EVALUERING AV ANBUD PÅ PASIENTTRANSPORT, SKOLE- … › Filer › Anbud › Drosjeanbud070131.pdf · 2.5.1 Lov og forskrift om offentlige anskaffelser (lov av 16.7.1999 nr. 69 (LOA),

HEDMARK TRAFIKK FKF SYKEHUSET INNLANDET HF OPPLAND FYLKESKOMMUNE

EVALUERING AV ANBUD PÅ PASIENTTRANSPORT, SKOLE-SKYSS M.V. I HEDMARK OG OPPLAND I 2005/2006 Asplan Viak AS Januar 2007

Asplan Viak AS Tlf: +47 67525200 Rådhustorget 5 Faks: +47 67525299 Postboks 24 E-post: [email protected] 1300 SANDVIKA Web: www.asplanviak.no

EVALUERING AV ANBUD PÅ PASIENTTRANSPORT, SKOLESKYSS M.V. I HEDMARK OG OPPLAND I 2005

HEDMARK TRAFIKK FKF SYKEHUSET INNLANDET HF OPPLAND FYLKESKOMMUNE

RAPPORT 31. JANUAR 2007

Emne: Kommentar: Forfatter Lars Erik Furu Nøkkelord Prosjektnr. 514019 Rapportnavn Evaluering av drosjeanbud Lagret pclef, O:\514019\Rapport\Drosjeanbud.doc Sist lagret dato: 31.01.2007 11:45:00 Sist lagret av: Sist skrevet ut: 31.01.2007 12:22:00

Side ii

Asplan Viak AS

Side iii

Asplan Viak AS

FORORD

Drosjeanbudet i 2005 som omfattet all offentlig betalt pasienttransport, skoleskyss, TT og serviceruter med drosjebiler i hele Oppland og Hedmark, ble gjennomført som et ledd i en større prosess knyttet til et samarbeidsprosjekt mellom Hedmark og Oppland fylkeskommu-ner for samordnet håndtering av alle bestillingstransporter i de to fylkene.

Da mange av tilbudene som kom inn viste en stor kostnadsøkning i forhold til tidligere priser og i forhold til kostnadsutviklingen ellers, har partene i samarbeidet iverksatt en evaluering av anbudet.

Evalueringen er gjennomført av siviløkonom Lars Erik Furu. Sandvika, 31. januar 2007 For Asplan Viak AS

Lars Erik Furu Prosjektleder

Side iv

Asplan Viak AS

INNHOLD

1. INNLEDNING .....................................................................................................................................1 1.1 PROSESS........................................................................................................................................1 1.2 PARTENES FORVENTINGER TIL ANBUDET ......................................................................................2 1.3 ARBEIDSMETODE FOR EVALUERINGEN..........................................................................................2

2. ORGANISERING OG RAMMEBETINGELSER...........................................................................4 2.1 SYKEHUSET INNLANDET HF .........................................................................................................4 2.2 OPPLAND FYLKESKOMMUNE OG HEDMARK TRAFIKK FKF ...........................................................4 2.3 KJØREKONTORET INNLANDET.......................................................................................................4 2.4 LEVERANDØRENE OG DERES ORGANISERING.................................................................................5 2.5 LOVVERK ......................................................................................................................................6

2.5.1 Lov og forskrift om offentlige anskaffelser (lov av 16.7.1999 nr. 69 (LOA), forskrift av 7.4.2006 nr. 402 (FOA))........................................................................................................................6 2.5.2 Yrkestransportloven (YTL) og yrkestransportforskriften (YF).................................................6 2.5.3 Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) av 5.3.2004 nr 12 (KL) ..........................................................................................9

3. KONKURRANSEGRUNNLAGET .................................................................................................11 3.1 HVA SKAL KJØPES? .....................................................................................................................11 3.2 HVOR UTFØRES TRANSPORTEN?..................................................................................................11 3.3 BEREGNING AV GODTGJØRELSE ..................................................................................................12

4. TILBUDENE .....................................................................................................................................14 4.1 TILBUDENE PÅ DE FORSKJELLIGE TRANSPORTOPPDRAGENE........................................................14 4.2 ANALYSE ....................................................................................................................................18

5. VURDERING ....................................................................................................................................26 5.1 OPPDRAGSGIVERNES ORGANISERING ..........................................................................................26 5.2 KONKURRANSEGRUNNLAGET .....................................................................................................28

5.2.1 Kompleksitet ..........................................................................................................................28 5.2.2 Prisberegningsmodellen ........................................................................................................28 5.2.3 Pakkestørrelse........................................................................................................................30 5.2.4 Økonomisk usikkerhet ............................................................................................................31 5.2.5 Tildelingskriterium ................................................................................................................31 5.2.6 Vinnere og tapere ..................................................................................................................32

5.3 LEGALE OG PRAKTISKE FORUTSETNINGER FOR KONKURRANSEN ................................................33 5.3.1 Formelle forhold....................................................................................................................33 5.3.2 Leverandørutvikling...............................................................................................................35

6. SAMMENDRAG OG ANBEFALINGER.......................................................................................37

Side 1

Asplan Viak AS

1. INNLEDNING

1.1 Prosess

Sykehuset Innlandet HF, Hedmark Trafikk FKF og Oppland Fylkeskommune, fagenhet Samferdsel inviterte den 30.6.2005 drosjeeiere, turvognløyvehavere og andre med nødvendi-ge kvalifikasjoner til å gi tilbud på offentlig betalt transport i Hedmark og Oppland fylker for en periode på 3 år med mulighet for ytterligere 1 + 1 års forlengelse.

Forut for anbudsutlysningen var de tre partene blitt enige om å gjennomføre felles kjøp av de aktuelle transporttjenestene og å etablere et felles kjørekontor for transportene. Kjørekontoret er – etter at alternative løsninger var blitt vurdert – ikke organisert som eget foretak eller interfylkeskommunalt samarbeid (kommunelovens § 27). Forskriftene om offentlige anskaf-felser forutsetter at statlig myndighet må konkurranseutsette kjøp av tjenester av kommunale eller fylkeskommunale leverandører. Kjørekontoret ble derfor organisert som et prosjekt etter PLP-prinsippet med et samarbeidsutvalg med representanter for de tre samarbeidspartene.

Sykehuset Innlandet HF sto for gjennomføringen av konkurransen, som gjaldt inngåelse av rammeavtale med de leverandørene som ga de økonomisk mest fordelaktige tilbudene. Leverandørene skulle rangeres etter pris ekskl. mva. Ved tilnærmet lik pris mellom leveran-dører, ville den leverandør som hadde lavest gjennomsnittsalder på sin bilpark, bli valgt først.

Konkurransegrunnlaget er datert Brumunddal den 7. oktober 2005 og anbudsfristen ble satt til fredag den 2.12.2005 kl 1530.

Konkurransegrunnlaget inneholdt følgende deler:

Del A: Konkurranseregler Del B: Omfang, pakker og organisering Del C: Kravspesifikasjon Del D: Pris/oppgjør Del E: Tilbudsbrev

Del F: HMS-erklæring Del G: Datasystem Del H: Statistikk Del I: Rammeavtale for offentlig bet. transport Del J: Norwegian Card Standard Document

based on SUTI

Det ble stilt en rekke spørsmål fra leverandører til det først utsendt konkurransegrunnlaget. Spørsmålene ble besvart med 3 skriv med endringsmeldinger som ble oversendt alle som hadde tatt ut konkurransegrunnlaget. Det ble arrangert informasjonsmøte den 8.11.2005.

Etter anbudsåpningen den 5.12.2005 utarbeidet prosjektgruppen innstilling til styringsgrup-pen den 9.12.2005 som vedtok denne den 16.12.2005.

Det ble levert til sammen 56 anbud fra 14 leverandører. Ett tilbud ble forkastet som følge av at pris ikke var oppgitt som forutsatt. 9 tilbud ble forkastet da de var økonomisk uakseptable. De forkastede tilbudene gjaldt alle Oppland fylke. Oppland fylkeskommune og Sykehuset Innlandet HF forhandlet i løpet av våren 2006 frem midlertidige avtaler om forlengelse av gjeldende kontrakter i disse områdene inntil nytt anbud kan gjennomføres i 2007. Hedmark/Oppland er ikke alene om å ha problemer med drosjemonopolene. Se f.eks. http://www.helse-midt.no/templates/page____68080.aspx

Side 2

Asplan Viak AS

1.2 Partenes forventinger til anbudet

Konkurransegrunnlaget er utarbeidet med følgende uttrykte målsetting:

”Rasjonell og effektiv tilrettelegging av offentlig betalt transport i Oppland og Hedmark hvor de samlede ressurser sees i sammenheng, samtidig som brukerne sikres god service, sikker og punktlig transport.”

I dette ligger det også en målsetting knyttet til økonomisk effektivitet, dvs. at transportene kan utføres til en kostnad for oppdragsgiverne som gjenspeiler effektiv drift, dvs. priser på et normalt nivå som også gir leverandørene kostnadsdekning og rimelig fortjeneste.

Måten å organisere kjøpet på følger av det organiserte samarbeid de tre partene har etablert. Samarbeidet er forankret i en avtale som bl.a. beskriver samarbeidets formål, som er å:

• Se de samlede ressurser i sammenheng. • Sikre brukere god kvalitet - trygg og sikker transport - i større grad enn om partene

skulle opptre uavhengig av hverandre. • Ivareta miljøhensyn ved å se transporter i sammenheng og ved å arbeide for økt bruk

av rutegående transportmidler. • Utvikle samarbeidet og grunnlaget for strategiske veivalg. • Utvikle evalueringsrutiner for samarbeidet.

Samarbeidet inngår i den pågående omlegging av Sykehuset Innlandets transportorganisasjon og er unikt i Norge for så vidt gjelder samarbeidet mellom den statlige helseorganisasjonen og fylkeskommunene. Partene hadde dermed også en forventning til at tjenestekjøpet og gjennomføringen skulle bekrefte den valgte løsningen.

1.3 Arbeidsmetode for evalueringen

Evalueringen er iverksatt på bakgrunn av de mange forkastede tilbudene i konkurransen.

Det sentrale spørsmålet vil søker å belyse er:

Hva er årsaken til at så mange tilbud hadde en uakseptabel pris og derfor måtte forkastes?

Hvis det skyldes måten å organisere transportkjøpet på, hvilke sider ved organiseringen er problemet, og hvordan burde det heller vært gjort?

Hvis det skyldes elementer i konkurransegrunnlaget som var uheldig utformet, hvilke ele-menter, og hvordan burde det heller vært utformet?

Hvis det skyldes sider ved markedet og rammebetingelsene for drosjetransport, hvilke rammebetingelser, og på hvilken måte burde de vært endret?

En beslektet problemstilling knyttet til rammebetingelsene, er hvordan man kan sikre en allmenn drosjetjeneste for folk som bor i spredtbygde områder under det rådende konkurran-seregime. Lokale innehavere av drosjeløyve kan miste deler av oppdragene til andre som ikke ønsker å utføre en allmenn drosjetjeneste. De oppdragene som blir igjen på den opprin-nelige løyvehaveren kan være for lite til at drosjevirksomheten kan opprettholdes lokalt. Vi omtaler denne problemstillingen i avsnitt 5.3.1 og i sammendraget i kapittel 6.

I arbeidet med evalueringen har vi tatt utgangspunkt i en gjennomgang av konkurransens resultat, dvs. de innkomne anbudene.

Vi har videre gjennomgått de dokumentene som lå til grunn for konkurransen, dvs. konkur-ransegrunnlaget og presiseringer/-endringer fra oppdragsgiverne etter spørsmål og kommen-

Side 3

Asplan Viak AS

tarer fra leverandører. Vi kommenterer forhold som vi tror kan ha bidratt til at konkurranse-resultatet ble svakere enn forventet.

Vi har hatt møter med representanter for Oppland fylkeskommune (Geir Hestetræet, Kjøre-kontoret Innlandet) og Hedmark Trafikk FKF (Gunnar Jacobsen, daglig leder i Hedmark Trafikk FKF), Sykehuset Innlandet HF (Odd L. Sunde) og med representanter for drosje-næringen og for næringens sentrale og regionale organisasjon (Harald Olsen, Gjøvik, Jørn Berthelsen, utredningssjef i Norges Taxiforbund, Lars Hjelmeng og Kristian Bjørnerud, regionleder og ass. regionleder i Norges Taxiforbund Region Øst), og telefonkontakt med en representant for annen persontransportvirksomhet (Kristoffer Kvame, JVB). Samtalene har i stor grad dreid seg om sider ved konkurransegrunnlaget, rammebetingelsene for de offentlige oppdragsgiverne og leverandørene i drosjemarkedet og forhold som kan ha bidratt til det svake konkurranseresultatet.

Innledningsvis beskrives i kapittel 2 hvordan offentlige kjøp av drosjetjenester er organisert i Hedmark og Oppland, hvordan leverandørene er organisert, og det gis en oversikt over de viktigste bestemmelsene i lover og forskrifter som regulerer virksomheten.

Side 4

Asplan Viak AS

2. ORGANISERING OG RAMMEBETINGELSER

2.1 Sykehuset Innlandet HF

Helseforetaket var inntil 31.12.2007 ett av 7 helseforetak i helseregion Helse Øst. Helse-foretaket er organisert i fagdivisjoner. Tynset og Kongsvinger er autonome divisjoner, med unntak av IT og psykiatri. I tillegg er Eien-dom og intern service egen divisjon. Til sammen består helseforetaket av 10 divisjo-ner med tjenester på 41 enheter spredt i fylkene Hedmark og Oppland.

Det er seks somatiske sykehus, det vil si sykehus som først og fremst behandler fysis-ke sykdommer. Sykehuset Innlandet har også to psykiatriske sykehus som gir behandling av ulike psykiske sykdommer.

I tillegg til sykehusene finnes det desentrali-serte tjenester innenfor både psykiatri og somatikk, slik det fremgår av kartet med alle de geografiske enhetene i helseforetaket.

Sykehuset Innlandet har ansvar for pasienttransport inklusiv ledsager, samt reiseutgifter for helsepersonell innenfor sitt opptaksområde. Pasientrettighetsloven og Spesialisthelsetjeneste-loven gir hjemmel for å dekke utgifter ved reise til og fra medisinsk undersøkelse og behand-ling.

2.2 Oppland fylkeskommune og Hedmark Trafikk FKF

Oppland fylkeskommune har sin transportkompetanse knyttet til fylkeskommunens samferd-selsavdeling. Avdelingen tildeler og forvalter løyver etter yrkestransportloven og har ansvar for kjøp av transporttjenester til kollektivtransport, skoleskyss, TT og bestillingsruter.

I Hedmark er kjøp av transporttjenester til kollektivtrafikk, skoleskyss og andre fylkeskom-munale transportoppgaver, lagt ut til et fylkeskommunalt foretak, Hedmark Trafikk FKF.

Gjennom lengre tid har telefonisk og internettbasert ruteinformasjon samt kjøp av sko-leskysstjenester i fylket vært utført av selskapet Triodata AS i Folldal. Tjenesten er i dag underlagt kjørekontoret.

2.3 Kjørekontoret Innlandet

Kjørekontoret Innlandet, som er den betegnelsen Samarbeidsutvalget har gitt det felles kjø-rekontoret, tar imot bestillinger, samordner og effektuerer grensekryssende pasienttransport, TT-transport, bestillingsruter og noe skoleskyss. Kjørekontoret har to avdelinger, en på Lillehammer og en i Folldal. Personalet som utfører tjenestene er dels fylkeskommunalt

Side 5

Asplan Viak AS

ansatt i Oppland fylkeskommune, dels ansatt i Hedmark Trafikk FKF og dels ansatt i Syke-huset Innlandet HF. Dette var en ikke planlagt, men nødvendig løsning som følge av at statlig forvaltning ikke kan kjøpe tjenester fra kommunal eller fylkeskommunal forvaltning uten konkurranseutsetting.

Etter en innkjøringsperiode i 2006 vil Skyssenteret ta over også styringen av pakkeinterne pasienttransporter. Innfasingen ventes å finne sted våren 2007.

2.4 Leverandørene og deres organisering

Anbudet omfattet transportoppgaver som i de fleste tilfeller er forbeholdt innehavere av drosjeløyve. Dette løyvet gir rett og plikt til å utføre ervervsmessig persontransport med biler med inntil 8 passasjerseter. Drosjeeiere kan få dispensasjon for å bruke større biler.

Dersom transportene utføres med større biler enn 9 passasjerseter, kan også personer og selskaper som innehar løyve for turvogn, utføre transportoppgavene. Det er ikke adgang til å gi dispensasjon for mindre kjøretøyer på turvognløyve.

Det fattes fylkeskommunale vedtak om antall drosjeløyver i hver kommune (behovsprøving).

Langt de fleste drosjeeierne er organisert i sentraler, hovedsakelig kommunevis. I en del kommuner med særlig lave folketall er det bare såkalte bopelsløyver, hvor innehaverne ikke er tilsluttet sentral. I enkelte kommuner er det både bopelsløyver og sentral. Dette er gjerne kommuner med stort areal og lavt folketall.

Drosjesentraler har en generell dispensasjon fra konkurranselovens forbud mot prissamar-beid. I Hedmark har man ikke lengre lokale drosjesentraler, kun lokale stasjoneringssteder. Det er etablert én fylkesomfattende drosjesentral, Taxi Hedmark As, med bl.a. felles telefon-nummer for drosjebestillinger i hele fylket. Etableringen er godkjent av Hedmark fylkes-kommune. Tross uttalte betenkeligheter fra Konkurransetilsynet har Taxi Hedmark As benyt-tet den generelle dispensasjonen til å gi felles anbud på transportoppgaver i hele fylket. I Oppland ble et forslag om å opprette en fylkesomfattende sentralt avvist på grunn av at dette ville virke konkurransebegrensende.

Innehaverne av turvognløyve har ikke tyngre samarbeidsorganer i noe av fylkene. Transport-bedriftenes Landsforening organiserer en del av bedriftene, særlig de som også driver rutebil- og annen transportvirksomhet.

I vedlegg 1 gis en tabellarisk oversikt over antallet sentraler, bopelsløyver, drosje- og turbil-løyver i Hedmark og Oppland. Hovedtrekkene er som følger:

Hedmark Oppland Til sammen Antall sentraler 26 23 49 Antall drosjeløyver 195 179 374 Herav bopelsløyver 16 24 40 Antall reservevogner 55 95 150 Antall biler til sammen 250 150 400 Antall løyvehavere for turvogn 34 60 94 Antall turvognløyver 189 276 465

Mens hver løyvehaver vanligvis bare har et lite antall drosjeløyver (høyst 4 og i gjennomsnitt 1,22 i Hedmark, i gjennomsnitt 1,19 i Oppland), er antallet turvognløyver per løyvehaver i gjennomsnitt større, 5,5 i Hedmark og 4,6 i Oppland. Det er imidlertid stor spredning på

Side 6

Asplan Viak AS

antallet. 2 større rutebilselskaper står for 47 prosent av løyvene i Hedmark og 7 ruteselskaper har 65 prosent av løyvene i Oppland. I tillegg kommer de ruteselskapene som har virksomhet men ikke forretningssted i de to fylkene. 14 prosent av turvognløyvene i Hedmark tilhører løyvehavere med 3 eller færre løyver, i Oppland er tilsvarende 17 prosent.

2.5 Lovverk

Det sentrale lovverk som regulerer markedet for transport med drosjebil og minibusser, består av følgende lover og forskrifter:

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser (LOA)1 Konkurranseloven (KL)2 Yrkestransportloven (YTL) og yrkestransportforskriften (YF)3

2.5.1 Lov og forskrift om offentlige anskaffelser (lov av 16.7.1999 nr. 69 (LOA), forskrift av 7.4.2006 nr. 402 (FOA))

Hovedformålet med bestemmelsene i LOA og FOA er å unngå korrupsjon og usaklig for-skjellsbehandling mellom leverandører i forbindelse med offentlige innkjøp. Innkjøpene skal derfor gjennomføres med åpenhet (kunngjøring, dokumentasjon), det skal være konkurranse om de aller fleste innkjøp, og leverandører skal stilles mest mulig likt i konkurransen. Regel-verket er hjemlet i EØS-avtalen og er en forutsetning for det åpne, europeiske markedet for varer og tjenester.

Den sentrale bestemmelsen i regelverket om offentlige anskaffelser er plikten til å konkur-ranseutsette de aller fleste offentlige innkjøp med en samlet verdi over 500 000 kroner. Statlige, fylkeskommunale og kommunale kjøp av transport med drosjebil er ikke fritatt fra denne plikten. Forskriften regulerer i detalj hvordan ulike kjøpsprosedyrer, fra forhandlet kjøp til åpent anbud, skal gjennomføres, og stiller en rekke krav både til oppdragsgivere og leverandører.

2.5.2 Yrkestransportloven (YTL) og yrkestransportforskriften (YF)

De sentrale bestemmelsene i yrkestransportloven og -forskriften i denne sammenhengen er

YTL § 4. Løyve for persontransport med motorvogn

(1) Den som mot vederlag vil drive persontransport med motorvogn må ha løyve. Det same gjeld den som utfører persontransport mot vederlag på liknande måte som drosje når tilbod om transport vert retta til ålmenta på offentleg plass.

(2) Løyve kan tildelast den som har

a) god vandel, b) tilfredsstillande økonomisk evne og

1 Lov om offentlige anskaffelser. LOV-1999-07-16-69 Forskrift om offentlige anskaffelser. FOR-2006-04-07-402 2 Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) LOV-2004-03-05-12 3 Lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova) LOV-2002-06-21-45 Forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften) FOR-2003-03-26-401

Side 7

Asplan Viak AS

c) tilstrekkeleg fagleg kompetanse.

YTL § 9. Behovsprøvd løyve for persontransport med motorvogn utanfor rute

(1) Den som mot vederlag vil drive persontransport utanfor rute med motorvogn regist-rert for inntil 9 personar, må i tillegg til løyve etter § 4 ha særskilt drosjeløyve.

(3) Løyvestyresmakta kan gje påbod om at det skal skipast drosjesentralar og om kor-leis dei skal drivast, om plikt til å betale innskot og avgift til sentralen og om at sentralen skal ha rett til å fastsetje køyreordninga og gje andre reglar for verksemda. Slike føresegner kan gjerast gjeldande både for løyvehavar og førar, og ha med på-legg om bruk av uniform.

(5) Departementet kan gje forskrifter om korleis ei motorvogn skal vere utstyrt når ho vert nytta til løyvepliktig transport etter denne paragrafen.

YF, forskriften om yrkestransport har følgende, sentrale bestemmelser:

YF Kap. III. Behovsprøvd løyve for persontransport utenfor rute med motorvogn § 37. Innledende bestemmelser

Dersom løyvemyndigheten ikke treffer annet vedtak, skal for drosjeløyve, selskapsvogn-løyve og løyve for transport for funksjonshemmede den enkelte kommune utgjøre et løyvedistrikt. Løyvemyndigheten fastsetter antall løyver i hvert løyvedistrikt. 4

Når særlige grunner tilsier det, kan løyve gis for et avgrenset tidsrom.

Ledige løyver skal kunngjøres.

Del 3. Drosjeløyve

§ 43. Tildeling av løyve, fortrinnsrett

Dersom ikke særlige grunner taler mot at vedkommende gis løyve, har søker med minst to års ansiennitet som full tids drosjefører i løyvedistriktet fortrinnsrett til løyve som blir ledig ved at en løyvehaver dør eller opphører med virksomheten. [...] Fortrinnsretten gjelder bare for tildeling av ett løyve. [...]

§ 44. Tildeling av løyve, uten fortrinnsrett

Er det ikke noen søker som har fortrinnsrett etter § 43 avgjør fylkeskommunen etter eget skjønn hvem som skal tildeles løyve. Herunder kan det gis løyve til innehaver av drosjeløy-ve og til selskap eller annen juridisk person.

§ 45. Hovederverv

Den som innehar drosjeløyve, skal som hovedregel ikke ha annet hovederverv eller heldags-stilling. Når særlige grunner taler for det, kan løyvemyndigheten etter søknad gi samtykke til at drosjeyrket kombineres med annet hovederverv eller heldagsstilling.

§ 46. Tilslutning til drosjesentral

Løyvemyndigheten kan i samråd med kommunale myndigheter bestemme om det skal være en eller flere drosjesentraler i et distrikt. Løyvemyndigheten bestemmer om løyvehaver skal være tilsluttet godkjent drosjesentral, eller hvilket sted løyvehaveren skal ha stasjon.

[...] Regler om drosjesentralens organisasjon og virksomhet fastsettes i vedtekter som skal godkjennes av løyvemyndigheten.

4 Både i Hedmark og Oppland er hele fylket gjort til ett bestillingsområde for drosjene. Løyvetallet fastset-tes imidlertid fortsatt per kommune.

Side 8

Asplan Viak AS

[...] I den utstrekning det trengs for å sikre en effektiv drosjetjeneste, kan styret i drosjesent-ralen fastsette en bindende detaljert kjøreplan som angir det tidsrom den enkelte drosje skal gjøre tjeneste. Løyvemyndigheten kan gi pålegg om endring av slik kjøreplan.

[...] Løyvemyndigheten kan fastsette nærmere regler for drosjevirksomheten i løyvedistrik-tet. Slike regler kan i detalj foreskrive hvordan virksomheten skal utøves, herunder løyveha-ver og drosjeførers plikter overfor publikum, drosjesentral mv.

§ 47. Stasjoneringssted

Drosjetransporten skal skje i tilknytning til stasjoneringsstedet. Det er tillatt å utføre oppdrag til et hvilket som helst sted innen eller utenfor løyvedistriktet. I forbindelse med tur utenfor eget løyvedistrikt, kan det tas med passasjerer tilbake til dette. Løyvemyndigheten kan fast-sette stasjoneringssted for drosjer som kommer fra annet løyvedistrikt for å utføre lovlig transport tilbake til dette. Tomkjøring ut fra eget løyvedistrikt for å utføre kjøring tilbake til dette er bare tillatt for bestilte turer. Det er ikke tillatt å utføre oppdrag mellom steder uten-for løyvedistriktet, med mindre oppdraget kommer fra drosjesentral i det løyvedistrikt hvor oppdraget starter.

Løyvehaver skal først og fremst dekke behovet for drosjetransport innenfor sitt løyvedistrikt. Løyvehaveren plikter å utføre oppdrag på alle veier som er åpne for alminnelig ferdsel og som kan utføres uten fare for skade på passasjerer, fører eller motorvogn. Kjøring av syke og skadde personer som trenger hurtig hjelp pliktes utført uten hensyn til bestemmelsen i første ledd. Slik transport skal søkes gjennomført selv om kjøreforholdene er vanskelige.

[...]

§ 48. Taklykt, tilleggsutstyr

[...]

Er løyvehavers ordinære vogn som følge av skade eller reparasjon ute av drift, kan løyveha-ver i stedet sette inn annen vogn som fyller kravene i første og annet ledd. [...]

Løyvemyndigheten kan bestemme at motorvogn som nyttes i drosjetransport skal være ut-styrt med automatisk registrerende taksameter, kommunikasjonsutstyr eller annet spesialut-styr. Taksameter skal være montert og belyst slik at takstgruppe og beløp kan leses fra pas-sasjerens plass. Utgiftene til anskaffelse, montering og vedlikehold av apparatene dekkes av løyvehaveren.

§ 49. Reservedrosje

Løyve for reservedrosje kan, innenfor det løyvetall løyvemyndigheten fastsetter, tildeles in-nehaver av ordinært drosjeløyve i løyvedistriktet.

Er løyvehaveren tilsluttet drosjesentral, bestemmer denne når reservedrosje skal nyttes. El-lers skal reservedrosje nyttes når løyvemyndigheten eller den løyvemyndigheten gir fullmakt finner at det er behov for det. I det tidsrom en reservedrosje har adgang til å kjøre, gjelder de samme bestemmelser som for drift av ordinær drosje.

For turvogn gjelder kun de generelle bestemmelsene i yrkestransportforskriften. Det er ikke transportplikt slik som for drosjetransport. Virksomheten kan som følge av bestemmelsen i § 9 i YTL (1) ikke drives med vogner som er registrert for mindre enn 10 personer, dvs. 9 passasjerplasser.

De delene av forskriften som har konkurransebegrensende effekt blir kommentert nærmere i avsnitt 5.3 nedenfor.

Side 9

Asplan Viak AS

2.5.3 Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretaks-sammenslutninger (konkurranseloven) av 5.3.2004 nr 12 (KL)

KL Kapittel 3. Forbudte konkurransebegrensninger

§ 10. Konkurransebegrensende avtaler mellom foretak

Enhver avtale mellom foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak og enhver form for samordnet opptreden som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen, er forbudt, særlig slike som består i

a) å fastsette på direkte eller indirekte måte innkjøps- eller utsalgspriser eller andre forret-ningsvilkår,

b) [...]

c) å dele opp markeder eller forsyningskilder,

d), e) [...]

Bestemmelsen i første ledd får ikke anvendelse på avtaler mellom foretak, beslutninger truf-fet av sammenslutninger av foretak og samordnet opptreden, som bidrar til å bedre produk-sjonen eller fordelingen av varene eller til å fremme den tekniske eller økonomiske utvik-ling, samtidig som de sikrer forbrukerne en rimelig andel av de fordeler som er oppnådd, og uten

a) å pålegge vedkommende foretak restriksjoner som ikke er absolutt nødvendige for å nå disse mål, eller

b) å gi disse foretak mulighet til å utelukke konkurranse for en vesentlig del av de varer det gjelder.

Kongen kan ved forskrift fastsette regler for hva som skal gå inn under tredje ledd (gruppe-fritak). Konkurransetilsynet kan bestemme at et gruppefritak ikke skal være anvendelig overfor bestemte foretak i den utstrekning avtaler, beslutninger og samordnet opptreden har virkninger som ikke er forenlige med tredje ledd.

Vi antar at drosjesentralene gjennom tidligere gitte dispensasjoner fortsatt har en form for ”gruppefritak”. Hvorvidt grupper av drosjesentraler eller fylkesomfattende samarbeidskons-tellasjoner kommer inn under samme fritak er juridisk uavklart men etter vår mening tvil-somt. Konkurransetilsynet har uttalt at tidligere dispensasjon til lokale drosjesentraler ikke gjelder for fylkesomfattende sentraler, og har antydet tiltak overfor fylkessentraler som arbeider ut fra en annen forståelse5.

En ser at det er motstrid mellom bestemmelsene i konkurranseloven og yrkestransportloven. Ved feks. å forholde seg strengt til yrkestransportlovens bestemmelser om løyvedistrikt, kommer man uvegerlig i konflikt med konkurranselovens bestemmelser om forbud mot å dele opp markedet. Samarbeid om priser slik det i anbudet ble praktisert i en del tilbud særlig i Hedmark, er i utgangspunktet klart forbudt med mindre det foreligger et unntak. Som oven-for nevnt kan en si at sistnevnte forbud er i en gråsone, mens eventuelt avvik fra pkt. c) i forskriften kan sies å følge av annen lov.

Bestemmelsene i konkurranselovens § 10 står i et klart motsetningsforhold til drosjereglene i YF. De to regelverkene kan ikke overholdes samtidig. Etterlevelse av drosjereglene er i enkelte tilfeller direkte i strid med konkurranseloven og v.v.

5 Tolkingsuttalelse 14.12.2004 http://www.konkurransetilsynet.no/archive/internett/vedlegg/tolkning/041214_drosje.pdf

Side 10

Asplan Viak AS

Forskriften om offentlige anskaffelser gjør isolert sett ikke drosjenes markedsdeling og prissamarbeid lovstridig. Regelverket stiller imidlertid de offentlige oppdragsgiverne i en vanskelig situasjon ved at de er pålagt å forholde seg til et regelverk som forutsetter at det finnes et virksomt marked med konkurranse. Der et slikt marked ikke finnes, fungerer ikke konkurransen, og oppdragsgiverne kommer i en underlegen situasjon med avhengighet av leverandører som har tilnærmet monopol på virksomheten i sine områder.

Etter prinsippet om at særlov går foran generell lov, antas det at yrkestransportforskriften får gjennomslag fremfor de generelle lovene konkurranseloven og lov om offentlige anskaffel-ser. På den annen side: Lov om offentlige anskaffelser og konkurranseloven er tilpasset EØS-regelverket. All lovgivning i Norge skal harmoniseres med EØS-regelverket, og dette gjelder også særlovene. Av dette følger at yrkestransportloven og -forskriften bør endres der de er i konflikt med EØS-regelverket, for å komme i samsvar med Norges avtaleforpliktelser overfor andre land.

2.5.4 Konkurransetilsynets initiativ av januar 2007

Konkurransetilsynet har i brev av 26. januar 2007 til fylkeskommunene bedt disse om å påse at konkurransen i drosjenæringen styrkes, herunder at de ved løyvetildeling søker å fremme konkurransen mellom drosjesentralene i det enkelte løyvedistrikt. I brevet påpeker tilsynet at fylkeskommunene ikke har kompetanse til å vedta konkurransebegrensende samarbeid. Tilsynet ber også om en redegjørelse fra disse fylkeskommunene om hvordan de vil bedre de konkurransemessige forholdene i drosjenæringen.

Side 11

Asplan Viak AS

3. KONKURRANSEGRUNNLAGET

3.1 Hva skal kjøpes?

Pasienttransport Transport av pasienter i hovedsak til eller fra planlagt behand-ling/undersøkelse, hvor de av medisinske eller transporttekniske årsaker trenger skyss med drosje/turvogn (ikke ambulanse- eller båretransport)

Pasienttransport hører inn under Sykehuset Innlandet HF og er et statlig transportområde

Transport av behand-lingshjelpemidler mv.

Transport ut til brukere av behandlingshjelpemidler, forbruksmateriell, legemidler mv. fra Sykehuset Innlandet HF, samordnes med øvrig offentlig betalt transport

Transport mellom SI’s enheter

Transport av innliggende pasienter, ansatte og journaler, utstyr m.m. mellom driftsenhetene og andre behandlingsenheter (intern transport)

Skoleskyss Skoleskyss består i hovedsak av reise mellom hjem og skole eller mellom hjem og holdeplass på morgen og tidlig ettermiddag, hvor rutegående trans-portmiddel ikke benyttes

Skoletransporten er fast over hele eller deler av året eller midlertidig pga skade/sykdom i en begrenset periode. Skoletransport er et fylkeskommunalt ansvar

Transportordning for forflytningshemmede

TT-ordningen er et dør-til-dør tilbud til personer som på grunn av varig forflytningshemming av fysiske eller psykiske årsaker ikke uten videre kan bruke vanlige, kollektive transportmidler. Transportene er et fylkeskommu-nalt ansvar

Bestillingsruter En bestillingsrute kjøres bare etter bestilling og da på forhåndsbestemte strekninger og til bestemte tider. Det betales bussbillett/ egenandel selv om transporten skjer med drosje.

Serviceruter Serviceruter er et kollektivtransporttilbud i et fast ruteopplegg og kjører etter oppgitt rutetabell. Dvs. at rutene ikke er etterspørselsstyrt, men kjører uan-sett passasjerer eller ikke. De servicerutene som går i et ordinært ruteopp-legg i regi av busselskaper, omfattes ikke av dette tilbudet.

Transport for psykis-ke utviklingshemme-de (PU transport)

Hedmark Trafikk FKF styrer transporten av psykisk utviklingshemmede til skole og arbeid i kommunene Løten, Stange og Ringsaker. Transporten utføres med minibusser og drosjer. PU-transport framstår som faste og planlagte turer på linje med skoletransport.

3.2 Hvor utføres transporten?

Transporten utføres innenfor og til/fra Hedmark og Oppland. Hedmark fylke er delt inn i 26 transportområder (”pakker”), hvor hver pakke utgjør én kommune (22 kommuner) samt at fire kommuner har to transportpakker (pakkeintern/grensekryssende samt timesbil). I Opp-land er det 14 ”pakker”, hvor én, to eller tre kommuner utgjør én pakke. 12 av pakkene gjelder de til sammen 26 kommunene i fylket, mens to av pakkene gjelder timesbiler i hen-holdsvis 3 kommuner i Lillehammerområdet og i Gjøvik kommune. Se vedlegg 3 for full-stendig oversikt.

Side 12

Asplan Viak AS

Transportoppdragene deles inn i kommune-/pakkeinterne og grensekryssende transporter. Pakkeintern transport er turer hvor brukerens hentested og leveringssted er i samme kommu-ne eller gruppe av kommuner som danner en pakke. Grensekryssende transport er turer hvor bestemmelsesstedet er i en annen pakke enn der passasjeren blir hentet.

Langt de fleste transportoppdragene er pakkeinterne. Langt det høyeste antall kilometer og dermed den største andelen av samlet godtgjørelse, er imidlertid som følge av større reiseav-stander knyttet til grensekryssende transport. Det skilles videre mellom liten og stor bil

I enkelte områder etterspørres det ”timesbil”, dvs. biler som leies inn på basis av en fast timepris for kjøring, normalt internt i én, eventuelt to-tre kommuner. Disse danner egne ”pakker” i anbudet men utgjør en forholdsvis liten andel av samlet kostnad for transportopp-gavene.

3.3 Beregning av godtgjørelse

Alle transportoppdrag unntatt timesbilene, godtgjøres etter en kilometerpris hvor kilometer-prisen angis av leverandørene i anbudet.

Følgende priser ble således innhentet:

I begge fylker ligger antall turer på rundt 400 000 per år. I Oppland utføres det ca 780 000 personreiser og i Hedmark ca. 970 000 med henholdsvis 12,1 og 15,0 mill. vognkilometer. Det finnes et detaljert statistikkgrunnlag som gjør det mulig for leverandørene å forankre sine tilbud i en god oversikt over produksjonsvolumet i den enkelte kommune og den enkelte pakke.

Godtgjørelsen beregnes etter følgende prinsipp:

Samlet godtgjørelse [...] skal beregnes og godtgjøres for distansen: første hentested – øv-rige hentesteder - leveringssteder – depot/garasje, slik dette er forklart i eksempel 1 og 2 nedenfor:

Eksempel 1:

Pakkeintern Grensekryssende Alle

Liten bil Pris per km Pris per km Pris per km

Stor bil Pris per km Pris per km Pris per km

Timesbil Pris per time

Hentested

Garasje/ depot

Leveringssted

Side 13

Asplan Viak AS

Eksempel 2:

Transportør får betalt for distanser trukket med heltrukket strek. For hver tur gjelder en minstetakst, og ventetid ut over 15 minutter blir godtgjort.

Trafikkstyringssystemet foretar avstandsmåling av alle oppdrag som formidles av kjørekon-toret og legges til grunn for beregning av oppgjør til transportør. Avstandsmålingen foretas langs korteste veistrekning mellom to punkter.

Godtgjørelse for pålagt ventetid og minstetakst er bestemt av oppdragsgiver og lagt inn på forhånd i tilbudsskjema i konkurransegrunnlaget. Kun pålagt ventetid utover 15 minutter blir godtgjort.

Hentested 1

Garasje/ depot Leveringssted 2

Leveringssted 1 Hentested 2

Side 14

Asplan Viak AS

4. TILBUDENE

4.1 Tilbudene på de forskjellige transportoppdragene

Ved anbudsåpningen kom det inn til sammen 35 tilbud fra 5 tilbydere på trafikk i Hedmark og 21 tilbud fra 9 tilbydere på trafikk i Oppland. Følgende ga tilbud:

I Hedmark kom det således tilbud på 26 pakker fra 4 tilbydere. Alle drosjeanbude-ne ble levert av ett selskap, Taxi Hedmark AS på vegne av innehaverne av drosjeløyve i Hedmark. De øvrige anbyderne har fra ett til tjue turvognløyver og ga tilbud på 2 – 4 pakker.

I Oppland kom det 21 tilbud på til sammen 14 pakker. I Hedmark var det kun 1 pakke som fikk tre tilbud, 5 pakker fikk to og hele 19 pakker fikk bare ett tilbud. I Oppland var det tre pakker som fikk tre tilbud, én pakke fikk to, og hele 10 pakker fikk bare ett tilbud. I Oppland er bare én av tilbyderne ”outsider” i forhold til drosjenæringen. Lesja Innkjøpslag AL som bl.a. driver busstransport, langtransportkjøring, kran- og tanktransport, har 15 turvognløyver.

Ut fra ønsket om en virksom konkurranse er det et klart utilfredsstillende resultat når det ikke er flere enn tre tilbud på noen pakker, og når det overhode ikke er konkurranse på en så stor andel av pakkene.

Prisene på de ulike pakkene, på pakkeintern og grensekryssende transport og på timesbiler går frem av følgende diagrammer, som viser høyeste og laveste tilbud i hver pakke. Dia-grammet viser også antallet tilbud som ble gitt innenfor hver pakke.

Oppland Antall pakker Otta Taxisentral 4 Taxi Innlandet AS 4 Fagernes Taxisentral 3 Gjøvik Taxi ANS 2 Innlandet Transport D/A 2 Lillehammer Taxisentral 2 Hadeland Taxi BA 1 Hov taxisentral ans 1 Lesja Innkjøpslag AL 1 Østre Toten Taxi ANS 1 Til sammen 9 tilbydere 21 pakker

Hedmark Antall pakker Taxi Hedmark AS 26 Turbilene Eidskog 4 Solør Turbuss AS 3 Åges Turbusser AS 2 Til sammen 5 tilbydere 35 pakker

02468

101214161820

321Antall tilbud:

Ant

all p

akke

r

Antall tilbud per pakke - Hedmark

0

2

4

6

8

10

12

321Antall tilbud:

Ant

all p

akke

r

Antall tilbud per pakke - Oppland

Side 15

Asplan Viak AS

1 1 12

1 1 1 1 1 1 1 12

1 1 12

1 12

12

1 1 1 1 1 1 1 13333

0

5

10

15

20

25

30Al

vdal

Ei

dsko

g En

gerd

al

Folld

al

Gru

e Lø

ten

Nord

-Oda

l O

s Re

ndal

en

Stan

ge

Stor

-Elvd

al

Sør-O

dal

Tolg

a Tr

ysil

Tyns

et

Våle

r Åm

odt

Åsne

s El

veru

m

Ham

ar

Kong

svin

ger

Ring

sake

r L

esja

og

Dovr

e L

om o

g Sk

jåk

Våg

å og

Sel

Nor

d-Fr

on, S

ør-F

ron

og R

inge

bu

Øst

re T

oten

og

Vest

re T

oten

Søn

dre

Land

og

Nord

re L

and

Gra

n, J

evna

ker o

g lu

nner

Etn

edal

, Sør

-Aur

dal o

g No

rd-A

urda

l

Van

g og

, Ves

tre S

lidre

Øys

tre S

lidre

Lille

ham

mer

, Gau

sdal

og

Øye

rG

jøvik

Høyeste pris Laveste prisPakkeinterne reiser - liten bilHedmark Oppland

kr. per km

1 1 12

1 1 1 1 1 1 1 12

1 1 12

1 12

12

1 1 1 1 1 1 1 13333

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Alvd

al

Eids

kog

Enge

rdal

Fo

lldal

G

rue

Løte

n No

rd-O

dal

Os

Rend

alen

St

ange

St

or-E

lvdal

Sø

r-Oda

l To

lga

Trys

il Ty

nset

Vå

ler

Åmod

t Ås

nes

Elve

rum

Ha

mar

Ko

ngsv

inger

Ri

ngsa

ker

Les

ja og

Dov

re L

om o

g Sk

jåk

Våg

å og

Sel

Nor

d-Fr

on, S

ør-F

ron

og R

inge

bu

Østr

e To

ten

og V

estre

Tot

en

Søn

dre

Land

og

Nord

re L

and

Gra

n, J

evna

ker o

g lu

nner

Etn

edal

, Sør

-Aur

dal o

g No

rd-A

urda

l

Van

g og

, Ves

tre S

lidre

Øys

tre S

lidre

Lille

ham

mer

, Gau

sdal

og

Øye

rG

jøvik

Høyeste pris Laveste prisGrensekryssende reiser - liten bilHedmark Oppland

Kommunene Eidskog, Grue og Åsnes hadde konkurranse med to – tre tilbud på de kommu-neinterne transportene. På grensekryssende transport var det noe mer konkurranse, ved at det kom to tilbud både på pakkene i Trysil og Kongsvinger. I pakkene i nordre Gudbrandsdalen var det flere tilbud, men for de lokale transportene var tilbudene svært like hverandre. For de

Side 16

Asplan Viak AS

grensekryssende transportene i Nord-Gudbrandsdal var prisene på nivå med tilbudene i Hedmark og noe forskjellige, slik at konkurransen der ser ut til å ha virket.

Det er på de pakkeinterne transportene i øvrige deler av Oppland hvor forskjellen fra de tidligere avtalene og fra tilbudene i de øvrige delen av fylket, er størst. For Lillehammer, Gausdal og Øyer var prisen ca 27 kroner per kilometer (i tillegg til ventetakst og minstepris per tur) og i Gjøvik ca 24 kroner per kilometer. Dette ses i forhold til transporter i øvrige kommuner – herunder Hamar – hvor tilbudet var 10 kroner per km.

1 1 12

1 1 1 1 1 1 1 12

1 1 12

1 12

12

1 1 1 1 1 1 1 13333

0

5

10

15

20

25

30

Alvd

al

Eids

kog

Enge

rdal

Fo

lldal

G

rue

Løte

n No

rd-O

dal

Os

Rend

alen

St

ange

St

or-E

lvdal

Sø

r-Oda

l To

lga

Trys

il Ty

nset

Vå

ler

Åmod

t Ås

nes

Elve

rum

Ha

mar

Ko

ngsv

inge

r Ri

ngsa

ker

Les

ja o

g Do

vre

Lom

og

Skjå

k V

ågå

og S

el

Nor

d-Fr

on, S

ør-F

ron

og R

inge

bu

Øst

re T

oten

og

Vest

re T

oten

Søn

dre

Land

og

Nord

re L

and

Gra

n, J

evna

ker o

g lu

nner

Etn

edal

, Sør

-Aur

dal o

g No

rd-A

urda

l

Van

g og

, Ves

tre S

lidre

Øys

tre S

lidre

Lille

ham

mer

, Gau

sdal

og

Øye

rG

jøvik

Høyeste pris Laveste prisAlle reiser - liten bilHedmark Oppland

1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 2 1 1 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1 13333

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Alvd

al

Eids

kog

Enge

rdal

Fo

lldal

G

rue

Løte

n No

rd-O

dal

Os

Rend

alen

St

ange

St

or-E

lvdal

Sø

r-Oda

l To

lga

Trys

il Ty

nset

Vå

ler

Åmod

t Ås

nes

Elve

rum

Ha

mar

Ko

ngsv

inge

r Ri

ngsa

ker

Les

ja o

g Do

vre

Lom

og

Skjå

k V

ågå

og S

el

Nor

d-Fr

on, S

ør-F

ron

og R

inge

bu

Øst

re T

oten

og

Vest

re T

oten

Søn

dre

Land

og

Nord

re L

and

Gra

n, J

evna

ker o

g lu

nner

Etn

edal

, Sør

-Aur

dal o

g No

rd-A

urda

l

Van

g og

, Ves

tre S

lidre

Øys

tre S

lidre

Lille

ham

mer

, Gau

sdal

og

Øye

rG

jøvik

Høyeste pris Laveste prisPakkeinterne reiser - stor bil

Hedmark Oppland

Side 17

Asplan Viak AS

1 1 12

1 1 1 1 1 1 1 12

1 1 12

1 12

12

1 1 1 1 1 1 1 13333

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24Al

vdal

Ei

dsko

g En

gerd

al

Folld

al

Gru

e Lø

ten

Nord

-Oda

l O

s Re

ndal

en

Stan

ge

Stor

-Elvd

al

Sør-O

dal

Tolg

a Tr

ysil

Tyns

et

Våle

r Åm

odt

Åsne

s El

veru

m

Ham

ar

Kong

svin

ger

Ring

sake

r L

esja

og

Dovr

e L

om o

g Sk

jåk

Våg

å og

Sel

Nor

d-Fr

on, S

ør-F

ron

og R

inge

bu

Øst

re T

oten

og

Vest

re T

oten

Søn

dre

Land

og

Nord

re L

and

Gra

n, J

evna

ker o

g lun

ner

Etn

edal

, Sør

-Aur

dal o

g No

rd-A

urda

l

Van

g og

, Ves

tre S

lidre

Øys

tre S

lidre

Lille

ham

mer

, Gau

sdal

og

Øye

rG

jøvik

Høyeste pris Laveste prisGrensekryssende reiser - stor bilHedmark Oppland

1 1 12

1 1 1 1 1 1 1 12

1 1 12

1 12

12

1 1 1 1 1 1 1 13333

0

5

10

15

20

25

30

35

Alvd

al

Eids

kog

Enge

rdal

Fo

lldal

G

rue

Løte

n No

rd-O

dal

Os

Rend

alen

St

ange

St

or-E

lvdal

Sø

r-Oda

l To

lga

Trys

il Ty

nset

Vå

ler

Åmod

t Ås

nes

Elve

rum

Ha

mar

Ko

ngsv

inge

r Ri

ngsa

ker

Les

ja o

g Do

vre

Lom

og

Skjå

k V

ågå

og S

el

Nor

d-Fr

on, S

ør-F

ron

og R

inge

bu

Øst

re T

oten

og

Vest

re T

oten

Søn

dre

Land

og

Nord

re L

and

Gra

n, J

evna

ker o

g lu

nner

Etn

edal

, Sør

-Aur

dal o

g No

rd-A

urda

l

Van

g og

, Ves

tre S

lidre

Øys

tre S

lidre

Lille

ham

mer

, Gau

sdal

og

Øye

rG

jøvik

Høyeste pris Laveste prisAlle reiser - stor bilHedmark Oppland

Et tilsvarende bilde gjør seg gjeldende for pakkeinterne reiser med stor bil, hvor forskjellen i kr. per km. er enda større enn for liten bil.

Side 18

Asplan Viak AS

4.2 Analyse

Prissettingen for Hedmark er homogen, noe som ikke er overraskende tatt i betraktning at Taxi Hedmark As har gitt tilbud på alle pakkene. For å se nærmere på prisnivået tar vi for oss de kommunene hvor det var konkurranse:

Pakkeintern, Liten bil

Pakkeintern, Stor bil

Grensekryssende, Liten bil

Grensekryssende, Stor bil

Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Eidskog kommune - tre tilbud

Diagrammet viser at leverandør nr 1 (rød farge) hadde stor forskjell mellom stor og liten bil og ganske mye lavere pris på grensekryssende transport, særlig med liten bil. Leverandør 2, som ga tilbud på alle transportene i Eidskog, hadde ubetydelig forskjell mellom liten og stor bil, noe som er naturlig fordi denne utøveren uansett vil være bundet til å bruke en stor bil. Leverandør 3, som bare ga tilbud på grensekryssende transport, hadde samme prisnivå som begge de andre på liten bil og noe høyere enn nr. 2 på stor bil. Mellom høyeste og laveste tilbud på alle transporter med stor bil var forskjellen 78 prosent. For liten bil var tilsvarende 34 prosent.

I Grue kommune ble det lagt inn to tilbud:

Side 19

Asplan Viak AS





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Grue kommune - to tilbud

Vi ser at leverandør nr. 2 har det laveste tilbudet, særlig når det gjelder stor bil, hvor leveran-dør nr. 1 sin pris for pakkeintern transport lå 74 prosent over leverandør nr. 2.

For liten bil i pakkeintern transport, som burde ligge godt til rette for drosjene, var leveran-dør 1 sitt tilbud 52 prosent høyere. Nr. 2 må kjøre også disse transportene med en stor bil pga. regelverket, men klarer det altså til 2/3 av drosjenes pris.

I Trysil fikk man følgende resultat:





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Trysil kommune - to tilbud

Leverandør nr 1 ga her et lavere tilbud enn konkurrenten for liten bil, men høyere for stor bil.

Side 20

Asplan Viak AS

I Åsnes kommune ga konkurrenten tilbud på alle transportene:





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Åsnes kommune - to tilbud

I Kongsvinger ble sammenligningen mellom tilbudene slik:





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Kongsvinger kommune - to tilbud

Det har vært reist spørsmål om den største leverandøren har lagt inn spesielt lave tilbud der de på forhånd visste at det ville være konkurranse. Vi har beregnet gjennomsnittspriser for alle seks kategorier i de pakkene hvor denne leverandøren var alene om å gi tilbud, og der de ikke var det:

Side 21

Asplan Viak AS

0

2

4

6

8

10

12

14





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Pakker uten konkurranse

Pakker med konkurranseSnittpriser i pakker med og uten konkurranse

kr. p

er k

m.

Diagrammet gir et visst holdepunkt for at leverandørene kan ha vært forberedt på konkurran-se og dermed tilpasset sine priser, i noen pakker hvor de ga tilbud på liten bil i grensekrys-sende trafikk. For de andre kategoriene er forskjellene trolig for små til å gi noe slikt holde-punkt.

Det er en bemerkelsesverdig stor forskjell mellom tilbudene fra Hedmark Trafikk AS og de andre tilbyderne i Hedmark-pakkene:

336633





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Taxi Hedmark AS

Andre leverandører

Snittpriser Taxi Hedmark AS og andre leverandører i Hedmark-

Antall tilbud fra andre

Forskjellene varierer fra 17 prosent til 96 prosent. Forskjellene er størst for stor bil i pakkein-tern transport.

Side 22

Asplan Viak AS

Følgende tilbud ble gitt på timesbil i de to fylkene:

3 1 2 1 1 10

50100150200250300350400450500

Elverum

Hamar

Kongs

vinge

r

Ringsa

ker

Lilleh

ammer,

Gau

sdal

og Ø

yer

Gjøvik

Kr p

er ti

me

Høyeste LavesteTimesbil

I Elverum ble det lagt inn tre tilbud på timesbil:

Timesbil

Elverum - timesbil - tre tilbud

De to ”outsiderne” ga her samme pris per time. Leverandør nr 1 sin pris lå her 41 prosent høyere enn disse. I Kongsvinger var forskjellen mellom de to tilbudene mindre, 25 prosent.

Side 23

Asplan Viak AS

I Oppland ga anbudet oppsiktsvekkende resultater. Ekstremt høye pristilbud i Oppland førte til at vesentlige deler av anbudet ble forkastet for Oppland sin del, og det ble ført forhand-linger med leverandørene om kontrakter basert på forlengelse/justering av dagens priser.

Tilbudene i Oppland er sammenfattet og sammenlignet med tilbudene i Hedmark i følgende diagram:

71,8 %

67,2 %23,0 %17,3 %

70,4 %

63,3 %





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Oppland

Hedmark (Taxi Hedmark AS)

Hedmark (konkurrenter)

Gjennomsnittpriser i Oppland, Hedmark (Taxi Hedmark AS) og konkurrerende tilbud i Hedmark

Prosenttallene i diagrammet viser den prosentvise forskjellen mellom tilbudene i Oppland og gjennomsnittet av Taxi Hedmarks og de andre leverandørenes tilbud i Hedmark.

Kommunene i Hedmark er langt mindre enn pakkene i Oppland. Dette innebærer at en gjennomsnittlig drosjetur i Oppland kan bli noe lengre enn en i Hedmark. Ut fra en ren kost-nadsvurdering burde dette ha medført lavere priser, jfr. det betydelig lavere prisnivået på grensekryssende enn på pakkeintern transport.

Ved å rangere tilbudene etter pris, ser vi tydelig hvilke pakker hvor prisforventningene har vært størst:

Side 24

Asplan Viak AS

05

10152025303540

Lilleh

ammer,

Gau

sdal

og Ø

yer

Gjøvik

Øystre

Slid

re

Vang o

g, Ves

tre S

lidre

Etneda

l, Sør-A

urdal

og N

ord-A

urdal

Gran, J

evna

ker o

g lun

ner

Søndre

Land

og N

ordre

Land

Lom og

Skjå

k

Lom og

Skjå

k

Lesja

og D

ovre

Lesja

og D

ovre

Vågå o

g Sel

Nord-Fron

, Sør-F

ron og

Ring

ebu

Vågå o

g Sel

Nord-Fron

, Sør-F

ron og

Ring

ebu

Stor bil Liten bil

Pakkeintern transport i Oppland, stor og liten bil (alle tilbud)

(Stolpene i diagrammet viser hvert enkelt tilbud. Der det ble gitt flere tilbud, vises pakkenavnene derfor flere ganger)

Østre og Vestre Toten var én pakke i anbudsgrunnlaget, men hverken taxisentralene i de to kommunene eller noen andre la inn anbud.

Prisene er høyest innenfor Gjøvik kommune for stor bil, mens liten bil koster mest innenfor Lillehammer-Gausdal-Øyer-pakken. (Drosjene i Gjøvik og Lillehammer/Øyer/Gausdal er organisert med én felles sentral.)

Ikke overraskende har det ikke vært konkurranse om transportene der de er priset høyest. Organiseringen i pakker med flere kommuner, gjelder ikke Gjøvik by. Det betyr at dette i seg selv ikke kan være en vesentlig årsak til at prisene er blitt så høye. Lom og Skjåk, Vågå og Sel, Lesja og Dovre er også store regioner, men der er prisene langt mer moderate.

Med et tilbudt prisnivå på opptil 4 ganger prisen for tilsvarende kjøring i Hedmark, er det åpenbart at drosjeeierne og -sentralene i Gjøvik, Lillehammerområdet og i hele Valdres har vært rimelig sikre på at det ikke ville komme konkurrerende bud.

For Gjøvik er prisnivået i anbudet ikke svært mye høyere enn det som gjaldt før anbudet. Prisene ligger imidlertid til dels vesentlig høyere enn maksimalprisreguleringen.

Hvordan er dette mulig? I de tre Valdres-pakkene har Fagernes Taxisentral vært alene om å gi tilbud. På Fagernes finner vi også en av de største innehaverne av turvognløyver i Norge, Jotunheimen og Valdresruten Bilselskap AS, JVB. Hva kan være årsaken til at JVB har valgt ikke å gi tilbud på disse transportoppgavene? Bare en antydning om at dette ville bli gjort, hadde trolig senket prisene betydelig. Vi ser ikke bort fra at dette ikke passer inn i JVBs kjernevirksomhet, som ved siden av rutetrafikken i stor grad er knyttet til turistkjøring med store turistbusser. Helårs drosjetrafikk kan være fremmed for virksomheten, som er sesong-preget og baserer seg på bruk av sjåfører som ellers i året kjører skolebarntransport og i annen rutetrafikk lokalt. Situasjonen på arbeidsmarkedet kan også være en årsak, det rappor-teres om vanskeligheter med å skaffe nok rutebilsjåfører over hele landet.

Side 25

Asplan Viak AS

En kan spekulere i om ikke ”husfreden” også kan være et medvirkende element i en sektor hvor konkurranse i stor grad er et fremmedelement (heller ikke JVBs lokale bussruter er konkurranseutsatt av Oppland fylkeskommune), og hvor selskapet og drosjesentralen kan ha behov for å samarbeide i andre sammenhenger.

Et noe mer moderat bilde viser prisene for grensekryssende transport i Oppland:

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Søndre

Land

og N

ordre

Land

Lilleh

ammer,

Gau

sdal

og Ø

yer

Etneda

l, Sør-A

urdal

og N

ord-A

urdal

Vang o

g, Ves

tre Slid

re

Øystre

Slidre

Gjøvik

Gran, J

evna

ker o

g lun

ner

Lesja

og D

ovre

Lom og

Skjåk

Vågå o

g Sel

Vågå o

g Sel

Vågå o

g Sel

Lom og

Skjå

k

Nord-F

ron, S

ør-Fron

og R

ingeb

u

Lom og

Skjå

k

Nord-F

ron, S

ør-Fron

og R

ingeb

u

Lesja

og D

ovre

Lesja

og D

ovre

Stor bil Liten bil

Grensekryssende transport i Oppland, stor og liten bil (alle tilbud)

(Stolpene i diagrammet viser hvert enkelt tilbud. Der det ble gitt flere tilbud, vises pakkenavnene derfor flere ganger)

Her er forskjellene mindre, men prisene er fortsatt 15 – 25 prosent høyere enn prisene i tilsvarende områder i Hedmark. Søndre Land og Nordre Land skiller seg ut med ekstraordi-nært høye kilometerpriser for grensekryssende transport.

Drosjesentralene synes åpenbart at det ikke er attraktivt å kjøre store biler, som er høyt priset i forhold til mindre biler.

Kilometerprisen i Nord-Gudbrandsdalen ligger på et nivå nærmere hva en kunne forvente.

Side 26

Asplan Viak AS

5. VURDERING

I avsnitt 1.3 er det sentrale spørsmål i evalueringen formulert:


Det kan tenkes flere forhold som kan forklare dette og vi deler vår vurdering inn etter føl-gende:

Oppdragsgivernes organisering Elementer i konkurransegrunnlaget Sider ved markedet og aktørenes rammebetingelser

5.1 Oppdragsgivernes organisering

Oppdragsgiverne har valgt å organisere et felles anbud på alt offentlig kjøp av drosjetrans-port i to fylker. Dette er unikt og må ses på som et forsøk, selv om organiseringen klart bærer preg av langsiktighet. Transportorganisasjonen besto opprinnelig av følgende elementer:

Oppland fylkeskommune Samferdselsavdelingen

Oppland Skyssenter Hedmark fylkeskommune Hedmark Trafikk FKF Triodata As (Folldal) Sykehuset Innlandet HF Sentraladministrasjon Transportorganisasjon

Gjennom organiseringen av et felles kjørekontor ble personale fra Oppland Skyssenter, Triodata og sykehusets transportorganisasjon underlagt én felles ledelse. Et samarbeidsutvalg er etablert med inntil to representanter for hver av partene. Dette er nedfelt i en samarbeids-avtale om felles kjørekontor for offentlig betalt transport. Kjørekontoret er også tilført IT-systemer for bestilling og trafikkstyring. Kjørekontoret vil etter hvert også bli koblet opp mot NAVs oppgjørssystem NISSY.

Kjørekontoret Innlandet er ikke en egen juridisk enhet, men et samarbeidsprosjekt under ledelse av et samarbeidsutvalg. Dette ble valgt som løsning fordi fylkeskommunene ikke ønsket å etablere et AS eller et interfylkeskommunalt samarbeid etter § 27 i kommuneloven, noe som ville utløse krav om konkurranseutsetting.

Organisasjonsformen er etter vår vurdering neppe årsaken til at partene ikke oppnådde sine økonomiske mål i forbindelse med anbudet. Ved at kjørekontoret er lokalisert i fylkeshuset på Lillehammer, kan de trekke på ressurser i samferdselsavdelingen, hvor det finnes bred transportkompetanse og erfaring fra kjøp av transporttjenester både til buss- og drosjebasert transport. I Hedmark fylkeskommune kan organisasjonen trekke på tilsvarende kompetanse i Hedmark Trafikk FKF.

Det var sentraladministrasjonen i Sykehuset Innlandet HF som hadde hovedansvaret for å utarbeide konkurransegrunnlaget og gjennomføre anbudsprosessen. Arbeidet ble fulgt både av en bredt sammensatt referansegruppe og en styringsgruppe på ledernivå fra alle de tre forvaltningene. hvor deltakerne fra begge sider hadde denne og andre anbudssituasjoner med

Side 27

Asplan Viak AS

seg. Vi ser derfor heller ikke dette aspektet ved organiseringen som problematisk i forhold til det svake resultatet av anbudet., og hvor deltakerne fra begge sider hadde denne og andre anbudssituasjoner med seg. Vi ser derfor heller ikke dette aspektet ved organiseringen som problematisk i forhold til det svake resultatet av anbudet.

Signaler vi har fått kan likevel tyde på at det kan være enkelte svakheter i gjennomføringen av kjørekontorfunksjonene. Dette bør oppdragsgiverne søke å få nærmere belyst. Når antallet aktører øker og omfanget av oppdragene blir stort, stiger også viktigheten av en god dialog med utøverne. Dette er innarbeidet i konkurransegrunnlaget (”driftsmøter”), men det krever oppfølging.

Er gjennomføring av et stort anbud hvor all transport skal kjøpes under ett for en periode på tre til fem år fremover, en god løsning? Uten dette sentrale grep, ville partene måttet konkur-rere om de samme transportressursene annen hver gang. Hovedhensikten med det sentrale grep er å oppnå mindre tomkjøring, økt effektivitet og bedre økonomi ved at transportmidle-ne disponeres samlet.

Samordning kan bety en litt dårligere service for pasienter, skoleelever og andre brukere, fordi samordning innebærer avvik fra den direkte forbindelse mellom hentested og reisemål for hver enkelt passasjer. En vellykket samordning minimaliserer ulempene og tar ut effekti-vitetsgevinster i stort grad. Med stor spredning av transportoppdragene både i tid, i rom og av karakter (spesielle brukerbehov), skulle det vært interessant å vite hvor store de reelle mulig-hetene for samordning egentlig når en ser bort fra de tunge trafikkstrømmene hvor helseeks-press er et alternativ.

En forutsetning for at prisene skal bli riktigst mulig for alle transportene er at de har lik kostnadsstruktur. Dette er ikke alltid tilfelle når vi sammenligner f.eks. skoleskyss og pasi-enttransport. Når det utføres skoleskyss er omfanget av venting beskjedent. Når utøverne kjører pasienter, kan derimot ekstra tid i tilknytning til transportoppdraget få et betydelig omfang. Fastsetting av riktig tidspunkt for transport kan være vanskeligere, særlig viser dette seg ved transport fra behandlingsinstitusjonene. Pasienter med lav førlighet kan ha tidkre-vende behov for bistand til å forflytte seg til og fra bilen. Pasienttransportene stiller dermed større krav til arbeidsinnsats ut over den rene transportstrekningen. Når prissystemet ikke gjenspeiler dette, kan det føre til at de enklere transportoppgavene får en høyere pris enn nødvendig – i hvert fall når det ikke ventes konkurrerende tilbud.

I prisstrukturen med en særlig høy minstepris ligger et tungt incitament for drosjene til å splitte opp transportene mest mulig. Det må i stedet legges et klart incitament til samordning på den instans som lager opplegget for hver enkelt tur. Dette innebærer at det ikke er aksep-tabelt at drosjesentralene utfører samordningen når det betales etter utkjørt distanse, men at turene genereres samlet og samordnet fra kjørekontoret og iverksettes og godtgjøres mest mulig direkte i henhold til kjøreordren. Betaling etter ”hodepris”, dvs. kr. per person uav-hengig av distanse – noe som kan gjennomføres for pakkeinterne reiser – kan fungere med lokal koordinering, fordi sentralene da får et eget incitament til å produsere færrest mulig kilometer for å få utført et visst antall reiser.

Dette bør gjøres til gjenstand for analyse når kjørekontoret har fungert en tid, og særlig når det har tatt over styringen av de pakkeinterne pasienttransportene. Uansett representerer trolig felles bruk av IT- og personellressurser i ett felles kjørekontor en sikker effektivise-ring. For at oppdragsgiverne skal kunne innkassere denne gevinsten, må incitamentene også være riktig plassert.

Side 28

Asplan Viak AS

Som vi ser det, kan organiseringen av kjøpet neppe tilskrives ansvaret for at mange av tilbu-dene ble uakseptabelt høye.

5.2 Konkurransegrunnlaget

Det er trukket frem flere sider i konkurransegrunnlaget som kan ha bidratt til at konkurransen ikke har fungert.

5.2.1 Kompleksitet

Det må kunne sies å være et misforhold mellom på den ene side størrelse og kompleksitet av konkurransegrunnlaget og på den annen side omfang og kompleksitet av de transportoppga-vene den enkelte utøver skal utføre. For å kunne gi tilbud på en liten del av det samlede, offentlige kjøp, må tilbyderne sette seg inn i et svært omfattende, skriftlig materiale. Komp-leksiteten kan ha bidratt til at tilbud har uteblitt, og bør søkes redusert.

5.2.2 Prisberegningsmodellen

Den valgte metoden (se figur på side 12) avviker fra vanlige prisberegningsprinsipper for drosjetransport, hvor hovedregelen er at kunden har betalingsansvar fra påstigning ved turens begynnelse og frem til han/hun er fremme ved bestemmelsesstedet – eventuelt med en på-slagspris samt tid- og/eller distansepris for kjøring til og venting på kunden. Det normale er at turen er avsluttet når kunden forlater bilen, og kjøring til neste kunde, ventetid på neste tur eller kjøring tilbake til depot er drosjeeierens eget ansvar.

Det er videre spesielt at pris for ventetid ut over 15 minutter samt minstetakst er fastlagt på forhånd og ikke gjenstand for tilbud fra utøverne. Minsteprisen er videre satt forholdsvis høyt. En høy andel av turene kjøres dermed til minstetakst, særlig transport i byer og bynære områder, hvor det gjennomgående er korte kjøredistanser. Slike turer kan dermed få en uforholdsmessig høy pris per kilometer i gjennomsnitt.

Det hevdes fra drosjenæringen at de valgte prisberegningsreglene har komplisert anbuds-arbeidet for utøverne ved at de må kalkulere ut fra uvante parametre, og dette gir større usikkerhet om samlet, endelig godtgjørelse, totalt og per km. De etablerte i drosjenæringen har kompensert denne usikkerheten med høyere marginer der hvor trusselen om konkurranse fra andre ikke var ventet.

Vi konstaterer at det er uvanlig å regne godtgjørelse fra første hentested i en tur via leve-ringssted og deretter helt tilbake til depot. Det burde vært tilstrekkelig med distansegodtgjø-relse fra første hentested og frem til levering på siste leveringspunkt, dvs. fra det sted og det tidspunkt da bilen fristilles for andre oppdrag. Det er ikke alltid bilen skal tilbake til ”depot”. For drosjeeieren er det viktig å kunne disponere bilen til andre oppdrag straks siste passasjer har gått av.

Vi oppfatter prisberegningen for strekningen tilbake til depot som en skjematisk godtgjørelse mens bilen i praksis kan disponeres til andre oppdrag. Plikt til faktisk å kjøre tilbake til depot før bilen kan disponeres til andre oppdrag, vil være rent tøv. Tilbydere kan her ha fått inn-trykk av at bilen alltid også fysisk skal returnere til depotet. Dette har bl.a. sammenheng med hvordan turen dokumenteres med utskrift og signering av kvitteringsslipp ved siste leve-ringssted. Taksameteret vil da registrere returen som en ny tur med ny minstepris, noe som ikke har vært oppdragsgivers intensjon.

Side 29

Asplan Viak AS

Vi er også skeptiske til at en så vesentlig del av prisstrukturen som minsteprisen blir fastsatt i konkurransegrunnlaget. Med det beregningsopplegget som er etablert i forbindelse med anbudet, er det ikke vanskelig å foreta en beregning av sannsynlig kostnad med ulike minste-priser.

En mellomløsning er at det i stedet for minstepris i kroner settes en nedre grense for godtgjø-relse i form av et visst antall kilometer, som da prises med tilbyderens kilometerpris.

Ytterligere en løsning som kan vurde-res, (se diagram som eksemplifiserer kr. 50 + kr. 7 x distanse i km) er en pris-modell med et fast kronebeløp og en kilometeravhengig del, hvor distanse-prisen påløper fra første kilometer. Med en slik modell kan den distanseavheng-ige priskomponenten eventuelt være den samme for alle transporter, pakke-interne og grensekryssende.

Vi har ikke forstått poenget med å kreve at transportutøverne skal gi pris på ”alle” transporter i tillegg til pakkeinterne og grensekryssende (hvis det gis tilbud på begge). Disse prisene er nesten uten unntak lagt som et veid gjennomsnitt av pakkeintern og grensekryssende transportpris, uten kvantumsrabatt. Når det uansett avkreves lokal og gren-sekryssende pris i tillegg til ”alle”-pris, er det vanskelig å se hvorfor dette skal gjøres.

I enkelte fylker har det med gode erfaringer vært benyttet ”hodepris” for kommuneinterne transporter, dvs. en fast pris per person som transporteres. Vi foreslår at dette vurderes for senere anbud. Hodeprismodellen er mest hensiktsmessig når transportene er forholdsvis homogene, dvs. i byer og kommuner som har mindre geografisk ustrekning. Modellen funge-rer også best når samordning av transportoppdrag er tillagt utøverne eller deres sentral.

I de pakkene der anbudene ble forkastet, har oppdragsgiverne forhandlet frem løsninger som gir lavere enhetspris. For Gjøvik opplyses det imidlertid at godtgjørelsen likevel er tilnærmet like høy som i anbudet, dvs. omtrent som etter det forrige anbudet, fordi partene samtidig ble enige om å endre beregningsmetoden for distanse, som ble satt til 2 ganger distansen mellom hentested og leveringssted, i stedet for betaling for returstrekningen til depot.

Godtgjørelsen ligger over maksimalprisforskriften.

Ettersom drosjesentralene er ønsket og nødvendige som sentrale aktører i gjennomføring av offentlig kjøpt transport, vil det være naturlig å legge prisberegningssystemet nær opp til det system drosjene benytter og er fortrolige med. Det vil senke usikkerhetsnivået og behovet for kompensasjon for det i prisene.

Det er et paradoks at det offentlige må betale til dels vesentlig høyere priser enn maksimal-prisene for drosjetransport, når de er operatørenes desidert største, mest stabile og forutsigba-re og betalingsdyktige kunde. Fraværet av konkurranse er hovedårsaken til dette, men ved å tilrettelegge anbudskonkurransen i noe større grad på markedets premisser, kan muligens de mest ekstreme utslagene av dette unngås.

0

60

120

180

240

300

360

1 11 21 31 410

10

20

30

40

50

60Kr. per tur kr. per km

Turens lengde (km)

Side 30

Asplan Viak AS

5.2.3 Pakkestørrelse

Jo større pakker, desto høyere terskel er det for å gi tilbud på andre enn den kommune/pakke en selv har virksomhet i fra før. I Hedmark var det flere turbileiere som var aktive, mens disse var fraværende i Oppland. Også turbiloperatører må ha større finansiell og operativ kapasitet for å gi tilbud i flere kommuner. Pakkestørrelsen kan derfor ha vært et hinder for at aktører innenfor turbilvirksomhet engasjerte seg i pasienttransportene i Oppland.

Ideelt sett burde drosjesentralene i hver enkelt kommune/pakke vært pålagt å utarbeide tilbud for transportoppdragene i egen pakke samt i minst én av nabopakkene. Det finnes neppe noen hjemmel for å gi slike pålegg. Det er problematisk også fordi hver enkelt drosjesentral kapasitetsmessig er innrettet mot å betjene eget trafikkområde. Tilbud i nabokommunene kan derfor kreve investeringer i ny kapasitet, noe ingen myndighet har noen hjemmel for å kreve. Det strider åpenbart også mot kulturen innen næringen. Så lenge dagens reguleringsregime består, må en vente at også denne kulturen består.

Dersom offentlig betalt transport i én kommune eller pakke overtas av utøvere fra nabo-kommune (/-pakke), kan dessuten resterende privat drosjekjøring i mindre kommuner få for lite omfang til at slik tjeneste blir opprettholdt. Det innebærer at den utøveren som får tilsla-get på offentlig kjøpt transport, også kan komme til å måtte ta ansvaret for den øvrige drosje-transporten i den andre kommunen/pakken (jfr. løyvebestemmelsen om transportplikt).

Dersom all offentlig kjøpt transport overtas at innehavere av turvognløyve og blir utført av større biler enn slike som krever drosjeløyve, kan dette føre til at enkelte kommuner blir stående uten vanlig, lokalt basert drosjetjeneste. Konsekvensen av dette blir lengre ventetid ved bestilling og høyere priser på slik privat drosjetransport. Men ingen steder blir stående helt uten mulighet for å skaffe drosje. Vi er derfor usikre på om dette er et problem som det offentlige er pliktig til å løse, så lenge de offentlige oppgavene med pasienttransport og skoleskyss blir ivaretatt.

Selv om det er lite realistisk å få drosjesentraler til å gi tilbud på transporter i nabosentralenes trafikkområde, bør det håndheves et klart forbud mot at fylkesomfattende ”sentraler” eller andre samarbeidsorganer gir tilbud. Drosjeeiere bør gi tilbud enten individuelt eller gjennom sin sentral, og sentralene bør ikke samarbeide om tilbudene. Pakkestørrelsen bør tilpasses drosjesentralenes dekningsområder (dog ikke mindre enn én kommune). Man kan ikke vente at enkeltsentraler ønsker å opptre ekspansivt i noe større omfang. Den konkurranse som trengs for å sikre riktige priser på offentlig betalt drosjetransport må derfor hentes fra andre kretser enn dagens drosjenæring. Mer om dette i avsnitt 5.3.

Et generelt problem er at konkurransegrunnlaget er blitt svært omfattende. Det er mye å sette seg inn i, og målgruppen er i stor grad personer som ellers har det å kjøre bil som erverv eller små virksomheter med begrensede, administrative ressurser. Det å utforme et konkurranse-grunnlag som er enkelt å bruke og enkelt og entydig å forholde seg til, er en ufordring som neppe er løst i dette konkurransegrunnlaget eller for den saks skyld i de veiledere som har vært utarbeidet. En del av kompleksiteten har sin årsak i lovgivningen og de krav som stilles. Her kan lite gjøres, men ut over dette må oppdragsgivere bestrebe seg på forenkling.

Tilbudene tatt i betraktning, ser det ut til at Taxi Hedmark AS har hatt de nødvendige ressur-sene til å håndtere konkurransegrunnlaget. Det er imidlertid ikke ønskelig at et fylkesomfat-tende samarbeidsorgan er tilbyder på grunn av den konkurransebegrensende virkning dette har. I Hedmark er det således kun utarbeidet ett drosjetilbud for hver kommune. Bare der hvor lokale turbileiere er kommet på banen, er det gitt konkurrerende tilbud. I et enkelt

Side 31

Asplan Viak AS

tilfelle ser det ut til at drosjene reduserte sin pris i den kommune hvor de ventet konkurreren-de tilbud.

For det kommende anbudet bør en i Oppland gå tilbake til kommunevise anbudspakker.

5.2.4 Økonomisk usikkerhet

Den økonomiske usikkerheten knyttet til etablering av en Helseekspress-buss, kan ha bidratt til at opplandsanbudene ble høyere enn de ellers ville vært. Riktignok ble konkurransegrunn-laget justert slik at terskelen for å forhandle om en endring av kilometerprisen ble senket fra 30 til 15 prosents volumendring i forhold til konkurransegrunnlaget6, men forholdet skapte usikkerhet og har trolig bidratt noe til resultatet, særlig i Oppland.

I løpet av det året som er gått siden anbudsåpningen, er planene om helseekspress konkreti-sert, og er satt i gang en slik tjeneste fra Dombås til Gjøvik fra 15.1.2007.7 Lesja Bilruter er operatør etter anbudskonkurranse. Det er planer om å realisere helseekspresser også på andre strekninger.

Ideelt sett burde anbudet for de grensekryssende transportene i Oppland vært gjennomført med iverksetting samtidig med igangsetting av Helseekspressen. Vi mener den forhandlings-klausul som er innarbeidet dekker behovet. En ser ellers at de største prisutslagene ikke er kommet der den etablerte helseekspressen trafikkerer, men derimot i vestlige og søndre deler av fylket, som ikke påvirkes av denne ruten. Vi er derfor tilbøyelig til å tro at andre forhold enn helseekspressen er langt mer tungveiende som årsaker til den ekstreme prissettingen i deler av Oppland.

5.2.5 Tildelingskriterium

Drosjenæringen har reagert på at priskriteriet er tillagt så stor vekt når oppdragsgiver skal peke ut beste tilbud og velge kontraktspartner. Følgende regel er lagt inn:

”Ved tildeling av rammeavtaler vil oppdragsgiver først velge det tilbud som er økonomisk mest fordelaktig. Rangeringen av tilbydere skjer etter følgende kriterier:

• Pris ekskl. mva

Priser for pakkeinterne transporter, for pakkekryssende transporter og samlet pris sammenlignes. Med forbehold om feil vil estimerte produksjonstall for 2004 for de enkelte pakkekategoriene blir lagt til grunn ved sammenligning av prisene. Herunder innregnes også betalt tomkjøring i forhold til garasje/depot med sikte på sammenligning av total pris ekskl. mva ved valg av hver enkelt tilby-der.

Ved tilnærmet lik pris ekskl. mva. mellom tilbydere vil den som har lavest gjennomsnittsalder på kjøretøyparken ut over minstekrav ved avtaleinngåelse, bli valgt.”

Taxi Hedmark AS har klaget tildelingen av kontrakt til turbiloperatører til KOFA. Klagen er beskrevet slik på KOFAs nettsider: 6 ”Ved innføring av helseekspressbuss og endringer i skoleverket som medfører vesentlige endringer i kjøregrunnlaget for tildelt transportområde, vil partene kunne oppta forhandlinger om pris. Med vesentlige endringer menes at det beregnes et gjennomsnittlig volum for 3 måneder før endringsmåned/periode, og et gjennomsnittlig volum i 3 måneder etter endringsmåned/periode. [...] Gjennomsnittlig volum for periodene måles, og ved et avvik på +/- 15 % kan partene oppta forhandlinger på pris ekskl. mva.” 7 ”Helseekspressen starter fra Dombås og går via Sykehuset på Lillehammer til Sykehuset på Gjøvik. Bussen vil utover dette stoppe fast på Otta, Vinstra, Skysstasjonen på Lillehammer og Skysstasjonen på Gjøvik. Øvrige stoppesteder tilpasses bestillingene til kjørekontoret.”

Side 32

Asplan Viak AS

”Innklagede gjennomførte en anbudskonkurranse om rammeavtale vedrørende Offentlig Betalt Transport. Det anføres at valgte leverandør skulle vært avvist ettersom leverandøren ikke oppfylte de krav som var satt for leverandørers deltakelse i konkurransen, og at klager dermed skulle vært valgt som leverandør. Det anføres også at innklagede har handlet i strid med prinsippene om god forretningsskikk og forutberegnelighet, samt at innklagede har inngått kontrakt i strid med likebe-handlingsprinsippet.”

Drosjenæringens representanter opplyser at bakgrunnen for klagen er at kvalitetskrav med hensyn på personale som utfører transporttjenestene ikke er oppfylt av vedkommende kon-kurrent. Klagen er sendt inn den 10.3. og blir neppe behandlet før ut på vårparten i 2007.

Kravene som stilles i konkurransegrunnlaget når det gjelder feks. sjåførenes kompetanse og andre kvalitetskrav er gradert i to nivåer, nivå 1 og nivå 2. Det er bare nivå 1 som må være oppfylt. Nivå 2 behøver ikke være oppfylt for at tilbudet skal kunne antas, men avvik inne-bærer avtalebrudd og gjøres til gjenstand for oppfølging som vesentlig mislighold. I konkur-ransegrunnlaget er de absolutte kravene på nivå 1 enkle å oppfylle. De mer krevende kapasi-tets- og kvalifikasjonskravene er på nivå 2. Dette bidrar til å sikre bred konkurranse, men krever mer oppfølging i driftsperioden. Vi kan ikke se at dette skulle være ulovlig, forutsatt at den oppfølgingen det krever, faktisk blir gjennomført.

5.2.6 Vinnere og tapere

Utpeking av operatør etter anbudet er basert på et ”alt-eller-intet”-prinsipp. Vinneren av anbudet får all kjøring i vedkommende pakke (kommune eller gruppe av kommuner), taperne får ingenting. Vinneren må ha kapasitet i sin organisasjon til all transport i hver enkelt pakke. Dette prinsippet kan gjøre konkurransen uinteressent for enkeltoperatører med mindre kapa-sitet eller operatører som bare ønsker å sette en begrenset kapasitet inn i det offentlige kjøpet.

Avvisningseffekten på grunn av dette kan ha vært særlig stor i Oppland med de forholdsvis store pakkene.

Et alternativt prinsipp bygger på følgende:

Tilbudene som oppfyller ”skal-kravene” (nivå 1) rangeres etter pris og evt. andre tilde-lingskriterier

Tilbyderne bak disse tilbudene tilbys rammeavtale med prioritet i henhold til range-ringen

I sitt tilbud om rammeavtale vil oppdragsgiver kunne angi et omtrentlig kjørevolum som den enkelte operatør vil bli tildelt (f.eks. i % av samlet transport i pakken) i for-hold til hans/hennes prioritet.

Tildelingen av turer innen den enkelte pakke følger prioriteringen blant utøverne med rammeavtale

Turene tildeles den operatør som har 1. prioritet så lenge hans kapasitet ikke er dispo-nert fullt ut

Frem til 1. operatørs bil nr 1 igjen blir ledig, gis nye turer til operatør med 2. prioritet, dvs. den operatør i pakken som har den nest laveste prisen inntil også dennes kapasitet er belagt.

Dersom både 1. operatørs og 2. operatørs biler er i trafikk, tildeles turen operatør nr. 3 osv.

Side 33

Asplan Viak AS

I sitt tilbud om rammeavtale med prioritet vil oppdragsgiver kunne angi et omtrentlig kjøre-volum som den enkelte operatør vil bli tildelt (f.eks. i % av samlet transport i pakken).

Denne løsningen åpner for at mindre operatører kan gi tilbud på deler av kjørevolumet i den enkelte pakke. Dette vil klart styrke potensialet for konkurranse. Det åpner også for at den enkelte drosjesentral kan differensiere sitt tilbud alt etter hvordan den enkelte operatør innen sentralen ønsker å disponere eget transportmateriell. Det vil i så fall f.eks. innebære at sentra-len kan tilby x vogner til lavpris, y vogner til middels pris, z vogner til den høyeste prisen osv.

Trafikkstyringssystemet kan håndtere en slik løpende prioritering.

Denne løsningen vil trolig kunne produsere flere vinnere og færre tapere enn anbudets ”alt-eller-intet”-prinsipp. Løsningen forutsetter at den enkelte operatør tilbys rammeavtale med prioritering innen den enkelte pakke. Dette kan innebære at enkeltoperatører som får lav prioritering velger å takke nei til rammeavtale.

Dersom en slik tilbud/aksept-runde leder til at oppdragsgiver ikke får tilstrekkelig kapasitet, er det adgang til forhandlet kjøp. En løsning hvor oppdragsgiveren ikke inngår noen avtaler, men i stedet refunderer klientenes dokumenterte utgifter, som da vil bygge på maksimalpris-forskriften, har mange uheldige sider og bør unngås. Denne løsningen kan fungere som nødløsning i en overgangsperiode for pasienttransportene, men neppe for skoleskyss, TT og bestillingsruter.

5.3 Legale og praktiske forutsetninger for konkurransen

Som konstatert ovenfor, må hovedtyngden av de nye tilbyderne som skal sikre den konkur-ranse om oppdragene som er nødvendig for å få riktige priser, hentes fra virksomhet utenfor dagens drosjenæring. Forskriftene til yrkestransportloven, som er gjennomgått i avsnitt 2.5.2 ovenfor, kan gjøre dette vanskelig. Vi vil se nærmere på hvordan en kan komme forbi dette hinderet (avsnitt 5.3.1).

For å sikre konkurransen, må de forretningsmulighetene som er knyttet til disse transport-oppgavene gjøres kjent, bli forstått og fremstå som interessant i langt bredere kretser enn blant dem som utfører slik transport innen de to fylkene i dag. Vi har sett nærmere må hvor-dan dette kan gjøres (avsnitt 5.3.2).

5.3.1 Formelle forhold

Yrkestransportloven og -forskriften stiller i dag krav til utøvere av turbil- og drosjetransport som er til hinder for at det skjer etablering av virksomhet som kan konkurrere med drosjene.

Det er en rekke forhold knyttet til regelverket som virker konkurransebegrensende:

krav om behovsprøvd drosjeløyve for biler under 9 passasjerplasser Eventuelt påbud om medlemskap i drosjesentraler Fastsettelse av et bestemt antall løyver i hvert løyvedistrikt (kommune) Ansiennitetsbasert fortrinn ved tildeling av ledige løyver Forbud mot at innehaver av drosjeløyve kan ha annet hovederverv eller heldagsstilling Drosjetransport skal skje ”i tilknytning til stasjoneringsstedet”, og først og fremst

dekke transportbehovene ”innenfor eget løyvedistrikt”. Forbud mot å utføre oppdrag utenfor løyvedistriktet.

Side 34

Asplan Viak AS

Løyve for reservedrosje tildeles innenfor fastsatt løyvetall, drosjesentralen bestem-mer når reservedrosjen skal brukes (hvis løyvehaver er tilsluttet sentral).

Drosjesentralene skal drives etter vedtekter som godkjennes av fylkeskommunen. Det finnes eksempler på at slike vedtekter har konkurransebegrensende bestemmer.

I konkurransegrunnlaget med korreksjoner er det angitt hvilke regler som gjelder for tildeling av løyve i forbindelse med anbudet:

”Oppdragsgiver vil følge de til enhver tid gjeldende lover og regler innenfor Yrkestransportloven.

Ved opprettelse / tildeling av løyve for transport med drosje opprettes følgende prosedyre:

1. Opprettelse av nye løyver vil skje etter behovsprøving og i samsvar med Lov om yrkestrans-port med forskrifter

2. Behovsprøving tilsier at det ikke er noe automatikk i at en tilbyder med lavest pris vil få til-delt løyve.

3. Eventuelle løyver opprettes / tildeles uten forutgående kunngjøring”

Vi mener dette ikke er klargjørende. Følgende prosedyre burde i stedet vært knesatt for tildeling av nye løyver i forbindelse med drosjeanbud – og vi anbefaler at disse reglene benyttes for senere utlysninger:

1. Anbudsvinnere som inngår rammeavtale for liten bil og som ikke har drosjeløyve fra før, vil bli tildelt slikt løyve8.

2. Eventuelt pålegg om tilknytning til drosjesentral vil ikke gjelde slike løyver.

3. Utøveren er ikke pliktig til å ha drosjekjøring som hovederverv.

Løyve som tildeles på dette grunnlag er i prinsippet ikke ”ledig” og behøver derfor ikke kunngjøres før tildeling.

Ved at den ene av oppdragsgiverne både er transportkjøper og løyvemyndighet med lovfestet rett til å fastsette løyvetallet, mener vi denne formuleringen er innenfor yrkestransportlovens rammer. Ansiennitetsregler osv. som begrenser handlingsfriheten når det gjelder tildeling av løyver, gjelder i henhold til forskriften bare løyver som blir ledige, f.eks. når løyvehaver dør eller sier fra seg sitt løyve. Ved at kvalifikasjonskravene til turvognløyve skal være oppfylt for å tilbudet vurdert, er en også sikret mot ”useriøse” operatører.

Forslaget tilsvarer den prosedyre som følges ved tildeling av løyve for persontransport med motorvogn i rute etter anbudskonkurranse. Tildeling av det behovsprøvde løyvet for rute-transport gjøres som en formalitet etter at anbudskonkurransen er gjennomført. Spørsmålet om hvem som skal ha løyvet, er avgjort på forhånd gjennom anbudskonkurransen. Vi mener tilsvarende prinsipp må kunne benyttes ved tildeling av de behovsprøvde drosjeløyvene.

Samferdselsdepartementet sendte i 2003/2004 ut et høringsbrev med forslag om endringer i regelverket for drosjevirksomheten etter bl.a. sterke faglige innspill fra Konkurransetilsynet. Drosjenæringens hovedorganisasjon Norges Taxiforbund vedtok i 2004 i forbindelse med høringsuttalelse etter en bred organisasjonsmessig behandling, at behovsprøvingen i dagens form kunne fjernes. Det er imidlertid ikke full oppslutning om dette blant utøverne, og grup-peringer innen næringen har vært aktive for å stanse endringsprosessen.

Uten at det er konkret forankret i Soria Moria-erklæringen, synes det klart at de rød-grønne regjeringspartienes generelle tilbakeholdenhet med å fjerne reguleringer inntil videre har stoppet Samferdselsdepartementets prosess mot mer åpne forhold innenfor drosjenæringen.

8 ”- om nødvendig ved utvidelse av løyvetallet i vedkommende kommune.” er underforstått

Side 35

Asplan Viak AS

Det er i første rekke de offentlige transportkjøperne i helse- og skolebarntransport som taper på dette. Vi tror imidlertid at de prinsipper som er beskrevet i denne rapporten kan gjennom-føres innenfor rammen av gjeldende forskrifter. Dette bør forelegges Samferdselsdeparte-mentet, som – hvis de deler dette syn – bør kunngjøre dette i form av rundskriv eller brev til fylkeskommuner og helseforetak, eller iverksette eventuelle justeringer av forskriftene så snart som mulig.

Fylkeskommunene og helseforetaket i Hedmark og Oppland har etablert et godt samarbeid om transportkjøpene. Andre steder opererer helseforetakene adskilt fra fylkeskommunene. Når helseforetak rundt om i landet gjennomfører anbud på pasienttransporter med forutset-ninger om løyvetildeling og den forståelse av forskriftene om yrkestransport som er lagt til grunn her, må anbudsprosessen gjennomføres med god forankring i vedkommende fylkes-kommuners administrative så vel som politiske miljøer.

5.3.2 Leverandørutvikling

Det må erkjennes at det ikke kan bli konkurranse om de offentlige transportkjøpene med bare eksisterende drosjeforetak og -sentraler som utøvere. Liten geografisk mobilitet i drosjevirk-somheten er bare ett av flere forhold som bidrar til dette. Nøkkelen til bedre anbudsresultater ligger derfor i å få andre enn drosjene til å engasjere seg i transportvirksomheten. Skal dette lykkes, må terskelen for å etablere drosje- og drosjelignende virksomhet senkes betydelig.

For å friste andre til å engasjere seg i tilsvarende virksomhet, må det gjøres et forberedende arbeid fra oppdragsgivernes side i form av leverandørutvikling forut for selve anbudsrunden. Denne leverandørutviklingen kan ta ulike former, f.eks.:

Påvirkning og opplæring Nye næringskonstellasjoner Eierskap Deleierskap

I forkant av mange store utbyggingsprosjekter – f.eks. en hovedflyplass eller et oljefelt – blir det i forkant av anbudsrundene gjennomført omfattende orientering av representanter for potensielle leverandørbedrifter, ofte med konkrete opplæringsopplegg som forbereder dem på de leveringsforespørslene som skal komme og hvilke krav kjøperne ville stille. Næringsli-vet har dermed fått nødvendig tid på seg til å utvikle bedriftene med kvalitetssertifikater, investeringer i utstyr som kan ha lang leveringstid osv. osv., før selve tilbudsgrunnlaget foreligger. En tilsvarende innfallsvinkel må trolig velges i transportsammenheng hvis flere aktører skal kunne fristes til å gå inn i pasient- og skolebarntransportvirksomhet på offentlig kontrakt.

Påvirkning og opplæring

Gjennom skriftlig informasjon til alle løyvehavere i Hedmark, Oppland og tilliggende fylker, gjennom informasjonsmøter og andre former for leverandørutvikling, kan oppdragsgiverne forberede næringen(e) på de transportoppdragene som kommer. Sider ved kontrakten bør om mulig belyses for å forebygge misforståelser, feks. om hvilken periode det skal inngås avtale om (ett selskap som ikke ga tilbud, trodde kontraktsperioden var 1 år, ikke 3 + 1 + 1).

Særlig når det er tale om å investere i kjøretøy og utstyr, må tidsrommet fra valg av leveran-dører til oppstart av kjøringen være tilstrekkelig lang for å rekke levering av nytt materiell, ansette sjåfører osv.

Side 36

Asplan Viak AS

Næringskombinasjoner

Vi tror at andre enn de som i dag driver drosjevirksomhet i utkant-Norge også kan utføre skoleskyss og pasienttransport. I utkantene utføres i dag samfunnsservice som tidligere var knyttet til bestemte aktører som bare hadde én tjeneste å tilby, av enkeltaktører med et bredt tilbudsspekter. Bensinstasjoner har dagligvarene som kunne ha forsvunnet med nærbutikken, nærbutikken har postfunksjonene som kunne ha forsvunnet da postkontoret ble lagt ned, landpostbudets virksomhet er omstrukturert osv. Vi tror det kan være mulig å kombinere transportfunksjoner med andre, lokale servicefunksjoner i et fleksibelt opplegg. Mye av ambulansevirksomheten i Hedmark/Oppland utføres i dag av Falck, et multinasjonalt selskap med betydelige ressurser og et bredt virksomhetsområde, f.eks. redningstjeneste. Det kan finnes synergi mellom de ulike tjenestene Falck utfører i dag og de transporttjenestene det offentlige kjøper. Disse bør søkes belyst, men det er oppdragsgiverne som må ta initiativet, og det må skje i god tid før anbudet lyses ut slik at eventuelle interesserte får tid til å forbere-de seg.

Reguleringer ut over det som er nødvendig for å sikre passasjerenes trygghet og en god gjennomføring av transportoppdragene, må fjernes eller modereres for å oppnå dette. Vi tror dette er oppskriften på å beholde en drosjetjeneste i mange bygder hvor den er truet, uansett om trusselen kommer fra at det offentlige kjøper transporttjenester fra andre enn den lokale drosjeeieren, eller om trafikkgrunnlaget i det store og hele er for lite til å opprettholde drosje-tjeneste som hovederverv.

Eierskap

Om nødvendig, dersom ikke andre metoder virker, kan oppdragsgiverne opprette egen trans-portvirksomhet for å få utført transporttjenestene. Dette kan gjøres ved å anskaffe egne kjøretøyer og etablere en transportorganisasjon, eller ved å kjøpe opp et utøverselskap.

Hvis Sykehuset Innlandet HF benytter egne kjøretøyer til pasienttransporter, er transportvirk-somheten ikke anbudspliktig. Hvis Oppland fylkeskommune etablerer transportselskap, kan SI neppe kjøpe transport av dette selskapet uten konkurranseutsetting. Hvis de tre samar-beidspartene etablerer et AS eid av de tre enhetene, er situasjonen den samme. Denne løs-ningen kan dermed bety at felles innkjøp ikke lenger er mulig, og samarbeidet om bestiller- og samordningsfunksjonen må antakelig også opphøre. Dette er derfor en løsning vi ikke kan anbefale, så lenge samarbeidet for øvrig er hensiktsmessig for helseforetaket og de andre partene.

Deleierskap

Hvis oppdragsgiverne inngår i deleierskap med andre, blir virksomheten anbudspliktig, og oppdragsgiverne kan ikke gi usaklig fortrinnsrett til det selskap de er medeiere i. Som ny eier kan helseforetaket og/eller fylkeskommunen(e) inngå avtale med eksisterende aksjonær(er) og utforme en konkurranseorientert strategi for selskapet, som beholder ledelses- og drifts-kompetansen i det opprinnelige selskapet.

Bare forekomsten av et slikt selskap, som forutsetningsvis legger inn anbud basert på egne, forretningsmessige vurderinger, vil kunne være tilstrekkelig til å skape det nødvendige kon-kurranseklima som gjør at en unngår de utslagene en fikk i Oppland i siste runde. Det er ikke nødvendig at et slikt selskap gir tilbud på alle pakker, men hvis selskapet er ”libero” i mar-kedet og gir tilbud på forskjellige steder i hver anbudsrunde, blir de andre aktørene nødt til å sikte seg inn på mer konkurransedyktige priser.

Side 37

Asplan Viak AS

6. SAMMENDRAG OG ANBEFALINGER

De samarbeidende parter i offentlig kjøp av transporttjenester i Hedmark og Oppland, Syke-huset Innlandet HF, Oppland fylkeskommune og Hedmark Trafikk FKF, hadde følgende målsetting for det store drosjeanbudet som ble lyst ut i 2005:

”Rasjonell og effektiv tilrettelegging av offentlig betalte transporter i Oppland og Hed-mark hvor de samlede ressurser sees i sammenheng, samtidig som brukerne sikres god service, sikker og punktlig transport.”

Anbudet inngår i den pågående omlegging av Sykehuset Innlandets transportorganisasjon og er unikt i Norge for så vidt gjelder samarbeidet mellom den statlige helseorganisasjonen og fylkeskommunene. Partene hadde dermed også en forventlig til at tjenestekjøpet og gjen-nomføringen skulle bekrefte den valgte løsningen.

Evalueringen er iverksatt på bakgrunn av at mange tilbudene måtte forkastes fordi de var priset alt for høyt og fordi det ikke var konkurranse på mer enn et lite antall pakker i trans-portoppdraget.

Det sentrale spørsmålet som søkes belyst er dermed:


Hvis det skyldes måten å organisere transportkjøpet på, hvilke sider ved organiseringen er problemet, og hvordan burde det heller vært gjort?

Hvis det skyldes elementer i konkurransegrunnlaget som var uheldig utformet, hvilke ele-menter, og hvordan burde det heller vært utformet?

Hvis det skyldes sider ved markedet og rammebetingelsene for drosjetransport, hvilke rammebetingelser, og på hvilken måte burde de vært endret?

En beslektet problemstilling knyttet til rammebetingelsene, er hvordan man kan sikre en allmenn drosjetjeneste for folk som bor i spredtbygde områder under det rådende konkurran-seregime. Lokale innehavere av drosjeløyve kan miste deler av oppdragene til andre som ikke ønsker å utføre en allmenn drosjetjeneste. De oppdragene som blir igjen på den opprin-nelige løyvehaveren kan være for lite til at drosjevirksomheten kan opprettholdes lokalt.

Evalueringen er gjennomført ved samtaler med sentrale aktører innen drosjenæringen og turbilvirksomhet i regionen samt med representanter for Sykehuset Innlandet HF og de to fylkeskommunene, og ved gjennomgang og vurdering av skriftlig dokumentasjon i tilknyt-ning til anbudet, herunder konkurransegrunnlaget, skriftlige spørsmål og svar til dette og andre dokumenter, alt relatert til Asplan Viaks kunnskapstilfang etter mange års virksomhet med bistand til fylkeskommunene i forbindelse med kjøp av transporttjenester.

I kapittel 2 gis et resymé av sider ved aktørenes organisatoriske oppbygging og deres trans-portrelaterte virksomhet. Vi gjør en selektiv belysning av sentrale punkter i de tre lovverkene som regulerer ervervsmessig transport utenfor rute – yrkestransportloven og -forskriften, konkurranseloven og lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Vi konstaterer at det ikke er mulig å forholde seg strengt til mange av yrkestransportlovens bestemmelser uten å komme i konflikt med konkurranselovens bestemmelser. Samarbeid om priser slik det i anbudet ble praktisert i en del tilbud særlig i Hedmark, er i utgangspunktet forbudt, og Konkurransetilsy-

Side 38

Asplan Viak AS

net har i vedtaks form slått fast9 at det ikke foreligger noen dispensasjon for dette, selv om drosjenæringen i Hedmark har organisert et selskap Taxi Hedmark AS, som kaller seg, og som har fått fylkeskommunens godkjennelse som, ”drosjesentral”.

Forskrift om offentlige anskaffelser, som staten aktivt har gjort gjeldende for disse transport-kjøpene, forutsetter imidlertid implisitt at det foreligger et marked med virksom konkurranse. Når konkurranse ikke foreligger, kommer oppdragsgiverne i en underlegen situasjon overfor leverandører som kan opptre som lokale monopolister.

Etter prinsippet om at særlov går foran generell lov, antas det at yrkestransportforskriften gjelder foran de generelle lovene konkurranseloven og lov om offentlige anskaffelser. Disse lovene er imidlertid en del av EØS-regelverket, og både særlover og generelle lover skal tilpasses dette lovverket. Av dette følger at yrkestransportloven og -forskriften må endres der de er i konflikt med EØS-regelverket, for å komme i samsvar med Norges avtaleforplik-telser overfor andre land.

I kapittel 3 gjennomgås hvilke transportoppdrag som omfattes av anbudet, hvor de utføres, oppbyggingen av pakker, pakkeinterne og grenseoverskridende transporter, og hvilket om-fang transportene har per i dag. Tilbyderne skal gi følgende pristilbud:

Det kom inn 37 tilbud fra 5 leverandører i Hedmark og 19 tilbud fra 9 leverandører på trafikk i Oppland. I kapittel 4 gjennomgår og analyserer vi alle tilbudene som kom inn bl.a. ved hjelp av grafiske illustrasjoner. Hovedtall for anbudene i begge fylker sammenfattes i føl-gende tabell:

9 http://www.konkurransetilsynet.no/archive/internett/avgjorelser_uttalelser/arkiv_2003/v2003-23_hedmark_taxi.pdf

Pakkeintern Grensekryssende Alle

Liten bil Pris per km Pris per km Pris per km

Stor bil Pris per km Pris per km Pris per km

Timesbil Pris per time

71,8 %

67,2 %23,0 %17,3 %

70,4 %

63,3 %

0

5

10

15

20

25





Alle transporter, L

iten bil

Alle transporter, S

tor bil

Oppland

Hedmark (Taxi Hedmark AS)

Hedmark (konkurrenter)

Gjennomsnittpriser i Oppland, Hedmark (Taxi Hedmark AS) og konkurrerende tilbud i Hedmark

Side 39

Asplan Viak AS

De ekstremt høye pristilbudene i Oppland førte til at deler av anbudet ble forkastet for Opp-land sin del, og det ble ført forhandlinger med leverandørene om kontrakter basert på for-lengelse/justering av dagens priser for en periode frem til sommeren 2007. Godtgjørelsen ligger i mange områder høyere enn maksimalprisene.

Gjøvik Taxi fikk kontrakt for hele perioden på 3 + 1 + 1 år. Godtgjørelsen ble imidlertid ikke mye lavere enn etter anbudet fordi prisberegningsregelen ble lagt om med dobbelt distanse fra første hentested til siste leveringssted i stedet for å inkludere kjøring til ”depot” etter siste levering.

Vi har gruppert vår evaluering av resultatet i tre hovedpunkter:

Oppdragsgivernes organisering Elementer i konkurransegrunnlaget Sider ved markedet og aktørenes rammebetingelser

Organisasjonsformen er etter vår vurdering neppe årsaken til at partene ikke oppnådde sine økonomiske mål i forbindelse med anbudet. Ved at kjørekontoret er integrert i fylkeskom-munen, kan kjørekontoret trekke på ressurser i samferdselsavdelingen, hvor det finnes bred transportkompetanse og erfaring fra kjøp av transporttjenester både til buss- og drosjebasert transport. Med forankring også i Hedmark fylkeskommune kan organisasjonen også trekke på tilsvarende kompetanse i Hedmark Trafikk FKF. Sykehuset Innlandet hadde hovedansva-ret for å utforme konkurransegrunnlaget og gjennomføre anbudsprosessen. Ved aktiv delta-kelse av de andre aktørene både i styringsgruppe og referansegruppe, mener aktørene at all tilgjengelig kompetanse ble stilt til rådighet for konkurransen.

Det er et paradoks at det offentlige må betale til dels vesentlig høyere priser enn maksimal-prisene, når de er operatørenes desidert største kunde. Fraværet av konkurranse er hovedår-saken til dette, men ved å tilrettelegge anbudskonkurransen i noe større grad på markedets premisser, kan muligens en del av de mest ekstreme utslagene av dette unngås.

Det er enkelte forhold ved konkurransegrunnlaget som utelukker eller begrenser konkurran-se om oppdragene:

For dagens aktører er det uvant å regne godtgjørelse fra første hentested i en tur og helt tilbake til depot. Uansett må det ikke kreves at bilen fysisk returnere til depotet. Vi mener det burde vært tilstrekkelig med distansegodtgjørelse fra første hentested og frem til levering på siste leveringspunkt, dvs. fra det sted og det tidspunkt da bilen fristilles for andre oppdrag. Helst bør bilen ikke kjøret tilbake til ”depot” men raskest mulig gå inn i andre oppdrag. Initialkostnaden ved å opprette turen og kjøre fra der hvor utøveren til enhver tid måtte befinne seg til første hentested, innarbeides i en fastdel eller minstepris.

Vi beskriver alternative prismodeller, herunder en med et fast kronebeløp og en kilometer-avhengig del, hvor distanseprisen påløper fra første kilometer. Med en slik modell kunne muligens den distanseavhengige priskomponenten vært den samme for alle transporter, pakkeinterne og grensekryssende.

En ”hodeprismodell” kan være hensiktsmessig når transportene er forholdsvis homogene, dvs. i byer og kommuner som har mindre geografisk ustrekning. Normalt vil konkurranse-grunnlaget gi tilstrekkelig informasjon til at utøverne enkelt kan kalkulere nødvendig pris ut fra egne kostnader. Modellen fungerer også best når samordning av transportoppdrag er tillagt utøveren eller hans sentral.

For det kommende anbudet i Oppland bør en gå tilbake til kommunevise anbudspakker.

Side 40

Asplan Viak AS

Det å utforme et konkurransegrunnlag som er enkelt å bruke og enkelt og entydig å forholde seg til, er en ufordring. En del av kompleksiteten i det foreliggende konkurransegrunnlaget har sin årsak i lovgivningen, men ut over dette må oppdragsgiverne bestrebe seg på forenk-ling i senere anbud.

Den viktigste årsaken til at prisnivået i tilbudene lå så høyt, må ha vært at drosjesentralene og -utøverne har vært tilstrekkelig sikre på at det ikke ville komme konkurrerende tilbud fra andre, og at de dermed kunne sette prisene vesentlig opp. Manglende tilbud og høye tilbud kan også tilskrives et konkurransegrunnlag med stort volum og stor kompleksitet og en prismodell dagens drosjeeiere ikke kjenner seg igjen i.

Vi slår fast at utøverne i dagens drosjenæring stort sett ikke er innstilt på å konkurrere med hverandre om oppdrag. Lokal forankring, liten geografisk mobilitet og liten kapitalbase i drosjevirksomheten er ett av flere forhold som bidrar til dette. Ingen myndighet kan pålegge drosjesentraler eller løyvehavere å gi tilbud i andre enn eget distrikt hvis de ikke ønsker det. Det kan derfor ikke bli tilstrekkelig konkurranse om de offentlige transportkjøpene med bare eksisterende drosjeforetak og -sentraler som utøvere og anbydere.

Utpeking av operatør etter anbudet er basert på et ”alt-eller-intet”-prinsipp. Vinneren må ha kapasitet i sin organisasjon til all transport i hver enkelt pakke. Dette prinsippet kan gjøre konkurransen uinteressent for enkeltoperatører med rådighet over mindre transportkapasitet eller operatører som bare ønsker å sette en begrenset kapasitet inn i det offentlige kjøpet.

Et alternativt prinsipp bygger på følgende:

Tilbudene som oppfyller ”skal-kravene” (nivå 1) rangeres etter pris og evt. andre tilde-lingskriterier

Utøverne bak disse tilbudene tilbys rammeavtale med prioritet i henhold til rangeringen.

Tildelingen av turer innen den enkelte pakke følger prioriteringen blant utøverne med rammeavtale

Hovednøkkelen til bedre anbudsresultater ligger imidlertid i å få andre enn distriktets drosje-eiere og -sentraler til å engasjere seg i transportvirksomheten. Skal dette lykkes, må det bli enklere å etablere slik virksomhet.

Det er for det første helt nødvendig å gjøre terskelen for å få drosjeløyve lavere når offentli-ge oppdragsgivere kjøper transporttjenester som kan utføres av biler med mindre enn 9 passasjerplasser. Formuleringen i konkurransegrunnlaget gir ikke dette som resultat og er ikke oppklarende. Forutsetningene for løyvetildeling bør innarbeides i fremtidige konkurran-segrunnlag med feks. følgende formulering:

1. Anbudsvinnere som inngår rammeavtale for liten bil og som ikke har drosjeløyve fra før, vil bli tildelt slikt løyve.

2. Eventuelt pålegg om tilknytning til drosjesentral vil ikke gjelde slike løyver.

3. Utøveren er ikke pliktig til å ha drosjekjøring som hovederverv.

Oppdragsgiverne bør videre drive aktiv leverandørutvikling. Gjennom skriftlig informasjon til alle foretak i transport og beslektet virksomhet i Hedmark, Oppland og tilliggende fylker, gjennom informasjonsmøter, kontaktskapende virksomhet og på andre måter, bør oppdrags-giverne forberede næringen(e) på de transportoppdragene som kommer, så vidt mulig i god tid før anbudsperioden. Dette kan gi interesserte leverandører mulighet til feks. å kvalifisere seg til turvognløyve, bestille kjøretøyer og utstyr osv.

Side 41

Asplan Viak AS

Vi tror det kan være mulig å kombinere drosjekjøring med andre, lokale servicefunksjoner på bygdene i et fleksibelt opplegg. Vi tror dette er oppskriften på å beholde drosjetjeneste i mange bygder hvor den er truet, uavhengig av om trusselen kommer fra det offentlige som kjøper transporttjenester fra andre enn den lokale drosjeeieren, eller om trafikkgrunnlaget i det store og hele er for lite til å opprettholde drosjetjeneste som hovederverv. Særrettigheter for enkeltutøvere og reguleringer ut over det som er nødvendig for å sikre passasjerenes trygghet og en god gjennomføring av transportoppdragene, må fjernes for å oppnå dette.

Egentransport, hvor helseforetaket etablerer egen transportvirksomhet, innebærer at helse-sektoren ikke behøver å konkurranseutsette sine transportoppdrag. En slik løsning innebærer imidlertid at det etablerte samarbeidet mellom helseregionen og fylkeskommunene neppe kan videreføres, og løsningen er neppe samfunnsøkonomisk optimal. Det er videre neppe realistisk å satse på å utføre all pasienttransport med egne transportmidler, man vil allikevel være avhengig av å kjøpe transportkapasitet i markedet. Egentransport er derfor i beste fall bare en halv løsning.

Deleierskap, dvs. at oppdragsgiverne kjøper opp en eller flere eksisterende transportvirk-somheter helt eller delvis, som så kan legge inn anbud på transportoppgaver i utvalgte pak-ker, hvor ingen andre på forhånd vet hvor slike tilbud blir lagt inn. Dette vil bidra til å sikre en potensiell konkurranse i hele regionen som vil virker prisdempende.

Fylkeskommunene og helseforetaket i Hedmark og Oppland har etablert et godt samarbeid om transportkjøpene. Andre steder opererer helseforetakene adskilt fra fylkeskommunene. Når helseforetak rundt om i landet gjennomfører anbud på pasienttransporter med forutset-ninger om løyvetildeling og den forståelse av forskriftene om yrkestransport som er lagt til grunn her, bør anbudsprosessen gjennomføres med god forankring i vedkommende fylkes-kommuners administrative så vel som politiske miljøer. Dette for å sikre at oppdragsgivers forståelse av yrkestransportforskriftens regler blir lagt til grunn ved senere forvaltningsved-tak i fylkene.

ooo000ooo

VEDLEGG 1: Samlet oversikt over drosjeløyver i Hedmark og Oppland (Kilder: Norges Taxiforbunds nettsted og www.transportloyve.no)

HEDMARK:

OPPLAND:

VEDLEGG 1 Samleoversikt taxi

VEDLEGG 2: Oversikt over turbilløyver i Hedmark og Oppland

Kilde: www.transportloyve.no

VEDLEGG 3: Oversikt over områdene.

Hedmark fylke består av følgende 26 pakker i 22 kommuner

Pakke 1: Alvdal kommune - km pris Pakke 14: Trysil kommune - km pris Pakke 2: Eidskog kommune - km pris Pakke 15: Tynset kommune - km pris Pakke 3: Engerdal kommune - km pris Pakke 16: Våler kommune - km pris Pakke 4: Folldal kommune - km pris Pakke 17: Åmot kommune - km pris Pakke 5: Grue kommune - km pris Pakke 18: Åsnes kommune - km pris Pakke 6: Løten kommune - km pris Pakke 19: Elverum kommune - km pris Pakke 7: Nord-Odal kommune - km pris Pakke 20: Hamar kommune - km pris Pakke 8: Os kommune - km pris Pakke 21: Kongsvinger kommune - km pris Pakke 9: Rendalen kommune - km pris Pakke 22: Ringsaker kommune - km pris Pakke 10: Stange kommune - km pris Pakke 23: Elverum kommune - timesbil Pakke 11: Stor-Elvdal kommune - km pris Pakke 24: Hamar kommune – timesbil Pakke 12: Sør-Odal kommune - km pris Pakke 25: Kongsvinger kommune - timesbil Pakke 13: Tolga kommune - km pris Pakke 26: Ringsaker kommune - timesbil

Oppland fylke består av følgende 14 pakker i 26 kommuner Pakke 27: kommunene Lesja og Dovre - km pris

Pakke 28: Kommunene Lom og Skjåk - km pris

Pakke 29: Kommunene Vågå og Sel - km pris

Pakke 30: Kommunene Nord-Fron, Sør-Fron og Ringebu - km pris

Pakke 31: Kommunene Østre Toten og Vestre Toten - km pris

Pakke 32: Kommunene Søndre Land og Nordre Land - km pris

Pakke 33: Kommunene Gran, Jevnaker og Lunner - km pris

Pakke 34: Kommunene Etnedal, Sør-Aurdal og Nord-Aurdal - km pris

Pakke 35: Kommunene Vang og Vestre Slidre - km pris

Pakke 36: Øystre Slidre kommune - km pris

Pakke 37: Kommunene Lillehammer, Gausdal og Øyer - km pris

Pakke 38: Gjøvik kommune - km pris

Pakke 39: Kommunene Lillehammer, Gausdal og Øyer - timesbil

Pakke 38: Gjøvik kommune - timesbil

Documents

EVALUERING AV ANBUD PÅ PASIENTTRANSPORT, SKOLE- … › Filer › Anbud › Drosjeanbud070131.pdf · 2.5.1 Lov og forskrift om offentlige anskaffelser (lov av 16.7.1999 nr. 69 (LOA),