Finanzas Publicas Un1

CPN Y LIC EN ECONOMIA EDMUNDO VIRGOLINI

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Facultad de Ciencias Econmicas y Estadstica. U.N.R.

Publicacin Ctedra de Finanzas Pblicas

(carrera de Contador Pblico)

Temas Unidad 1 del Programa

Puntos 1.1

1.2 (complementa libro Martn)

1.3 (complementa libro Martn)

1.4

Prof. Titular : C.P.N. y Lic. en Economa

Edmundo Virgolini


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FINANZAS PUBLICAS Apunte Unidad 1 - prof. Edmundo Virgolini TEMAS DE LA UNIDAD 1- Punto 1.1 - I - ROL DEL SECTOR PUBLICO EN LA ECONOMIA DE MERCADO LA ECONOMIA DEL BIENESTAR

Es comn en los libros de texto introductorios a la ciencia econmica comenzar a analizar el

funcionamiento del sistema econmico en base a la respuesta que se obtenga de las siguientes preguntas;

QUE PRODUCIR?

COMO PRODUCIR?

PARA QUIEN PRODUCIR?

Estos interrogantes pueden ser abordados desde la perspectiva analtica de la descentralizacin en las

decisiones de los agentes econmicos (economa de mercado) o bien mediante la planeacin centralizada de la

actividad de todos ellos a partir de un rgano central encargado de la misma (economas con planificacin

central).

Como habrn visto en otros cursos no es frecuente hallar formas puras de las soluciones

precedentemente expuestas y lo ms comn es encontrar planteos que combinan ambas variantes. Adems

hoy existen pocos sistemas econmicos organizados bajo la forma de ECONOMIA DE NO MERCADO o

con PLANIFICACION CENTRALIZADA, el ms grande podra ser la Repblica Popular China1, tambin

tenemos a Corea del Norte, la Repblica de Vietnam, Cuba, etc. Sin embargo hace poco ms de 15 aos

gran parte de la poblacin del mundo satisfaca sus necesidades mediante el aprovisionamiento de bienes

adquiridos en sistema econmicos de No Mercado.

Seguidamente procuraremos practicar un anlisis y reflexionaremos sobre del papel que le asigna la

teora econmica al Sector Pblico en las denominadas economas de mercado. Este anlisis se practicar en

base a ciertos elementos tericos que tiendan a reconocer sus funciones y sus potestades consecuentes.

Si bien el sistema de economa de mercado se corresponde con un diseo institucional que responde

a complejas motivaciones existe un cuerpo terico dentro de la disciplina econmica propiamente dicha que

dice avalar su funcionamiento y ese cuerpo es la denominada TEORIA DE LOS PRECIOS.

Este enfoque terico se sustenta en cierta metodologa que tiene que ver con una construccin

hipottico deductiva. De esa construccin surgen regularidades, modelos y leyes econmicas de cumplimiento

probabilstico. En lo relativo al SISTEMA DE PRECIOS, quien ha tomado un curso bsico de

Microeconoma conoce el modelo hipottico/deductivo que explica la conducta de los consumidores en una

economa de mercado al que se llama TEORIA DEL CONSUMIDOR. Tambin reconocieron dentro del

mismo al denominado principio de la utilidad marginal decreciente y su funcionamiento para con el

CONSUMIDOR . Avanzando en ese comportamiento definieron el equilibrio para este sujeto, y las

condiciones para que el mismo lograra la satisfaccin ptima recurriendo al anlisis marginal. (Condicin de

Equilibrio del Consumidor, la cual supone iguales rendimientos de satisfaccin para el ltimo peso gastado en

cada uno de los bienes consumidos). Todo este comportamiento conjugado debidamente y supuesto un

equilibrio esttico y parcial (condicin cteris pribus) permite derivar la ley de la DEMANDA o construir la

TEORIA DE LA DEMANDA . No obstante este proceso era bastante complejo y los alumnos podan acudir

a un proceso de MENSURABILIDAD DE LA UTILIDAD (enfoque cardinal) o al enfoque ms moderno

1 China conserva constitucionalmente la planificacin central aunque desde hace pocos aos muchos mercados se guan por las seales econmicas que brinda el sistema de precios.


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fundado en el ordenamiento de las preferencias individuales de acuerdo al PRINCIPIO DE LAS CURVAS

DE INDIFERENCIA.2

Otro anlisis que en esta instancia se deber haber visto es el de la TEORIA DE LA

PRODUCCION. Es usual en el mismo el estudio a travs de una denominada FUNCION DE

PRODUCCION NEOCLASICA (matemticamente homognea de grado uno, econmicamente se dice

aquella con rendimientos constantes a escala). Esta funcin inscripta en un esquema de equilibrio

competitivo, proporcionaba un comportamiento como el conocido GRAFICO CAMPANULAR DE LA

CURVA DE PRODUCCION TOTAL. Se deca que de acuerdo a este comportamiento de la produccin se

podan derivar curvas de COSTOS de la firma las cuales bajo los supuestos preestablecidos implicaban

asumir COSTOS CRECIENTES en el corto plazo . El prximo paso era a travs del examen de los costos de

la empresa deducir la curva de oferta de la firma en el corto plazo (recordamos era el costo marginal de la

empresa por encima de los costos medios variables). Por conclusin nos estmos aproximando a una

TEORIA DE LA OFERTA y por lo tanto a explicar el otro extremo del mercado en base a una hiptesis

terica. Debemos reflexionar que la hiptesis de RENDIMIENTOS CONSTANTES A ESCALA (aumentos

de la produccin proporcionales al aumento de unidades de factores variables incorporados al proceso

productivo) existe porque RENDIMIENTOS CRECIENTES A ESCALA supondra conducirnos a una

situacin monoplica (significa costos decrecientes y la firma que hubiera accedido a la tcnica que lo

posibilitara copara el mercado pues a medida que aumenta su produccin adquirira mayores ventajas

competitivas). En consecuencia en el modelo neoclsico frente a situaciones competitivas derivadas de la

produccin a costos crecientes a corto plazo por mantener RENDIMIENTOS CONSTANTES A ESCALA la

firma usar la combinacin de factores que provea un costo mnimo, es decir aquella combinacin que iguale

las productividades marginales de los factores en relacin al ltimo peso gastado en cada uno de ellos

(PMFA/pA = PMFB/pB =..........= PMFZ/pZ) donde A, B ..y Z son factores de la produccin.

Para abordar el problema distributivo debamos asumir que los factores productivos pueden ser

utilizados en varios empleos alternativos. Para conocer su remuneracin en cada una de ellas precisamos el

concepto de VALOR DEL PRODUCTO MARGINAL DEL FACTOR, este concepto es el resultante de

multiplicar la productividad marginal del factor por el precio del producto que concurre a producir.(PMFA *

px = VPMA). El modelo neoclsico de distribucin supone que los factores productivos se emplearn hasta

el punto que el valor de su producto marginal sea coincidente con su precio (VPMA = pA). Por ltimo desde

el punto de vista social el empleo de los factores productivos se har hasta el punto VPMg L = VPMgK es

decir que resulte indiferente el empleo de los factores L y K en la produccin de los bienes x y .

El enfoque preenunciado aborda la problemtica social desde la perspectiva de la eficiencia

asignativa considerando que la mejor distribucin del producto se deriva de la mejor asignacin de los

factores conforme los ptimos sociales son entendidos en el sentido de Pareto . Este concepto se entiende un

ptimo de eficiencia y significa que las asignaciones de recursos que alcanzan esta condicin no pueden

mejorar el bienestar de una persona sin empeorar el de alguna otra. El enfoque entonces se circunscribe a

indicar cuales son los puntos de contrato entre los individuos integrantes de una sociedad que posibilitan un

bienestar social (global) mximo., nada dice en cuanto a cmo distribuir ese bienestar mximo. Lo que si nos

indica es que si no nos conforma en la distribucin resultante el nivel de utilidad alcanzado por un individuo o

grupo de individuos , el encontrarnos en una situacin paretiana significa que vamos a tener que resignar

bienestar de otro u otros individuos para mejorar el del individuo con baja participacin en el bienestar. Este

enfoque no se expide sobre la distribucin del bienestar sino slo sobre aquellos puntos que garantizan un

bienestar social mximo3.

De acuerdo a lo revisado anteriormente ,la economa de mercado funcionando en condiciones

competitivas generaba normas de produccin, consumo y distribucin socialmente ptimas. Es un esquema

2 Ms cercano an el profesor Samuelson (1982) propuso otra teora del consumidor basada no en los planes del mismo sino en la efectiva conduccta observada denominada Teora de la Preferencia Revelada. 3 Esta apreciacin de ptimo social se apoya en la supuesta neutralidad valorativa que plantea el modelo neoclsico que impide establecer jerarquas entre diversas alternativas de asignacin de recursos.


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que como deca Prebisch (1988) contiene un componente de seduccin muy potente por la perfecta

sincronizacin y el ajuste matemtico implcito. Entonces dadas todas estas premisas cabe preguntarse:

Por qu en las economas modernas contamos con la existencia de un importante sector

Pblico que opera sin guiarse esencialmente por las seales que emite el sistema de precios.?

Como lo advierte un importante autor contemporneo 4 la participacin del sector pblica en nuestra

vida cotidiana es omnipresente y particularmente en las economas occidentales que mencionbamos como

mayoritariamente desarrollando la asignacin de sus recursos y la distribucin de su producto de acuerdo a

las seales que emite el sistema de precios. Es frecuente observar en esos pases una actividad pblica que

mide cocientes de GP/PBI (gasto pblico sobre producto bruto interno) que orillan o incluso superan el 40 %

o an ms en algunos casos. Cuales son las razones que justifican esa importante presencia pblica5 que a la

luz de la teora econmica se supondra contradictoria? El economista citado en forma muy concreta establece

una serie de ejemplos para marcar la influencia de la participacin del Estado en las actividades de la vida

moderna6:

- Nacemos en hospitales subvencionados por el Estado o directamente propiedad del Estado.

- En el arribo a este mundo somos atendidos por mdicos formados en facultades de medicina

financiadas con dinero pblico.

- Nuestro arribo es anotado en un Registro Pblico lo que da derecho a privilegios y obligaciones

como ciudadanos de nuestro pas7.

- Muchos de nosotros estudiamos en escuelas pblicas.

- Si bien la Declaracin Universal de los D. Humanos de la UN prohbe la esclavitud y la servidumbre

los gobiernos recurren frecuentemente al servicio militar obligatorio y al alistamiento forzoso de

jvenes en caso de guerra. (es frecuentemente recordada la negativa del entonces campen mundial

de todos los pesos Cassius Clay ,quien desde ese momento se hizo llamar Muhamad Al8, para

alistarse en la conscripcin obligatoria que practic el gobierno de los EEUU en orden a satisfacer

los requerimientos de tropas que exiga el conflicto de Vietnam ; tambin esta situacin era comn

en la Argentina y fue superada desde la eliminacin hecha en 1994 del servicio militar obligatorio

a raz de la investigacin hecha por el crimen en un cuartel militar del soldado Carrasco).

- Algunos de nosotros habitamos en viviendas subvencionadas por el Estado, o bien con hipotecas

aseguradas por l. ( en nuestro pas el Estado hasta su privatizacin en los ltimos aos condujo

desde el siglo pasado el Banco Hipotecario Nacional de memorable actuacin en diferentes pocas

de su existencia no slo por el fomento del crdito para vivienda sino por la promocin del mercado

de capitales argentino que los ttulos valores representativos de su cartera de crditos (denominados

cdulas hipotecarias) contribuyeron a realizar .

- Recibimos dinero en algn momento de nuestra vida, (becas de estudio, medio boleto, en la

juventud, asignaciones familiares cuando somos jefes de familia enrolados en alguna nmina y las

prestaciones jubilatorias en nuestra vejez).

- Todos nosotros pagamos al Estado en forma de impuestos a las ventas, sobre consumos concretos,

sobre la propiedad, sobre la renta, sobre las cotizaciones a la Seguridad Social.

- Somos empleados pblicos o recibimos influencia del Estado sobre la legislacin laboral y el marco

de actuacin de los sindicatos9.

4 Stiglitz Joseph (1994) 5 La denominada cuota estatal (GP/PBI) no es un indicador preciso de la participacin del Estado en la economa y tiende a sobreestimarla. No obstante guarismos elevados de la misma suponen presencia pblica signicativa. 6 A la enumeracin practicada por Stiglitz Joseph ( op cit 1994) se le han hecho ligeras modificaciones y agregados por parte del autor de estas notas. 7 En la Argentina la documentacin personal de sus ciudadanos es emitida por el Registro Nacional de las Personas. En muchos pases la posesin de esta documentacin constituye una carta credencial para la concurrencia libre al mercado de trabajo frente a fuertes restricciones que pesan sobre los inmigrantes. 8 Haba adoptado la religin de los musulmanes negros que impeda por razones de conciencia servir en el ejrcito norteamericano. 9 La actuacin de las asociaciones sindicales es regulado en nuestro pas por la ley de Asociaciones Profesionales y constituye uno de los elementos sustantivos del denominado Derecho Colectivo del Trabajo


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- Influencia del Estado sobre los precios de productos agrcolas (decisiva en EEUU y Europa)10.

- El Estado los servicios pblicos y el transporte. Aqu existe un rol regulador ampliamente reconocido

al Estado a quien se le inviste de la representacin del denominado inters pblico en la eficiente

prestacin de estos servicios.

Como vemos muchas de estas cuestiones estn relacionadas con problemas sociales. Entonces tenemos

que repasar lo que la teora de los precios opinaba. La teora econmica abri un captulo para el tratamiento

de estos temas que es el de la denominada ECONOMIA DEL BIENESTAR. Es evidente que en el mundo real

existe o ha existido la sensacin de que los presupuestos tericos no se cumplan efectivamente por lo que la

organizacin econmica visible en las sociedades modernas es la de una economa con fuerte participacin

del Estado. Por lo que la realidad difiere sensiblemente de los postulados del paradigma terico. Pero no

debemos confundirnos y soslayar la existencia de razones tericas para abonar la hiptesis de la actuacin

pblica en la economa. Seguidamente pasaremos a este tpico.

Como hemos visto los ejemplos son numerosos y todos estamos directa o indirectamente relacionados

con el Estado. Para que el Estado no fuera necesario en la vida econmica y el mercado pudiera resolver

todos los problemas de los agentes econmicos de la mejor manera posible deberan darse las siguientes

condiciones segn Haveman (1972) : " COMPETENCIA PERFECTA EN TODOS LOS MERCADOS -

COSTOS CRECIENTES EN TODAS LAS INDUSTRIAS - PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD (NO

CONTIENE EFECTOS EXTERNOS) - INEXISTENCIA DE BIENES PUBLICOS O CONSUMO

COMPETITIVO DE TODOS LOS BIENES -CONOCIMIENTO PERFECTO DE LOS

CONSUMIDORES DE LAS BONDADES DE LOS PRODUCTOS OFRECIDOS."

Por eso como expresa Paul Samuelson 11 los pases modernos tienen lo que se denomina una

economa mixta. En la misma aunque muchas de las actividades son realizadas por empresas privadas, otras

tantas son realizadas por el Estado. Para desarrollar su actividad el Estado se inscribe en el sistema econmico

de la forma que vemos grficamente.

10 En Estados Unidos desde la dcada del 30 del siglo pasado y en Europa desde el Tratado de Roma (carta constitutiva de la hoy denominada Unin Europea) a fines de los 50 existen polticas de sostenimiento de los precios agrcolas de variadas formas que favorecen a los productores e importan fuertes subsidios estatales. 11 Samuelson Paul (op cit, 1982)


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8Familias 3 5

2 1

4

A Mercado de Mercado de Factores Capitales

Mercado de B Productos

1 6Empresas

10 2 11

7 8 Presupuestos

9 del Gobierno

Las LINEAS GRUESAS MUESTRAN LOS FLUJOS DE RENTA Y DE GASTO EN EL SECTOR

PRIVADO Y LAS LINEAS DE TRAZOS MUESTRAN LOS FLUJOS EN EL SECTOR PBLICO 12.

Movindonos en el sentido de las agujas del reloj o a lo largo de las lineas gruesas las familias obtienen renta

mediante la venta de factores en el mercado ( linea 1), renta que se gasta (linea 4) o se ahorra (linea 5). El

ahorro a su vez financia el gasto de inversin (linea 6). Las lineas 4 y 6 combinan las compras de productos

(de consumo o de K) en el mercado de productos dando lugar a los ingresos de las empresas que los emplean

en el pago de los servicios de los factores.

Si introducimos el gobierno, los factores se adquieren por el S Publico (linea 2) as como por el

sector privado y el gobierno le compra a las empresas sus productos (linea 7)- Adems de las compras de

factores y productos el gobierno hace tambin pagos de transferencia (linea 8). Los ingresos del gobierno a su

vez se obtienen de los impuestos. (linea 9) y de los prstamos (linea 10)

Observando el diagrama advertimos que el sector pblico participa como comprador tanto en los

mercados de factores como en los de productos. Sus operaciones son una parte integral del sistema de precios.

Ambos sectores son partes integrales e interactivas de un sistema de economa mixta.

II FALLAS DEL MERCADO : BIENES PBLICOS , EXTERNALIDADES Y OTRAS FALLAS.

Ms arriba hablbamos lo paradojal de la existencia de un importante sector pblico en todas las

economas occidentales, cuando actualmente ningn esquema terico parece desafiar la vigencia del modelo

neoclsico que hoy remozado, renovado convenientemente y llevado a escala internacional conviene en

llamarse consenso de Washington13.

12 El diagrama puede observarse con un mayor desarrollo en Musgrave Richard y Musgrave Peggy (1994) 13 Notacin atribuda a O Williamson quien en 1989 expuso los lineamientos fundamentales del modelo aplicado en la dcada siguiente en la mayora de los pases del mundo y principalmente en los denominados


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El origen de la presencia del sector pblico acuerda en atribuirse a la existencia de bienes en cuyos

mercados tienen lugar las denominadas fallas del mercado.

Citbamos dentro de las mismas a las siguientes:

- BIENES PUBLICOS

- BIENES CON EXTERNALIDADES (ALGUNOS DE ELLOS MERITORIOS O DEMERITORIOS)

- MONOPOLIOS NATURALES.

- Mercados incompletos : 1) seguros (reaseguro) 2) mercados de capitales (banca especializada vs. Banca

mltiple) 3) Fallos de informacin (productos con vencimiento, servicios de meteorologa).

Modernamente este origen embrionario de la actividad pblica y en su consecuencia de la economa

pblica creci y se desarroll conformando algo ms parecido a una LARVA (por no decir ya MARIPOSA

en el conocido ejemplo del ciclo del gusano de seda), aunque otros con mayor aversin a la actuacin pblica

lo llaman monstruo apocalptico hobbesiano o Leviatn14. Este cuerpo de actuacin econmica fue

creciendo a medida que se reconoca a la accin pblica otras funciones que fueron aumentando en el siglo

XX principalmente a saber: la ESTABILIZACION ECONOMICA y la REDISTRIBUCION DEL INGRESO

(SOCORRO DE LA POBREZA EXTREMA, SEGURIDAD SOCIAL).

Ms arriba vimos un esquema circulatorio donde ubicbamos a las Familias y las Empresas en un

flujo circulatorio monetario y real con Estado o sin Estado.

A nivel del modelo de Cuentas Nacionales la presencia del Sector pblico se advierte a poco de

trabajar con el mismo. Recordemos que podemos arribar al concepto de Producto desde una triple perspectiva

: PRODUCTO, GASTO E INGRESO, segn lo veamos desde la produccin , la aplicacin o la distribucin.

Podemos relacionarlos en las siguientes ecuaciones:

C + Ib + G = PBN

PBN Amortiz = PNN pm

PNN pm Imp. Indirectos + Subsidios = PNN cf o RN aqu ya est apareciendo el

Sector Pblico.

RN Imp Benef. Sociedades Aportes Seg. Social + Transferencias = RP = Renta Personal

RP - Imp. Personales = Renta Disponible. Entonces en los trminos resaltados de las ecuaciones precedentes observamos que buena parte de los

ajustes al modelo de Cuentas Nacionales que practicamos devienen de incluir o excluir algunos aspectos de la

intervencin pblica en la economa moderna.

Ms arriba habamos identificado como una de las situaciones en las cuales el mecanismo de mercado

falla al asignar los recursos y los consumos a la existencia de los denominados BIENES PUBLICOS. Es

necesario advertir que esta conceptualizacin la practicamos desde el lado de la demanda y no desde el lado

de la oferta donde es frecuente designar como BIENES PUBLICOS a aquellos producidos por el Sector

Pblico o por un ente pblico. Entonces desde el lado de la demanda los BIENES PUBLICOS se caracterizan

por disponer de :

a) Consumo conjunto en vez de consumo competitivo. No opera en ellos el denominado principio de

exclusin (imposibilidad de acceder a los beneficios del consumo sin abonar por el mismo). De resultas

de lo expresado existe indivisibilidad de la prestacin.

En los bienes privados la demanda del mercado de un bien X dados dos consumidores A y B sera X =

Xa + Xb

En los bienes pblicos en cambio la demanda del mercado de un bien Y con los mismos consumidores

del anterior ejemplo resultara expresado por Y= Ya = Yb

emergentes . En estos casos la recomendacin era mantenerse dentro de los cnones del modelo para continuar emergiendo hasta converger en las tasas de crecimiento de los pases desarrollados. 14 Es la denominacin que le atribuyen al funcionamiento del Estado moderno Brennan y Buchanan (1985).


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b) Costo marginal nulo. La aparicin de un nuevo consumidor no exige aumentar la cantidad producida a

excepcin de cambios significativos en el nmero de consumidores que ameriten un cambio de escala de

produccin (ej aumento importante en el nmero de residentes de una comunidad cuya demanda de

cierto servicio pblico logre congestionar su prestacin, situacin imposible en los bienes pblicos

puros).

c) No existe revelacin de preferencias. La cantidad consumida por un demandante no depende de la

disputa que haga con los dems consumidores en el mercado del bien. Es por ello que todos se hallan

tentados a no revelar cul es su preferencia por el bien pblico a financiar para tratar de abonar menos y

conducirse como un free-rider15.

Como puede advertirse de las condiciones precedentes no podra en presencia de este tipo de bienes

arribarse al equilibrio competitivo a largo plazo. Como sabemos este es el punto en que Cmg = Cme = p y

no existen beneficios extraordinarios. Ahora, en este caso resulta ser Cmg = p = 0 , por lo tanto el bien en

cuestin debera suministrarse gratuitamente lo cual no puede pretenderse se realice por parte de operadores

privados, es por ello que se dice falla el mecanismo de mercado en esta instancia sin intervencin estatal.

Tambin podramos hablar de los denominados bienes CUASIPRIVADOS, que tenan un rgimen de

provisin semicontractual e identificbamos con ellos a las denominadas tarifas de las empresas del Estado. (

cubriendo el costo, o con las denominadas tarifas polticas fijadas por debajo del costo). Esta provisin deriva

de la necesidad de corregir la falla de mercado denominada MONOPOLIO NATURAL. Esta falla se

produce por existir bienes cuya provisin es ms eficiente si se la hace en condiciones de monopolio antes

que en competencia por la existencia de fuertes costos hundidos en su costo de produccin (es el caso de la

prestacin del servicios de agua potable y desage pluvio- cloacal donde resulta absurdo realizar la

instalacin de dos infraestructuras para que simplemente el usuario decida sobre cual conectarse).

Ahora hay casos en que los bienes pblicos tienen todas las caractersticas preenunciadas (como por

ejemplo la Defensa Nacional o el clsico del faro) y otros en que algunas de ellas aparecen debilitadas (por

ejemplo la imposibilidad de exclusin): es el caso de los bienes pblicos NO PUROS. A veces como

decamos ms arriba se reduce la posibilidad de exclusin y aparece cierta rivalidad en el consumo por

efecto del CONGESTIONAMIENTO (Congestin de vehculos en rutas, puentes, hospital pblico saturado

de pacientes o juzgado abarrotado de casos). Esto determina que el Costo Marginal ya no pueda ser igual a 0

para la misma escala de produccin del servicio pues se necesitan ms capacidad de trnsito, de atencin de

pacientes o de administracin de justicia.

Quedan entonces dos soluciones16:

a) Producir el arancelamiento de la actividad pblica mediante el establecimiento de una tasa por la

prestacin del servicio

b) Mantener la gratuidad adoptando algn mecanismo de racionamiento de la demanda.

Tambin es conveniente distinguir los bienes MIXTOS 17 . Tiene que ver con la existencia de efectos

externos tambin denominados EXTERNALIDADES en el consumo o la produccin de determinados

bienes. Los efectos externos pueden ser positivos o negativos.

Se entiende por Externalidades Positivas en el consumo cuando la ingesta de un bien produce efectos

positivos no slo sobre la funcin de utilidad del consumidor propiamente dicho (beneficios internos) sino

sobre la funcin de utilidad de otras personas acrecentando su bienestar. De acuerdo a esta situacin el

mercado como mecanismo asignativo devendra ineficiente pues al guiarse por el consumo motivado por los

15 expresin cuya traduccin nos indica la condicin de polizn social con que se tiende a identificar a los evasores fiscales en la teora econmica. 16 Vase el detalle de estas soluciones en Nez Miana (1994) 17 Esta es una distincin atribuble a Arthur C Pigou (1936) .


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beneficios internos y no contemplar los beneficios externos (o beneficios sociales) fallara en su seal

propiciando el equilibrio de mercado en un volumen de produccin del bien en cuestin inferior al

socialmente deseable. Esto por no contemplar los beneficios sociales o beneficios externos.

Por el contrario entendemos por Externalidades Negativas en el consumo o en la produccin de un

bien a los siguientes casos: cuando el consumo o la produccin de un bien producen desutilidades o

perjuicios en el bienestar de otros componentes de la sociedad. Es tpico el caso de la polucin ambiental por

diversas causas. Si en las funciones de produccin de dichos bienes mixtos contemplamos exclusivamente el

empleo de insumos y no reflejamos los daos que esta produccin propone a otros integrantes del cuerpo

social (costo social) el volumen de produccin asociado a los costos internos exclusivamente ser excesivo

porque no contempla los costos sociales o costos externos. Por ello es que el profesor Pigou18 ha manifestado

que una solucin eficiente desde el punto de vista social sera imponer la produccin o el consumo de

bienes con externalidades negativas de modo de internalizar los costos sociales. Los impuestos que se

derivan de este procedimiento son frecuentemente designados como variantes impositivas pigovianas en

homenaje a su inspirador. La internalizacin de los efectos externos negativos implicara una reduccin en el

volumen de produccin excesivo hasta el punto en que se producira el volumen de produccin compatible

con la eficiencia social19 .

Por ltimo es menester analizar los denominados bienes meritorios. Este gnero resulta de una

diferenciacin de los bienes en cuanto a la posibilidad de los consumidores de reconocer los genuinos

beneficios del consumo de los mismos. La falta de reconocimiento puede derivar de dos razones: I) Falta de

identidad entre consumidor y beneficiario (quien paga por el consumo no es quien se beneficia con el

consumo) el caso paradigmtico es el de la Educacin que es percibido por el Hijo pero se encuentra a cargo

del padre. II) Beneficios recibidos a lo largo del tiempo. Estos bienes normalmente no reconocen beneficios

obvios. Por ejemplo si adquiero una crema helada. El consumo de esa crema me producir una satisfaccin

inmediata. No ocurre lo mismo con la Educacin o la Vacunacin. En el caso de la educacin los beneficios

son percibidos a lo largo del tiempo por el consumidor y adems concurren a los mismos otros componentes

del cuerpo social como hemos expresado ms arriba. Idnticos efectos en el caso de la educacin.

Por lo apuntado en estos casos el Estado se irroga la facultad de obligar el consumo de estos bienes

(ejemplo la Enseanza General Bsica en nuestra Ley Federal de Educacin) y financiar la produccin de los

mismos mediante impuestos que se cargan sobre toda la poblacin20.

Existen otras clasificaciones de los bienes que suponen modificaciones tericas importantes como el

caso de los bienes club y el de los bienes con beneficios territorialmente delimitados21

En los ltimos aos se han incorporado como fallas del mercado que ameritan la intervencin pblica

las derivadas de la existencia de mercados incompletos o con fuertes asimetras de informacin22 Como

ejemplos de mercados que contienen estas fallas encontramos : 1) el de los servicios de seguro . El

desconocimiento por parte de los consumidores del verdadero respaldo de las entidades aseguradoras para con

las plizas emitidas ha obligado a la exigencia de la operacin de reaseguro, la cual en algunos casos fue

hecha por parte del mismo Estado.23 2) mercados de capitales. Las dificultades por parte del pblico de

conocer e interpretar los balances de las entidades financieras y la evolucin futura de su liquidez ha

promovido la introduccin de un rgimen de garanta de los depsitos. Esta garanta en general ha sido

brindada a los depsitos cuyo magnitud es atribuble a la inversin de un pequeo ahorrista. Se presume esta

garanta impulsa la actividad financiera y beneficia al crdito.24 3) Fallos de informacin (productos con

vencimiento, servicios de meteorologa).

18 Citado por Macn (2000) en una excelente y didctica ampliacin de este tema. 19 Buenos ejemplos de estos casos pueden encontrarse en Macn (2000) Musgrave (1994). 20 Una discusin interesante sobre esta facultad del gobierno puede verse en Allan (1973). 21 Estas clasificaciones resultan particularmente relevantes en el anlisis de la Hacienda Multijurisdiccional y sus autores son James Buchanan (1965) y Thiebout (1958). 22 Vanse la descripcin y la justificacin de la actividad pblica que hacen Stiglitz (1994) y Varian (2000). 23 En la Repblica Argentina funcion el INDER (Instituto Nacional del Reaseguro) fundado en 1946 y cuyo proceso de liquidacin se inici hacia 1994. 24 En la Argentina el rgimen de garanta de los depsitos funcion, con variantes, en forma repetida desde 1977.


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IV -MISIONES DE LA HACIENDA PBLICA- En funcin de las dificultades que enfrenta el mecanismo de mercado para resolver ciertas situaciones

se justifica como hemos visto la actuacin financiera pblica. Esta merece agruparse en distintas funciones

que el profesor Musgrave (1959) clasifica en distintas acciones (misiones) que son relevantes para guiar el

estudio que se practicar de la misma.-

- ACCION DE ASIGNACION.

- ACCION DE REDISTRIBUCION

- ACCION DE ESTABILIZACION

- ACCION DE PROMOCION DEL DESARROLLO

La Misin de Asignacin de la Hacienda Pblica se deriva de la necesidad de intervencin pblica con

motivo de las que hemos denominado fallas de mercado. Esta es una misin indiscutida en general por

todos los economistas25, incluso aquellos que mantienen mayor desconfianza en actuacin econmica del

Estado reconocen la competencia de este cuando se lo involucra en esta funcin26. Claro est que limitan la

funcin asignativa a la provisin de Bienes Pblicos manteniendo fuera de la misma a la provisin de los

denominados bienes meritorios (que juzgan slo reconocibles por los particulares) y en gran parte de las

distorsiones causadas por las externalidades.27

La misin de la Hacienda Pblica en materia de Redistribucin es hoy ampliamente aceptada. Claro

est que dicha misin redistributiva se circunscribe en general a la redistribucin del ingreso y no avanza

hacia una redistribucin de riqueza. No se discute la necesidad de producir poltica redistributiva sino que lo

que se discute principalmente es la amplitud de la misma y los instrumentos utilizados. No obstante de

confrontar la argumentacin en pro de una ampliacin de las transferencias redistributivas y las posiciones

contrarias a la misma podemos sacar algunas conclusiones que revisaremos ms adelante.28

Otra misin reconocible de la Hacienda Pblica es la de Estabilizacin. Esta misin mantuvo gran

auge durante casi 50 aos, durante los cuales tuvo gran preeminencia la teora econmica keynesiana. El

reconocimiento por parte de este enfoque de la inexistencia de equilibrio econmico sin pleno empleo de los

recursos dio por tierra con una de las derivaciones de la teora clsica cual era la neutralidad del presupuesto y

el mito de su equilibrio para abonar el funcionamiento de la ley de Say. Se acept a partir de all la posibilidad

de influir macroeconmicamente a travs de la denominada poltica fiscal la cual poda consistir en un

desequilibrio presupuestario (principalmente polticas fiscales expansivas fundadas en dficit de las cuentas

pblicas) estimulante de la actividad econmica. A mediados de los 70 del siglo XX estas polticas

encontraron serios obstculos de aplicacin por el cuadro de estanflacin29 a que se vean sometidas las

economas capitalistas occidentales y se cedi en buena parte de los propsitos originales de esta misin. No

obstante no puede aseverarse por completo el retiro del gobierno de esta actividad y tampoco puede

asegurarse la renuncia terica a esta misin que puede cobrar nuevo vigor en el futuro.

La promocin del Desarrollo Econmico es una misin que Musgrave (1959) atribuye a la

Hacienda Pblica por una serie de razones fundadas en la teora econmica de las causas del subdesarrollo y

el papel que el Sector Pblico poda cumplir en el esfuerzo de superacin. Este enfoque principalmente cobr

importancia con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial donde se crea la Organizacin de las Naciones

Unidas en cuya carta de fundacin se condena el colonialismo y se reconoce la facultad de autodeterminacin

de los pueblos en esa direccin. Por ello es que tambin el progreso econmico de los nuevos estados se

25 Principalmente desde la justificacin terica que produjo Samuelson (1955) 26 Vanse por ejemplo las posiciones de James Buchanan (1986). 27 El profesor Lionel Robbins (1936) desarrolla una fuerte oposicin a la instalacin del concepto de externalidades en la teora econmica pigoviana y a su posterior derivacin la economa del bienestar. 28 Una excelente discusin sobre este punto puede observarse en las posiciones sostenidas en un caso por Milton y Rose Friedman (1979) y en sentido contrario por J. K.Galbraith (1986). 29 Concurrencia de inflacin y recesin econmica , situacin no prevista en el esquema terico predominante.


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entendi como sustantivo al nuevo orden econmico y social.30 La Hacienda Pblica puede colaborar en esta

direccin a travs del acometimiento de proyectos de inversin de gran envergadura que no pueden o no

quieren ser abordados por la actividad privada y esta tarea puede hacerse bien por el Sector Pblico

propiamente dicho o por las empresas pblicas31

IV- FALLAS DE LA ACCIN COLECTIVA Algunos economistas32 sostienen que el enfoque de bienes pblicos o de falla de mercado que

vimos recientemente para justificar la actividad financiera pblica no contiene un mecanismo de arribo a la

solucin de ptimo social que s brinda el mecanismo de mercado. La tendencia al comportamiento free

rider oscurece la solucin ptima social cuando los grupos involucrados en la solucin pblica son de gran

tamao. Por el contrario esta solucin se facilita cuando el grupo se reduce en su tamao33. El mecanismo

disponible para responder las preguntas iniciales del sistema econmico que hemos visto al inicio de esta

unidad es el de presupuesto pblico y su construccin y desarrollo es de naturaleza eminentemente poltica.

Por ello es que las preferencias ciudadanas , los procesos de votacin, de eleccin y de influencia en las

decisiones pblicas constituyen elementos que tiene fuerte contacto con la asignacin de recursos que se

derive del tamao y composicin del presupuesto. Los problemas de votacin de los representantes pblicos

(que acceden a sus cargos luego de ofrecer al electorado plataformas que combinan diversos asuntos

fiscales) y la burocratizacin de las organizaciones gubernamentales (visto el desarrollo diferencial que tienen

los burcratas actuales en comparacin con el racional expuesto por Max Weber) hacen probables desvos de

la magnitud y composicin de gasto pblico que puedan preferir los votantes o patrocinantes.

Punto 1.2 I IDENTIFICACION DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA PUBLICA EN LA REPUBLICA ARGENTINA Y SU COMPOSICION Para observar y apreciar la magnitud del Sector Pblico Argentino (SPA) debe examinarse el Presupuesto

Nacional . All deber prestarse especial atencin a la variable Gasto Pblico. Es claro que la intervencin del

Estado puede darse en otros procesos donde no sea necesaria la erogacin dineraria que supone el Gasto

Pblico, pero est convencionalmente aceptado que el Sector Pblico lo podemos comenzar a definir a traves

de magnitudes mensurables a partir del proceso ingreso-gasto.

Una primera forma de abordar el problema es identificar QUIEN GASTA34 en el Sector Pblico Argentino y

probablemente sea la forma ms accesible para analizar el problema. Entonces adoptando este criterio

podemos decir que el PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL abarca las

instituciones de los 3 poderes EJECUTIVO, LEGISLATIVO Y JUDICIAL, al MINISTERIO PUBLICO

(que se ocupa de ejercitar el inters pblico especialmente en materia judicial, lo constituyen el cuerpo de

Fiscales y su jefe es el Procurador General de la Nacin), los ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS y las

INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Las instituciones de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial junto con el Ministerio Pblico constituyen

lo que se denomina ADMINISTRACION CENTRAL.

En cuanto a los organismos descentralizados son entidades que tienen patrimonio propio y personera jurdica.

En general sus presupuestos de gastos no se incorporan al presupuesto Nacional, solamente la incorporacin

30 La dcada del 60 del siglo XX fue designada por la ONU como Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 31 La Repblica Argentina es un ejemplo de pas donde buena parte de la Inversin Pblica con fines de desarrollo de la Economa fue practicada por las empresas pblicas. 32 Vanse por ejemplo a Buchanan (1986), Buchanan y Brennan (1992) Niskanen (1976) 33 A la inversa del mecanismo de mercado donde se mantiene la solucin indeterminada para situaciones de escasos intervinientes (ejemplo de ello es el denominado monopolio bilateral). 34 Cuando analicemos el Gasto Pblico en particular veremos que este ngulo del anlisis se denomina clasificacin institucional del Gasto Pblico.


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es por la ayuda financiera que reciben a para su sostenimiento y el cumplimiento de su funcin por parte del

Tesoro Pblico. Por ej. Auditora General de la Nacin, el INTA, el ENTE REGULADOR DEL GAS, etc.

Existen organismos descentralizados dentro de las denominadas INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD

SOCIAL (ANSES, PAMI, IAFRPM, CAJA DE RETIROS Y JUBILACIONES DE LA POLICIA

FEDERAL). No obstante los gastos de estas instituciones por su importancia se expresan discriminadamente

en el Presupuesto

Entonces podemos escribir:

ADM. PUBLICA NACIONAL = ADM. CENTRAL + ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. +

INST. SEG. SOCIAL

SECT PUB NACIONAL. = ADM. PUBLICA NACIONAL + EMP PUBLICAS NAC +

COPARTICIPACION FEDERAL

SECT. PUB. ARGENTINO= S PUB NACIONAL COPART. FEDERAL + S PUB. PROV. Y MUN. +

OBRAS SOCIALES

Hay algunas disquisiciones que podemos hacer sobre el particular, especialmente en lo relativo al cmputo de

las empresas pblicas y el caso de los organismos descentralizados donde hay bastante mezcla. (caso de

edificio de la Auditora General de la Nacin que se construye con presupuesto del Poder Legislativo).

Conforme este criterio de construccin del concepto el Sector Publico Argentino llevara un 31,35 % del

PBI.35. Esto me lleva al relacionamiento del tamao que es en este cociente de alrededor del 33 % en EEUU y

35 % en Japn y de ms del 45 % en Europa.

El concepto de SPA (como modernamente se lo llama en la pgina web del Ministerio de Economa

www.mecon.gov.ar) tambin es denominado GASTO PUBLICO CONSOLIDADO TOTAL36

(terminologa usada por FIEL) y cuando se incorpora el GASTO PUBLICO CUASIFICAL37 (muy

importante en la dcada del 80 donde podemos ubicar en algunos aos guarismos de alrededor del 10 % del

PBI) hablamos de GASTO PUBLICO GLOBAL.

Del total del presupuesto y de este gasto pblico consolidado conforme la fuente antes considerada tenemos

que :

Administracin Nacional se lleva un 47, 1 % , las Provincias un 39.7 %, las Municipalidades un 8,5 % , las

Obras Sociales Nacionales Provinciales y la P. Social Provincial un 4,5 % y las Emp. Pblicas un 0,1 %.

Punto 1.3 I TEORIAS Y DISCIPLINAS QUE ESTUDIAN LA HACIENDA PBLICA- El estudio del funcionamiento de la Hacienda Pblica debe abordar como objeto del

mismo el proceso Ingreso/Gasto generado como consecuencia de esta actuacin del Estado. Ya

hemos visto que dicho proceso resultaba inherente al funcionamiento de la economa moderna a la

que juzgbamos como esencialmente Mixta.

En la Economa del Sector Pblico nuestro objeto de estudio es el proceso Ingreso/Gasto

desde un punto de vista econmico. Se analiza la denominada ACTIVIDAD FINANCIERA DEL

ESTADO soslayando la ms amplia ACTIVIDAD ECONOMICA. Esta actividad es ms amplia

35 Son los guarismos de los aos 2000 y 2001, durante el 2002 se produjo una retraccin para recuperarse ligeramente en el 2003. 36 terminologa repetidamente usada por FIEL (1982,1987). 37 Vanse los conceptos que definen el mismo en la Unidad 2.


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pues involucra algunas acciones del Estado en otras reas como p. ej. legislacin sobre precios (ley

de abastecimiento), sobre salarios (convenciones colectivas y homologacin), moneda (poltica

monetaria, hoy reservada al Banco Central), comercio exterior, etc.

La actividad financiera del Estado puede ser objeto de estudio de varias disciplinas.:

a) Proceso desde el punto de vista econmico: Las finanzas pblicas o la economa pblica o del

sector pblico. Algunos autores tambin la denominan Economa Financiera.

b) Habamos ya visto que la propia naturaleza del fenmeno financiero pblico procuraba

dificultades en algunos casos insalvables para la aplicacin del intercambio voluntario. En

consecuencia surge la necesidad de acudir a mecanismos coactivos de financiamiento con un

debido marco legal . Entonces desde el punto de vista de la juridicidad de las normas. Ej normas

referidas a la potestad tributaria, a la competencia tributaria, etc. Aqu nos referimos a la

normativa que regula el proceso ingreso/Gasto la que constituye el denominado DERECHO

FINANCIERO, una de cuyas ramas es el Derecho Tributario38. A su vez el Derecho Financiero

se haya comprendido dentro del Derecho Pblico.

c) Otro ngulo de observacin es desde el punto de vista del CONTROL y por derivacin la

debida registracin de las operaciones que posibilitan el mismo dentro del Sector Pblico. Aqu

la disciplina que concurre al empleo de la tcnica apropiada para tal misin dentro de la

hacienda gubernamental es la CONTABILIDAD PUBLICA.

d) Otro aspecto es el relativo a la conduccin de las organizaciones pblicas en la procura de

eficiencia en la consecucin de objetivos. Aqu es llamada a actuar la denominada

ADMINISTRACION PUBLICA.

e) Un aspecto adicional a destacar es la situacin conflictiva devenida entre contribuyente y fisco

a raz del uso por parte de este ltimo de su poder fiscal tambin denominado poder de imperio.

Para posibilitar el financiamiento de la actividad financiera pblica debe construirse ese poder

fiscal y slo ser posible su uso pacfico y duradero si el mismo se halla edificado sobre la base

del consenso. La construccin del consenso y su mantenimiento eficiente es una tarea de la

POLITICA FINANCIERA. Esta disciplina buscar los cauces de procesamiento de los

conflictos y posibilitar los debidos arbitrajes en pos de objetivos comunes a las sociedades que

se constituyen y evolucionan39.

Algunos autores 40 entienden a todas estas disciplinas reunidas en una sola que resulta de la sntesis

estructurada y armonizada de los conocimientos sobre la Actividad Financiera del Estado. En

general este posicionamiento se sostiene en la triple perspectiva de anlisis del fenmeno cuyos

resultados debidamente conjugados plantean un cuerpo sistematizado de conocimientos,

debidamente estructurados con un mtodo de anlisis propio y con conclusiones debidamente

convalidadas. A la disciplina encargada de producir este resultado del modo indicado se la

denomina CIENCIA DE LAS FINANZAS

38 Otras ramas del Derecho Financiero resultan el Derecho Presupuestario o el del Crdito Pblico. Para mayor abundamiento puede verse Villegas (2000). 39 Todos estos momentos suponen elecciones ciudadanas cuyo proceso institucional debe enfocarse desde la Poltica Financiera. Otros autores como Buchanan y Tullock (1965) defienden la pertenencia de este mbito de decisin a la ciencia econmica.


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ECONOMIA POLITICA AFE DERECHO

A poco de andar se puede advertir la ciclpea tarea que supondr el abordamiento conjunto

de toda la problemtica de financiamiento del Sector Pblica y sus variadas consecuencias.

Generalmente es un problema cuya dimensin presupone el anlisis interdisciplinario raramente

todas estas capacidades son reunidas por individuos.41 II - Actividad Financiera del Estado- (para enfocar el tema con mayor amplitud vase Martn (2004)

Ya la hemos distinguido de la actividad econmica, esta ultima engloba actos de naturaleza econmica pero no estrictamente financiera, caso de la regulacin o intervencin en la actividad privada (legislacin sobre precios, salarios, moneda, comercio exterior)

La actividad financiera del Estado consiste en el proceso de transformacin de bienes. y servicios. privados que son adquiridos por el Estado y a travs del Gasto Pblico los transforma en bienes y servicios pblicos.

En definitiva la AFE son actos y procedimientos administrativos, legalmente ordenados, por los cuales el SP se procura los medios o recursos financieros -por va coactiva o contractual- necesarios para atender a travs del GP, la satisfaccin de las necesidades pblicas o sociales.

QUE SE ENTIENDE POR NECESIDADES PUBLICAS?

Son las que experimenta la comunidad en tanto integrantes de un cuerpo social, por oposicin a necesidades privadas o individuales que experimenta el individuo aisladamente. Ej. de NP la admin. de justicia, de defensa, de seguridad, de educacin, etc.

Se las clasifica en ABSOLUTAS (primarias) que han sido siempre la razn de ser del Estado (defensa, seguridad, justicia, rel ext) Y RELATIVAS O SECUNDARIAS (educacin , atencin de la salud, seguridad social,etc). El Estado Gendarme se ocupaba de las 1as. solamente, luego el concepto ha sido evolucionando. Hoy el estado se ocupa de educacin,. salud, construccin de viviendas, promocin de act. ec. privadas, seguridad social, provisin de infraestructura de transporte y comunicaciones, etc.

Entonces la calificacin de necesidad pblica o social es resultado de una decisin poltica adoptada en determinado lugar o momento histrico.

- SUJETOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA-

Existen el sujeto ACTIVO que ejerce su poder de imperio y sus facultades fiscales por medio de la coaccin, fijando las reglas y el SUJETO PASIVO es el obligado legalmente a cumplir las prestaciones establecidas es la contraparte. El Sujeto Activo es el Estado en sus variadas actuaciones, el Sector Pblico, es quien legisla recaudando tributos y precios pblicos, emitiendo y condicionando los emprstitos o cuando realiza gastos pblicos cumplimentando las disposiciones legales en materia presupuestaria, contractual y de control, emandas del propio poder pblico.

Los Sujetos Pasivos son las personas fisicas las sucesiones indivisas, las sociedades de personas o de capital, entidades civiles,es decir todos los entes privados obligados legalmente a efectuar aportes y contribuciones al Estado o bien obligados a contratar con el, aceptando condiciones y requisitos.

40 Vase Villegas (op cit 2000) 41 Quienes dispusieran de aptitudes en tal sentido bien podran recibir el mote de genuinos estadistas.


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- MOMENTOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA - En el proceso hay 4 etapas: a) Presupuestacin Es el resultado de toda una tarea que Uds. posteriormente analizarn y que se denomina GESTION PRESUPUESTARIA. Resulta en una previsin suficientemente anticipadas de Gastos y los Recursos destinados a financiarlos.

Debe definirse en una ley (legalidad o juridicidad) e implica montos maximos a Gastar autorizados por el PL al PE. Constituye adems un programa de accin inscripto en la Planificacin imperativa o indicativa que se haya practicado. c) La obtencin de recursos ( Devengamiento por declaracin jurada o emisin de boletas,

recaudacin o percepcin , y el ingreso al Tesoro). d) La aplicacin de fondos (afectacin preventiva, o toma de razn contable; el compromiso

contrado o nacimiento de la obligacin de pago mediante emisin de documento o dictado de decreto; luego la Liquidacin del Gasto y finalmente el Libramiento del Pago de donde surge la Deuda Exigible y por ltimo el Pago propiamente dicho a traves de la Tesorera.

e) Finalmente deviene el momento del CONTROL o CONTRALOR donde se verifica que los G as! como los Recursos se hayan ejecutado conforme las disposiciones legales vigentes: ADMINISTRATIVO INTERNO o ADMINISTRATIVO EXTERNO practicado por Entes ajenos al poder administrador como los Tribunales de Cuentas, las Auditoras, Contraloras o Sindicaturas -NATURALEZA DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO.-

Es de naturaleza poltica, (los criterios valorativos para los G y los tributos son esencialmente polticos, todo dado el Poder coactivo inherente a estas actividades lo que supone su tratamiento y procesamiento poltico)

Es de naturaleza econmica porque se basa en disponer de recursos relativamente escasos y suisceptibles de aplicacin alternativa para hacer frente al cumplimiento ocobertura de fines mltiples, diversificados y cada vez ms complejos.

Actividad productiva, concepto rescatado por Wagner y posteriormente por Keynes, superador del concepto liberal de ESTADO POZO y necesariamente mnimo. Debe haber criterio eficiente de Gestin para que la productividad de la AFE sea mxima.

Actividad con caracter distributivo, atendiendo al principio rector de la EQUIDAD, tanto en cuanto al destino de los gastos como para el reparto de la carga que los mismos irrogan.(cap cont).

Punto 1.3

TEORAS QUE INFORMAN LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO:

a) Econmicas : La economa en tanto ciencia ocupada en solucionar la problemtica

causada por la escasez de recursos ante la multiplicidad de necesidades ha elaborado

conforme los presupuestos tericos empleados en la resolucin de sus problemas

fundamentales. Podemos encontrar entonces :

i) El Estado gendarme de la escuela clsica, atribuible a la concepcin liberal

manchesteriana ajustada al principio de la mano invisible , justifica la intervencin

del Estado en aquellas funciones absolutamente indelegables y de su nica

competencia. La intervencin debe ser marginal. No debe actuar en los mercados en


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particular alterando sus equilibrios parciales ni en la economa agregada donde se

produce el equilibrio general walrasiano y opera la ley de Say (toda oferta crea su

propia demanda)

ii) Otro enfoque es admitir al Estado como instrumento de regulacin y estabilizacin.

La persuacin de la existencia de desempleo involuntario llev a Lord Keynes a

sugerir la intervencin gubernamental en los mercados a travs de la denominada

poltica fiscal , su mensaje fue impulsado por sus seguidores a quienes se

denomin Keynesianismo, y tambin por la denominada Escuela de Estocolmo

(Haavelmo, Johnsen).

iii) Hacia mediados del siglo pasado el prof. Musgrave supo inscribir al Estado como

adoptando un rol imprescindible como mecanismo de asignacin de recursos en la

economa social. El Estado como hemos dicho ya, debe tratar de corregir las

prdidas de bienestar derivadas de las fallas de mercado y all se abre un ancho

terreno de intervencin.

b) Sociolgica : Para este enfoque fundamentalmente atribudo a W Pareto la actividad

financiera deviene de los propsitos gubernamentales de las lites gobernantes y sus

aliados. De nada vale a juicio de este autor producir el mejor modelo terico del

funcionamiento financiero del Estado sino se atiende a lo que Pareto denomina la verdad

experimental. Esta necesidad surge de apreciar al Estado institucionalmente concebido

como una mera mscara encubridora de resortes de decisin fundamental adscriptos

esencialmente a los grupos sociales que detentan el poder. Por lo tanto la actividad

financiera pblica depender de los objetivos atribuibles a esa lite del poder.42

c) Poltica: Sostiene Griziotti que la actividad financiera pblica debe analizarse desde una

perspectiva eminentemente poltica, debido a que de ello deriva el sujeto activo que para

Griziotti no es nada ms ni nada menos que una entidad de existencia necesaria denominada

Estado. Esta entidad es la que desarrolla la actividad financiera pblica en la cual son

polticos los procedimientos utilizados (coaccin), la seleccin de los medios, los fines y

los criterios empleados en su eleccin y evaluacin. La imposibilidad de desarrollar

intercambio voluntario en el abastecimiento de bienes pblicos a la comunidad obliga al

gobierno a compeler a sus ciudadanos a proveer prestaciones pecuniarias en su favor, el

modo en que selecciona a los contribuyentes y la procura del mximo consenso en su

accionar introduce un ingrediente poltico sustantivo de esta actividad.43

Punto 1. 4

I- ABORDAMIENTOS DEL FENOMENO FINANCIERO PUBLICO -ENFOQUE POSITIVO Y NORMATIVO DE LA HACIENDA PUBLICA

Perspectiva tradicional o institucional (enfoque predominante entre los tratadistas italianos

o franceses). Analiza las instituciones : el Presupuesto, el Gasto pblico, los ingresos o recursos

pblicos, la Deuda Pblica, etc. Verifica sus estructuras, principios y clasificaciones. practica

comparaciones .

42 Algunos socilogos propugnan la circulacin de las lites (Mosca) mientras que otros sostienen la existencia de una ley de hierro de la oligarqua (Michels) 43 Para mayor abundamiento ver Villegas (op cit, 2000).


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Perspectiva Funcional : Moderna (enfoque anglosajn) Procura analizar el impacto de la

actuacin del sector pblico en lo econmico-social.

Fundndose en la misma diferenciacin que para la ciencia econmica practicaba John

Neville Keynes en la cuestin de la hacienda pblica se distingue entre

a) Enfoque Positivo Consiste en el anlisis del ser de la actuacin estatal. Este planteo enfatiza el

anlisis de los procesos de actuacin de la hacienda pblica frente a los problemas de fallas de

mercado. Podramos decir que responde al interrogante de cmo solucionar los problemas que

conducen a la produccin de la actividad financiera pblica. Se detiene en el anlisis de los

agentes intervinientes describiendo la naturaleza de los procesos polticos y las consecuencias

de los programas pblicos simplemente

b) Enfoque normativo. Este enfoque sostiene que ante el problema que surge en la economa social

por la denominadas fallas de mercado se hace necesaria la intervencin estatal. Esta

intervencin se manifestar de acuerdo a objetivos dados por la comunidad al sector pblico. La

actuacin del sector pblico deber a su vez desarrollarse del modo ms racional posible

nutrindose esa racionalidad del conocimiento que en materia de Hacienda Pblica proporciona

el estudio de las Finanzas Pblicas p. Ej. considerando los efectos econmicos de los impuestos,

de los gastos o del endeudamiento del gobierno. Es que como dice Stiglitz (op cit, 1996) si no

hubiera fallos en el mercado ni bienes preferentes lo nico que tendra que hacer el Estado es

ocuparse de la distribucin de la renta (recursos). El sistema de empresa privada garantizara

que los recursos se emplearan eficientemente. Pero como no existe eso el Estado debe

intervenir para lograr lo que en Finanzas se denomina segundo mejor y debe hacerlo en

sentido de proporcionar un remedio al fallo de mercado de modo de alcanzar un ptimo de

Pareto, o como vulgarmente se dice que el Estado sea EFICIENTE. Entonces para arribar a

medir estndares de eficiencia es preciso utilizar todas las herramientas del anlisis econmico

en pos de ese objetivo. Esto abre pase a la intervencin gubernamental basada en un enfoque

normativo (valorando las consecuencias) Otros economistas sostienen que el Estado no debe

centrar su atencin en el anlisis normativo describiendo la naturaleza de los procesos polticos

y las consecuencias de los programas pblicos simplemente.

El profesor Musgrave (op cit 1959) en su defensa del enfoque normativo lo ha definido como

.. el conjunto de reglas y principios con los que lograr una gestin eficiente de la Administracin

Financiera del Sector Pblico diferencindolo del enfoque positivo al que atribuye la reunin de

... las teoras que nos permitan explicar por qu se siguen en la realidad fiscal las polticas

existentes y predecir condicionadamente qu polticas de ingresos y gastos pblicos se seguirn en

el futuro.

II - EVOLUCION DE LA TEORIA FINANCIERA 44

Sealan los historiadores frecuentemente que con el advenimiento de la modernidad se

produjo una separacin entre el patrimonio del gobernante ( monarca o soberano como lo

denominaba Adam Smith) y el patrimonio del Estado as como tambin entre sus recursos. Esta

circunstancia promovi el anlisis de la cuestin financiera pblica con mayor profundidad. Como

44 Para ampliacin de estos temas puede consultarse Jarach (1978) o Manfredi (2001)


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estos hechos se los ubica cerca del siglo XVIII, no es de extraar que si bien los problemas de

Finanzas Pblicas pueda ser ubicados muchos aos antes, el abordamiento cientfico de los mismos

se ubique en esa poca.

A) CAMERALISMO

Es un punto de partida para el estudio de la ciencia de las finanzas. El nombre lo toma

de la "Camara Real" o casa del Principe, como centro de atencin o investigacin cientfica.

All! se concentraban los recursos obtenidos de los sbditos para luego atender con ellos los gastos

del Estado. Tiene su origen en Alemania en los siglos XVII Y XVIII ponen su acento en analizar

los problemas econmicos y financieros desde el punto de vista del Estado como sujeto activo de

dichas actividades.

B) MERCANTILISMO

Ideas que tienen su auge entre los siglos XVII y XVIII con el abandono del regimen feudal,

y la comentada diferenciacin entre el patrimonio particular de los gobernantes y el patrimonio

pblico, la formacin de la Hacienda pblica.

Comete el error de considerar el dinero como la verdadera riqueza, centra su

consideracin en la obtencin de supervit comercial para obtener riqueza, fomenta la industria

nacional mediante premios o privilegios fiscales. Recordar las Actas de navegacin inglesas del

siglo XVII y el monopolio del comercio con las colonias por parte de las coronas, ej la

Espaola que a pesar de la gran extraccin de metlico del Nuevo Mundo produjo un

estancamiento y posterior retraso de la economa espaola. La monarqua francesa fue la que ms

adopt estas reglas y podemos citar a Colbert como uno de sus maximos exponentes (ministro

de LUIS XIV el monarca absolutista por autonomasia). Como reaccin a esta parafernalia de

regulaciones y reglamentaciones surgi el LIBERALISMO que avanz en Holanda y en el Reino

Unido en los siglos XVII Y XVIII.

C) FISIOCRACIA

Crea en la existencia de leyes naturales para la vida econmica que obraban

automticamente y que interferidas por el estado producan alteraciones graves.

Es un abordamiento sistemtico y cientfico de la vida econmica. Se ensaya un enfoque

macroeconmico por primera vez. Alaba el orden natural como medio de lograr el bienestar

general a traves de la bsqueda por parte de los individuos de su propio inters. Identifica a

la actividad agrcola como la nica productora de excedentes genuinos.

La incidencia de esta concepcin en las Finanzas Pblicas es :

a) Limitacin de las funciones estatales (de esta escuela surge la famosa sentencia LAISSEZ

FARE LAISSEZ PASSER).

b) Propicia el impuesto nico sobre la Renta de la tierra, simplificando el sistema de

mltiples impuestos, regalas, licencias, gabelas, etc.


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c) Rechazo a los impuestos indirectos al consumo fuertemente distorsivos y que se aplicaban

frecuentemente en la economa regida por el mercantilismo. Adam Smith posteriormente citar el

ejemplo de la alcabala espaola. Este era un impuesto plurifsico a las ventas de efectos similares al

Ingresos Brutos.. (en las colonias espaolas alcanz la enormidad del 12 % de alcuota).

d) los Gastos pblicos deben encontrar su lmite en el producido del impuesto. Principio del

equilibro del presupuesto.

Como exponente de esta teora fisiocrtica tenemos a Quesnay mdico de la Corte que la

esboz de un modo organicista en su famoso TABLEAU ECONOMICQUE. Hay aportes tambin

de Dupont de Nemours, y Mirabeau.

Estamos en los albores de la concepcin contractualista de la poltica .Se va perfilando la

diferenciacin entre Estado y sociedad civil .Nace con Montesquieu el principio de Divisin de

poderes. Encontramos los enfoques de Rousseau y de Locke. Se va perfilando la conformacin de la

Hacienda Pblica que se va separando del patrimonio del monarca. Se deja de lado el enfoque

absolutista para pasar a monarquas constitucionales (caso britnico) directamente estructuras

polticas republicanas (caso francs).

D) ESCUELA CLASICA

Circunscribiremos el anlisis a tres representantes principales :Adam Smith , David Ricardo

y John Stuart Mill.

El primero de ellos analiza estos temas en el tomo 5to de su obra INVESTIGACION

SOBRE LA NATURALEZA Y CAUSA DE LA RIQUEZA DE LAS NACIONES. Su pensamiento

gira alrededor de 2 temas fundamentales: el papel del Estado y los principios de la imposicin.

En relacin a lo primero incorpora el pensamiento de la MANO INVISIBLE en la actividad

econmica y por tanto critica la intervencin del Estado aduciendo que debe haber libre iniciativa

de los individuos, y por tanto debe limitarse la actuacin estatal a las actividades esenciales (defensa

exterior, seguridad y justicia interior). Es la fuente principal del LIBERALISMO ECONOMICO.

Con relacin a la imposicin enuncia los denominados PRINCIPIOS DE ORDEN

SUPERIOR o REGLAS CLASICAS DE LA TRIBUTACION tambin muy consistentes con la

concepcin de la MANO INVISIBLE. (economa, comodidad, certeza, y capacidad o justicia

derivndose de esta ltima las nociones de proporcionalidad y capacidad contributiva ). Una de sus

formulaciones es antecedente del moderno principio de neutralidad tributaria y es conocida como

Regla de Edimburgo (Leave them as you find them) expresando su conocida confianza en la

asignacin de recursos provista por el mecanismo de mercado.

El segundo exponente David Ricardo produjo en su obra cumbre Principios de Economa

Poltica y Tributacin una resea de la eficiente tributacin cuyo objeto de estudio supona de

naturaleza cientfica. Analiza la renta diferencial de la tierra como fuente principal de la tributacin

an cuando adquiera otra forma . Otro anlisis que practica es el calce entre gastos ordinarios e

impuestos ordinarios y de ingresos extraordinarios ms emprstitos para los gastos

extraordinarios.

El gran aporte de Stuart Mill fue relacionar la imposicin con el naciente principio jurdico


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incorporado en las constituciones liberales del siglo XIX (el de la CAPACIDAD DE PAGO).

Conect el concepto de capacidad de contribuir con la sensacin de sacrificio que experimenta un

contribuyente al pagar un impuesto. Ide las denominadas teoras del sacrificio que ms adelante

examinaremos.

En Stuart Mill tenemos un mayor desarrollo de las cuestiones financieras pblicas porque

adems de la mencionada preocupacin por la capacidad de contribuir analiz el problema de la

doble imposicin al ahorro en el impuesto a la Renta y tambin los impuestos sobre el comercio

exterior.

E) MARGINALISMO

Aqu las Finanzas Pblicas son analizadas como un fenmeno de valor cuya solucin no se

diferencia demasiado del problema econmico de la satisfaccin de las necesidades individuales.

Este enfoque en forma consistente con las elaboraciones de la teora del consumidor

establece que la necesidad colectiva se ordena con las dems necesidades individuales segn el

grado de apremio y se satisfacen con la renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades

marginales. Esto tiene el inconveniente segn Jarach de entender al individuo como sujeto activo de

la actividad financiera.

Dentro de esta perspectiva de anlisis encontramos a los suecos Wicksell y Lindahl que

oportunamente analizramos. Tambin al fundador de la economa del Bienestar el britnico Pigou.

Como vemos el anlisis de la actuacin del Estado se centra en un abordaje ms microeconmico.

Tambin la concepcin abreva en el enfoque clsico del presupuesto equilibrado y la neutralidad

monetaria, centrado en la problemtica de distribuir ms justamente la carga pblica FISCAL que

supona la actividad financiera del Estado

F) INTERVENCIONISMO

La premencionada era la perspectiva prevaleciente hasta la crisis de 1930. La realidad

histrica impuso una revisin de la teora que no daba respuestas al problema del paro involuntario.

Surge una nueva teora monetaria y un nuevo rol para cumplir por parte de la Hacienda Pblica

cual es el de influir directamente en la economa de la Nacin o FINALIDAD EXTRAFISCAL.

Este Enfoque originado en el New Deal de Roosevelt y en la Teora General de Keynes

deriv hacia propuestas denominadas neokeynesianas cuyo mximo exponente fue el enfoque de

Hansen primero y de Lerner con posterioridad de PRODUCIR un abordaje funcional en el

comportamiento de la HACIENDA PUBLICA en pos de procurar un comportamiento estabilizador

de la misma (se lo denomin principio de la Hacienda Compensatoria). Haca centro en el objetivo

ESTABILIZACION de la poltica fiscal.

Con posterioridad a la 2da. Guerra mundial tenemos el advenimiento de la guerra fra. El

nuevo orden monetario y econmico internacional. El lanzamiento del Estado de Bienestar en

Inglaterra con Beveridge, LO QUE supone la expansin de la Seguridad Social y de los bienes

meritorios o preferentes. Haca centro en el objetivo REDISTRIBUCION de la poltica fiscal. Este

criterio se expande hacia Alemania y casi todos los pases de Europa Occidental desde fines de los

40. En Estados Unidos el Estado de Bienestar tiene su expansin en la dcada del 60 con las

presidencias de Kennedy y Johnson.

Las prioridades del desarrollo econmico y los obstculos que al mismo ofrecan las

estructuras econmicas desequilibradas de los pases subdesarrollados indujeron la aplicacin de

polticas econmicas denominadas desarrollistas. Estas polticas tuvieron lugar principalmente en


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Amrica Latina en los aos 50 y 60 del siglo XX. Deben reconocerse la herramienta arancelaria y

el gasto tributario como ingredientes fundamentales en las polticas fiscales del desarrollismo. Rol

importante en la estrategia de desarrollo econmico le cupo a las empresas pblicas.

G) LA GLOBALIZACION Y EL NUEVO LIBERALISMO.

Los problemas del orden monetario internacional hacia principios de los 70 en el siglo XX

y la crisis del petrleo de mediados de los 70 hizo aparecer el fenmeno de stag-flation,

desconocido en las economas metropolitanas hasta esa fecha. De ah que se produjo una

reconsideracin de la teora keynesiana y la poltica econmica se desplaz desde la poltica fiscal

hacia un uso creciente de herramientas ortodoxas de control monetario. El propsito era el

abatimiento de la inflacin. Asimismo esta inestabilidad monetaria se inscribi en el marco de una

creciente liberalizacin comercial y de los movimientos de capital. En las Finanzas Pblicas esto

influy en un mayor uso del crdito pblico para el financiamiento presupuestario. Se produce a

partir de estos aos un retroceso del estado benefactor y del estado regulador en este ltimo caso

empresario (se produjeron fuertes procesos de privatizaciones en pases europeos y

latinoamericanos en el ltimo cuarto del siglo XX). El proceso de fuerte endeudamiento de algunos

gobiernos principalmente latinoamericanos (entre ellos el argentino) fue factor primordial en el

impulso hacia el retroceso del Estado regulador habido desde fines de los 80 del siglo pasado.

BIBLIOGRAFIA BASICA

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