveau. Juist de verbinding van verschillende schalen (nationale infrastructuur en lokale leefomgeving) vraagt om nieuwe aanpakken. 2.7 Landschappen Typische Nederlandse open landschappen dreigen teloor te gaan door nieuwe vormen van verstedelijking. De nationale opgave is gericht op het behouden van open landschappen. In die zin, aldus een aantal gesprekspartners, waren de contouren van Pronk zo gek nog niet. De expansieruimte is door voorgaande generaties ongeveer opgebruikt. Maar de strijd tussen allerlei vormen van (lichte) verstedelijking en het open gebied gaat voort. Stedelijke functies genereren meer grondinkomsten en verdringen de financieel zwakkere landsbouwgronden. De landbouwgronden op hun beurt dreigen weer de laatste wetlands te ontginnen. 2.8 Culturele opgave Was de 20e eeuw de eeuw van de kwantiteit, de 21e eeuw is de eeuw van kwaliteit. En die kwaliteit is voor een belangrijk deel verankerd in cultuur en identiteit. Daarom zal de ruimtelijke planningswereld weer werk moeten maken van de rijke historie van cultuur maken van ons Deltaland. Nederland is door de Nederlanders gemaakt en die notie kan ook in de 21e onderdeel vormen van een inspirerend verhaal. Dit is geen verhaal van technische maakbaarheid van het land maar een gezamenlijke coproductie van alfa-, bèta- en gammasectoren. En die samenwerking kan in de breedste zin worden benoemd als het verbinden van ruimte aan techniek, literatuur, interieurdesign, grafische vormgeving, schilderkunst en journalistiek (Berlage).


H2Ruimte 10

3 Procesmatige vernieuwing

Ruimtelijke opgaven zijn eerst en vooral regionaal van aard zonder dat de grenzen van het plangebied op voorhand gegeven zijn. Daarmee bestaat er per definitie geen vast bestuurlijk apparaat voor deze wisselende gebiedsopgaven: maatschappelijke opgaven stoppen nooit bij territoriale grenzen of institutionele grenzen. Bestuurskundigen spreken dan ook steeds vaker over ´multi-level governance´: voor gebiedsopgaven moeten tal van organisaties acte de presence geven in steeds wisselende arena´s. Ten eerste betekent dit dat verschillende instanties van verschillende bestuurlijke niveaus al naar gelang van de opgaven moeten samenwerken (Hajer 2006). Ofwel: oude partijen in nieuwe rollen. Ten tweede suggereert governance dat er nadrukkelijk ruimte moet zijn voor tal van maatschappelijke groepen (Hajer 2006). Daarmee verliest de overheid haar monopolie op ruimtelijke ontwikkeling. Ofwel: nieuwe partijen betreden het speelveld en de rollen van bestaande partijen veranderen. 3.1 De overheid in een nieuwe rol Ruimtelijke ordening is vanouds een taak van de overheid. En de hiërarchie tussen de overheden was helder: rijk – provincie – gemeente. Maar met de introductie van de nieuwe Wro verdwijnt die formele hiërarchie en wordt iedere overheidslaag verantwoordelijk voor haar eigen belangen. Daarmee krijgt de gemeente maximale beleidsruimte: provincie en rijk hebben alleen maar zeggenschap wanneer er expliciet provinciale of rijksbelangen in het spel zijn (zie paragraaf 4.2 nieuwe Wro). Naast de herpositionering van de overheidslagen ten opzichte van elkaar, verliest de overheid haar monopoliepositie op ruimtelijke ordening. Waar voorheen de gedachte heerste dat de ruimte van overheidswege maakbaar was, dringt het besef door dat de overheid het niet langer alleen kan. Er moet bij gebiedsontwikkeling altijd sprake zijn van minimaal een tandem uit de driehoek publiek, privaat, particulier. Ongeacht de schaal waarop gebiedsontwikkeling plaats vindt, zal de overheid altijd een belangrijke rol hebben. De rol als organisator van het werk mag niet onderschat worden. Er is een (overheids)partij nodig die andere partijen samenbrengt en faciliteert zodat het proces ook in praktische zin makkelijk kan verlopen. Daarnaast zal de volksvertegenwoordiging kaders moeten stellen waarbinnen bestuurders kunnen opereren. Het rijk Het motto van de Nota Ruimte luidt ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Daarmee belijdt het rijk dat het primaat van de ruimtelijke ordening ligt op het lokale niveau. Enkele gesprekspartners vinden dat de winst van de Nota Ruimte: het besef is doorgedrongen dat vanuit Den Haag niet alles meer te regelen is. Maar het leidende motto leidt ook tot de vraag was ‘centraal moet’. En die vraag blijft grotendeels onbeantwoord. Of zoals een van de gesprekspartners het uitdrukte: de Nota Ruimte ontbeert een leidend verhaal. Dit past bij de tijdgeest en het daarbij behorende wantrouwen in de daadkracht van het rijk. Toch vraagt een aantal maatschappelijk vraagstukken wel degelijk om een daadkrachtig optreden van het rijk (zie programmatische vernieuwing). Verschillende gesprekspartners pleiten voor een meer centralistische overheid, die zich een wervend verhaal toeeigent. Het rijk moet daarbij verantwoordelijkheid nemen voor prangende vraagstukken als klimaatverandering, de bereikbaarheid van de Randstad, behoud van open landschappen en het waterbeheer. De provincie De provincie als regisseur van regionale gebiedsontwikkeling lijkt voor velen vanzelfsprekend en in een aantal provincies wordt deze rol (door de gedeputeerde) met verve opgepakt. Voordeel


H2Ruimte 11

van de provincie is dat ze vaak een vertrouwenspositie heeft bij gebiedsontwikkeling, mede omdat ze niet te veel partij is met hele specifieke belangen in de uitvoering. Cruciaal is wel dat de provincie vanuit een regionale visie de makelaarsrol invult: een bindende rol tussen partijen. Kritische geluiden die hier tegenover staan zijn: de onherkenbaarheid van (de rol van) de provincie voor de burgers en de provincie is vooral druk met het schrijven van rapporten terwijl de uitvoeringspraktijk (nog) weinig zichtbaar is. Ook zijn er kritische geluiden te horen over het automatisme waarmee provincies de regierol opeisen. In veel gevallen is gebiedsontwikkeling eerder een interlokale opgave dan een regionale opgave. De opgave van gebiedsontwikkeling moet niet worden afgemeten in hectares maar eerder aan een veelheid van partijen, termijnen, schaalniveaus, functionele vervlechting en de culturele opgave die een rol speelt. Daarnaast moet er een gevoel van urgentie zijn. Het kiezen van de regisseur zal dan ook steeds maatwerk moeten zijn. In de meeste gevallen zullen gemeente of provincie als zodanig naar boven komen, maar denkbaar is dat het ook een marktpartij kan zijn. De gemeenten De gemeenten doen van oudsher aan ontwikkelingsplanologie en gebiedsontwikkeling. Ze blijven hoofdrolspeler; ze zijn geworteld op de plek en hebben historisch besef. Veel gemeenten zijn nog niet goed in staat om de verbinding te leggen tussen structuurdenken en projectmatig werken. Daarnaast zijn gemeentelijke organisaties nog te veel opgedeeld in sectoren. Belangrijke is dat ze is op financieel gebied goed onderlegd zijn (grondexploitatie en vastgoed). Die vaardigheid wint aan belang. 3.2 Vakdeskundigen in nieuwe rollen Ook de rol van vakdeskundigen, waar dan ook werkzaam, zal veranderen. Meer dan voorheen geldt dat het besef moet doordringen dat er samengewerkt moet worden met andere disciplines met daarbij behorende werkculturen. Een heldere bezinning op de eigen rol is daarbij een must: waar ligt mijn vakverantwoordelijkheid, waar houdt deze op en welke competenties moet ik hebben om samen te werken? De planoloog Talrijke disciplines hebben aan de wieg gestaan van het vakgebied van planologie zoals de civiele techniek, sociologie en de geografie. Het vakgebied van de planologie richt zich op zowel de ruimtelijke ordening als planning (zie kader). Dat betekent dat een planoloog niet, zoals vaak gedacht wordt, oplossingen bedenkt voor ruimtelijke problemen. Die oplossingen moeten bedacht worden door de mensen in het gebied, de stakeholders. In essentie is de planoloog degene die de ruimtelijk relevante vraagstukken uit verschillende sectoren als bodem, water, groen en mobiliteit benoemt en samenbrengt in een inspirerend planproces. In dat proces is de planoloog degene die constant op zoek is naar duidelijkheid: wie moeten we wanneer betrekken, wat zijn de consequenties van voorgestelde oplossingen, wat bedoel je met ‘de intrinsieke waarde van de bodem’, wat versta je onder duurzaamheid, hoe gaan we de boel betalen? In deze rol is de planoloog de verbinder bij uitstek. Verbinder tussen sectoren, ontwerpers, projectontwikkelaars, bestuurders en burgers. In die rol van verbinder maakt hij de verschillende invalshoeken op de ruimte expliciet en bespreekbaar. Naast de rol van de planoloog als verbinder heeft de planoloog ook een eigen inhoudelijke inbreng en toetssteen: ruimtelijke kwaliteit. Het is een niet onomstreden begrip omdat er vele interpretaties zijn van het begrip. Toch is het bij uitstek de deskundigheid van een planoloog. Hij is degene die ingaat op vragen als: hoe geven we de zoektocht naar ruimtelijke kwaliteit handen en voeten? Hoe wegen we ruimtelijke kwaliteit mee in economische belangen? Wat leveren investeringen in ruimtelijke kwaliteit op? Hoe zijn de terugverdientijden? En hoe relateren we ruimtelijke kwaliteit met milieukwaliteit?


H2Ruimte 12

Ruimtelijke ordening is het bewust interveniëren in de ruimtelijke orde via fysieke maatregelen en regelgeving, teneinde ruimtelijke kwaliteiten te behouden en waar mogelijk te verbeteren´. Ruimtelijke planning is de systematische voorbereiding van beleidsvormende en -uitvoerende handelingen, die gericht zijn op het bewust interveniëren in de ruimtelijke orde en op de organisatie van deze interventies ten einde ruimtelijke kwaliteiten te behouden en waar mogelijk te verbeteren.

Bron: Facetten van de planologie (Voogd 1996)

De afgelopen tien jaar is de rol van de planoloog verschoven van de inhoud (ruimtelijke kwaliteit) naar het planproces. De ‘planoloog van de toekomst’ moet volgens de recente inzichten van vakbladen een leider zijn, lef tonen, weten wat er leeft, slappe compromissen vermijden, uitvoeringsgericht zijn, zich soepel kunnen bewegen tussen verschillende bestuurslagen en de meest uiteenlopende belangen om tafel krijgen. Hij moet een koffer van procesvaardigheden met zich brengen om in de planologische lappendeken van Nederland met een almaar toenemende drukte van bestuurders een plan de eindstreep te laten halen. Enkele gesprekspartners uitten hun zorg over de taakuitoefening van de planologen: zij vergeten hun eigen inbreng die gericht moet zijn op het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. Maar de kwaliteit van de ruimtelijke analyses oogt minder diepgaand en het historisch besef lijkt steeds minder ontwikkeld. Dit zijn echter wel basale kwaliteiten die nodig zijn om een goede gebiedsanalyse op te stellen die als vertrekpunt dient voor een proces van gebiedsontwikkeling die moet uitmonden in ruimtelijke kwaliteit. De ontwerper De ontwerper was in de afgelopen decennia de fabrikant van eindbeelden. Het (stedenbouwkundige) ontwerp werd als eindbeeld gepresenteerd als zijnde ‘de waarheid’. Opmerkelijk is dat de afgelopen jaren de ontwerpers een andere rol zijn gaan spelen in de regionale planvorming. Meer en meer worden beelden ingezet als communicatie- en procesmedium. Ofwel; de ontwerper zet beelden in als brandstof voor het proces en verbindt daarmee ruimteclaims en partijen. Tevens wordt de ontwerper gezien als degene die ook de positieve ontwikkeling naar onderzoekend ontwerpen heeft ingezet, waardoor zijn geloofwaardigheid aan belang wint. De planoloog & de ontwerper De rollen van de planoloog en de ontwerper kennen een gemeenschappelijke deler: zij verbinden. Hét verschil ligt in het gehanteerde medium. Waar de planoloog analytisch te werk gaat (survey-analysis-plan), hanteert de ontwerper het beeld als medium. Door die verschillende werkwijze benaderen ze ook op hun eigen wijze de ruimte; de planoloog meer analyserend en de ontwerper meer gericht op resultaat. Juist in die combinatie ligt de toegevoegde waarde. Zowel planologen als ontwerpers hebben in hun rol als verbinder van partijen ook een sterke procescomponent. In hun procestechnieken en vaardigheden onderscheiden zij zich van procesdeskundigen door processen te koppelen aan inhoud van ruimtelijke kwaliteit en bestuurlijke en maatschappelijke kennis.

Financieel en juridische deskundigen In processen van gebiedsontwikkeling hebben financieel (en juridische) deskundigen de afgelopen jaren een sterkere positie gekregen. Veel eerder in het proces worden tekenen en rekenen in samenhang met elkaar gebracht. Publiek private samenwerking vergt ook van de overheid dat deze veel zakelijker wordt. Financieel doorrekenen van opties moet al vroegtijdig plaatsvinden en nadenken over terugvalopties is een must. Een te zwaar accent op financiële en juridische aspecten vroeg in het proces houdt wel het gevaar in dat te vroeg onderhandelingen worden ingezet en dat nieuwe en creatieve oplossingen daardoor al snel uit beeld verdwijnen.


H2Ruimte 13

Juridische deskundigheid vroeg in het proces is nodig om toe te zien dat alle (ingewikkelde) procedures zorgvuldig gevolgd worden. De trend is dat door juridische onzorgvuldigheid (en haarkloverij) veel plannen sneuvelen dan wel vertraging oplopen via procedures bij de raad van State. Inhoudelijke specialisten Inhoudelijke specialisten zoals bodemdeskundigen, waterspecialisten en verkeerskundigen krijgen in gebiedsontwikkeling een andere rol toebedeeld. Zij moeten leren om over de grenzen van hun vakgebied heen te kijken zodat zij kunnen acteren in processen met vele partijen. Dit vraagt nieuwe competenties als onderhandelen, oog voor de brede opgave en communicatievaardigheden. Daar waar specialisten nu vaak pas geraadpleegd worden wanneer de uitvoering nabij is, zullen zij bij gebiedsontwikkeling eerder betrokken moeten worden. Ook dat vraagt een nieuwe houding van specialisten: zij moeten op structuurniveau vroegtijdig hun bijdrage leveren (bijvoorbeeld het uitvoeren van quick scans, verkennen van scenario’s en globale kosteninschattingen) zonder te vervallen in technische details. 3.3 Nieuwe spelers Bij gebiedsontwikkeling spelen twee nieuwe partijen een steeds belangrijkere rol: het maatschappelijk middenveld en (georganiseerde) individuele burgers en kleine ondernemers. Maatschappelijk middenveld Een belangrijke nieuwe speler is het maatschappelijk middenveld. Dit middenveld is niet langer de vertolker van ‘niets willen’ maar in toenemende mate een bevlogen middenveld dat met toewijding invulling wil geven aan een duurzame leefomgeving met identiteit. Traditioneel zijn het vooral de grote belangengroeperingen die dit middenveld vertegenwoordigen (zoals milieudefensie, natuurmonumenten en ANWB). Naast deze grote belangengroepen betreden andere vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld de arena zoals onderwijsinstellingen, charitatieve instellingen en vermogende ondernemers en particulieren. De culturele betrokkenheid van dit middenveld is een sterke kracht. Dit middenveld is in staat gebleken om nieuwe coalities te vormen, ook buiten de overheid (bijvoorbeeld Maasvlakte 2) en daarmee resultaten te boeken. Burgers en ondernemers Tot slot is er nog een ‘nieuwe speler’ in gebiedsontwikkeling: de individuele burger en kleine ondernemers. Deze ‘kleine spelers’ dreigen in het grote geweld van overheidspartijen, belangengroeperingen en projectontwikkelaars al snel naar de achtergrond te verdwijnen. Maar zo makkelijk laat de mondige burger zich niet wegdrukken. Hij is heden ten dage mondig genoeg om voor zijn belangen op te komen. Bovendien biedt het internet deze burger een sterk middel. Enerzijds als informatiebron en wegwijzer in het jungle van plannen, regels en procedures en anderzijds als organisatieforum om tegenstand te mobiliseren met gelijkgestemden. De mondige burger laat zich niet vermalen door regionaal geweld van samenwerkende publieke en private partijen. Het succes van het Nationaal Kritisch Platform Windenergie illustreert treffend het gat in de markt: burgers wensen niet klakkeloos te wijken voor motto’s als ‘niet lullen maar poetsen’. Overigens illustreert dit platform nog een ander belangrijk fenomeen: veel betrokken individuele burgers zijn gepensioneerd, goed opgeleid en beschikken over een breed netwerk en tijd. De vraag is welke nieuwe vormen van burgerparticipatie effectief zijn en recht doen aan de legitimiteit van gebiedsontwikkeling. Hierbij is het wenselijk voort te bouwen op vormen van participatie zoals die zijn ontstaan bij de stadsvernieuwingsoperaties in de jaren ’70, formele inspraakmogelijkheden zoals die later handen voeten kregen en nieuwe vormen van participatie die daarna ontstonden. Een van de gesprekspartners gaf aan dat interactieve trajecten met burgers en belangenorganisaties op regionaal niveau niet geleid hebben tot meer draagvlak, meer tempo en


H2Ruimte 14

betere oplossingen. Interactieve beleidsontwikkeling is prima maar doe het vooral met andere overheidsorganisaties. (Te) veel spelers Veel complexe vraagstukken creëren een complexe organisatie (of/en omgekeerd) door veel spelers aan tafel uit te nodigen, die ook nog een veelheid aan agenda’s hebben en met die agenda ook weer de regie over anderen voeren. Door logische na te denken en terug te gaan naar een heldere omschrijving van verantwoordelijkheden, speelruimte, tijdtraject en fase in het proces is het mogelijk om veel lucht uit het proces te halen. Dit vraagt wel een krachtige leider met overzicht.


H2Ruimte 15

4 Instrumentele vernieuwing

4.1 Failliet generieke concepten Als meest fundamentele inhoudelijke keuze van de ontwikkelingsplanologie noemt de WRR het loslaten van het bestaande stelsel van generieke ruimtelijke concepten. ‘De Raad meent dat de ruimtelijke en maatschappelijke dynamiek zich niet meer laat vastleggen in generieke concepten als stedelijke knooppunten, de compacte stad of compacte stadsgewesten; deze leggen immers een sterk gelijkvormig ontwikkelingspatroon op aan steden’. De generieke concepten moeten plaats maken voor ‘open’ en ‘argumentatieve’ concepten die iedere keer opnieuw gebiedsgericht moeten worden uitgewerkt. De lagenbenadering is zo’n benadering die inmiddels tot het standaardrepertoire van de planningswereld behoort. Dergelijke open concepten vragen om een gebiedsspecifieke uitwerking en veronderstellen een actieve inbreng van verschillende partijen in de kwaliteitsdiscussie van het plangebied. Pleidooi voor veranderingsplannen De RO is eerst en vooral gericht op bestemmen. Met gebiedsontwikkeling komt ook nadrukkelijker ´de dynamiek´ van de ruimte en de maatschappij in beeld. En die dynamiek is de eigenlijk kern van het vak, aldus één van de geïnterviewden. Dus, zo vervolgt hij, verandering moet centraal (veranderingsplannen in plaats van bestemmingsplannen). Ruimtelijke opgaven die voortkomen uit een constante verandering moeten idealiter worden gerealiseerd binnen de dynamiek die een casco biedt. De essentie van het vak komt daarbij neer op het managen van dynamiek. De overheid heeft de verantwoordelijkheid om die dynamiek te onderkennen en de trage dynamiek (casco) strak te sturen en vanuit het casco heldere richtlijnen mee te geven.

De lagenbenadering is een goed sturingsmechanisme om verantwoordelijkheden duidelijk te maken. Daarmee wordt de overheid primair verantwoordelijk voor de onderste laag van het bodem- en watersysteem. In de netwerklaag zijn PPS constructies denkbaar en de occupatielaag mag gedomineerd worden door marktpartijen en het maatschappelijk middenveld. Voor de occupatielaag geldt wel dat de overheid, als hoeder van het publieke belang, strakke kaders opstelt die betrekking hebben op de toekomstgerichtheid, ruimtelijke kwaliteit en identiteit. Ofwel: het voeren van een strakke regie. De lagenbenadering vormt een concept dat recht doet aan het maatwerk en de dynamiek die spelen bij gebiedsontwikkelingen. Een tekortkoming in de toepassing van de lagenbenadering is de matige uitwerking van de verbinding tussen de verschillende lagen. 4.2 Nieuwe Wro Naar verwachting treedt op 1 juli 2008 de nieuwe Wro in werking. De nieuwe Wro beoogt daarmee meer ontwikkelings- en uitvoeringsgericht te zijn dan de huidige WRO door eenvoudige kortere procedures. De nieuwe Wro bevat twee belangrijke wijzigingen ten opzichte van de oude WRO: - duidelijke verantwoordelijkheden op drie niveaus (rijk, provincie, gemeente) - scheiding tussen enerzijds beleid en anderzijds (juridische) uitvoering van beleid Beide wijzigingen zijn vertaald naar een wezenlijk nieuw planningsstelsel waarbij structuurvisies op drie niveaus de uitgangspunten van het ruimtelijk beleid bevatten en waarbij alle drie de niveaus eigen instrumenten krijgen voor de (juridische) uitvoering van beleid.


H2Ruimte 16

Duidelijke verantwoordelijkheden De oude WRO bevat een formele hiërarchische relatie tussen de ruimtelijke plannen van de drie overheidsniveaus: Planologische Kernbeslissingen van het rijk zijn kaderstellend voor provinciale streekplannen die op hun beurt weer kaderstellend zijn voor gemeentelijke bestemmingsplannen. Met de nieuwe Wro verdwijnt deze formele hiërarchische relatie: structuurvisies van het rijk hebben geen rechtstreekse gevolgen voor structuurvisies van provincies of gemeenten. Evenmin hebben structuurvisies van provincies rechtstreekse gevolgen voor structuurvisies van gemeenten. De gemeenten krijgen in deze nieuwe sturingsfilosofie zoveel mogelijk beleidsruimte. Bemoeienis van provincie of rijk kan alleen zover noodzakelijk vanwege eigen belangen. Of een onderwerp van provinciaal of nationaal belang is, is vast te stellen door desbetreffende overheidsorganen en altijd in overleg met andere (lagere) overheden. De vraag is wat er nu wezenlijk veranderd in de verhoudingen tussen de drie overheidsniveaus. Het zal immers buitengewoon moeilijk uit te leggen zijn als een provincie voor een bepaald beleidsdoel in de structuurvisie iets geheel anders zegt dan een gemeentelijke structuurvisie. Dat creëert ongewenste maatschappelijke onduidelijkheid. Dat brengt de noodzaak met zich mee dat er bestuurlijke afstemming plaats moeten vinden in de beleidsvorming en –uitvoering. Daarmee maakt de formele hiërarchische relatie plaats voor wederzijdse bestuurlijke doorwerking tussen de drie overheidslagen.

Scheiding ruimtelijk beleid en uitvoering van dat beleid Een belangrijk verandering die de nieuwe Wro aanbrengt is het expliciet onderscheiden van enerzijds ruimtelijk beleid anderzijds de (juridische) uitvoering van dat beleid. In het systeem van de oude WRO zijn deze elementen nog sterk met elkaar vervlochten. Planologische kernbeslissingen (PKB´s) en streekplannen uit de oude WRO bevatten zowel beleidsvisies als beleidskaders. De beleidskaders (concrete beleidsbeslissingen) werken door naar lagere overheidsniveaus. De doorwerking van PKB’s en streekplannen is daarmee direct gekoppeld aan de goedkeuring van bestemmingsplannen en/of de beoordeling van streekplannen. In het nieuwe planningssysteem worden de PKB’s en streekplannen vervangen door structuurvisies (enkel beleidvisie) en juridische instrumenten voor de beleidskaders (zie nieuw planningsstelsel). Gevolg hiervan is dat rijk en provincie zoveel als mogelijk vooraf (in plaats van achteraf) de beleidsruimte aangeven met de nieuwe juridische instrumenten. Nieuw planningsstelsel Op basis van de nieuwe Wro dienen rijk, provincie en gemeenten één of meerdere structuurvisies op te stellen voor hun gehele grondgebied. De structuurvisie vervangt de planologische kernbeslissingen (rijk), streekplannen (provinciaal) en structuurplannen (gemeente). De

Rijk

Provincie

Gemeente

Rijk

Provincie

Gemeente

Van formele naar informele hiërarchische relatie

Oude WRO: formele hiërarchische

Nieuwe Wro: bestuurlijke doorwerking


H2Ruimte 17

structuurvisie is een strategisch beleidsdocument over de uitgangspunten voor ruimtelijke ontwikkelingen in een bepaald gebied inclusief een uitvoeringsstrategie. De structuurvisie is een zelfbindend document voor desbetreffend overheidsorgaan maar werkt niet juridisch door richting andere overheden. Hiermee vormen structuurvisies de basis voor het afstemmen van ruimtelijk beleid (rijk, provincies, gemeenten) en de basis voor uitvoeringsafspraken in de vorm van bijvoorbeeld afspraken, subsidies, convenanten, monitoring, communicatie of juridische doorwerking via Wro-instrumentarium. Ten aanzien van het nieuwe Wro-instrumentarium hebben gemeenten, provincies en rijk elk een aantal helder toebedeelde verantwoordelijkheden. Als rijk of provincie de beleidsruimte van lagere overheden willen beperken dan zullen zij dat zoveel als mogelijk vooraf moeten doen middels de algemene regels, de aanwijzing en het inpassingsplan. Deze instrumenten kunnen alleen worden ingezet wanneer provinciale of nationale belangen dit rechtvaardigen. Juridische doorwerking Wro voor rijk en provincies Algemene regels Rijk en provincies kunnen door algemene regels (respectievelijk algemene maatregel van bestuur en provinciale verordening) generieke regels stellen aan de inhoud van bestemmingsplannen. De gemeente dient bij (het opstellen van) bestemmingsplannen rekening te houden met deze regels. Het rijk kan ook generieke regels stellen aan de inhoud van provinciale verordeningen. Aanwijzing Rijk en provincies kunnen voor concrete gevallen een aanwijzing geven waarin zij aangeven aan welke regels het bestemmingsplan moet voldoen. De gemeente dient de aanwijzing op te volgen inclusief de daaraan verbonden voorschriften. De aanwijzing kan zowel vooraf (voor of tijdens de bestemmingsplanprocedure) als achteraf (aanpassen vigerend bestemmingsplan) worden gegeven. Inpassingsplan Vinden Rijk en provincie dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor een bepaalde ontwikkeling of gebied, dan kunnen ze zelf een inpassingsplan vaststellen. Een inpassingsplan is een besluit tot aanpassing van een bestemmingsplan, dat niet de gemeenteraad maar de provincie of het rijk neemt (met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad om voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen). Een inpassingsplan gaat op het moment van onherroepelijk worden op in het bestemmingsplan.

Het bestemmingsplan blijft voor gemeenten het juridisch instrument voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Anders dan in de oude WRO is het bestemmingsplan verplicht voor het gehele gemeentelijk grondgebied. Nieuw is ook dat het bestemmingsplan niet meer ter goedkeuring (achteraf) aan de provincie hoeft te worden voorgelegd. Provincie en rijk geven zoveel als mogelijk vooraf aan via algemene regels of aanwijzingen welke provinciale of rijksbelangen doorwerken richting bestemmingsplannen. Ook kunnen zij tijdens de bestemmingsplanprocedure zienswijzen of aanwijzingen geven. Wanneer er geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien in een (deel)gebied kunnen gemeenten ervoor kiezen om in plaats van een bestemmingsplan een beheerverordening te maken. Deze legt de ruimtelijke situatie van dat moment vast. Zowel bestemmingsplannen als beheerbevorderingen dienen binnen tien jaar na de vaststelling geactualiseerd worden. Wanneer gemeenten zich niet aan deze termijn houden geldt een legessanctie. Tot slot kan een gemeente met een projectbesluit bepaalde ontwikkelingen mogelijk maken zonder direct het gehele bestemmingsplan te herzien.


H2Ruimte 18

Doorwerking van nieuwe Wro-planningsstelsel (gebaseerd op VROM2006)

4.3 Wet- en regelgeving en administratieve procedures Nederland is politiek en juridisch via sectoren georganiseerd. Ook vindt afrekening van prestaties veelal sectoraal plaats. Ontwikkelingen als Stad & Milieu, de nieuwe Wro proberen te ‘ontschotten’. Ook het dualisme in de politiek is sterk gericht op sectorale prestaties: hoeveel woningen zijn er gebouwd, wat is er aan bedrijventerreinen gerealiseerd, etc. Sectorale regelgeving en financiering stellen ook allerlei eisen aan handhaving en controle met bijbehorende administratieve spelregels, die nieuwe praktijken danig in de weg kunnen zitten. Het blijkt dat processen die wettelijke procedures en Europese richtlijnen een functionele plek geven productiever zijn dan processen die deze zo goed mogelijk proberen te omzeilen (Habiforum 2006). Een gebiedsgericht afrekenmechanisme is er (nog) niet. Een gedeputeerde of wethouder komt niet weg met een mooi verhaal over de toegenomen ruimtelijke kwaliteit in de wijk, buurt of regio. Hier zit mogelijk wel verandering aan te komen nu de ILG in werking is getreden (bij ISV speelt dit wel, maar ook daar zie je dat ontschotting eigenlijk niet erg leidt tot een discussie over een meer integrale gebiedskwaliteit). 4.4 EU wetgeving Regelgeving uit Brussel leidt tot een verandering in de wijze waarop publieke partijen met elkaar omgaan inclusief de nieuwe speler met steeds meer macht: Europa. Een van de geïnterviewden constateert dat Nederland een verkrampte houding heeft in de richting van EU-regelgeving. Naast het gegeven dat er aanleiding is voor regelgeving (bijv. onvoldoende milieukwaliteit), gaat regelgeving vaak gepaard met (aanzienlijke) financiële middelen en nieuwe kansen. Een sterkere gerichtheid op deze kansen lijkt productiever.

RIJK

PROVINCIE

GEMEENTE

Structuurvisie

Structuurvisie

Structuurvisie

Bestuurlijke

doorwerking

Juridische (wro)

doorwerking generieke r

egels

concre

te g

evallen

Rijks-

of pro

vin

cia

le p

roje

cte

n

Bestemmingsplan

Beheersverordening

Projectbesluit

Inpassingsplan

Aanwijzing

Provinciale verordening

Inpassingsplan

Aanwijzing

Algemene maatregel van bestuur

Voora

f

Achte

raf


H2Ruimte 19

4.5 Financiën Gebiedsontwikkeling is geen project dat je begroot en vervolgens conform begroting probeert uit te voeren. Gebiedsontwikkeling is een permanent zoekproces naar financiering, waarbij grondposities wezenlijk zijn. Belangrijk is om goed te weten hoe verschil in rekenmethodieken tussen publieke en private sectoren in elkaar zitten. Bij financiën gaat het steeds om wie welke kosten draagt, wie welke risico’s draagt en wie welke inbreng in natura heeft. Een te sterke focus (vaak vanuit de overheid) op het eerste punt doet processen maar al te makkelijk vertragen of vastlopen. Belangrijk is om ook meer gebruik te maken van kennis van marktpartijen. Deze zijn beter dan de overheid in staat om ontwerp te verbinden met gevolgen voor beheer en exploitatie. Ook zijn ze veel beter in staat om opbrengstmogelijkheden van plannen/varianten in beeld te brengen. Ook de financieringsmogelijkheden vanuit de Europa verdienen meer aandacht. 4.6 Kennis In enkele gesprekken is ook het thema kennis aan de orde geweest en met het oog op de positie van TNO in het bijzonder de vraag aan welke innovatieve aspecten gerelateerd aan kennis behoefte bestaat. De volgende aspecten zijn genoemd: • Maatschappelijke verkenningen: trajecten van gebiedsontwikkeling duren lang en de

investeringen, die verricht worden, moeten vele jaren mee. Belangrijk is om zicht te krijgen op nieuwe (maatschappelijke) ontwikkelingen om te kunnen anticiperen. Juist kennisinstellingen moeten agenderend bezig zijn en verkennen wat mogelijke consequenties voor processen van gebiedsontwikkeling zijn van nieuwe ontwikkelingen.

• Ontsluiting van kennis: er is heel veel kennis over allerlei deelonderwerpen zoals bodem, water, geluid en verkeer. In processen van gebiedsontwikkeling wordt dit vaak niet (op tijd) ontsloten en komt het te vaak voor dat men later in het traject voor voldongen feiten wordt geplaatst, extra inspanningen moet verrichten, verkeerde beslissingen worden genomen, procedurefouten worden gemaakt, et cetera. Er is een grote behoefte aan een goede kennisontsluiting in een vroegtijdig stadium van het proces. De vaardigheid moet er zijn om hier doelgericht over te communiceren en te weten in welke context die kennis moet landen.

• Nationale informatie vertalen naar regionaal en lokaal maatwerk: op nationaal niveau is veel kwantitatieve informatie beschikbaar die lang niet altijd eenvoudig te vertalen is naar een regionaal of lokaal niveau. Aan de planbureaucijfers heb je weinig in de regio. Kennis van de context is nodig om hier betekenis aan te geven. Die informatietransfer is wel van groot belang nu bijvoorbeeld provincies al jaren marginaal investeren in hun eigen (wetenschappelijke) kennishouding.

• Effectanalyse in de overgang van visie naar uitvoering: voorheen vonden effectanalyses vooral plaats op het moment dat er een uitwerkingsvariant gekozen werd. Vaak was dat veel te laat in het proces en was slechts marginale aanpassing mogelijk. Er is meer behoefte om in het proces van visievorming meer gevoel te krijgen voor uitvoeringsaspecten en daar horen vroegtijdige effectanalyses ook bij om een goede inschatting te maken van onder andere risico’s en haalbaarheid (bijvoorbeeld snel effecten doorrekenen tussen twee workshops met stakeholders van verschillende ontwerpvarianten).

• Mediation: een procesvaardigheid, die in de toekomst steeds meer nodig zal zijn om vastgelopen trajecten los te trekken en om te voorkomen dat trajecten (definitief) vastlopen.

• Maatschappelijke kosten batenanalyses: bij enkele geïnterviewden bestaat het gevoel dat MKBA’s te ver doorschieten en er een schijnwerkelijkheid gecreëerd wordt. Nader inzicht in zin en onzin van MKBA’s is op zijn plaats evenals de plaats en de vorm van MKBA’s in processen van gebiedsontwikkeling.


H2Ruimte 20

5 Slotbeschouwing

Met gebiedsontwikkeling is de stok in het hoenderhok gegooid. Is er iets nieuws onder de zon? Ja, maar het gaat niet om één grote eenduidige verandering. Gebiedsontwikkeling omvat tal van veranderingen die verschillende oorzaken hebben en ongelijksoortig zijn. Toch zijn er enkele patronen te herkennen: • Programmatische vernieuwing: nieuwe ruimtelijke opgaven waarvoor partijen gesteld staan • Procesmatige vernieuwing: nieuwe vormen van samenwerking tussen partijen • Instrumentele vernieuwing: nieuwe instrumenten en kennis waarmee partijen opgaven en

samenwerking kunnen oppakken Met deze vernieuwingen zijn ruimtelijke opgaven qua aard veranderd. De spectaculaire verschuiving in verhoudingen tussen op opgaven, partijen en instrumenten noodzaken tot gebiedsgericht maatwerk met werkmethoden en procesaanpakken die rekening houden met de complexiteit van opgaven. Gebiedsopgaven zijn nooit een zuivere technische of technologische zaak. De vraag is niet alleen wat moet en kan maar vooral wat partijen willen. Deze wilscomponent neemt een belangrijke plaats in bij gebiedsontwikkeling. Dat betekent dat effectieve bijdragen aan gebiedsprocessen altijd rekening moeten houden met deze wilscomponent. Procesladder TNO Bouw & Ondergrond wil als kennisorganisatie effectief participeren in gebiedsprocessen. Dat impliceert dat de positie van TNO in gebiedsprocessen expliciet moet worden gemaakt. De procesladder maakt de procesbetrokkenheid expliciet door een hiërarchie aan in te brengen in de betrokkenheid van een partij bij het proces van gebiedsontwikkeling. De procesladder onderscheidt vijf stadia van betrokkenheid. Stadium 1 van ‘procesafstand’ kent de geringste mate van procesbetrokkenheid en daarmee geringe sturingsmogelijkheden. Stadium 5 van ‘procesregie’ kent de hoogste mate van procesbetrokkenheid en sterkste sturingsmogelijkheden (zie tabel 3).

Tabel 3 Procesladder: procesbetrokkenheid en bijbehorende rollen (op basis van Hans van der Cammen) Procesbetrokkenheid Rol Typering

5. Procesregie Regisseur Procesmanagement over het gehele gebied. Het betreft o.a. afstemming belangen, organisatie van besluitvormingsproces en planologische procedures.

4. Procesinterventie Kennismakelaar Invloedrijke speler in gebied die in staat is om in processen op basis van kennis te interveniëren

3. Procesparticipatie Kennisverspreider Vraaggestuurd en gebiedsgericht innoveren: maatschappelijke vragen binnen gebieden vertalen naar (gebieds)innovatie

2. Proceskennis Modelbouwer Vraaggestuurde programma’s: maatschappelijke vragen vertalen naar (product)innovatie

1. Procesafstand Postbode Aanbodgestuurde inhoudelijke bijdrage: passieve kennisbijdrage zonder bewustzijn van proces en mogelijke impact bijdrage

Uitdagingen op de procesladder De uitdaging voor TNO B&O is expliciet te maken op welke niveaus medewerkers momenteel opereren en welke niveaus wenselijk zijn in de toekomst. In een werksessie met een afvaardiging van het TNO B&O management is hieraan invulling gegeven. In deze werksessie is geconcludeerd dat:


H2Ruimte 21

• het merendeel van de medewerkers opereert vanuit hun specialistische kennis en een inhoudelijke bijdrage leveren aan projecten zonder bewustzijn van het proces en mogelijke impact van hun bijdrage (niveau 1: procesafstand)

• er in mindere mate ook medewerkers zijn die kennis hebben van maatschappelijke vragen en ‘feeling’ hebben met het verloop van gebiedsprocessen en van daaruit werken aan (product)innovatie (niveau 2: proceskennis)

• er slecht een enkeling is die functioneert in de praktijk van gebiedsontwikkeling op niveau 3 of 4

• TNO B&O niet vertegenwoordigd is in gebieden als procesregisseur (niveau 5) Wanneer TNO beter wil aansluiten op de praktijk van gebiedsontwikkeling dan is een verschuiving wenselijk op de procesladder. Het gaat in zijn algemeenheid om het verhogen van de procesgevoeligheid van medewerkers (van niveau 1 naar 2) en een betere aansluiting op de praktijk van gebiedsontwikkeling in de rol van kennisverspreider en kennismakelaar (niveau 3 en 4). De rol van procesregisseur (niveau 5) wordt niet geambieerd. Het gaat er om om op dit niveau contacten te leggen met een aantal regisseurs.


H2Ruimte 22

Literatuur

ANWB, AVBB, Vereniging Natuurmonumenten, VNO-NCW; Ruimtelijke ontwikkeling in Nederland, Samen Anders Beter, 2001 Castells (2001) De opleiding van stadsplanologen in het informatietijdperk, in S&RO 2001/6 Habiforum, Rathenau Instituut, Nirov; Ontwikkelingsplanologie als sociaal-culturele opgave, Van ruimtelijke ordening naar ruimte in wording, Den Haag, 2004. Hajer (Maarten), Dirk Sijmons en Fred Feddes, Een plan dat werkt; Ontwerp en politiek in de regionale planvorming, NAI uitgevers, Rotterdam, 2006 IPO; Regionale structuurvisies, Advies over inhoud, proces en uitvoering van regionale structuurvisies, Den Haag, 2003 Ministerie van VROM; Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening, Den Haag, 2002. Ministerie van VROM; Van hindermacht naar ontwikkelingskracht?, Den Haag, 2003. Ministerie van VROM; Nota Ruimte, Ruimtelijke voor ontwikkeling, Den Haag, 2004. Ministerie van VROM; De nieuwe Wet ruimtelijke ordening, Ruimte geven voor ontwikkeling; stand van zaken 20 maart 2006, www.vrom.nl/wro Ministerie van VROM; De Wet ruimtelijke ordening; beantwoording van gestelde vragen over nieuwe Wro; versiedatum 23 april 2007, www.vrom.nl/wro Needham, B.; Een andere marktwerking bij grond en gebouwen, ingekorte versie van een lezing tijdens Ruimteconferentie van het RPB, Rotterdam, 2004. Needham, B., Onmisbare toelatingsplanologie, In: Stedebouw en Ruimtelijke Ordening, nummer 2, Nirov, Den Haag, 2003. Habiforum; Nederland boven water, Habiforum, Gouda, 2006 Ruimtelijk Planbureau, Ontwikkelingsplanologie, Lessen uit en voor de praktijk, NAi Uitgevers, Rotterdam, 2004. SER raad; Advies over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening 2000-2020, Den Haag, 2001. Twijnstra Gudde Management Consultants; Ontwikkelingsturbo als handvat voor ondernemend plannen, Stel de belanghebbende partijen en niet de planner centraal, Amersfoort, 2004. VNG; Ontwikkelingsplanologie, Noties uit de gemeentelijke planningspraktijk, 2003. Voogd, J.H., Facetten van de planologie, (derde gewijzigde druk), Samsom, Alphen aan den Rijn, 1996 VROM raad; Gereedschap voor Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek, Den Haag, 2004.


H2Ruimte 23

Gevoerde gesprekken

Gesprekken HVRgroep drs. Robbert Coops, directeur 3 juli 2006, Den haag BVR mr. Hansje van Douwen, senior projectleider 3 juli 2006, Rotterdam Bureau Lijn dr. Guido Wallagh, partner Bureau Lijn en senior projectleider 6 juli 2006, Amsterdam Provincie Noord Brabant drs. Joep Thönissen, directeur Ruimtelijke ontwikkeling en handhaving 10 juli 2006, Den Haag AM Wonen, Werken, Winkelen ir. Mariet Schoenmakers, Directeur Ontwikkelingsplanologie en gebiedsontwikkeling 21 Augustus 2006, Nieuwegein Ministerie van VROM / DG Wonen drs. Gudrun van Oirschot, Clustermanager Noordoost 25 augustus 2006, Den Haag

Documents

Essay Verkenning gebiedsontwikkeling voor TNO · De transitie van ruimtelijke ordening naar gebiedsontwikkeling gaat gepaard met tal van veranderingen die verschillende oorzaken hebben