Tekijä: Jyränki, Antero Nimeke: Euroopan unioni ja Suomen valtiosääntö Julkaisussa: Oikeustiede: Suomalaisen lakimiesyhdistyksen vuosikirja

ISBN 951-855-160-X 29 (1996): s. 9-83

Tämä aineisto on julkaistu verkossa oikeudenhaltijoiden luvalla. Aineistoa ei saa kopioida, levittää tai saattaa muuten yleisön saataviin ilman oikeudenhaltijoiden lupaa. Aineiston verkko-osoitteeseen saa viitata vapaasti. Aineistoa saa selata verkossa, mutta sitä ei saa tallentaa pysyvästi omalle tietokoneelle. Aineistoa saa opiskelua, opettamista ja tutkimusta varten tulostaa omaan käyttöön muutamia kappaleita. Artikkelit ovat PDF-tiedostomuodossa. Sen lukemiseen tarvitaan Adobe Acrobat Reader-ohjelma. Mikäli ohjelmaa ei ole jo asennettu, sen saa ilmaiseksi osoitteesta http://www.adobe.com/products/acrobat/readstep.html Tampereen yliopiston kirjasto, 2001 http://www.uta.fi/laitokset/kirjasto/

5

ANTERO JYRÄNKI

Euroopan unioni ja Suomen valtiosääntö

6

7 SISÄLTÖ

1. KYSYMYKSENASETTELUJA .................................................................. 9 2. SUOMI JA EUROOPAN INTEGRAATIO: TAPAHTUMIEN KULKU..10 3. EU-LIITTYMISSOPIMUS JA SUOMEN SUVEREENISUUS ................ 20

3.1. Valtion suvereenisuudesta ja sen rajoittamisesta ............................ 20 3.2. Lainsäädäntövallan siirtäminen EY:lle ........................................... 23

3.2.1. EY oikeus erillisenä oikeusjärjestyksenä ................................. 25 3.2.2. EY-oikeuden etusija ................................................................. 29 3.2.3. Lainsäädäntövallan siirron laajuus ........................................... 32

3.3. Ulkoasiainvallan siirtäminen........................................................... 33 3.4. Talous- ja rahaliiton muodostaminen .............................................. 36 3.5. Suomen tähänastisten suvereenisuusrajoitusten vertailua ............... 42 3.6. EU-valtioiden suvereenisuus: eräitä minimikriteereitä ................... 46

3.6.1. Kompetenssi-kompetenssi........................................................ 47 3.6.2. Oikeus yksipuoliseen eroamiseen ............................................ 49 3.6.3. Tiivistäviä huomautuksia ......................................................... 52

4. EU-LIITTYMISSOPIMUKSEN HYVÄKSYMINEN JA VOIMAANSAATTAMINEN SUOMESSA .................................................. 53

4.1. Noudatetun menettelyn perusteluja ................................................. 53 4.2. Noudatetun menettelyn arviointia ................................................... 58

4.2.1. Poikkeuslakimenettelyn käyttäminen....................................... 58 4.2.2. Supistetun perustuslainsäädäntöjärjestyksen käyttäminen ....... 59 4.2.3. Neuvoa-antavan kansanäänestyksen osuus .............................. 66

LÄHDEKIRJALLISUUTTA.......................................................................... 73 Zusammenfassung........................................................................................... 77

1. Fragestellungen .................................................................................. 77 2. Die Phasen des Beitrittsprozesses ...................................................... 77 3. Die EU-Mitgliedschaft und die Souveränität Finnlands .................... 79 4. Rechtliche Kritik am Annahme- und Inkraftsetzungsverfahren......... 82

8

9 Antero Jyränki

Euroopan unioni ja Suomen valtiosääntö

1. KYSYMYKSENASETTELUJA

Suomen liittyminen Euroopan unioniin dramatisoi merkittävästi suomalaista valtiosääntökeskustelua. Itse liittymistä on kuvattu suurimmaksi valtiosäännön sisältömuutokseksi vuoden 1919 jälkeen. Liittymishankkeen mukana ja sen vanavedessä jouduttiin tekemisiin sellaisen tärkeiden valtiosääntökysymysten ryppään kanssa, jonka kaltaista ei tässä maassa vuosien 1917-19 jälkeen ollut yhdellä kertaa nähty.

Seuraavan esityksen tarkoituksena on pyrkiä vastaamaan kahteen pääkysymykseen:

1) kuinka syvälti liittymissopimus kajosi Suomen suvereenisuuteen? 2) mikä oli liittymissopimuksen hyväksymisen ja voimaansaattamisen

perustuslainmukainen järjestys? Ensimmäisen kysymyksen voi esittää tietenkin myös erillään ja

itsearvoisena, mutta tässä esityksessä kysymysten välillä on yhteys: vastauksella ensimmäiseen on merkitystä, kun harkitaan toiseen annettavaa vastausta. Ensimmäistä kysymystä täsmennetään ja sen vastausta kehitellään vain suhteessa toiseen.

Kolmaskin tärkeä kysymys olisi tässä samassa yhteydessä käsittelyn arvoinen. Suomen kytkeytyminen Länsi-Euroopan integraatioon, ensin ETA-sopimukseen ja vähän myöhemmin EU:n perustamissopimuksiin, oli välittömässä yhteydessä myös siihen, että perustuslain tekstiä (HM ja VJ) muutettiin kahdesti, ensin 1993 ja sitten 1994. Kansainväliset velvoitteet eivät vaatineet näitä perustuslainsäädäntötoimia, mutta toimet toteutettiin, jotta olisi vaimennettu integraatioratkaisujen tosiasiassa aiheuttamia muutoksia keskeisten valtionelinten välisissä valta- ja vaikutussuhteissa. Kysymys noiden perustuslain tekstimuutosten sisällöstä

10 ja merkityksestä jää kuitenkin tämän esityksen ulkopuolelle, käytettävissä

oleva tila kun asettaa omat rajoituksensa niin kysymyksenasettelun laveudelle kuin käsittelyn yksityiskohtaisuudelle.

Näkökulma on seuraavassa kansallisen valtiosääntöoikeuden, se asettuu siis EU:n puitteissa periferiasta keskustan suuntaan. Tämä näkyy lähdekirjallisuuden valinnassa.

Aluksi on tarpeellista johdannoksi esittää pääpiirteittäinen kuvaus unioniasian käsittelyn eri vaiheista. Seuraavassa johdattavassa jaksossa pyrin sijoittamaan reaalimaailman yhteyteen ne oikeudelliset arvioinnit, tulkinnat ja ratkaisut, joita pääjaksoissa käsittelen.

2. SUOMI JA EUROOPAN INTEGRAATIO: TAPAHTUMIEN KULKU

Kriittisen tarkastelijan silmä tavoittaa helposti sen tosiasian, että kaikki huomattavat valtiosääntömuutokset Suomessa vuodesta 1809 lähtien ovat olleet sidoksissa kansainvälisen politiikan suuriin käänteisiin ja erityisesti Suomen Venäjän/Neuvostoliiton -suhteessa tapahtuneisiin muutoksiin. Vuodet 1808/09, 1863/69, 1905/ 06 ja 1917/19 antavat tästä kirkasta näyttöä. Muitakin vuosia voisimme tuohon ketjuun liittää. Silkasta mukautumisesta ulkoa osoitettuun suuntaan ei ole ollut kysymys vaan myös ulkoisten muutosten suoman liikkumatilan käyttämisestä - tai reagoinnista noihin muutoksiin.

Tuollainen kytkentä oli myös niillä valtiosääntömuutoksilla, jotka aiheutuivat - suoraan tai välillisesti - Suomen liittymisestä Euroopan unioniin. Jos asiaa haluaa pelkistää, voi sanoa, että kaiken lähtökohta oli Neuvostoliitossa v:sta 1985 lähtien tapahtuneessa politiikan muutoksessa, joka salli, paitsi muuta, Saksan yhdistymisen ja Suomen ulkopolitiikan uudelleen suuntautumisen. Sitä kautta tuo maailmanpolitiikan käänne vaikutti Euroopan unionia koskevan sopimuksen syntymiseen ja Suomen liittymiseen Euroopan unioniin.

Euroopan yhteisöissä alkoi vuoden 1989 tienoilla kaksi rinnakkaista prosessia, joista toinen johti Maastrichtiin, toinen Portoon.

EY:n piirissä ilmaisi Euroopan yhtenäisasiakirja (1986) 1980-luvun tärkeimmän lähitavoitteen: täydellisten sisämarkkinoiden luomisen vuoteen 1992 mennessä. Tavoitteen lähestyminen sai omista intresseistään huolestuneissa EFTA-maissa aikaan liikettä EY jäsenyyden suuntaan. Kun EY ei ollut valmis ottamaan uusia jäseniä vastaan, sen komissio tuotti v. 1989 suunnitelman Euroopan talousalueesta (ETA), joka toisi EFTA-maat lähempään yhteistoimintaan EY:n kanssa.

11 Suomella EFTA-maana oli oma integraatiohistoriansa, jonka merkkivuosia

olivat 1961 (Finn-EFTA-sopimus) ja 1973 (Suomen EEC-vapaakauppasopimukset). Nämä sopimukset eivät varsinaisesti kajonneet Suomen kansalliseen päätöksentekojärjestelmään, mutta kumpikin niistä sitoi tulevia ratkaisuja enenevästi Länsi-Euroopan integraation suuntaan. Samanlainen tulevaa käyttäytymistä tosiasiassa sitova vaikutus saattoi olla myös yksipuolisesti v. 1986-89 toteutetulla pääomaliikkeiden ja ulkomaisen velanoton vapauttamisella, minkä Suomen Pankki toteutti tavallisella lailla (954/85) sille annetun valtuutuksen turvin. Toimi rajoitti merkittävästi julkista yhteiskuntapoliittista ohjailuvaltaa; sen jälkeen moni asia on ollut ratkaisevasti toisin suomalaisessa yhteiskunnassa.

EY ja EFTA-maiden ETA-keskustelut alkoivat tammikuussa 1990 ja päättyivät lokakuussa 1991 yhteisymmärrykseen. Ne jouduttiin avaamaan uudelleen EY-tuomioistuimen selitettyä neuvotellun sopimuksen eräät kohdat EY:n perustamissopimusten vastaisiksi. Lopullinen, tarkistettu sopimus Euroopan talousalueesta allekirjoitettiin Portossa toukokuussa 1992, ja se tuli kansainvälisesti voimaan 1.1.1994.

Myös Suomi oli ETA-sopimuksen osapuoli. Suomessa ETA-sopimuksen voimaansaattamislaki hyväksyttiin poikkeuslakina ns. supistetussa perustus-lainsäätämisjärjestyksessä. Asiallisesti ETA-sopimukseen liittymisestä aiheutuivat erinäiset valtiollista päätöksentekojärjestelmää koskevat muutokset, jotka eduskunta vuoden 1993 lopulla hyväksyi hallitusmuotoon (33 a §)1 ja valtiopäiväjärjestykseen (52 ja 53 §, 4 a luku)2.

Rinnan ETA-prosessin kanssa EY:n sisäpuolella alkoi vuoden 1989 tienoilla integraation uusi syventämisvaihe, joka johti Euroopan unionia koskevan sopimuksen (jälj. usein: Maastrichtin sopimus) allekirjoittamiseen marraskuussa 1991. Tämä sopimus tuli kansainvälisesti voimaan 1.11.1993.

Järjestämällä EY-valtioiden poliittisen yhteistyön myös ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä oikeus- ja sisäasioiden alalla Maastrichtin sopimus loi Euroopan unionin. EY:n perinteisellä toimintalohkolla suurin muutos vanhaan nähden oli raha- ja talousliiton asettaminen EU-valtioiden tavoitteeksi, ehkä jo tähän liittoon sitoutuminenkin. EY:n päätöksentekoprosessia kehitettiin jossain määrin EY parlamentin vaikutusta vahvistavaan suuntaan. EY-tuomioistuimen valtaa määrätä jäsenvaltioille konkreettisia toimia tehostettiin ja kauppapoliittisten sanktioiden järjestelmä suhteessa kolmansiin valtioihin uudistettiin. Maastrichtin sopimuksella myös perustettiin yhteinen EU-kansalaisuus, johon kuuluu - tietyin ehdoin - kunnallinen vaalioikeus EU-kansalaisen kulloisessakin oleskelumaassa. Maastricht oli vastaus Euroopan kokonaistilanteessa vuonna 1989 tapahtunee-

1 SäädK 1116/93. 2 SäädK 1117/93.

12 seen käänteeseen.3 Jälleen suvereeniksi tullut ja yhdistynyt Saksa sidottiin "yhä läheisempään liittoon" - kuten Maastrichtin sopimuksen johdannossa suuntausta kuvataan.

Kun Suomen hallitus maaliskuussa 1992 - ETA-sopimuksen ollessa vielä vailla allekirjoituksia - päätti hakea Euroopan yhteisöjen jäsenyyttä, sen hakemus tosiasiassa koski jäsenyyttä Euroopan unionissa, jonka perustamisasiakirja, Maastrichtin sopimus, oli jo vuoden 1991 lopulla saatu valmiiksi, vaikkei se vielä ollut kansainvälisesti voimassa.

Vuotta aikaisemmin, maaliskuussa 1991, Suomessa oli toimitettu kansanedustajain vaalit. Juuri silloin valittu eduskunta joutui - ainakin muodollisesti - tekemään lopullisen EU-ratkaisun: liittyäkö unioniin vai ei. Tähän tärkeään päätökseen eduskunta ei ollut saanut kansalta sitä poliittista valtakirjaa, minkä imperatiivisen mandaatin kieltäjätkin ehkä hyväksyvät: vaalien alla ei käyty sanottavaa keskustelua EY jäsenyydestä, eikä ehdokkaiden EY-kannoilla voinut näin olla vaikutusta valitsijoiden äänestyspäätöksiin ja sitä tietä uuden eduskunnan kokoonpanoon.

Aivan koskematta ei EY-kysymys vaalien alla tosin jäänyt. Edellinen eduskunta oli antanut tukensa valtioneuvoston 13.3.1990 antamalle ETA-selonteolle, jossa oli viitattu siihenkin mahdollisuuteen, että joissain olosuhteissa myös EY-jäsenyydestä voitaisiin keskustella. EY-jäsenyyttä piti 9.5.1990 mahdollisena kokoomuksen puoluevaltuusto siltä varalta, ettei ETA-neuvotteluissa saataisi toivottua tulosta. Marraskuussa 1990 tuli yllättävänä tieto Ruotsin hallituksen päätöksestä hakea EY-jäsenyyttä, mikä silminnähtävästi tuotti hermostuneisuutta joissakin puolueissa. Suomen keskusta ilmaisi 5.1.1991 halunsa keskustella myös Suomen liittymisestä EY:n jäseneksi.

Kohta eduskuntavaalien jälkeen suurimman oppositiopuolueen, SDP:n puheenjohtaja esitti EY-jäsenyyden hakemista. Pääministeri Esko Ahon johtama ministeristö puolestaan päätti 4.6.1991 Suomen markan sitomisesta yksipuolisesti Euroopan valuuttayksikköön ecuun silloin vallinneella kurssilla. Itse asiassa päätös ecukytkennästä sisälsi tärkeän ulkopoliittisen linjanmuutoksen: tällä ratkaisulla sitouduttiin poliittisesti Euroopan yhteisöjen suuntaan. Samalla katkaistiin vanha idänpoliittinen side Neuvostoliittoon, yya-sopimukseen ja puolueettomuusdoktriiniin.4 Päätös edellytti eduskunnankin myötävaikutusta: ecu-kytkennän mahdollistava rahalain muutos oli hyväksyttävä eduskunnassa (877/91).

Ecu-ratkaisu oli signaali siitä, että poliittiset päätöksentekijät olivat kääntymässä ETA-linjausta vahvemminkin Euroopan yhteisöihin päin.

3 Oppermann 1993, 104-105. 4 Ks. taloustieteilijä Yrjö Vartian haastattelu, Helsingin Sanomat 17.8.1993.

13 EY jäsenyyden hakeminen, kun sen aika tuli, merkitsi oikeudellisesti aloitetta liittymissopimusta koskeviin neuvotteluihin ryhtymisestä. Tällaisesta aloitteesta päättäminen on HM 33 § :stä vallitsevan tulkinnan mukaan - ainakin muodollisesti - tasavallan presidentin asiana.

Presidentti Koiviston aikaa on moniaalla ja yksimielisesti luonnehdittu hallitustavan tietoisen parlamentarisoimisen kaudeksi. Koivisto itse on todennut pyrkimyksenään olleen, että ulkopolitiikan alalla pääministerin, ulkoasiainministerin ja hallituksen ulkoasiainvaliokunnan asemaa oli vahvistettava. Sen tuli kuitenkin tapahtua poliittisia käytäntöjä muuttamalla, ei perustuslainsäätäjän toimin.5

Tähän asti käytettävissä olevista tiedoista tulee se kuva, että tasavallan presidentti tietoisesti jätti EU-jäsenyyttä koskevan aloitteellisuuden ministeristölle ja keskittyi itse pitämään huolta siitä, että valtakunnan käytettävissä säilyisi useita integraatiovaihtoehtoja. Samalla presidentti-instituution profiili pidettiin matalana.

Presidentti Koiviston muistelmissa on jakso, joka näyttäisi hyvin sekä tiivistävän hänen vallankäyttöideologiansa ulkopolitiikan alalla että kuvaavan myös hänen käyttäytymistään integraatioprosessissa. Presidentti puhuu pääministerille 20.12.1991:

"Minä olen omalta osaltani pyrkinyt siihen, ettei haaskattaisi vaihtoehtoja. Välillä oli vaara, että ETA-hommaan ei suhtauduttaisi vakavasti. Halusin korostaa sen merkitystä, sitä, että se kuitenkin on hyvin tärkeä aikaansaada. Se on turvallinen vaihtoehto siinä tapauksessa, että muut vaihtoehdot jäävät toteutumatta.

Toinen peruslähtökohta minulla on ollut pyrkiä kaikin keinoin välttä-mään sitä, ettei tasavallan presidentin asema ja päätöksenteko tulisi tarpeettomasti esille.

Asiaa pitäisi kaikin tavoin pyrkiä hoitamaan parlamentaarisesti sillä ta-valla, että hallitus asiaa käsittelee. Tietysti on hyvä, että minäkin olen tietoinen, mitä tapahtuu. Jos näyttäisi siltä, että tapahtuisi jotakin, mikä on vähemmän perusteltua, niin sitten minä sanoisin.

Näkemykseni on, että ratkaisevat päätökset tehdään aika pian."6

Tässä siis presidentti näkee itsensä reservissä olevaksi voimavaraksi, joka on poliittisesti solidaari ministeristölle mutta ei sitoudu poliittisiin tavoitteisiin samalla intensiteetillä kuin ministerit ja joka jää takaamaan hallituksen toimintavapautta yllättävien käänteiden varalta.

Päätettävän asian osalta presidentti näyttää syksyllä 1991 - siis myöhemmin

5 Ks esim. Koivisto 1995, 24 ja 503. Ks. myös Kalela 1993, passim; ja Tiihonen 1995, passim. 6 Ks. Koivisto 1995, 534.

14 kuin suurimpien puolueitten johtajat - kääntyneen jäsenyyshakemuksen kannalle.7 Kaikki seikat viittaavat siihen, että ministeristö odotti tasavallan presidentin suostumusta hakemuksen tekemiselle.

Niiden keskeisten syiden selvittäminen, miksi hallitus siirtyi ETA-linjalta EY linjalle, jää poliittisen historian ja kansainvälisten suhteitten tutkimukselle. Perusteita on esitetty jo useitakin. Suosittu selitys on ollut se, että Ruotsin hallitus ja eduskunta menettelyllään kyseenalaistivat ETA:n käyttökelpoisuuden ja että Suomessa tunnustettiin se tosiasia, ettei ETA-järjestelmä salli EFTA-maiden suoraan vaikuttaa EY:n päätöksentekoon.8 Kumpaankin tekijään, erityisesti jälkimmäiseen, myös presidentti Koivisto viittasi eduskuntapuheessaan 7.2.1992: "(...) on parempi, että meillä on ääni siellä missä päätöksiä tehdään, kuin että ei ole."

Presidentti Koiviston myöhemmin julkaisemat muistelmat tekevän kuvan kuitenkin paljon vivahteikkaammaksi - elleivät muuta sitä kokonaan. Valtio-neuvoston ulkoasiainvaliokunnalle presidentti kertoo 2.5.1991 todenneensa, että "ETA (...) sellaisenaan täyttäisi taloudelliset tarpeemme. Sitten on kysymys meidän poliittisista tarpeistamme (...)."9 Viimekätinen peruste tuli esille presidentin keskustellessa 17.6.1992 hallituspuolueitten puheenjohtajien kanssa:

"Turvallisuuspoliittiset syyt olivat mielestäni se näkökohta, joka kaikkein voimakkaimmin puhui siihen suuntaan, että meidän piti EY:öön liittyä. Taloudelliset syyt olivat kuitenkin toisen luokan kysymyksiä.

Mutta tätä ei minusta saanut mennä julkisuuteen sanomaan. Siihen argumenttiin ei pitänyt mennä viittaamaan."10

Merkittävänä taustatekijänä Suomen hallituksen päätökselle näyttää olleen edellisenä syksynä alkanut Neuvostoliiton hajoamisprosessi, joka kulminoitui aivan vuoden 1991 lopussa.

Valtioneuvosto antoi eduskunnalle 9.1.1992 integraatioselonteon. Se oli arvio EY jäsenyyden eduista ja haitoista. Periaatteellisesti se oli kannanotto EU-jäsenyyden hyväksi, mutta eduskunnan odotettiin perusteellisesti syventyvän asiaan monipuolisen valiokuntakäsittelyn muodossa ja lausuvan sitten oman kantansa. Tosiasiassa aikataulu kuitenkin nopeutui merkittävästi.

7 EY suurlähettiläs Liikasen muistiinpanojen mukaan presidentti oli Neuvostoliiton epäonnistuneen vallankaappausyrityksen (elok.-91) jälkeen todennut asioiden etenevän kohti EY-jäsenyyttä. Ks. Liikanen 1995, 52 ja 64.

8 Ks. esim. Arter 1994, 20. 9 Ks. Koivisto 1995, 527. 10 Ks. Koivisto 1995, 554.

15 Selonteon antamista seuraavana päivänä tasavallan presidentti

pääministerin tiedustelun johdosta ilmaisi ensi kerran selkeän kantansa: ETA-sopimusta ei saa vaarantaa mutta EY jäsenhakemus on joka tapauksessa jätettävä.11 Kolme viikkoa myöhemmin (30.1.) presidentti suositteli pääministerille, että valtioneuvosto - odottamatta uudelleen aloitettujen ETA-neuvottelujen päättymistä - antaisi viivyttelemättä eduskunnalle tiedonannon, jossa todettaisiin hallituksen aikomus hakea EY jäsenyyttä.12

Tältä pohjalta Ahon ministeristön ydinryhmä teki 4.2.1992 poliittisen päätöksen EY-jäsenyyden hakemisesta. Yhteisymmärryksessä ministeristön kanssa presidentti sen jälkeen ilmoitti valtiopäivien avajaispuheessa 7.2.1992 hallituksen hakevan tätä jäsenyyttä.

Selontekokäsittelyn vielä ollessa kesken eduskunnan valiokunnissa pääministeri Aho esitti eduskunnalle 5.3.1992 valtioneuvoston tiedonannon, jonka ydin oli ilmoitus EY-jäsenyyden hakemisesta.13

Jäsenyysneuvotteluihin ryhtyminen oli - kuten Mauno Koivisto kirjoittaa - kannanotto jäsenyyden suuntaan.14

Puhuessaan eduskunnassa 16.3.1992 pääministeri Aho sanoi:

"Pyrkiessään EY:n jäseneksi Suomi on valmis hyväksymään yhteisön nykyisen säännöstön, Maastrichtin sopimuksen sisällön ja Euroopan unionin päämäärän. (...) Maastrichtin sopimuksella on sovittu Euroopan unionin yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta, puolustusulottuvuuden kehittämisestä ja Länsi-Euroopan unionin roolista. Suomi on valmis hyväksymään sopimuksen velvoitteet ja osallistuu rakentavasti niiden toimeenpanoon siten kuin Maastrichtissa on päätetty.(...) Mikäli hallitus saa eduskunnalta luottamuslauseen, se on omalta osaltaan valmis viemään asian päätökseen mahdollisimman nopeasti."15

Paljon neuvotteluvaraa suhteessa Euroopan unioniin tämä pääministerin tosiasiallinen sitoutuminen ei jättänyt, mutta vähintään kuitenkin sen varmistamisen, "että aluepolitiikassa Suomen erityisolosuhteet otetaan riittävästi huomioon".16 Tuskin EY:nkään puolelta oli paljon enemmän saatavissa kuin siirtymäkauden järjestelyjä. Hallitus oli arvionsa tehnyt: se uskoi "kansallisten kokonaisetujemme olevan parhaiten toteutettavissa Euroopan yhteisön jäsenenä".17 Viimeistään tästä saakka hallituksen on otaksuttava omaksuneen sen tavoitteen, että maa on johdettava unioniin. Kysymys oli tuskin enää liittymissopimuksen sisällöstä, vaan pi-

11 Ks. Koivisto 1995, 536-537 12 Ks. Koivisto 1995, 540. 13 VNT 1/1992 vp. 14 Ks. Koivisto 1995, 539. 15 Ptk 482, 1992 vp. 16 VNT 1/1992 vp. 17 Päämin. Aho, ptk 479, 1992 vp.

16 kemminkin siitä, miten sitoutumispäätös saataisiin aikaan kotimaisessa päätöksentekokoneistossa.

Ratkaisu jäsenyyden hakemisesta oli niin olennainen, ettei hallitus halunnut virallistaa sitä ilman eduskunnan enemmistön poliittista tukea.

Selonteon ja tiedonannon päällekkäisyys oli selonteon asiasisällön, EY-jäsenyyden etujen ja haittojen keskinäisen punninnan, kannalta vaikeasti perusteltavissa: tiedonannossa ministeristö jo otti kantaa siihen asiaan, mitä selonteon mukaan vasta piti eduskunnassa(kin) selvittää.18 Mutta ministeristö oli jo selonteossa ilmoittanut, että päätös jäsenyyshakemuksesta oli tehtävä alkuvuodesta 1992, jos oli mieli pyrkiä samalle neuvottelukierrokselle Itävallan ja Ruotsin kanssa.

Miksi sitten tiedonanto? Tällä muodolla oli tuossa tilanteessa merkittävä etu selontekoon nähden: tiedonantoa käsiteltäessä oli eduskunnassa otettavissa esille myös ministeristön nauttima luottamus.

Asian vieminen eduskuntaan tiedonannon muodossa oli oikeastaan ensim-mäinen tilaisuus, jossa hallituksen piti kohdata se tosiseikka, ettei maassa vallinnut yhteisymmärrystä EY-jäsenyyden tai edes jäsenhakemuksen tarpeellisuudesta. Puoluetasolla oli suurista puolueista eniten jäsenyyden vastustusta tai epäilyä Suomen keskustassa, pääministerin omassa puolueessa. Julkisuudessa esitettyjen tietojen mukaan pääministeri sai eduskuntaryhmänsä taivutetuksi yhtenäisesti tukemaan tiedonannossa esitettyä linjaa uhkaamalla erota: äänes-

18 Itse selonteosta antamassaan mietinnössä eduskunnan ulkoasiainvaliokunta koettaa löytää perusteita päällekkäisyydelle (UaVM 6 /1992 vp):

"Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että tämän valtioneuvoston selontekoa koskevan mietinnön pohjalta, sen tultua eduskunnan täysistunnossa hyväksytyksi, määräytyy eduskunnan kanta EY jäsenyyttä koskevien neuvottelujen neuvottelutavoitteiksi. Koska eduskunta aikanaan lopullisesti hyväksyy EY jäsenyyttä koskeneiden neuvottelujen lopputuloksen, valiokunta pitää oikeana hallituksen menettelyä, kun se lisäksi tiedonannon muodossa haki mandaattia neuvotteluille. Tämä mietintö koskee valtioneuvoston selontekoa, mutta valiokunta on ottanut huomioon selonteon ja tiedonannon välisen asiallisen yhteyden. (...) Kuten hallituksen taholta on todettu, selonteko on arvio Euroopan yhteisön kehityksestä sekä EY-jäsenyyden eduista ja haitoista. Tiedonanto puolestaan keskittyy alueisiin, joilla siirtyminen Euroopan talousaluejärjestelystä Euroopan yhteisön täysjäseneksi toisi Suomelle suurimpia muutoksia."

Todellisuudessa tiedonannossa (VNT 1/92 vp) ei tehty vertailua ETA:n ja EY:n kesken. Vertailu tehtiin jo selonteossa. Pääperusteena liittymiselle tiedonannossa esitettiin, että ETA:n muodostaminen uhkasi jäädä väliaikaiseksi ratkaisuksi, koska Itävalta ja Ruotsi olivat hakeneet EY:n jäsenyyttä ja Sveitsin hallituskin oli ottanut sen tavoitteekseen. "Näin muuttuneessa tilanteessa se ei voi täysimääräisesti turvata Suomen etuja."

Tiedonannon sävy oli kokonaan toinen kuin selonteon, merkittävästi vähemmän kriittinen.

17 tyksessä punnittaisiin ministeristön nauttima luottamus.19

Maastrichtin sopimuksen tekstiä ei ollut vielä tuona ajankohtana käytettävissä suomenkielisenä käännöksenä - EY:n aikaisempien perustamissopimusten tekstit kylläkin, mikä vajaus otaksuttavasti esti monia eduskunnan jäseniä tutustumasta ensin mainittuun sopimustekstiin. Mutta tämä ei ehkä ollut olennaista niille kansanedustajille, jotka äänestyksessä ottivat kantaa pikemminkin hallituksen kuin jäsenhakemuksen puolesta.20

EY tiedonannossa toimitetussa ratkaisevassa äänestyksessä 18.3.1992 eduskunta hyväksyi ministeristön tiedonannossa esitetyn kannan ja antoi sille luottamuslauseen äänin 108-55. Tyhjää äänesti 32 kansanedustajaa. Ministeristöllä havaittiin näin olevan takanaan eduskunnan enemmistö mutta ei varmaa kahden kolmasosan määräenemmistöä EU-liittymissopimusta ajatellen, viidestä kuudesosasta puhumattakaan.

Tasavallan presidentti päätti samana päivänä (18.3.) valtioneuvostossa EY jäsenyyden hakemisesta, ja hakemus jätettiin EY:n komissiolle välittömästi.

Suomen keskustan kannattajien epävarmuus EY-jäsenyyden myönteisistä vaikutuksista saattoi olla syynä siihen, että juuri keskustan puheenjohtaja Aho oli ensimmäisiä, ellei peräti ensimmäinen, joka julkisuudessa esitti ajatuksen kansanäänestyksestä. Hän teki sen jo tammikuussa 1991,21 siis ennen saman vuoden eduskuntavaaleja ja ennen siirtymistään uuden hallituksen pääministeriksi. Aho toisti ehdotuksensa pääministerinä syyskuussa 1991,22 ennen virallisen hakemuspäätöksen tekemistä, ja ajatus kansanäänestyksestä otettiin myös valtioneuvoston hakemusaietta koskevaan tiedonantoon 5.3.1992.23 Tiedonannon hyväksymisen yhteydessä jäsenyyshanke ja kansanäänestys kytkeytyivät poliittisella tasolla erottamattomasti toisiinsa.

19 Ks. Uimonen 1995, 175: Juuri ennen 18.3.1992 tapahtunutta äänestystä keskustan eduskuntaryhmässä käydyssä keskustelussa jäsenhakemuksen vastustajien ja vapaiden käsien pyytäjien määrä uhkasi nousta pelottavan suureksi. Tässä tilanteessa pääministeri Aho esitti ryhmälleen erouhkauksen: "Me emme voi mennä suureen saliin tietämättä, mitä siellä tapahtuu. Ryhmän asenteesta ei voi vetää kuin yhden johtopäätöksen. Minun kai täytyy mennä presidentin puheille äänestyksen jälkeen." - Ks. myös selostusta Suomen keskustan eduskuntaryhmän ja puoluevaltuuskunnan yhteiskokouksesta 29.2.1992, Turun Sanomat 1.3.1992.

20 Ahon hallituksen oikeusministeri Hannele Pokka kirjoittaa (1995, 102), että hallituksen tehtyä asiasta luottamuskysymyksen ei se, mikä oli eduskunnan todellinen kanta EY jäsenhakemukseen, käynyt selville. "Sen jälkeen kun keskustapuolueen eduskuntaryhmän ja puoluehallituksen enemmistö päätti, että jäsenhakemus oli jätettävä tai ainakaan Ahon hallitusta ei saanut kaataa, äänestin minäkin muiden mukana eduskunnassa hallituksen kannan puolesta. M.t. 261.

21 Ks. Ulkopol 1991:4, 67. 22 Tv-haastattelussa 17.9.1991. 23 "Ennen jäsenyyteen johtavan neuvottelutuloksen lopullista hyväksymistä on tarkoituksena

järjestää asiasta neuvoa-antava kansanäänestys." Ks. VNT 1/1992 vp s.7.

18 Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta edellytti EY selontekoa koskevissa

ponsissaan24 kesäkuussa 1992 neuvoa-antavan kansanäänestyksen toimittamista asiasta. Kaikki ponnet, niin myös kansanäänestystä koskeva, hyväksyttiin täysistunnossa.25

Kansanäänestyshanke näyttää siis syntyneen ensi sijassa ministeristön hankkeena - enemmän kuin eduskunnan tai kansanliikkeitten. Hankkeen vireillepanon perimmäiset - joskin enimmäkseen julkilausumatta jääneet - syyt olivat alun perin ehkä lähinnä sisäpoliittisia. Takana saattoi olla laskelma siitä, että EU-jäsenyyden taakse oli helpompi saada äänestäjien - edes niukkakin - enemmistö kuin kansanedustajien määräenemmistö. Siinä tapauksessa kansanäänestyksen tuloksen poliittinen hyödyntäminen edellytti äänestystuloksen selittämistä moraalisesti sitovaksi.

Kansanäänestysajatuksen tueksi voitiin tietysti viitata siihenkin, että myös muualla Euroopassa oli v:n 1950 jälkeen toimitettu integraatiokansanäänestyksiä. Kansanäänestys unioniin liittymisestä korostaisi siis Suomenkin länsieurooppalaista identiteettiä. Sellaisen tavanomaisen käytännön, että Euroopan yhteisöihin liittyminen tai perustamissopimusten muuttaminen päätettäisiin tai vahvistettaisiin (oikeudellisesti tai tosiasiallisesti) asianomaisissa maissa kansanäänestyksellä, ei tosin millään muotoa voi katsoa syntyneen.26 - Suomen EU-kansanäänestykselle antoi Valtiosääntökomitea 1992 oikeudellisenkin ulottuvuuden johtamalla siitä tukea VJ 69 §:n käyttämiseen unionisopimuksen voimaansaattamislain hyväksymisessä (ks. jälj. s. 54).

Suomen EY-jäsenyysneuvottelut alkoivat helmikuussa 1993 ja päättyivät huhtikuussa 1994. Läpimurto neuvotteluissa saavutettiin 1.3.1994, päivänä jona Mauno Koiviston presidenttikausi päättyi ja Martti Ahtisaaren alkoi. Uusien EU-jäsenten27 liittymistä koskeva sopimus allekirjoitettiin EU:n huippukokouksessa Korfulla, Kreikassa 24.6.1994.

24 UaVM 6/1992 vp/4.6.92 s.29: "( ...) ulkoasiainvaliokunta (...) ehdottaa eduskunnan päätettäväksi että Eduskunta (...) edellyttää, että jäsenyysneuvottelujen aikana hallitus (...) 5) alistaa neuvotellun jäsenyyssopimuksen neuvoa-antavaan kansanäänestykseen."

25 Ponnet hyväksyttiin ratkaisevassa äänestyksessä äänin 156-26-12. Ptk 2772 1992 vp/18.6.92.

26 Integraatiokansanäänestyksiä oli 1970-luvulla järjestetty viisi kertaa ja 1980-luvulla neljä kertaa. Ks. Suksi 1994a, 48-49. Kansanäänestyksen yleisyys EY asioissa oli siis pelkkää harhaa. Suomalaisten päätöksentekijäin tajuntaan kansanäänestyksen käyttäminen luultavasti oli jäänyt Norjan (1972) äänestyksen kautta. Vuoden 1991 alussa ei Suomessa tietenkään voinut olla tietoa siitä, että kaikissa silloisen kierroksen hakijamaissa varmasti toimitettaisiin kansanäänestys. Itävallassa se olisi voitu välttää toisenlaisella perustuslaintulkinnalla (ks. jälj. s. 65), Norjassa se oli harkinnanvarainen ja neuvoa-antava. Ruotsissa asetettiin vasta kesäkuussa 1991 Grundlagsutredningen inför EU, joka antoi mietintönsä maaliskuussa 1993. Vain Sveitsissä oli perustuslainmuutokset välttämättä hyväksyttävä kansanäänestyksellä.

27 Kun Maastrichtin sopimus oli kansainvälisesti tullut voimaan 1.11.1993, oli tämän jälkeen vanhojen ja uusien jäsenten osalta puhuttava Euroopan unionista eikä enää Euroopan yhteisöistä. Sen sijaan yhteisöoikeudesta (acquis communautaire) on edelleen syytä käyttää vaihtoehtoista nimitystä EY-oikeus. Vastaavasti puhutaan edelleen EY-tuomioistuimesta.

19 Kesäkuussa 1994 eduskunnalle annettiin esitys EU-kansanäänestystä

koskevaksi laiksi ,28 ja eduskunta hyväksyi kansanäänestyslakiehdotuksen viivyttelemättä.

Neuvotellun EU-sopimuksen hyväksymistä koskeva esitys oli suunniteltu annettavaksi eduskunnalle ennen kansanäänestystä, mutta pääministeri Aho halusi etukäteen vielä kerran varmistaa oman puolueensa ja eduskuntaryhmänsä tuen sopimukselle. Suomen keskustan puoluekokouksessa 18.6.1994 pääministeri voitti kokousedustajien enemmistön EU-liittymissopimuksen puolelle - tälläkin kertaa uhkaamalla erota sekä puolueen puheenjohtajan että pääministerin tehtävästä, jos päinvastainen kanta voittaisi. Suomen keskusta halusi pysyä hallituspuolueena.29

Hallitus antoi eduskunnalle 25.8.1994 liittymissopimusta koskevan esityksen, joka edellytti voimaansaattamislain hyväksymistä ns. supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.30 Perustuslakivaliokunta ehti antaa esityksestä lausuntonsa ennen kansanäänestystä.31

Kansanäänestys liittymisestä toimitettiin 16.10.1994. Siinä äänestäneiden niukka enemmistö kannatti EU-jäsenyyttä.32 Eduskunta antoi 18.11.1994 suostumuksensa EU-liittymissopimuksen tekemiseen ja hyväksyi samalla supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä sopimuksen valtionsisäistä voimaansaattamista koskevan, blankettilain muotoisen poikkeuslain äänin 152-45. Tämän jälkeen tasavallan presidentti päätti sopimuksen ratifioinnista.

Liittymissopimus tuli kansainvälisesti voimaan 1.1.1995.

Samana päivänä kuin valtioneuvoston EY tiedonanto annettiin, 5.3.1992, val-tioneuvosto oli asettanut komitean, jonka nimenomaisena ja julkilausuttuna tehtävänä oli selvittää yhdentymisratkaisujen vaikutus eduskunnan, tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulkopoliittisiin ja kansainvälisiä asioita koskeviin valtaoikeuksiin ja tehdä selvityksen perusteella tarvittavat ehdotukset muutoksiksi valtiosääntöön. Todellisuudessa tämän Valtiosääntökomitea 1992:n (jälj.: valtiosääntökomitea) tehtäväksi tuli myös perustella se oikeudellinen menettelytapa, jonka avulla liittymissopimus saataisiin Suomessa voimaan samaan aikaan kuin

28 HE 109/1994 vp/laiksi neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä Suomen liittymisestä Euroopan unionin jäseneksi/24.5.1994.

29 Ks. Uimonen 1995, 179; Pokka 1995, 254, 259; ja Helsingin Sanomat 19/6 1994: "Aho sai keskustan puoluekokouksen tuen EU-linjalleen". Äänestyksen tulos oli 1607-804 neuvotellun sopimuksen hyväksi.

30 HE 135/1994 vp Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä.

31 PeVL 14/1994 vp/ 7.10.1994. 32 Äänestäneistä 56.9 % äänesti KYLLÄ, 43.1 % EI. Äänestysprosentti oli 70.8 %.

20 muissa saman neuvottelukierroksen hakijamaissa.33

Valtiosääntökomitea allekirjoitti mietintönsä 17.3.1994. EU-neuvottelujen lopputulos oli tällöin jo tiedossa.

Kohta eduskunnan päätettyä Euroopan unioniin liittymisestä sille annettiin esitys EU-jäsenyyden vuoksi tehtävistä valtiosääntömuutoksista34 Ensi sijassa esitys koski valtiopäiväjärjestykseen v. 1993 tehtyjen muutosten tarkistamista EU-jäsenyyttä vastaaviksi, mutta asianomaisten VJ-säännösten uusi tarkistaminen tuli välillisesti antamaan uutta sisältöä myös HM 33 a §:lle. Eduskunnan päättämät VJ-muutokset tasavallan presidentti vahvisti vuoden 1994 viimeisenä päivänä, ja ne tulivat voimaan yhtäaikaa EY liittymissopimuksen kanssa.35

Puheena olevat muutokset tehtiin siis EU-sopimuksen eduskuntahyväksymisen jälkeen ja siten myös kansanäänestyksen jälkeen. Näiden muutosten toteuttaminen ei ollut näin ollen mukana siinä järjestelykokonaisuudessa, joka asetettiin kansanäänestyksessä punnittavaksi. Vuoden 1994 perustuslakivaliokunta tähdensi EU-jäsenyyden vuoksi olevan välttämätöntä uudistaa VJ 4 a luku,36 mutta tämä välttämättömyys oli poliittista välttämättömyyttä: se ei vaikuttanut valiokunnan EU-voimaansaattamislakia koskevaan säätämisjärjestysarviointiin.

3. EU-LIITTYMISSOPIMUS JA SUOMEN SUVEREENISUUS

3.1. Valtion suvereenisuudesta ja sen rajoittamisesta

HM 1 § :ssä - niin sen vanhassa kuin v. 1995 voimaan tullessa uudessa muodossa - säädetään, että Suomi on "täysivaltainen tasavalta". Saattaa olla, että täysivaltaisuus l. suvereenisuus on meidän aikanamme tullut suhteelliseksi käsitteeksi niin oikeudellisessa ("la souveraineté modeste"!37) kuin poliittisessa/tosiasiallisessa mielessä. Mutta suvereenisuuden käsitteen tai määreen pitäminen paikallaan uusi-

33 Ks. KM 1994:4, mietinnön VI luku: "liittymissopimuksen voimaansaattaminen sekä tarve jäsenyyden huomioon ottamiseen hallitusmuodossa". Komitean toimeksiantoa täydennettiin 24.9.1992, mutta siinäkään ei mainittu liittymistä koskevan menettelyn selvittämistä. Sen koskettelua ei ehkä pidetty asianmukaisena ennen kuin sopimusneuvottelut olivat päättyneet.

34 HE 318/1994 Euroopan unionin jäsenyyden vuoksi tehtävistä muutoksista valtiopäiväjärjestykseen ja valtioneuvostosta annettuun lakiin/28.11.1994.

35 SäädK 1551/94. 36 "Uudistuksen tulee rakentua samoille periaatteille eduskunnan ja valtioneuvoston välisestä

yhteistoiminnasta kuin voimassa oleva sääntely. Lisäksi on otettava huomioon EU:n jäsenyyteen sisältyvät oleelliset eroavuudet ETA-järjestelyyn verrattuna." PeVL 14/1994 vp.

37 Coubertafond 1989, 1288.

21 tussa HM 1 §:ssä osoittaa, että sille on edelleen annettavissa oikeudellinenkin(kin) sisältö - vaikka käsitykset tuosta sisällöstä kenties ovatkin liikkeessä.38

Valtiosuvereenisuus jaetaan tavallisesti valtion ulkoiseen ja sisäiseen suvereenisuuteen.39 Valtion ulkoisella suvereenisuudella tarkoitetaan valtion tasa-arvoisuutta toisiin valtioihin nähden ja valtion täyttä vapautta päättää oikeudellisista suhteistaan toisiin valtioihin ja muihin kansainvälisen oikeuden subjekteihin riippumattomasti, vain ja välittömästi kansainvälisen oikeuden alaisena. Ulkoinen suvereenisuus ei lähtökohtaisesti ole ehdoton, vaan sitä rajoittavat kansainvälisen oikeuden normit.

Valtion sisäinen suvereenisuus taas merkitsee, että valtion sisäpuolella val-tiovalta on korkein oikeudellinen valta, kaiken muun vallan yläpuolella. Sisäiseen suvereenisuuteen kuuluu valtion yksinomainen ja muut poissulkevia valta päättää oikeusjärjestyksestään, määrätä muutenkin valtiollisten instituutioittensa toiminnasta ja oikeus käyttää eri tavoin julkista valtaa alueellaan oleviin ihmisiin ja esineisiin nähden (= ns. alueherruus).

Todellisuudessa mainitut kaksi suvereenisuuden aspektia ovat toisiinsa erottamattomassa yhteydessä. Kun esimerkiksi kansainvälisillä sopimuksella sidotaan sopimusvaltioiden lainsäädäntövallan käyttöä, se suomalaisessa doktriinissa kuvataan ulkoisen suvereenisuuden rajoitukseksi, vaikka se rajoittaa myös sisäistä suvereenisuutta, tosin periaatteessa vähemmin kuin esimerkiksi suvereenisuusoikeuksien siirtäminen.

Suvereenisuuden rajoittamisessa voi erottaa erilaisia asteita. Väliaikaisesti jokainen kansainvälinen sopimus - sisältöön katsomatta - rajoittaa valtion suvereenisuutta. Tätä voimakkaampi rajoittaminen on kyseessä, jos sisäiseen suvereenisuuteen kuuluvaa toimivaltaa, erilaisia suvereenisuusoikeuksia siirretään valtion ulkopuolelle. Laventuessaan tällainen siirtäminen johtaa ensin suvereenisuudenjakamiseen kahden oikeusmuodostuman kesken ja lopuksi - toteutuessaan riittävän laajana - suvereenisuuden luovuttamiseen.

Erityisesti sisäisen suvereenisuuden rajoitukset iskevät helposti kahteen valtiojärjestyksen tärkeään ja samalla arkaan kohtaan: demokratiaan ja perusoikeuksiin. Suomessa on HM 1 § :ssä mainitun "täysivaltaisuus"-käsitteen sisältö joutunut arvioitavaksi perustuslain tulkinnalla erityisesti kansainvälisiä sopimuksia hyväksyttäessä ja niiden voimaansaattamisesta päätettäessä. Auktoritatiivinen perustuslaintulkitsija, eduskunnan perustuslakivaliokunta, on tällaisissa yhteyksissä enimmäkseen kysynyt, rajoittaako tietty kansainvälisoikeudellinen velvoite HM 1 § :ssä vahvistettua valtion täysivaltaisuutta antaessaan vieraan valtion tai kansainvälisen

38 Näin myös Saraviita 1994, 69 av. 12. 39 Käsitteitä ja niiden sisältöä koskevasta laajasta keskustelusta ks. esim. Constantopoulos

1970; Jahhrreiss 1967; ja Randelzhofer 1987.

22 järjestön orgaaneille tai virkailijoille valtion sisällä suoraan vaikuttavaa toimivaltaa tai oikeuden tosiasiallisten voimakeinojen käyttöön valtion rajojen sisäpuolella. 40

Perustuslakivaliokunnan aivan uusimmassa käytännössä on merkkejä HM 1 §:n loukkaamista koskevien arviointiperusteiden muuttumisesta tai ainakin monipuolistumisesta. Valiokunta on ottanut huomioon, paitsi kansainvälisen sopimuksen oikeudellisia vaikutuksia, myös sen tosiasiallisia vaikutuksia ja seuraamuksia.41

Viime kädessä on aina kysymys siitä, minkälaiset valtiosopimuksella aikaansaadut tai muuten aiheutuneet muutokset ovat oikeudellisesti relevantteja HM 1 §:n kannalta, oikeustilan vai tosiasiallisten valtasuhteiden vaiko molempien muutokset ,42 eikä kysymyksen ratkaisua etsittäessä liene periaatteellisia esteitä tulkintalinjan pitkäjännitteisille vaihteluille. Jos kuitenkin arviointiperusteita ja niiden keskinäisiä painotuksia mielivaltaisesti ja tarkoituksenmukaisesti tapauksittain vaihdellaan, milloin oikeudellista ja milloin tosiasiallista muutosta painottaen, joudutaan helposti umpikujaan. Johdonmukaisuus on siis tässäkin paikallaan.

Jos rajoituksia on todettu perustuslainvastaisiksi, niiden on enimmäkseen katsottu HM 1 §:n ohella loukkaavan muitakin, kuten valtionorgaanien kompetenssia määrääviä erityisiä perustuslainsäännöksiä. Harvemmin on viitattu yleisesti vain HM 1 § :ssä vahvistettuun täysivaltaisuuteen.

Tässä pääjaksossa kiinnitän huomiota EU-sopimuksen niihin kolmeen rajoitusulottuvuuteen, joilla katson olevan eniten oikeudellista relevanssia HM 1 §:ssä vahvistetun suvereenisuuden kannalta, nimittäin 1. lainsäädäntövallan siirtoon, 2. ulkoasiainvallan siirtoon ja 3. talous- ja rahaliiton muodostami-seen.

Huomiotta jätän tässä yhteydessä joukon pienempiä suvereeni-suusrajoituksia, jotka koskevat mm. tuomiovallan, verotusvallan ja hallintovallan käyttämistä. Sikäli kuin tällaiset rajoitukset olivat suoraan EU:n perustamissopimuksista havaittavissa, ne pyrittiin rekisteröimään liittymissopimuksen

40 Ks. erit. Saraviita 1973, 235 ss. 41 Ks. PeVL:t 2/1990 vp ja 15/1992 vp: ylikansallisen tuomioistuimen ratkaisu voi

tosiasiallisesti johtaa siihen, että Suomen täytyy muuttaa lainsäädäntöään. 42 Vrt. Kaarlo Tuorin asiantuntijalausunto PeV:lle 15.9.1994 (EU-sopimus):

"Valtioelimillemme perustuslakiemme mukaan kuuluvan toimivallan siirrot ja rajoitukset ovat siinä määrin huomattavat, että yksittäisiin sopimusmääräyksiin perustuva eritelty tarkastelu saattaa antaa harhaanjohtavan kuvan mahdollisen Euroopan unionin jäsenyyden kokonaisvaikutuksesta valtiolliseen päätöksentekojärjestelmäämme. Yksitäisistä sopimusmääräyksistä lähtevä oikeudellinen tarkastelu sivuuttaa myös helposti jäsenyydestä seuraavat tosiasialliset täysivaltaisuuden rajoitukset esimerkiksi ulko- ja turvallisuuspolitiikassa tai talouspolitiikassa. Voi kuitenkin katsoa, että tällaisilla rajoituksilla on tietty merkityksensä myös silloin, kun jäsenyyttä säänteleviä sopimusmääräyksiä arvioidaan valtiosääntöoikeudellisesti." [kurs. AJ:n]

23 eduskuntakäsittelyn yhteydessä." Liittymissopimuksen mukana heti sovellettavaksi tulevan EY sekundaarilainsäädännön osalta tähän selvittelyyn ei kuitenkaan pystytty, ja tuosta normistosta johtuvat perustuslainmuutokset hyväksyttiin siten avoimina.44

3.2. Lainsäädäntövallan siirtäminen EY:lle

EU-liittymissopimus siirsi useilla lohkoilla julkista toimivaltaa kansallisilta orgaaneilta ylikansalliselle. Alaltaan laajin oli lainsäädäntövallan siirto. Unio-nin jäsenyyden myötä luovutettiin Suomen lainsäädäntöelimiltä EY:n orgaa-neille valtaa asettaa Suomessa vaikuttavia oikeussääntöjä. Lainsäädäntövallan siirto merkitsi samalla kotimaisten orgaanien lainsäädäntövallan poistamista tai rajoittamista niillä aloilla, jotka luovutettiin EY:n lainsäädäntökompetens-sin piiriin.

EY:n sekundaarinormisto on muodollisesti kaksijakoinen: osa EY-säädöksistä on EY-asetuksia, osa direktiivejä.45 EY-asetuksia ei tarvitse eikä saa saattaa jäsenvaltion toimenpitein valtionsisäisesti voimaan. Direktiivit taas asettavat tavoitteita, ja jäsenvaltiot panevat ne täytäntöön - tarvittaessa kansallisin lainsää-

43 Ks. PeVL 14/1994 vp ja HE 135/1994 vp, perustelut s. 666-670. PeV hyväksyi - muutamin poikkeuksin - HE:ssa olevat arvioinnit.

44 "Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on arvioitu perustamissopimusten ja perustuslakiemme välistä suhdetta. Liittymissopimuksen ja perustamissopimusten voimaan saattaminen merkitsee muun ohella sekundaarilainsäädännön sitovaksi tulemista. Siihen saattaa sisältyä yksittäisiä kohtia, joissa ilmenee ristiriitoja perustuslakien kanssa. (...) Valiokunnan käsityksen mukaan liittymissopimuksen voimaansaattamislain täytyy tässä laadultaan poikkeuksellisessa lainsäädäntötilanteessa katsoa kattavan myös tällaiset tilanteet." (PeVL 14/1994 vp)[kurs. AJ:n]

Perinteisen doktriinin mukaan poikkeuslain muoto kattaa asianomaisen säädöksen kaikki sisällölliset ristiriidat perustuslain kanssa. Siitä huolimatta viime vuosina on ristiriitakohdat pyritty perustuslakivaliokunnan lausunnoissa tarkkaan rekisteröimään. Jossakin ETA-sopimuksen jälkeen annetussa PeV lausunnossa saattaa häämöttää ajatus, että poikkeuslain kattavuus olisi juuri laajojen valtiosopimusten kohdalla in casu päätettävissä. Ks. PeVL 21/1992 vp.

Ks. myös jälj. s. 28 keskustelua liittymissopimuksen voimaan tullessa voimassa olleen EY sekundaarilainsäädännön omaksumisen tavasta.

45 Hyvän kuvan EY-sekundaarinormiston jakautumisesta määrällisesti neuvoston asetuksiin, komission asetuksiin ja direktiiveihin antaa EY:n julkaisu Official Journal of the European Communities, Directory of Community legislation in force and other acts of the Community institutions, Volume I (As at 1 June 1995).

24 däntötoimin.46 Direktiivin antaminen siis - enimmäkseen - muodollisesti säilyttää lainsäädäntövallan kansallisten elinten käsissä mutta todellisuudessa sitoo pitkälle, joskus kokonaankin, kansalliselle lainsäätäjälle kuuluvan harkintavallan.47 Direktiivien täytäntöönpanemisessa EY:n ja kansallinen lainsäädäntövalta koskettavat toisiaan.

Kun puhutaan sekundaarinormiston välittömästä sovellettavuudesta, tarkoitetaan juuri sitä ominaisuutta, ettei - dualistisissakaan valtioissa - erillisiä valtionsisäisiä voimaansaattamistoimia tarvita.48 Välittömästi sovellettavia ovat ennen muuta asetukset. Direktiivit edellyttävät sovellettaviksi tullakseen täytäntöönpanotoimia, myös lainsäädännön tasolla, mutta erinäisissä tapauksissa niihinkin saatetaan suoraan vedota kansallisissa tuomioistuimissa (välitön vaikutus).49

Jäsenvaltion lainsäädäntövaltaa siirtyy siis EY:lle kahdella tavalla: suoraan ja välillisesti käytettäväksi. Samalla kansallisen lainsäätäjän määräysvalta harmonisoitavan tai harmonisoidun alan oikeudellisessa sääntelyssä vastaavasti supistuu.

EU-liittymissopimusta koskevissa eduskunta-asiakirjoissa todettiin, että Suomen edustajien osallistuminen päätöksentekoon Euroopan yhteisössä korvaa osittain valtaoikeuksien siirtämistä EY:lle.50 Kysymys on tietenkin ja vain unionin

46 Ks. Sévon 1993, 79, joka mainitsee, että direktiivi edellyttää valtionsisäistä "voimaansaattamista". Toisella kannalla Ojanen 1993, 66-68. - Jos direktiivit rinnastettaisiin kansainvälisiin järjestöpäätöksiin, ne sitä kautta - noudatetun eduskuntakäytännön pohjalta - edelleen rinnastuisivat valtiosopimuksiin, eikä Suomen oikeusjärjestelmässä olisi estettä operoida perinteiseen tapaan direktiivien "voimaansaattamisella". Dualistisena terminä "voimaansaattaminen" ei kuitenkaan hyvin sopeudu nykyiseen EY oikeusideologiaan, eikä kuvaa nykyistä oikeustilaa kahdessakaan mielessä. Ensiksi: direktiivi voi nykyisen EY-oikeudellisen doktriinin mukaan - eräin ehdoin - jo sellaisenaan, ilman jäsenvaltion toimia olla valtionsisäisesti sovellettavana. Toiseksi: Suomessa ei direktiivejä toteuttavaa lainsäädäntöä näköjään ole ymmärretty valtiosopimuksen "liukuvaksi voimaansaattamiseksi". Hallituksen esityksissä on vuoden 1995 aikana käytetty termiä "direktiivin täytäntöönpano".

Direktiivin täytäntöönpano saattaa vaatia lakimuodon käyttämistä, mutta tuskin perustuslainsäädäntöjärjestyksen, kun otetaan huomioon ed. alav:ssa 44 siteerattu PeV:n kanta: EU-liittymissopimuksen voimaansaattamislaki kattaa kaikki, myös luettelemattomat, sopimusvelvoitteiden noudattamisesta välttämättä johtuvat perustuslainvastaisuudet. Kanta koskee muodollisesti vain 1.1.1995 voimassa ollutta sekundaarilainsäädäntöä, mutta loogisesti se täytynee ulottaa koskemaan myös tulevien direktiivien täytäntöönpanoa.

Valtionsisäisen lainsäädäntömuodon valinnalla on tosin vain vaatimaton merkitys, koska täytäntöönpanoon on joka tapauksessa yhteisöoikeudellinen velvoite. Aivan yhdentekevä ei muodon valinta - kansallisen oikeusjärjestyksen sisäisten normisuhteitten takia - silti ole, ajateltakoon esimerkiksi perustuslaissa olevia lakivarausta koskevia säännöksiä.

47 Ks. EY:n perustamissopimuksen 189 art. 3 k, sellaisena miksi se muutettiin Maastrichtissa: "Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden, jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisen viranomaisen valittavaksi muodon ja keinot."

48 Ks. Beutler et al. 1993, 61 ss. 49 Ks. välitön sovellettavuus/välitön vaikutus -käsiteparista käydystä keskustelusta Ojanen

1993, 59 ss. 50 HE 135/1994 vp, 21

25 neuvostossa tapahtuvasta päätöksenteosta ja sen valmistelusta diplomaattiedustajien tasolla sekä Eurooppa-neuvoston keskusteluista.51 Kompensaation määrää arvioitaessa on huomattava, että päätöksenteko unionin neuvostossa, sikäli kuin EY asioista on kysymys, säännönmukaisesti tapahtuu enemmistöllä, enimmäkseen määräenemmistöllä.52 Suomen ministeriedustajalla neuvostossa on ainakin toistaiseksi 3/87 ääntä. Määräenemmistön murtamiseen neuvoston päätöksen estämismielessä tarvitaan 26 ääntä, ja määräenemmistön saavuttamiseen 62 ääntä. - Yksimielisyyttä vaaditaan EY-pilarissa enää hyvin harvoissa asioissa.

3.2.1. EY oikeus erillisenä oikeusjärjestyksenä

EY-tuomioistuimen alun perin tuottaman ja EY-oikeudellisessa kirjallisuudessa kehitellyn opin mukaan EY-oikeus on itsenäinen ja erillinen oikeusjärjestys. Sellaisena se perustaltaan ja luonteeltaan eroaa niin kansainvälisestä oikeudesta kuin jäsenvaltioiden kansallisista oikeusjärjestyksistä. Tähän rakennelmaan liittyy käsitys, ettei EY ole liittovaltio mutta ei myöskään valtioliitto tai muu sellainen kansainvälisoikeudellinen oikeusmuodostuma, jonka sisäiset oikeussuhteet määräytyvät kansainvälisen oikeuden mukaan, ja että EY-sekundaarinormit - tai ainakin osa niistä - tulevat jäsenvaltioissa välittömästi voimaan ja sovellettaviksi.

Perustamissopimusten hyväksyminen ja julkisen toimivallan siirtäminen EY:lle on jäsenvaltioissa edellyttänyt siirron sallivia erityisiä ja valtiosopimuksen tekemistä koskevia yleisiä perustuslainsäännöksiä. Tämän mukaisesti ei olisi vaikeaa palauttaa EY:n oikeusjärjestyksen voimassaoloa jäsenvaltioiden perustuslakeihin tai valtiosääntöihin. Se onkin dualistisessa valtiossa, myös Suomessa, luonnollinen lähtökohta, josta luopuminen järkyttää oikeusjärjestelmän perusteita. Oppi EY:n autonomisesta ja erillisestä oikeusjärjestyksestä ei kuitenkaan näyttäisi hyväksyvän tämän oikeus-järjestyksen voimassaolon johtamista jäsenvaltioiden perustuslaeista.

Erillisyysdoktriiniin kuuluu, että EY-sekundaarioikeuden voimassaoloperuste johdetaan perustamissopimuksista mutta ei mielellään sen kauempaa. Entä perustamissopimusten voimassaolo? Se palautuu tietenkin niihin toimiin, joilla jäsenvaltiot ovat liittyneet sopimuksiin. EY-oikeuden kannalta uuden jäsenvaltion liittyminen unioniin on poliittinen ratkaisu, jolla sellaisenaan on laajat oikeudelliset vaikutukset, mutta unionia ei kiinnosta, millaiset valtionsisäiset menettelyt ovat

51 EU:ssa Suomen kansalaisia voidaan valita komission ja EY-tuomioistuimen organisaatioon. Komissiossa ja tuomioistuimessa toimivat suomalaiset eivät kuitenkaan saa ottaa vastaan ohjeita Suomen hallitukselta ja eduskunnalta, joten heitä ei sanan perinteisessä mielessä voi pitää Suomen edustajina.

52 EU:n neuvoston äänestysperiaatteista ks. Beutler et al. 1993, 134 ss.

26 liittyvissä valtioissa tuota poliittista aktia edeltäneet.53

Nykyisessä vaiheessa EY oikeusideologian ei oikeastaan pitäisi hyväksyä enää sitäkään, että uusien dualististen jäsenvaltioiden liittymissopimukset saatetaan niissä kansallisella lainsäädäntötoimella valtionsisäisesti voimaan.

Tietenkin kansallisen ja EY oikeuden suhteen määrittely ja vakiinnuttaminen - edelleenkin - riippuu paljon siitä, minkä kannan jäsenvaltioiden valtionorgaanit, tuomioistuimet ja hallintoviranomaiset asiaan ottavat. Käsityksissä esiintyviin valtiokohtaisiin vaihteluihin ei tässä ole mahdollista mennä. Kannattaa kuitenkin korostaa, että esimerkiksi Saksan54 ja Italian55 perustuslakituomioistuimen oikeudelliset tulkinnat erilli-

53 Ks. esim. Beutler et al. 1993, 60-63, 70, 184-185, 203-206. 54 Saksan perustuslakituomioistuimen asenteen voi sanoa jopa kiristyneen aikaisempaan

nähden, mikä näkyy ns. Maastricht-Urteil'in formuloinneissa. Niihin sisältyy vahvaa kritiikkiä EY tuomioistuimen tähänastista oikeuskäytäntöä kohtaan, joka on tulkinnan avulla laajentanut yhteisökompetenssia ja samalla vähittäin syrjäyttänyt EY:n "lueteltuja yksittäisvaltuuksia" koskevaa oppia. Perustuslakituomioistuin ymmärtää asian siten, että EY oikeuden voimassaolo on perustamissopimusten hyväksymistä koskevien lakien välityksellä edelleen palautettavissa Saksan perustuslakiin. EU-orgaanien toimet, jotka ylittävät perustamissopimukset, eivät sido Saksan oikeudenkäyttöpiirissä. Asian viime-kätinen tutkinta jää perustuslakituomioistuimelle. Ks. päätöksen kohta C.1.: "Würden etwa europäische Einrichtungen den Unions-Vertrag in einer Weise handhaben oder fortbilden, die vom dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz zugrundeliegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die daraus hervorgehenden Rechtsakte im deutschen Hoheitsbereich nicht verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland anzuwenden. Dementsprechend prüft das Bundesverfassungsgericht, ob Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen."

Ks. päätöksen kritiikistä esim. König 1994, passim. 55 Italian perustuslain 11 art. sisältää samantapaisen yleisen valtuutuksen kuin Saksan GG:n

24 art. (ks. jälj. s. 64) suostua suvereenisuuden rajoituksiin kansainvälisten järjestöjen hyväksi rauhan ja oikeudenmukaisuuden turvaamiseksi. Perustuslakituomioistuimen käsityksen mukaan Italian liittyminen Euroopan yhteisöihin, mikä tapahtui perustuslain 11 art:n nojalla, tekee yhteisöoikeuden suoraan sovellettavaksi Italiassa autonomisena oikeusjärjestyksenä. Kansallisen tuomarin on varmistuttava siitä, onko hänen tutkittavassaan asiassa olemassa yhteisöoikeudellinen lähde, ja sovellettava sitä. Tämän säännön soveltamiselle hän ei voi asettaa esteitä kansallisen oikeuden nojalla, koska perustuslain 11 art. takaa yhteisöoikeuden noudattamisen valtion alueella, eikä sisäinen oikeusjärjestys pyri estämään yhteisöoikeuden soveltamista. Ks. Corte Costituzionale, Decisioni della Corte, 1984:170 (Granital).

EY oikeuden autonomisuus ja erillisyys siis tunnustetaan, mutta tietynlaisen dualismin puitteissa. EY-oikeuden etusijakin (ks. jälj. s. 29) myönnetään, mutta samalla torjutaan käsitys, että Italian oikeus periaatteessa olisi alisteinen EY-oikeudelle. Viime kädessä jää ongelma, mitä tehdään, jos EY asetus ylittää perustamissopimusten kompetenssirajat. CC pidättää itselleen oikeuden jättää EU-säädös soveltamatta, jos sillä loukataan niitä koskemattomiksi julistettuja periaatteita, jotka antavat Italian perustuslaille erityisen identiteetin.

Ks. myös samasta kysymyksestä La Pergola 1988, 96-103; Luciani 1993, 669; Paladin 1991, 248-249.

27 syysteesistä poikkeavat EY tuomioistuimen päätelmistä: edelliset, vaikka myöntävät erillisyyden, palauttavat EY-normiston voimassaolon viime kädessä kansalliseen perustuslakiin, mikä jättää jäsenvaltion perustuslakituomioistuimelle kontrollivaltaa sekundaarinormistoon nähden. EY-tuomioistuimelle erillisyys taas merkitsee sitä, että kansallinen oikeus kaikkiaan ja viime kädessäkin on alisteista EY-oikeudelle (ks. jälj. s. 29). Ehkä onkin niin, että jäsenvaltioilla on kahden oikeusjärjestyksen suhdetta arvioitaessa edelleen liikkumavaraa, mahdollisesti sitä enemmän mitä suurempi on asianomaisen valtion poliittinen vaikutusvalta ja taloudellinen mahti.

Kotimaisessa oikeuskirjallisuudessa käsitykset erillisyysteesistä hajoavat.56 Niissä kotimaisissa virallisdokumenteissa, jotka koskevat Suomen liittymistä Euroopan unioniin, taas näkyy oppi oikeusjärjestysten erillisyydestä nopeasti tunnustetun. Niinpä eduskunnan ulkoasiainvaliokunta kirjoitti v. 1992: "EY-oikeutta pidetään itsenäisenä oikeusjärjestyksenä sui generis, joka eroaa sekä kansainvälisestä oikeudesta että kansallisesta oikeudesta."57

Erillisyysdoktriini ilmeni hyvin myös siitä tavasta, jolla EY:n normiston valtionsisäinen voimaantulo hoidettiin.

EU-liittymissopimuksen varhaisessa valmisteluvaiheessa kävi selville, ettei perustamissopimusten ohella EY:n sekundaarioikeutta ollut aikomus saattaa erillisellä lainsäädäntötoimella valtionsisäisesti voimaan. Tarkoituksena oli, että "eduskunta perustamissopimuksesta suoraan johdettuina normivelvoitteina hyväksyy EY:n sekundaarilainsäädännön siltä osin kuin se kuuluu lainsäädännön alaan tai muuten vaatii eduskunnan suostumuksen, mutta ei perustamissopimuksista erillään saata sekundaarisäädöksiä voimaan lailla".58

Tuollainen menettely oli kyllä käypä monistisen kannan omaksuneessa valtiossa, mutta ei dualistisessa Suomessa. Se oli selvästi vastoin HM 33 §:n ja VJ 69 §:n siihenastista, dualistispohjaista tulkintaa. Se vastasi kuitenkin EY oikeudellisessa ideologiassa omaksuttua erillisen oikeusjärjestyksen doktriinia. Tämän ideologian

56 Joutsamo, 1991, 105-106, ei ota asiaan selkeää kantaa. Scheinin 1993, 16, ja Tiilikainen 1992, 15, tuntuvat opin hyväksyvän, kun taas pikemmin torjuvalla kannalla täytyy katsoa olevan Niemisen, 1991, 97, ja aivan selvästi Ojasen 1993, 39-42.

57 UaVM 6/1992 vp (valtioneuvoston EY selonteosta). - KM 1994:4 , 265, viittaa EY:n oikeuskäytäntöön: sen mukaan "yhteisöoikeus on itsenäinen oikeusjärjestys, joka on autonominen suhteessa yleiseen kansainväliseen oikeuteen ja jäsenvaltioiden kansallisiin oikeusjärjestyksiin nähden".

58 Ks. Ulkoasiainministeriö, Oikeudellinen osasto (Eerikäinen), Muistio nro 134/27.4.1994 "Hallituksen esitys eduskunnalle Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä". - PeV oli 28.4. 1994 pyytänyt UM:lta selvityksen EU-liittymissopimuksen voimaansaattamista koskevaan HE:een liittyvistä eräistä teknisluonteisista ongelmista, ja em. muistio annettiin PeV:lle tiedoksi tässä yhteydessä. PeV ei ottanut kantaa tekstissä esillä olevaan periaatekysymykseen. Ks. PeVL 24.5.1994/Lausunto ministeriölle/1994 vp.

28 tulkkina ja välittäjänä toimi Suomen EU-liittymissopimuksen hyväksymisen valmisteluissa ulkoasiainministeriö.

Muistiossa, jonka ulkoasiainministeriö esitti huhtikuussa 1994 eduskunnan perustuslakivaliokunnalle, korostettiin erityisesti kahta seikkaa:

1. Perustamissopimukset ovat Suomen EU-jäsenyyden valtiosopimusoikeu-dellinen perusta, ja "niistä johdetaan EU:n jäsenyyden kaikki oikeusvaikutukset". 2. Suomen jäsenyyden kansainvälisestä voimaantulosta lukien EU:n toimielinten säädöksillä ja päätöksillä on EU:n perustamissopimusten mukaiset oikeusvaikutukset. "Näistä oikeusvaikutuksista johtuu, ettei EY:n asetuksia, direktiivejä ja säädösmäisiä päätöksiä voida Suomessa, Suomen jäsenyysvelvoitteita samalla rikkomatta, käsitellä erillisinä Suomessa tapahtuvan kansallisen voimaansaattamisen/promulgoinnin kohteina."

Liittymissopimuksen 166 art. on direktiivien osalta kirjoitettu juuri kuvatun ajattelun mukaisesti. Sen mukaan uusia jäsenvaltioita on pidettävä niinä, joille direktiivit on osoitettu, ja direktiivien täytäntöönpanovelvoite tulee koskemaan uusia jäsenvaltioita liittymisajankohdasta lukien. Asetuksia ei tässä artiklassa mainita.

Hallitus kirjoitti liittymissopimusta koskevassa esityksessään: "Liittymisajankohtana voimassa oleva EY:n sekundaarilainsäädäntö julkaistaisiin EY:n virallisessa lehdessä suomen ja ruotsinkielisinä todistusvoimaisina laitoksina. Tästä vastaisi EY."59 Eduskunnan perustuslakivaliokunta totesi, että "liittymissopimuksen voimaansaattaminen merkitsee muun ohella sekundaarilainsäädännön sitovaksi tulemista" (ks. ed. s. 23).

Valtionsisäisiin voimaansaattamistoimiin ei sekundaarilainsäädännön osalta ryhdytty, mutta sen katsottiin, sellaisena kuin se oli EY: ssä voimassa 31.12.1994, tulleen myös Suomessa voimaan liittymisestä lukien.60 Asianomaiset säädökset julkaistiin suomeksi ja ruotsiksi EY:n virallisen lehden erityispainoksena 1.1.1995.61 Suomen kaltaisessa dualistisessa valtiossa oli sangen kyseenalainen tämä me-

59 HE 135/1994 vp, s. 101. - Liittymissopimuksen 170 art:ssa määrättiin: "Toimielinten ennen liittymistä antamien säädösten tekstit, jotka neuvosto tai komissio on laatinut norjan, ruotsin ja suomen kielellä, ovat liittymisestä alkaen todistusvoimaiset samoin edellytyksin kuin yhdeksällä nykyisellä kielellä laaditut tekstit. Ne julkaistaan Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, jos nykyisillä kielillä laaditut tekstitkin on julkaistu siinä."

60 Itse asiassa n. 60 % tästä normistosta oli jo Suomessa sovellettavana ETA-sopimuksen perusteella. Normisto oli kuitenkin saatettu valtionsisäisesti voimaan ETA-sopimuksen voimaansaattamislain 1 §:llä, eikä sen jättäminen voimaan tällä perusteella voinut hyvin sopia EY:n oikeusjärjestelmään. Ks. myös HE 15/1995 vp: "Suomen liityttyä 1.1.1995 Euroopan unioniin ETA-sopimusta ei sovelleta miltään osin suhteessa muihin Euroopan unionin jäsenvaltioihin." Noilta osin EU-liittymissopimuksen siis katsottiin poistaneen sisällön blankettisäännöksen luontoiselta ETA-voimaansaattamislain 1 §:ltä.

61 Julkaisemisesta ks. Aalto 1995, 763, 767-768.

29 nettely, jossa acquis communautaire ei kokonaisuudessaan ollut sisällytettynä voimaansaatettaviin sopimusteksteihin. Dualistisen Suomen oli pakko tässä kohtaa taipua ja käyttää konstruktiota, joka pikemminkin vastasi monistista ideologiaa, jos sitäkään. Valtionsisäiseltä kannalta menettely oli vajaa. Vajauksen voi tosin katsoa jotenkin täyttyneen asianomaisen normiston julkaisemisella EU:n virallisessa lehdessä suomeksi ja ruotsiksi: normiston voi katsoa tulleen näin annetuksi Suomelle erikseen niiden perustamissopimuksiin sisältyvien valtuuksien nojalla, jotka olivat kansainvälisesti tulleet voimaan Suomeenkin ulottuvina - vaikka liittymissopimuksen (170 art.) mukaan julkaiseminen tapahtuikin vain asianomaisten suomen- ja ruotsinkielisten säädöstekstien saattamiseksi todistusvoimaisiksi.

3.2.2. EY-oikeuden etusija

EU:n perustamissopimuksissa ei ollut alun perin eikä ole vieläkään erityisiä säännöksiä yhteisönormien etusijasta soveltamistilanteissa kansallisiin sään-nöksiin nähden. Etusijaperiaate, perustamissopimuksista ja etenkin EY:n perustamissopimuksen 189 art:sta tulkinnan avulla johdettuna, kehittyi 1960-luvulta lähtien EY tuomioistuimen käytännössä (erit. Costa/Enel -ratkaisu 1964). Etusija-argumentaatio on ollut ydinosaltaan seuraava: Kun perustamissopimuksessa määrätään EY-asetuksesta, että se on "kaikilta osiltaan velvoittava ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa", tämä määräys jäisi merkityksettömäksi, jos jäsenvaltio voisi yksipuolisilla lainsäädäntötoimillaan, jotka olisi asetettava yhteisönormien edelle, riistää jälkimmäisiltä tehon. "Kaikesta tästä seuraa, että [perustamis] sopimuksen luomasta ja siten autonomisesta oikeuslähteestä johtuvan oikeuden edelle eivät sen itsenäisyyden takia voi käydä mitkään valtionsisäiset oikeussäännöt."62

Erityisen hankala jäsenvaltioille on vaatimus EY-oikeudelle annettavasta etusijasta ollut suhteessa kansallisiin perustuslakeihin, mutta siinäkin on tapahtunut vähittäinen mukautuminen EY-doktriiniin. Tosin Saksan ja Italian perustuslakituomioistuimet ovat esittäneet tällä kohta erinäisiä varauksia nimenomaan perusoikeuksien suunnassa (ks. ed. s. 27). Ne ovat kiistäneet, että kansallisvaltio olisi siten luopunut osasta suvereenisuusoikeuksiaan, ettei perustamissopimuksen ja sen nojalla annettujen normien pätevyyttä voisi enää liittymisaktin kautta palauttaa luovuttajan perustuslakiin. Maastrichtin sopimuksen F. art. on syntynyt juuri

62 Ks. Beutler et al. 1993, 94-110, jossa Costa/Enel-sitaatti ja jossa tiivisti selostetaan niin EY-tuomioistuimen doktriini kuin jäsenvaltioiden suhtautuminen siihen.

30 reaktiona tuohon kiistämiseen. Artiklan mukaan "unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, (...) sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä".

On tosin aiheellista huomauttaa - kuten tekee Joseph H.H. Weiler - ettei etusijasääntö ainakaan alunperin ole ollut kaiken kattava. Se ei edellytä, että yhteisönormi kaikissa tapauksissa syrjäyttäisi sen kanssa ristiriidassa olevan kansallisen normin, vaan sen tarkoituksena on kompetenssijaon ylläpitäminen: EY normilla on etusija EY:n kompetenssipiirissä, ja kansallisella normilla jäsenvaltiolle jääneessä kompetenssipiirissä.63

Tämän ultra vires -konstruktion, jos se viedään loppuun saakka, tietenkin pitäisi olla käytettävissä myös sen tapauksen varalta, että EY:n orgaani ylittäisi toimivaltansa lainsäädäntövaltaansa käyttäessään: kansallisella oikeudella tulisi olla etusija jäsenvaltion kompetenssipiirissä. Jos jälkimmäisen etusijan turvaamisesta ei pidetä huolta (ks. jälj. s. 49), pohja selvästi heikentyy ultra vires -konstruktiolta. Sektorikohtaisesta etusijasta tulee silloin kaikki lainsäädäntösektorit kattava, ja kysymys etusijan normatiivisesta pohjasta ja sen pitävyydestä käy aina vain tärkeämmäksi.

Itävaltalainen Theo Öhlinger kirjoittaa, että vanhoille EY-valtioille yhteisöoikeuden etusijan tunnustaminen oli vallankumouksellinen toimi. Tämän vallankumouksen tärkein kantaja ja moottori oli EY-tuomioistuin. Uusille jäsenmaille taas etusija kuuluu EY tuomioistuimen pysyvään oikeuskäytäntöön, se on osa acquis communautairea, joka omaksutaan Euroopan unioniin liittymisellä.64

Tuollaisen konstruktion pitävyys kuitenkin heikkenee, jos liittymisaktin pätevyyttä ei saa palauttaa kansalliseen perustuslakiin. Jos valtiossa näin on rinnakkain sovellettavina kaksi erillistä oikeusjärjestystä, joilla ei ole - sanan perinteisessä mielessä - mitään keskinäistä normatiivista yhteyttä, osalla valtiossa noudatettavia oikeussääntöjä (kansallinen oikeus), on eri oikeusperusta kuin toisella osalla (EY oikeus). Ei ole yhtenäistä oikeusjärjestystä, jonka sisäiset suhteet määrittäisivät oikeussääntöjen hierarkian. Liioin ei ole kahden rinnakkaisen oikeusjärjestyksen yläpuolella kolmatta normistoa, joka sisältäisi kahta alempaa normistoa kattavat hierarkiasäännöt. Ilman hierarkiaa etusijan jäännöksetön perustelu on vaikeaa.

Jos tuollaisessa asetelmassa - kirjoittaa toinen itävaltalainen, Wolf-Dietrich Grussmann - on kaksi toistensa kanssa ristiriitaista normia, jotka kuuluvat eri oikeusjärjestyksiin, ei normiloogisesti voi puhua voimassaolokonfliktista, koska voimassaoloperuste johdetaan kummallakin normilla eri lähteestä. Sen sijaan voidaan puhua velvoitekonfliktista. Normiadressaatin (viranomaisen, kansalaisen) on valittava, kumpaa normia hän soveltaa tai noudattaa. Valinta on sosiologinen

63 Weiler 1990/91, 12-13. Ks. myös Ojanen 1993, 133-134, ja siinä main. lähteet. 64 Öhlinger 1995, 366.

31 tosiasia, joka liittyy tosiasiallisiin valtasuhteisiin, eikä sillä ole mitään tekemistä normatiivisuuden kanssa. Valinnan tekevät viime kädessä kansalliset tuomioistuimet - mutta niiden ratkaisu on poliittinen ratkaisu, ei oikeudellinen.65

Toisenlaista ratkaisua ehdottaa EY oikeuden tutkija Jochen A. Frowein: EY oikeuden etusija voidaan pitävästi johtaa siitä ja vain siitä, että etusijan takaavat sekä EY-oikeuteen että kansalliseen oikeusjärjestykseen sisältyvät kollisionormit. Tämä liittovaltioanalogiaan pohjaava konstruktio on saksalainen muunnelma EY oikeudellisesta doktriinista, jonka valtalinja vaatii oikeusjärjestysten erillisyyttä mutta samalla kansallisen oikeuden alistamista yhteisöoikeudelle.66

EY-oikeudelle myönnettävä etusija tunnustettiin Suomen liittymissopimusta koskevissa eduskunta-asiakirjoissa. Etusijaperiaate osana EY:n perustamissopimuksia oli yksi niistä sopimuskohdista, jotka eduskuntavaiheessa todettiin perustuslainvastaisiksi: se täydentäisi HM 92 §:n tyhjentäväksi tarkoitettua, tuomioistuinten tutkintavaltaa koskevaa säännöstä.67

Perustuslakivaliokunta huomautti, ettei etusijaperiaate perustu nimenomaisiin sopimusmääräyksiin vaan EY:n tuomioistuimen tulkintoihin perustamissopimuksista ja niiden mukaisesta toimivallanjaosta. Se jatkoi:

"Tämän johdosta valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että soveltavien viranomaisten kannalta tilanne saattaa jäsenyyden oloissa muodostua epä-tyydyttäväksi verrattuna ETA-sopimukseen, jonka voimaansaattamislaissa on etusijaperiaatteesta nimenomaiset säännökset."68

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa mainittiin siitäkin, että "konkreettisessa soveltamistilanteessa yhteisön oikeuden normia on sovellettava

65 Ks. Grussmann 1990 ja 1993, passim. Vrt. Ojanen 1993,196, joka kirjoittaa: "Yleisesti ottaen voidaan mielestäni lähteä siitä, että EY:ssäkin kansallinen lainsäätäjä voi edelleen asettaa valtionsisäisesti pätevästi normin, joka on ristiriidassa EY oikeuden kanssa. Eri asia on, että tämä valtionsisäisesti pätevä toimenpide on EY-oikeuden vastainen teko, jota voidaan EY-oikeudellisesti pitää pätemättömänä." Tällainen näkemys voidaan johtaa juuri siitä peruslähtökohdasta, että etusijan tunnustaminen tai syrjäyttäminen on valtakysymys, eikä syrjäyttämisellä ole oikeusseuraamuksia kansallisen oikeuden piirissä.

66 Ks. Frowein 1993, passim. 67 Ks. HE 135/1994 vp, perustelut s. 668. 68 PeVL 14/1994 vp. ETA-sopimuksesta ja etusijaperiaatteesta ks. jälj. s. 44.

Ks. myös Mikael Hidénin lausunto PeV:lle 20.9.94 (EU-sopimus): "Jos etusijaperiaate ei perustu expressis verbis selviin sopimusartikloihin. vaan pikemminkin EY:n tuomioistuimen vähitellen lujittuneeseen tulkintaan, voidaan kysyä, riittääkö valtiosäännöstä selvästi poikkeavan toimivaltanormin luomiseen tässä jo pelkästään se enemmän tai vähemmän yleinen tieto, että Suomi liittyessään sitoutuu yhteisön koko normijärjestelmään sellaisena kuin se viime kädessä EY:n tuomioistuimen ratkaisujen valossa ilmenee."

32 sen kanssa ristiriitaisen kansallisen normin sijasta tämän säädöshierarkkisesta tasosta riippumatta".69 [kurs. AJ:n] Nämä muutamat kursivoidut sanat jäivät liittymissopimusta koskevissa eduskunta-asiakirjoissa ainoaksi viittaukseksi siihen, että sopimuksella omaksuttiin Suomessa sovellettavaksi primaarioikeuden säännön kaltainen periaate EY oikeuden etusijasta kansallisiin perustuslakeihinkin nähden.

3.2.3. Lainsäädäntövallan siirron laajuus

Siitä, kuinka laajaa lainsäädäntövallan siirto EY:lle tulisi olemaan, ei Suomen EU-jäsenyyden valmisteluvaiheessa voitu esittää kovin täsmällisiä arvioita.70

Tähänastisen EY-jäsenyyskauden käytännön kokemusten perusteella on tehty laskelmia, jotka liittyvät lainsäädäntövallan välilliseen siirtoon.

Seuraava taulukko käsittää vuoden 1995 loppupuolella laaditun selvityksen siitä, miten paljon EU-jäsenyys vaikuttaa eri ministeriöiden lainvalmisteluun. Taulukosta näkyy ministeriökohtaisesti sellaisten uusien säädösten prosenttinen osuus, joilla on yhteys EY-orgaanien päätöksiin:71

- Kauppa ja teollisuus 80% - Ympäristö 60% - Sisäasiat 50% - Liikenne 50% - Työvoima 50% - Sosiaali 30-95 % - Valtiovarat 40% - Oikeus 30% - Ulkoasiat 23% - Valtioneuvoston kanslia 10% - Opetus 10% - Maa- ja metsätalous 10% - Puolustus 0 %

69 Ks. HE 135/1994 vp, perustelut s. 668.- EY-selonteosta antamassaan mietinnössä UaV tosin totesi: "Periaatteessa ensisijaisuus koskee myös valtiosääntöä. EY tuomioistuin on kuitenkin tosiasiallisesti lieventänyt kantaansa EY-oikeuden ensisijaisuudesta nimenomaan perusoikeuksien osalta." UaVM 6/ 1992 vp, 25.

70 Ks. kuitenkin esim. PeVL 5/1992 vp, 43: Saksan liittotasavallassa laaditun arvion mukaan EY-oikeus koski 50 % liittovaltion ja osavaltioiden oikeussäännöistä. Suomessa oli eduskunnan vuoden 1990 työtilastojen pohjalta arvioitu, että päätösvallan itsenäisyyden kannalta EU-jäsenyydellä olisi vaikutusta n. 37 %:iin hallituksen lainsäädäntöhankkeista.

71 Ks. Wiberg & Raunio 1995, 11.

33 Direktiivien vaikutusta voidaan katsoa toisaaltakin, nimittäin eduskunta-asiakirjoista. Havaitaan, että eduskunnalle annetuista esityksistä koski perustelujen mukaan vuoden 1995 valtiopäivillä (aikaväli 1.2.-8.12.1995) 45/203, siis noin neljännes, direktiivien täytäntöönpanoa.

Koko EY oikeuden, siis myös asetusten, vaikutus saattaa näkyä siinä, että edellisenä vuonna (1994) hallituksen eduskunnalle antamien esitysten kokonaismäärä samalla aikavälillä oli n. 50 % suurempi kuin v. 1995. Osa v. 1995 näkyvästä vajauksesta on ilmeisesti luettava EU-ratkaisusta johtuneen lainsäädäntövallan siirron tilille.

Määrä sanoo tietysti hyvin vähän asioiden laadusta ja merkityksestä. Siinä mielessä luvuilla operoimisella on omat riskinsä. Numeroita voidaan käyttää ainakin määrällisen arvion pohjana. Niiden nojalla voinee arvioida, että EU-liittymissopimuksen myötä on lainsäädäntövallasta noin puolet siirtynyt pois viimekätisestä kansallisesta määräysvallasta, ensi sijassa Euroopan unionin neuvostolle ja myös komissiolle, siltä osin kuin jälkimmäiselle on delegoitu säädösvaltaa.

3.3. Ulkoasiainvallan siirtäminen

EU:n perustamissopimukset koskettavat unionin ja sen jäsenvaltioitten suhteita kolmansiin valtioihin monin tavoin. Käsittelen ensin EY:n sopimuksentekovaltaa. Alun perin asia ymmärrettiin niin, että EY:n kompetenssi sopimusten tekemiseen ulottuu vain niihin asioihin, joihin perustamissopimukset nimenomaan antavat tämän toimivallan. EY:n tuomioistuimen v. 1970 tekemän ratkaisun mukaan yhteisön sopimuksentekotoimivalta voi perustua paitsi perustamissopimuksen nimenomaiseen määräykseen myös sellaiseen perustamissopimuksen määräykseen, joka ei sisällä sopimuksentekovaltuutusta, tai tällaisen määräyksen perusteella tehtyyn yhteisön päätökseen. Edellytyksenä on tällöin, että kyseessä on täsmällisesti määritelty jäsenvaltioita sitova sääntely, joka edellyttää yhdenmukaista täytäntöönpanoa ja täten myös yhteistä esiintymistä ulkosuhteissa.72 EY tuomioistuimen mukaan talousyhteisön perustamissopimuksen 210 art:n yhteisölle perustamaan oikeushenkilöyteen kuuluu toimivalta solmia kansainvälisiä sopimuksia kolmansien valtioiden kanssa mainitun perustamissopimuksen ensimmäisessä ja kuudennessa osassa määriteltyjen tavoitteiden toteuttamiseksi.

Sopimusneuvottelujen käymistavasta määrää Euroopan unionin neuvosto, jolle kuuluu myös toimivalta sopimuksen tekemiseen.

72 Ks. HE 135/1994, perustelut s. 18.

34 EY:n tuomioistuimen käsityksen mukaan73 EY:n sopimat kansainväliset

sopimukset kuuluvat kiinteänä osana yhteisön oikeusjärjestykseen. Kun yhteisöoikeuden ja kansainvälisen oikeuden suhteessa seurataan monistista periaatetta,74 siitä katsotaan johtuvan, a)että yhteisön solmima sopimus tulee - muun sekundaarioikeuden osalta sovellettavien periaatteiden mukaan ja asianomaisen sopimuskokonaisuuden tarkoittamilta osin - yhteisössä ja sen jäsenvaltioissa välittömästi sovellettavaksi ilman erityisiä yhteisön/valtionsisäisiä voimaansaattamistoimia, ja b) että sopimukseen sisältyvillä normeilla on etusija muihin EY:n sekundaarioikeuden normeihin nähden ja tietenkin myös kansallisiin normeihin nähden.

EY:n sopimuksentekotoimivalta sulkee eräillä lohkoilla (esim. yhteinen kauppa-, maatalous- ja kalastuspolitiikka) kokonaan pois jäsenvaltion vastaavan toimivallan.

EY ,n tehdessä sopimuksia aloilla, joissa sen sisäinen lainsäädäntövalta ei ole yksinomainen, ja joissa jäsenvaltioilla siksi on säilynyt kansallista säädösvaltaa, yhteisön sopimuksentekovalta rajoittuu asioihin, joista on olemassa yhteisöntasoista sitovaa sääntelyä, eikä se sulje pois jäsenvaltioiden omaa sopimuksentekovaltaa.75 Näillä lohkoilla jäsenvaltio voi käyttää sopimuksentekotoimivaltaansa, kunnes EY tosiasiallisesti käyttää omaa lainsäädäntö- tai sopimuksentekotoimivaltaansa.

Tällaisissa tapauksissa, joissa osa sopimusten kattamasta alasta kuuluu jäsenvaltioiden sopimuksentekotoimivaltaan, puhutaan yhdistetyistä tai sekasopimuksista. Sekasopimuksia edellyttää nimenomaisesti vain Euroopan atomienergiasopimus (102 art.) mutta niitä käytetään yhteisöjen koko toimialalla. Sekasopimuksiin sitoutuminen on hyväksyttävä niin Euroopan yhteisöissä (=neuvoston päätös, eräissä tapauksissa EY parlamentin suostumuksella) kuin jäsenvaltioissa.76

Siitä kuinka laaja sopimuksentekotoimivalta liittymissopimuksella on EY:lle siirretty, on vaikea saada täyttä käsitystä. EY:n piirissä näyttää esiintyvän ilmeistä haluttomuutta toimivaltarajojen tarkkaan kuvaamiseen virallisissa asiakirjoissa, mikä saattaa olla yhteydessä valmiuteen pitää toimivaltaraja tosiasiassa tulevaisuutta varten avoimena ja joustavana EY-tuomioistuimen mahdollisia laajentavia tulkintoja silmällä pitäen.

Sopimuksentekovallan siirron laajuudesta ei Suomessa ole tehty laskelmia.

73 Rs. 181/73 (Haegeman) Slg. 1974, 449, 460. 74 Ks. talousyhteisön perustamissopimuksen 228 art. 75 HE 135/1994 vp, 18. 76 Sekasopimusten käsittelystä jäsenvaltiossa Suomen oikeuden kannalta ks. PeVL 20/1995

vp. Ks. myös Meres-Wuori 1994, 50.

35 Voidaan kuitenkin sanoa, että Suomen ulkomaankauppapolitiikasta päättäminen on siirretty EY:n toimipiiriin.

Joka tapauksessa: EY:n sopimuksentekovalta on ristiriidassa HM 33 §:n valtiosopimusten tekemistä koskevien määräysten kanssa. Tämä todettiin selvästi unionisopimusta koskevissa eduskunta-asiakirjoissa.77

Toinen tärkeä lohko, jossa perustamissopimukset sivuavat ulkopolitiikan hoitoa, ovat Maastrichtin sopimuksen määräykset unionin yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta (UTP).78 Tällä alalla tapahtuvan yhteistoiminnan tarkoitus on turvata unionin yhteiset arvot, perusedut ja riippumattomuus, lujittaa unionin ja sen jäsenvaltioiden turvallisuutta sen kaikissa muodoissa, säilyttää rauha ja lujittaa kansainvälistä turvallisuutta, edistää kansainvälistä yhteistyötä sekä kehittää ja lujittaa kansanvaltaa ja oikeusvaltion periaatetta sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamista (J.1 art.).

UTP-sääntelyn ottaminen unionisopimukseen ilmentää - Esa Paasivirta kirjoittaa - perustavaa laatua olevaa keskinäistä riippuvuutta taloudellisten ja poliittisten kysymysten välillä: yhteistä kauppapolitiikkaa ei voida hoitaa ellei ole yhteistoimintaa muillakin ulkopolitiikan alueilla. Viimeistään unionisopimuksen voimaantulo on merkinnyt, ettei integraatiossa voida tehdä selvää eroa talouden ja politiikan välillä.79

UTP:n piirissä unionin toimintakeinoja ovat tietojenvaihto jäsenvaltioiden kesken, unionin yhteisen kannan muodostaminen ja yhteisestä toiminnasta päättäminen. Yhteinen kanta on enimmäkseen koskenut taloudellisia pakotteita, joista niistäkin käytännössä YK:n turvallisuusneuvosto on ensin tehnyt YK:n jäsenvaltioita velvoittavan päätöksen.80 Yhteinen toiminta merkitsee yhteistä kantaa pitemmälle menevää sitoutumista.81

Muodollisesti ero talouden ja politiikan kesken on unionijärjestelmässä vielä säilytetty siten, että kaksi uutta toimintalohkoa, yhteinen ulko- ja turval-lisuuspolitiikka (ns. II pilari) ja yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa (ns. III pilari) jäävät toisenlaisen päätöksenteon piiriin kuin EY asiat, nimittäin jäsenmaiden hallitusten kesken konsensusperiaatteella päätettäviksi. Eroa modifioi se, että II ja III pilarin asioitakin on neuvoston yksimielisellä päätöksellä mahdollista siirtää määräenemmistöperiaatteen piiriin (siitä ks. jälj. s. 47).

77 Ks. HE 135/1994 vp, perustelut s. 669. 78 Yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluu Maastrichtin sopimuksen mukaan myös

mahdollinen yhteinen puolustus. Sopimus on tähän ulottuvuuteen nähden kuitenkin siten varauksellinen, että sen käsittely jää pois tästä esityksestä.

79 Paasivirta 1995, 795-796. 80 Joutsamo 1995, 103. 81 Käytännön tapauksista ks. Aalto 1995 s. 897.

36 Maastrichtin sopimuksen UTP-artiklojen ei liittymissopimusta koskevissa

eduskunta-asiakirjoissa katsottu olevan perustuslain kanssa ristiriidassa. On tosin mahdollista - kuten Ilkka Saraviita on huomauttanut - että EY

tuomioistuin tulkinnoillaan voisi tähänastista toimintalinjaansa seuraten laajentaa yhteismarkkinoiden perustavoitteen edellyttämää päätösvaltaa II ja III pilarin alueelle.82 Tällainen näkymä liittyy EY-tuomioistuimen toimintaan EY:n ja jäsenten välisen kompetenssirajan valvojana ja siirtäjänäkin ( ks. jälj. s. 48).

Yksimielisyyden vaatiminen UTP:n alalla saattaa tosiasiassa jäädä vain kuoreksi: muiden jäsenmaiden poliittinen painostus yksimielisyyden rikkojaa vastaan voi käydä ylivoimaiseksi. Tällaiseen painostukseen antaa sopimusrakennelma legitimaationkin. Maastrichtin sopimukseen liittyvässä julistuksessa (N:o 27) todetaan:

"Konferenssi on yhtä mieltä siitä, että yksimielisyyttä edellyttävissä päätöksissä jäsenvaltiot välttävät mahdollisuuksien mukaan estämästä yksimielisyyttä, jos päätöstä puoltaa määräenemmistö."

Julistus ei sisällöltään ("mahdollisuuksien mukaan") ole täysin sitova, mutta sen sanoma on selvä. Niitä jäsenmaita varten, jotka taipuvat tosiasiassa vastentahtoisesti yksimielisyysvaatimuksen alla, Maastrichtin sopimukseen sisältyy säännös jäsenmaan oikeudesta pyytää neuvostolta lupa olla toteuttamatta yhteistä toimintaa, jos toteuttaminen tuottaa jäsenvaltiolle suuria vaikeuksia. Mutta tällaisen opting out -menettelynkään käytöstä ei voine tulla mitenkään säännönmukaista. "Se on poikkeuksellinen vaihtoehto, jota tuskin voi usein käyttää menettämättä toimintamahdollisuuksia muissa kysymyksissä."83

EU:n II pilaria (UTP) koskevat unionisopimuksen säännökset ovat esimerkki järjestelystä, joka muodollisesti jättää koskematta jäsenvaltion suvereenisuusoikeuksiin, kuten Suomen hallitusmuodon 33 §;ssä säänneltyyn ulkoasiainvaltaan, mutta jonka hyväksyminen voi käytännön tilanteissa tosiasiallisesti kohtalaisen paljon rajoittaa suvereenisuutta.84

3.4. Talous- ja rahaliiton muodostaminen

Maastrichtin sopimuksessa on määräyksiä erityisen talous- ja rahaliiton (EMU) perustamisesta kolmessa vaiheessa. Ensimmäinen vaihe, kaikkien pääomaliikkeiden vapauttaminen, alkoi ennen sopimuksen voimaantuloa jo 1.7.1990. Toisen

82 Ilkka Saraviidan (päiväämätön) asiantuntijalausunto PeV:lle (EU-sopimus). 83 Liikanen 1992, 23. 84 Tähän suuntaan myös Arter 1994, 19.

37 vaiheen alkaessa 1.1.1994 aloitti toimintansa Euroopan rahapoliittinen instituutti (ERI). Sen tehtävänä on kehittää keskuspankkien rahapoliittista yhteistyötä ja valmistella talous- ja rahaliiton kolmannessa vaiheessa voimaantulevaa Euroopan keskuspankkijärjestelmää (EKPJ) ja siirtymistä EU:n yhtenäisvaluuttaan.

EY:n perustamissopimus (105 - 109 m art.), sellaisena kuin se Maastrichtissa muutettiin, sisältää talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtymisen ehdot ja aikataulun. Aikataulu riippuu siitä, miten jäsenvaltiot täyttävät lähentymiskriteerit. Unionin neuvosto, joka kokoontuu valtion- ja hallituksen päämiesten kokoonpanossa, päättää määräenemmistöllä, täyttääkö jäsenvaltioiden enemmistö yhtenäisvaluutan käyttöönottamisehdot ja siirrytäänkö kolmanteen vaiheeseen. Siirtymispäätöstä voidaan lykätä, mutta viimeistään se on tehtävä 1.7.1998 mennessä. Kolmannessa vaiheessa perustetaan Euroopan keskuspankkijärjestelmä ja rahapoliittinen päätösvalta siirretään kansallisilta keskuspankeilta Euroopan keskuspankille sekä siirrytään mahdollisimman pian yhtenäisvaluutan käyttöön.

Rahaliiton perustaminen puuttuu syvälti jäsenvaltioiden suvreenisuuteen. Valuutalla on - saksalainen Dietrich Murswiek kirjoittaa - perustava merkitys koko kansantaloudelle. Oikeus määrätä valuutasta kuuluu valtion suvereenisuuden ydinalueeseen. Kun tästä määräysvallasta luovutaan, silloin kajotaan kansan olemassaolon taloudelliseen perustaan. Askel rahaliittoon on point of no return Euroopan liittovaltion suunnassa.

Samantyyppiseen kehitykseen viittaa - vähemmän vahvoin sanankääntein - suomalaisista oikeustieteilijöistä Kirsti Rissanen: Rahaliitto merkitsee yksityisten jäsenvaltioiden raha-autonomian menettämistä ja voi johtaa jäsenvaltiot epäterveeseen ja hallitsemattomaan verokilpailuun, julkisen sektorin supistumiseen hyvin pieneksi ja budjetilla rahoitettavien sosiaali-, kulttuuri- ja opetustoiminnan joutumiseen merkittävän riskin alaiseksi. Siihen nähden se saattaa aiheuttaa fiskaalisen federalismin tarvetta, ts. verotus- ja budjettivallan keskittämistä unionille.87

Keskustelua on käyty siitä, onko EU-liittymissopimus perustanut Suomelle kansainvälisoikeudellisen velvoitteen liittyä enemmistön mukana myös talous- ja rahaliittoon, jos ja sitten kun unionin neuvosto on todennut tämän maan täyttävän lähentymiskriteerit.

Perustamissopimuksen 109j ja 109k artiklan teksti on aika lailla yksiselitteinen: se ei jätä poikkeamisvaraa muille kuin niille valtioille, jotka eivät lähentymisehtoja täytä. Sopimuksen liitepöytäkirjan n:o 11 mukaan "Yhdistynyt Kuningaskunta ei ole

85 Ks. tark. HE 135/1994 vp, perustelut, s.71-77. Suunnitelman taustasta ks. myös Haaparanta 1992.

86 Murswiek 1993, 181, 183. 87 Rissanen 1993, 78-79.

38 velvollinen eikä sitoutunut siirtymään talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen ilman hallituksensa ja parlamenttinsa erillistä päätöstä". Tanskaa koskee pöytäkirja n:o 12. Siinä sopimusvaltiot katsovat, "että Tanskan valtiosäännössä on sellaisia määräyksiä, jotka saattavat merkitä, että Tanskassa on tarpeen järjestää kansanäänestys, ennen kuin tämä maa sitoutuu talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen". Siihen nähden on sovittu Tanskan voivan ilmoittaa ennen unionineuvoston 109 j art:n kohdassa tarkoitettua päätöstä, ettei se osallistu rahaliiton kolmanteen vaiheeseen.

Nämä erillispöytäkirjat, sanamuotonsa puolesta ja kun niitä luetaan myös e contrario, ilmentävät vahvasti sopimusvaltioiden käsitystä, että rahaliittoon ovat sitoutuneet Tanskaa ja Isoa-Britanniaa lukuunottamatta muut jäsenvaltiot. Sitoutumisen on näin otaksuttava ulottuvan myös Maastrichtin jälkeen liittyneisiin uusiin jäsenvaltioihin.

Unionisopimuksen tekstiä voidaan siis lukea siten, että sen hyväksynyt valtio kansainvälis- tai yhteisöoikeudellisesti sitoutuu liittymään rahaliiton kolmanteen vaiheeseen, 1) jos neuvosto tästä määräenemmistöllä päättää ja 2) jos asianomainen valtio itse täyttää rahaliittoon tulemisen edellytykset.

Tuollaisen tulkinnan 88 näyttäisi vahvistavan myös unionisopimuksen pöytäkirja n:o 10, jossa määrätään mm. seuraavaa:

"Korkeat sopimuspuolet vahvistavat yhteisön talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtymisen peruuttamattomuuden allekirjoittamalla talous- ja rahaliittoa koskevat uudet sopimusmääräykset. Siten kaikki jäsenvaltiot, riippumatta siitä, täyttävätkö ne yhtenäisvaluutan vahvistamiseksi vaadittavat edellytykset, noudattavat yhteisön tahtoa siirtyä nopeasti kolmanteen vaiheeseen; yksikään jäsenvaltio ei saa estää siirtymistä kolmanteen vaiheeseen."

Rahaliittositoumuksesta keskusteltaessa on huomautettu, että jäsenvaltiolla on tosiasiallisesti käytettävissä hyvin yksinkertainen keino syrjäyttää rahaliiton perustamista koskeva sopimusvelvoite, nimittäin sellaisen kansallisen talouspolitiikan noudattaminen, joka ei salli lähentymiskriteerien toteutumista. Itse asiassa sopimus ei lähdekään siitä, että kaikki jäsenvaltiot samanaikaisesti siirtyisivät rahaliiton kolmanteen vaiheeseen (vrt. Ptk n:o 10); velvoite on siten perusrakenteeltaan tässä mielessä ehdollinen. Toinen asia on, millaisista lähtökohdista ja millaisin tavoittein jäsenvaltiot tosiasiassa hoitavat talouspolitiikkansa.

Suomen osalta rahaliittoon velvoittautuminen on kiistetty erityisellä perusteella. Sitä koskeva keskustelu palautuu pääministeri Esko Ahon eduskunnassa 13.6.1994 esittämään lausumaan:

81 Samaan suuntaan esim. Doutriaux 1992, 124; ja König 1994, 40-41.

39 "Suomen ensisijaisena tavoitteena pitää kuitenkin olla sellaisten rakenteellisten muutosten toteuttaminen, jotka vähentävät taloutemme suhdanneherkkyyttä. Toisaalta Suomen edun mukaista on aktiivisesti osallistua yhteistyöhön, jolla etsitään ratkaisuja tähän monia Euroopan unionin nykyisiäkin jäsenmaita koskettavaan ongelmaan. - Kansalliset päätökset Suomen osallistumisesta Emun kolmanteen vaiheeseen tehdään aikanaan eduskunnassa ja hallituksessa. Tämän olemme neuvotteluissa Euroopan unionille ilmoittaneet.”89

Sanonta ja konteksti viittaavat edellä olevassa siihen, että "kansalliset päätökset" eivät koskisi vain kansainvälisen velvoitteen valtionsisäistä toteuttamista, vaan myös sitä, osallistuuko Suomi lainkaan rahaliittoon.

Hallituksen esityksessä mainitaan, että "talous- ja rahaliiton kolmannen vaiheen edellyttämistä muutoksista Suomen lainsäädäntöön" annetaan eduskunnalle aikanaan tarvittavat esitykset.90 Hallitus viittaa tässä supistetun perustuslainsäädäntöjärjestyksen käyttöön, mutta ei täsmennä, liittyykö VJ 69 §:n käyttö vanhaan kansainväliseen velvoitteeseen (Maastricht!) vaiko uuteen (neuvoston päätös!). Ei siis ilmene, mikä on hallituksen sitoutumiskanta.

Tärkeä on sitä vastoin perustuslakivaliokunnan lausunnossa (7.10.1994) oleva rahaliittoa koskeva lausuma. Valiokunnalla oli mahdollisesti sama lähde kuin pääministerillä muutamia kuukausia aiemmin, ja valiokunnan kanta sito-vuusasiassa oli hyvin selkeä:

"Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen puolelta on Jäsenyy-destä neuvoteltaessa todettu, että talous- ja rahaliiton kolmanteen vaihee-seen siirtyminen edellyttää valtiosäännön mukaan eduskunnan myötävaikutusta. Tähän viitaten valiokunta katsoo, että liittymissopimus ei vielä voi merkitä sitoutumista osallistua talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen."91 [kurs. AJ:n]

Kaikki tämä viittaa siihen, että Suomen hallitus olisi liittymisneuvotteluissa esittänyt rahaliittoa koskevan varauman ja että sopimuksen osapuolet olisivat myös sen hyväksyneet. Tällaista varaumaa ei kuitenkaan ole kirjattu sopimusasiakirjoihin, eikä niistä löydä muutenkaan viitettä siitä, että osapuolet olisivat tuollaisen poikkeuksen hyväksyneet.92 Lähtökohtana olikin, ettei uusille jäsenille myönnetä py-

89 Ks. Edk. ptk. 1994 s.1647/ 13.6.94. 90 HE 135/1994 vp, perustelut, s. 667, 91 PeVM 14/HE 135/1994 vp /7.10.94. 92 Varaumien pätevyydestä ks. esim. Broms 1978, 154 ss.

40 syviä poikkeuksia.93 Sen mukaisesti täytynee olettaa, ettei Suomen neuvottelijain mahdollisesti esittämillä, rahaliittoa koskeneilla varauksellisilla lausumilla ole oikeudellista merkitystä.94

Se käsitys, että Maastrichtin sopimus loisi velvoitteen noudattaa unionineuvoston päätöstä rahaliitton kolmanteen vaiheeseen siirtymisestä, ei Euroopan unionin piirissä ole säröttömän yhtenäinen. Dramaattisena tämä on näkynyt esimerkiksi Saksan perustuslakituomioistuimen tunnetussa päätöksessä, jonka se antoi 12.10.1993 erinäisten Maastrichtin sopimukseen liittymistä koskevien perustuslakivalitusten johdosta.95

Saksan perustuslakia muutettiin v. 1992 siten, että se sallisi Maastrichtin sopimukseen liittymisen (ks. jälj s. 65). Muutoksen kohteena oli, muun ohella, Saksan keskuspankkia koskeva perustuslakisääntely (Art. 88 GG): Bundesbankin tehtävät ja valtuudet valuutta- ja setelipankkina voidaan siirtää EU:n puitteissa Euroopan keskuspankille, jos tämä on riippumaton ja sitoutuu ensisijaisena tavoitteenaan vakaan hintatason turvaamiseen ("dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet"). Saksan liittopäivät sitoi päätöksellään 2.12.1992 liittohallituksen äänestyskäyttäytymisen unionin neuvostossa omaan suostumukseensa, kun on päätettävä rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtymisestä.96

Tämän mukaisesti Bundesverfassungsgericht sekin katsoi, että liittopäiville on jätettävä viimekätinen ratkaisu siitä, liittyykö Saksa rahaliittoon.

Seuraavassa esitän tiivistetysti perustuslakituomioistuimen argumentaatioketjun.97 Se alkaa sen toteamisesta, että rahaliiton kolmannen vaiheen alkamisajankohta on viime kädessä riippuvainen jäsenvaltioiden aktiivisesta talous- ja rahapolitiikasta, joka tähtää lähentymiskriteerien täyttämiseen. Siksi sopimuksessa mainitut ajankohdat ovat pikemminkin tavoitteen luontoisia kuin oikeudellisesti sitovia.

93 Näin ilmaisi myös EU:n komission puheenjohtaja Jacques Santer asian vierailullaan Helsingissä: (Helsingin Sanomat 11.10.1995): "Maastrichtin sopimus sanoo hyvin selkeästi, että vain Britannialla ja Tanskalla on oikeus jättäytyä sivuun Emun kolmannesta vaiheesta. Kaikki muut ovat ratifioimalla liittosopimuksen sitoutuneet osallistumaan. Komissio valvoo sopimusten toteutumista, mutta minä en halua spekuloida, mitä tapahtuu, jos Suomen tai Ruotsin parlamentit päättävät äänestää ei Emulle." Ks. myös Aalto 1995, 757.

94 Sopimuksen tekemisen jälkeen ovat esimerkiksi pääministeri Paavo Lipposen ministeristön jäsenet esittäneet sitovuutta puoltavia käsityksiä: "Emun kolmanteen vaiheeseen ja sen myötä yhteiseen valuuttaan siirtyminen on osa Maastrichtin sopimusta." (Oikeusministeri Sauli Niinistö Helsingin Sanomain haastattelussa 22.10.1995.)

95 Päätöksen julkaisee mm. Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (Stuttgart) 54/1 (1994), s.52-94.

96 Ks. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. Wahlperiode, Bd. 453, BT-Drs. 12/3906.

97 Ks. ed. av:ssa 95 main. päätöksen kohdat II.2.d)2.(1)-(4).

41 Euroopan keskuspankilla on hintavakauden ylläpitämisvelvoite -

mutta ei vain EU-sopimuksen mukaan vaan myös Saksan perustuslain 88 art:n mukaan. Jälkimmäisellä velvoitteella on merkitystä, koska EY on oikeusyhteisö, joka rakentuu perustamissopimuksensa (5 art.) mukaan lojaalille yhteistyölle. Tämä lojaalisuusperiaate ei velvoita vain jäsenvaltioita yhteisöä kohtaan, vaan myös yhteisöä jäsenvaltioita kohtaan: EY orgaanien on otettava jäsenvaltioiden painokkaat viittaukset vastassaoleviin perustuslainsäännöksiin vakavasti ja pyrittävä ratkaisuihin, jotka kunnioittavat jäsenvaltion valtiosääntöoikeutta.

Saksan liittopäivät on halunnut varata itselleen mahdollisuuden arvioida talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtymisen edellytykset, jotta se näin saisi tilaisuuden aiheen ilmaantuessa vastustaa vakauskriteerien mahdollista heikentämistä. Tämä liittopäivien hanke tukeutuu erityisesti EU-sopimuksen lähentymiskriteerejä koskevaan pöytäkirjaan N.o 6. Pöytäkirjan mukaan unionin neuvosto vahvistaa yksimielisesti lähentymisperusteiden yksityiskohdat, eikä se voi tätä tehdessään irrottautua EY:n perustamissopimuksen 109j art:ssa vahvistetuista perusteista. Näin turvataan, ettei ilman Saksan suostumusta - ja siten ilman Saksan liittopäivien merkittävää myötävaikutusta - lähentymisperusteita lievennetä.

Maastrichtin sopimuksen pöytäkirjassa n:o 10, joka koskee siirtymistä talous- ja rahaliiton kolmanteen vaiheeseen, määrätään mm.:

"Jollei kolmannen vaiheen alkamispäivää ole vahvistettu vuoden 1997 loppuun mennessä, ne jäsenvaltiot, joita asia koskee, yhteisön toimielimet ja muut elimet, suorittavat huolellisesti kaikki valmistavat tehtävät vuoden 1998 aikana, jotta yhteisö voisi peruuttamattomasti siirtyä kolmanteen vaiheeseen 1 päivänä tammikuuta 1999 ja jotta EKP ja EKPJ voisivat hoitaa tehtäviään täysimääräisesti kyseisestä päivästä."[kurs. AJ:n]

Pöytäkirjassa mainitut "valmistavat tehtävät" määräytyvät - Bundesverfassungsgericht kirjoittaa Maastricht-päätöksessään - kussakin jäsenvaltiossa kansallisen valtiosäännön mukaan ja ne voidaan tehdä riippuviksi parlamentin suostumuksesta.

Perustuslakituomioistuimen päätöksen yleistä linjaa arvostelee ankarasti esim. Jochen Abr. Frowein, yksi EY-oikeuden johtavia nimiä Euroopassa.98 Tosin juuri rahaliiton osalta Froweinkin myöntää perustuslakituomioistuimen kannan oikeaksi: automatiikka, jota sopimustekstit näyttäisivät vaativan, täytyy sulkea laskuista, koska talous- ja valuuttakehitys eivät ole ennustettavissa. Peruste on hieman yllättävä, koska sen esittäessään Frowein tulee tosiasiassa kiistäneeksi EU-orgaa-

98 Ks. Frowein 1994. Kirjoitus päättyy: "Was dem deutschen Bundesverfassungsgericht recht ist, muss auch allen anderen obersten Gerichten billig sein. Die Gefahr, dass das Gemeinschaftssystem grundsätzlich gestört wird, wenn die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts im Gebiet nicht gewährleistet ist, kann nicht ernst genug genommen werden."

42 nien monopolisen oikeuden arvioida myös muuttuneiden olojen vaikutusta perustamissopimusten tulkinnassa.99

Rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtyminen - velvoittauduttiin siihen jo liittymissopimuksella tai vasta myöhemmin - merkitsee, kuten Suomen hallitus EU-esityksessään totesi, ristiriitaa "hallitusmuodon täysivaltaisuutta ja rahapolitiikan hoitamista Suomessa koskevien säännösten kanssa".100 Perustuslakivaliokunta jätti ottamatta kantaa ristiriitakysymykseen vedoten siihen, ettei sitoutumista rahaliittoon liittymissopimuksella synny.101

Rahaliittoon liittymisestä aiheutuu ristiriita HM 1 §:n, HM 72 §:n (Suomen rahayksikkö) ja 73 §:n (Suomen Pankki) sekä budjettivaltaa koskevien säännösten (HM VI luku) kanssa. Budjettivaltaa ja lainsäädäntövaltaa rajoitetaan Euroopan keskuspankin valtuuksien ja rahapoliittisten vakauskriteerien noudattamisen turvaamiseksi. Suomelle syntyy oikeudellinen velvollisuus välttää liiallisia valtiontalouden alijäämiä. Rahaliitto valvoo tämän velvollisuuden täyttämistä ja varmistaa sen tehokkain sanktioin.102

3.5. Suomen tähänastisten suvereenisuusrajoitusten vertailua

EU-liitoksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä tuli usealtakin taholta esille käsitys, että tämän sopimuksen tuottamat täysivaltaisuuden rajoitukset eivät merkittävästi

99 Vrt. EU:n komission puheenjohtajan Jacques Santerin lausumaan Helsingissä (Helsingin Sanomat HS 11.10.1995): Saksassa tilanne on vähän toisenlainen. Maan perustuslakituomioistuimen päätöksen mukaan parlamentilla on oikeus lausua kantansa. EU:n huippukokous ottaa sen huomioon päättäessään kolmannen vaiheen aloittajista. - Tämä viittaa siihen, että EU joutuisi alistumaan Saksan ehtoihin.

100 HE 135/1994 vp, perustelut, s.667. 101 Jos katsotaan, ettei Maastrichtin sopimuksesta johdu lähentymiskriteerit täyttävälle

valtiolle suoraa velvoitetta, Suomen EU-liittymissopimuksen voimaansaattamislain säätäminen poikkeuslakina ei millään tavalla kata päätöstä siirtyä kolmanteen vaiheeseen, ja siirtymispäätös on täällä voimaansaatettava perustuslainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä lailla. Kysymys on, kuten on todettu, monella tavoin perustuslain aineellisia säännöksiä loukkaavasta järjestelystä.

Asia muuttuu valtionsisäiseltäkin kannalta toiseksi, jos jo Maastrichtin sopimuksen katsotaan tuottaneen lähentymiskriteerit täyttäville jäsenvaltioille siirtymisvelvoitteen. Siinä tapauksessa EU-liittymissopimuksen voimaansaattamislaki on kattanut tulevan päätöksen rahaliiton kolmanteen vaiheeseen siirtymisestä, ja hallituksen asiana on myötävaikuttamalla unionin neuvoston asianomaiseen päätökseen panna tämä yhteisö- tai kansainvälisoikeudellinen velvoite täytäntöön. Saman velvoitteen toteuttamiseen kuuluu kansallisen oikeusjärjestyksen mukauttaminen rahaliiton järjestelmään.

102 Ks. KM 1994:4, 293-296.

43 eroa eräiden aikaisempien sopimusten aiheuttamista. Tässä yhteydessä mainittiin Suomen tekemät rauhansopimukset, YK:n peruskirjan hyväksyminen ja ETAsopimus.103

Vuoden 1940 rauhansopimuksen104 raskain kohta sisältyi määräykseen alueluovutuksista, jotka tietenkin tekivät tyhjäksi Suomen suvereenisuuden luovutetuilla alueilla.

Vuoden 1944 välirauhansopimuksen105 tärkeimmät määräykset koskivat Moskovan rauhansopimuksen palauttamista voimaan alueluovutuksineen (eräin tarkistuksin) ja sotakorvauksien maksamista. Suomen etelä- ja lounaisrannikon lentokentät asetettiin Neuvostoliiton ilmavoimien käyttöön sodan ajaksi. Maassa olevat saksalaiset joukot oli riisuttava aseista ja armeija pantava määräajassa rauhanaikaiselle kannalle. Sotarikolliset määrättiin tuomittaviksi ja hitleriläismieliset järjestöt hajotettaviksi. Näiden määräysten noudattamista tuli valvomaan Liittoutuneiden valvontakomissio, jolla oli esteetön pääsy virastoihin ja laitoksiin ja oikeus saada tietoja mutta ei oikeutta muuten käyttää hallintovaltaa maassa, lainsäädäntövallasta puhumattakaan.

Vuoden 1947 rauhansopimus106 olennaisilta osiltaan toisti välirauhansopi-muksen määräyksiä. Tärkeä lisäys oli se, että sopimuksella määrättiin maavoi-mien, sotalaivaston ja ilmavoimien rauhanaikaiset enimmäisvahvuudet sekä rajoituksia tietyn sotamateriaalin käyttämiseen ja hankintaan. Liittoutuneiden valvontakomission toiminta lakkasi rauhansopimuksen voimaan tullessa.

Yhdistyneet Kansakunnat järjestön peruskirja, jonka Suomi hyväksyi v. 1956, tunnustaa turvallisuusneuvostolle huomattavat valtuudet ryhtyä toimiin rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi. Tässä tarkoituksessa turvallisuusneuvosto voi antaa YK:n jäsenille sitovia määräyksiä taloudellisten suhteiden tai kommunikaatioyhteyksien keskeyttämisestä. Elleivät tällaiset pakotteet riitä, turvallisuusneuvosto voi päättää ryhdyttäväksi tarpeellisiksi katsomiinsa toimiin sotavoiman avulla. Nämä toimet liittyvät kuitenkin vain poikkeustilanteisiin, ja jäsenvaltiolle jää lisäksi harkintavalta, minkälaisin muodoin se täyttää turvallisuusneuvoston määräämät velvoitteet.107 YK ei ole ylikansallinen organisaatio eivätkä sen orgaanit esimerkiksi käytä jäsenvaltioita koskevaa lainsäädäntövaltaa-

103 Ks. esim. Allan Rosaksen lausunto PeV:lle 13.9.1994. Rosas näyttää katsovan, ettei yhtäältä tekstissä mainittujen sopimusten ja toisaalta EU-sopimuksen välillä ole mainittavia laadullisia eroa. Jälkimmäistä ei siten voi erottaa omaksi kategoriakseen. - Kysymys oli viime kädessä VJ 69 §:n tulkinnasta, ja siihen palaan itsekin jäljempänä.

104 SopS 3/1940. 105 SopS 4/1944. 106 SopS 20/1947. 107 Ks. Castrén 1958, 306 ss.; Broms 1990, 233 ss.

44 vaikka pakotteen täyttäminen saattaakin joskus tehokkaimmin toteutua jäsenvaltion omin lainsäädäntötoimin.108 Suvereenisuusrajoitusten laajuuden, esiintymistiheyden ja jatkuvuuden kannalta asiaa arvioitaessa YK:n peruskirja jää kiistatta jälkeen EU:n perustamissopimuksista.109

Unionisopimuksen muodollinen ero Euroopan talousaluetta koskevaan sopimukseen nähden oli melkoinen, koska jälkimmäinen sopimus ei tuntenut välittömästi sovellettavien ylikansallisten oikeussääntöjen antamista: ETA-normisto omaksuttiin EFTA-maihin kansainvälisten sopimusten välityksellä.

Yksikin EFTA-valtio saattoi kieltäytymisellään ETA-sopimuksen mukaan aiheuttaa sen, että uusi ETA-säädös ei tulisi voimaan EFTA:ssa. Tämän oikeuden käyttäminen tosin oli viime kädessä aiheuttava integraation raukeamisen asianomaisella lohkolla. Mikä merkitys tuollaisen veto-oikeuden käyttöuhalla olisi ollut painostuskeinona, samoin kuin se, kuinka paljon poliittiset paineet olisivat estäneet itsenäistä esiintymistä, jäi näkemättä, kun ETA-vaihe Suomen osalta tuli vain yhden vuoden mittaiseksi.

ETA-säädöksillä oli etusija kansallisiin normeihin nähden, mutta ETA-sopimuksen voimaansaattamislakiin sisältyi Suomessa se nimenomainen varaus, ettei ETA-säädöksillä olisi etusijaa perustuslakeihin nähden. ETA-sopimuksen (sekamuotoisen) voimaansaattamislain 2 ja 3 §.ssä säädettiin, ettei ETA-säädöksen kanssa ristiriidassa olevaa "lain tai asetuksen" säännöstä saanut soveltaa. ETA-sopimuksesta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta kuitenkin korosti, "ettei ristiriitasääntely pykälien sanamuodon mukaisesti koske tapausta, jossa ristiriita vallitsisi Suomen perustuslain ja ETA-säännön välillä".110

Ylikansallisen sääntelyn ala Euroopan unionissa on merkittävästi laajempi kuin se ala, jonka ETA-sopimus sitoi. EFTA:an kuuluvat ETA-maat säilyttivät kansallisen päätösvaltansa maataloudessa ja kalastuspolitiikassa. Rahaliitto ei kuulunut ETA-sopimuksessa määriteltyihin tavoitteisiin. ETA-sopimus ei sitonut EFTA-maita EY:n yhteiseen kauppapolitiikkaan kolmansiin maihin nähden. Institutionaalista yhteistyötä ulko- ja turvallispolitiikan alalla sekä oikeus- ja sisäasioissa - sellaisena kuin Maastrichtin sopimus edellyttää - ei ETA-sopimus edellyttänyt. Hallituksen EU-sopimusta koskevaan esitykseen ei sisältynyt määrällisiä selvityk-

108 Pakotejärjestelmästä ja sen toiminnasta ks. Koskenniemi 1994, passim. 109 Näin myös Saraviita 1995, 6. 110 PeVL 15/1992 vp. Vrt. KKO:n presidentin Olavi Heinosen lausuntoa ETA-vaiheesta,

Helsingin Sanomat 3.10.1993: "Joudumme siis tutkimaan myös perustuslakien osalta, ovatko ne sopusoinnussa Eta-lainsäädännön kanssa. Se on periaatteellisesti hyvin merkittävä muutos." KKO:n presidentti on tässä puhdasoppisempi kuin perustuslakivaliokunta - tai ei ole lukenut valiokunnan lausuntoja.

ETA-voimaansaattamislain etusijasäännökset kumottiin vasta lailla 1104/95, joka tuli voimaan 1.10.1995.

45 siä tai arvioita siitä, kuinka suuri suhteellinen lisäys integraation sitoman lainsäädännön alassa tapahtuisi unionisopimuksen kautta verrattuna ETA-sopimukseen.111

ETA-järjestelmän haittapuolena pitivät monet EFTA-maiden vaatimattomia vaikutusmahdollisuuksia EY:n orgaaneissa tehtäviin päätöksiin. ETA:ssa EFTA-maiden asiantuntijat saivat ETA-sopimuksen mukaan osallistua ETA:n piiriin kuuluvien ratkaisujen valmisteluun komissiossa. Sekakomitean käsittelyissä oli EFTA-maiden kannalta lähinnä kysymys ota tai jätä -tilanteista.

Presidentti Mauno Koivisto vertaili tiedotustilaisuudessa 13.3.1992, sen jälkeen kun EY hakemuksesta oli päätetty, Suomen asemaa ETA: ssa ja EY: ssä seuraavasti:

"ETA:ssa on kysymys siitä, kuinka se tosiasia peitetään, että EFTA-maat alistuvat Brysselin päätöksiin. (...) Vaikka EFTA-maat voivatkin pysäyttää jonkin EY-prosessin, niin sitä ei voi tehdä monta kertaa, ei järjestelmällisesti. EY on aurinko ja EFTA kuu, joka aurinkoa kiertää. Sitä tilannetta EY-jäsenyys ei enää paljoa muuta, paitsi että sitten ollaan mukana päätöksiä tekemässä sillä äänellä mikä meillä on. Sen vaihtoehtona on pelkästään seurata, kuinka asiat menevät."112

EY-jäsenyyden tuottamaa tilaa eduskunnan perustuslakivaliokunta luonnehti seuraavasti:

"EU:n jäsenenä Suomi käyttäisi osaa suvereniteetistaan yhdessä muiden täysivaltaisten jäsenvaltioiden kansa eurooppalaisen yhteistoiminnan hy-väksi."113

Euroopan unionin neuvostossa Suomen edustajat voivat osallistua päätöksentekoon yhdessä muiden jäsenmaiden edustajien kanssa (ks. ed. s. 25). - On pitkälti harkintakysymys, kuinka paljon suuremmaksi Suomen valtionorgaanien vaikutus EY:n päätöksenteossa - ETA-jäsenyyteen verrattuna - arvioidaan.

ETA-sopimuksen suhde perustuslakeihin tutkittiin perustuslakivaliokun-nassa.114 Valiokunta luetteloi useitakin sopimuskohtia, jotka tuottivat suve-reenisuusrajoituksia. Tällaisia olivat ETA-sääntöjen etusija perustuslakeja alemmanasteisiin kansallisiin oikeussääntöihin nähden, ETA:n valvontaviranomaisten oikeus tehdä tarkastuksia ja määrätä sakkoja ja uhkasakkoja Suomessa, sopimuksen mukaisen ETA-tuomioistuimen tosiasiallinen valta yksittäisillä päätöksillään vaikuttaa lainsäädännön muuttamiseen Suomessa ja muutamat muut kohdat.

111 Ks. asiasta ed. av. 60. 112 Koivisto 1995, 547. 113 PeVL 14/1994 vp. 114 PeVL 15/1992 vp.

46 Merkitykseltään nämä sopimusmääräykset eivät mitenkään nouse EU-sopimuksen verroille.

Tosiasiassa merkittävin ETA-sopimuksen tuottama suvereenisuuden rajoitus sisältyi siihen, että kansallinen lainsäätäjä tämän sopimuksen voimaansaattamisella omaksui suuren määrän EY:n sekundaarinormistoa Suomen oikeusjärjestyksen osaksi, normeja joiden syntyyn suomalaiset valtionelimet eivät olleet voineet vaikuttaa, ja samalla sitoi - tosin vain kansainvälisoikeudellisesti - oman toimivaltansa suurilla lainsäädäntölohkoilla tältä osin. Mutta kun tällaiset valtiosopimusten tuottamat rajoitukset on meillä yleensä kuvattu ulkoista suvereenisuutta koskeviksi, ei perustuslakivaliokuntakaan arvioinut tätä rajoitusaspektia HM 1 §:ää koskevaksi. Silti juuri tuossa mielessä ETA-järjestely tuli vaikutuksiltaan EU-sopimusta tähänastisista sopimuksista kaikkein lähimmäksi.

Suvereenisuutta rajoittaneiden sopimusten vertailu ei toimi, ellei kauttaaltaan käytetä samoja kriteerejä, pidetä siis silmällä joko vain sisäisen suvereenisuuden tai sisäisen ja ulkoisen suvereenisuuden rajoitusten summaa taikka niitä rajoituksia, joita sopimus tosiasiasiassa kaikkineen tuottaa valtion toimintavapaudelle, niin sisäisesti kuin ulkonaisesti.

Kaikkienkin kriteerien mukaan valtiosopimustasolla EU-liittymissopimus kiistatta nousee vahvimmaksi suvereenisuuden rajoittajaksi Suomen itsenäisyyden aikana.

3.6. EU-valtioiden suvereenisuus: eräitä minimikriteereitä

Vallitseva oikeudellinen doktriini unionivaltioissa kiistää sen, että Maastrichtin sopimuksenkaan hyväksyminen olisi aiheuttanut niiden suvereenisuuden luovuttamisen unionille. Perusteluissa esitetään usein kolme kriteeriä, joiden mukaan asiaa tulee arvioida:

a. Onko kansallisten lainsäädäntöelinten itsenäiseen harkintaan vielä jäänyt määrällisesti ja sisällöllisesti merkittävä osa lainsäädäntö- ja finanssivallasta?

b. Onko jäsenvaltioille jäänyt kompetenssi-kompetenssi, siis valta määrätä toimivallan jakautumisesta unionin ja sen jäsenten kesken?

c. Voivatko jäsenvaltiot oikeudellisesti hyväksyttävällä tavalla irtautua unionista yksipuolisin toimin?

Oikeudellisen ajattelun päälinjalla näkyy kaikkiin kolmeen kysymykseen vastattavan myöntävästi, vaikka kriittisiäkin äänenpainoja esiintyy.

Määrällisen ja sisällöllisen kriteerin täyttymistä olen edellä jo tarkastellut. Suomen(kin) lainsäädäntöelinten toimivallasta on EY:lle siirretty noin puolet. EY:n normistosta osaa sovelletaan välittömästi jäsenvaltiossa. Etusijaperiaate toi-

47 mii lähinnä EY normiston hyväksi. Erityisesti rahaliiton mukana siirtyy hyvin olennaista määräysvaltaa EY. Ile.

Seuraavassa kiinnitän lähempää huomiota siihen, kuinka edellä esitetyt kaksi muuta kriteeriä täyttyvät.

3.6.1. Kompetenssi-kompetenssi

Toimivallanjaon EY:n ja jäsenvaltioiden kesken katsotaan rakentuvan "lueteltujen yksittäisvaltuuksien" periaatteelle: EY:llä on vain ne toimivaltuudet, jotka perustamissopimuksissa sille nimenomaan on luovutettu.115 Tämä periaate tosin joustaa monessa kohtaa.

Perustamissopimuksissa on säännöksiä, jotka avaavat mahdollisuuden siirtyä päätöksenteon yksimielisyyden vaatimuksesta määräenemmistöpäätöksiin, jos siirtymispäätös tehdään yksimielisesti. Tällainen mahdollisuus sisältyy mm. Maastrichtin sopimuksen J.3. art:aan, jonka mukaan unionin neuvosto määrittelee UTP:n alalla, mitkä yhteistä toimintaa koskevat kysymykset on tehtävä määräenemmistöllä (siitä ks. ed. s. 35). Jos tällaisen sääntelyn katsotaan avaavan kevennetyn tien perustamissopimusten muuttamiseen116, täytynee lähteä siitä, että neuvoston jäsenet toimivat kaksoisominaisuudessa: valtionsa edustajina ja neuvoston jäseninä. Valtionsa edustajina neuvoston jäsenet ilmaisevat neuvostossa valtionsa päätöksentekotahdon, mutta tämän tahdon muodostamistapa jää kunkin jäsenvaltion valtiosäännön määräysten varaan. Jos asia näin tulkitaan, muutos pysyy jäsenvaltioiden kontrollissa.117 Jos omaksutaan toisenlainen tulkinta ja jätetään päätös tosiasiassakin vain jäsen-

115 Ks. Beutler et al. 1993,82. 116 Termiä käyttää Tiilikainen 1992, 19-21. 117 Perustuslakivaliokunta (PeVM 14/1994 vp) esitti tosin määräenemmistöpäätöksiin

siirtymisestä UTP-asioissa varsin arvoituksellisen lausuman: "Tässä mielessä vaikuttaviksi tulevat ainakin ne valtiopäiväjärjestyksen muutokset, jotka tulevat välttämättömiksi jäsenyyden myötä ja joista hallitus antaa esityksen eduskunnalle kansanäänestyksen jälkeen. - Sama lähtökohta koskee yhteistyötä oikeus- ja sisäasioissa." - Lausumassa viitattiin ilmeisesti tulossa olevaan VJ 4a luvuin muutokseen. Se saattaa siten sisältää sen arveluttavan tulkinnan, että yksinomainen päätösvalta määräenemmistöpäätöksiin siirtymisessä on hallituksella, jonka kuitenkin on kysyttävä asiasta eduskunnan mielipidet-tä. Eduskunnan kanta ei sitoisi hallitusta.

Jos demokratiaperiaate otetaan ohjenuoraksi, ei ole mitään mieltä tulkita Maastrichtin sopimusta siten, että sillä pyrittäisin nyt puheena olevilta osin puuttumaan jäsenvaltioiden valtiosäännöissä säädettyihin päätöksentekotapoihin. EU-liittymissopimuksen hyväksymisellä poikkeuslakina ja yksimielisyyssäännöstä luopumisen jättämisellä yksinomaan hallituksen päätettäväksi ei ole keskinäistä yhteyttä: edellinen ei kata jälkimmäistä. Päätös yksimielisyyssäännöstä luopumisesta käsittää - myös kansallisesta näkökulmasta - aineellisesti perustamissopimuksen muuttamisen, josta päättämisen valtionsisäisesti tulee tapahtua sen valtiosäännön määräämän menettelyn mukaan, joka koskee uusiin kansainvälisiin velvoitteisiin sitoutumista. Eduskunnalle jää siten viimeinen sana. Ks. samasta myös KM 1994:4, 395.

48 maiden hallituksille, heikennetään jäsenvaltioiden kompetenssi-kompetenssia unionin suhteen.

Perustamissopimusten avoimuus on ehkä pääpainoisesti kuitenkin muualla. Nämä sopimukset muodostavat mutkikkaan, sanonnoiltaan ja sisällöltään epämääräisen kokonaisuuden. Epämääräisyyttä lisää se, että sopimuksia muuttavat ja täydentävät EY-tuomioistuimen niistä esittämät tulkinnat, joiden tähänastisesta sisällöstä ei Suomen hallitus esityksessään liittymissopimuksen hyväksymisestä esittänyt eikä olisi pystynytkään esittämään kattavaa selvitystä. Perustamissopimuksissa on erilaisia tavoiteartikloja, jotka voidaan tällä hetkellä ymmärtää lähinnä poliittisiksi tavoitteiksi.118 Mutta kun tuntee EY-tuomioistuimen käytännön, ei ole varmuutta siitä, ettei näitä tavoiteartikloja myöhemmin tulkittaisi jäsenvaltioita oikeudellisesti sitoviksi ja/tai yhteisöorgaaneille oikeudellista toimivaltaa perustaviksi säännöiksi.

Liittymissopimuksen hyväksyminen oli siis paljolti hyppy pimeään: ei ollut tarkkaa tietoa siitä, mihin Suomi liittymissopimuksella kansainvälisoikeudellisesti tai - jos niin halutaan sanoa: yhteisöoikeudellisesti - sitoutui. Liittymisen oikeusvaikutukset nähtäisiin kokonaisuudessaan vasta vähitellen.

Ongelmallisin on juuri EY-tuomioistuimen vaikutus. Tuomioistuin on pyrkinyt tulkinnoillaan vahvistamaan yhteisön ylikansallisia piirteitä sekä sen oman oikeuden ulottuvuutta ja tehokkuutta ja laajentamaan yhteisön elinten toimivaltuuksia.119

Tätä linjaa on eurooppalaisessa oikeuskirjallisuudessa sekä ymmärretty120 että kritikoitu121. Kriitikot katsovat EY-tuomioistuimen, paitsi käytännössä omaksuneen norminasettamistehtävän anglosaksisen järjestelmän tapaan, menneen norminasettamisessaan niin pitkälle, etteivät perustamissopimukset sen toimia enää kata. Sen sanotaan omaksuneen Supreme Courtin roolin; sen lainkäyttöä on tähän asti rajoittanut vain tietty judicial self-restraint.122

EY-tuomioistuin ei todellisuudessa näytä toimineen EY:n ja jäsenvaltioiden välisen kompetenssirajan vartijana, vaan on näköjään hyvin vapaasti työntänyt toimivaltarajaa EY:stä katsoen ulommaksi vedoten yhteisön tarkoituksiin ja niiden toteuttamiseen. Tähän strategiaan on kuulunut esimerkiksi "implied powers"

118 Yksi tuollaisista epäilystä herättäneistä perustamissopimusten kohdista on Maastrichtin sopimuksen F.3. artikla: "Unioni järjestää itselleen tavoitteidensa saavuttamiseksi ja politiikkansa toteuttamiseksi tarvittavat keinot." Saksan perustuslakituomioistuin piti Maastricht-ratkaisussaan F.3. art:aa pelkkänä ohjelmalauseena, mutta vakava mahdollisuus on olemassa, että artikla sisältää avoimen valtuutuksen unionille toimivaltapiirin laajentamiseen unionin omin toimin. Ks. Schachtschneider et al. 1993, 753-754.

119 Nieminen 1991, 118. 120 Ks. esim. Bleckmann 1983. 121 Ks. esim. Hillgruber 1993. 122 Schäffer 1994, 245; La Constitution et l'Éurope, 1992, 295 (Luchaire).

49 -doktriini, jonka varassa EY-tuomioistuin on hyväksynyt toimivallan lavennuksia pitemmällekin kuin 235 art. sallisi.123

On vaikea löytää kirjallisuudesta viittausta tapaukseen, jossa EY-tuomioistuin olisi katsonut yhteisöorgaanin menneen toimivaltaansa ulommaksi.

Kun EY-tuomioistuin on omaksunut kannan, että sillä on monopoli perustamissopimusten noudattamisen valvonnassa, on toimivaltaraja jo pitkään ollut jossain määrin avoinna sellaisten mekanismien toiminnalle, jotka eivät ole jäsenvaltioiden täydessä kontrollissa. Avaukselle ei ole haettu jäsenvaltioiden suostumusta - mutta niillä olisi EY:n "perustuslainsäätäjinä" tietysti ollut mahdollista esimerkiksi Maastrichtin sopimuksen yhteydessä oma-aloitteisesti reagoida muutoksiin. Näin ei ole tapahtunut.

Joltakin kannalta ehkä subsidiariteettiperiaatteen kirjoittamista EY:n perustamissopimukseen Maastrichtissa saattaa pitää reaktiona EY:n toimivallan jatkuvaan laajentumiseen. Sopimukseen lisätyn 3 b art:n mukaan ns. seka-aloilla EY toissijaisuusperiaatteen mukaisesti toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa, kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla. - Tämä sääntely on sisällöllisesti epäselvä, ja asiaa pahentaa, että valmistelu- ja hyväksymisvaiheessa artiklaan liitettiin eri tahoilla erilaisia tavoitteita. Yhteisön puolella se katsottiin EY:n toimivaltaa vahvistavaksi ja jäsenvaltioiden puolella EY:n toimivaltaa rajoittavaksi normiksi.124 Sitä paitsi tämänkin artiklan viimekätinen tulkinta on ekspansionistisen EY tuomioistuimen käsissä.

3.6.2. Oikeus yksipuoliseen eroamiseen

Kun kysytään jäsenvaltion oikeutta erota EU:sta yksipuolisin toimin, kannat vaihtelevat suuresti koko unionin piirissä. Sitä paitsi juuri eroamisoikeuden kohdalla keskustelu usein sumeilematta siirretään keskusteluksi tosiasiallisesta eroamismahdollisuudesta - silloinkin kun muuten on tarkkaan pysytty normatiivisella tasolla.

Tuollaiset yllättävät siirtymät saattavat osaksi johtua siitä, että EU:n perustamissopimuksista puuttuu irtisanomisehto. Mitä päätelmiä tästä asiaintilasta pitäisi oikeudellisesti tehdä?

Yksi on kiistatonta: näissä oloissa oikeudellinen tie unionista irtautumiseen kulkee pääsääntöisesti sitä kautta, että perustamissopimuksia muutetaan kaikkien

123 Beutler et al. 1993, 84. 124 Ks. Beutler et al. 1993, 85.

50 jäsenvaltioiden yhteisin päätöksin. Näin meneteltiin Grönlannin tapauksessa. Perustamissopimuksen muuttamisen jättävät jotkut kirjoittajat ainoaksikin tieksi, myös arvostetut EY oikeuden spesialistit.

Suomalaisessa kirjallisuudessa on eroamisoikeuskeskustelussa yleensä tukeuduttu Wienin valtiosopimusoikeutta koskevaan yleissopimukseen. Lähtökohta on perusteltu, jos jättää huomiotta opin, jonka mukaan EY-oikeus on, paitsi kansallisesta, myös kansainvälisestä oikeudesta erillinen oikeusjärjestys. Tuosta opista nimittäin saattaa seurata, että Wienin sopimuksen(kin) merkitys perustamissopimuksia tulkittaessa supistuu, ellei peräti katoa.

Kari Joutsamo on käsitellessään valtion oikeutta erota kansainvälisestä järjestöstä normin puuttuessa perustanut esityksensä ensi sijassa Wienin yleissopimuksen 56 art:n 1 kohtaan. Tässä kohdassa mainitaan kaksi tapausta, joissa yksipuolinen irtisanoutuminen sopimuksesta on mahdollista: 1) jos voidaan osoittaa, että sopimuspuolten tarkoituksena oli sallia irtisanomis- ja luopumismahdollisuus; 2) jos oikeus irtisanomiseen tai luopumiseen johtuu valtiosopimuksen luonteesta.125

Outoa tai ei, tuohon Wienin sopimuksen kohtaan ei näy viittauksia Euroopan yhteisöjä tai Euroopan unionia koskevassa kansainvälisessä kirjallisuudessa. Sen sijaan saatetaan mainita saman sopimuksen clausula rebus sic stantibus -sääntö (62 art.): jos valtiosopimukseen ei sisälly säännöstä sen voimassaolon päättymisestä tai irtisanomisehtoa, sopimuksesta voidaan yksipuolisesti luopua vain jos sopimuksen osapuoli voi irtautumisvaatimuksensa tueksi vedota jyrkkään, perusteelliseen muutokseen niissä oloissa, jotka vallitsivat sopimuksen tekemisajankohtana ja jotka olivat olennaisena perusteena osapuolille niiden suostuessa sopimukseen sitoutumiseen. Tuonkin säännön soveltumista EU-tilanteisiin saatetaan epäillä sillä perusteella, että perustamissopimukset rakentuvat peruuttamattomuuden ajatukselle.126 - Esimerkiksi unionisopimuksen ja sen pöytäkirjojen rahaliiton kolmatta vaihetta sääntelevissä kohdissa korostuu vahvasti rahaliittoon yhtymisen "peruuttamattomuus" (l' irréversibilité).

Kun eroamiskysymys nousi esille Suomen unioniin liittymisen alla, sen ratkaisu siirrettiin yllättävän vahvasti tosiasiallisen tasolle. Ulkoasiainministeriö esitti ennen kansanäänestystä kantansa seuraavasti:

125 Joutsamo 1981, 235. 126 Schachtschneider 1993, 758. Vrt. Murswiek 1993, 186-187. Beutler et al.1993, 79, toteaa

yksikantaan, että perustamissopimuksista puuttuu eroamisklausuuli ja että tämä puhuu yksipuolista eroamisoikeutta vastaan. König 1994, 34, mainitsee, että jäsenvaltiot voivat kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaan yhdessä purkaa perustamissopimukset.

51 "Käytännössä EY: stä eroaminen on mahdollista, sillä yhteisöllä ei ole keinoja pakottaa valtiota pysymään jäsenenään. Ero tapahtuisi siten, että valtio yksinkertaisesti jättäytyisi pois yhteisön toiminnasta. (...) Muodollisesti ero tapahtuisi Rooman sopimusta muuttamalla."127

Kaavana oli siis se, että yksipuolisesti irtautuva valtio tosiasiallisella käyttäytymisellään lopulta pakottaisi muut jäsenvaltiot muuttamaan perustamissopimuksia siten, että ne jälkikäteen legalisoisivat tämän käyttäytymisen - jollainen kuitenkin Jochen Abr. Froweinin mukaan käsittäisi perustamissopimusten "olennaisen rikkomisen".128 - Faktisuuteen perustuva eroamisargumentaatio tuli esille muissakin yhteyksissä EU-liittymissopimuksen käsittelyn aikana.129

Yksi - vaikka tuskin riittävä tapa - lähestyä kysymystä oikeusnormin voimassaolosta - on tietenkin huomioon kiinnittäminen tehokkuusaspektiin, kuten noudattamatta jättämisen sanktiointiin ja sen vaikuttavuuteen. Itse asiassa koko acquis communautairea voidaan tarkastella tästä näkökulmasta - ja tulos voi olla musertava, vaikkei sen rekisteröinti päätäkään keskustelua EY oikeuden voimassaolosta.

Jos halutaan siirtyä oikeudellisen sitoutumisen piiristä tosiasialliseen, eroamisproblematiikka voi näyttää myös seuraavalta: mitä syvemmäksi integraatio kehittyy, mitä läheisemmin valtioiden taloussuhteet kietoutuvat toinen toisiinsa ja mitä kauemmin tällaiset suhteet pysyvät olemassa, sen vaikeampi unionista on - saattamatta maan talouselämää sekasortoon - tosiasiallisesti irtautua. Tällainen kehitys voi tuottaa tilan, joka tosiasiassa lähenee peruuttamattomuutta.130

127 Ulkoasiainministeriön Eurooppa-tiedotus, Tietosivu 1, Eurooppa-tietoa 134-1/1993/1. painos, Eroaminen Euroopan yhteisöstä.

128 Frowein 1994, 11. - Kävin asiasta Froweinin kanssa helmikuussa 1994 Heidelbergissä pitkän keskustelun. F. korosti, että perustamissopimukset edellyttävät tiettyä menettelyä unioninsisäisten ristiriitojen ratkaisemisessa. Jos tämä menettely sivuutetaan, menetellään kansainvälisen oikeuden vastaisesti. Siitä voi seurata rikkojavaltiota kohtaan taloudellisia sanktioita - mutta ei voimankäyttöä.

129 Seppo Tiitinen lausui PeV:lle 20.9.93 (EU-sopimus:): "Mikäli jäsenvaltio haluaisi erota EU:sta ja lopettaa osallistumisensa sen toimintoihin, muut jäsenvaltiot eivät tätä voisi estää. Suhteiden päättämisestä sekä rahoitus- ja muiden kysymysten selvittämisestä olisi kuitenkin neuvoteltava muiden jäsenvaltioiden sekä Euroopan unionin toimielinten kanssa. Mahdollisten taloudellisten korvausten lisäksi eroaminen toisi mukanaan rasitteita, jotka johtuvat eroavan jäsenvaltion talouselämän ja ulkomaankaupan mukauttamisesta uuteen tilanteeseen."

Ilkka Saraviita esitti samassa asiassa PeV:lle paljon jyrkemmän kannan: Kun Suomelle ei eroamistapauksessa olisi olemassa mitään vapaakauppasopimuksen kaltaista vientikaupan turvaverkkoa, eroaminen toisi riskin, että Suomen ulkomaankauppaan kohdistetaan komission päätöksin tulleja ja valikoivia tuontirajoituksia. Unionilta ei siis puutu keinoja vahvastikin ja tuntuvalla tavalla reagoida Suomen yksipuoliseen eroamiseen. - Saraviita katsoi myös, että jäsenvaltion ero EU:sta voi tapahtua ainoastaan kaikkien jäsenten sopimuksella.

130 Näin König 1994, 34.

52 3.6.3. Tiivistäviä huomautuksia

Tiivistän tähän asti sanottua. Jäsenvaltiolla on jäljellä riippumattomasta lainsäädäntövallastaan noin puolet. Joukossa on edelleen tärkeitä lainsäädäntötoiminnan lohkoja. Jos EY:n perustamissopimuksen rahaliittoartikloja pidetään sitovina, jäsenvaltion talouspoliittinen ja finanssivalta on lisäksi lähivuosina siirtymässä pääasiallisesti EY:n orgaanien ohjaukseen. Jäsenvaltion ulkoista suvereenisuutta rajoittaa ulkomaankauppapolitiikan siirtäminen EY:n päätösvaltaan. Perinteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on muodollisesti jäänyt jäsenvaltion omaan päätös-valtaan, mutta kehityslinja on avattu senkin sitomiseksi EU:n päätöksin. EU:n perustamissopimukset ovat kirjoittamistapansa ja EY tuomioistuimen soveltamiskäytännön mukaan siten avoimia, että toimivallan siirto unionin elimille ei ole enää jäsenvaltion täydessä kontrollissa. Muodollis-juridisesti(kin) jäsenvaltion eroamismahdollisuus unionista on hyvin rajallinen.

Tiivistelmään on tietenkin lisättävä, että koko sopimusrakennelmaan sisältyy oikeudellisia aineksia, jotka ovat - kuten edellä on pyritty osoittamaan - tulkinnanvaraisia ja jotka vaikuttavat suvereenisuusrajoitusten ankaruusasteen arviointiin.

Kaikkea liikettä jäsenvaltion suvereenisuuden rajoittamisen suuntaan tasapainottaa oikeudellisella tasolla jäsenvaltion edustajain oikeus osallistua EU-orgaanien päätöksentekoon. Jäsenvaltion muodollinen vaikuttamismahdollisuus valmisteluvaiheitten ja äänestyspäätösten kautta on vaatimaton. Käytännössä jäsenvaltion tosiasialliset resurssit, taloudellinen mahti ja poliittinen vaikutusvalta, määrännevät vaikuttamisasteen.

Niin oikeudellisten toimivallansiirtojen kuin liittymissopimuksen tosiasiallisten vaikutusten kannalta tämän sopimuksen ero mihin tahansa Suomen aiemmin tekemään kansainväliseen sopimukseen on selkeä: se rajoittaa huomattavasti valtion suvereenisuutta, pitemmälle kuin yksikään tähän mennessä tehty sopimus, niin pitkälle, että saatetaan kysyä, olisiko aihetta puhua - jäsenvaltioiden ja EY:n kesken - jaetusta suvereenisuudesta, kuten saksalainen Albrecht Weber ehdottaa.131

Unionin uudet jäsenehdokkaat - niiden joukossa Suomi - joutuivat v. 1994 yhdellä kertaa hyväksymään sellaisen suvereenisuusrajoitusten kokonaisuuden, jonka siihenastiset jäsenvaltiot olivat hyväksyneet vähitellen, pala palalta, osin aikaisempia täydentävin uusin sopimuksin ja osin vain sellaisin perustamissopimuksen tulkinnoin, joita ei ollut tuotu kansanedustuslaitosten hyväksyttäviksi, kansanäänestyksistä puhumattakaan. Dietrich Murswiek132 käyttää tästä

131 Weber 1993, 128. 132 1993, 173-174.

53 pienten askelten politiikasta salamitaktiikan nimitystä.

Silti monissa EY:n jäsenvaltioissa todettiin, että se askel, joka Maastrichtissä otettiin, toi EY:n/EU:n pisteeseen, joka koetteli kansallisten perustuslakien asettamia rajoja. Espanjassa, Irlannissa, Portugalissa, Ranskassa ja Saksassa perustuslain tekstiä oli Maastrichtin sopimuksen ratifioinnin edessä pakko muuttaa, ja Tanskassa oli käytettävä perustuslain muuttamiseen rinnastuvaa menettelyä.133

Suomeen ei eurooppalainen keskustelu hyvin kantautunut. EY /EU-perustamissopimusten kokonaisuuden ei katsottu sisältävän sellaista uutta, että eduskuntakäsittelyä koskevien perustuslainsäännösten käyttäminen tässä yhteydessä olisi tapahtuva avoimessa tulkintatilanteessa.

Menettelyongelmaa tarkastelen seuraavassa pääjaksossa.

4. EU-LIITTYMISSOPIMUKSEN HYVÄKSYMINEN JA VOIMAANSAATTAMINEN SUOMESSA 4.1. Noudatetun menettelyn perusteluja

On ilmeistä, että EU-liittymissopimuksen hyväksymisessä ja valtionsisäisessä voimaansaattamisessa noudatettava menettely oli valtiollisille päätöksentekijöille seljennyt jo ennen kuin virallinen ratkaisu jäsenhakemuksen jättämisestä oli tehtykään.134 Perustelut menettelylle luonnosteli valtiosääntökomitea, joka julkisti ne maaliskuussa 1994. Niiden yleinen linja toistui sittemmin - vaikka yksityiskohdat vaihtelivatkin - liittymissopimusta koskevassa hallituksen esityksessä ja perus-tuslakivaliokunnan mietinnössä.

Valtiosääntökomitea otti kantaa liittymissopimuksen voimaansaattamislain säätämisjärjestykseen. Tällä kysymyksellä oli huomattavaa poliittista merkitystä, koska kannanotto siihen saattoi ratkaista sopimuksen kohtalon eduskunnassa ja ainakin sen, voisiko Suomi liittyä unioniin jo seuraavassa vuodenvaihteessa. Eduskunnassa oli unioniin liittymistä asiallisestikin puoltava enemmistö - muttei ollut mitään takeita tämän enemmistön suuruudesta. Jos käytettäisiin ns. supistettua

133 Ks. Laursen & Vanhooacker 1994, jossa eri kirjoittajien maakohtaiset raportit Maastrichtin sopimuksen hyväksymismenettelystä vanhoissa EY maissa.

134 Ulkoasiainministeriö valmistautui jo v. 1992 alussa siihen, että liittymissopimuksen hyväksymisessä käytettäisiin VJ 69 §:ää. Ks. UM:n Oikeudellisen osasto, muistio n:o 34/5.2.1992 (ulkoasiainneuvos Ora Meres-Wuori) "EY:n perustamissopimusten voimaansaattamisjärjestys". - Edellisenä päivänä oli ministeristön ydinryhmä päättänyt EU jäsenyyden hakuprosessin aikataulusta. Hallitus lähti ilmeisesti siitä, että prosessi on vietävä ja viedään lävitse vaalikauden 1991-1995 aikana.

54 perustuslainsäätämisjärjestystä, täytyi sopimuksen taakse saavuttaa kiireelliseksi julistamisen tarvittavan viiden kuudesosan enemmistön sijasta vain kahden kolmasosan enemmistö, ja tämänsuuruinen enemmistö saattoi ehkä olla hankittavissa sopimuksen taakse vetoamalla kansanäänestyksen niukastikin antamaan puoltolauseeseen.

Valtiosääntökomitean mietinnön operatiivinen kohta voimaansaattamis-menettelyn osalta oli seuraava:

"Vakiintuneen valtiosääntökäytännön mukaisesti on myös Euroopan unioniin liittymistä tarkoittava valtiosopimus mahdollista saattaa voimaan VJ 69 §:n 1 momentissa tarkoitetussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä 2/3:n enemmistöllä hyväksytyllä sekamuotoisella voimaansaattamislailla, joka voi sisältää vain liittymissopimuksesta välittömästi johtuvat poikkeukset voimassa oleviin perustuslakeihin. Kun liittymissopimuksen hyväksyminen on tosiasiallisesti tehty riippuvaiseksi neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä annetusta ääntenenemmistöstä, vakiintuneen valtiosopimusten voimaansaattamismenettelyn soveltamista on pidettävä asianmukaisena myös valtiosääntövaikutuksiltaan poikkeuksellisen Euroopan unionin liittymissopimuksen ollessa kyseessä."135 [kurs. AJ:n]

Komitea siis totesi, että liittymissopimus oli valtiosääntövaikutuksiltaan "poikkeuksellinen". Epäröintinsä siitä huolimatta käyttää "vakiintunutta" voimaansaattamismenettelyä se voitti kytkemällä kansanäänestyksen hyväksymismenettelyn kokonaisuuteen. Kytkentä perusteltiin selittämällä, että sopimuksen hyväksyminen oli "tosiasiallisesti tehty riippuvaiseksi" kansanäänestyksessä annetusta ääntenenemmistöstä.

Komitean esitys on tulkittavissa niin, että VJ 69 §:n käyttämisestä johtuva oikeudellinen menettelyvaje myönnettiin, mutta lähdettiin siitä, että oikeudellinen vaje kompensoitaisiin tosiasiallisin keinoin, neuvoa antavassa kansanäänestyksessä annettavalla äänestäjäin hyväksymisellä. Rinnakkainenkin tulkinta on mahdollinen - eikä se sulje laskuista edellistä: muodollisesti päätösvaltaiset valtionelimet olivat sitoutuneet käyttämään toimivaltaansa kansanäänestyksen tuloksen osoittamaan suuntaan.

Kuka oli tuon komitean osoittaman riippuvuuden aikaansaanut ja millaisin valtuuksin? Esityksen alussa todettiin, että kansanäänestyksen toimittaminen oli hallituksen idea ja hanke, jonka tosin eduskuntakin oli vuoden 1992 aikana hyväksynyt kirjaamatta kuitenkaan asiakirjoihinsa hyväksymisen riippuvuutta kansanäänestyksen tuloksesta.

135 KM 1994:4, 413.

55 Tien tuollaisen riippuvuuden suuntaan viitoitti oikeusministeriön 25.2.1993 asettama EY-vaalityöryhmä, joka työskenteli samanaikaisesti valtiosääntösääntökomitean kanssa. Työryhmän kansanäänestystä koskeva osamietintö allekirjoitettiin 19.1.1994,136 ja saman vuoden kansanäänestys toteutettiin suuressa määrin siinä tehtyjen ehdotusten mukaisissa puitteissa. Kansanäänestyslaki saatiin eduskunnassa käsitellyksi ja vahvistetuksikin ennen liittymislakia koskevan esityksen antamista eduskunnalle.

Hallitusmuotoon v. 1987 lisätty 22a § edellyttää, että neuvoa-antavan kansanäänestyksen toimeenpanosta päätetään lailla, jossa säädetään äänestyksen ajankohdasta ja äänestäjille esitettävistä vaihtoehdoista. Tällainen in casu -laki on säädettävä jokaista kansanäänestystä varten erikseen. Lisäksi HM 22 a § edellyttää hyväksyttäväksi erityisen kansanäänestyksiä koskevan yleisen menettelylain. Sellainen oli hyväksytty v. 1987.137

EU-kysymystä ajatellen on huomattava menettelylain 5.1 §:n säännös: "Äänestäjällä tulee kuitenkin aina olla mahdollisuus ilmaista, ettei hän kannata mitään esitetyistä vaihtoehdoista." Säännös korostaa kansanäänestyksen neuvoa-antavaa luonnetta, ja sen ehdottaminen menettelylakiin oli aikanaan kansanäänestyskomitean hyvin tietoisen harkinnan tulos.

138 EU-vaalityöryhmän mietinnöstä lähti näkyviin sittemmin yhä

korostuneempi piirre antaa EU-kansanäänestykselle tosiasiassa sitova luonne.139 Työryhmä kirjoitti:

"Nyt kysymyksessä olevassa kansanäänestyksessä Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tällaiselle mahdollisuudelle äänestää tyhjää ei ole tarvetta, sillä eduskunta tarvitsee asiassa tehtävää päätöstään varten mahdollisimman selkeän tiedon äänestäjien kannasta asiaan. Tämä tieto saadaan parhaiten siten, että äänestäjille varataan vain kaksi vaihtoehtoa ottaa kantaa jäsenyyskysymykseen. Heidän odotetaan joko kannattavan liittymistä tai vastustavan sitä. Lopullinen päätösvalta asiassa toki kuuluu eduskunnalle, mutta kansanäänestyksessä on kysymyksessä kansalaisten eduskunnalle antama neuvo."140 [kurs. AJ:n]

Tämän vuoksi työryhmä ehdotti luonnostelemassaan in casu -laissa syrjäytettäväksi - sillä kertaa - menettelylain säännöksen äänestysvaihtoehdoista. Olisi vain kaksi vaihtoehtoa: KYLLÄ ja EI.

136 Neuvoa-antava kansanäänestys Suomen liittymisestä Euroopan unioniin (1994). Työryhmän puheenjohtaja oli kansliapäällikkö Lauri Tarasti ympäristöministeriöstä. Kokoonpanoltaan se oli tyypillinen virkamiestyöryhmä.

137 SäädK 751/26.6.1987. 138 Asian taustoista ks. KM 1983.25, 88-91; ja Nurmi 1995, 60 ss. 139 Samasta trendistä ks. Hautala 1994, 54. 140 Miet. s.8.

56 Hallituksen esityksessä in casu -laiksi jatkettiin samalla linjalla, nyt

ilmauksin, jotka lähestyvät valtiosääntökomitean sanankäänteitä: "kun kysymyksessä tosiasiallisesti on saavutetun neuvottelutuloksen hyväksyminen tai hylkääminen", kysymyksenasettelun tulee olla vain kaksivaihteinen.141

Eduskunta omaksui hallituksen kannan kysymyksenasettelun kaksivaihteisuudesta hyväksyessään ehdotuksen EU-kansanäänestystä koskevaksi laiksi. Sen 3 § :ssä säädettiin:

"Kansanäänestyksessä esitetään äänestäjien vastattavaksi seuraava kysy-mys: ,Tuleeko Suomen liittyä Euroopan unionin jäseneksi neuvotellun sopimuksen mukaisesti?, Äänestäjien tulee vastata kysymykseen joko 'KYLLÄ' tai 'EI'."

Hallituksen esityksessä laiksi liittymissopimuksen hyväksymisestä142 johtolause oli kirjoitettu viittaamaan VJ 69 §:ään, eikä esitykseen sisältynyt keskustelua siitä, oliko tehtävä valinta VJ 67 §:n ja 69 §:n kesken.

Perustuslakivaliokunnan lausunto annettiin viikkoa ennen kansanäänestystä. Valiokunnan enemmistö asettui kannattamaan VJ 69 §:n käyttämistä.143 Enemmistön kannanoton perustelut olivat pääpiirteissään seuraavat:

VJ 69 §:n sanamuoto kattaa erotuksetta kaikki lainsäädännön alaan kuuluvat sopimukset. Tuoreimpana esimerkkinä on ETA-voimaansaattamislaki. VJ 69 §:n valmisteluasiakirjoissa ei ole rajattu säännöksen käyttöä. Jo alkuperäisen sanamuodon mukaan rauhansopimukset on luettu VJ 69 §:n piiriin, ja ne voivat tunnetusti sisältää "huomattavia täysivaltaisuuden rajoituksia tai laajoja alueluovutuksia". Kun VJ 69.1 §:ää muutettiin v. 1992, Suomen jo haettua EU:n jäsenyyttä, ei tarkoituksena ollut muuttaa säännöksen soveltamisalaa.

Perustelujen keskeinen kohta kuului:

"( ...) perustuslakimme eivät tunne liittymissopimuksen kaltaiseen, perustuslakia koskevaan valtiosopimukseen sitoutumiseen muuta menettelyä kuin sen, mikä on säännelty valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 1 momentissa. Valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetty menettely ei ole vaihtoehto, jota olisi mahdollista noudattaa esimerkiksi valtiosopimuksen erityisen suuren merkityksen takia. Kullekin lakiehdotukselle on vain yksi valtiopäiväjärjestyksen mukainen käsittelyjärjestys. (...)

Tähän laillisuuskannanottoon liittyen valiokunta kiinnittää huomiota jä-

141 HE 109/1994 vp (27.5.1994). Esitys korosti, että "[k]ysymyksenasettelun tulee tarjota mahdollisimman vähän tulkintamahdollisuuksia, mitä on pidettävä kansanäänestyksen hyväksyttävyyden kannalta tärkeänä".

142 HE 135/1994 vp. 143 Valiokunnan merkittävä vähemmistö, 6 jäsentä, kannatti VJ 67 §:n käyttämistä.

57 senyyskysymyksessä noudatettavan menettelyn legitimiteettiin - sen ylei-seen hyväksyttävyyteen ja soveltuvuuteen kansanvaltaiseen järjestelmään. EU:n jäsenyys merkitsee välittömästi liittymishetkestä alkaen laaja-alaista sidonnaisuutta Suomen ulkopuoliseen säädöstöön ja päätöksentekoon. Tällaisten huomattavien vaikutusten takia on oleellisen tärkeää, että ennen kuin valtiolliset päätökset Suomen liittymisestä EU:hun tehdään, meillä pannaan toimeen 16 lokakuuta 1994 äänestäjien suhtautumisen selvittävä neuvoa-antava kansanäänestys. Kansanäänestyksen järjestämistä puoltaa myös se, että jäsenyyskysymys on ajankohtaistunut nykyisen eduskuntakauden aikana. Näin muodostuva menettelykokonaisuus, jossa myönteiseen liittymisratkaisuun sisältyy sekä äänestäjien kannatus kansanäänestyksessä että eduskunnan kahden kolmasosan enemmistöllä tekemä päätös liittymisen vaatiman voimaansaattamislain hyväksymisestä, täyttää valiokunnan käsityksen mukaan sekä laillisuuden että legitimiteetin vaatimukset."144

Perustelu oli samantyyppinen kuin vuoden 1992 valtiosääntökomitealla mutta ei identtinen. Valiokunnan teksti voidaan - vaikka muitakin mahdollisuuksia on - lukea niin, että valiokunta„erottaa toisistaan oikeudellisen ja tosiasiallisen, legaalisuuden ja legitiimisyyden. VJ 69 §:n käyttäminen on perustuslainmukainen menettelytapa, mutta asiaratkaisun hyväksyttävyys kärsii tästä menettelystä.

Valiokunta huomautti, ettei EY/EU-jäsenyyskysymys ollut käytännössä lainkaan esillä ennen toimessa olevan eduskunnan valitsemista.145 Tämä asiaintila korostikin - se on totta - hankalalla tavalla eroa VJ 67 §:n ja 69 §:n välillä. Ennenaikaisten edustajainvaalien järjestäminen ennen lopullista EU-päätöksentekoa olisi parhaiten soveltunut edustuksellisen järjestelmämme luonteeseen146 ja poistanut ongelman, mutta poliittiset näkökohdat eivät tätä olleet sallineet, ja tätä vaihtoehtoa oli myöhäistäkin tarjota lokakuussa 1994.

Perustuslakivaliokunnan mielestä EU-jäsenyyttä koskevan päätöksenteon legitiimisyydelle oli erikseen etsittävä vahvistusta kansanäänestyksen käyttämisestä.

144 PeVL 14/HE 135/1994 vp (7.10.94). 145 Ks. ed. Hautalan kuvausta (1994 vp, ptk 1313) tilanteesta vuoden 1991 edustajainvaalien

alla: "Kaikki puoluejohtajat rivissä kolmeen kertaan kielsivät, että tämän eduskunnan aikana tultaisiin tekemään päätös EY jäsenyydestä. Muistan itse olleeni suuressa vaalikeskustelussa ja äänestäneeni vihreän liiton puheenjohtajana tyhjää. (...) Muistaakseni ainoastaan kokoomuksen silloinen puheenjohtaja Ilkka Suominen menetteli samalla tavoin. Kaikki muut olivat sitä mieltä, että jäsenyys ei voi tulla kysymykseenkään."

146 Näin myös Suksi 1994b, 144.

58 4.2. Noudatetun menettelyn arviointia

Valittuun EU-liittymissopimuksen voimaansaattamismenettelyyn sisältyi kaksi merkittävää valtio-oikeudellista ongelmaa, joiden eteen ei oikeastaan ollut vielä jouduttu: 1. kuinka pitkälle voidaan mennä poikkeuslakimenettelyn käyttämisessä ja 2. kuinka pitkälle voidaan mennä supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämisessä.

4.2.1. Poikkeuslakimenettelyn käyttäminen

Poikkeuslaki-instituutiolla on varsin vakiintunut asema suomalaisessa valtioelämässä. Instituutio on Suomessa vanhaa perua; sen juuret juontuvat 1860-luvulle saakka. Vuoden 1919 hallitusmuodon 95 § ilmensi noihin aikoihin vallinnutta oikeusajattelua, virallisti poikkeuslakikäytännön ja kirjasi sen perustuslakitasolle.147 Poikkeuslain perustuslainvastaisuus on enimmäkseen siinä, että poikkeuslaissa on säännös (tai useampia säännöksiä), joka rajoittaa perustuslain jotakin yleistä sääntöä abstraktisti tai yksittäin määrättyjen poikkeustapausten osalta. Poikkeuslakimenettelyn käyttö ei ole rajoittunut, sitä ei ole haluttu rajoittaa eikä sitä ole katsottu täytyvän rajoittaa vain poikkeuksellisiin tilanteisiin, vaan käyttö on ulottunut normaalien olojen vallitessa ja pysyviä tarpeita varten säädettyihin lakeihin. Poikkeuslaki on voinut korvata perustuslainsäännöksen kokonaankin ja olla tarkoitettu tällaisena olemaan voimassa epämääräisen ajan.

Valtiosääntöoikeudellisessa tutkimuksessa ei ole juurikaan otettu esille kysymystä siitä, kuinka olennaisia muutoksia valtiosääntöön voitaisiin tehdä poikkeuslailla ja koskematta perustuslain kirjaimeen. Onko rajaa lainkaan olemassa? Voitaisiinko suvereenisuudesta luopua poikkeuslailla? Perustuslain sanamuoto (HM 95 §, VJ 94 §) asettaa vain ne rajat, jotka sanasta "poikkeus" johtuvat ja tätäkään rajaa ei käytännössä ole pidetty. Kuitenkin saattaa olla, että raja jossain kohtaa tulee lainsäätäjää vastaan.

On mahdollista, että poikkeuslakiin turvautuminen EU-sopimuksen voi-maansaattamisessa oli yhteydessä siihen, että voimaansaattamislakiehdotus haluttiin käsitellä supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä, ja sitä taas pidettiin mahdollisena, jos voimaansaattaminen tapahtuisi poikkeuslailla eikä esimerkiksi perustuslakiin otettavan valtuussäännöksen nojalla hyväksyttä-vällä tavallisella lailla (vrt. jälj. s. 60). Eräiden käsitysten mukaan näet supis-tettua perustuslainsäätämisjärjestystä ei olisi mahdollista käyttää perustuslain

147 Ks. Jyränki 1989, 430-436, 465-469, 492-515.

59 kirjaimeen kajottaessa vaan ainoastaan poikkeuslakia hyväksyttäessä. - Toinen ja vaihtoehtoinen perustelu pyrkimykselle pitää kiinni poikkeuslain muodosta oli ehkä se, ettei unionisopimusta haluttu suoraan mainita perustuslaissa.148

Poikkeuslain käyttämisen unioniasian yhteydessä voi ajatella yksinkertaisesti vain jatkaneen vanhaa valtiollista käytäntöä, jossa suuriakin hankkeita on katsottu voitavan järjestellä poikkeuslailla.149 Vaikka unioniin liittyminen oli kiistatta tähänastisista laajakantoisin hanke säännellä perustuslakiin syvälti puuttuva valtiosääntömuutos poikkeuslailla, näyttää käytäntö poikkeuslakimenettelyn käytössä olleen niin vakiintunut ja pitkäaikainen, että vakavaa muistutusta menettelyn käyttämisestä liittymissopimuksen yhteydessä tuskin voi esittää.

Sanottu ei poista sitä varausta, että jossain muussa tapauksessa raja poikkeuslain käyttämisessä voi lopulta tulla lainsäätäjää vastaan.

4.2.2. Supistetun perustuslainsäädäntöjärjestyksen käyttäminen

Nykyistä perustuslainsäätämisjärjestystä perusteltiin, kun se ensi kerran (1906) säädettiin, sillä, ettei perustuslakia saa muuttaa hätiköidysti. Kvalifioitu järjestys on turva jyrkkiä lainsäädännöllisiä muutoksia vastaan ja yleensä äkillisiä poliittisen suunnan muutoksia vastaan.150

Vaatimus siitä, että perustuslainmuutos on hyväksyttävä kansanedustuslaitoksessa lopullisesti vasta uusien vaalien jälkeen, heijastaa jossain määrin klassista pouvoir constituant -doktriinia, oppia kansalle 'ja vain sille kuuluvasta vallasta päättää valtiojärjestyksen sisällöstä: kun ratkaisu muutoksesta jää yli vaalien, se joutuu vaalien alla valitsijoiden keskustelun kohteeksi, siis pois kansanedustajien käsistä. Tällä keskustelulla voi olla vaikutus siihen, millaisen kokoonpanon saa se uusi eduskunta, jonka asiana on käsitellä muutos lopullisesti. Tämä konstruktio ei

148 Tämä peruste ei ole oikein pitävä, koska VJ 4a luku muutettiin sittemmin, vielä vuoden 1994 aikana, EU-jäsenyyttä vastaavaksi, ja sen otsikko tuli kuulumaan "Euroopan unionin asiain käsittely". VJ 4a luku tuskin kuitenkaan on tehnyt eroamista Euroopan unionista, jos se yhteisöoikeudellisesti on mahdollista, Suomen oikeuden kannalta perustuslakikysymykseksi.

149 Poikkeuslailla on mm. lykätty kansanedustajain vaalia tuonnemmaksi (950/43), pidennetty toimessa olevan tasavallan presidentin toimikautta (232/73), muutettu presidentin vaalitapaa kerrallisesti (189/ 46), valtuutettu presidentti siirtämään toimivaltaansa pääministerille (508/44), valtuutettu hallitus radikaalisti puuttumaan kansalaisten henkilökohtaiseen vapauteen ja poliittisen toiminnan vapauteen (336/30), säädetty maanomistajille laaja maanluovutusvelvollisuus alempaa kuin täyttä korvausta vastaan (396/45) ja valtuutettu hallitus talouselämän laajamittaiseen säännöstelyyn (303/41).

150 Ks. tark. Jyränki 1989, 461 ss.

60 tosin valtioelämän käytännössä ole juurikaan tullut lihaksi.151

VJ 67 §:n revisionormisto on sitä paitsi sisäisesti ristiriitainen: mahdollisuus julistaa perustuslain muutoshanke kiireelliseksi vie pohjan pois niin "hätiköinti"perusteelta kuin kytkennältä pouvoir constituant -ideologiaan. Kansanedustuslaitoksessa muutoshankkeen ympärille syntyvä riittävän laaja yhteisymmärrys oikeuttaa nopean muutoksen ja korvaa vaalien alla käytävän kansalaiskeskustelun.

V 1928 hyväksyttiin asiallisesti lähes sama revisionormisto kuin v. 1906. Mukana oli kuitenkin eräs tärkeä poikkeus: VJ 69 §:n mukaan lakiehdotus, jolla valtiosopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset hyväksytään, voidaan, ,jos asia koskee perustuslakia", kiireelliseksi julistamatta hyväksyä heti kahden kolmanneksen enemmistöllä. Järjestys on siis helpompi kuin VJ 67 §:n edellyttämä, mikä näyttäisi merkitsevän, että periaatteessa valtiojärjestykseen on vaivattominta puuttua sisällyttämällä muutos valtiosopimukseen. Sellaisessa tapauksessa ei tarvitse suoda mahdollisuutta muutosta koskevaan kansalaiskeskusteluun ennen vaaleja, eikä tälle oikaisulle tarvitse hakea poikkeuksellisen laajaa yhteisymmärrystä kansanedustajien kesken.

Supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämisedellytyksenä on, että ne perustuslainmuutokset, jotka asianomaiseen voimaansaattamislakiin sisältyvät, välttämättä aiheutuvat sopimuksen tekemisestä, ts. että sopimuksen sisältämää kansainvälisoikeudellista velvoitetta ei voi täyttää muuttamatta perustuslakia.

Kiistanalainen on kysymys, voidaanko supistettua perustuslainsäätämisjärjestystä käyttäen säätää, paitsi poikkeuslakeja, myös muutoksia itse perustuslakitekstiin. Oikeuskirjallisuudessa yleensä lähdetään ilman muuta siitä, että VJ 69 § : ää voidaan käyttää vain poikkeuslain yhteydessä,152 vaikkei VJ 69 §:n teksti tällaista rajoitusta ilmaise ("jos asia koskee perustuslakia").Käytännössä ei VJ 69 §:ää ole käytetty perustuslain tekstimuutoksiin. Siihen ei ymmärtääkseni ole estettä, jos tekstimuutos on välttämätön valtiosopimuksen toteuttamiseksi. Tämä ehto toteutuu esimerkiksi silloin, jos sopimus edellyttää jonkin valtiosääntöisen instituution eliminoimista täysin tai jos se leikkaa kokonaan valtionorgaanin toimivallan jollain alalla.

Supistettu perustuslainsäädäntöjärjestys syntyi 1920-luvulla Tarton rauhan jälkitunnelmissa. Tarton rauhansopimus, joka tehtiin v. 1920, muutti Suomen rajoja Petsamossa ja rajoitti Suomen suvereenisuutta määräämällä eräiden raja-alueiden sotilaallisen neutralisoinnin. Uusi hallitusmuoto määräsi, että sodasta ja rauhasta presidentti päättää eduskunnan suostumuksella, mutta ei osoittanut, missä järjes-

151 Oikeastaan vain kerran - vuoden 1930 edustajainvaaleissa - on vaalien yli äänestetyn perustuslakimuutoksen lopullisesta hyväksymisestä tullut vaalien keskeinen kysymys.

152 Ks. jo Saraviita 1969. Kannat eivät tämän jälkeen näytä muuttuneen.

61 tyksessä tuollainen - sisäistäkin suvereenisuutta jossain määrin rajoittava - rauhansopimus oli eduskunnassa hyväksyttävä. V 1906 valtiopäiväjärjestyskin oli tässä suhteessa vajaa. Eduskunnan enemmistö otti sen kannan v. 1920, että enemmistöllä täytyy olla oikeus päättää rauhasta pikaisesti, vaikka rauhansopimus menisikin vastoin perustuslakia. Rauhansopimus syntyy pakon kautta, eikä heikomman osapuolen lakien loukkausta siinä voida välttää. Laki Tarton rauhansopimuksen hyväksymisestä käsiteltiin tavallisena lakina.

Vastavaikutus Tarton rauhansopimuksen käsittelytapaan näkyi, kun valtiopäiväjärjestystä kohta sen jälkeen ryhdyttiin uudistamaan. Tuloksena oli supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen153 syntyminen. Eduskunnan enemmistö kallistui tällaisen uudistuksen kannalle jo v. 1922; määräenemmistö saatiin sen taakse v. 1927.154

Supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen kehittelyyn saattoi osaltaan antaa virikkeitä Robert Hermanson, joka kirjoitti 1920-luvun alussa valtiopäiväjärjestyksen tarkastuskomitean ehdotusten johdosta lausunnon kansainvälisten sopimusten käsittelystä eduskunnassa. Hermanson kiinnitti huomiota siihen, että eduskunnan suostumusta sotaan ja rauhaan säänteleväksi tarkoitettu uusi VJ:n pykälä voitiin lukea kahdella tavalla: joko niin, ettei lainsäädäntöjärjestystä tarvitse noudattaa ollenkaan, tai niin, että lainsäädäntöjärjestystä on noudatettava, ja perustuslainsäädäntöjärjestystäkin, jos rauhansopimus koskee perustuslakia.

Arveluttavaa olisikin, Hermanson kirjoitti, jos vihollinen koettaisi rauhansopimuksella saada muutoksia valtiosääntöömme "tilapäisen enemmistön avulla" (med tillhjälp av en tillfällig majoritet). Hermanson lienee tarkoittanut tässä tavallista enemmistöä.

Toisaalta Hermanson varoitti siitä mahdollisuudesta, että rauhansopimuksen sisältäessä "kuinka mitättömän perustuslainsäännöksen tahansa" (ett huru obetydligt grundlagstadgande som helst), jokin eduskunnan kuudenneksen muodostava ryhmä, jonka tarkoituksena on vain aiheuttaa häiriötä yhteiskunnassa, voisi estää rauhansopimuksen voimaantulon.155

Kysymys näyttääkin 1920-luvun pohdinnoissa ensi sijassa todella olleen siitä, miten juuri - usein pakon alla tehtävien - rauhansopimusten käsittely tarvittaessa pelastetaan perustuslainsäätämisjärjestyksen piiriin. Tarton rauhansopimus v:lta 1920 tuskin tarjosi kovin näyttävää esimerkkiä täysivaltaisuuteen tai muuten pe-

153 Termi "supistettu perustuslainsäädäntöjärjestys" on tosin paljon

myöhempää perua. Sen otti ensimmäisenä käyttöön tiettävästi Ilkka Saraviita (LM 1969).

154 VJ 69 §:n säätämishistoriasta ks. myös Saraviita 1969, 344-345; ja Saraviita 1973, 122-125.

155 Ks. R. Hermansonin päiväämätön kon.kirj.laus. "Behandlingen av propositioner, angående godkännande av folkrättsliga fördrag". Valtiopäiväjärjestyksen tarkastuskomitean arkisto.

62 rustuslakiin puuttuvasta sopimuksesta, mutta sellainen oli kyllä ympärysvaltojen Saksan kanssa v. 1919 tekemä Versailles'n rauhansopimus.156

Toinen asia on, etteivät sellaiset vapaaehtoiset ja pysyviksi tarkoitetut suvereenisuusoikeuksien siirrot ylikansalliselle yhteisölle, joita EU-liittymissopimus sisältää, olleet 1920-luvulla mitenkään näköpiirissä ja tuskin vuoden 1928 perustuslainsäätäjien ennakoimia.

Voidaan siis aiheellisesti kysyä, tarkoitettiinko v. 1928 VJ 69 §:ää käytettäväksi hyvin suurissa valtiojärjestyksen muutoksissa, etenkään sellaisissa, jotka eivät liity niihin pakottaviin tilanteisiin, joissa rauhansopimuksia tehdään. Kieltävä vastaus on vähintään yhtä perusteltu kuin myöntävä.

VJ 69 § avattiin eduskunnassa v. 1992 yleistä lepäämäänjättämissäännöstöä koskevien muutosten takia,157 mutta perustuslain muuttamista koskevilta osiltaan pykälän sisältö pysyi asiallisesti ennallaan. Mikään eduskunta-asiakirjoissa ei viittaa siihen, että noilta osin olisikaan haluttu kajota säännöksen vanhaan sisältöön.158 Siten lähtökohta on, että säännöksen ratio - mikä se sitten onkin - pysyi ennallaan.

Myöhemmistä rauhan- ja välirauhansopimuksista kaksi (1944, 1947), tai oikeastaan niiden lain alaan kuuluvat säännökset, saatettiin VJ 69 §:n mukaisesti kiireelliseksi julistamatta voimaan kahden kolmanneksen enemmistöllä hyväksytyllä lailla.159 Sama koskee vuoden 1994 ETA-sopimusta. YK:n jäsenyys ja peruskirja taas saatettiin v. 1956 valtionsisäisesti voimaan pelkästään asetuksella. Valitun muodon ulkopoliittisena taustana oli oletettavasti pyrkimys pitää Neuvostoliiton takia matala profiili YK:n suunnassa, oikeudelliselta kannalta kyseessä nähtävästi oli - kuten Timo Sneck asian luonnehtii160 - erilaisten kansallisen ja kansainvälisen oikeuden suhdetta koskevien teorioiden epäonnistunut yhdistely.

156 Versailles'n sopimus velvoitti Saksan erinäisiin, valtakunnanalueen kokonaisuuden kannalta kuitenkin vähäisiin alueluovutuksiin. Suuret osat läntistä Saksaa alistettiin rauhansopimuksen ehtojen täyttämisen "panttina", ja siis väliaikaisesti, ympärysvaltojen miehitykseen, ja kansainvälisen Reininmaa-komission hallinnon alaisiksi. Järjestely lakkasi osin 1926, osin 1930. Saksan ja Itävallan (Deutsch-Österreich) mahdollinen yhdistyminen asetettiin riippuvaksi Kansainliiton neuvoston suostumuksesta. Yleinen asevelvollisuus kiellettiin Saksassa, sotavoiman kokoa ja varustusta rajoitettiin, rajalinnoitukset - eräin poikkeuksin - määrättiin tuhottaviksi, länsirajalle perustettiin demilitarisoitu vyöhyke, ja kaikkien näiden määräyksien noudattamista valvomaan asetettiin liittoutuneiden valvontakomissio. Saksa velvoitettiin maksamaan voittajavalloille sotakorvauksia, joiden ylintä määrää ei vahvistettu. Korvausvelvollisuuden täyttämättä jättämisen varalta voittajavallat saivat oikeuden harkintansa mukaan kohdistaa Saksaan taloudellisia, poliittisia ja sotilaallisia sanktioita. Ks. Huber1978, 1174-1178.

157 Ks. VJ 69 §:n muutos: SäädK 818/92. 158 Ks. erit. PeVM 7/1992 vp. 159 Ks. 1944 vp ptk I 634; 1946 vp ptk III, 3208, 3224. 160 Sneck 1995, 38.

63 Seurauksena valitusta voimaansaattamismuodosta oli, että muutamia turvallisuusneuvoston talouspakotepäätöksiä - joiden yleiseen noudattamiseen YK:n jäseneksi liittyminen on tuottanut kansainvälisoikeudellisen velvoitteen - on myöhemmin toteutettu perustuslainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä lailla.161

Suomessa valtiosääntöoikeudellinen doktriini on tähän asti lähtenyt siitä, että perustuslain kaikki kohdat ovat aineelliseen merkitykseensä katsomatta muuttamisjärjestyksensä puolesta yhtäläisessä asemassa. Yhtä hyvin vähäiset osauudistukset kuin valtiojärjestyksen perusteisiinkin kajoavat hankkeet ovat periaatteessa hyväksyttävissä samassa järjestyksessä - tai vieläpä niin, että valtiosopimukseen kytkettyinä jälkimmäiset ovat hyväksyttävissä helpommin kuin edelliset.

Vallitseva oikeudellinen doktriini on ollut tällä kannalla - mutta todella tämä doktriini testattiin oikeastaan vasta EU-liittymissopimusta eduskunnassa käsiteltäessä.

Selvä enemmistö eduskunnan perustuslakivaliokunnan kuulemista oi-keustieteen tutkijoista katsoi, että VJ 69 §:ää voitiin soveltaa myös liittymissopimuksen voimaansaattamisessa, vaikka epäilyjäkin esitettiin.162 VJ 69.1 §:n käyttämistä perusteltiin lähinnä sillä, a) ettei tähän perustuslainkohtaan sisälly mitään käyttöalan rajoituksia ja b) ettei tällaisille rajoituksille saa tukea myöskään noudatetusta eduskuntakäytännöstä.163

Kysymys eduskuntakäytännön merkityksestä olikin olennainen - vaikka ei yksin ratkaiseva. Siihenastisen käytännön arvioinnista riippui, katsottiinko käsillä olevan avoin vai tavallinen tulkintatilanne. Edellä olen arvioinut suve-reenisuusrajoitusten kannalta vuosien 1940, 1944 ja 1947 rauhan- ja välirauhansopimuksia, Yhdistyneisiin Kansakuntiin liittymistä 1956 sekä ETA-sopimusta

161 Ks. tark. Koskenniemi 1995, 352 ss. 162 Valiokunta kuuli yliopistojen piiristä seuraavia oikeustieteilijöitä: Mikael Hidén, Antero

Jyränki, Allan Rosas, Ilkka Saraviita, Kauko Sipponen ja Kaarlo Tuori. Mainituista vain tämän artikkelin kirjoittaja torjui VJ 69 §:n käyttämisen. Perustelut näkyvät käsillä olevasta esityksestä.

Enemmistöstä kriittisin VJ 69 §:n käyttöön nähden oli Ilkka Saraviita, joka lausui mm.: "Lienee selviö, ettei VJ 69 §:ää valmisteltaessa ja säädettäessä voitu kuvitellakaan, että säännös tulisi sovellettavaksi niin laajaan perustuslaista poikkeamiseen kuin nyt on asianlaita. Jäsenyys unionissa muuttaa perusteellisella ja ilmeisen pysyvällä tavalla valtiojärjestelmän perusperiaatteita. Lisäksi se tuo suomalaisen järjestelmään kokonaan uusia elementtejä, kuten kansainvälisen tason sitovan normatiivisen päätösvallan. Toisin sanoen eduskunnan/tasavallan presidentin lainsäätäjäasema muuttuu olennaisella tavalla." - Saraviitakin silti päätyi - tosin "vakavin epäilyksin" - hyväksymään VJ 69 §:n käyttämisen.

163 Valiokunta kuuli myös kahta valtiotieteilijää. Näistä Jan-Magnus Jansson esitti, ettei 1920-luvulla ollut ajateltavissa suvereniteetin luovuttaminen näin laajalti kansainvälisen järjestön käytettäväksi. "Sen käyttöön liittyisi nyt selvä anakronistinen maku." Siksi oli välttämätöntä EU-sopimuksen hyväksymisen yhteydessä muuttaa HM:n kirjainta normaalissa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. - Toinen valtiotieteilijä, Jaakko Nousiainen, ei ottanut kantaa säätämisjärjestykseen.

64 1994. Edellä on myös osoitettu, että EU-sopimuksella on kaikkiin noihin järjestelyihin nähden selvä laadullinen ero. Oikeus jossain määrin vaikuttaa EY:n päätöksentekoon ei tätä laadullista eroa sanottavasti supista.

Jäljelle jää kysymys, miten VJ 69 §:n sinänsä varauksetonta sanontaa oli ja on luettava. Kysymys ei asetu siten, kuin perustuslakivaliokunta ilmeisesti ajatteli sen asettuvan: johtuuko valtiopäiväjärjestyksestä vaihtoehtoisia, siis valinnaisia käsittelyjärjestyksiä lakiehdotuksille? Kysymys asettuu seuraavasti: missä tapauksissa on käytettävä VJ 69 § :ää ja missä taas VJ 67 § :ää?

Johtuuko siitä seikasta, ettei VJ 69 §:n tekstissä ole säädetty mitään rajoituksia, sellainen tulos, että VJ 69 §:ää voidaan käyttää ja on käytettävä minkälaisissa tahansa valtiosopimuksista välittömästi aiheutuvissa valtiosäännön muutostilanteissa? Tähän ei asiantuntijoiden enemmistö suoranaisesti ottanut kantaa, vaikkakin asiaa käsiteltiin siinä hengessä, että VJ 69 §:n soveltamisala on täysin avoin. Tähän liittyen enemmistö piti perustuslainmukaisena, että VJ 69 §: ää käytettäisiin sellaisen muutoksen toteuttamiseen, mikä EU-liittymissopimuksesta aiheutui. Tämä kanta omaksuttiin siitä huolimatta, että yksi enemmistöön kuuluvista asiantuntijoista rinnasti käsillä olevan lainsäädäntötilanteen vuoden 1918 kuninkaanvaaliin. Mutta silti voitiin puhua vain legitiimisyysvajeesta - ei laillisuusvajeesta.164

Tutkijoiden enemmistön vastaus ilmentää yhtä suomalaisen lakipositivismin ääripistettä.

Me voimme verrata suomalaista kannanmuodostusta siihen, kuinka liittyminen Euroopan unioniin arvioitiin oikeudellisesti kahdessa korkean oikeuskulttuurin maassa, nimittäin Saksassa ja Itävallassa.

Saksassa oli Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten hyväksyminen tapahtunut alun perin perustuslaissa (Art. 24 GG) olleen valtuuden nojalla, joka sallii suvereenisuusoikeuksien (Hoheitsrechte) siirtämisen tavallisella lailla kansainvälisille järjestöille (zwischenstaatliche Einrichtungen) tavoitteena rauhan säilyttäminen keskinäisen kollektiivisen turvallisuuden järjestelmässä. Valtuus oli

164 Kauko Sipponen kirjoitti, että oli vaikea löytää argumentteja sen käsityksen tueksi, että supistetun perustuslainsäädäntöjärjestyksen käyttö olisi tässä tapauksessa jollain tavoin perustuslainvastaista, ja jatkoi: "Se on positiivisena rinnastettava aatehistoriallisesti siihen tapaukseen, kun tynkäeduskunnan enemmistö vuoden 1772 hallitusmuodon 38 §:n nojalla lain kirjainta äärimmilleen pingottaen valitsi lokakuussa 1918 Suomen kuninkaaksi Hessenin prinssin Friedrich Karlin." Sipponen PeV:lle 23.9./ 2.10.1994.

Ks. myös Mikael Hidénin lausuntoa: "Kun EU:n yhteydessä puhutaan demokratiavajeesta, voitaisiin tässä ehkä puhua legitimiteettivajeesta. Vaje ei tässä olisi yhtä paha kuin syksyn 1918 kuninkaanvaalihankkeessa, mutta tässäkin olisi kysymys valtiosäännön tarjoaman varsin yksinkertaisen menettelyn käyttämisestä tärkeään ratkaisuun tilanteessa, jonka kaltaiseen menettelysäännöstä tuskin oli tarkoitettu." Hidén PeV:lle 20.9.94.

65 kirjoitettu 1940-lopun Eurooppa-liikkeen hengessä, ja sen ensimmäinen sovellutus oli Saksan Liittotasavallan liittyminen Euroopan hiili- ja teräsyhteisöön v. 1950.165

Maastrichtin sopimuksen hyväksymiseen ei GG 24 art:n katsottu enää antavan valtuutta. Sen vuoksi Saksan perustuslakiin lisättiin v. 1992 kokonaan uusi EU-artikla (23 art.) Lisäyksen tarkoituksena oli muun ohella sen varmistaminen, että Euroopan unioni voitiin perustaa ja sille siirtää lisää suvereenisuusoikeuksia, vaikka se olikin jo saavuttanut sellaisen oikeudellisen kehitysasteen, joka ylittää tavallisen kansainvälisen järjestön puitteet.166

Uudessa 23 art:ssa määriteltiin ehdot, joilla Saksa osallistuu Euroopan unionin perustamiseen ja syventämiseen, ja tapa jolla siihen annetaan valtuus: tuollaiset perustuslain sisältöä muuttavat toimet on päätettävä samassa järjestyksessä kuin perustuslain kirjaintakin muutetaan.

Itävallassa taas liittymissopimuksen katsottiin sisällöltään loukkaavan niin syvästi valtiosääntöön sisältyvää oikeusvaltiollis-parlamentaarisen demokratian käsitettä, ettei sopimusta voitu hyväksyä perustuslakia muuttavana valtiosopimuksena normaalissa perustuslainmuuttamisjärjestyksessä. Euroopan unioniin liittymisen kvalifioi valtiosäännön kokonaisuudistukseksi Theo Öhlingerin mukaan yksistään se seikka, että EY oikeudella on etusija perustuslakiinkin nähden. Perustuslain kokonaisuudistus on Itävallassa hyväksyttävä kansanäänestyksellä, ja valtio-säännön perusperiaatteisiin kajoava perustuslain osamuutoskin rinnastetaan kokonaisuudistukseen. Kansanäänestykseen alistettiin v. 1994 erillisenä perustuslakina hyväksyttäväksi valtuuslaki, jolla oikeutettiin molemmat kamarit kahden kolmanneksen enemmistöllä hyväksymään valtiosopimus Euroopan unioniin liittymisestä.167

Kummassakin maassa arvioitiin EU-sopimus siten, ettei sen hyväksymiseen ja voimaansaattamiseen riittänyt menettely, jota muuten oli tapana käyttää suvereenisuusoikeuksien siirtämiseen.168

Perusteltu tapa lähestyä VJ 69 §:n käyttöä näyttäisi olevan seuraava. Valtiosäännön substanssissa on erotettava tietyt perusratkaisut kaikesta siitä muusta aineksesta, mikä on säännelty perustuslaintasoisin säännöksin. Valtiosäännön eri osat eivät

165 GG 24 art:n taustasta ja käyttöyhteyksistä ks. Mosler 1992, 605 ss. 166 Ks. Gesetzesentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des

Grundgesetzes, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 12. Wahlperiode, Bd. 453, BT-Drs. 12/3338, 1, b.

167 Ks. esim. Schäffer 1994; Stolzlechner 1994; Öhlinger 1994; ja Öhlinger 1995. Itävallassa katsottiin, ettei ETA-sopimus samalla tavoin kuin EU-liittymissopimus puuttunut valtiosäännön perusteisiin, vaikka ETA-yhteydessä olikin omaksuttava 60 % EY sekundaariokeudesta.

168 Kantani siitä, ettei VJ 69 §:n käyttöalaa voi tulkinnassa loputtomiin laventaa, muotoutui ulkomaanmatkoilla 1993-94, jolloin pitkään työskentelin eurooppalaisissa kirjastoissa, myös Saksassa ja Itävallassa. - Asiaan paljon syventymättä olin aiemmin ilmaissut siitä toisenlaisen kannan. Ks. siitä Jyränki 1991, 48.

66 aineellisesti ole samanarvoisia - ja tästä täytyy seurata jotain muotoonkin nähden. Perustuslain kvalifioitu säätämis- ja muuttamisjärjestys on olemassa ensi sijassa yhteisön elämää koskevien valtiollisten perusratkaisujen suojaksi. Sellaisia ovat esimerkiksi suvereenisuus, demokratia, edustusperiaate, oikeusvaltio, perustuslain ensisijaisuus ja kansalaisen suojattu vapauspiiri.169

Ergo: jos perustuslaki sisältää kaksiportaisen järjestelmän muuttamisensa varalta, täytyy valtiosääntöä tulkita siten kokonaisvaltaisella ja rationaalilla tavalla, että perusratkaisuihin syvälle käyvät muutokset on joka tapauksessa hyväksyttävä vaikeammassa menettelyssä. Valtiosäännön keskeisiin perusteisiin puuttuminen ei voi käydä helpommin kuin sen yksityiskohtiin kajoaminen - ellei perustuslaissa nimenomaisin säännöksin muuta määrätä. Eikä tuollaista nimenomaista valtuutta sisälly VJ 69 §:ään.

Kärjistän hieman, jotta asia kävisi ymmärrettävämmäksi: jollei mitään rajoja aseteta, valtiosopimus, jolla Suomi liitettäisiin toisen valtion osaksi, olisi hyväksyttävissä helpommin menettelyin kuin eduskunnan täysistuntopuheenvuorojen myöntämisjärjestyksen muutos (vrt. VJ 57 §).

Kuka tahansa pitäisi tällaista asetelmaa absurdina, järjettömänä. Lain tulkinnassa ei saakaan hyväksyä järjettömyyksiä. Eikä absurditeettiin oikeuttanut se näkymä, että luopuminen VJ 69 §:n käyttämisestä liittymissopimuksen yhteydessä vaarantaisi sopimuksen kansainvälisen voimaantulon maan hallituksen toivomana ajankohtana.

Valtion suvereenisuus - siten kohtuullisesti rajoitettuna kuin nykyisin on yleistä - kuuluu perustuslain takaamiin perusratkaisuihin. Sellainen suvereenisuuden voimakas rajoittaminen, joka EU-liittymissopimuksen hyväksymiseen ja voimaansaattamiseen sisältyi, puuttui jo tämän perusratkaisun ytimeen - vaikkei se sisältänytkään suvereenisuudesta luopumista. Siksi liittymissopimus olisi tullut voimaansaattaa VJ 67 §:n mukaisessa järjestyksessä hyväksytyllä lailla.

Saattoiko neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä saatu hyväksyntä kompensoida VJ 69 §:n käyttämisestä syntyvän legaalisuusvajeen? Käsittelen lopuksi kansanäänestyksen osuutta.

4.2.3. Neuvoa-antavan kansanäänestyksen osuus

Perustuslakivaliokunta pyrki nähtävästi legaalisuus/legitiimisyys -dikoto-miallaan irrottamaan EU-asiassa järjestettävän neuvoa-antavan kan-sanäänestyksen siitä kytkennästä VJ 69 §:n käyttämiseen, jonka valtiosääntöko-

169 Ks. samasta myös Jyränki 1995, 10-14.

67 mitea oli suorittanut ja jolla ei voinutkaan olla mitään normatiivista perustaa: neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämisellä valtiosääntöiseksi instituutioksi ei ollut tarkoitus muuttaa perustuslain revisionormistoa.170 Kytkentä jäi silti välillisenä olemaan niissä äänestystuloksen moraalisen ja poliittisen sitovuuden vaatimuksissa, joita kesästä 1994 alkaen julkisuudessa lisääntyvässä määrin esiintyi. Korostus vain oli nyt toinen kuin valtiosääntökomitealla. Oikeastaan ei ollutkaan niin, että kansan enemmistö kannatuksellaan etukäteen legitimoisi eduskunnan enemmistön vähän onnahtelevalla menettelyllä jäsenyyden hyväksi tekemän ratkaisun, vaan niin että kansa päätöksellään tosiasiassa velvoittaisi eduskunnan hyväksymään EU-jäsenyyden (tai tietenkin myös: olemaan hyväksymättä sitä). Tässä mallissa eduskunta esiintyi vain äänestäjäin tekemän ratkaisun täytäntöönpanijana, ja juuri tämä täytäntöönpanijan rooli oikeuttaisi - KYL-LÄ-kannan voittaessa - VJ 69 §:n käyttämisen. Itse päätöshän olisi jo tehty kansanäänestyksessä.

Julkisuudessa huomattiin tasavallan presidentin haastattelulausunto, jossa hän suositteli kansanäänestyksessä vastattavaksi selkeästi KYLLÄ. Presidentti lisäksi piti äänestyksen tulosta päätöksentekijöitä moraalisesti sitovana.l71 Kaikki kansanedustajat eivät yhtyneet äänestystuloksen poliittisen ja moraalisen sitovuuden vaatimukseen. Tämä kävi ilmi kansanäänestyslain eduskuntakäsittelyn eri vaiheissa.

Eduskunnan täysistunnoissa, kansanäänestyslakiehdotusta käsiteltäessä172 monet puheenvuoronkäyttäjät jättivät kantansa äänestyksen tuloksen sito-vuudesta ilmaisematta. Kantansa selvitti - laskentaperusteen mukaan luku vä-hän vaihtelee - noin neljäkymmentä edustajaa. Näistä vajaa puolet piti kansanäänestyksen tulosta ehdottomasti sitovana. Muut joko esittivät erilaisia varauksia, jotka liittyivät äänestysprosenttiin, äänestäjien määräenemmistön tai oman vaalipiirin enemmistön kantaan taikka Ruotsin myöhempään äänes-

170 Samoin Saraviita 1994, 77 av. 24. 171 Presidentti Martti Ahtisaaren haastattelu Helsingin Sanomissa 3.6.1994. Kysymykseen

kansanäänestyksen merkityksestä presidentti vastasi: "Kyllä sen pitää moraalisesti olla kaikkia [presidenttiä, hallitusta ja eduskuntaa] sitova."

Tasavallan presidentin vahva ja näkyvä sitoutuminen KYLLÄ-kannan taakse ei ollut ongelmaton presidentin pouvoir neutre -roolin kannalta, vaikka sen kenties saattoikin tukea ulkopoliittisen johtajuuden ajatukseen. EI-kannan voitto kansanäänestyksessä olisi ilman epäilyksiä tuottanut vastakkaiselle kannalle sitoutuneen ministeristön eron ja ennenaikaiset edustajainvaalit. Kaukana ei ole ajatus, että EI-kannan saavuttaessa enemmistön tuen eroamisvaatimus olisi esitetty myös KYLLÄ-kantaan sitoutuneelle presidentille - niin paljon dramaattisempi kuin tasavallan presidentin ero onkin Suomen poliittisessa järjestelmässä verrattuna pääministerin vaihtumiseen ja ennenaikaisten edustajainvaalien toimittamiseen.

172 1994 vp ptk 1279-1326, 1991-1992, 2006-2057, 2215-2251.

68 tystulokseen, tai ilmoittivat suoraan, ettei tulos sido.173

Perustuslakivaliokunta lausui kansanäänestyslakia koskevassa mietinnössään sitovuuskysymyksestä:

"Kansanäänestyksen lopputulokselle tulee neuvoa-antavasta luonteestaan huolimatta antaa tosiasiallisesti tärkeä merkitys asian parlamenttikäsittelyssä. Tämä on edustuksellisen kansanvallan perusteiden mukaista. Kansanedustuslaitokselle kuuluvaan lopulliseen päätösvaltaan sisältyy kuitenkin samalla eduskunnan oikeus ottaa päätöksenteossaan huomioon kaikki muutkin merkitykselliset tekijät, esimerkiksi kansanäänestyksen jälkeen mahdollisesti esille tulleet seikat."174 [kurs. AJ:n]

Vastoin valiokunnan käsitystä edustusjärjestelmä ja suora päätöksenteko ovat tietenkin aina ristiriidassa keskenään. Mutta huomattakoon, että valiokunta otti juuri lainatulla lausumallaan selvästi etäisyyttä tuloksen poliittiseen ja moraaliseen sitovuuteen - vaikka se kaksivaihteisen äänestysvaihtoehdon hyväksymällä (ks. ed. s. 56) toisaalta sitovuusdoktriinia tukikin.

Kun kansanäänestysinstituutio otettiin v. 1987 perustuslakiin,175 oli hyvin tiedossa, että kaksivaihteisissa(kin) äänestystilanteissa molempien vaihtoehtojen kannattajien aineelliset resurssit saattaisivat olla hyvin erilaiset, vaikka kannatus olisi tasavahvaakin. Tällaisia tilanteita silmällä pitäen HM 22 a §:ään otettiin turvasäännös: "Valtio tiedottaa vaihtoehdoista ja tukee niitä koskevaa tiedotusta niin kuin siitä (...) laissa säädetään. "176 Tässä sinänsä hyödyllisessä sääntelyssä ei otettu huomioon sitä asetelmaa, että "valtio", ts. hallitus ja sen alainen virkakoneisto antautuisi itse osapuolen asemaan, siis yhden äänestysvaihtoehdon kannattajaksi.

Kansanäänestystä koskevaan in casu -lakiin otetun säännöksen mukaan (8 §) valtioneuvosto hyväksyisi tiedotteen,177 jossa selostetaan neuvotellun liittymisso-

173 Ed. Vanhanen (ptk 2238) ilmoitti keskustan eduskuntaryhmän tehneen päätöksen, että se ennalta sitoutumatta määrää kantansa kansanäänestyksen tuloksen selvittyä. - Julkisuudessa esiintyneiden tietojen mukaan eräiden puolueitten puoluekokouksissa oli tehty päätös siitä, että kansanäänestyksen tulosta olisi eduskunnassa noudatettava. Kun ei ole aihetta nostaa puolueita eduskuntaa sitoviksi tahoiksi, olen tässä jättänyt sivuun asianomaiset puoluekokouspäätökset.

174 PeVM 3/1994 vp. 175 Kansanäänestys-instituution ottamisesta perustuslakiin ks. yleisestikin Nurmi 1995. 176 Ks. KM 1983:25, 92-95. 177 Perustuslakivaliokunta oli katsonut, että ilmoituskortin yhteydessä toimitettava tiedote on

"sovelias tapa täyttää hallitusmuodon vaatimus valtion omasta tiedotustoiminnasta". "Tähän arvioon päätyessään valiokunta on aikaisemmin tähdentämänsä valtion tiedotustoiminnan riittävyyden näkökulmasta (PeVM 9/1986 vp) ottanut nimenomaan huomioon ulkoasiainministeriön Eurooppa-tiedotuksen yksikön harjoittaman tiedotustoiminnan." PeVM 3/94. - Tämä kanta käy ongelmallisemmaksi, kun perehtyy UM:n tuottamaan, kohtalaisen KYLLÄ-asenteelliseen EU-materiaaliin.

69 pimuksen "sisältöä ja jossa todetaan, mistä kansanäänestyksessä on kysymys". Eduskunta poisti tästä säännöksestä sopimuksen "merkityksestä" tiedottamisen, mitä hallitus oli lisäksi esittänyt. Perustuslakivaliokunta perusteli poistoa:

"Liittymissopimuksen merkityksen selostaminen valtioneuvoston tiedot-teessa johtaisi helposti arvoarvostelmiin pohjautuviin, todennäköisesti hy-vinkin arvion tai ennusteen kaltaisiin päätelmiin sellaisista seikoista, joista voi vallita yhteiskunnassa toisistaan voimakkaastikin poikkeavia käsityksiä. Liittymissopimuksen merkitystä ei näistä syistä ole valiokunnan mielestä mahdollista selostaa tiedotteessa vaarantamatta oleellisesti valtion tiedotustoiminnan tasapuolisuus-vaatimuksen noudattamista." [kurs. AJ:n]

Kun lukee valtioneuvoston äänestäjille jakamaa tiedotetta,178 ei voi välttyä vaikutelmalta, että valtioneuvosto tulkitsi kansanäänestyslain 5 § : ää eduskunnan tekemän poiston jälkeen siten, että liittymissopimuksen "merkityksestä" tiedotteessa oli lupa esittää vain KYLLÄ-kantaa puoltavia myönteisiä arvioita.179

Tiedote oli ongelmallinen erityisesti rahaliiton osalta - ajateltiin asiaa sitten liittymispäätöksen legitimoinnin tai vain pelkän tiedotuksen näkökulmasta. Tiedotteessa rahaliitto esitettiin tavoitteena eikä sitoumuksena, johon menemisestä juuri sillä kertaa äänestettäisiin:

"Tulevaisuuden tavoite on talous- ja rahaliitto. Sen on määrä johtaa yhteensovitettuun talous- ja budjettipolitiikkaan, kiinteisiin valuutta-kursseihin, yhteiseen rahapolitiikkaan ja keskuspankkiin sekä myöhemmin yhden, yhteisen valuutan käyttöönottoon."

Ennen kansanäänestystä ehti tulla julkiseksi perustuslakivaliokunnan kanta siitä, ettei EU-liittymissopimus vielä voi merkitä sitoutumista osallistua rahaliiton kolmanteen vaiheeseen (ks. ed. s. 39).

EU-kansanäänestyksen alla tulivat näkyviin lähes kaikki ne kansanäänestys-instituution kriittiset kohdat, joihin perinteisesti on viitattu keskusteltaessa instituution käyttökelpoisuudesta. KYLLÄ-vaihtoehdon taakse asettui, paitsi hallitus ja sen

178 Tiedotteen tekstin in extenso on julkaistu Pertti Pesosen toimittamassa teoksessa "Suomen EU-kansanäänestys 1994" (Painatuskeskus/Helsinki 1995) s.52.

179 Ks. VN:n tiedote Euroopan unionin jäsenyydestä: "EU tavoittelee kestävää ja tasapainoista kehitystä. EU haluaa kohottaa kansalaistensa elintasoa ja elämisen laatua sekä parantaa kuluttajien suojaa ja ympäristön suojelua.(...) EU-jäsenyys vaikuttaa Suomen kansantalouteen merkittävällä tavalla. Useimmissa tutkimuksissa on arvioitu, että taloudellinen hyvinvointi lisääntyy jäsenyyden oloissa enemmän kuin EU:n ulkopuolella." - Nämä olivat juuri niitä arvoarvostelmia, joiden esittämistä eduskunta halusi välttää. Optimaalinen ratkaisu olisi kai ollut, että tiedotteeseen olisi otettu kummankin vaihtoehdon kannattajien laatimat perustelut.

70 alainen virkakoneisto, käytännössä lähes kokonaan muukin osa siitä yhteiskunnan valtaeliitistä, jota sosiologisissa ja valtio-opillisissa esityksissä kuvataan. "EU - jäsenyyden takana on niin paljon yhteiskunnallista voimaa ja arvovaltaa, että sitä joudutaan pidättelemään. Jäsenyyden puoltajat joutuvat tekeytymään tavallisiksi kansalaisiksi," kirjoitti muuan johtava journalisti. 180

EI-puolta taas edustivat yksinomaan kansalaisjärjestöt, joista käytännössä kaikki oli perustettu vain EU-asian vuoksi.

Tiedotustutkimus osoittaa, että journalistit pääasiassa tukivat työllään KYLLÄ-puolta, "mutta tuki oli ainakin rivitoimittajien tasolla pikemminkin tuottamuksellista kuin tahallista".181

Johtavien graafisten viestinten omistajat olivat niin vahvasti sitoutuneet KYLLÄ-kantaan, että ne omissa sanomalehdissään ryhtyivät jopa näyttävään ilmoituskampanjaan liittymisen puolesta.182 Kaikki tämä luonnollisesti tapahtui liberalistisen sananvapausideologian sallimissa puitteissa, mutta kansanäänestys-instituution uskottavuutta vapaan tahdonmuodostuksen ilmentymänä asetelma tietenkin haavoitti.

Tiedotusresurssien erinomaisen epätasaista jakautumista183 olisi saattanut edes jossain määräin tasoittaa valtion tiedotustuen painottaminen tosiasialli-sesti vähemmän resurssoidulle puolelle - mille menettelylle HM 22a § tuskin olisi asettanut esteitä. Toisin kuitenkin kävi. Valtion varoista käytettiin v. 1993-94 EU-tiedotukseen n. 50 milj. mk. Lähes 80 % tästä summasta ohjattiin ulkoasiainministeriön EU-tiedotukselle, mikä merkitsi, että jäsenyyshankkee-seen otaksuttavasti kaikkein voimakkaimmin sitoutuneen valtion viraston us-kottiin silti pystyvän objektiivisen tiedon jakamiseen. Järjestöille ja muille yhteisöille annettiin mainitusta summasta n. 20 %, josta jaettu jälkimmäinen erä vasta tulkittiin HM 22a §:n mukaiseksi tiedotustueksi.184 Sen jaossa ilmoi-tetaan noudatetun EU-kansanäänestyslain 8.2 §:n säännöstä, jonka mukaan valtion tukimääräraha oli jaettava "harkinnanvaraisina avustuksina tasapuo-lisesti eri vaihtoehtoja ja niiden vaikutusta koskevan tiedottamisen tukemi-seen". Tätä säännöstä sovellettiin käytännössä siten, että molempien vaihtoeh-tojen kannattajat saivat kumpikin ryhmä tasasuuren tiedotustuen, ja määrära-

180 Ks. Unto Hämäläisen artikkeli (Helsingin Sanomat 19.2. 1994) EU-jäsenyyttä puoltavan järjestön perustamisesta.

181 Mörä 1955, 236. 182 Ks. journalistien omalta kannalta Vuortaman (1994) arviota. 183 Vrt. HE:n 109/1994 understatement -tyyppistä kuvausta: "Selvää on, että Euroopan

unionin jäseneksi liittymistä kannattavilla ja sitä vastustavilla on useissa tapauksissa käytettävissään myös muuta rahoitusta."

184 Ks. Natri 1994, 151.

71 hasta vajaa kolmannes voitiin jakaa "neutraaliin" tiedottamiseen.185

Siitä, mitkä seikat vaikuttivat äänestäjien ratkaisuihin, on olemassa jo jonkin verran tutkimustietoa. Erään tutkimuksen mukaan juuri kansanäänestyksen alla KYLLÄ-kannan puoltajien tärkein argumentti harkittaessa omaa ratkaisua liittyi kansalliseen identiteettiin ja kulttuuriin ja toiseksi tärkein ulkopolitiikkaan ja turvallisuuteen. Vastaavasti EI-kannan puoltajien tärkein argumentti liittyi demokratiaan ja toiseksi tärkein maatalouteen.186 Hyvin tiivistetysti voisi tämän mukaan sanoa, että kansanäänestyksen tuloksen ratkaisi äänestäjien enemmistön käsitys siitä, että unioniin liittyminen vahvistaa Suomen imagoa länsieurooppalaisena maana sekä Suomen ulkopoliittista asemaa ja turvallisuutta suhteessa Venäjään. Tämä viittaisi siihen, että viestintäasetelman epätasapainoisuus ei ehkä sittenkään ollut tosiasiallisesti niin vaikuttava kuin voisi ajatella.187

Kansanäänestykseen ryhdyttäessä päätöksentekijät tiesivät, että EY:n jäsenyyden voimaansaattaminen muuttaisi Suomen valtiosääntöä. Äänestäjät sitä vastoin eivät välttämättä tienneet olevansa ottamassa kantaa perustuslain olennaiseen muuttamiseen; äänestyslipussa eikä hallituksen tiedotteessa ei ollut perustuslain muuttamisesta sanakaan.188 Kansanäänestyksessä ei saatu äänestäjien tukea perustuslain muuttamiselle vaan unioniin liittymiselle.

Kansanäänestyksen tosiasiallinen yhdistäminen liittymissopimusta koskevaan päätöksentekoon loi valtiosäännön perusratkaisujen kannalta ristiriitaisen asetelman.

185 Ks. Nurmi 1995, 65-68. - Valtioneuvoston kanslia päätti 1.7.1994 viimeksi mainitun erän jakamisesta. Sen suuruus oli 10 milj. mk.

186 Aula & Rosenblad 1995. 187 Ks. Paloheimon (1995, 115) analyysia: Vladimir Zhirinovskin johtaman

liberaalidemokraattisen puolueen saavutettua voiton Venäjän parlamenttivaaleissa joulukuussa 1993 EU-jäsenyyden vastustus väheni Suomessa kuukauden aikana toistakymmentä prosenttia eikä se enää sen jälkeen noussut Venäjän parlamenttivaaleja edeltävälle tasolle.

Vrt. toisaalta Pesosen (1994, 80-81) tutkimustulosta: televisio, sanomalehti sekä varsinkin "Euroopan unionia valaiseva yleinen tiedotustoiminta" vaikuttivat enemmän EU-jäsenyyden puoltajiin kuin sen vastustajiin.

188 Ainoa kohta, jossa tiedotteessa jotenkin viitattiin toimivallan luovuttamiseen ylikansallisille orgaaneille, kuului seuraavasti: "EU:n jäsenmaat ovat itsenäisiä ja täysivaltaisia valtioita, jotka ovat vapaaehtoisesti päättäneet eräissä kysymyksissä harjoittaa toimivaltaansa yhteisesti." Jotakin tästä toimivallan "yhteisestä harjoittamisesta" voi myös lukea seuraavista kohdista: "EU soveltaa yhtenäisiä tulleja ulkopuolisiin maihin nähden ja sillä on yhteinen kauppapolitiikka. Välillisen verotuksen järjestelmät yhtenäistetään."

Tätä voi verrata siihen, mitä VN:n EU-selonteossa eduskunnalle (ed. s. 14) oli kirjoitettu, kuten: "Jäsenyydestä seuraisi siten eduskunnan ja tasavallan presidentin norminantovallan merkittävää kaventumista. (...) Edellä esitetyn valossa voidaan EY jäsenyyden todeta vaikuttavan Suomen oikeusjärjestykseen ja poliittiseen päätöksentekoon laajemmin kuin mikään aikaisempi kansainvälinen ratkaisu."

72 Kansanedustajat, jotka viime kädessä antoivat kansanäänestyksen tuloksen

määrätä kantansa, saattoivat perustella tätä käyttäytymistään kansansuve-reenisuusperiaatteella - vaikka myönteisen kannan olikin ilmaissut vähemmän kuin puolet kaikista äänioikeutetuista189 ja vaikka äänestysympäristö ei ollut EI-puolelle oikeudenmukainen.

Ne taas, jotka irrottautuivat kansanäänestyksen tuloksesta, voivat perustella irtautumistaan edustusperiaatteella, johon sisältyy yksittäisen kansanedustajan riippumattomuus myös valitsijakunnasta (vrt. VJ 11 §: vain perustuslaki ja omatunto), ja konsensusta korostavalla määräenemmistövaatimuksella (VJ 67 §/69 §): kansanäänestykseenkään osallistuvien kansalaisten enemmistö ei voi eikä saa määrätä kansanedustajien määrävähemmistön kantaa. Näitä valtiosäännön keskeisiä määräyksiä ei ollut syrjäytetty eikä voitu syrjäyttää neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämispäätöksellä. Vaatimuksen äänestystuloksen moraalisesta sitovuudesta saattoi torjua viittaamalla äänestyksen alla julkiselle keskustelulle tosiasiassa asetettuihin rajoituksiin.

Tuollaisten ristiriitojen voittaminen tulevaisuuden tilanteissa edellyttäisi, että valtiosäännön perusratkaisujen muuttaminen tapahtuisi kaksivaiheisella menettelyllä: eduskunnan kahden kolmanneksen määräenemmistöllä päättämä perustuslainmuutos on voimaan tullakseen vahvistettava kansalaisten enemmistökannatuksella sitovassa kansanäänestyksessä.

189 Tosiasiassa vain n. 40 % kaikista äänioikeutetuista kannatti EU-

sopimusta. Tällaisen mahdollisuuden takia kertoo presidentti Koivisto (1995, 537) vierastaneensa ajatusta kansanäänestyksestä.

73 LÄHDEKIRJALLISUUTTA

Aalto, Pekka: Liittymisestä Euroopan unioniin. Huomioita noudatetuista

periaatteista ja käytännöstä. - LM 1995. 751-763. Arter, David: Suomen Eurooppa-politiikka - "unionistista steppiä vai

kansallista tangoa"? - Ulkopol 1/ 1994,18-26. Aula, Pekka & Rosenblad, Lars: Argument och dagordningar under den

finländska EU-kampanjen hösten 1994. XII nordiska konferensen för masskommunikationsforskining, Helsingör, augusti 1995. (otryckt)

Beutler, Bengt & Bieber, Roland & Pipkorn, Jörn & Streil, Jochen: Die Europäische Union. Rechtsordnung und Politik. 4. neubearb. Aufl. Nomos/Baden-Baden 1993.

Bleckmann, Albert: Die Rolle der richterlichen Rechtsschöpfung im Europäischen Gemeinschaftsrecht. - Gerhard Lüke et al. (Hg), Rechtsvergleichung, Europarecht und Staatenintegration, Gedächtnisschrift für Léontin-Jean Constantinesco. Carl Heymanns Verlag/Köln 1983. S. 61-81.

Broms, Bengt: Kansainvälinen oikeus. Suomalainen Lakimiesyhdistys/Helsinki 1978.

Broms, Bengt: The United Nations. Suomalainen Tiedeakatemia/Helsinki 1990.

Castrén, Erik: Suomen kansainvälinen oikeus. Werner Söderström Osakeyhtiö/Porvoo 1958.

Constantopoulos, Dimitri S.: Zwei Grundbegriffe der Souveränität. - Hans Kurz (Hg.), Volkssouveränität und Staassouveränität. Darmstadt 1970. S. 397-416.

La Constitution et l'Éurope, Journée d'étude du 25 mars 1992 au Sénat. Montchrestien/Paris 1992.

Coubertafond, Bernard: Souverainetés en crise? - Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger (Paris) 1989. S.1275-1303.

Doutriaux, Yves: Le traité sur l'Union européenne. Armand Colin/Paris 1992. Frowein, Jochen Abr.: Verfassungsperspektiven der Europäischen

Gemeinschaft. - Europarecht-Beiheft 1 (1993). S.63-77. Frowein, Jochen Ab:: Das Maastricht-Urteil und die Grenzen der

Verfassungsgerichtsbarkeit. - Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 54/1 (1994). S. 1-16.

Grussmann, Wolf-Dietrich: Auswirkungen eines EG-Beitritts auf die österreichische Verfassungsgerichtsbarkeit. - Zeitschrift für Verwaltung 1990. S.427-440.

Grussmann, Wolf-Dietrich: Grundnorm und Supranationalität - Rechtsstrukturelle Sichtweisen der europäischen Integration. - Thomas v. Danwitz et al (Hg), Auf dem Wege zu einer europäischen Staatlichkeit. Richard Boorberg Verlag/Stuttgart 1993. S. 47-64.

Haaparanta, Pertti: Euroopan rahapoliittinen yhteistyö. Pol 1992. S. 223-229. Hautala, Heidi: Mihin tarvitaan neuvoa-antavaa kansanäänestystä? - Ulkopol

1994:3. S. 53-55.

74 Hillgruber Christian: Grenzen der Rechtsfortbildung durch den EuGH - Hat

Europarecht Methode? - Thomas v. Danwitz et al. (Hg.), Auf dem Wege zu einer Europäischen Staatlichkeit. Stuttgart 1993. S.31-46.

Huber, Ernst Rudolf. Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. Bd. V Weltkrieg, Revolution und Reichserneuerung 1914-1919. Verlag W Kohlhammer/Stuttgart 1978.

Jahrreiss, Hermann: Die Souveränität der Staaten. Ein Wort -mehrere Begriffe - viele Missverständnisse. - Hans Hubert Hofmann (Hg.), Die Entstehung des modernen souveränen Staates. Würzburg 1967. S.3551.

Joutsamo, Kari: Valtion oikeudesta erota kansainvälisestä järjestöstä normin puuttuessa. - LM 1981. S. 233-251.

Joutsamo, Kari: Euroopan yhteisö - Eurooppaoikeus. 2. uud.p. Lakimiesliiton Kustannus/Helsinki 1991.

Joutsamo, Kari: EU Maastrichtin jälkeen. Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 121/ 1995. Helsinki 1995.

Jyränki, Antero: Lakien laki. Lakimiesliiton Kustannus/Helsinki 1989. Jyränki, Antero: Ylikansallinen päätöksenteko- ja sääntelyjärjestelmä

(kommenttipuheenvuoro). - Seppo Laakso, Euroopan integraatio ja Suomen oikeus. Tampereen yliopisto, Julkisoikeuden laitos/Tampere 1991. S.47-50.

Jyränki, Antero: Perustuslakien hyödyllisyydestä. Kolme näkökulmaa ja jälkihuomautus. - Pol 1995. S. 10-19.

Kalela, Jaakko: Mauno Koivisto ja 90-luvun ulkopolitiikan puitteet. - Keijo Immonen (toim.), Pitkä linja: Mauno Koivisto, valtiomies ja vaikuttaja. Kirjayhtymä/Helsinki 1993. S. 221-253.

Koivisto, Mauno: Historian tekijät. Kaksi kautta II. Kirjayhtymä Oy/Helsinki 1995. Komiteanmietintö

1983:25 Kansanäänestyskomitean mietintö. 1994:4 Valtiosääntökomitea 1992:n mietintö. Koskenniemi, Martti: Kansainväliset pakotteet ja Suomi. Lakimiesliiton

Kustannus/Helsinki 1994. König, Doris: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von

Maastricht - ein Stolperstein auf dem Weg in die europäische Integration? - Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 54/1 (1994). S. 17-49.

La Pergola, Antonio: Constitutional Guarantees and the Application of International Law in Italy. - La cozezione del diritto e dello stato nell'era di rivedicazione della dignitá della persona humana. Dott. A. Giuffré Editore/Milano 1988. S. 83-110.

Laursen, Finn & Vanhoonacker, Sophie (eds.): The Ratification of the Maastricht Treaty. Issues, Debates and Future Implications. Martinus Nijhoff/Dordrecht 1994.

Liikanen, Erkki: Euroopan Yhteisöt ja ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka. - Petri Kekäle (toim.), Yhdentyvä Eurooppa - yhteinen puolustuspolitiikka? Maanpuolustustiedotuksen suunnittelukunta/ Helsinki 1992. S. 16-26.

Liikanen, Erkki: Brysselin päiväkirjat 1990-1994. Otava/Helsinki 1995.

75 Luciani, Massimo: La constitution italienne et les obstacles à l'integration

européenne. - Revue Français de Droit Constitutionnel 1992. S. 663-676. Meres-Wuori, Ora: Integraatioratkaisut ja Suomen ulkopoliittinen

päätöksentekojärjestelmä. Ulkoasiainministeriö/Helsinki 1994. Mosler, Hermann: Die Übertragung von Hoheitsgewalt. - Josef Isensee &

Paul Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. VII. C.F. Müller Juristischer Verlag/ Heidelberg 1992. S. 599-646.

Murswiek, Dietrich: Maastricht und der Pouvoir Constituant. Zur Bedeutung der verfassungsgebenden Gewalt im Prozess der europäischen Integration. - Der Staat, 32. Bd. (1993). S. 161-190.

Mörä, Tuomo: EU-agendan synty joukkoviestimissä. - Pol 1995. S. 227-237. Natri, Pasi: Valtionhallinnon EU-tiedotus. - Pertti Pesonen (toim.), Suomen

EU-kansanäänestys 1994. Raportti äänestäjien kannanotoista. Painatuskeskus Oy/Helsinki 1994. S. 147-157.

Neuvoa-antava kansanäänestys Suomen liittymisestä Euroopan unioniin. EY vaalityöryhmän osamietintö. Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto/Helsinki 1994.

Nieminen, Liisa: EY:n tasa-arvopolitiikka. Lakimiesliiton Kustannus/Helsinki 1991.

Nurmi, Pekka: Neuvoa-antavan kansanäänestyksen sisällyttäminen Suomen valtiosääntöön vuonna 1987 - sääntely ja sovittaminen. - Pol 1995. S. 57-70.

Ojanen, Tuomas: EY-oikeus jäsenvaltiossa. Lakimiesliiton Kustannus/Helsinki 1993.

Oppermann, Thomas: Der Maastrichter Unionsvertrag - Rechtspolitische Wertung. - Rudolf Hrbek (Hg.), Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse. Nomos Verlagsgesellschaft/Baden-Baden 1993. S. 103-119.

Paasivirta, Esa: Euroopan unionin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka: tausta, oikeudellinen sisältö ja tulevaisuuden näkymät. - LM 1995. S. 795-813.

Paladin, Livio: Diritto costituzionale. Ristampa con appendice di aggiomimento. CEDAM/Padova 1991.

Paloheimo, Heikki: Pohjoismaiden EU-kansanäänestykset: puolueiden peruslinjat ja kansalaisten mielipiteet Suomessa, Ruotsissa ja Norjassa. - Pol 1995. S. 113-127.

Pesonen, Pertti. EU-kannan pohja ja perustelut. - Pertti Pesonen (toim.), Suomen EU-kansanäänestys 1994. Raportti äänestäjien kannanotoista. Painatuskeskus Oy/Helsinki 1994. S. 84-95.

Pokka, Hannele: Porvarihallitus. Werner Söderström Osakeyhtiö/Helsinki 1995.

Randelzhofer, Albrecht: Staatsgewalt und Souveränität.- Josef Isensee & Paul Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1. C.F. Müller Juristischer Verlag/Heidelberg 1987.S.691-708.

76 Rissanen, Kirsti: The Relevance of Monetary Integration to the European

Union. - Tulane Journal of International and Comparative Law. Vol 1 (1993). S. 59-80.

Saraviita, Ilkka: Valtiosopimusten voimaansaattamista tarkoittavan poikkeuslain käsittelystä ja muuttamisesta. - LM 1969. S. 334-352.

Saraviita, Ilkka: Kansainvälisen järjestön perussäännön hyväksyminen ja voimaansaattaminen Suomessa. Suomalainen Lakimiesyhdistys/Helsinki 1973.

Saraviita, Ilkka: Suomen mahdollisen unionisopimuksen käsittely eduskunnassa. - Juhlajulkaisu, Oikeustieteen ylioppilaiden yhdistys Artikla ry 15 vuotta. Pandecta Oy/Rovaniemi 1994. S. 57-78.

Saraviita, Ilkka: Unionijäsenyyden vaikutus ylimpien valtioelinten päätösvaltaan. Pandecta Oy/Rovaniemi 1995.

Schachtschneider; Karl-Albert & Emmerich-Fritsche, Angelika & Beyer, Thomas C.W: Der Vertrag über die Europäische Union und das Grundgesetz. - Juristenzeitung 1993. S. 759-760.

Scheinin, Martin: Oikeus, demokratia, informaatio - ajankohtaisia kehityspiirteitä. - Allan Rosas (toim.), Oikeus, demokratia, informaatio. Lakimiesliiton Kustannus/ Helsinki 1993. S. 16-26.

Schäffer, Heinz: The Accession of Austria to the European Union: Constitutional Problems and Solutions. - Förvaltningsrättslig Tidskrift 1994. S. 237-253.

Sevón, Leif. EY ja ETA-normiston valtionsisäinen asema. - Allan Rosas & Catarina Krause (toim.), Kansainvälinen normisto Suomen oikeuselämässä. Lakimiesliiton Kustannus/Helsinki 1993. S. 7585.

Sneck, Timo: YK:n talouspakotteet ja Suomi - dualistinen toimintamalli ja oppi liukuvasta transformaatiosta talouspakotteiden kansallisessa täytäntöönpanossa. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja, Julkisoikeuden sarja B:3/ Turku 1995.

Stolzlechner, Harald: Die Auswirkungen einer Mitgliedschaft Österreichs in der Europäischen Union auf die österreichische Verfassungsordnung. - Hummer (Hg.) Die Europäische Union und Österreich. Wien 1994. S.163-77.

Suksi, Markku: Kansanäänestykset ja yhdentyvä Eurooppa. - Teoksessa: Tiilikainen, Teija (toim.), Kansalaisten Eurooppa. Åbo Akademin ihmisoikeusinstituutti/Turku 1994a. S. 47-70.

Suksi, Markku: Kansanäänestys Euroopan unionista. - Pol 1994b. S. 139-145. Tiilikainen, Teija: Suomi ja Euroopan yhteisön lainsäädäntövalta. Tutkimus

EY-jäsenyyden vaikutuksista Suomen lainsäädännölliseen suvereniteettiin. Eurooppa-Instituutti/Turku 1992.

Uimonen Risto: Nuori pääministeri. Werner Söderström Osakeyhtiö/ Helsinki 1995.

Weber; Albrecht: Zur Verfassungsstruktur der Europäischen Gemeinschaft nach Maastricht. - Rudolf Hrbek (Hg.), Der Vertrag von Maastricht in der wissenschaftlichen Kontroverse. Nomos Verlagsgesellschaft/Baden-Baden 1993. S. 121-132.

Weiler, J.H.H.: The Transformation of Europe. - The Yale Law Journal. Vol.100 (1990/91). S. 2402-2483.

77 Wiberg, Matti & Raunio, Tapio: Certainly No Trouble-Maker: The Finnish

Parliament's adaptation to the EU. - Paper prepared for the Conference on National Parliaments and the European Union, 18-19 November 1995, Oxfordshire, UK. (mon.)

Vuortama, Timo: Turvattu tulevaisuus. - Journalisti 20.10.1994. Öhlinger, Theo: Ein Verfassungsstaat an der Schwelle zur Europäischen

Union. Zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen der EU-Mitgliedschaft Österreichs. - Ole Due & Marcus Lutter & Jürgen Schwarzen (Hg.), Festschrift für Ulrich Everling. Nomos Verlag/Wien 1994. S. 1017-1029.

Öhlinger, Theo: Unmittelbare Geltung und Vorrang des Gemeinschaftsrechts und die Auswirkungen auf das verfassungsrechtliche Rechtsschutzsystem. - Stefan Griller & Karl Korinek & Michael Potacs (Hg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts. Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag. Wien 1995. S. 359-365.

DIE EUROPÄISCHE UNION UND DIE FINNISCHE VERFASSUNG

Zusammenfassung

1. Fragestellungen

Der Beitritt Finnlands zur Europäischen Union hat die finnische Verfassungsdebatte merklich dramatisiert. Der Beitritt selbst wurde als grösste inhaltliche Verfassungsänderung nach 1919 charakterisiert.

Die folgende Darstellung beabsichtigt die Beantwortung zweier Hauptfragen:

1) Wie tief hat der Beitrittsvertrag auf die Souveränität Finnlands eingewirkt?

2) Welches war die verfassungsgemässe Ordnung bei der Annahme und dem innerstaatlichen Inkraftsetzen des Beitrittsvertrags?

Die Antwort auf die erste Frage ist von Bedeutung für die Abwägung der Antwort auf die zweite. Die erste Frage wird präzisiert und die Antwort darauf nur im Verhältnis zur zweiten dargelegt.

2. Die Phasen des Beitrittsprozesses

Im März 1991 fand in Finnland die Wahl der Reichstagsabgeordneten statt. Das damals gewählte Parlament stand - zumindest formal - vor der endgültigen Entscheidung: Unionsbeitritt oder nicht. Für diese wichtige Entscheidung hatte das Parlament kein politisches Mandat vom Volk, denn vor den Wahlen wurde die EU-Mitgliedschaft kaum erörtert, sodass die EU-Standpunkte der Kandidaten keinen Einfluss haben konnten auf die

78 Wahlentscheidung der Wähler und somit auf die Zusammensetzung des neuen Reichstags.

Die Analyse der zentralen Gründe für den Entschluss der finnischen Regie-rung im Jahr 1992, vom europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zurückzutreten und die Mitgliedschaft der Europäischen Gemeinschaften zu beantragen, bleibt der Forschung der politischen Geschichte und derjenigen der Internationalen Beziehungen überlassen. Gründe dazu sind jedenfalls schon mehrfach angeführt worden. Eine bevorzugte Erklärung war, die schwedische Regierung habe mit ihrem EG-Antrag die Anwendbarkeit des EWR in Frage gestellt. Wichtiger als zuvor wurde nun die Tatsache, dass das EWR-System eine direkte Einflussnahme der EFTA-Staaten auf die Beschlussfassung der EG nicht zuliess. Ein bedeutsamer Faktor scheint dazu auch der Auflösungsprozess der Sowjetunion gewesen zu sein, der seinen Höhepunkt Ende des Jahres 1991 erreichte: sicherheitspolitische Gründe beeinflussten ihrerseits die Entscheidung der finnischen Regierung.

Das finnische Parlament gab am 18.3.1992 derAbsicht der Regierung, die EGMitgliedschaft zu beantragen, die Zustimmung und sprach ihr das Vertrauen aus im Verhältnis 108 zu 55. 32 Abgeordnete enthielten sich der Stimme. Die Regierung hatte also die Mehrheit des Parlaments hinter sich gewonnen, aber keine qualifizierte Zweidrittelmehrheit hinsichtlich des EU-Beitrittsvertrags, geschweige denn eine Fünfsechstelmehrheit.

Der finnische Staatspräsident entschied unmittelbar nach der Abstimmung des Parlaments über die Beantragung der EG-Mitgliedschaft.

Das Vorhaben, ein ratgebendes Referendum zu arrangieren, scheint in erster Linie in Regierungskreisen aufgekommen zu sein - jedenfalls eher hier als im Parlament oder unter den Volksbewegungen. Die ursprünglichen - wenngleich grösstenteils nicht publik gemachten - Gründe für die Einleitung des Vorhabens waren vermutlich anfangs v.a. innenpolitischer Art. Es konnte die Berechnung dahinter stehen, dass es leichter wäre, die - wenigstens knappe - Mehrheit der Wähler für die EU-Mitgliedschaft zu gewinnen, als die Zweidrittelmehrheit der Abgeordneten. Im Hinblick darauf setzte der politische Nutzen des Referendums voraus, seinen Ausgang als politisch und moralisch bindend zu erklären.

Die Verhandlungen über die EG-Mitgliedschaft Finnlands begannen im Februar 1993 und wurden im April 1994 abgeschlossen. Der Durchbruch wurde am 1.3.1994 erreicht, dem Tag, als Martti Ahtisaari die Nachfolge von Präsident Mauno Koivisto antrat. Der Vertrag über den Beitritt der neuen EU-Mitglieder wurde am 24.6.1994 auf dem EU-Gipfeltreffen auf Korfu/Griechenland unterzeichnet.

Am 25.8.1994 brachte die finnische Regierung im Reichstag ihre Vorlage betreffend die Annahme und das Inkraftsetzen des Beitrittsvertrags ein.

Das ratgebende Referendum über den EU-Beitritt fand am 16.10.1994 statt. Dabei votierte die knappe Mehrheit der Wähler für die EU-Mitgliedschaft: 56,9 % stimmten JA und 43,1 % NEIN bei einer Wahlbeteiligung von 70,8 %.

Das Parlament gab am 18.11.1994 seine Zustimmung zur Aufstellung des EUBeitrittsvertrags und genehmigte gleichzeitig im sog. vereinfachten Weg der Verfassungsgesetzgebung mit 152 zu 45 Stimmen ein Ausnahmegesetz in Form eines Blankettgesetzes, das das innerstaatliche Inkraftsetzen des

79 Vertrags betraf. Daraufhin entschied der Staatspräsident über die Ratifizierung des Vertrags.

Der Beitrittsvertrag trat international am 1.1.1995 in Kraft.

3. Die EU-Mitgliedschaft und die Souveränität Finnlands

In diesem Kapitel liegt der Schwerpunkt auf den drei Einschrän-kungsdimensionen des EU-Vertrags, deren rechtliche Wirkung m.E. am grössten ist hinsichtlich der in § 1 der finnischen Verfassung verankerten Staatssouveränität. Es geht um 1. die Übertragung der Gesetzgebungsgewalt, 2. die Übertragung der auswärtigen Gewalt und 3. die Bildung einer Wirtschafts- und Währungsunion. Unbeachtet hingegen bleiben eine Reihe kleinerer Souveränitätseinschränkungen aus dem Vertrag, die u.a. Rechtsprechung, Budgetgewalt und Verwaltung betreffen.

Durch den EU-Beitrittsvertrag wurde in vielen Bereichen die öffentliche Zuständigkeit von den innerstaatlichen Organen an supranationale Organe übertragen. Im Bereich der Gesetzgebungsgewalt war die Übertragung am unfangreichsten. Mit der Mitgliedschaft wurde die Gewalt an die Organe der EG übertragen, Rechtsnormen aufzustellen, die teils in Finnland direkt anwendbar sind, teils wiederum durch Festlegung von Zielen weitreichend und bisweilen sogar gänzlich die dem nationalen Gesetzgeber zustehende Ermessensgewalt binden.

Es wurde also Gesetzgebungsgewalt an die EG sowohl zur direkten als auch mittelbaren Anwendung übertragen. Gleichzeitig wurde die Kompetenz des nationalen Gesetzgebers zur Regelung eines anzugleichenden oder harmonisierten Bereichs entsprechend geschmälert.

Auf Grund der Gesetzgebungsstatistik von 1995 ist anzunehmen, dass mit dem EU-Beitrittsvertrag ungefähr die Hälfte des Gesetzgebungsbereichs ausserhalb der letztlichen nationalen Entscheidungsbefugnis gelangt ist.

Der dem EG-Recht einzuräumende Vorrang ist einer der Vertragspunkte, die bei der Reichstagsverhandlung des Vertrags als verfassungswidrig angesehen wurden: die Einräumung des Vorrangs änderte die Vorschrift der finnischen Verfassung, wonach die Gerichtshöfe die vom Parlament verabschiedeten Gesetze nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen.

Der Verfassungsausschuss verwies darauf, dass das Vorrangsprinzip nicht auf ausdrücklichen Vertragsbestimmungen beruhe, sondern auf den Auslegungen des Europäischen Gerichtshofes von den Gründungsverträgen und der darauf basierenden Zuständigkeitsteilung. Der Ausschuss wies darauf hin, dass die Situation für die das Gesetz anwendenden Gerichtshöfe und andere Behörden durch die Mitgliedschaft unbefriedigend werden könnte im Vergleich zum EWR-Vertrag: das Gesetz, wodurch der EWR-Vertrag innerstaatlich in Kraft gesetzt wurde, enthielt ausdrückliche Regeln über das Vorrangsprinzip.

80 In der Begründung der Regierungsvorlage war angeführt, dass in einer

"konkreten Anwendungssituation die Gemeinschaftsnorm anstelle der damit konkurrierenden nationalen Norm anzuwenden sei, unabhängig von der normhierarchischen Stufe der letzteren". Diese wenigen hier kursiv gedruckten Worte waren in den Parlamentsdokumenten über den Beitrittsvertrag der einzige Hinweis darauf, dass durch den Vertrag akzeptiert wurde, in Finnland das Prinzip vom Vorrang des EG-Rechts vor den nationalen Verfassungsbestimmungen anzuwenden, das der Regel des Primärrechts entspricht.

Die Vertragsschlusskompetenz der EG schliesst in einigen Sektoren die ents-prechende Zuständigkeit der Mitgliedstaaten völlig aus und in einigen teilweise, was natürlich im Widerspruch steht mit den Bestimmungen der finnischen Verfassung über die auswärtige Gewalt. Gemäss dem Vertrag von Maastricht soll die Union auch eine gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik erarbeiten und verwirklichen. Die Aufnahme der diesbezüglichen Vorschrift in den Unionsvertrag zeugt für die grundlegende gegenseitige Abhängigkeit von wirtschaftlichen und politischen Fragen: eine gemeinsame Handelspolitik ist nicht möglich ohne Zusammenarbeit auch in anderen aussenpolitischen Bereichen.

Über die Durchführung einer gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik entscheiden die Regierungen der Mitgliedstaaten nach dem Konsensprinzip, jedoch so, dass einzelne Fragen nach einstimmigem Beschluss des Rats der Union mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden können.

Die Vertragsbestimmungen über die gemeinsame Aussen- und Sicher-heitspolitik berühren das in § 33 der finnischen Verfassung niedergelegte auswärtige Gewalt formal nicht. In praktischen Situationen kann aber die Anwendung der Vorschriften zu umfassenden Einschränkungen der Souveränität führen.

Der Maastrichter Vertrag enthält auch Bestimmungen über die Gründung einer Wirtschafts- und Währungsunion in drei Stufen. In der dritten Phase wird ein Europäisches System der Zentralbanken geschaffen und die währungspolitische Entscheidungsbefugnis wird von den nationalen Zentralbanken auf die Europäische Zentralbank übertragen; sobald wie möglich soll eine einheitliche Währung eingeführt werden.

Der EU-Vertragstext wird im allgemeinen wohl so ausgelegt, dass ein den Vertrag unterzeichneter Staat sich auch völker- bzw. gemeinschaftsrechtlich verpflichtet hat, in die dritte Stufe einzutreten, 1) wenn er die sog. Konvergenzkriterien erfüllt und 2) wenn der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit den Eintritt beschliesst. Es gibt auch andere Interpretationen. Bekannlich hat z.B. das deutsche Bundesverfassungsgericht entschieden, dass letztendlich der Bundestag seine Zustimmung zum Eintritt Deutschlands in die Währungsunion zu geben habe.

Es steht zur Debatte, ob der Beitrittsvertrag für Finnland eine rechtliche Verpflichtung begründet habe, auch in die Wirtschafts- und Währungsunion einzutreten, wenn und sobald der Rat die Erfüllung der Konvergenzkriterien dieses Staates festgestellt hat. Der finnische Ministerpräsident hat vor der

81 Ratifizierung des Vertrags im Parlament eine Äusserung gemacht, die so auszulegen ist, dass die finnische Regierung in den Mitgliedschaftverhandlungen einen Vorbehalt gegenüber der Währungsunion vorgebracht hätte, die von den Vertragsparteien auch akzeptiert worden sei. Ein solcher Vorbehalt findet sich jedoch nicht in den Vertragsdokumenten, und auch im übrigen gibt es dort keinen Hinweis darauf, dass die Vertragsparteien eine solche Ausnahme akzeptiert hätten. Ausgangspunkt war ja, dass den neuen Mitgliedern keine ständigen Ausnahmen zugestanden würden. Demnach ist anzunehmen, dass die von den finnischen Unterhändlern eventuell vorgebrachten Vorbehalte betreffend die Währungsunion keine rechtliche Bedeutung haben.

Der Eintritt in die dritte Phase der Währungsunion - ob durch Verpflichtung durch den Beitrittsvertrag oder erst später - steht im Widerspruch mit den Verfassungsvorschriften über die finnische Währung, die finnische Zentralbank und das Haushaltsrecht des Parlaments.

Die Gründungsverträge der EU sind nach ihrer Schreibweise und der Anwen-dungspraxis des Europäischen Gerichtshofs insofern offen, als die Zuständigkeitsübertragung an die Organe der Union nicht unter der völligen Kontrolle eines Mitgliedstaates steht. Die Möglichkeit eines Mitgliedstaats, durch einseitige Handlung aus der Union auszutreten, ist formal-juristisch und auch faktisch sehr beschränkt.

Andererseits enthält der ganze Vertragsaufbau derartige Mehrdeutigkeiten, weshalb das Ausmass der Souveränitätsrestriktionen schwer einzuschätzen ist.

Jeder Versuch zur Einschränkung der Souveränität eines Mitgliedstaates wird auf rechtlicher Ebene durch das Teilnahmerecht der Vertreter des Mitgliedslandes an der Beschlussfassung der EU-Organe ausbalanciert. Allerdings ist die formale Einflussmöglichkeit eines Mitgliedstaates während Vorbereitungsphasen und durch Abstimmungsbeschlüsse gering. Die Beschlüsse über EG-Angelegenheiten werden im Rat der Union in der Regel mit der Mehrheit, und meist mit qualifizierter Mehrheit gefasst. In der Praxis bestimmen wohl die tatsächlichen Ressourcen, wirtschaftliche Kraft und politische Macht den Einflussgrad. Der Vergleich mit der finnischen Staatsvertragspraxis erweist, dass der Unionsvertrag sowohl hinsichtlich der rechtlichen Zuständigkeitsübertragungen wie der faktischen Auswirkungen die Souveränität des Staates in viel grösserem Ausmass einschränkt als je zuvor ein von Finnland abgeschlossener Vertrag, und zwar so weit, dass man fragen kann, ob es Anlass gibt, von einer geteilten Souveränität zwischen den Mitgliedstaaten und der EG zu sprechen.

Die neuen Mitgliedskandidaten der Union - darunter Finnland - mussten im Jahr 1994 mit einem Mal eine Gesamtheit an Souveränitätsrestriktionen akzeptieren, die die bisherigen Mitgliedstaaten allmählich angenommen hatten, Stück für Stück, teils durch ergänzende neue Verträge und teils nur durch gewisse Auslegungen des Gründungsvertrags, die den Parlamenten nicht zur Annahme vorgelegt worden waren, ganz zu schweigen von Volksabstimmungen.

Dennoch wurde in vielen EG-Mitgliedstaaten festgestellt, dass der in Maastricht getane Schritt die EG/EU zu einem Punkt führte, der an den

82 Grenzen der nationalen Verfassungen rüttelte. In Deutschland, Frankreich, Irland, Portugal und Spanien musste die Verfassung vor der Ratifizierung des Maastrichter Vertrags geändert werden, und in Dänemark bedurfte es eines vergleichbaren Verfahrens.

In Finnland vertrat man die Ansicht, dass die Gesamtheit der EG/EU-Grün-dungsverträge nichts derartig Neues enthalte, weshalb die Anwendung der Verfassungsvorschriften über die parlamentarische Verhandlung von Staatsverträgen in offener Auslegungssituation stattfinden müsste.

4. Rechtliche Kritik am Annahme- und Inkraftsetzungsverfahren

Der Beitrittsvertrag wurde innerstaatlich durch Ausnahmegesetz in Kraft gesetzt, das zwar den Inhalt des Grundgesetzes ändert, nicht aber dessen Wortlaut (mittelbare Verfassungsänderung).

Die Institution der mittelbaren Verfassungsänderung hat eine feste Stellung im finnischen Staatsleben. Sie hat in Finnland eine lange Geschichte, deren Anfänge auf die 60er Jahre des letzten Jh.s zurückgehen. In der verfassungsrechtlichen Forschung wurde die Frage bisher kaum aufgenommen, wieweit die Verfassung im wesentlichen durch Ausnahmegesetz geändert werden könne, ohne das Wort der Verfassung anzutasten. Gibt es überhaupt eine Grenze? Könnte die Souveränität durch Ausnahmegesetz aufgegeben werden? Der Wortlaut der Verfassung setzt nur die Grenzen, die aus dem Begriff "Ausnahme" abzuleiten sind, und auch diese Grenze wurde praktisch nicht eingehalten. Es kann jedoch sein, dass der Gesetzgeber eines Tages an die Grenze stösst.

Wenngleich der Unionsbeitritt das bisher zweifellos weitreichendste Unternehmen war, eine Verfassungsänderung durch ein tief in die Verfassung eingreifendes Ausnahmegesetz zu regeln, scheint diese Verfahrensart in Finnland so fest eingebürgert und langjährig zu sein, dass eine ernste Beanstandung des Verfahrens im Beitrittsprozess kaum vorzubringen ist.

In Finnland erfolgt eine Änderung der Verfassung in der Regel in der Ordnung, dass der Änderung erst mit einfacher Mehrheit, und nach den Wahlen erneut, jetzt mit qualifizierter Mehrheit, zugestimmt wird. Eine Sache muss nicht über die Wahlen vertagt werden, wenn sie mit einer 5/6-Mehrheit für dringlich erklärt wird.

Im Jahr 1928 wurde diese Revisionsnorm in Hinsicht auf Staatsverträge überprüft: Betrifft ein Staatsvertrag die Verfassung, wird er innerstaatlich in Kraft gesetzt durch ein Gesetz, das ohne Dringlichkeitserklärung gleich mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet wird. Diese Regelung ist also einfacher als das normale Verfahren, was zu bedeuten scheint, dass im Grunde ein Eingriff in die Verfassung am einfachsten ist, wenn die Änderung in einen Staatsvertrag eingefügt wird. Dann bedarf es keiner Vertagung über die Wahlen oder Dringlichkeitserklärung.

83 Voraussetzung für die Anwendung dieses sog. vereinfachten verfas-

sungsgesetzgebenden Verfahrens ist, dass die Verfassungsänderungen, die im entsprechenden Gesetz über das Inkrafttreten enthalten sind, notwendigerweise aus dem Vertrag entstehen, d.h. die völkerrechtliche Verpflichtung aus dem Vertrag kann nicht ohne Änderung der Verfassung erfüllt werden.

Das Ziel der Einführung des vereinfachten Verfassungsgesetzgebungs-Verfahrens in den 20er Jahren scheint die Überlegung gewesen zu sein, die parlamentarische Verhandlung von - oft unter zwingenden Umständen abzuschliessenden - Friedensverträgen möglichst schnell durchführen zu können, wenngleich dadurch das Grundgesetz verletzt wurde. Man kann mit gutem Grund fragen, ob das vereinfachte Verfahren der Verfassungsgesetzgebung vom Jahr 1928 für umfassende Verfassungsänderungen verfügt worden war, v.a. für solche, die nicht mit vergleichbar zwingenden Situationen verbunden sind wie der Abschluss von Friedensverträgen. Die verneinende Antwort ist wenigstens ebenso begründet wie die bejahende.

Nach Auffassung des Verfassers dieses Artikels sind in der Substanz der Verfassung gewisse Grundentscheidungen von allen sonstigen Elementen zu unterscheiden, die durch Verfassung geregelt sind. Die verschiedenen Elemente der Verfassung sind materiell nicht gleichwertig, und aus diesem Grund muss es auch formelle Folgen geben. Die normale Gesetzgebungs- und Änderungsordnung der Verfassung existiert in erster Linie zum Schutz der staatlichen Grundentscheidungen betreffend das Leben einer Gemeinschaft. Diese Grundentscheidungen sind z.B. Souveränität, Demokratie, Repräsentationsprinzip, Rechtsstaat, Vorrang des Grundgesetzes und die geschützte Freiheitssphäre des Bürgers.

Die Staatssouveränität, angemessen begrenzt wie heute üblich, zählt also zu den in der Verfassung gewährleisteten Grundentscheidungen. Eine derartig starke Einschränkung der Souveränität, wie sie in der Annahme und im Inkraftsetzen des EU-Beitrittsvertrags enthalten ist, war bereits ein Eingriff in den Kern dieser Grundentscheidung - wenngleich der Vertrag nicht den Verzicht der Souveränität beinhaltet. Aus diesem Grund hätte der Beitrittsvertrag durch ein im normalen Verfassungsgebungsverfahren angenommenes Gesetz in Kraft gesetzt werden müssen.

Konnte die in der Volksabstimmung erhaltene Zustimmung das durch Anwendung von § 69 der finnischen Reichstagsordnung entstandene Legalitätsdefizit kompensieren?

Bei der Vorbereitung der Volksabstimmung wussten die Beschlussfasser, dass das Inkraftsetzen der EG-Mitgliedschaft die finnische Verfassung ändern würde. Die Wähler hingegen wussten nicht unbedingt, dass sie Stellung nahmen zu einer wesentlichen Änderung der Verfassung. Weder auf dem Stimmzettel noch in dem an alle Wahlberechtigten verteilten Informationsblatt war die Absicht der Verfassungsänderung angeführt. Durch die Volksabstimmung wurde nicht für die Verfassungsänderung gestimmt, sondern für den Unionsbeitritt.

84 Die tatsächliche Zusammenlegung der Volksabstimmung mit der Be-

schlussfassung über den Beitrittsvertrag schuf eine widersprüchliche Konstellation hinsichtlich der Grundentscheidungen der Verfassung.

Die Abgeordneten, die ihre Stellungnahme letztlich vom Ausgang der Volksabstimmung abhängig machten, konnten ihr Verhalten mit dem Prinzip der Volkssouveränität begründen, obgleich weniger als die Hälfte aller Stimmberechtigten den Beitritt bejahte und die Wahlumgebung für die Gegenseite ungerecht war.

Die Abgeordneten wiederum, die sich nicht an das Resultat des Referendums hielten, können ihr Verhalten mit dem Repräsentationsprinzip begründen, das die Unabhängigkeit des einzelnen Abgeordneten auch von der Wählerschaft beinhaltet, sowie mit der den Konsens betonenden Forderung nach qualifizierter Mehrheit: auch die an einer Volksabstimmung beteiligte Mehrheit der Bürger kann und darf die Stellungnahme der Sperrminorität nicht beeinflussen. Diese zentralen Vorschriften der Verfassung wurden durch das die ratgebende Volksabstimmung einführende in casu -Gesetz nicht übergangen und konnten auch nicht dadurch ausser acht gelassen werden.