EXCELENTÍSSIMO/A SENHOR/A DOUTOR/A JUIZ/A DE DIREITO DA 2ª VARA CÍVEL ... · revolvimento do conjunto probatório constantes dos autos. (...) 10. Agravo regimental não provido

PRIMEIRA PROMOTORIA DE CIDADE

OCIDENTAL – GO

EDIFÍCIO DO FÓRUM – RESIDENCIAL

MORADA DAS GARÇAS, ÁREA

ESPECIAL, CEP: 72880-000 FONE: 61-

3625-1531. [email protected]

EXCELENTÍSSIMO/A SENHOR/A DOUTOR/A JUIZ/A DE DIREITO DA 2ª VARA CÍVEL, DE FAZENDAS PÚBLICAS, REGISTROS PÚBLICOS E MEIO AMBIENTE DA COMARCA DE CIDADE OCIDENTAL – GO

“The era of protelation, of half-measures, of shooting and blaffling expedients, of delays os coming to its close.

In its place we are entering period of consequences.”

Sir Winston Churchill

(Nov. 12, 1936)

“A era da procrastinação, das meias-medidas, das ações a curto prazo, dos adiamentos, está terminada.

Em seu lugar, estamos entrando no período das consequências. ”

Sir Winston Churchill

(Nov. 12, 1936)

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE GOIÁS, por sua Promotora de

Justiça que adiante subscreve, no exercício de suas atribuições legais, vem perante Vossa Excelência, com fulcro

nos artigos 129, III, e 37, caput, e seu § 4º, da Constituição Federal, nos artigos 117, III, e 92, caput, e seu §4º, da

Constituição Estadual, no artigo 25, IV “a” e “b”, da Lei nº 8.625/93, no art.46, VI, “b”, da Lei Complementar

Estadual nº 25/98, nas Leis nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular), 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), 8.078/90

(Código do Consumidor) e 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa), e com base nos elementos

probatórios apurados no Inquérito Civil Público nº 003/12 (201200136395), anexo, propor:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COM

PEDIDO INCIDENTAL DE NULIDADE DE ATOS ADMINISTRATIVOS E COM

PEDIDO LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS, INAUDITA ALTERA PARTE

mailto:[email protected]


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Em desfavor de1:

ALEX JOSÉ BATISTA, ex-prefeito do Município de Cidade Ocidental/GO, casado, professor,

inscrito no CPF nº 845.989.301-44, portador do RG nº 1773107 SSP/DF, residente e

domiciliado na Rua José Gadioli, Qd. A, casa 16, Setor de Mansões Suleste, Cidade

Ocidental/GO;

CARLOS EDUARDO RAMOS RODRIGUES, brasileiro, solteiro, portador do RG nº

2.217.659 SSP/DF, inscrito no CPF nº 006.149.451-86, ex-gestor municipal da Prefeitura

Municipal de Cidade Ocidental;

EDINALDO MORAIS PARRIÃO, brasileiro, contador, inscrito no CPF/MF sob o n.º

281908583-00, nascido em 06 de dezembro de 1969, filho de Eloisa Morais Parrião, residente e

domiciliado na Rua 30 Sul, Lote 6, apartamento 104, residencial Débora Cristina, Águas Claras,

CEP 71929360, Brasília/Distrito Federal;

LUIZ ARLINDO OLIVEIRA FILHO, brasileiro, filho de Maria Nazaré Barros Oliveira,

nascido em 30 de agosto de 1.974, inscrito no Cadastro de Pessoas Físicas sob o n° 688.899.941-

20, residente na SQ. 16, Quadra 07, Casa 19, Centro, Cidade Ocidental/Goiás, CEP n°

72.880-000;

1 “EMENTA: ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. (...) VIOLAÇÃO DO ART. 47 DO CPC NÃO CARACTERIZADA. AUSÊNCIA DE HIPÓTESE DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. LEI DE IMPROBIDADE. APLICABILIDADE A VEREADOR. DECRETO-LEI Nº 201/67. INCIDÊNCIA CONCOMITANTE COM A LEI Nº 8.429/92. POSSIBILIDADE. (...). 1. Hipótese na qual se discute ato de improbidade administrativa decorrente de abuso no gasto de verba de gabinete de vereador. (...) 6. Não há falar em formação de litisconsórcio passivo necessário entre eventuais réus e as pessoas participantes ou beneficiárias das supostas fraudes e irregularidades nas ações civis públicas movidas para o fim de apurar e punir atos de improbidade administrativa, pois não há, na Lei de Improbidade, previsão legal de formação de litisconsórcio entre o suposto autor do ato de improbidade e eventuais beneficiários, tampouco havendo relação jurídica entre as partes a obrigar o magistrado a decidir de modo uniforme a demanda. 7. Ademais, tratando-se de relação jurídica cuja natureza conduziu o magistrado, com base na valoração dos pontos controversos e nas circunstâncias fáticas da lide, ao juízo de que não se requer a formação de litisconsórcio necessário, a reapreciação de tal matéria é inexequível na estreita via desta instância especial, por exigir necessariamente o revolvimento do conjunto probatório constantes dos autos. (...) 10. Agravo regimental não provido.” (STJ, AgRg no REsp 1230039/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/12/2011, DJe 02/02/2012)



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FABIANO WILLIAN DE CARVALHO, brasileiro, Fiscal de Tributos, filho de Josefa

Genilda de Carvalho, nascido em 29 de janeiro de 1.981, inscrito no Cadastro de Pessoas Físicas sob

o n° 712.559.071-34, residente na SQ. 11, Quadra 09, Casa 46, Centro, Cidade

Ocidental/Goiás, CEP n° 72.880-000;

DÊNIS RODRIGUES DA SILVA, brasileiro, ex-Chefe do Controle Interno do município de

Cidade Ocidental/GO, solteiro, assessor nível IV (comissionado) do Município de Cidade Ocidental,

inscrito no Registro Geral sob o n° 1382861-SSP/DF e no Cadastro de Pessoas Físicas sob o n°

805.578.481-72, residente na SQ 13, Qd 10, CASA 67, Centro, Cidade Ocidental/Goiás, fone:

(61) 3605-2135 e 9146-319;

JORGE ELIAS DA SILVA, brasileiro, casado, advogado, filho de Ismail Augusto da Silva

Jandira da Silva de Jesus, nascido em 05 de fevereiro de 1958, inscrito na Ordem dos Advogados do

Brasil sob o nº 8109/GO e no Cadastro e Pessoas Físicas sob o nº 160.140.731.41, residente na

Rua SB 10, quadra 20, lote 20, condomínio Portal do Sol, Goiânia/GO,, CEP 74884-653 e com

endereço profissional na Rua 90, nº 768, Setor Marista, Goiânia/Go, CEP 74093-020, Telefone:

(62)3281-1532;

DANIEL MAEL SUSSUARANA SILVA, brasileiro, estado civil ignorado, filho de Jorge

Elias da Silva e Marilza Sussuarana Silva, nascido em 22 de maio de 1980, advogado, inscrito na

Ordem dos Advogados do Brasil sob o nº 26.265/GO, e no Cadastro de Pessoas Físicas sob o nº

892.830.821-68, residente na Rua SB 13, Quadra 20, lote 20, Condomínio Portal do Sol I,

Goiâni/GO, CEP 74884-599 e com endereço profissional na Rua 90, nº 768, Setor Marista,

Goiânia/Go, CEP 74093-020, Telefone: (62)3281-1532;

JEFERSON FARIA, brasileiro, estado civil ignorado, filho de Sebastião Fari Júnior e Amélia

Isabel Faria, nascido em 18 de abril de 1977, inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil sob o nº

21.277/GO, e no Cadastro de Pessoas Físicas sob o nº 702438161-20, residente na Rua 94ª,

quara F18, Lote 08, nº 66, Setor Sul. Goiânia/GO, CEP 74083-070, Telefone: (62)

84034725;



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DOUGLAS CEREZINI, brasileiro, estado civil ignorado, filho de Djalma Cerezini e Maria

Lima Montalvão Cerezini, nascido em 25 de janeiro de 1982, advogado, inscrito na Ordem dos

Advogados do Brasil sob o nº 26.018/GO, e no Cadastro de Pessoas Físicas sob o nº

951.165.911-15, residente na Rua T27, nº 120, apartamento 1.003, Residencial Serras do Sul,

Edíficio Canela, Setor Bueno, Goiânia/GO, CEP 74210-030;

I – DOS FATOS

O Ministério Público do Estado de Goiás instaurou Inquérito Civil Público nº

003/2012 (201200136395) para apurar supostos atos de improbidade administrativa praticados pelo Prefeito

Municipal de Cidade Ocidental, Alex José Batista e outras pessoas, consistente na declaração indevida de

inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços de assessoria jurídica.

Na data de 13 de janeiro de 2009, no início do mandato do primeiro réu, portanto, a

representante ministerial promoveu reunião em que compareceram, Alex José Batista, seu então Secretário de

Administração, Finanças e Planejamento Municipal, Ednaldo Morais Parrião (terceiro réu), o Presidente da

Câmara Municipal de Cidade Ocidental, Marcelo Martins de Araújo e a advogada e assessora do primeiro, Verani

Spíndola. Nesta reunião foram abordados diversos temas entre os quais a instituição das Procuradorias

Municipais é decisão relevante para dotar o Município da adequada representação judicial e dos serviços de

assessoria jurídica. Veja-se:

“Quanto à criação da PROCURADORIA DO MUNICÍPIO, tanto o Prefeito quanto o

Presidente da Câmara informaram que não celebraram qualquer contrato por enquanto de assessoria

jurídica. Foi esclarecida pela Promotora a necessidade de existência de um órgão municipal para

prestar assessoria jurídica, devendo ser imparcial, permanente e situado no município. O Secretário

afirmou que a contratação de serviços jurídicos é um caso em que a licitação é inexigível de acordo com

a Lei 8666; A Promotora explicou porquê a inexigibilidade não se aplica e afirmou que, caso o

Prefeito não procedesse sequer à licitação, questionaria o ato judicialmente em razão de entender

caracterizado ato de improbidade administrativa; Ainda foi levantada pela a Promotora a questão da

defensoria pública municipal, que não atende eficazmente a população carente, problema que poderia

ser sanado com a destinação de procuradores para o exercício de tal mister. Foi entregue uma minuta



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do TAC e o Prefeito e o Presidente da Câmara se comprometeram a avaliar os benefícios da criação

das respectivas procuradorias.” (fls. 07/07-vo)”

A minuta de TAC não contou com qualquer consideração acerca de sua celebração.

Foi ainda remetida Recomendação Ministerial ao primeiro Réu (fls. 08/09), em 11 de

março de 2009) exortando-o, na condição de chefe do Executivo Municipal a elaborar projeto de lei de criação e

organização da Procuradoria Jurídica do Município de Cidade Ocidental, realizando o concurso público para

provimento dos cargos a serem criados.

Entretanto, a recomendação foi ignorada pelo requerido e a ilegalidade das

contratações persistiu. Os alertas não foram suficientes a evitar a prática das contratações, umas realizadas sem

qualquer procedimento preliminar (caso de Adriana Vargas Mariano), outras mediante processos licitatórios

viciados (caso do réu Daniel Mael Sussuarana Silva) e outras ainda por indevida inexigibilidade de licitação (caso

de Sheila D’Ávila Braga).

A recalcitrância dos agentes públicos municipais em instituir e prover mediante

concurso público os cargos de procuradores do município fez com que o Parquet ingressasse com diversas ações

improbidade em razão da contratação direta de advogados pela Câmara Municipal de Cidade Ocidental e pelo

Executivo Municipal, além de Ações Civis Públicas Condenatórias de Obrigação de Fazer e de Não Fazer com o

escopo de compelir judicialmente os dois poderes a cumprirem a Carta Magna (fls. 50/57-vo).

Conforme apurado, nos anos de 2009 a 2010 o Município de Cidade Ocidental,

representado pelo Prefeito Municipal, contratou um escritório de advocacia e sete advogados. As contratações

foram realizadas separadamente, sendo que alguns foram contratados mediante procedimento de declaração de

inexigibilidade de licitação e outros por meio de processo licitatório na modalidade convite.



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I.1 – DA CONTRATAÇÃO DE DANIEL MAEL SUSSUARANA SILVA

Na data de 01 de julho de 2009, o Município de Cidade Ocidental, representado pelo

então Prefeito Municipal, ora réu, Alex José Batista, ora requerido, firmou contrato com o réu Daniel Mael

Sussuarana Silva, advogado inscrito na OAB/GO sob o nº 26.265, cujo objeto, previsto expressamente na

cláusula primeira do ajuste, constituía-se na: “contratação de serviço técnico de assessoria e consultoria jurídica nas formulações

de Termos de Referências no acompanhamento e emissão de pareceres nas licitações públicas, visando as contratações administrativas,

com acompanhamento da Comissão de Licitação e Pregoeiro(a) nas audiências.” (fls. 13/15) do Inquérito Civil Público

anexo). O referido contrato previu o valor de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) mensais, e perdurou até 01 de janeiro

de 2010.

O contrato fundamentou-se em procedimento licitatório na modalidade carta-convite

(edital nº 71/2009, processo administrativo nº 120/2009), encartado às 21/46. Nele se verifica que o réu Daniel

concorreu com outros dois advogados (ambos residentes em Goiânia, como Daniel). O requerimento partiu do

réu Edinaldo Morais Parrião, e ele mesmo indicou a modalidade de licitação, o preço médio máximo, bem como

os licitantes a serem convidados: os réus Jeferson Faria, Daniel Mael Sussuarana Silva e Douglas Cerezini (fls. 21).

O mesmo réu visou Declaração de Compatibilidade Orçamentária (fls. 22), apenas para o exercício de 2009, em

08 de junho de 2009. Na mesma data, o réu Alex José Batista autorizou o certame e determinou sua realização no

dia 19 de junho de 2009 (f. 23). Ainda, em 08 de junho de 2009, o presidente da comissão permanente de

licitação, o réu Luiz Arlindo Oliveira Filho, instaurou o certame (fls. 25/32).

Não há comprovação de que os convidados estavam cadastrados junto à

municipalidade, embora tal circunstância tenha sido claramente afirmada pelo Presidente da CPL (f. 25).

Tampouco há comprovação de sua regularidade fiscal e junto à seguridade social.

Os recibos de entrega dos convites comprovam que os convidados estavam em

Cidade Ocidental na data em que foi aberta a licitação (08/junho/2009), conforme se vê às fls. 33/35.

Cotejando-se os documentos de fls. 32 (anexo III da Carta-Convite nº 71/2009) com as propostas dos

réus Daniel, Jeferson e Douglas (fls. 36/41), verifica-se o mesmo padrão tipográfico no preenchimento

da qualificação, do CPF e do endereço, sendo que apenas a proposta monetária propriamente dita está



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preenchida a mão. O padrão tipográfico dos campos preenchidos nas propostas (fls. 54,56 e 58) e que

estavam em branco no modelo da Administração Pública (anexo III, f. 50) é idêntico ao anexo III, fato

indicativo de que as propostas foram preenchidas em conjunto e na própria municipalidade (eis que tal

preenchimento pressupõe a posse do arquivo que gerou o anexo III).

Do julgamento do certame participou o réu Carlos Eduardo Ramos, como membro da

CPL, posteriormente nomeado gestor municipal e que, nessa condição, assinou as prorrogações decorrentes da

licitação (fls. 24, 42/43,12, e 16).

É de notar-se que atuou no processo licitatório como assessor jurídico, e figurou como

testemunha de contratados firmados entre o Município de Cidade Ocidental e o réu Daniel, o réu Jorge Elias da

Silva, contratado pelo Município de Cidade Ocidental mediante declaração de inexigibilidade de licitação2 (fls.

15/17, 44). O réu Jorge é pai do réu Daniel e contratado.

O contrato original foi prorrogado por seis vezes, conforme notas de empenho de fls.

95/97, 101/105-vo.

No dia 30 de dezembro de 2009, firmou-se termo de prorrogação da vigência do

contrato de prestação de serviço técnico, o qual prorrogou o contrato com o advogado Daniel Mael Sussuarana

Silva, por 06 (seis) meses, e fixou o pagamento de R$ 28.680,00 (vinte e oito mil, seiscentos e oitenta reais), a

serem pagos em 6 parcelas. A prorrogação fundamentou-se em requerimento do réu Edinaldo Morais Parrião,

então Secretário de Administração, Finanças e Planejamento (f. 10), contou com declaração de compatibilidade

orçamentária e risco financeiro, subscrita por Marlos Alberto Barreira Silva que, embora tenha se intitulado Chefe

do Setor de Contabilidade, não ocupava nenhum cargo efetivo, comissionado ou temporário da municipalidade

(era contador contratado, assim como os advogados).

Após, em 29 de junho de 2012, estabeleceu-se novo termo de prorrogação de

contrato de prestação de serviço técnico de assessoria e consultoria jurídica, que vigorou até dezembro de 2012 e

fixou o pagamento de R$ 32.511,24 (trinta e dois mil, quinhentos e onze reais e vinte e quatro centavos) ao

advogado Daniel Mael Sussuarana Silva. (95/97do Inquérito Civil Público anexo).

Interessante notar que um dos advogados convidados (Jeferson Faria) foi

posteriormente contratado pela Municipalidade, em favor do qual foram feitos pagamentos pela Fundo de

2 Contratação cuja legalidade é questionada em Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa sob o protocolo nº

201100145162



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Previdência dos Servidores do Município de Cidade Ocidental /OCIDENTALPREV, no valor de R$ 398.888,61,

no exercício de 2011. Tal contrato foi julgado ilegal pelo TCMGO.

II – DO DIREITO

II.1- DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO

A ação civil pública, ex vi do disposto no artigo 1º da Lei nº 7.347/85, como fator de

mobilização social, é a via processual adequada para impedir a ocorrência ou reprimir danos ao patrimônio

público, protegendo, assim, os interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos da sociedade. Por tamanha

relevância, mereceu assento constitucional, como se extrai do artigo 129, inciso III, da Constituição Federal.

A Lei nº 8.429/92, em seus artigos 7º, 14, §2º, 15, 16, 17 e 22, acabou por consagrar

definitivamente a legitimidade ativa do Ministério Público para a ação judicial perseguidora do ressarcimento do

prejuízo causado ao patrimônio público (inclusive na acepção imaterial – moralidade administrativa) e imposição

de demais sanções previstas no artigo 12 da mencionada lei.

Patente, por fim, que o Parquet é parte legítima para aforar ação civil pública em

defesa do patrimônio público, tendente a punir o agente ímprobo responsável por violações aos princípios

estruturais do regime jurídico administrativo e terceiros que induzam ou concorram para que elas ocorram ou

dela se beneficiem, direta ou indiretamente.

A legitimidade passiva ad causam dos requeridos repousa nos artigos 1º, 2, 3, 5º, 6ºe

8º da Lei nº 8.429/92.

II.2 – DA FRAUDE NO PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO NA MODALIDADE CARTA-

CONVITE Nº 071/2009 E DOS CONTRATOS DELE DECORRENTES EM FAVOR DE

DANIEL MAEL SUSSUARANA SILVA.

Em lição lapidar, o inesquecível mestre Hely Lopes Meirelles conceitua licitação

como sendo “o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o



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contrato de seu interesse. Visa a propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Público, dentro dos padrões

previamente estabelecidos pela Administração, e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. É o meio

técnico-legal de verificação das melhores condições para a execução de obras e serviços, compra de materiais e alienação de bens

públicos. Realiza-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, sem a

observância dos quais é nulo o procedimento licitatório, e o consequente contrato”3 (grifos não constam do original).

Toda licitação, diz o citado mestre, está sujeita a determinados princípios irrelegáveis

no seu procedimento, cuja falta pode levar à descaraterização do instituto e invalidar seu resultado seletivo.

Dentre esses princípios, a doutrina aponta os seguintes: a) princípio do

procedimento formal (art. 4º, parágrafo único da Lei nº 8.666/93); b) princípio da publicidade (art. 3º da Lei

nº 8.666/93); c) princípio da igualdade entre os concorrentes (art. 37, inc. XXI da CF e art. 3º da Lei nº

8.666/93); d) princípio da competitividade; e) sigilo na apresentação das propostas (art. 3º da Lei nº

8.666/93); f) vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º da Lei nº 8.666/93); g) julgamento objetivo

(art. 3º da Lei nº 8.666/93); h) adjudicação compulsória ao vencedor.

Evidentemente, também devem ser observados os princípios inerentes à

Administração Pública, notadamente os princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, lealdade à

instituição e boa-fé.

A inobservância a tais princípios, bem como os vícios existentes no procedimento

licitatório podem acarretar a revogação ou anulação da licitação, conforme se depreende do art. 49 da Lei nº

8.666/93.

Aliás, como destaca José dos Santos Carvalho Filho4, “A anulação da licitação é

decretada quando existe no procedimento vício de legalidade. Há vício quando inobservado algum dos princípios ou alguma das

normas pertinentes à licitação; ou quando se escolhe proposta desclassificável; ou não se concede direito de defesa aos participantes etc.

Enfim, tudo quanto se configurar como vício de legalidade provoca a anulação do procedimento. ”

Pois bem, no caso em questão ocorreram vícios insanáveis que maculam todo o

procedimento licitatório, e, por conseguinte, o contrato administrativo, pois há violação de alguns princípios e

normas pertinentes à licitação. Houve o uso desvirtuado da finalidade pública, tendo em vista que a licitação foi

3 Licitação e Contrato Administrativo, 11ª edição, ed. Malheiros, 1997, p. 23.

4 Manual de Direito Administrativo, 4ª edição, ed. Lumen Juris, 1999, p. 204.



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realizada de modo a favorecer pessoa específica.

II.2.a – DA MODALIDADE LICITATÓRIA CONVITE

Os incisos e parágrafos do artigo 22 da Lei nº 8.66/93 delimitam o conceito legal das

modalidades licitatórias, quais sejam:

Art. 22. São modalidades de licitação:

I – concorrência;

II – tomada de preços;

III – convite;

IV – concurso;

V – leilão.

§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de

habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital

para execução de seu objeto.

§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que

atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do

recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

§ 3º Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente

ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número

mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local

apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais

cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse

com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das

propostas.

§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho

técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores,

conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45



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(quarenta e cinco) dias.

§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis

inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, a quem

oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliação.

§ 6º Na hipótese do § 3º deste artigo, existindo na praça mais de 3 (três) possíveis interessados, é

vedado repetir o convite aos mesmos escolhidos na licitação imediatamente anterior realizada para

objeto idêntico ou assemelhado.

§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis

inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a

alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao

valor da avaliação. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 6º Na hipótese do § 3o deste artigo, existindo na praça mais de 3 (três) possíveis interessados, a

cada novo convite, realizado para objeto idêntico ou assemelhado, é obrigatório o convite a, no mínimo,

mais um interessado, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas licitações. (Redação

dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 7º Quando, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos

convidados, for impossível a obtenção do número mínimo de licitantes

exigidos no § 3o deste artigo, essas circunstâncias deverão ser devidamente

justificadas no processo, sob pena de repetição do convite.

§ 8º É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou a combinação das referidas neste artigo.

§ 9º Na hipótese do parágrafo 2º deste artigo, a administração somente poderá exigir do licitante não

cadastrado os documentos previstos nos arts. 27 a 31, que comprovem habilitação compatível com o

objeto da licitação, nos termos do edital. (Incluído pela Lei nº 8.883, de 1994).

O disciplinamento dispensado à modalidade convite enseja uma série de dúvidas e

enseja grande construção doutrinária e jurisprudencial sobre seus elementos.

Marçal Justen Filho5 registra que “convite é procedimento mais simplificado dentre as

modalidades comuns de licitação. Prevê-se a faculdade de a Administração escolher potenciais interessados em participar de licitação.

55 In Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Editora Dialética, 15ª edição, 2012, p. 296



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Esses convidados não precisam estar cadastrados previamente. Mas se admite a participação de quaisquer outros interessados ‘(...)

que manifestarem seu interesse com antecedência mínima de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas’, desde que

cadastrados. ”

Da regra legal, conclui-se que é a Administração Pública a responsável por escolher os

licitantes, em uma inversão perigosa aos princípios da isonomia, competitividade e, por vezes, ao princípio da

moralidade pública.

Para agravar a situação, nenhuma publicação nos meios de publicidade oficial, ou em

jornais de grande circulação é determinada (art. 21, LCCA), bastando somente a afixação do instrumento

licitatório no local de costume (obrigação não cumprida no procedimento em testilha), o famoso “placard da

Prefeitura”. Em tempos de tamanha facilidade na transmissão de informações e notícias pela rede mundial de

computadores em especial pelo dever de transparência da Administração, tal excepcionalidade representa grave

golpe aos princípios da publicidade e amplo acesso às licitações.

Para Joel de Menezes Niebuhr (in Licitação Pública e Contrato Administrativo,

Curitiba: Zênite, 2008. pg. 129/130):

"Esse procedimento é bastante problemático, porque, em primeiro lugar, como a lei não exige a

publicação de resumo da carta-convite em jornal impresso, apenas a expedição dela aos convidados e a

fixação no quadro de avisos do órgão licitante, não há a mais tênue garantia de

publicidade. Se o agente administrativo responsável pela carta-convite não o fixar no quadro de

avisos, será fortemente improvável que alguém (...) terá condições de saber da existência dele (...)."

Nem se olvide que tal modalidade tem sido utilizada com ênfase nos casos em que os agentes

administrativos buscam privilegiar seus apaniguados e, ao deixarem de dar a devida e imprescindível

publicidade (deixando mesmo de publicar o aviso inclusive no local de costume), ferem de morte os

princípios mais comezinhos da licitação, dentre os quais a impessoalidade, a publicidade e a

competitividade.”

Quanto à escolha dos concorrentes pela própria licitante averba que:

" A modalidade convite fere de morte também o princípio da isonomia, haja vista que três pretensos

interessados recebem cartas-convite em suas próprias sedes, convidando-os a participar da licitação,

enquanto que, por outro lado, outros tantos possíveis interessados, merecedores do mesmo tratamento



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por força de referido princípio, nem sequer tem condições razoáveis de tomar ciência da existência da

licitação pública."

E arremata, lançando juízo de inconstitucionalidade sobre a modalidade licitatória:

"Ofende, ao menos, aos princípios da publicidade e isonomia. Ofende o princípio da

publicidade porque a legislação não exige a publicação da carta-convite em

jornal impresso, prescrevendo que ela seja apenas fixada em quadro de avisos,

o que não é suficiente para atender o princípio em comento. Ofende o princípio

da isonomia porque três interessados são convidados a participar da licitação,

enquanto outros, que tem o direito de ser tratados com igualdade pela

Administração Pública, não dispõem sequer de meios razoáveis para tomar

conhecimento dela." (in Licitação Pública e Contrato Administrativo, Curitiba:

Zênite, 2008. pg. 131/132)

Posição menos extremada, mais ainda assim crítica a conformação legal do convite, é

adotada pelo doutrinador Adilson de Abreu Dallari, no sentido do dever de ser conferida ampla publicidade ao

certame, tendo em vista “ser indispensável a publicidade também para essa espécie de licitação, não só porque a

regra geral é a de que os atos da administração dever em princípio ser públicos, mas, principalmente,

porque a falta de publicidade pode efetivamente ensejar a burla aos princípios da igualdade e da

isonomia (...)."6

Certamente, a adoção da regra inafastável da ampla publicidade (facilmente atendida

pela publicação em site oficial, com o carregamento do instrumento convocatório) seria medida hábil, se não a

impedir qualquer conchavo, ao menor a embaraçar seu caminho.

Mas as dificuldades não param por aí. De uma singela interpretação da norma verifica-

se que a Administração licitante pode enviar convites a não cadastrados (uma vez que se não forem convidados,

apenas cadastrados não convidados podem requerer a extensão do convite). Essa faculdade representa grave

risco à eficácia e eficiência do certame, uma vez que nesse caso o poder público renuncia à verificação prévia da

idoneidade dos concorrentes por meio do cadastramento. E nem mesmo assim a norma legal previu uma fase

prévia de habilitação, o que é incompatível com a vantajosidade, a isonomia (tendo em vista que trata

6 In Aspectos Jurídicos da Licitação. 7ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2006.



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concorrentes de forma diversa, sem qualquer razão a diferenciação) e a economicidade. Ora o convidado não

cadastrado pode ser incapaz de fornecer o serviço ou produto almejado, pode ter desinteresse em participar do

certame e pode estar impedida de fazê-lo... Tais fatos apresentam problemas de duas ordens A uma, a formação

de uma concorrência de licitantes de fachada (já que nem todos os concorrentes têm condições ou querem

participar do certame, o que termina por favorecer um deles); a duas, a assunção de riscos significativos e

desnecessários pela Administração Pública em gerar custos para a seleção de pessoa que não irá prestar o serviço

ou entregar o produto.

Tendo em vista que o cadastramento de licitantes configura uma habilitação prévia e

geral a qualquer certame sob a gestão da unidade licitante onde ocorreu, é imperioso que a Administração

Pública tome cautelas para selecionar convidados não cadastrados. Destarte “ou se adota uma etapa prévia de

verificação das condições de habilitação do convidado não cadastrado ou (e) a Administração Pública

terá promovido de ofício investigação acerca da idoneidade do sujeito. Quando convida sujeito não cadastrado, a

Administração assume risco muito maior que o normal. Deve haver evidencia objetiva de que o sujeito convidado encontra-se em

situação de executar o objeto licitado. ”7

Sob o enfoque do valor da contratação, a LCCA determina que o Convite seja a

modalidade empregada para: i) obras e serviços de engenharia, até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais); ii)

para outras compras e serviços, até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais)8. Assim, para se aferir a adequação da

modalidade convite com o valor da contratação é impositivo seja considerado o valor total das contratações

decorrentes da licitação, tendo em vista que o artigo 57, II permite a “prorrogação” dos contratos de prestação

de serviços designados como contínuos por até 60 meses9. Ora, se a Administração Pública pretende prorrogar

as contratações decorrentes de determinado certame, deve considerar o valor total da contratação (referente ao

número de meses pelos quais pretende se conceder vigência à contratação) para adequá-la à modalidade correta.

Tudo isso decorre de um eficiente planejamento na fase interna da licitação.

Desde que o instrumento convocatório (edital ou carta-convite) preveja a possibilidade

7 Justen Filho, Marçal. In Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Editora Dialética,15ª ed. p. 296, 8 Lei nº 8666/93, art. 23, I, “a” e II, “b”.

9 Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos

relativos: [...] II – à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9648cons.htm#art57ii.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9648cons.htm#art57ii.


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de prorrogação, o valor total da contratação é fator determinante da modalidade licitatória. Assim, se com as

prováveis prorrogações o valor da contratação ultrapassar R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil Reais) – para

obras e serviços e engenharia – ou R$ 80.00,00 (oitenta mil Reais), para demais compras e serviços, vedada está a

utilização do Convite. Desprezar esse relevante ponto de fixação do valor estimado da contratação (que é etapa

indispensável do planejamento – um dos passos da fase interna da licitação – ante a inafastável incidência dos

princípios da economicidade, eficiência, eficácia e legitimidade da despesa) é uma das mais frequentes de se

fraudar a publicidade ampla, impessoalidade e competitividade de uma licitação. Para tanto basta ver as diferenças

gritantes entre o convite e as demais modalidades licitatórias.

Diante de tantos meandros pelos quais é possível se distanciar dos princípios

administrativos e sendo o convite a modalidade licitatória mais utilizada, em especial pelos municípios de

pequeno e médio porte, os Tribunais de Contas, à luz da Constituição Federal, impõem a seus jurisdicionados

deveres de publicidade e de invalidar a certame, se inexistentes três propostas válidas ao menor. Veja-se:

Enunciado de Súmula nº 248 do Tribunal de Contas da União:

"Não se obtendo o número legal mínimo de três propostas aptas à seleção, na licitação sob a modalidade

Convite, impõe-se a repetição do ato, com a convocação de outros possíveis interessadas, ressalvadas as hipóteses

previstas no parágrafo 7º do art. 22 da Lei nº 8.666, de 1993”

Impende transcrever ainda, o Enunciado de Súmula nº 222 da mesma Corte de

Contas, qual seja:

"As Decisões do Tribunal de Contas da União, relativas à aplicação de normas gerais de licitação, sobre as

quais cabe privativamente à União legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios."

A Instrução Normativa nº 012/2014 do TCMGO (“dispõe sobre procedimentos para a

formalização e apresentação, ao Tribunal de Contas dos Municípios, dos atos de pessoal – concursos, admissões, aposentadorias e

pensões, das licitações e contratos, dos relatórios da LRF, dos instrumentos de planejamento governamental - PPA, LDO e

LOA, das contas de gestão – balancetes de 2013 e seguintes e das contas de governo - balanço geral - de 2012 e subsequentes, e dá

outras providências”) impõe o dever de ampla transparência para todos os procedimentos licitatórios e contratos,

independentemente do valor deles. Vide artigo 15:

Art. 3º Todos os procedimentos licitatórios (editais) e os termos de contratos, bem

como os respectivos aditivos deles decorrentes, ou ainda seus instrumentos



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substitutivos, celebrados no decorrer do exercício financeiro,

independentemente do valor e da modalidade de licitação que lhes deram

origem, ainda que por dispensa ou inexigibilidade de licitação, deverão ser cadastrados no site do

TCM, em até três (3) dias úteis a contar da publicação oficial, com respectivo upload

dos arquivos correspondentes. De forma complementar e obrigatória deverá ser preenchido o arquivo

CON"MMAA".txt (Arquivo de Contratos), do Anexo II da presente Resolução.

O mesmo instrumento comanda, ainda, que:

Seção II

Da instrução dos procedimentos licitatórios, contratos e aditivos.

Art. 4º Os processos referentes aos procedimentos para contratação deverão conter, no que couber:

I – solicitação das contratações feitas pelo chefe do órgão interessado nas aquisições;

II - Termo de Referência ou Projeto Básico, contendo todos os elementos necessários e suficientes para

caracterizar o objeto da contratação, inclusive orçamentos detalhados em planilhas que expressem a totalidade

dos insumos com seus respectivos quantitativos e custos unitários; devendo demonstrar a necessidade efetiva das

quantidades a serem licitadas e, posteriormente, contratadas, bem como a destinação dos produtos e/ou serviços,

nos termos do art. 15, § 7º, inciso II, da Lei nº 8.666/93 c/c art. 3º, incisos I e II, da Lei nº 10.520/02, no

que couber;

III - levantamento inicial de preços, fundamentado em pesquisa prévia de preços de

mercado, devidamente comprovada nos autos mediante documentos emitidos por

empresas do ramo, consoante o disposto no art. 7º, inciso II, c/c art. 15, § 1º, art. 40,

inciso X, art. 43, inciso IV, todos da Lei nº 8.666/93 e art. 3º, incisos I e III, da Lei nº

10.520/02;

IV - estimativa de impacto orçamentário-financeiro e declaração de compatibilidade da

despesa com o PPA, LDO e LOA (quando for o caso), conforme arts. 15, 16 e 17 da

LRF;

V - declaração emitida pelo contador de existência de saldo orçamentário suficiente e reserva orçamentária;

VI - autorização do gestor para iniciar o procedimento licitatório na modalidade cabível;

VII - decreto de nomeação da Comissão de Licitações;

VIII - edital de licitação, nos termos do art. 40 da Lei nº 8.666/93;

IX - minuta do contrato a ser firmado pelo vencedor, acompanhando o Edital de licitação;

X - publicação da íntegra do edital no site oficial do município, bem como do



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respectivo extrato nos meios legais próprios, conforme a modalidade de licitação, em

observância às Leis nº 8.666/93, nº 10.520/02 e nº 12.527/11 no que couber;

XI - a documentação de habilitação dos licitantes exigida no edital;

XII - as propostas de fornecimento ou prestação, de acordo com o edital;

XIII - as atas das sessões de abertura e julgamento;

XIV – o demonstrativo de análise da Comissão de Licitação, indicando as propostas

vencedoras;

XV – parecer jurídico detalhado sobre o procedimento licitatório emitido por assessor

jurídico habilitado;

XVI - a adjudicação, por ato do gestor responsável, das propostas vencedoras;

XVII - a homologação, por ato do gestor responsável, das propostas adjudicadas;

XVIII - o contrato celebrado, devidamente assinado pelas partes, e as testemunhas;

XIX - demonstrativo das composições dos custos da contratação;

XX - ato emitido pelo gestor do órgão, designando um servidor como gestor do

contrato;

XXI - a publicação nos meios legais próprios, do extrato do contrato;

XXII - as notas de empenho, para cada contrato, e para todo o exercício, de acordo

com as unidades orçamentárias;

XXIII - o parecer detalhado do chefe do Controle Interno, abordando os aspectos

relevantes do procedimento licitatório, do contrato, e do fornecimento ou prestação.

Parágrafo único. Nos casos de inexigibilidade e dispensa de licitação, os documentos tratados nos itens VIII a

XIII e XVI a XVII serão substituídos pelo ato declaratório destas.

omissis

Art. 31. - No apoio ao controle externo, a unidade de controle interno de cada Poder deverá exercer, dentre

outras, as seguintes atividades:

Omissis

§ 1º O responsável pelo Sistema de Controle Interno, ao tomar conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela dará ciência ao Tribunal de Contas dos

Municípios, sob pena de responsabilidade solidária, nos termos do § 1º do art. 74 da

Constituição Federal.

Omissis

Art. 32. Os profissionais que prestarem serviço ou assessoria aos entes públicos



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municipais (contadores, assessores jurídicos, engenheiros, arquitetos, etc.) que

praticarem atos que tenham, de alguma forma, influenciado ou sido determinante para

o desrespeito à norma legal ou para a concretização do dano ou prejuízo ao erário,

serão representados perante o Conselho de Classe respectivo para fins de apuração de

responsabilidade profissional.

Parágrafo Único. Caberá representação ao Ministério Público Estadual quando for constatada a ocorrência de

indícios de crime.

Por fim, importante registrar ainda que a publicação do extrato do contrato

administrativo é condição de sua eficácia. Nesse sentido:

Em exame o processo licitatório deflagrado na modalidade convite (nº 05/08), a formalização e execução

financeira do contrato administrativo nº 45/08 (folhas 242/247), celebrado entre o Município de

Alcinópolis/MS e a empresa Leocir Edegar Nardini, cujo objeto é a contratação de empresa na área pertinente

para prestação de serviços especializados em assessoria na área da educação, consistindo em: elaboração de

projetos educacionais, prestação de contas, acompanhamento da execução das despesas e dos recursos de convênios

e do FUNDEB, bem como do Plano Municipal de Educação, sob responsabilidade da Secretaria Municipal de

Educação, no valor global de R$ 17.280,00 (dezessete mil e duzentos e oitenta reais). A equipe técnica, após

destacar que o instrumento de contrato em epígrafe foi objeto de abordagem na Inspeção nº 57/2009, realizada

na Prefeitura do Município, abrangendo o período de janeiro a dezembro de 2008, sugeriu a intimação do

Ordenador de Despesas - que se procedeu à folha 343, por meio do ofício nº 8467/2013 - para apresentar a

publicação do extrato do contrato e os documentos que comprovem a integral execução financeira do contrato

(Análise nº 6285/2013 - folhas 338/341). Em resposta, o Jurisdicionado encaminhou os documentos

encartados às folhas 345/376. Após reexaminar os documentos que instruem os autos a 5ª ICE concluiu que

o processo licitatório observou os ditames legais e normativos, entretanto, a formalização e a execução financeira

do contrato não se encontram em consonância com as normas de Licitações e Contratações Públicas,

desatendendo ao estatuído nas Instruções Normativas e Regimento Interno deste Tribunal de Contas (Análise

nº 7202/2014 - folhas 387/289). O ilustre representante do Ministério Público de Contas, em cumprimento

ao estabelecido no art. 53, inciso II, segunda parte, da Lei Complementar 160/12, exarou parecer opinando

pela regularidade do procedimento licitatório; pela irregularidade da formalização e execução financeira do

contrato em epígrafe; pela aplicação de multa ao Prefeito do Município (Parecer nº 8646/2014 - folhas

390/391). É o que cabe relatar. Trata-se o presente processo da contratação pública efetuada pelo Município

de Alcinópolis/MS e a empresa Leocir Edegar Nardini-ME, cujo objeto prestação de serviços especializados



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em assessoria na área de educação. No que se refere ao processo licitatório - na modalidade convite nº 05/08 -

constato que se realizou em alinho com os critérios estabelecidos na Lei 8.666/93. Analisando os autos, verifico

que a documentação apresentada pelo Responsável, referente à 2ª fase, não foi encaminhada em sua totalidade,

conforme prevê a Instrução Normativa TC/MS 17/00, vigente à época da contratação, pois não consta nos

autos a comprovação da publicação do extrato do contrato. Após intimação, o Prefeito do Município, encaminha

os documentos protocolizados sob o nº 1474723 (folhas 346/376), todavia não apresentou a publicação do

extrato do contrato. Quanto à irregularidade que persiste nos autos, devo lembrar a obrigatoriedade da

comprovação da publicação do contrato, conforme letra do art. 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93:

Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial,

que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do

mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 (vinte) dias daquela data, qualquer que seja o

seu valor, ainda que sem ônus, ressalvando o disposto no art. 26 desta Lei. O dispositivo acima mencionado está

relacionado com a eficácia do contrato e seus aditamentos, entendida esta como a propriedade que tem

determinado ato ou fato para produzir o resultado almejado, o texto ora em comento determina que a publicação

resumida de referidos instrumentos é condição indispensável para sua ocorrência. Assim, os instrumentos

contratuais e possíveis aditamentos, somente produzirão efeitos após devidamente publicados. A

consequência para a falta de publicação é a ineficácia do contrato, isto é, o pacto

existe, nada se lhe aponta de inválido, porém não estará apto a produzir efeitos. Sobre

o assunto, Jessé Torres Pereira Júnior comenta o fato em questão, explicitando que a

norma considera o contrato administrativo de eficácia contida porque impede que os

direitos e obrigações nele previstos sejam exigíveis reciprocamente enquanto não

ocorrer à publicação do respectivo resumo. Postas em inércia pela falta de publicação,

as partes atentam contra os princípios da continuidade, finalidade e prevalência do

interesse público. Daí a correta opção do legislador por incumbir a Administração de

providenciar a publicação, em sua correspondente imprensa oficial. Considerando o

dever inerente à função que exerce e que a atuação do administrador esta estritamente

ligada ao atendimento da lei, ao não publicar o extrato do contrato nº 45/08, infringe a

disposição do art. 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93, e não tendo eficácia o termo de

contrato não poderia seu objeto ter sido executado, liquidado e pago. Mesmo com a

formalização do termo de contrato irregular, o Prefeito do Município executou-o,

conforme demonstra o quadro abaixo: Valor do contrato R$ 17.280,00 Valor empenhado

R$ 16.184,00 Despesa liquidada R$ 16.280,00 Pagamento efetuado R$ 15.562,00 Como se



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vê o pagamento efetuado, decorrente de um contrato ineficaz, em virtude a ausência

da publicação de seu extrato, e deve ser ressarcido aos cofres do Município de

Alcinópolis, nos termos dos arts. 42, inciso IX e 61, inciso I, ambos da Lei

Complementar 160/12. Diante da irregularidade acima apontada que se subsumem a

multa prevista no artigo 170, inciso I da RN/TC/MS 76/13 de até 1.800 UFERMS, e

considerando as condições pessoais dos agentes, a natureza da infração, o conjunto de elementos de convencimento

demonstrados, a proporcionalidade entre a sanção ora aplicada e o grau de reprovabilidade da conduta praticada

pelo Prefeito do Município contra norma legal, fixo a multa no valor correspondente a 50 (cinquenta)

UFERMS, o que considero suficiente para dar o efetivo tratamento isonômico aos Gestores submetidos à

jurisdição desta Corte de Contas, como dispõe o artigo 170, parágrafo 5º do Regimento Interno deste Tribunal.

Mediante o exposto, acolho parcialmente o parecer ofertado pelo ministério Público de Contas e nos termos do

art. 59, inciso I e III da Lei Complementar 160/12 c/c os artigos 120, incisos I, II e III e 121, inciso IV,

alínea a, da RN/TC/MS 76/13 DECIDO: I - Pela REGULARIDADE do processo licitatório na

modalidade convite nº 05/08, pelo atendimento às disposições da Lei 8.666/93, aplicáveis à matéria; II - Pela

IRREGULARIDADE da formalização e execução financeira do contrato administrativo 45/08, pela

infringência ao art. 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93; III - Pela IMPUGNAÇÃO de R$ 15.562,00

(quinze mil e quinhentos e sessenta e dois reais), responsabilizando o Prefeito do Município Ildomar Carneiro

Fernandes pelo ressarcimento do valor impugnado aos cofres públicos de Alcinópolis/MS, devidamente

atualizado, acrescido dos juros legais, a partir de 29/12/2008; IV – Pela APLICAÇÃO DE MULTA

ao Ordenador de Despesas, Ildomar Carneiro Fernandes, portador do CPF nº 864.417.449-53, no valor

correspondente a 50 (cinquenta) UFERMS, pela infringência ao art. 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93,

inobservância às disposições do art. 42, inciso II da LC 160/12, nos termos dos artigos 44, incisos II e IV, e

45, inciso I, ambos da LC 160/12 c/c art. 170, inciso I, da RN/TC/MS 76/13; V – Pela

CONCESSÃO DO PRAZO de 60 (sessenta) dias para comprovação do ressarcimento do valor impugnado

e recolhimento da multa ao FUNTC, nos termos do art. 83 da Lei Complementar 160/2012 c/c/ art. 172,

parágrafo primeiro, incisos I e II, da RN/TC/MS 76/13, comprovando o pagamento nos autos no mesmo

prazo, sob pena de cobrança executiva judicial, nos termos do art. 77, parágrafo 4º da Constituição Estadual.

É a decisão. Remetam-se os autos ao Cartório para publicação do resultado deste julgamento, nos termos do art.

65 da Lei Complementar 160/12. Intime-se o Jurisdicionado nos termos do art. 50, inciso II da LC 160/12.

Campo Grande, MS 15 de setembro de 2014. Ronaldo Chadid Conselheiro Relator.” (TCE-MS -

CONTRATO ADMINISTRATIVO: 89532013 MS 1423085, Relator: RONALDO CHADID,

Data de Publicação: Diário Oficial do TCE-MS n. 0975, de 08/10/2014)



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Feito o apanhado geral sobre a modalidade convite (escolhida pelos réus Alex José

Batista, Edinaldo Morais Parrião para promover a contratação ilegal do réu Daniel Mael Sussuara Silva, ato

ímprobo do qual participaram os réus componentes da Comissão Permanente de Licitações, o assessor jurídico

pai de Daniel – o réu Jorge Elias da Silva – e os demais licitantes, os réus Jeferson Faria e Douglas Cerezini) resta

minudenciar as graves irregularidades aptas a demonstrar a prática dolosa do ato de improbidade).

II.3.b – DA NÃO COMPROVAÇÃO DA CADASTRAMENTO PRÉVIO DOS LICITANTES.

Na prática administrativa, o registro cadastral de pessoas atende aos reclamos de

economicidade, celeridade e ampla competitividade.

Declinam os artigos 34 usque 37 da LCCA:

Art. 34. Para os fins desta Lei, os órgãos e entidades da Administração Pública que realizem

frequentemente licitações manterão registros cadastrais para efeito de habilitação, na forma

regulamentar, válidos por, no máximo, um ano. (Regulamento)

§ 1º O registro cadastral deverá ser amplamente divulgado e deverá estar

permanentemente aberto aos interessados, obrigando-se a unidade por ele

responsável a proceder, no mínimo anualmente, através da imprensa oficial e

de jornal diário, a chamamento público para a atualização dos registros existentes e para o

ingresso de novos interessados.

§ 2º É facultado às unidades administrativas utilizarem-se de registros cadastrais de outros órgãos ou

entidades da Administração Pública.

Art. 35. Ao requerer inscrição no cadastro, ou atualização deste, a qualquer

tempo, o interessado fornecerá os elementos necessários à satisfação das

exigências do art. 27 desta Lei.

Art. 36. Os inscritos serão classificados por categorias, tendo-se em vista sua

especialização, subdivididas em grupos, segundo a qualificação técnica e econômica avaliada pelos

elementos constantes da documentação relacionada nos arts. 30 e 31 desta Lei.



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§ 1º Aos inscritos será fornecido certificado, renovável sempre que atualizarem

o registro.

§ 2º A atuação do licitante no cumprimento de obrigações assumidas será

anotada no respectivo registro cadastral.

Art. 37. A qualquer tempo poderá ser alterado, suspenso ou cancelado o registro do inscrito que

deixar de satisfazer as exigências do art. 27 desta Lei, ou as estabelecidas para classificação

cadastral.

Na lição de Marçal Justen Filho:

“O cadastro consiste num banco de dados mantido por órgão da Administração Pública, contendo a relação das

pessoas reputadas habilitadas a participar de licitação e informações sobre a situação jurídica, fiscal, técnica e

econômico-financeira. A existência do cadastro propicia a simplificação da atividade da Administração Pública

em licitações. A inscrição no cadastro faz-se de modo abstrato e genérico, independentemente da realização de

uma licitação especifica. Em oportunidades posteriores, a Administração recorrerá ao conteúdo do cadastro para

avaliar a idoneidade do licitante, sem necessidade de reapresentação de documentos ou de disputa sobre o

preenchimento dos requisitos já verificados por ocasião do cadastramento.

O acesso aos interessados ao cadastramento deve fazer-se em termos tão ou mais livres e amplos do que se passa

em licitação específica.

[...]

A dissociação entre habilitação e licitação cria (dentre outros) o risco da desatualização (obsolescência). Pode

ocorrer alteração da situação das empresas cadastradas. Por isso exige-se que se proceda à atualização cadastral

uma vez por ano, no mínimo. Descumprida a exigência, o registro perde a validade e torna-se imprestável. A

empresa não mais poderá valer-se dele para pretender sua habilitação. O registro não atribui direito adquirido à

habilitação.

[...]

A inscrição no cadastrado corresponde a uma habilitação parcial. Envolve a comprovação da presença de

algumas das condições de habilitação. Por isso o interessado deverá comprovar todos os requisitos e exigências

previstos nos artigos 27 a31. A inscrição no cadastro não pode configurar uma forma de furtar-se ao

preenchimento de exigências de habilitação.

[...]

O conteúdo do registro cadastral será documentado através de um certificado, destinado inclusive a fazer prova

até mesmo para fins de participação em outras licitações (tal como previsto na redação anterior do art. 32, §2º).



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O prazo de validade do certificado será de um ano, tal como determina o art. 34. É ´óbvio que, sendo o

conteúdo do registro cadastral de conhecimento público, qualquer interessado poderá obter certidão acerca de seus

termos –inclusive para produzir provas perante outros órgãos públicos.10

No caso em debate, o réu Luiz Arlindo Oliveira Filho fez declaração falsa em

documento público afirmando a condição de cadastrados dos réus Daniel, Jeferson e Douglas. Contudo, tal

condição é inexistente (fl. 112).

Se não ostentavam a circunstância pessoal de cadastrados (na qual se

pressupõe uma habilitação prévia e parcial, que deve ser ratificadas no momento da adjudicação do

objeto, caso o licitante cadastrado vença), deveriam ter apresentado todos os documentos que

comprovassem sua habilitação, sendo indispensável, por óbvio, a habilitação profissional (inscrição

vigente11 na Ordem dos Advogados/Secção Goiás) e a certidão de regularidade junto à seguridade

social e a declaração, sob as penas da lei, de que não emprega menor de 18 anos em trabalho noturno,

perigoso, insalubre e menor de 16 anos em qualquer trabalho, salvo na condição de aprendiz, a partir

dos 14 anos. Tais informações são indispensáveis para a habilitação (e por conseguinte, ao

cadastramento), e não podem ser dispensadas, ante o status de norma constitucional que guardam

(tendo em vista que estão previstas respectivamente no art. 7º, XXXIII, indiretamente e art. 195, § 3º).

No caso concreto, não se pode perder de mira que é bastante usual que os advogados, ainda que não

integrem nenhuma sociedade, sejam empregadores individuais, pela necessidade de serem

secretariados, bem como pela larga utilização de estagiários.

No caso em tela, a condição de cadastrados dos convidados não foi devidamente

comprovada, nem pelos licitantes, nem pela Administração Pública, tendo em vista que aos autos não foram

agregadas as certidões de cadastro. Posteriormente, requisitada a informação, não se logrou encontrar nenhum

cadastro de licitantes em nome dos três réus.

Sob outro enfoque, soa suspeito o fato de não se convidar nenhum advogado militante

na comarca ou nas circunvizinhas, tendo em vista a facilidade de acesso a tais profissionais e a quantidade de

advogados existentes na região. Nenhum deles estava cadastrado? Mesmo assim, por que nenhum deles foi

convidado, ante a prerrogativa legal da Administração Pública de convidar não cadastrados?

10 In Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, p. 580/584. 11 Tendo em vista que esta pode estar suspensa, cancelada ou excluída, conforme Estatuto da Advocacia.



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Para além da grave lesão ao patrimônio público moral e material da municipalidade

local, a intenção de montar um arremedo de certame para, por meio dele, conferir viés de legitimidade a uma

escolha prévia, mediante afirmação falsa em documento público configura o crime de falsidade

ideológica qualificada (documento público), com causa de aumento (por ser o autor funcionário público,

valendo-se do cargo).12

II.2.b – DA AUSÊNCIA DE PUBLICIDADE DA LICITAÇÃO E DOS CONTRATOS DELA

DECORRENTES (ARTS 22 e 61, § único da Lei nº 8.666/93)

Especificamente na modalidade convite, exige-se que seu instrumento convocatório

(a carta-convite) seja anexada no quadro de avisos do órgão ou entidade contratante para que interessados

cadastrados (e apenas estes) que não tenham sido formalmente convidados possam manifestar interesse em

também participar do certame, desde que observado o prazo e demais condições previstas no art. 22, §3º, da Lei

nº 8.666/93. É dizer que na modalidade convite a publicidade da abertura do procedimento licitatório é

bem mitigada e garantida sem que haja publicação da carta-convite no Diário Oficial e em jornais de

grande circulação. Esse parece ser também o entendimento do TCU, ao orientar que a Administração: “9.2.14

obedeça o princípio da publicidade em suas cartas-convite, no mínimo por meio da fixação de cópia do

instrumento convocatório em local apropriado, em cumprimento ao que estabelece o art. 22, §3º da Lei nº

8.666/93. ”13

Como tratado alhures (item II.3.a), tal regra não é consentânea com o dever de

ampla publicidade e transparência dos atos administrativos (cujo espectro é bem maior que os meros interessados

no certame, alcançando toda a sociedade, detentora do direito de ser fiscalizar os atos da Administração Pública e

dos órgãos de controle externo).

12 CP, artigo 299 – Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa

ou diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante:

Pena - reclusão, de um a cinco anos, e multa, se o documento é público, e reclusão de um a três anos, e multa, de quinhentos mil réis a cinco contos de réis, se o documento é particular.

Parágrafo único – Se o agente é funcionário público, e comete o crime prevalecendo-se do cargo, ou se a falsificação ou alteração é de assentamento de registro civil, aumenta-se a pena de sexta parte.

13 TCU, Acórdão nº 2.256/2008, Plenário, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, j. em 15.10.2008



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O que dizer se nem mesmo esta regra – já mitigada – de publicidade não for

seguida? Na ausência de afixação da carta-convite “no local de costume”, a nulidade absoluta do convite

se impõe, por tornar-se negócio secreto, vedado ao conhecimento alheio a seus atores. E não há

nenhuma razão legítima ou lícita para se tornar uma carta-convite objeto de segredo, como ocorreu

com a que hora se observa.

Note-se que os documentos que compõem a Carta-Convite foram juntados aos

autos em três ocasiões diversas: a) na primeira instauração, com peças retiradas do Procedimento que originou a

Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer e Não Fazer, extraídas para formas os autos ministeriais remetidos ao

Titular da Promotoria Criminal, de acordo com o Despacho nº32/2015, item I; b) quando da resposta ao ofício

nº017/2011 (f. 19), em fls. 20/46; c) e mais uma vez, em atendimento ao ofício nº214/2012, às fls. 62/97. E, em

nenhuma delas foi apresentada a certidão de publicação da carta convite no placard da Prefeitura.

Ora, sabe-se que os atos de publicação neste meio se provam, formal e usualmente,

por expedição de certidão do agente responsável por sua afixação, geralmente exteriorizada por um carimbo na

Ata de Abertura do Certame. Tal meio de prova é bastante questionável, tendo em vista que pode ser “fabricado”

de forma retroativa ou pode ser apenas confeccionado, para formalizar uma publicação que não ocorreu. O mais

recomendável é que todos os atos administrativos sejam publicados no sítio do órgão. No caso concreto, nenhum

ato de publicidade foi praticado.

A ausência de certidão (que já é um meio bastante falho quando existe) é prova cabal

de que a publicação não ocorreu, tendo em vista que seria a única prova de sua prática. A inexistência de tal ato

demonstra o açodo com que foi realizado o certame, e a falta de transparência do “negócio entre amigos”

perpetrado, dada a grande possibilidade de a fraude arquitetada ser descoberta, caso se tornasse pública.

Importante ressaltar que a publicação deve ocorrer com antecedência mínima de

cinco dias antes da realização do certame, nos termos do art. 21, § 2º, IV da LCCA.

Tal fato, de per si, constitui motivo suficiente para inquinar o procedimento de

nulidade insanável. E a nulidade da licitação induz à do contrato dele decorrente, consequência de ordem legal,

conforme promana o artigo 49, § 2º da LCCA14. No caso em tela, sequer subsiste o dever de indenizar o

14 Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato

superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.

§ 1o A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta



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contratado, tendo em vista sua participação na fraude15. Neste sentido:

“O prazo mínimo de divulgação deverá mediar entre a última publicação do aviso ou remessa do

convite e o primeiro ato formal de participação na licitação.

[...] A ausência de disponibilidade de tal documentação [o edital, carta, e os demais

documentos instrutórios do certame] representa impedimento ao início do curso do prazo e

obriga à consequente renovação de seu cômputo.

Justamente por isso, é imperioso que a autoridade administrativa faça constar formalmente dos autos a

data em que houve a disponibilização dos documentos pertinentes à licitação.

[...]

Poderá invalidar-se o certame quando a ausência de disponibilidade intercorrente dos documentos

inviabilizar a elaboração de proposta ou retratar preferência em favor de certo licitante ou

discriminação contra outros. [...] Apontará infringência ao princípio da publicidade e frustração

indireta das garantias que a Constituição e a Lei asseguram aos interessados em participar de

licitação. [...] Mesmo quando não haja prejuízo para o licitante, eventos dessa ordem são anormais e

induzem práticas abusivas ou irregulares da Administração. São indícios de ausência de objetividade

na condução da licitação. Autorizam inferência de que a Administração conduz o certame sem

observância aos princípios constitucionais. Pode chegar-se, em alguns casos, a presurmir-se que o

certame está direcionado para beneficiar ou prejudicar algum licitante específico.16

A ausência de publicidade (mais uma vez: comprovada pela certidão de afixação da

carta-convite no placard da Prefeitura) impossibilita não apenas que outros interessados tomem conhecimento do

certame, como impede o controle social e o externo.

A publicidade é fundamento do sistema democrático. Não há governo do povo, sem

o controle dos atos governamentais pelo destinatário da atividade estatal. Não se pode perder de mira que o

Lei.

§ 2o A nulidade do procedimento licitatório induz à do contrato, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei. § 3o No caso de desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o contraditório e a ampla defesa. § 4o O disposto neste artigo e seus parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e de inexigibilidade de licitação. 15 Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele,

ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos. Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada

e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa. 16 Marçal Justen Filho, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, p. 286/287.



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detentor do poder é o povo, exercido indiretamente por agentes públicos. Assim, sem controle de tais atos, fere-

se de morte o regime democrático.

Nesse diapasão, a Lei nº 8.666/93 determina como condição de eficácia (aptidão

para produzir efeitos) do contrato administrativo a publicação de seu extrato na imprensa oficial:

Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que

autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa ou da

inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei.

Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus

aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será

providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua

assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu

valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.”

Da mesma forma que os réus deixaram de dar publicidade ao certame, ignoraram a

exigência de publicação do extrato dos contratos e aditamentos dele decorrentes. Verifica-se, mais uma vez, do

cartapácio instrutório, que nenhum ato de publicidade foi comprovado ou certificado acerca dos contratos

celebrados entre a Municipalidade e o réu Daniel. Outrossim, verifica-se que sequer o dever básico de assinar as

vias contratuais foi seguido pelo réu Alex (fls. 13/15). Tal fato é comprobatório de que os contratos foram

assinados separadamente pelas partes.

Mesmo com todos esses fatos impeditivos, os contratos e aditamentos foram

empenhados e pagos (fls. 13/17, 95/97, 101/108-vo, sendo que tanto o contrato original quanto o termo aditivo

sem assinatura do gestor, réu Carlos Eduardo – 96), o que conduz a nulidade e ineficácia da contratação, que

tiveram sua publicidade maliciosamente coarctada.

Outro não é o entendimento das cortes de contas:

EMENTA CONTRATO ADMINISTRATIVO. PROCESSO LICITATÓRIO. CONVITE.

FORMALIZAÇÃO DO TERMO DE CONTRATO. AUSÊNCIA DE PUBLICAÇÃO DO

RESUMO DO EDITAL E DO EXTRATO DO CONTRATO. ILEGAL E IRREGULAR.

MULTA. EXECUÇÃO FINANCEIRA. DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS

REGULARES. 1. Ausência de publicação do resumo do instrumento convocatório do certame. 2. Violação

das disposições do art. 37, caput, da Constituição Federal e art. 22, § 3.º da Lei Nacional n.º 8.666/93. 3.

Ausência de publicação do extrato do contrato em veículo de imprensa oficial. 4. Descumprimento da exigência



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prevista no art. 61, parágrafo único, da Lei Nacional n.º 8.666/93. 5. Procedimento licitatório e formalização

do termo contratual irregulares e ilegais. 6. Multa regimental por ato praticado contra a norma legal, nos termos

do art. 197, inciso II, da Resolução Normativa n.º 57/2006, vigente à época. 7. Despesas processadas em

conformidade com a Lei n.º 4.320/64. 8. Regularidade contábil da execução financeira. ACÓRDÃO Vistos,

relatados e discutidos estes autos, acordam os Conselheiros da 1.ª Câmara do Tribunal de Contas do Estado de

Mato Grosso do Sul, na 4.ª Sessão Ordinária, de 08 de abril de 2014, na conformidade da ata de julgamentos

n.º 04, por unanimidade de votos, nos termos do relatório e voto do Conselheiro Relator; em declarar a

IRREGULARIDADE e ILEGALIDADE do procedimento licitatório e da formalização do termo do

Contrato n.º 021/2012, celebrado entre o Município de Bonito e a microempresa Júlio Cesar Pereira Morais,

por infringência às disposições dos artigos 61e 22, § 3.º, ambos da Lei n.º 8.666/93; em APLICAR

MULTA em valor correspondente a 150 (cento e cinquenta) UFERMS, ao Senhor Neder Afonso da Costa

Vedovato, Ex- Prefeito de Miranda, inscrito no CPF com o n.º 073.509.451-91, em razão de ato praticado

com grave infração às normas legais insculpida nos artigos 61e 22, § 3.º, da Lei n.º 8.666/93, nos termos do

artigo 197, inciso II, da Resolução Normativa n.º 057/2006 c/c artigo 45, da Lei Complementar Estadual

n.º 160/2012; em CONCEDER prazo de 60 (sessenta) dias para o recolhimento da multa ao FUNTC,

conforme o art. 83 da Lei Complementar n.º 160/2012, devendo comprovar o pagamento nos autos em prazo

idêntico, sob pena de cobrança executiva judicial; em declarar a REGULARIDADE CONTÁBIL da

execução financeira do Contrato Administrativo n.º 021/2012, nos termos dos artigos 60, usque 69, da Lei

n.º 4.320/64; em COMUNICAR o resultado deste julgamento aos interessados, Neder Afonso da Costa

Vedovato e Marlene de Matos Bossay, respectivamente ex e atual Prefeita Municipal de Miranda; nos termos

do artigo 50, inciso II, da Lei Complementar n.º 160/2012. DISCUSSÃO: Nesta oportunidade ninguém

fez uso da palavra; DECISÃO: Aprovado, por unanimidade, o relatório e voto do Conselheiro Relator.

Participaram deste julgamento os Excelentíssimos Senhores Conselheiros José Ricardo Pereira Cabral, Waldir

Neves Barbosa e Ronaldo Chadid, bem como do Representante do Ministério Público de Contas, Procurador de

Contas Dr. João Antônio de Oliveira Martins Júnior. Campo Grande – MS, 08 de abril de 2014. Ronaldo

Chadid Conselheiro Relator. (TCE-MS - CONTRATO ADMINISTRATIVO: 232232012 MS

1270280, Relator: RONALDO CHADID, Data de Publicação: Diário Oficial do TCE-MS n.

925, de 28/07/2014)

O mesmo se diga da posição dos Tribunais:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE

SEGURANÇA OBJETIVANDO A PARTICIPAÇÃO EM PROCESSO DE

LICITAÇÃO POR CARTA CONVITE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA.



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VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, MORALIDADE E AMPLA

PUBLICIDADE. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA QUE SE IMPÕE ENTRE O

DECRETO Nº 2.745/98 E A LEI Nº 8.666/93. CONHECIMENTO E

DESPROVIMENTO DA PRETENSÃO RECURSAL. A despeito da existência de

processo simplificado de licitação para contratações da PETROBRAS, previsto no

Decreto nº.745/98, cumpre ao seu gestor observar os princípios constitucionais e as

normas da Lei nº 8.666/93, sob pena de restar violado o interesse público primário. (TJ-

RN - AC: 14536 RN 2010.001453-6, Relator: Des. Dilermando Mota, Data de Julgamento:

19/10/2010, 1ª Câmara Cível)

Destarte, verifica-se que a ausência de publicidade foi um dos meios utilizados para a

prática do ato de improbidade e para garantir o seu proveito.

II.2.c – DA AUSÊNCIA DO VALOR DE REFERÊNCIA E DO PROJETO BÁSICO

Para contratar – obras, produtos e serviços – a Administração Pública deve atender

aos princípios da vantajosidade, da economicidade, da eficácia e da eficiência. Para tanto, é necessário que atue no

sentido de conhecer e praticar o valor de mercado de tais contratações.

Não é por outro motivo que a LCCAA determina que:

Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:

omissis

V – Verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços

correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro

de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação

das propostas desconformes ou incompatíveis;

Ou seja, a Administração Pública deve pesquisar os preços de mercado para

determinada obra, produto ou serviço, e deve praticá-los ao limitar o valor máximo de determinada contratação.

O valor de referência, que é o valor estimado da contratação deve ser o mais real possível, para buscar-se

realmente a melhor proposta. Para tanto, os responsáveis pela licitação (tanto na fase prévia, como no

procedimento licitatório em si) devem primar pela pesquisa séria de preços praticados por outros órgãos da

Administração, em contratações recentes, em preços de balcão (incluindo a internet), no sítio compras.net, tabelas



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de preços para atividades e bens regulados, pisos salariais de categorias, publicações de outras contratações

semelhantes... ou seja, não é possível apenas indicar um valor qualquer para a contratação. Aquele deve estar

devidamente comprovado no procedimento, incluindo os meios de pesquisa utilizados, como forma de

comprovar sua legitimidade.

Ocorre que, para se conhecer o valor da contratação é, por óbvio, imprescindível que a

Administração Pública saiba, exatamente, o que precisa contratar. Assim, é imperativo legal que para toda e

qualquer licitação para aquisição de obras e serviços, sejam elaborados os projetos básico e executivo, na ordem

determinada pelo artigo 7º da LCCA:

“Art. 7oAs licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo

e, em particular, à seguinte sequência:

I - projeto básico17;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

§ 1o A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela autoridade

competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser

desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela

Administração.

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I – houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para

exame dos interessados em participar do processo licitatório;

II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os

seus custos unitários;

III- houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das

17 De acordo com o artigo 6º, IX da LCCA, Projeto Básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado,

para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem; c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;



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obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício

financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

IV – o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano

Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.

§ 3o É vedado incluir no objeto da licitação a obtenção de recursos financeiros para sua execução, qualquer que

seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concessão, nos

termos da legislação específica.

§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e

serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às

previsões reais do projeto básico ou executivo.

§ 5o É vedada a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de marcas,

características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou ainda quando o

fornecimento de tais materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e

discriminado no ato convocatório.

§ 6o A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos

realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.

§ 7o Não será ainda computado como valor da obra ou serviço, para fins de julgamento das propostas de preços,

a atualização monetária das obrigações de pagamento, desde a data final de cada período de aferição até a do

respectivo pagamento, que será calculada pelos mesmos critérios estabelecidos obrigatoriamente no ato

convocatório.

§ 8o Qualquer cidadão poderá requerer à Administração Pública os quantitativos das

obras e preços unitários de determinada obra executada.

§ 9oO disposto neste artigo aplica-se também, no que couber, aos casos de dispensa e

de inexigibilidade de licitação.

Das regras acima transcritas dessumem-se uma série de conclusões: i) o planejamento,

em regra, das contratações obedecem ao princípio orçamentário anualidade (caso contrário precisam estar

previstas no PPA, o que não foi seguido na contração questionada, estendida ao longo de 4 exercícios); ii) o

planejamento das contratações é etapa prévia e necessária da contratação, seja direta ou precedida de licitação (e,

mais uma vez, foi ignorada nesta contratação); iii) o projeto básico é imprescindível e deve ser aprovado pela

autoridade competente, antes de iniciado o processo licitatório (o que não ocorreu no caso); iv) a exigência de

uma planilha de custos minudente que deve instruir o procedimento (também ausente); v) deve se dar a previsão


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art165


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orçamentária, que deve incluir todos os exercícios em que o contrato vigorará; vi) é vedada o fornecimento de

materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do

projeto básico ou executivo ( no caso dos autos, o réu recebeu ainda diárias, que serão objeto de procedimento

próprio); vii) o levantamento de preços, o projeto básico e a projeção de custos devem ser acessíveis a qualquer

cidadão. In casu, nenhum desses atos foi devidamente realizado. De onde o requisitante da

despesa (réu Edinaldo) concluiu que o preço médio máximo (???) era de R$ 6.000,00, se não há qualquer

levantamento de preços, nem mensuração do volume de trabalho a ser desenvolvido?

No levantamento do valor de referência e dos custos para contratação de serviços

profissionais especializados (técnicos) são imprescindíveis, além da discriminação minudente dos serviços ou

atividades a serem realizados, orçamento detalhado contendo: i) relação dos profissionais necessários a execução

do serviço; ii) quantidade de horas; iii) preço unitário da hora de cada profissional; iv) relação de outros insumos

necessários com suas quantidades e preços unitários; v) composição do BDI.

O TCMGO expediu normativas acerca da prestação de contas dos gestores

municipais, já transcrita alhures. Ocorre que normatizou de forma aditiva outros documentos que devem instruir

o processo licitatório para contratação de serviços advocatícios (Art. º 5º, parágrafo primeiro, inciso IV18).

Embora não estivessem em vigor quando da celebração do contrato inicial, indicam que o Tribunal de Contas

constatou a necessidade de fiscalizar a forma de contratação especifica. Ademais já em 2012, as mesmas regras

estavam em vigor.

Dado o relevo dos princípios norteadores da licitação (isonomia, vantajosidade e

economicidade) os tribunais pátrios reconhecem a nulidade de procedimentos em que se omitiu o levantamento

de preços e de custos, infligindo aos gestores as penas pelo ato de improbidade decorrente desta gravíssima

omissão:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. LICITAÇÃO TIPO CARTA-CONVITE

PARA AQUISIÇÃO DE VEÍCULOS. Conselho Federal de Enfermagem - COFEN.

18 IN nº 012/2014, art. 5º, § 1º, IV - contrato de prestação de serviços contábeis e jurídicos: a) procedimento licitatório na modalidade

cabível; b) motivação para a escolha do prestador de serviço (no caso de inexigibilidade), nos termos do art. 25, II, c/c art. 26, Parágrafo Único, II, ambos da Lei nº 8666/93; c) justificativa do preço contratado. Relacionar com o preço do exercício anterior, e com o preço pago por outros municípios de porte equivalente, consoante art. 26, Parágrafo Único, II, da Lei nº 8666/93; d) composição detalhada dos custos unitários dos itens que compõem os preços contratuais, conforme art. 26, Parágrafo Único, III, da Lei nº 8666/93 (norma que estavam em vigência



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NULIDADE. VIOLAÇÃO AOS princípios da vinculação ao instrumento convocatório

e da isonomia E AO ART. 43, iv, DA LEI 8.666/93. 1. Demonstrado nos autos violação

aos artigos 3º e 27, da Lei 8.666/93, ante a exigência das necessárias certidões que

comprovariam a idoneidade fiscal dos licitantes somente após ultrapassada a fase de

julgamento, em flagrante violação aos princípios da vinculação ao instrumento

convocatório e da isonomia, bem como inexistindo elementos que corroborassem a

alegada depreciação do veículo utilizado como pagamento no procedimento de

licitação, que sequer foi objeto de pesquisa de preço nos moldes do art. 43 da Lei de

Licitações, não merece reforma a sentença que decretou a nulidade do procedimento

licitatório e condenou o ex-Presidente do COFEN e a empresa vencedora da licitação a

ressarcirem o patrimônio público do Conselho. 2. Apelações desprovidas. (TRF-2 - AC:

199851010104368 RJ 1998.51.01.010436-8, Relator: Juiz Federal Convocado MARCELO

PEREIRA DA SILVA, Data de Julgamento: 31/07/2012, QUINTA TURMA

ESPECIALIZADA, Data de Publicação: E-DJF2R - Data: 07/08/2012 - Página: 270)

ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

CONSTITUCIONALIDADE DA LEI 8429/92. RECONHECIMENTO PELO STF.

APLICAÇÃO DA LIA AOS PREFEITOS. LICITAÇÃO. CARTA CONVITE.

CAPACITAÇÃO DE PROFESSORES E MONITORES. AUSÊNCIA DO PROJETO

BÁSICO. SUPERFATURAMENTO. COMPROVAÇÃO. PREJUÍZO AO ERÁRIO.

DEMONSTRAÇÃO. APELAÇÕES IMPROVIDAS. 1. Trata-se de apelações

interpostas pelo INSTITUTO MANDACARU DE DESEVOLVIMENTO SÓCIO-

ECONÔMICO, FERNANDO LUIZ URQUIZA LIMA, CLÁUDIA LANUSA DE

ANDRADE LIMA E OUTROS, em sede de Ação de Improbidade Administrativa,

contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal da SJ/PE que julgou

parcialmente procedente o pedido, condenando o réu Fernando Luiz Urquisa Lima,

Cláudia Lanusa de Andrade Lima, Manoel Acácio da Silva Filho, Grináuria Soares da

Silva e Instituto Mandacaru de Desenvolvimento Sócio-Econômico, com espeque no

art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, às seguintes cominações: a) ressarcimento integral do

dano ao ente prejudicado, de forma solidária, sendo tal quantum correspondente à

porção superfaturada do preço homologado na Carta Convite nº 41/2006, a ser apurado

em fase de liquidação por artigos; b) pagamento de multa civil, pro rata, em metade do



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valor do dano causado. Condenou, ainda, o Instituto Mandacaru de Desenvolvimento

Sócio-Econômico à proibição de contratar com Poder Público ou receber benefícios ou

incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de

pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos (fls. 902). 2.

O STF, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, reconheceu a

constitucionalidade formal da Lei 8.429/92, por entender que iniciado o projeto de lei

na Câmara de Deputados, cabia a esta o encaminhamento à sanção do Presidente da

República depois de examinada a emenda apresentada pelo Senado da República. O

substitutivo aprovado no Senado da República, atuando como Casa revisora, não

caracterizou novo projeto de lei a exigir uma segunda revisão (ADI 2182). 3. A

inaplicabilidade da Lei nº 8.429/1992 aos Ministros de Estado, declarada pelo STF na

Reclamação Constitucional 2.138/DF, não se estende aos prefeitos municipais.

Precedentes: AGRESP 201000631594, HUMBERTO MARTINS, STJ - SEGUNDA

TURMA, DJE DATA:14/02/2011; AC 200782000086051, Desembargador Federal

Francisco Barros Dias, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data:16/12/2010 - Página: 809.

4. A União ajuizou a presente Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa contra

Fernando Luiz Urquisa Lima (ex-Prefeito do Município de Sirinhaém/PE); Cláudia

Lanusa de Andrade Lima (Presidente da Comissão de Licitação do Município de

Sirinhaém/PE); Manoel Acácio da Silva Filho (membro da Comissão de Licitação do

Município de Sirinhaém/PE); Grináuria Soares da Silva (membro da Comissão de

Licitação do Município de Sirinhaém/PE); e o Instituto Mandacaru de

Desenvolvimento Sócio-Econômico. 5. O cerne da presente controvérsia cinge-se à

verificação da existência de ato de improbidade administrativa nas condutas dos réus

consubstanciadas em: 1) superfaturamento do objeto da licitação; 2) ausência de

projeto básico no procedimento licitatório. 6. De acordo com o Edital de Licitação,

Convite nº 41/2006 (fls. 26/29), o objetivo do certame englobava a capacitação de 130

profissionais de apoio da secretaria com 16 h/a; capacitação de 52 professores da

educação infantil com 32 h/a; capacitação de 52 monitores do PETI com 32 h/a. 7. A

União alega que o valor cobrado pelo Instituto Mandacaru de Desenvolvimento Sócio-

Econômico foi bastante superior ao valor de mercado, perfazendo o total de R$

70.400,00 (setenta mil e quatrocentos reais), o que corresponde a R$ 880,00 (oitocentos

e oitenta reais) a hora aula. 8. Em sua defesa os réus afirmam que a capacitação, na



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verdade, não teve apenas 80h/aula, tendo em vista que os monitores do PETI e os

professores da educação infantil foram divididos em duas turmas, enquanto que os

profissionais de apoio da Secretaria de Educação foram divididos em quatro turmas,

sendo que o total das aulas ministradas perfez 192 h/aula. Aduzem, ainda, que houve

custo com refeição, kit de material didático e de expediente, transporte e diária do

pessoal técnico, administração e encargos, o que, segundo os réus, restou comprovado

através de planilha de custos. 9. Verifica-se que não consta nem do edital da licitação,

nem da proposta apresentada, nem mesmo do contrato administrativo firmado entre o

instituto réu e o Município de Sirinhaém, nenhuma previsão de fracionamento das

turmas. Com efeito, embora afirmem, os réus, que o elevado valor da prestação do

serviço se justificaria pela divisão das turmas, não comprovam em momento algum

suas assertivas, permanecendo apenas no campo abstrato das alegações. 10. Da análise

dos depoimentos das testemunhas arroladas (fls. 797/803), conclui-se que, de fato, as

turmas não foram divididas. A testemunha EDILMA DUARTE DA SILVA, professora

contratada do Município de Sirinhaém e participante do curso de capacitação, afirmou

em depoimento que "não lembra exatamente a quantidade, mas acha que eram cerca

de 40 pessoas por sala"; a testemunha CLÁUDIA MARIA RAMOS DA SILVA,

monitora do PETI e participante do curso de capacitação, declarou que "eram mais ou

menos 50 alunos por turma"; a testemunha SUELI MARIA DA SILVA, monitora do

PETI e participante do curso de capacitação, informou que "era uma única turma de

PETI, dividida em 2 turnos; conhece as testemunhas presentes (...) e estavam todas

juntas na mesma sala de aula, com o mesmo professor"; a testemunha ALBENIRA

MARIA BARBOSA, monitora do PETI e participante do curso de capacitação,

declarou que "todos os monitores do PETI estavam juntos na mesma sala". É certo

que algumas das testemunhas afirmaram não se recordarem da quantidade de turmas,

todavia, mais da metade delas confirmaram que as turmas não foram divididas. 11. O

fato de a empresa contrata dividir os monitores do PETI (duas turmas, com 26

capacitandos cada), os professores da educação infantil (duas turmas de 26 professores

cada) e os profissionais de apoio da Secretaria de Educação (quatro turmas, com 32

capacitandos em cada turma) é de suma relevância, não devendo ser encarado como

um detalhe da prestação do serviço, pois tal fato aumentaria em demasia o valor do

contrato firmado. Não há qualquer razoabilidade na conduta da empresa vencedora em



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proceder a tal divisão de turmas e não informar/declarar formalmente tal situação,

sendo de suma relevância tal fato, o que revela, a incongruência das alegações dos

réus. 12. Da análise da Planilha de custos juntada aos autos pela empresa ré (fls. 112),

verifica-se que, embora consigne que foram gastos R$ 22.590,00 (vinte e dois mil,

quinhentos e noventa reais) com "administração e encargos", não especifica a que se

referem tais despesas. Os réus não trouxeram à baila qualquer nota fiscal, contrato com

terceiros prestadores de serviço, ou outro meio idôneo para comprovar os gastos com

alimentação, transporte, kit de material didático, restringindo-se apenas a juntar a

referida planilha, a qual não serve como elemento de prova, tendo em vista a

precariedade de suas informações. 13. A proposta apresentada pela Empresa Coonsult

(fls. 803/809), atuante no mesmo ramo que o Instituto réu, englobou os mesmos

serviços por este oferecidos, totalizando R$ 56.035,32 (cinquenta e seis mil, trinta e

cinco reais e trinta e dois centavos), ou seja, em torno de R$ 14.000,00 (quatorze mil

reais) a menos do que foi pago ao Instituto Mandacaru. 14. A não apresentação do

projeto básico (art. 7º, parágrafo 2º, I, da Lei nº 8666/93), em que pese ser este de suma

importância para a transparência do processo licitatório, poderia até não ser

considerada isoladamente como ato de improbidade administrativa. Todavia, no

presente caso, a ausência do projeto básico facilitou o superfaturamento já analisado.

Isto porque, se o mesmo tivesse sido elaborado, os parâmetros do objeto licitado

estariam definidos de forma a não ensejar qualquer tipo de dúvida acerca da execução

do serviço licitado. 15. No caso vertente, a lesão ao patrimônio público mostra-se

patente, haja vista o superfaturamento do preço cobrado pela empresa vencedora da

licitação. Destarte, os recorrentes cometeram notadamente ato ímprobo, restando

violados, por consequência, os princípios da moralidade, honestidade e legalidade. 16.

As sanções aplicadas atendem aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade,

haja vista as graves condutas praticadas pelos acusados. A condenação lastreou-se nas

circunstâncias fáticas do caso concreto, as quais restaram comprovadas por meio de

provas documentais e testemunhais. Com efeito, o prejuízo ao Erário, o

superfaturamento do objeto licitado, a ausência do projeto básico, bem como a enorme

gama de princípios legais e constitucionais que restaram feridos são suficientes para

embasar a fixação das penas. 17. Apelações improvidas. (TRF-5 - AC: 200883000192258,

Relator: Desembargadora Federal Niliane Meira Lima, Data de Julgamento: 23/05/2013,



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Primeira Turma)

II.2 d – DO PARENTESCO DO LICITANTE VENCENDOR COM ADVOGADO

ATUANTE NA LICITAÇÃO

Como se afere dos documentos juntados aos autos, os réus Jorge Elias e Daniel Mael

– ambos contratados pelo Município de Cidade Ocidental, durante a gestão do réu Alex – guardam entre si

parentesco. São pai e filho, respectivamente. Não bastasse a consanguinidade, Jorge Elias, contratado

previamente, participou ativamente da “seleção” de seu filho, lançando pareceres e funcionando como

testemunha dos contratos.

Tem-se como obrigatória a elaboração de parecer nos procedimentos licitatórios, de

dispensa e de inexigibilidade, por força do disposto no artigo 38, VI da LCCA19. Neste sentido:

“ADVOGADO PÚBLICO - RESPONSABILIDADE - ARTIGO 38 DA LEI Nº 8.666/93 -

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - ESCLARECIMENTOS. Prevendo o artigo 38 da Lei

nº 8.666/93 que a manifestação da assessoria jurídica quanto a editais de licitação, contratos, acordos,

convênios e ajustes não se limita a simples opinião, alcançando a aprovação, ou não, descabe a recusa à

convocação do Tribunal de Contas da União para serem prestados esclarecimentos.(MS 24584, Relator(a):

Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2007, DJe-112 DIVULG 19-06-

2008 PUBLIC 20-06-2008 EMENT VOL-02324-02 PP-00362)

HABEAS CORPUS. FRAUDE A PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. JUSTA CAUSA.

ATIPICIDADE. IMUNIDADE DO ADVOGADO. LIBERDADE DE OPINIÃO. Embora

seja reconhecida a imunidade do advogado no exercício da profissão, o ordenamento jurídico não lhe confere 19 Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado,

protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:

I - edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso; II - comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 21 desta Lei, ou da entrega do convite; III - ato de designação da comissão de licitação, do leiloeiro administrativo ou oficial, ou do responsável pelo convite; IV - original das propostas e dos documentos que as instruírem; V - atas, relatórios e deliberações da Comissão Julgadora; VI - pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade;



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absoluta liberdade para praticar atos contrários à lei, sendo-lhe, ao contrário, exigida a mesma obediência aos

padrões normais de comportamento e de respeito à ordem legal. A defesa voltada especialmente à consagração da

imunidade absoluta do advogado esbarra em evidente dificuldade de aceitação, na medida em que altera a

sustentabilidade da ordem jurídica: a igualdade perante a lei. Ademais, a tão-só figuração de advogado como

parecerista nos autos de procedimento de licitação não retira, por si só, da sua atuação a possibilidade da prática

de ilícito penal, porquanto, mesmo que as formalidades legais tenham sido atendidas no seu ato, havendo

favorecimento nos meios empregados, é possível o comprometimento ilegal do agir. Ordem denegada e cassada a

liminar. (HC 78.553/SP, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA

TURMA, julgado em 09/10/2007, DJ 29/10/2007, p. 319).

Sobre a responsabilização do assessor jurídico, a Doutrina hodierna e responsável,

representada pela “Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, de Marçal Justen Filho,

argumenta em sua página 379:

“Ao examinar e aprovar os atos da licitação, a assessoria jurídica assume

responsabilidade pessoal solidária pelo que foi praticado. Ou seja, a manifestação acerca da

validade do edital e dos instrumentos de contratação associa o emitente do parecer ao autor dos atos. Há dever

de ofício de manifestar-se pela nulidade, quando os atos contenham efeitos. Não é

possível os integrantes da assessoria jurídica pretenderem escapar aos efeitos da

responsabilização pessoal quando tiverem atuado defeituosamente no cumprimento de

seus deveres: se havia defeito jurídico, tinham o dever de apontá-lo.” (Grifo nosso)

Se isso é verdade quando nenhuma relação pessoal existe entre o parecerista e um dos

licitantes, com mais razão o é quando, à socapa, o assessor jurídico (contratado mediante declaração de

inexigibilidade) lança parecer aprovando nulidades (todas já exaustivamente minudenciadas) para contratação de

seu filho.

Tamanha desvirtuação dos princípios da isonomia, impessoalidade, boa-fé, lealdade e

moralidade beira as raias do incrível.



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Sendo a atuação do assessor jurídico necessária e indispensável em procedimentos

licitatórios, de dispensa ou inexigibilidade de licitação, tem-se que jamais poderia o réu Jorge Elias da Silva atuar,

no indigitado feito. Há um nítido conflito de interesses que o espírito da norma cravada no artigo 9º da LCCA

pretende coibir20, perfeitamente extensível ao advogado contratado, tendo em vista o teor do artigo 84 do mesmo

diploma21 e por força do artigo 2º da LIA22.

Esta regra é mero reforço dos princípios constitucionais da isonomia, da moralidade e

da impessoalidade, completamente descartados no procedimento licitatório sub examine.

Fica claro o propósito de todos os réus em subverter a finalidade da licitação (a busca

da melhor proposta – que deveria ser avaliada tanto no quesito técnica, quanto no quesito preço – em

subserviência absoluta à isonomia entre os interessados), tendo em vista que seria impossível que não soubessem

do parentesco existente entre o advogado contratado para atuar nos feitos da Secretaria de Administração,

Finanças e Planejamento, especialmente no setor de licitações e contratos. Ocultaram e subverteram todo o

procedimento licitatório para favorecer o réu Daniel Mael Sussuarana Silva.

20 Art. 9o Não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de

bens a eles necessários: I - o autor do projeto, básico ou executivo, pessoa física ou jurídica; II - empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração do projeto básico ou executivo ou da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista

ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a voto ou controlador, responsável técnico ou subcontratado; III - servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação. § 1o É permitida a participação do autor do projeto ou da empresa a que se refere o inciso II deste artigo, na licitação de obra ou serviço, ou na execução, como

consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, exclusivamente a serviço da Administração interessada. § 2o O disposto neste artigo não impede a licitação ou contratação de obra ou serviço que inclua a elaboração de projeto executivo como encargo do contratado ou

pelo preço previamente fixado pela Administração. § 3o Considera-se participação indireta, para fins do disposto neste artigo, a existência de qualquer vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira ou

trabalhista entre o autor do projeto, pessoa física ou jurídica, e o licitante ou responsável pelos serviços, fornecimentos e obras, incluindo-se os fornecimentos de bens e serviços a estes necessários.

§ 4o O disposto no parágrafo anterior aplica-se aos membros da comissão de licitação. 21 Art. 84. Considera-se servidor público, para os fins desta Lei, aquele que exerce, mesmo que transitoriamente ou sem remuneração, cargo, função ou emprego

público. 22 Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem

remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.



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A atuação dos réus desvirtuou-se completamente da persecução do interesse público,

transmutando uma licitação, numa ação entre apaniguados. Tal mácula é insanável e vicia de modo absoluto

tanto o procedimento licitatório, quanto o contrato dele decorrente.

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REEXAME NECESSÁRIO. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. FRAUDE A PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. HABILITAÇÃO

E ADJUDICAÇÃO DO OBJETO À PESSOA JURÍDICA DA QUAL PARTICIPA

SERVIDORA PÚBLICA E PARENTES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DO

MUNICÍPIO DE PERDIZES. RECONDUÇÃO ILEGAL DA TOTALIDADE DOS

MEMBROS DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO REITERADA DE

EMPRESA LEGALMENTE IMPEDIDA DE CONTRATAR COM O MUNICÍPIO. ATOS

DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRUSTRAÇÃO DA LISURA DAS

LICITAÇÕES. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE E

IMPESSOALIDADE. NULIDADE DOS CONTRATOS CELEBRADOS.

RESSARCIMENTO DOS DANOS. PENAS. SENTENÇA REFORMADA EM

REEXAME NECESSÁRIO. RECURSO PROVIDO. 1. A aplicação, por analogia, do art. 19, da

Lei nº 4.717/65, implica obrigatoriedade de remessa oficial das sentenças de improcedência proferidas em sede

de ação civil pública. 2. A contratação, pelo Município, de empresa da qual participa, na condição de sócios-

proprietários, servidora pública municipal e parentes (colaterais de segundo grau) do Chefe do Poder Executivo

Municipal, apresenta-se ilegal, tendo em vista o impedimento expresso contido no art. 9º, III, da Lei nº

8.666/93 e art. 27, caput, da Lei Orgânica do Município de Perdizes. 3. A norma inserta no art. 51, § 4º,

da Lei nº 8.666/93 estabelece que A investidura dos membros das comissões de licitação não excederá a 1

(um) ano, vedando a recondução da totalidade dos membros da comissão de licitação para período subseqüente.

4. Não se verifica o fracionamento indevido de despesa, a atrair a proibição inserta no art. 23, § 5º, da Lei nº

8.666/93, a realização de vários procedimentos licitatórios, nas modalidades convite e tomada de preços, que, a

despeito de possuírem objeto semelhante (compra de materiais de construção), não se caracterizam como parcelas

integrantes do mesmo objeto que pudessem ser realizadas conjuntamente, de forma a evidenciar a necessidade de

contratação úni ca ou parcelada com observância da modalidade de licitação mais rigorosa (concorrência). 5. A

contratação reiterada de empresa legalmente impedida de participar de procedimentos licitatórios promovidos pela

municipalidade, bem como a recondução ilegal dos membros da comissão de licitação configuram atos de

improbidade administrativa que causam lesão ao erário (art. 10, inciso VIII, da Lei nº 8.429/92) e atentam

contra os princípios norteadores da Administração, especialmente os da legalidade, moralidade e impessoalidade



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(art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92). 6. São nulos os contratos administrativos celebrados pelo

Município com empresa pertencente a servidora pública municipal e parentes do Prefeito, devendo a declaração de

nulidade produzir efeitos retroativos (ex tunc), retornando as partes ao status quo ante. 7. Ainda que

constatada a má-fé da empresa contratada e de seus sócios, por terem contribuído para a concretização do vício

nas contratações, a Administração tem o dever de restituir o patrimônio do particular em expressão equivalente

ao momento anterior, isto é, pelo custo básico dos insumos, sem qualquer margem de lucro, sob pena de

enriquecimento ilícito e confisco de bens. 8. Nos termos do art. art. 12, da Lei de Improbidade, com a redação

dada pela Lei nº 12.120/09, as cominações "podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a

gravidade do fato", cabendo ao magistrado justificar o motivo pelo qual deixa de aplicar uma ou mais de uma

das sanções. (TJ-MG , Relator: Bitencourt Marcondes, Data de Julgamento: 25/04/2013,

Câmaras Cíveis/8ª CÂMARA CÍVEL).

Tal aresto, no entanto, não considerou a regra insculpida no artigo 59 da LCCA, que

veda o ressarcimento dos custos do particular se ele concorreu para nulidade do procedimento ou do contrato:

“Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos

jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este

houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto

que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.”

II.2.e – DO DESVIO DE FINALIDADE

O presente item é mera conclusão dos anteriores, tendo em vista que todas as

gravíssimas irregularidades já examinadas nada mais são que instrumentos para a consecução de fim diverso do

interesse público e completamente vedado pela ordem jurídica pátria.

Por desvio de finalidade, tem-se a definição legal, arrimada no artigo 2º, “e” e

parágrafo único, “e” da LAP (Lei 4.717/65):



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“Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no

artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o

praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades

indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou

outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta

o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim

diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

A finalidade é elemento vinculado de todos os atos administrativos, tendo em vista

que estes existem para, mediatamente, alcançar o bem público (e por isso se dia que os atos administrativos têm,

por finalidade geral ou mediata, a satisfação do interesse público) e, imediatamente, alcançar o resultado

específico previsto em lei, e que deve determinar a prática do ato (o que constitui a finalidade específica ou

mediata dos atos administrativos).

Na lição concisa de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo23:

“O desatendimento a qualquer destas finalidades – geral ou específica – acarreta vício insanável do

ato com sua obrigatória anulação. O vício de finalidade é denominado desvio de poder pela

doutrina, e é uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é o excesso de poder, vício

no elemento competência).”

23 In Direito Administrativo Descomplicado. Editora Método, 17ª edição, p.438/439.



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[...] o vício de finalidade não pode ser convalidado e o ato que o contenha é sempre nulo.”

No caso em tela, os réus atuaram em conjunto, de forma livre e consciente, com o fim

de favorecer um dos licitantes. Isso nada mais é buscar, ainda que sob o manto do interesse público, satisfazer em

primazia o interesse pessoal dos envolvidos. O procedimento licitatório não foi desencadeado para buscar a

melhor proposta, mas tão-somente para favorecer determinada pessoa.

Neste sentido:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. PREFEITO. ART. 9º, I; 10, VIII E 11, CAPUT DA LEI 8.429/92.

VERBAS PÚBLICAS RECEBIDAS ATRAVÉS DE CONVÊNIO PARA AQUISIÇÃO

DE UNIDADE MÓVEL DE SAÚDE. MÁFIA DAS AMBULÂNCIAS. BURLA AO

PROCEDIMENTO DE LICITAÇÃO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. APELAÇÃO

DO RÉU NÃO CONHECIDA. APELAÇÃO DO MPF PROVIDA. 1. Trata-se de Ação

Civil Pública ajuizada pelo MPF, sob o argumento que o Requerido, quando Prefeito

de São Domingos do Norte - ES, ofendeu os Princípios da Impessoalidade, da

Legalidade, da Publicidade e da Eficiência ao burlar o caráter competitivo de processo

licitatório que deveria ter sido instaurado na modalidade Tomada de Preços, ao iniciá-

lo na forma de Carta-Convite, a fim de que participasse do certame apenas empresas

que lhe interessavam. Referiu que, agindo assim, o Demandado obteve vantagem

ilícita, e causou lesão ao Erário, o que configura ato de improbidade administrativa,

previsto nos artigos 9º, I; 10, VIII e 11, caput, todos da Lei 8.429/92. 2. O primeiro recurso de

Apelação interposto pelo Requerido é extemporâneo, uma vez que protocolado em 01/08/2012, enquanto o

Magistrado Singular prolatou decisão dos Embargos de Declaração apenas em 07/05/2013, a qual foi

publicada em 16/05/2013. Após a prolação de tal decisum, o Réu não ratificou os argumentos esposados na

Apelação, mas apresentou novo Recurso de Apelação, porém, intempestivo. Assim, não merecem ser conhecidas

nenhuma das Apelações apresentadas pelo Demandado, uma vez que uma é extemporânea e a outra

intempestiva. 3. In casu, o Réu, na condição de Prefeito Municipal, autorizou que o objeto

do contrato fosse partilhado de modo a se adquirir um ônibus (convite 017/2001) e

equipamentos de adaptação do mesmo (convite 018/2001), com a finalidade de evitar a

publicidade do certame com a adoção da modalidade convite, bem como em face da

intenção de convidar e facilitar a vitória das empresas envolvidas no esquema de

fraudes (Santa Maria Comércio e Representações LTDA e Comercial Rodrigues - Enir



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Rodrigues de Jesus - EPP). 4. Foram constatadas, ainda, outras irregularidades nos

procedimentos licitatórios em questão, como a ausência de pesquisa de valores e a

inobservância do número mínimo de propostas válidas, conforme exige o art. 22, §§ 3º

e 7º da Lei 8.666/93, uma vez que o Demandado homologou e adjudicou como

vencedora, em ambas licitações, a única empresa que continuava participar dos

respectivos certames. 5. Suficientemente demonstrado que o Réu agiu de forma livre e

consciente (dolo), cometendo o ato ímprobo que lhe está sendo imputado, previsto no

art. 10, VIII da Lei 8.429/92, pois causou dano ao Erário ao frustrar a licitude dos

processos licitatórios e o caráter competitivo destes. 6. Houve o enriquecimento ilícito do Réu,

uma vez que demonstrado o recebimento da quantia de R$ 12.000,00 (doze mil reais) da empresa Santa

Maria Comércio e Representações LTDA, vencedora de uma das licitações em tela, configurando, assim, o ato

ímprobo previsto no art. 9º, I da Lei 8.429/92. 7. O Demandado, como Chefe do Poder

Executivo Municipal, tem o dever de agir pautado nos Princípios Constitucionais

essenciais ao Estado Democrático de Direito, previstos no art. 37 da Carta Magna, o

que não se percebe no caso dos autos, uma vez que infringiu normas legais

(Legalidade); favoreceu, intencionalmente, determinadas empresas que faziam parte

do esquema criminoso (Impessoalidade); deixou de publicizar os procedimentos

licitatórios ao adotar a modalidade incorreta (Publicidade); não permitiu a ampla

concorrência, o que proporcionaria a aquisição de uma unidade móvel de saúde por

menos preço e/ou melhor qualidade (Eficiência), praticando, portanto, o ato ímprobo

descrito no art. 11, caput da Lei 8.429/92. 8. Merece acolhimento o pedido constante nas razões de

Apelação do MPF, de aplicação da pena de perda da função pública, tendo em vista que o Réu, embora não

exerça mais o cargo de Prefeito, é servidor público (auditor fiscal da receita estadual), cargo que, da mesma

forma que o mandato eletivo antes ocupado (de Prefeito), exige que o Demandado aja dentro dos Princípios

basilares da Administração Pública. 9. Apelação do Réu não conhecida. Apelação do MPF provida. (TRF-2

- AC: 200850050006211 RJ , Relator: Desembargador Federal GUILHERME

DIEFENTHAELER, Data de Julgamento: 08/10/2014, OITAVA TURMA

ESPECIALIZADA, Data de Publicação: 23/10/2014)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92. ATOS DE IMPROBIDADE

PRATICADOS POR SERVIDORES PÚBLICOS E EMPRESÁRIOS, EM



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PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS E CONTRATOS REALIZADOS NO

ÂMBITO DA DELEGACIA REGIONAL DO TRABALHO DE ALAGOAS - DRT/AL.

CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS E AQUISIÇÃO DE PRODUTOS SEM PESQUISA

DE MERCADO E SEM O PARECER PRÉVIO DA ASSESSORIA JURÍDICA DO

ÓRGÃO. AUSÊNCIA DE PUBLICAÇÃO DO AVISO DE LICITAÇÃO.

DIRECIONAMENTO DE COMPRAS. SUPERFATURAMENTO DE PREÇOS.

DESVIO DE RECURSOS. PAGAMENTO DE SERVIÇOS NÃO EXECUTADOS.

ENTREGA DE EDITAIS AOS INTERESSADOS ANTES DA PUBLICAÇÃO

OFICIAL. RESTRIÇÃO AO CARÁTER COMPETITIVO DOS CERTAMES.

PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA

LEGALIDADE E MORALIDADE. IMPROBIDADE CARACTERIZADA. ARTIGOS

10 E 11 DA LEI Nº 8429/92. 1. Apelações desafiadas em face da sentença de fls. 3592/3744 (complda

pela sentença que julgou embargos de declaração às fls. 3936/3936) que, em sede de Ação Civil Pública de

Improbidade Administrativa, julgou procedente, em parte, o pedido inaugural, para

condenar os réus, ora Apelantes, pela prática dos atos ímprobos descritos nos art. 10 e

11 da Lei nº 8.429/92. 2. As condutas apontadas na petição inicial referem-se a atos de improbidade,

dolosos e culposos, que teriam sido praticados por agentes públicos e empresários, em procedimentos licitatórios e

contratos levados a efeito no âmbito da Delegacia Regional do Trabalho - DRT/AL, durante a gestão

administrativa do delegado Ildefonso Antônio Tito Uchôa Lopes, no período de 2000 a 2002. 3. No tocante

aos argumentos do Apelante Idelfonso Antônio Tito Uchôa Lopes, não merecem prosperar, tendo em vista

que o mesmo, como responsável pela gestão da DRT/AL, no período de 2000 a 2002,

concorreu, de forma consciente e voluntária, para o cometimento dos atos de

improbidade e anuiu com as irregularidades cometidas nos procedimentos que dirigiu,

deixando de corrigir os erros e de orientar os servidores, permitindo a aquisição de

bens e serviços por preços superiores aos de mercado. 4. Houve ainda a celebração de termo

aditivo (fls. 63/82 do anexo 5) entre a DRT/AL e a Construtora Ativa Ltda, estendendo a reforma para o

1º e 2º andar da sede, que burlou a seleção de proposta mais vantajosa e desvirtuou o objeto do contrato,

consoante avaliação da Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da Fazenda (fls. 38 do anexo 1).

5. Acrescente-se a isso a rejeição das contas pelo Tribunal de Contas da União (fls. 56/67 do anexo 1), o

relatório final da comissão de disciplina (volume anexo 3) e os relatórios das auditorias da Secretaria Federal de

Controle Interno (fls. 28/54 do anexo 1 e fls. 113/119 do volume 1). 6. No tocante ao argumento da

nulidade do Processo Administrativo Disciplinar, por violação ao devido processo legal, ampla defesa e



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contraditório, uma vez que não teria sido observado o art. 44, da Lei nº 9.784/99, a Terceira Seção do

Superior Tribunal de Justiça possui entendimento de que, no processo administrativo disciplinar regido pela Lei

8.112/90, não há a previsão para a apresentação, pela defesa, de alegações após o relatório final da Comissão

Processante, não havendo falar em aplicação subsidiária da Lei 9.784/99 (MS n. 13.498/DF, Ministra

Maria Thereza de Assis Moura, Terceira Seção, DJe 2/6/2011). 7. Por outro lado, não prospera a

preliminar de julgamento extra petita, vez que os réus defendem-se dos fatos,

competindo ao Juízo a qualificação jurídica dos mesmos e a aplicação das reprimendas

cabíveis. Consectariamente, o valor do dano causado ao erário não integra a causa

petendi e o seu ajuste na decisão à luz da demanda inicial não significa violação da

regra da congruência. 8. O Apelante Haroldo Luiz Correia dos Santos, como chefe do serviço de

logística da DRT/AL no período investigado, concorreu, de forma consciente e voluntária, para

a frustração do caráter competitivo de procedimentos licitatórios, emitiu ordem

bancária sem autorização para o pagamento da 3ª medição da obra de reforma da

agência de atendimento da DRT no Município de Porto Real (relatório de sindicância,

fls. 183 do anexo 1) e assinou documento juntado a procedimento licitatório com

menção expressa a pesquisa de mercado que inexistia, o que proporcionou a

contratação de empresas com valores próximos à despesa estimada, conforme

comprovado nos autos. 9. A Apelante Carla Patrícia Veras Silver, como delegada substituta da

DRT/AL, anuiu com as irregularidades cometidas nos procedimentos licitatórios,

deixando de praticar atos de ofício para corrigi-las e frustrando o caráter competitivo

dos certames. Além disso, autorizou, sem estimativa de preços e, posteriormente,

homologou a Carta-convite nº 16/2002 (fls. 259 do anexo 6). Nessa licitação, houve a participação

de apenas duas empresas, pois Francisco Haroldo Amorim Costa, sócio-gerente da Haroldo Comércio e Serviços

Ltda, atuou como procurador da empresa Marelli Móveis para Escritório Ltda (fls. 219 e 231 do anexo 6).

Igualmente, autorizou sem qualquer pesquisa de preços a Carta-convite nº 13/2002, a

qual também não tinha projeto básico (fls. 79 e 104 do anexo 6, e laudo pericial do CREA às fls.

63/97 do volume 1). 10. Por outro lado, a Carta-convite nº 05/2002 foi homologada pela

ora Apelante (fls. 54 do anexo 6) contendo diversas irregularidades, tais como, pesquisa

de mercado executada após a abertura das propostas, prosseguimento da licitação com

apenas duas empresas habilitadas, ausência de atestado de capacidade técnica,

inexistência de garantia de execução contratual e emissão de ordem bancária antes da

prestação do serviço. 11. Em relação à alegação de cerceamento de defesa, vez que não teria sido dada



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oportunidade à recorrente de se manifestar sobre cotações de preços informadas ao Juízo pela Secretaria de

Planejamento do Estado de Alagoas, levadas em consideração para condená-la ao ressarcimento referente às

Cartas-convite nº 16/2002 e 05/2002, não merece êxito. 12. Pelo exame dos autos, verifica-se que a

Apelante, apesar de devidamente intimada, não apresentou razões finais. 13. O art. 245 do Código de Processo

Civil - CPC prescreve que: "A nulidade dos atos deve ser alegada na primeira oportunidade em que couber à

parte falar nos autos, sob pena de preclusão." 14. De outra banda, em se tratando de alegação de nulidade

relativa, é necessário que seja demonstrado o efetivo prejuízo para a defesa, o que não foi comprovado no caso

concreto. 15. Quanto ao pedido de exclusão da condenação ao ressarcimento do dano referente às Cartas-convite

nº 16/2002, 05/2002 e 13/2002; e às Tomadas de Preço nº 01/2002 e 04/2000, imposta de forma

solidária aos réus, ao argumento de que não haveria fundamento legal para tal

solidariedade, não merece êxito, tendo em vista que a solidariedade no pagamento do

valor implica em que sendo vários os agentes/devedores, pode o credor (a

Administração Pública) exigir de qualquer um dos ímprobos toda a quantia devida

para o ressarcimento dos danos. De outra banda, uma vez pago o débito por qualquer

um, dos devedores, cumprindo-se, assim, integralmente a obrigação, aquele que pagou

integralmente o débito pode, mediante ação regressiva, exigir o reembolso de parte do

que pagou (excluída a sua) dos outros co-obrigados. 16. No tocante ao pedido de exclusão da

condenação ao ressarcimento do dano referente à Carta-convite nº 13/2002, não prospera, na medida em que

ficou comprovado o dano ao Erário por ocasião dos pagamentos realizados a maior na

2ª medição da obra de reforma da Agência de Porto Real do Colégio, a ser apurado em

liquidação de sentença. 17. Quanto ao pedido da Apelante de exclusão da condenação em honorários

advocatícios (R$ 1.000,00), merece acolhimento, tendo em vista que, nas ações de improbidade administrativa,

aplica-se subsidiariamente o art. 18, da Lei nº 7.347/85, que dispõe não caber à condenação em honorários

advocatícios do autor das ações civis públicas, salvo comprovada atuação de má-fé. 18. Da mesma forma,

considerada a simetria de tratamento das partes, não pode o Ministério Público Federal e a União se

beneficiarem da verba honorária, quando vencedores na ação de improbidade administrativa. Precedente do STJ

no REsp 1346571/PR, Relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJE 17-09-2013. 19.

Considerando que o Recorrente Fernando José Ferreira Soares, engenheiro civil, ex-servidor da DRT/AL,

atestou tão somente a primeira medição no prédio da DRT de Porto Real do Colégio/AL e que o laudo do

CREA indicou que as irregularidades apontadas aconteceram após a segunda medição, não ficou demonstrada

a sua responsabilidade pela lesão ao Erário. Apelo provido para excluir a condenação pela prática de ato de

improbidade administrativa. 20. O recorrente Nadson Américo Nobre Sampaio e Silva, Como



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representante da Construtora Ativa Ltda, causou prejuízos ao Erário ao participar e se

beneficiar de fraudes, as quais frustraram o caráter competitivo de procedimentos

licitatórios, oferecendo serviços superfaturados e recebendo pagamento antes da

conclusão de tais serviços, em desacordo com a legislação. Destaca-se a sua participação na

Tomada de Preços nº 02/2000, que foi anulada em virtude de supostas falhas procedimentais, tendo o mesmo

apresentado apólice de seguro fraudada, consoante relatório do Tribunal de Contas da União - fls. 123 do

volume 1. 21. Não obstante a apresentação da documentação falsa, a empresa do recorrente sagrou-se vencedora

da Tomada de Preços nº 04/2000, com proposta de preços superfaturados, conforme consta do supra referido

relatório da Corte de Contas. 22. Em relação à prescrição, sustentou o Recorrente que os fatos a ele imputados

ocorreram no ano de 2000, enquanto a ação somente foi ajuizada em 2006. 23. É pacífico no STJ que as

sanções previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/1992 prescrevem em cinco anos, o que não ocorre com a

reparação do dano ao erário, por ser imprescritível a pretensão ressarcitória, nos termos do art. 37, parágrafo 5º,

da Carta Magna de 1988. 24. E ainda que, no curso da ação de improbidade, verifique-se a prescrição quanto

a algumas penalidades, a ação deve prosseguir no que concerne ao desiderato de ressarcimento ao erário, eis que

constitucionalmente acobertado pela imprescritibilidade. 25. No caso do partícipe ou mesmo

beneficiário do ato de improbidade administrativa, o prazo prescricional aplicado a ele

deve ser o mesmo do que o aplicado ao agente do Poder Público, principal responsável

pelo ato de improbidade, no caso, o previsto no art. 23, inciso II, da LIA, pois não

haveria como ocorrer o ato ímprobo sem que o particular agisse em concurso com os

agentes públicos ou na condição de beneficiários de seus atos. 26. Nos termos expostos na

decisão que recebeu a ação (fls. 1609/1618), a teor do disposto no art. 142, parágrafo 1º, da Lei nº

8.112/90, a prescrição da pretensão punitiva administrativa começa a fluir a partir da data em que o ato

ilícito se torna conhecido, sendo certo, também, à luz do disposto no parágrafo 3º do mesmo artigo, que a

instauração do processo administrativo disciplinar constitui fato interruptivo da contagem do prazo prescricional.

Considerando o termo inicial o ano de 2003, como a presente ação foi ajuizada em

2006, depreende-se não ter ocorrido a prescrição. 27. Quanto à alegação de nulidade,

vez que o processo administrativo disciplinar teria sido realizado sem a ciência do

recorrente, não merece êxito, tendo em vista que na ação civil pública é que há de ser

assegurada ao particular envolvido a oportunidade do exercício da ampla defesa e do

contraditório. 28. O Apelante Pedro de Araújo Silva, como responsável pelo departamento comercial da

Suprinorte Comércio e Serviços Ltda - ME, causou prejuízo ao Erário por meio do fornecimento de

calculadoras superfaturadas. 29. Quanto à alegada ilegitimidade passiva, não procede, tendo



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em vista que o fato do recorrente não ser diretor, nem sócio, da empresa Suprinorte,

não retira a sua legitimidade para a causa, já que ele, confessadamente, representou,

por procuração, a aludida pessoa jurídica no momento da realização dos atos de

improbidade administrativa. 30. Igualmente não procede a alegação de nulidade da citação editalícia,

haja vista que o recorrente foi intimado por edital porque não se conseguiu localizá-lo nos endereços por ele

fornecidos (certidões às fls. 934 e 1579/1580). 31. O Apelante Francisco Haroldo Amorim Costa, como sócio

da empresa Haroldo Comércio e Serviços Ltda, impediu a concorrência e frustrou o caráter

competitivo de diversas licitações. 32. Não procede a alegação de nulidade processual, por violação ao

devido processo legal, em razão de que o Processo Administrativo Disciplinar teria sido instaurado com pré-

julgamento, com descumprimento das Leis 8.112/90 e 8.666/93, tendo em vista que o recorrente não

comprovou o alegado. 33. É sabido que, em sede de ação de improbidade, impõe-se ao Ministério Público a

prova do ato ímprobo e da sua autoria, e à defesa a demonstração do fato impeditivo, modificativo ou extintivo

do direito do autor, além das circunstâncias que atenuem a sanção e dos fatos que obstem o prosseguimento da

ação. 34. No caso, o órgão autor desincumbiu-se de seu ônus, com os documentos que acompanharam a inicial e

demais provas produzidas em Juízo. Caberia ao réu comprovar as teses contrárias à pretensão

do MPF, o que não ocorreu. 35. Por outro lado, não há que se falar em indispensabilidade de

precedência de medida cautelar de sequestro, como condição da ação de improbidade, posto que tal medida

somente se legitima como excepcional, quando for manifesta a sua indispensabilidade, mas nunca se caracteriza

como requisito processual da ação civil pública de improbidade administrativa. 36. No tocante à alegada

ilegitimidade passiva, existindo prova de que o réu pessoa física é sócio-gerente da

empresa investigada, utilizada com desvio de finalidade para fraudar licitações

públicas, deve-se desconsiderar a existência da personalidade jurídica da pessoa

jurídica e admitir a responsabilidade pessoal do administrador, sendo ele parte legítima

para figurar no polo passivo da lide. 37. O Apelante Rudimar Tadeu Borelli, na qualidade de sócio

da empresa Marelli Móveis para Escritório Ltda, em conluio com o representante da empresa

Haroldo Comércio e Serviços Ltda, frustrou o caráter competitivo de diversas

licitações, impedindo a concorrência nos certames. 38. O conluio entre o referido Apelante e

Francisco Haroldo ficou evidenciado no depoimento prestado pelo último, segundo o qual a sua empresa "entrava

na licitação para dar legitimidade" ao certame e não para oferecer a proposta mais vantajosa ao Poder Público.

39. Configurado o acordo prévio e ilícito de empresas participantes nas licitações da

DRT/AL, fato comprovado nas Carta-convite nº 14/2002 e 16/2002 e nas Tomadas de

Preços nº 01/2002 e 08/2001, o Juízo requisitou a realização de estimativas de preços



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aos órgãos da Administração Pública de Alagoas, tendo constatado o

superfaturamento, com dano ao Erário nos valores de R$ 15.976,00 (quinze mil,

novecentos e setenta e seis reais) - Carta-convite nº 16/2002, R$ 17.940,00 (dezessete

mil, novecentos e quarenta reais) - Tomada de Preços nº 08/2001 e R$ 4.511,00 (quatro

mil, quinhentos e onze reais) - Tomada de Preços nº 01/2002. 40. Consoante

consignado pelo magistrado, para avaliar a ocorrência de superfaturamento das

propostas oferecidas pelos réus, as pesquisas de preços realizadas pela Secretaria de

Planejamento do Estado de Alagoas são idôneas, por ser órgão equidistante do

interesse das partes, tendo autuado como auxiliar do Juízo, e se basearam nos valores

praticados pelo comércio de Maceió/AL. 41. No tocante ao argumento do Apelante de cerceamento

de defesa, pelo indeferimento da produção de prova pericial, não prospera. No despacho de fls. 2188/2191, o

juiz monocrático designou prova pericial para verificar se a obra de reforma do prédio da DRT/AL em Porto

Real do Colégio foi concluída conforme contratado, tendo indeferido as demais solicitações. Não tendo o

recorrente se insurgido em face da decisão que indeferiu o seu requerimento de prova técnica, operou-se a

preclusão, não havendo, pois, que se falar em cerceamento de defesa. 42. Em relação ao Apelante Geed de

Farias Lima, a sentença julgou improcedente a pretensão inaugural, no entanto o réu apelou no tocante aos

honorários advocatícios, pedindo a inversão do ônus da sucumbência. Ora, conforme já mencionado, nas ações de

improbidade administrativa, aplica-se subsidiariamente o art. 18, da Lei nº 7.347/85, que dispõe não caber à

condenação em honorários advocatícios do autor das ações civis públicas, salvo comprovada atuação de má-fé. 43.

Das circunstâncias dos autos, bem como de todo o conjunto probatório colacionado,

ficou plenamente demonstrado que a conduta dos réus enquadra-se no disposto nos

artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, que trata dos atos de improbidade administrativa que

causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da Administração Pública. 44.

Ao concorrerem para a frustração da licitude das licitações e ao permitirem que fossem realizadas despesas

vedadas em lei, os demandados atentaram contra os princípios da legalidade e moralidade, burlando as

disposições da Lei nº 8.666/93. 45. Apelação de Fernando José Soares Ferreira provida, para afastar a sua

condenação, Apelação de Carla Patrícia Veras Silver provida, em parte, apenas para afastar a condenação em

honorários advocatícios, e demais Apelações improvidas, mantendo-se a sentença atacada. (TRF-5 - AC:

200680000072389, Relator: Desembargador Federal Geraldo Apoliano, Data de Julgamento:

22/05/2014, Terceira Turma, Data de Publicação: 27/05/2014)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IRREGULARIDADE EM



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LICITAÇÃO MODALIDADE CARTA-CONVITE. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS E

ASSESSORIA JURÍDICA PARA O MUNICÍPIO DE POLONI. DETERMINADO O

BLOQUEIO DE BENS DOS RÉUS. POSSIBILIDADE. Caráter genérico dos serviços

jurídicos contratados que, em tese, deveriam ser atribuídos ao procurador municipal.

Certame destinado à contratação de escritório de advocacia para "ajuizamento de

ação". Adiantamento de honorários antes da propositura da demanda judicial.

Procedimento administrativo que aumentou dívidas fiscais, não havendo motivo para o

pagamento. Constatação de perigo de dano irreparável ao Município ou de difícil

reparação, nos termos dos artigos 273, I, do CPC e 7º, parágrafo único da Lei de

Improbidade Administrativa. A motivação para o decreto de indisponibilidade de bens

na ação civil pública reside na proteção da sociedade, e não na possibilidade de

dilapidação do patrimônio do réu. Precedentes. Decisão mantida. Recurso desprovido.

(TJ-SP - AI: 22049037520148260000 SP 2204903-75.2014.8.26.0000, Relator: Marcelo Semer,

Data de Julgamento: 02/02/2015, 10ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação:

04/02/2015)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. MUNICÍPIO DE MACAÉ.

APLICABILIDADE DA LEI 8429/92 AOS PREFEITOS. LICITAÇÃO. CONTRATO

ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE PUBLICAÇÃO DE ATOS OFICIAIS.

FRACIONAMENTO INDEVIDO DO OBJETO DO CONTRATO. LICITAÇÃO NA

MODALIDADE CONVITE. PROCEDIMENTO MENOS RIGOROSO.

CONTRATAÇÃO DIRIGIDA A UM LICITANTE. AUSÊNCIA DE COMPETIÇÃO.

BURLA AO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. CONDENAÇÃO A MULTA CIVIL

E PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO PELO PRAZO DE 5

ANOS. As Cortes Superiores firmaram entendimento no sentido da harmonia do sistema jurídico em relação à

responsabilidade civil, penal, administrativa e política dos prefeitos. O Decreto-lei 201/1967 prevê crimes de

responsabilidade conduzindo o prefeito a um julgamento político perante o Poder Legislativo e a um julgamento

na esfera penal na via judicial. Por sua vez, a Lei nº 8.429/1992 submete o prefeito a julgamento na esfera

cível perante o Poder Judiciário pela prática dos mesmos fatos. Assim, as normas convivem sem qualquer

antinomia no ordenamento jurídico. A presente ação civil pública versa sobre irregularidade no procedimento

licitatório para contratação de serviço de divulgação dos atos oficiais pela imprensa local. O Município de

Macaé deu início a dois procedimentos simultâneos de licitação na modalidade



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convite, uma com valor de R$ 70.000,00 e outra com valor de R$ 72.000,00, sendo que

ambas continham o mesmo objeto, qual seja, contratação de serviço para publicação

de atos oficiais. Nesses moldes, patente é o fracionamento dos valores do serviço com

o fito de burlar a lei de licitação, esquivando-se da modalidade licitatória adequada. A

comissão de licitação, na pessoa da sua presidente (1ª ré), encaminhou convites às

mesmas empresas, contrariando determinação legal expressa. À exceção da 3ª ré, ditas

sociedades eram sediadas em Nova Friburgo e em Nova Iguaçu. Apurou-se, ainda,

que existiam outros jornais que circulavam em Macaé e não foram convidados a

participar da licitação. Constatou-se, por fim, que não foi apresentada qualquer proposta por parte das

sociedades convidadas, senão a apresentada pela 3ª ré. Noutras palavras, não houve competição, violando-se o

fim maior da licitação, que é o de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública. A

conduta dos réus está objetivamente caracterizada no art. 10 da Lei 8429/94 como ato

de improbidade que causa prejuízo ao Erário. O fracionamento indevido da licitação é

conduta há muito rechaçada pela jurisprudência dos Tribunais Superiores e

enquadrada como prática de ato de improbidade. Nesses casos, entende-se que o prejuízo à

Administração Pública é in re ipsa, porquanto notoriamente, ao conduzir-se irregularmente uma licitação,

frustrando a competição que lhe é inerente, impossibilita-se a contratação da proposta mais vantajosa ao Erário.

O art. 12 da Lei de Improbidade prevê diversas cominações a serem aplicadas isolada ou cumulativamente

àquele que comete ato de improbidade. In casu, o d. Sentenciante, estabeleceu a pena de multa pagar multa civil

no valor, correspondente à quantia despendida com as publicações nº 929e 930, acrescida de correção monetária

na forma da lei, condenação que se mantém. Quanto às demais cominações da lei, cuja aplicabilidade constituem

objeto de recurso do Ministério Público, merece parcial reforma a r.sentença adequando as

sanções à gravidade do caso concreto, bem assim, com o fim de prevenir nova

ocorrência do mesmo ilícito patrimonial. Assim sendo, aplico aos réus a pena de proibição de

contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,

ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos e para

suspender os direitos políticos do 1º e 2º réus pelo prazo de cinco anos. DESPROVIMENTO AOS

RECURSOS DO 1º, 2º e 3º RÉUS. PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO DO

MINISTÉRIO PÚBLICO. (TJ-RJ - APL: 00010304020078190028 RJ 0001030-

40.2007.8.19.0028, Relator: DES. ROBERTO DE ABREU E SILVA, Data de Julgamento:

24/09/2013, NONA CAMARA CIVEL, Data de Publicação: 14/03/2014 13:30)



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Tamanhas são as manobras praticadas na carta-convite questionada que resta nítido o

fato de que ela foi fabricada para legitimar a contratação de pessoa certa. Para tanto, basta relembrar que:

i) o contrato fundamentou-se em procedimento licitatório na modalidade carta-

convite (edital nº 71/2009, processo administrativo nº 120/2009). Nele,

verifica-se que o réu Daniel concorreu com outros dois advogados (ambos

residentes em Goiânia, como Daniel);

ii) o requerimento partiu do réu Edinaldo Morais Parrião, e ele mesmo indicou a

modalidade de licitação, o preço médio máximo, bem como os licitantes a

serem convidados, igualmente réus: Jeferson Faria, Daniel Mael Sussuarana

Silva e Douglas Cerezini;

iii) o mesmo réu visou Declaração de Compatibilidade Orçamentária (fls. 40),

apenas para o exercício de 2009, em 08 de junho de 2009, embora a

contratação tenha perdurado, por sucessivos aditamentos, até 2012 e em

desobediência ao princípio da segregação das funções24;

iv) na mesma data (08/06/2009), o réu Alex José Batista autorizou o certame e

determinou sua realização no dia 19 de junho de 2009;

v) ainda em 08 de junho de 2009, o presidente da comissão permanente de

licitação, o réu Luiz Arlindo Oliveira Filho, instaurou o certame, sem,

contudo, certificar ou comprovar de qualquer modo a afixação do

24 Segundo o princípio da segregação de funções, nenhum servidor deve controlar todas as fases inerentes a uma operação, ou seja, cada fase deve ser executada por pessoas e setores independentes entre si, possibilitando a realização de um controle cruzado. A segregação de funções tem por finalidade estabelecer um sistema de controle dentro das entidades públicas, de forma a melhorar a eficiência da gestão pública e coibir a prática de fraudes, uma vez que o controle total de todas as etapas de uma transação por um só indivíduo permitiria a este atuar ineficaz ou fraudulentamente. A observância a este princípio pressupõe a criação de departamentos separados e independentes, para funções tais como compras, recebimento, produção, vendas, contabilidade e finanças. Não há previsão expressa do princípio da segregação de funções na legislação nacional sobre finanças públicas, tratando-se de um princípio implícito que decorre do sistema de controle do processamento da despesa constante da Lei nº 4.320/64 e da Lei Complementar 101/00, alcançando todas as fases da realização e registro das operações administrativas, orçamentárias, financeiras e patrimoniais. O Manual de Auditoria do Tribunal de Contas da União, aprovado por meio da Portaria Normativa nº 63/1996, prescreve que a segregação de funções configura “princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações”. Observa-se que é pacífica a jurisprudência do Tribunal de Contas da União no sentido de que a Administração Pública deve observar o princípio da segregação de funções, a fim de evitar que o mesmo agente público participe de fase distinta das operações administrativas do órgão, conforme atesta a decisão transcrita abaixo: […] 9.3.2. observe as boas práticas administrativas, no sentido de atentar para o princípio da moralidade, no que diz respeito à segregação de funções, de modo a evitar que o mesmo servidor execute todas as etapas das despesas. (Acórdão nº 95/2005 – TCU – Plenário). TCE-MT, Consulta nº 21.573-2/2009



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instrumento convocatório no placard;

vi) os convidados não estavam cadastrados junto à municipalidade, em que pese

o Presidente da CPL ter declarado tal os;

vii) tampouco, há comprovação de sua regularidade fiscal e junto à seguridade

social e de emprego de menores de acordo com o mandamento consticional;

viii) os recibos de entrega dos convites comprovam que os convidados

estavam em Cidade Ocidental na data em que foi aberta a licitação

(08/junho/2009), em nítida indicação de que sabiam da abertura do

certame, sem que tal fosse objeto de publicidade (que não ocorreu nem

posteriormente) e embora a regra seja a de que a Administração

Pública encaminhe o convite;

ix) cotejando-se os documentos de o anexo III da Carta-Convite nº

71/2009) com as propostas dos réus Daniel, Jeferson e Douglas,

verifica-se o mesmo padrão tipográfico no preenchimento da

qualificação, do CPF e do endereço, sendo que apenas a proposta

propriamente dita está preenchida a mão. O padrão tipográfico dos

campos preenchidos nas propostas (fls. 54,56 e 58) e que estavam em branco

no modelo da Administração Pública (anexo III, f. 50) são idênticos, fato

indicativo de que as propostas foram preenchidas em conjunto e na própria

municipalidade (eis que tal preenchimento pressupõe a posse do arquivo que

gerou o anexo III);

x) do julgamento do certame participou o réu Carlos Eduardo Ramos,

posteriormente nomeado gestor municipal e que, nessa condição, assinou as

prorrogações decorrentes da licitação (fls. 60/61 e 22), em desobediência

patente ao princípio da segregação das funções. Registre-se que este réu era,

além de ordenador de despesa (ante a questionável posição de “gestor

municipal”), tesoureiro do Município de Cidade Ocidental;

xi) o réu Jorge Elias da Silva atuou no processo licitatório como assessor jurídico,

e figurou como testemunha de contratados firmados entre o Município de



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Cidade Ocidental e o réu Daniel, guardando com este parentesco direto,

tendo em vista o vínculo filial (Jorge é pai de Daniel).

xii) o contrato original foi prorrogado por cinco seis vezes, até o final do

mandato do primeiro réu.

Os atos administrativos em tela (procedimento de licitação com fortíssimos indícios de

montagem, preferência em relação a pessoa que guardava parentesco com o advogado participante do

procedimento e contratos dele resultantes) não só têm conteúdo ilegítimo pois mascaram a verdadeira intenção

dos participantes do ato, como também têm motivo e formalização inválidos.

O motivo – que não se confunde com a motivação – é o pressuposto de fato que exige ou autoriza a

prática do ato. Cumpre distingui-lo em motivo do ato e motivo legal. Este é a previsão abstrata de uma situação fática,

enquanto motivo do ato é a própria situação material, empírica. De acordo com Celso Antônio Bandeira de

Mello25:

“para fins de análise da legalidade do ato, é necessário, por ocasião do exame dos motivos, verificar: a) a

materialidade do ato, isto é, verificar se realmente ocorreu o motivo em função do qual o ato foi praticado; b) a

correspondência entre o motivo existente (e que embasou o ato) e o motivo previsto na lei. Cabe salientar que, em

certos casos, o “motivo legal” é descritivo de uma situação insuscetível de ser reduzida a uma objetividade

absoluta, inquestionável. ”

E mais a frente acrescenta: “Então, se o agente exceder-se nesta “valoração” do motivo, ao ajuizar

sobre a correspondência entre o motivo do ato e o motivo legal, o ato será, igualmente, viciado. ”

Na hipótese presente, no plano fático (motivo do ato), os serviços a serem prestados

pelo vencedor da licitação eram ordinários e portanto, desafiavam a criação de cargo de procurador municipal e

não a contratação de serviços técnicos. Ainda, a necessidade de contratação de um advogado não foi objeto de

planejamento exigível pelos princípios da eficiência e da eficácia, mas animada pelo desejo privado de contratar

uma determinada pessoa.

Deste modo, fácil perceber que o motivo que embasou o ato está eivado de nulidade.

A motivação, por seu turno, integra a formalização do ato, também erigida a

pressuposto de validade pelo multicitado doutrinador, e nada mais é que a exposição de motivos, a

fundamentação na qual são enunciados: a) a regra de direito habilitante; b) os fatos em que o agente se baseia; e

25 Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 22ª edição, São Paulo: 2007, pág. 380



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c) a enunciação da relação de pertinência lógica entre os fatos ocorridos e o ato praticado.

Quanto à motivação do ato (intrínseca e extrínseca), no caso em tela, resta ilegítima

porque materializa flagrante desvio de finalidade, porquanto todo o emaranhado de atos praticados não passou

de mero ardil para a contratação de pessoa que detinha vínculos sanguíneos com um dos agentes que interveio na

contratação

Os elementos de convicção carreados aos autos demonstram, a mancheias, que o

procedimento licitatório não passou de um arremedo para dar ares de legalidade (dadas a presunção de

veracidade e legitimidade dos atos administrativos) à contratação do réu Daniel, filho do réu Jorge.

Quanto ao desvio de finalidade, calha transcrever a lição de Luiz Manoel Fonseca Pires,

in “Controle Judicial da Discricionariedade Administrativa”, p. 249:

“...a finalidade do ato administrativo é concebida em um sentido amplo e em outro estrito; no

sentido amplo, a finalidade é a realização do interesse público, e no sentido

estrito trata-se do resultado específico. Já a causa é o nexo de pertinência lógico

entre o motivo, o conteúdo e a finalidade do ato administrativo. Pois bem. O desvio

de finalidade é incontrastavelmente um vício sobre a finalidade – ou a ampla ou a estrita, a depender

do caso concreto – porque se trata da frustração do próprio objetivo traçado à Administração Pública.

Mas ao querer saber se o interesse público estiolou-se, se a finalidade específica do ato não foi atendida,

o intérprete encontra valoroso apoio ao aferira a causa do ato, ao avaliar o motivo que deflagrou o ato,

o seu exato conteúdo, e se a finalidade decorrente do motivo e do conteúdo do ato concreto amolda-se à

finalidade hipoteticamente prevista em lei. De toda a sorte a causa não se confunde com a própria

finalidade.

Esta, enfim, é a natureza jurídica do desvio de finalidade: cuida-se de um vício na finalidade.

Valem ser lembradas, ainda, as lições de Carmem Chinchilla Marín ao relacionar os elementos da

definição de desvio de finalidade, segundo a legislação espanhola – e faremos, em análise a cada qual, a

devida adaptação e crítica de acordo com o nosso sistema jurídico: a) o pressuposto de que se exerce

uma potestade; b) que esta potestade seja uma potestade administrativa; c) o que define o desvio de

poder é o desvio do fim que justifica tal potestade.

(…)

O que importa ao nosso ordenamento jurídico é o realce de que, por inexistir qualquer restrição



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legislativa a respeito da teoria do desvio de finalidade este instituto aplica-se a toda e qualquer

atividade e atos da Administração Pública, sejam sob o exclusivo regime jurídico administrativo,

sejam atividades e atos que se submetem, ao menos em parte, ao regime jurídico do direito privado.

Portanto, o desvio de finalidade pode ser reconhecido tanto em um ato administrativo quanto em um

contrato de locação que o Poder Público firme com um particular.

Sobre a necessidade de ser uma potestade administrativa (b), para a autora o desvio de poder só se

refere às potestades administrativas não às judiciais, que possuem uma função constitucionalmente

definida (julgar e executar o julgado), e não uma pluralidade de fins como na função administrativa,

como não se refere às legislativas, pois o desvio de finalidade seria uma técnica de controle da

discricionariedade, mas sim “liberdade de configuração política”.

No entanto a redução, a nosso ver, não se justifica sob a nossa ordem jurídica porque, primeiro,

inexiste qualquer definição que proponha esta leitura restritiva, e segundo porque toda função pública

é engendrada para realizar alguma “finalidade”. Logo, tanto pode ser descumprida a finalidade

normativa pelo exercício da função administrativa quanto pelas demais funções. (...)

Por último, a respeito da definição do desvio de poder pelo desvio de fim (c), Carmem Chinchila Marín

reconhece que a definição deste instituto é mesmo o afastamento do fim que justifica a atividade, é um

vício que afeta um elemento regrado de todo ato administrativo, o fim, e por isto,

para ela, identifica-se com a causa. Não é só a inadequação do ato com o fim que o justifica

porque senão não haveria distinção com o princípio da proporcionalidade que exige que o meio

empregado seja adequado ao fim. O desvio de poder é o exercício de uma potestade

para uma finalidade distinta da estabelecida pelo ordenamento, e por causa

disto bastaria mostrar que a Administração apartou-se do fim previsto, isto é,

não haveria sequer a necessidade de provar qual foi o outro fim perseguido.”

E, de fato, para configurar o desvio de finalidade em um ato administrativo, não há

necessidade de se perquirir sobre os fins particulares e diversos da finalidade pública – mediata e imediata. Basta

que a última não seja atendida com a prática do ato, embora, no caso em tela, a finalidade deturpada esteja

completamente desnudada. Para elucidar a questão, prossegue o mesmo autor, em fls. 259:

“O que nos parece ser equivocado na leitura que com frequência é feita sobre a prova do desvio de

finalidade é em relação ao objeto de prova dos fatos. Entendemos que nunca se deve



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dirigir o intérprete, sobretudo o juiz – pois tratamos da prova judicial do desvio de

finalidade – em relação à intenção, ao móvel, ao elemento psicológico que animou o

agente público, pois todas as funções públicas, ao partirem da noção de

função, implicam o cumprimento de misteres em nome de terceiros, em nome

da coletividade. Portanto, fracassa a perspectiva da investigação da vontade

individual do agente público porque a “vontade” que anima os atos dos

agentes públicos é a que Marcello Caetano denomina de vontade funcional,

isto é, a manifestação que se limita a exteriorizar “... o dever de curar de

interesses alheios”, e por isso caracteriza “uma vontade, não psicológica, mas

normativa”. É a lei, em síntese, que prescreve qual deve ser a vontade da

entidade que é externada pelas declarações dos seus agentes. Em atos

vinculados e mesmo na discricionariedade administrativa é a lei a medida da

competência da legitimidade de qualquer declaração.

Em desdobro destas premissas, reconhecemos, como fazem Celso Antônio Bandeira de Mello, Sílvio

Luiz Ferreira Rocha e Heraldo Garcia Vitta, que o desvio de finalidade deve ser apurado de modo

objetivo, é dizer, independentemente da intenção, da vontade do agente.

Nas palavras do primeiro deles:

' Então, mesmo nos casos em que o agente atuou sem a reta intenção de atender a lei, seu

comportamento é fulminável, não porque teve o intuito de desatender a lei, mas porque a

desatendeu. Donde, não a má fé, nos casos em que haja exisitido (desvio de poder alheio a

qualquer interesse público), nem o intuito de alcançar um fim lícito, por meio impróprio,

quando haja sido este o caso (desvio de fim específico), aquilo que macula o ato é sim a

circunstância deste não realizar a finalidade para qual a lei o preordenava'

III – DA LEGITIMIDADE PASSIVA

As normas primeiras que preveem a tipificação dos atos de improbidade no

ordenamento jurídico pátrio encontram-se insculpidas no artigo 37, caput e em seu parágrafo 4º, da Constituição



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Federal, in verbis:

“Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade

e eficiência e, também, ao seguinte:

omissis

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função

pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem

prejuízo da ação penal cabível. ”

Regulamentando tais dispositivos constitucionais, tem-se a Lei Federal nº 8.429/92 que,

dentre outros aspectos materiais e processuais afeitos à matéria, estabelece o conceito (necessariamente aberto e

formado por rol exemplificativo) das infrações inscritas sob o gênero “atos de improbidade administrativa” e

relaciona as respectivas sanções a serem aplicadas quando de sua prática por qualquer agente público ou por

terceiros que dela se beneficie.

Em seu artigo 1º a LIA estatui quais entidades têm seu patrimônio moral e material

tutelados por suas determinações. Em outras palavras fixa os sujeitos passivos dos atos ímprobos:

“Art. 1º. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração

direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos

Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou

custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinquenta por cento) do patrimônio ou da receita

anual, serão punidos na forma desta Lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o

patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como

daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do

patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a

contribuição dos cofres públicos.”

Os artigos 2º, 3, 5º, 6º, 7º e 8º da Lei nº 8.429/92 definem quais as pessoas são passíveis

de sanção pela prática de atos ímprobos, ou seja, define os sujeitos ativos do ato de improbidade:

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente

ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou



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vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público,

induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou

indireta.

Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos

princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro,

dar-se-á o integral ressarcimento do dano.

Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores

acrescidos ao seu patrimônio.

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito,

caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a

indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o

integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às

cominações desta lei até o limite do valor da herança.”

Para os fins desta lei, considera-se agente público todo aquele que exerce, ainda que

transitoriamente, com ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação ou qualquer outro vínculo,

mandato, cargo, emprego ou função em qualquer entidade pública ou mesmo privada (artigo 2º).

Nesse conceito encontram-se inseridos os seis primeiros Réus, os quais, por serem

agentes públicos (latu sensu):

i) o primeiro réu, ALEX, à época, Prefeito de Cidade Ocidental, autorizou e

ordenou a despesa inicial. Posteriormente, no intuito de se blindar contra o

controle externo do TCMGO, acerca de suas contas de gestão26, delegou a

26 No tocante às contas de gestão (quando o Prefeito é ordenador direto de despesas), os Tribunais de Contas têm atribuição de julgá-

las, e a desaprovação é causa de inelegibilidade. Por outro lado, as contas de governo são julgadas pelas Câmaras Municipais, e nelas os Tribunais de Contas emitem parecer.



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ordenança de despesas ao réu Carlos Eduardo;

ii) Contudo, o requerimento de abertura do certame, com indicação dos licitantes a

serem convidados e o valor máximo da contratação foi realizada pelo réu

EDINALDO, que também atestou a compatibilidade orçamentária, de maneira

não contábil;

iii) Os réus LUIZ ARLINDO, CARLOS EDUARDO e FABIANO, integrantes da

Comissão Permanente de Licitação, anuíram e concorreram para a prática dos

atos ímprobos e lesivos ao erário, tendo em vista que não exerceram seu mister

de averiguar o cumprimento dos princípios regentes da Administração Pública

e da atividade licitatória. Com efeito, a atuação dos réus limitou-se a chancelar

as escolhas feitas pelo requerente da despesa. LUIZ ARLINDO, na condição

de Presidente da CPL deixou de dar publicidade ao certame, tendo em vista que

não certificou a afixação do instrumento convocatório no placard, e fez

declaração falsa em documento público; CARLOS EDUARDO, então membro

da CPL, foi designado gestor Municipal e a partir de 1º de setembro de 2009

passou a ordenar despesas. Em consequência, ele autorizou todos os aditivos

contratuais decorrentes da licitação da qual participou como membro da CPL,

em nítido conflito de interesses e de funções. Para agravar a situação, CARLOS

EDUARDO era lotado na Tesouraria da Municipalidade.

iv) nesta categoria ingressa ainda o sexto Réu, DENIS, controlador interno do

Município de Cidade Ocidental, que atestou falsamente a legalidade de despesa

realizada em ofensa às leis, ao emitir certidão de auditoria. Outrossim, atuou em

nítido descumprimento de seu dever de dar ciência aos Tribunais de Contas de

toda e qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tomasse conhecimento (CF,

art. 71, § 1º e CEGO, art. 29, § 1º27);

27 Art. 29 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos do Estado; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da



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v) por derradeiro, o réu JORGE, considerado agente público porque contratado

pela municipalidade e atuando nessa condição, participou ativamente no

encobrimento das ilegalidades perpetradas e garantiu vantagem indevida a

terceiro, lançando parecer pela legalidade da contratação de seu filho;

Por outro lado, as disposições da Lei nº 8.429/92 são aplicáveis, no que couber, àquele

que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se

beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta (artigo 3º). Os terceiros que concorrem e/ou se beneficiam do

ato ímprobo são alcançados não somente pelas sanções decorrentes de sua prática, bem ainda pelo dever de

ressarcir os danos causados e pelo perdimento dos valores ilicitamente auferidos.

Nesta espécie de sujeito ativo incluem-se os réus DANIEL, JEFERSON e

DOUGLAS, tendo em vista que DANIEL participou e venceu licitação sabedor das vantagens que detinha,

JORGE emitiu parecer na licitação em que seu filho sagrou-se vencedor, e JEFERSON e DOUGLAS

contribuíram ativamente para as ilicitudes perpetradas, uma vez que participaram de licitação montada.

IV – DOS ATOS DE IMPROBIDADE COMETIDOS PELOS RÉUS

A definição de improbidade é bem mais ampla que a do ato lesivo ou ilegal em si. É o

antônimo de probidade, que significa integridade de caráter, honradez, boa conduta funcional, e engloba os

deveres de eficácia e eficiência. Logo, improbidade engloba tanto os conceitos de desonestidade, falta de

probidade, quanto os de ineficiência e má-gestão.

Na lição de Fábio Medina Osório28:

“Sob a denominação de ‘dever de probidade administrativa’ há todo um conjunto de importantes deveres públicos

que, de um modo ou de outro, necessitam de uma tipificação normativa, legal, administrativa, para plena

administração estadual, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas do

Estado, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar

irregularidade ou ilegalidade perante o Tribunal de Contas do Estado. 28 Teoria da Improbidade Administrativa, p. 106.



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incidência e amparo dos bens jurídicos conectados às Administrações Públicas e direitos correlatos.

Ao dever de probidade correspondem os direitos a uma eficiente e honesta Administração Pública, o que, por si

só, remete a um universo quase inesgotável de deveres públicos. Os deveres de honestidade e eficiência são os

pilares fundamentais da probidade administrativa, mas cabe advertir que tais deveres estão intimamente

conectados a numerosos outros deveres funcionais, típicos e atípicos.”

Nesta senda, os atos de improbidade administrativa caracterizam-se por serem atos

ilegais ou contrários aos princípios básicos da Administração, com visível falta de honradez ou de retidão de

conduta no modo de agir, com descaso, incúria e negligência ao cuidado objetivo exigível do administrador

público, cometido por agente público, durante o exercício de função pública ou decorrente desta.

Todos os atos ímprobos configuram violação aos deveres regentes da Administração

Pública (art. 11, LIA). Contudo, alguns, pelos resultados mais graves (enriquecimento ilícito e/ou prejuízo ao

erário) foram tipificados pelo critério da especialidade e merecem reprimenda mais severa.

O art. 11, da Lei 8.429/92, contudo, é repressivo genérico da improbidade

administrativa e se dirige contra o comportamento omissivo ou comissivo violador dos princípios que regem a

Administração Pública e dos deveres impostos aos agentes públicos, arrolados exemplificativamente

(honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade) aos quais é lícito acrescer finalidade, impessoalidade,

razoabilidade, proporcionalidade, igualdade, boa-fé, eficiência, eficácia, economicidade, etc. Enfim, tudo o que

componha as noções de juridicidade, moralidade e probidade administrativa.

Trata-se de norma residual ou de encerramento pois, se o agente não se enriqueceu

ilicitamente, nem causou prejuízo ao erário, mas atentou contra os princípios da Administração (não somente os

do art. 37, caput, da CR/88, mas os inerentes ao sistema), será censurado porque a conduta revela desvio ético,

inabilitação moral ou funcional para o exercício da função pública.

IV. a – DO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS REGENTES DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ART. 10, CAPUT E INCISOS VIII, IX, XII E ART. 11,

CAPUT E INCISOS I, E IVDA LEI Nº 8.429/92

A segunda classe de atos de improbidade, na conformidade da disposição legal, é a dos



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que causam lesão ao erário, compreendendo as seguintes práticas (artigo 10 da Lei nº 8.429/92):

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou

omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres

das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, e notadamente:

I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa

física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta

Lei;

II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou

valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no artigo 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais

ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos

ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, sem

observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de

qualquer das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de

mercado;

V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de

mercado;

VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar

garantia insuficiente ou inidônea;

VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou

regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou

regulamento;



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X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à

conservação do patrimônio público;

XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer

forma para a sua aplicação irregular;

XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça

ilicitamente;

XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou

material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no artigo 1º desta Lei, bem

como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.”

O artigo retro citado envolve 13 (treze) diferentes hipóteses de atos de improbidade

que importam lesão ao erário. Não é rol taxativo ou exaustivo, o que fica claro pela utilização, no caput,

do advérbio “notadamente” para enunciar os incisos exemplificativos do enunciado.

Destarte, para que haja a subsunção na hipótese em tela, a conduta do agente público,

ainda que seja omissiva, dolosa ou culposa, deverá acarretar prejuízo para o erário, causando-lhe lesão.

Conduta dolosa ou culposa do agente, capaz de tipificar ato de improbidade, narrado no

artigo 10, é aquela que não se contenta apenas com a vontade livre e consciente em realizar quaisquer condutas

descritas, responsabilizando-se, também, aquele que viola o dever prudência, tornando-se imprudente e negligente

com a coisa pública, lesando, via de consequência, o erário.

Na sempre pertinente lição de Wallace Paiva Martins Junior:

“Para a lei, lesão ao erário é qualquer das condutas explicitadas no art. 10, caput: perda, desvio, apropriação,

malbaratamento ou dilapidação, por ação ou omissão, dolosa ou culposa. A tônica central do art. 10 é

fornecida pela compreensão da noção de perda patrimonial, que é o efeito do ato comissivo ou omissivo do

agente, e expressa-se na redução ilícita de valores patrimoniais. A ilicitude (aqui compreendida a

imoralidade) é traço essencial à lesividade. Esta é corolário daquela por força de presunção legal absoluta,

que nada interfere na mensuração do dano. A análise da lei mostra, sem sombra de dúvida, que o art. 10,

caput, conceitua o prejuízo patrimonial, enquanto seus incisos indicam situações ilícitas em que a lesão é

elementar e decorrente indissociavelmente. Nesse artigo cuida-se de hipóteses de atos lesivos ao patrimônio

público que, por obra do comportamento doloso ou culposo do agente público, causaram bônus indevido ao



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particular e impuseram ônus injusto ao erário, independentemente de o agente público obter vantagem

indevida.” (Probidade Administrativa, 2ª ed., pág. 238).

Assim, os réus incidiram nas condutas descritas no caput e nos incisos VIII, IX e XII

do artigo 10 da Lei de Improbidade.

A diretriz do artigo é "fornecida pela compreensão da noção de perda patrimonial, que é o efeito

do ato comissivo ou omissivo do agente e se expressa na redução ilícita de valores patrimoniais”29

Quanto à frustração da licitude de procedimento licitatório, ensina Emerson Garcia30:

“Descumpridos os princípios e regras espedíficas de modo a comprometer a finalidade do procedimento licitatorio,

ter-se-á a frustração deste, com a consequente configuração da improbidade. A lesividade está ínsita na conduta

do agente, semdp despiciend a ocorrencia de prejuízo patrimonial imediato. Consoante o art. 49 da Lei nº

8.666.93, identificada a ilegalidade, bem como a violação aos princípios estatuídos no artigo 3º, a autoridade

administrativa competente tem o dever de anular a licitação, de ofício ou por provacaçao de terceiros, mediante

pronunciamento escrito e devidamente fundamentado.”

Infrigiram ainda o inciso IX, tendo em vista que procedimento de despesa nao seguiu

a forma pela qual se deve processar os gastos públicos. A uma porque o instrumento convocatório nao previa a

prorrogação do contrato, sendo que foram realizados inúmeros aditamentos contratuais, protraindo a

contratação durante todo o mandato do primeiro réu. A duas porque houve desempenho de mais de uma funcao

no processamento da despesa pela mesmas pessoas. Nao se elaborou projeto básico, planilha de custos,

orçãmentos, pesquisas de preço, nada que aferisse o real valor de mercado para atividade a ser desepenhada, que

não contou com nenhum tipo de controle. Neste sentido:

“CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ART. 129, III, DA

CF/88. ART. 17 DA LEI Nº 8.429/92. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. NÃO

CONFIGURAÇÃO. APLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 AOS AGENTES

POLÍTICOS. MALVERSAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS REPASSADOS

À MUNICIPALIDADE PARA CONSTRUÇÃO DE ESTÁDIO DE FUTEBOL.

COMPROVAÇÃO HÁBIL. ART. 10, IX E XI, E ART. 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429/92.

ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). DEMONSTRAÇÃO. MENSURAÇÃO DAS

29 JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 249 30 Improbidade Administrativa, p.348.



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SANÇÕES. VINCULAÇÃO AO PEDIDO AUTORAL, ATENDIMENTO AOS

PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE E RESPEITO AOS

DITAMES DO ART. 12 DA LEI Nº 8.429/92. DESPROVIMENTO DO RECURSO. 1.

Apelação interposta contra sentença de procedência do pedido de ação civil pública por ato de improbidade

administrativa, ajuizada com vistas à responsabilização do réu, ex-Prefeito do Município de Mauriti/CE,

pela malversação de recursos públicos federais, repassados à Municipalidade, através de convênio, para fins de

construção de estádio de futebol. 2. O Ministério Público Federal detém legitimidade ativa para ajuizar ação

civil pública para efeito de responsabilização de agente público por improbidade administrativa, no pertinente à

gestão de recursos públicos federais, sujeitos a controle federal, inclusive deduzindo pedido de ressarcimento pelos

eventuais danos ocasionados aos cofres públicos federais, ex vi do art. 129, III, da CF/88, e do art. 17 da Lei

nº 8.429/92. Rejeição da preliminar de ilegitimidade ativa ad causam. 3. Não é inepta a petição inicial que

atende a todas as exigências inscritas na legislação processual geral e especial, nela se narrando, com

detalhamento suficiente, os fatos pertinentes, a causa de pedir, e se deduzindo, clara e precisamente, o pedido. In

casu, a narrativa ministerial é límpida, cuidando-se de ação ajuizada em vista da não implção, na forma

devida, do objeto conveniado, com perdimento dos valores federais aplicados, sendo responsável pela aplicação dos

recursos públicos o Prefeito, gestor da unidade e ordenador de despesas, tendo sido ele o subscritor do convênio,

tendo ele acompanhado a obra correspondente e devendo prestar as contas correlatas, que, apresentadas,

restaram desaprovadas. Ademais, o Parquet autor não descurou de capitular a conduta atribuída ao réu, em

vista da tipologia da Lei nº 8.429/92 (art. 10, IX e XI, e art. 11, caput). Finalmente, de modo coerente com

a narração, o autor pediu a condenação do réu nas penas insertas no art. 12, II e III, da Lei nº 8.429/92.

Rejeição da preliminar de inépcia da exordial. 3. É pacífico, há muito, na jurisprudência, o entendimento de

que a Lei nº 8.429/92 se aplica aos agentes políticos. 4. O convênio. Em 31.12.97, o Município de

Mauriti/CE firmou convênio com o Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto (INDESP), antiga

autarquia pública federal vinculada ao Ministério dos Esportes. Do instrumento do convênio extraem-se os

seguintes dados: a) o objeto do convênio era a construção de um estádio de futebol, "de acordo com o Plano de

Trabalho devidamente aprovado e rubricado, que passa a integrar este Termo de Convênio, independentemente

de transcrição"; b) dentre as obrigações do convenente estava "executar o objeto pactuado [...] de acordo com o

Plano de Trabalho"; c) o período de vigência do convênio era de 31.12.97 a 30.05.98, já incluído o tempo

destinado à prestação das correspondentes contas; d) para a execução do objeto do convênio, deu-se o valor total

de R$217.800,00, sendo R$198.000,00 pelo concedente, em parcela única, e R$ 19.800,00 de contrapartida

municipal. O contrato para a construção. Em 15.06.98, o Município, após licitação, firmou contrato com

empresa de engenharia para a construção do "estádio olímpico municipal", contratando o valor de



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R$397.902,79 (ou seja, muito superior ao repasse federal). Em 22.09.98, o contrato de empreitada sofreu um

aditivo, pelo qual, mantidas as demais condições, o valor orçado para a obra passou a ser de R$221.517,03. O

termo de recebimento da obra. Em 18.12.98, foi subscrito o termo de recebimento de obra, "para fins de prova

junto ao [...] INDESP, que a construção do estádio de futebol [...] de que trata o Convênio nº 403/97 [...]

no valor de R$198.000,00 [...], INDESP; R$19.815,00 [...] da Prefeitura, e, R$3.702,03 [...] de

aplicação, totalizando R$221.517,03". Em 15.01.99, o Município prestou as contas dos recursos públicos

federais recebidos. A fiscalização. Em 17.06.2002, o engenheiro designado para vistoriar in loco as obras e

relatar os achados ao concedente, apurou que, de 11 itens do plano de trabalho, apenas 5 tinham sido

executados em 100% (serviços preliminares, movimento de terra, fundações, estrutura de concreto e alvenarias e

painéis), ao passo que 1 havia sido executado em 60,55% (revestimento das paredes e teto) e 5 não haviam

sido executados em qualquer percentagem (revestimentos de piso, esquadrias, instalações hidrossanitárias,

sistema de drenagem e diversos), chegando ao percentual de 63,26% executado. Ademais, em termos de

funcionalidade, disse que o objetivo do convênio não foi atingido, "pois a obra se encontra inacabada,

abandonada e sem trazer nenhum benefício social". Em 21.02.2003, servidor do Ministério dos Esportes foi

ao Município, para conferir, fotograficamente, os dados colhidos pelo engenheiro, tendo confirmado o estado de

coisas encontrado por aquele profissional. Esse o quadro que serviu de lastro ao ajuizamento desta ação civil

pública por ato de improbidade administrativa. 5. As provas colhidas nos autos comprovam a imputação

realizada pelo autor. Além da farta prova documental, foi realizada perícia. O perito do Juízo, comparando os

serviços e materiais orçados originalmente e os efetivamente realizados, apurou: alguns itens não foram

realizados; outros foram realizados, mas em desacordo com as especificações originais; outros, ainda, foram

executados, sem estarem previstos no projeto originário. Verificou, outrossim, que parte dos itens foi

implementado apenas após fevereiro de 2003, ou seja, cerca de 4 anos após o gestor público ter firmado o termo

de recebimento da obra e ter prestado contas com a afirmação de conclusão de 100%, atos esses que se

revelaram, portanto, inverídicos, pois a obra não estava concluída. O vistor oficial, então, afirmou que apenas

77,50% da obra, na forma em que projetada originalmente, foram executados. Os depoimentos das

testemunhas convergem, no primordial, à ratificação dessas conclusões. A fundamentação do Juízo sentenciante

mostra-se sólida e coerente com esse quadro probatório: "[...]/Assim, quando ocorreram as vistorias in loco a

prestação de contas final do convênio já havia sido apresentada - prestação essa que somente ocorre quando o

gestor certifica que as obras estão finalizadas - o que desacredita a versão apresentada pelo requerido de que as

fiscalizações ocorreram quando as obras de construção do estádio ainda estavam em andamento./Outrossim, em

que pese o ofício de fl. 518 (datado de 5/4/2011) afirmar que o estádio encontra-se concluído e apto à

utilização pela população, a perícia judicial realizada em 25/3/2011 confirmou a inexecução da obra no



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prazo conveniado [...] Sobredita perícia demonstra que houve a realização de complementação/reformas

posteriormente, o que não desconstitui o ato de improbidade praticado pelo requerido, pois o objeto do convênio

403/1997 não foi satisfatoriamente executado, sendo, inclusive, bastante provável - pelo elástico interregno

entre a data das vistorias (no ano de 2003) e a data da resposta do município (abril de 2011) - que tais obras

posteriores tenham sido custeadas por recursos públicos que nada tiveram a ver com o convênio em tela, ou até

mesmo com a administração do demandado./Na verdade, constatou-se, através do Laudo Pericial de fl.

443/473, que a data da execução das obras complementares, considerando o estado dos materiais, não remonta

ao ano de 1998, tanto é que os relatórios elaborados pela CEF em junho de 2002 [...] e pelo Ministério dos

Esportes em fevereiro de 2003 [...] chegaram à conclusão de que a obra não foi totalmente construída. Portanto,

foram construídos vários itens após fevereiro de 2003./[...]/O que se extrai do depoimento acima [de uma das

testemunhas] é que a testemunha 'acha' que as verbas foram completamente empregadas na execução da obra,

sem, todavia, nunca ter visitado o local, nem ter conhecimento se o estádio foi inaugurado, ou mesmo informações

básicas acerca do convênio em questão./[...]/A testemunha [outra] afirma que os recursos conveniados foram

utilizados integralmente na obra, entretanto, se contradiz ao informar que não tinha conhecimentos da parte

financeira e que não realizava ou acompanhava as vistorias na construção. De fato, não sabe nem informar se

houve alguma reforma posterior no estádio em comento. Frise-se, ainda, que seu depoimento vai de encontro ao

que foi constatado pelo perito judicial [...]/Por sua vez, a testemunha de defesa Maria Alice [...] contradiz a

versão do próprio requerido [...]/A testemunha João [...], apesar de arrolado pela defesa, afirmou que 'que a

obra não foi concluída em virtude de falta de verba municipal para esse fim, uma vez que a verba federal

encaminhada ao Município, no início da obra, já havia se esgotado (...)'. Afirmação, inclusive, corroborada pela

testemunha Raimunda [...]/Vê-se, de acordo com os testemunhas acima, que tanto João [...] como Raimunda

[...] não tinham conhecimento acerca do projeto executivo da construção, o que, por óbvio, inviabiliza a emissão

de qualquer afirmação precisa acerca da execução da obra nos termos conveniados [...]/Conclui-se, portanto,

que os depoimentos das testemunhas não foram capazes de infirmar as robustas provas carreadas pelo MPF

[...]/Nessa linha, não há dúvida de que o promovido, ao descumprir de forma deliberada com o plano de

trabalho aprovado pelo INDESP/Ministério dos Esportes causou dano ao erário [...]". 6. O dolo é manifesto

na conduta ostentada pelo réu: embora tenha recebido a obra como concluída e dela prestado contas, nos idos de

1998/1999, reconhece, e demonstra consciência remontando à época dos fatos, que o projeto aprovado pelo

INDESP/Ministério dos Esportes foi alterado, unilateralmente, pela Municipalidade e que a execução se

prolongou por vários anos depois, quando já esgotados os recursos públicos federais (ou seja, complementos de

anos seguintes não foram realizados com os recursos públicos federais, não se conhecendo a origem dos recursos

empregados, como apontado na sentença). 7. A mensuração das sanções feita pelo Julgador sentenciante mostra-



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se de conformidade com o pedido autoral, com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e com os

preceitos do art. 12 da Lei nº 8.429/92: ressarcimento do dano (calculado em R$44.550,00, correspondente à

diferença entre o valor do repasse e o quantum referente ao percentual efetivamente executado da obra);

suspensão dos direitos políticos por 6 anos; pagamento de multa civil no valor de 1 vez o montante do dano;

proibição de contratar com o Poder Público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou

indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos.

8. Pelo desprovimento da apelação. (TRF-5 - AC: 200481000070143 , Relator: Desembargador

Federal Francisco Cavalcanti, Data de Julgamento: 29/05/2014, Primeira Turma, Data de

Publicação: 05/06/2014)

Por fim, tendo em vista que todo o processo licitatório que culminou na contração de

um dos réus foi maculado pela grave má-fé, e muito provavelmente sequer teria ocorrido se fossem respeitados

os ditames legais, resta clara a ilicitude dos valores auferidos por Daniel Mael e pagos pelos cofres municipais.

Por ilustrativo, transcreve-se o seguinte aresto:

APELAÇÃO VOLUNTÁRIA - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ART.

10, I E XIII, AMBOS DA LEI 8.429/92 - EMPRÉSTIMO DE BEM PÚBLICO -

AUSÊNCIA DE DANO E MÁ-FÉ - VANTAGEM PESSOAL - INEXISTÊNCIA -

IMPROCEDÊNCIA - SENTENÇA REFORMADA. Ausente a demonstração do elemento subjetivo,

dolo ou culpa, bem como do dano ao erário, deve ser mantida a sentença que julga improcedente o pedido de

condenação de agente público como incurso nas iras do art. 10, I e XIII, ambos da Lei n.º 8.429/92, por

haver emprestado bem público a particular, cuja devolução foi feita sem constatação de prejuízo aos cofres

públicos. (TJ-MG - AC: 10223082523265001 MG , Relator: Afrânio Vilela, Data de

Julgamento: 22/04/2014, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação:

07/05/2014)

V – DO DANO AO ERÁRIO

Os réus, com os inúmeros atos ilícitos cometidos ensejaram ao patrimônio público

municipal o prejuízo correspondente ao valor total da contratação, que em muito superaria a modalidade convite

e que foi dispendida mediante fraude, da qual participou o prestador do serviço contratado.



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De um levantamento singelo, tem-se o montante do prejuízo:

Todos os valores devem ser restituídos ao erário municipal, calculando-se a perda

patrimonial, provisoriamente, pelo maior valor apurado, dada a garantia da máxima proteção de que goza o

patrimônio público.

31 Da data do fato (contrato) até o mês 05 de 2015. 32 Carta-convite nº 71/2009 (processo administrativo nº 120/2009) 33 O valor informado ao TCM foi de R$ 23.900,00 34 O valor informado ao TCM foi de R$ 25.439,29 35 O valor do somatório de acordo com a informação do TCM é R$ 184.884,68.

Contrato Valor Empenhado Valor Pago Correção

Monetária (IPC-

A)31

2009 Nº 221/200932 24.000,00 20.000,00 28.826,96

2010 1º termo aditivo 28.680,00 28.680,00 40.680,00

2010 Complementação

2009

4.000,00 4.000,00 5.668,92

2010 2º termo aditivo 28.680,00 28.680,0033 39.429,02

2011 3º termo aditivo 28.680,00 28.680,00 38.378,38

2011 4º termo aditivo 30.526,99 30.526,9934 39.387,29

2012 5º termo aditivo 32.511,24 32.511,24 40.848,74

2012 6º termo aditivo 32.511,24 21,574,15 26.614,76

TOTAL R$ 194.752,3935 259.883,98



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VI – DO DANO MORAL COLETIVO

A previsão de responsabilização por danos morais coletivos encontra guarida, dentre

outros diplomas legais, na Lei Federal 7.347/85, in verbis:

Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por

danos morais e patrimoniais causados:

(…)

IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

(…)

VIII – ao patrimônio público e social.

Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou

não fazer.

Além da expressa previsão legal, a doutrina advoga que “os valores da coletividade não se

confundem com os valores de cada um dos indivíduos que a compõem, admitindo-se, assim, que um determinado fato possa

abalar a imagem e a moral coletivas, independentemente dos danos individualmente suportados”36

Ademais, “o dano moral (lesão a direito personalíssimo) não se confunde com a dor, com o abalo

psicológico, com o sofrimento da vítima, sendo estes apenas os efeitos da ofensa. Por isso é perfeitamente possível entender a

proteção dos direitos da personalidade para os direitos difusos e coletivos, a exemplo do que já é feito em relação às pessoas

jurídicas, passíveis de sofrerem dano moral”.37

Com apoio nesse entendimento, o Superior Tribunal de Justiça, por meio da 2ª

Turma (direito público) e da 3ª Turma (direito privado) tem admitido sistematicamente a possibilidade de

responsabilização por dano moral coletivo, sua função punitiva e a legitimidade do Ministério Público para

pleiteá-la em sede de ação civil pública. Confiram-se alguns precedentes:

ADMINISTRATIVO - TRANSPORTE - PASSE LIVRE - IDOSOS DANO MORAL

36 ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber; ANDRADE, Landolfo. Interesses Difusos e Coletivos Esquematizado. 3ª ed., São Paulo:

Método, 2013, p. 435. 37 Ibidem, p. 436.



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COLETIVO - DESNECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA DOR E DE

SOFRIMENTO – APLICAÇÃO EXCLUSIVA AO DANO MORAL INDIVIDUAL –

CADASTRAMENTO DE IDOSOS PARA USUFRUTO DE DIREITO - ILEGALIDADE

DA EXIGÊNCIA PELA EMPRESA DE TRANSPORTE - ART. 39, § 1º DO ESTATUTO

DO IDOSO - LEI 10741/2003 VIAÇÃO NÃO PREQUESTIONADO. 1. O dano moral coletivo,

assim entendido o que é transindividual e atinge uma classe específica ou não de pessoas, é passível de

comprovação pela presença de prejuízo à imagem e à moral coletiva dos indivíduos enquanto síntese das

individualidades percebidas como segmento, derivado de uma mesma relação jurídica-base. 2. O dano

extrapatrimonial coletivo prescinde da comprovação de dor, de sofrimento e de abalo psicológico, suscetíveis de

apreciação na esfera do indivíduo, mas inaplicável aos interesses difusos e coletivos. 3. Na espécie, o dano coletivo

apontado foi a submissão dos idosos a procedimento de cadastramento para o gozo do benefício do passe livre,

cujo deslocamento foi custeado pelos interessados, quando o Estatuto do Idoso, art. 39, § 1º exige apenas a

apresentação de documento de identidade. 4. Conduta da empresa de viação injurídica se considerado o sistema

normativo. 5. Afastada a sanção pecuniária pelo Tribunal que considerou as circunstancias fáticas e probatória

e restando sem prequestionamento o Estatuto do Idoso, mantém-se a decisão. 5. Recurso especial parcialmente

provido. (REsp 1057274/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado

em 01/12/2009, DJe 26/02/2010)

In casu, os réus subverteram gravemente as finalidades lícitas do instituto da licitação,

para favorecer determinada pessoa. Ou seja, utilizaram-se da estrutura da municipalidade para alcançar interesses

escusos e particulares.

Tudo isso faz recrudescer na população o severo descrédito nas instituições da

Administração Pública local, dada a repulsa social que tais arranjos provocam.

Desse modo, presentes os requisitos aptos à configuração do dano moral coletivo, resta

quantificar o valor a título de reparação.

A Lei Federal 7.347/85, em seu art. 1º, V, prevê que as infrações à ordem econômica

podem ser sindicadas por meio de ação civil pública. Diante disso, é lícito valer-se da Lei Federal 12.259/2011 –

que dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica – como parâmetro para fixação

do quantum a ser fixado na reparação do dano moral coletivo.

Dispõe a Lei 12.259/2011, em seu art. 37:

Art. 37. A prática de infração da ordem econômica sujeita os responsáveis às seguintes penas:

(...)



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II - no caso das demais pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado, bem como quaisquer associações

de entidades ou pessoas constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com ou sem personalidade

jurídica, que não exerçam atividade empresarial, não sendo possível utilizar-se o critério do valor do faturamento

bruto, a multa será entre R$50.000,00 (cinquenta mil reais) e R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais);

Nesse passo, a condenação solidária dos réus ao pagamento de duas vezes o valor do

dano patrimonial causado aos cofres do Município de Cidade Ocidental (2 x R$ 259.833,98 = R$ 519.667,96), a

título de danos morais coletivos, afigura-se razoável e consentânea com o parâmetro fixado pelo art. 37, II, da Lei

Federal 12.259/2011 e com a penalidade imposta pelo inciso II do artigo 12 da LIA.

Por fim, os valores devem ser recolhidos ao Fundo Estadual a que alude o art. 13 da

Lei Federal 7.347/85.

VII – DA MEDIDA CAUTELAR INCIDENTAL DE INDISPONIBILIDADE DE BENS

Para concretização de parte da providência jurisdicional pedida, calcada no art. 5º da

Lei 8.429/92, afigura-se imperiosa a concessão de cautelar nos autos principais desta ação, medida consistente no

bloqueio de bens dos réus, forte no que dispõem o art. 37, § 4º, da Constituição Federal e art. 7º da Lei 8.429/92

c/c art. 273, § 7º, do CPC:

Art. 37. …(...) § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a

perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas

em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Art. 7º Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito,

caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a

indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o

integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

Art. 273. …(...)

§ 7º Se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer providência de natureza cautelar, poderá o juiz,

quando presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida cautelar em caráter incidental do processo

ajuizado.”

É preciso ter presente que a decretação de indisponibilidade de bens inaudita altera parte



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em Ações de Improbidade Administrativa não viola o art. 17, § 7º, da Lei 8.429/92, podendo ser deferida antes

mesmo da notificação prévia. Eis o entendimento, pacífico, do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

INDISPONIBILIDADE DE BENS. DEFERIMENTO SEM AUDIÊNCIA DA

PARTE ADVERSA. POSSIBILIDADE. MEDIDA ACAUTELATÓRIA. 1. É

pacífico nesta Corte Superior o entendimento segundo o qual, ante sua natureza acautelatória, a

medida de indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa pode ser deferida sem

audiência da parte adversa e, portanto, antes da notificação a que se refere o art. 17, § 7º, da Lei n.

8.429/92. Precedentes. 2. Recurso especial provido. (REsp 862.679/PR, Rel. Ministro

MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/09/2010,

DJe 04/10/2010)

Por outro lado, é cediço que as medidas cautelares, em regra, como tutelas

emergenciais, exigem, para a sua concessão, o cumprimento de dois requisitos: o fumus boni iuris (plausibilidade do

direito alegado) e o periculum in mora (fundado receio de que a outra parte, antes do julgamento da lide, cause ao

seu direito lesão grave ou de difícil reparação).

No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7º da Lei 8.429/92,

não se vislumbra uma típica tutela de urgência, mas sim uma tutela de evidência, uma vez que o periculum in

mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu patrimônio e, sim, da gravidade dos fatos e do

montante do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O próprio legislador dispensa

a demonstração do perigo de dano, em vista da redação imperativa da Constituição Federal (art. 37, §

4º) e da própria Lei de Improbidade Administrativa (art. 7º).

Releva observar que para o deferimento da indisponibilidade de bens em Ações de

Improbidade Administrativa não é preciso demonstrar que os réus estejam dilapidando seus patrimônios

ou na iminência de fazê-lo, uma vez que o periculum in mora encontra-se implícito no art. 37, § 4º, da

Constituição Federal e no art. 7º da Lei 8.429/92.

Depois de muitos julgados, o Superior Tribunal de Justiça, conforme noticiado no

Informativo STJ n.º 547, de 8 de outubro de 2014, por meio de sua PRIMEIRA SEÇÃO, que congrega as duas

Turmas de Direito Público da Corte, em processo submetido ao rito dos recursos repetitivos (CPC, art. 543-C),

pacificou o tema em aresto paradigmático, in verbis:



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PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL

REPETITIVO. APLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART. 543-C

DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO.

DECRETAÇÃO. REQUISITOS. EXEGESE DO ART. 7º DA LEI N. 8.429/1992,

QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. MATÉRIA PACIFICADA

PELA COLENDA PRIMEIRA SEÇÃO. 1. Tratam os autos de ação civil pública promovida

pelo Ministério Público Federal contra o ora recorrido, em virtude de imputação de atos de

improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992). 2. Em questão está a exegese do art. 7º da Lei n.

8.429/1992 e a possibilidade de o juízo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade de bens do

demandado quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause

dano ao Erário. 3. A respeito do tema, a Colenda Primeira Seção deste Superior Tribunal de Justiça,

ao julgar o Recurso Especial 1.319.515/ES, de relatoria do em. Ministro Napoleão Nunes Maia

Filho, Relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques (DJe 21/9/2012), reafirmou o

entendimento consagrado em diversos precedentes (Recurso Especial 1.256.232/MG, Rel. Ministra

Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 19/9/2013, DJe 26/9/2013; Recurso Especial

1.343.371/AM, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/4/2013, DJe

10/5/2013; Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 197.901/DF, Rel. Ministro

Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 28/8/2012, DJe 6/9/2012; Agravo

Regimental no Agravo no Recurso Especial 20.853/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves,

Primeira Turma, julgado em 21/6/2012, DJe 29/6/2012; e Recurso Especial 1.190.846/PI,

Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 16/12/2010, DJe 10/2/2011) de que,

"(...) no comando do art. 7º da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é

cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de

improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo,

atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual 'os atos de

improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública,

a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem

prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade,



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representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já

apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação

de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei

n. 8.429/92. Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento

ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que

tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por

prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do

periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do

CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do

patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido". 4.

Note-se que a compreensão acima foi confirmada pela referida Seção, por ocasião do julgamento do

Agravo Regimental nos Embargos de Divergência no Recurso Especial 1.315.092/RJ, Rel.

Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 7/6/2013. 5. Portanto, a medida cautelar em exame,

própria das ações regidas pela Lei de Improbidade Administrativa, não está condicionada à

comprovação de que o réu esteja dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em

vista que o periculum in mora encontra-se implícito no comando legal que rege, de forma peculiar, o

sistema de cautelaridade na ação de improbidade administrativa, sendo possível ao juízo que preside a

referida ação, fundamentadamente, decretar a indisponibilidade de bens do demandado, quando

presentes fortes indícios da prática de atos de improbidade administrativa. 6. Recursos especiais

providos, a que restabelecida a decisão de primeiro grau, que determinou a indisponibilidade dos bens

dos promovidos. 7. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e do art. 8º da Resolução n.

8/2008/STJ. (REsp 1366721/BA, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA

FILHO, Rel. p/Acórdão Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado

em 26/02/2014, DJe 19/09/2014)

Assim, diante da tutela de evidência que marca a decretação de indisponibilidade de

bens em ações de improbidade administrativa, basta ao Ministério Público demonstrar a verossimilhança das

alegações.

Outrossim, o fumus boni iuris se encontra presente, notadamente nos fatos e

fundamentos jurídicos esgrimidos nesta petição inicial, embasados no procedimento licitatório e nos demais



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documentos que a instruem.

Todavia, é cediço que a indisponibilidade de bens deve recair sobre o

patrimônio de modo suficiente não só a garantir o integral ressarcimento do prejuízo ao erário, mas

também, considerando o valor de possível multa civil como sanção autônoma. Bem por isso, devem ser

bloqueados tantos bens quantos forem bastantes para dar cabo da execução em caso de procedência da ação.

Considerando o art. 12, caput, II, da Lei 8.429/92, estão os réus sujeitos, dentre as

demais cominações estabelecidas por lei, ao ressarcimento do dano e ao pagamento de multa civil de até duas

vezes o valor do dano ao patrimônio público. Portanto, é devido o bloqueio de bens no valor total de R$

12.498.228,80 (doze milhões, quatrocentos e noventa e oito mil, duzentos e vinte e oito reais e oitenta centavos)5.

Assim, com apoio na melhor doutrina e na jurisprudência, e presente a

verossimilhança das alegações do Ministério Público, a determinação de bloqueio de bens dos réus se impõe,

porquanto constatada a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora. Os bens a serem imediatamente

indisponibilizados são:

a) R$ 1.299.419,80 (um milhão, duzentos e noventa e nove mil, quatrocentos e

dezenove Reais e oitenta centavos)38, em contas bancárias e/ou aplicações

financeiras de todos os réus, constrição a ser realizada por meio do sistema

BacenJud 2.0, porquanto possível o uso da penhora on line de forma cautelar e

não somente na fase de execução, o que inegavelmente geraria efetividade ao

processo, evitando-se a dilapidação do patrimônio dos réus e garantindo-se o

perdimento de bens em favor do combalido Município de Cidade Ocidental ao

final da ação;

b) Se o bloqueio de valores acima referido não alcançar a cifra de R$ 1.299.419,80,

requer seja decretada a indisponibilidade de bens imóveis e veículos dos réus,

com expedição de ofícios ao cartório de registro de imóveis de Goiânia/GO,

Aparecida de Goiânia/GO, Cidade Ocidental/GO, Luziânia/GO,

Valparaíso/GO, Brasília/DF, Taguatinga/ para averbação na matrícula dos

imóveis cuja propriedade lhes pertença, bem como o bloqueio de veículos

38 Valor do bloqueio corresponde ao dano material (R$ 259.883,98) + dano moral (2 X 259.883,98= R$ 519.767,96) + multa civil (2 X

259.883,98= R$ 519.767,96), num total de R$ 1.299.419,80



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registrados em nome dos réus por meio do sistema RENAJUD.

Relembre-se que vigora a solidariedade na reparação dos danos causados ao

patrimônio público, razão pela qual o patrimônio de todos os réus deve suportar igualmente a indisponibilidade

decretada, uma vez que concorreram todos para a prática dos atos ímprobos e para o prejuízo consequente.

O art. 655, I, do CPC dispõe que a penhora recairá preferencialmente sobre o

dinheiro, em espécie ou em depósito ou aplicação em instituição financeira, sendo desnecessário buscar

outros bens antes de se efetuar o bloqueio via Bacen-Jud, conforme restou definido pela Corte Especial do

Superior Tribunal de Justiça ao julgar o REsp 1.112.943/MA, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, julgado em

15/09/2010, DJe 23/11/2010 (Informativo STJ n.º 447, de 13 a 17 de setembro de 2010).

É necessário frisar que o bloqueio de bens aqui pleiteado não se afigura como

antecipação de aplicação de sanções aos réus, mas tão somente meio de assegurar o resultado útil do processo,

instaurado em defesa do patrimônio público e dos princípios da Administração Pública.

Desta forma, presente a verossimilhança das alegações do Ministério Público, a

determinação de bloqueio de bens dos réus se impõe, porquanto constatada a presença do fumus boni iuris e do

periculum in mora

VIII – DOS PEDIDOS

Diante do exposto, o Ministério Público do Estado de Goiás requer a Vossa

Excelência:

1) –seja deferido o pedido liminar, inaudita altera parte, antes da

notificação dos réus:

1.a) para decretar a indisponibilidade dos bens necessários ao

ressarcimento do prejuízo causado ao erário, nos termos do art. 37, § 4º,

da Constituição Federal e arts. 7º 16da Lei 8.429/92, preliminarmente

apurado no valor de R$ 1.299.419,80 (um milhão, duzentos e noventa e

nove mil, quatrocentos e dezenove Reais e oitenta centavos), para cuja

recomposição os réus são solidariamente responsáveis, bem como para

assegurar o adimplemento de possível multa civil, recaintes sobre os

réus da forma adiante expostas:



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a) ALEX JOSÉ BATISTA: R$ 1.299.419,80 (um milhão, duzentos e

noventa e nove mil, quatrocentos e dezenove Reais e oitenta centavos)

correspondentes ao valor preliminarmente apurado;

b) CARLOS EDUARDO RAMOS RODRIGUES: R$ 1.299.419,80 (um

milhão, duzentos e noventa e nove mil, quatrocentos e dezenove Reais e

oitenta centavos) correspondentes ao valor preliminarmente apurado

c) EDNALDO MORAIS PARRIÃO: R$ 1.299.419,80 (um milhão,

duzentos e noventa e nove mil, quatrocentos e dezenove Reais e oitenta

centavos) correspondentes ao valor preliminarmente apurado;

d) LUIZ ARLINDO OLIVEIRA FILHO: R$ 1.299.419,80 (um milhão,



e) FABIANO WILLIAN DE CARVALHO: R$ 1.299.419,80 (um milhão,



f) DENIS RODRIGUES DA SILVA: R$ 1.299.419,80 (um milhão,



g) JORGE ELIAS DA SILVA: R$ 1.299.419,80 (um milhão, duzentos e



h) DANIEL MAEL SUSSUARANA DA SILVA: R$ 1.299.419,80 (um

milhão, duzentos e noventa e nove mil, quatrocentos e dezenove Reais e

oitenta centavos) correspondentes ao valor preliminarmente apurado;

i) JEFERSON FARIA: R$ 1.299.419,80 (um milhão, duzentos e noventa e

nove mil, quatrocentos e dezenove Reais e oitenta centavos)

correspondentes ao valor preliminarmente apurado



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j) DOUGLAS CEREZINI: R$ 1.299.419,80 (um milhão, duzentos e



1.b) Seja oficiada a Receita Federal para que envie cópia das

declarações de imposto de renda dos réus, relativas aos anos de 2008,

2009, 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014;

De modo a dar cumprimento à medida pleiteada (garantia de

ressarcimento do prejuízo e adimplemento da multa civil), requer este

órgão ministerial:

i) Que seja realizada a indisponibilidade dos montantes especificados

para cada réu, via sistema do Banco Central de penhora on-line –

BACEN-JUD2;

ii) E, subsidiariamente, se o bloqueio de valores acima referido não

alcançar a cifra de R$ 1.299.419,80:

ii.1) requer seja decretada a indisponibilidade de bens imóveis, com

expedição de determinação aos cartórios de registro de imóveis de

Goiânia/GO, Aparecida de Goiânia/GO, Cidade Ocidental/GO,

Luziânia/GO, Valparaíso/GO, Brasília/DF, Taguatinga/DF para

averbação da indisponibilidade na matrícula dos imóveis cuja

propriedade lhes pertença;

ii.2) seja determinado o bloqueio de veículos registrados em nome

dos réus por meio do sistema RENAJUD;

ii.3) sejam oficiados os Cartórios de Notas de Cidade Ocidental,

Luziânia, Valparaíso, Novo Gama e Goiânia, Distrito Federal

requisitando-lhes cópias de Instrumentos de Procurações e de

Escrituras em que constem as pessoas dos réus acima qualificados,

seja como mandantes, mandatários, outorgantes, outorgados,



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procuradores, vendedores, compradores, promitentes vendedores ou

compradores, cedentes, cessionários, dadores, alienantes, adquirentes,

doadores, donatários, ou quaisquer outras designações típicas e

contratuais, assinalando-se prazo não superior a trinta dias para

cumprimento da determinação;

ii.4) . Seja oficiada à Diretoria de Portos e Costas39, determinando-

lhe o lançamento da indisponibilidade sobre as embarcações de

propriedade dos réus, em prazo não superior a quinze dias;

ii.5) Seja oficia a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC)40

determinando-lhe o lançamento da indisponibilidade sobre as

aeronaves de propriedade dos réus, em prazo não superior a quinze

dias;

ii.6) Seja oficiada a Comissão de Valores Mobiliários41 para que seja

lançada, nas ações e demais valores mobiliários de titularidade dos

réus, a indisponibilidade decretada nesta decisão, em prazo não

superior a quinze dias;

ii.7) Seja oficiada a Junta Comercial do Estado de Goiás e ao

Departamento Nacional de Registro do Comércio para que anotem a

indisponibilidade de cessão das quotas de participação societárias de

titularidade do(s) demandado(s);

ii.8) Seja oficiada a Agência Goiana de Defesa Agropecuária

(Agrodefesa), comunicando-lhe a indisponibilidade decretada nesta

decisão, e determinando que informe sobre a existência de

39 Todas as embarcações brasileiras estão sujeitas à inscrição nas Capitanias dos Portos (CP), Delegacias (DL) ou Agências (AG),

excetuando-se as pertencentes à Marinha do Brasil. Endereço: Rua Teófilo Otoni, 4 - Centro - Rio de Janeiro – RJ, CEP: 20090-070 Tel: (21) 2104-5236.

40 De acordo com a Lei 11.182/05, compete à ANAC administrar o Registro Aeronáutico Brasileiro (RAB). Ele constitui, na estrutura dessa Agência, a Gerência Técnica do Registro Aeronáutico (GTRAB), hierarquicamente organizada sob a Superintendência de Aeronavegabilidade (SAR). Endereço: ANAC – REGISTRO AERONÁUTICO BRASILEIRO, Av. Presidente Vargas, nº 850, 14ª andar, CEP 20071-001, Rio de Janeiro-RJ.

41 : Endereço: Rua Sete de Setembro, 111, 2°, 3°, 5°, 6° (parte), 23°, 26° ao 34° Andares - Centro, CEP-20050-901, Rio de Janeiro - RJ – Brasil.



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semoventes em nome dos réus e proíba a emissão de autorizações de

transporte de animais em nome deles;

ii.9) Seja oficiado ao Tribunal de Justiça do Estado de Goiás

solicitando o envio de comunicação às serventias extrajudiciais com o

fim de impedir a lavratura de instrumentos de mandato em que

constem como mandantes ou mandatários os réus para o alienação de

bens e outras transações financeiras e a transferência de bens

realizadas por estes, bem como informem a este juízo a lavratura de

tais documentos entre 2009 e 2015;

2) seja esta petição inicial autuada juntamente com os documentos que a

acompanham, notificando-se os requeridos, por carta com aviso de

recebimento (artigo 222, caput, e art. 223), para que ofereçam resposta

preliminar, como determina o artigo 17, §7° da Lei n° 8.429/92, no prazo de

quinze dias;

3) a comunicação pessoal dos atos processuais, nos termos do artigo 236, § 2º, do

Código de Processo Civil, e do artigo 41, inciso IV, da Lei n.º 8.625/93,

inclusive para cientificação do deferimento ou indeferimento da liminar

de indisponibilidade requerida, a ser apreciada no prazo legal42;

4) seja determinada a intimação do Município de Cidade Ocidental, por seu

Procurador-Geral, para que proceda na forma do artigo 17, §3° da Lei n°

8.429/92;

5) sobrevindo ou não resposta preliminar, seja recebida esta inicial, no prazo legal

de 30 dias (artigo 17, § 8º da LIA), eis que preenchidos os pressupostos legais,

determinando-se a citação dos réus, nos endereços declinados, nos moldes do

artigo 222, caput e artigo 223 do Código de Processo Civil (por carta postal

com aviso de recebimento), para responderem, querendo, à presente ação civil

pública, no prazo de quinze dias;

42 CPC, art. 189: O juiz proferirá: I - os despachos de expediente, no prazo de 2 (dois) dias; II - as decisões, no prazo de 10 (dez) dias.



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6) seja publicado edital para dar conhecimento a terceiros interessados e à

coletividade em geral, da propositura da presente ação, dado o caráter “erga

omnes” da Ação Civil Pública;

7) a condenação dos demandados pelos atos de improbidade administrativa

praticados (arts. 10, caput, incisos VIII, IX, XII e 11, caput, incisos I e IV),

aplicando-lhes as sanções previstas no art. 12, incisos II e III da Lei n.º

8.429/92;

8) ao final, seja declarada a nulidade absoluta da licitação da carta-convite nº

071/2009 e dos contratos que dela decorreram;

9) a condenação dos requeridos nas custas e emolumentos processuais, como ônus

da sucumbência;

10) julgados procedentes os pedidos ora formulados em desfavor dos réus, sejam

oficiados o Tribunal Superior Eleitoral – no caso de suspensão dos direitos

políticos, o Banco Central do Brasil, para que este comunique às instituições

financeiras oficiais a proibição de contratar com o poder público e receber

incentivos e benefícios fiscais ou creditícios;

11) a inscrição dos condenados no cadastro nacional de improbidade

administrativa, procedendo-se este juízo ao encaminhamento da respectiva

guia, por via eletrônica, ao Corregedor Nacional do Conselho Nacional de

Justiça, bem como encaminhando-se à Controladoria Geral da União, ao

Ministério da Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público e demais

órgãos porventura conveniados

12) seja determinada a tramitação prioritária da presente ação civil pública,

fundada no princípio da máxima prioridade da tutela jurisdicional coletiva43,

43“Portanto, sempre existirá interesse social na tutela jurisdicional coletiva, razão pela qual, valendo-se da regra interpretativa do sopesamento, conclui-se que os processos coletivos devem ser analisados com a máxima prioridade, até porque o interesse social prevalece sobre o individual. O princípio da máxima prioridade da tutela jurisdicional coletiva é consequência dessa supremacia do interesse social sobre o individual, e também



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tendo em vista que a presente demanda tutela interesses públicos difusos e

coletivos;

Por fim, protestando por todos os meios de prova em direito admitidos, notadamente

a prova documental, testemunhal e pericial, e requerendo, desde logo o depoimento pessoal dos requeridos.

Dá-se à causa, para fins de alçada, o valor provisório44 R$ 1.299.419,80 (um milhão,

duzentos e noventa e nove mil, quatrocentos e dezenove Reais e oitenta centavos), correspondente ao valor

preliminarmente apurado, em atendimento ao artigo 258 do Código de Processo Civil.

Pede deferimento,

Cidade Ocidental, 08 de julho de de 2015.

MARIZZA FABIANNI MAGGIOLI BATISTA LEITE Promotora de Justiça

decorre do artigo 5°, §1°, da CF, que determina a aplicabilidade imediata das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais. O Poder Judiciário, assim como os operadores do direito, deve atuar para priorizar a tramitação e o julgamento do processo coletivo.” (GREGÓRIO ASSAGRA DE ALMEIDA, na obra “Direito Processual Coletivo Brasileiro”, SP: Saraiva, 2003). 44 AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ALÍNEA C DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. DISSÍDIO NÃO DEMONSTRADO. VALOR DA CAUSA. PEDIDO GENÉRICO. VALOR ESTIMADO PELA AUTORA NA INICIAL. PRECEDENTES DO STJ. 1. O Tribunal de origem decidiu a questão de acordo com o entendimento firmado por esta Corte Superior de Justiça no sentido de que, "na impossibilidade de aferição do conteúdo econômico da demanda, o valor da causa pode ser estimado pelo autor em valor provisório, passível de posterior adequação ao quantum apurado na sentença." (AgRg no REsp 969.724/MA, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 6/8/09, DJe 26/8/09) 2. No caso, o dissídio jurisprudencial não foi demonstrado conforme os requisitos elencados nos arts. 541, parágrafo único, do CPC, e 255 e parágrafos, do RISTJ. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ - AgRg no Ag: 1211769 PI 2009/0182862-0, Relator : Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 04/03/2010, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/03/2010)


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EXCELENTÍSSIMO/A SENHOR/A DOUTOR/A JUIZ/A DE DIREITO DA 2ª VARA CÍVEL ... · revolvimento do conjunto probatório constantes dos autos. (...) 10. Agravo regimental não provido