FISCALIDAD, MONEDA Y CAMBIO* - um.edu.uy · Para finalizar, se pretende ir un paso más adelante de los cambios que se hicieron en el año ’74, discutiendo la convertibilidad argentina,

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ALEJANDRO VÉGH VILLEGAS

INDICE GENERAL

I. INTRODUCCIÓN

1.1. Panorama internacional1.2. Panorama local1.2.1. Historia cambiaria1.3. Cambios a partir de 1974

II. PANORAMA INTERNACIONAL

II.1. MéxicoII.2. AsiaII.3. RusiaII.4. Decepción tecnológicaII.5. Japón y la tasa de interésII.6. Credibilidad en los gobiernosII.6.1. Inflación ceroII.6.2. Fiscalidad y crisis bancariasII.7. Tasa de interés y endeudamientoII.8. Producto mundial

III HISTORIA URUGUAYA

IV. Ley 14.500IV.1. Uniones Aduanera y Zonas de Libre Comercio.IV.1.1. Caso MercosurIV.1.2. Compromisos de la Unión AduaneraIV.1.3. Moneda única en el Mercosur

V. BIBLIOGRAFIA

VI. ANEXO ESTADISTICO

*Coordinadores: Ec. Alejandro Cid, Ec. Javier MendiondoAsistentes: Marcela Arnaiz, José María Cabrera, Sally Hobbins

FISCALIDAD, MONEDA Y CAMBIO*

CONFERENCIAS PRONUNCIADAS POR EL ING. ALEJANDRO VÉGH VILLEGAS

NOVIEMBRE DE 1999UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO

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FISCALIDAD, MONEDA Y CAMBIO

1 Octavio Morató se desempeñó como Gerente del Banco de la República

I. INTRODUCCION

El objetivo del presente informe es sistematizar el contenido de varias conferencias sobrela crisis financiera internacional y el cambio en la historia del Uruguay a partir de la reformacambiaria y monetaria del Contador Azzini en el año 1959.

Cuando se habla de fiscalidad, monedas y cambios, se está en un orden de presentaciónde vocablos que denota una jerarquía conceptual desde el punto de vista de la teoría y dela política económica. Lo importante es el panorama fiscal: si el gobierno tiene déficit hayun desequilibrio, hay un desorden en el gasto, se gasta más de lo que se tiene; exactamentecomo les sucede a las familias, a los individuos y a las empresas.

De la fiscalidad se pasa a la moneda y a los cambios. Los tipos de cambio no son más quecoeficientes de conversión entre diferentes monedas que fluctúan en la medida en quefluctúan los valores de las monedas; por consiguiente son factores de conversión queresponden a una dinámica monetaria.

I.I Panorama internacional

Primeramente se comenzará con el panorama internacional de los últimos cinco años. Laelección de este periodo se debe a que permite tener una perspectiva no demasiadoextensa y en estos últimos cinco años han acontecido situaciones muy importantes y algunasbastantes sorprendentes en el panorama internacional, partiendo básicamente de la crisismexicana de fines del 94. Acontecimientos realmente importantes y, en algunos casos,inquietantes, que rompen una cierta tranquilidad, cierta parsimonia, cierta complacenciaque venía observándose a nivel internacional en materia económica. Después de la caídadel imperio soviético, se pensaba que el mundo actual —enfrentado a una sola potenciahegemónica—, estaba económicamente controlado, pero no era así. Es necesario analizarpor qué no ha resultado tan tranquilo como se auguraba.

1.1. Panorama local

En segundo lugar, se analizará el Uruguay país desde una perspectiva histórica, de políticaeconómica, no de economía total, de las grandes etapas de la política económica delUruguay, de su política financiera, de su política comercial, de sus relaciones con el mundoa través del siglo que está por terminar.

1.1.1. Historia cambiaria

El libro Al servicio del Banco República y de la economía uruguaya de Octavio Morató1

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describe con mucha precisión cuáles son las etapas que atravesó la historia cambiaria ymonetaria del Uruguay en la primera mitad del siglo.

La historia cambiaria y monetaria del Uruguay está comprendida entre 1904 y 1931;desde 1931 hasta la reforma cambiaria y monetaria del Cr. Azzini, en 1959; y desdeentonces hasta nuestros días. En este último transcurso se han mantenido las grandeslíneas trazadas en el año ’59, aunque se profundizó y se mejoró en algunos aspectos.Estos cambios se han mantenido hasta nuestros días; han contribuido a la estabilidad delUruguay. En esta materia, se puede decir que Uruguay es uno de los pioneros, comparándolocon América Latina y otros países grandes.

1.2. Cambios a partir de 1974

Para finalizar, se pretende ir un paso más adelante de los cambios que se hicieron en el año’74, discutiendo la convertibilidad argentina, la ley del ’91 del Dr. Cavallo durante elprimer gobierno del Dr. Menem (1989-1994). Estos cambios en realidad no hacen másque imitar lo que se hizo en Uruguay muchos años antes. Se verán los problemas actuales,en cuanto a llegar al extremo de la convertibilidad (como lo llaman los argentinos), esdecir, la dolarización completa de la economía, o sea la eliminación total de la monedanacional.

Este problema no sólo se plantea en la República Argentina o el Uruguay, sino también entodo el continente americano. Así lo han propuesto algunos economistas y, formalmente,el Presidente Menem. Se discutirá su viabilidad y su relación con la integración comercialy económica americana, así como la opinión y las reticencias del gobierno de los EstadosUnidos. Por último, trataremos la teoría general de los grupos preferenciales de comercio,es decir la discriminación dentro del comercio internacional; esto se refiere a la violaciónde la norma básica de no discriminar -norma básica del exGATT, hoy Organización Mundialde Comercio- que es lo que da origen a las uniones económicas como la Unión Europeay el Mercosur, asociado esto a la moneda única.

II. PANORAMA INTERNACIONAL

Un periodo muy interesante fue el principio de la década de los ’90 (periodo en el que elIng. Végh Villegas desempeñó funciones en el directorio del FMI). Se estaba desintegrandola Unión Soviética y las 15 repúblicas integrantes, encabezadas por Rusia, trataban deformar parte del FMI y de la Comunidad Internacional. Estos países, más los paísessatélites, como Hungría y Polonia, creían ingresar a un orden, si no perfecto, por lo menosinmutable y muy sólido.

En diciembre del ’94, México sufre una crisis financiera internacional seria,con repercusiones

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internacionales; es un precedente muy importante que cualquier análisis objetivo señalaríacomo punto de partida de un fenómeno que hasta hoy nos inquieta gravemente y del cualtenemos muchas incertidumbres, como dice Paul Krugman en su libro De vuelta a laEconomía de la Gran Depresión. Es importante destacar que no todo lo que pasó enMéxico explica el resto de las perturbaciones que se produjeron después, ya que elfenómeno mexicano tiene sus especificidades.

II.1. México

El 1º de enero de 1994, México ingresa al NAFTA (North American Free TradeAgreement, 1989) la zona de libre comercio que integran Estados Unidos y Canadá. FueEstados Unidos el que propuso a México ingresar a una zona de libre comercio en la cuallos bienes y servicios se mueven con libertad en los tres países. El acuerdo comenzó aregir el 1º de enero del ’94 y fue en esa fecha —y no por coincidencia— cuando estalló la“rebelión zapatista”, la rebelión en Chiapas. A propósito de ello recordamos a PorfirioDíaz en su frase “la tragedia de México es estar muy lejos de Dios y muy cerca de losEstados Unidos”.

El motivo de la sublevación fue la protesta ante la situación de extrema pobreza de losindígenas y campesinos de todo el país, la reivindicación de propiedad de las tierrasarrebatadas a las comunidades indígenas, un mejor reparto de la riqueza y la participaciónde las diferentes etnias en la organización de su Estado y a nivel nacional, considerando lasformas culturales de los grupos que viven en todo el país. Son historias muy complejas yprofundas, pero que se explotan políticamente. Esta rebelión fue evidentemente realizadadeliberadamente para coincidir con la fecha de puesta en marcha del NAFTA.

Como consecuencia se crea una pequeña conmoción política, porque Chiapas no es muyimportante, pero es una conmoción muy bien utilizada por los medios de comunicaciónnacional gracias a las habilidades del subcomandante Marcos, en un año que además teníala peculiaridad de ser un año electoral. En este mismo año, en marzo, asesinan a Luis D.Colosio Murrieta, un candidato del partido de gobierno, el PRI (Partido RevolucionarioInstitucional), partido estable hasta el ’98, cuando se renueva a sí mismo. En setiembre,ocurre un nuevo asesinato: el del Secretario General del PRI, Francisco Ruiz Massieu,exmarido de una hermana de Salinas. Es entonces cuando comienzan los problemas parala familia Salinas; Raúl Salinas todavía está preso, acusado, entre otros delitos, del asesinatode Colosio, y el expresidente Salinas está exiliado, habiendo abandonado México tresmeses después de finalizado su mandato.

En medio de toda esta conmoción y de una gran desconfianza económica, comienza unafuga de capitales y los tenedores americanos de papeles del gobierno mexicano desconfíantambién de la capacidad del gobierno de pagar sus obligaciones. Esto se conjuga con una

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política cambiaria bastante rígida para mantener el tipo de cambio. En medio de todo esteproceso el nuevo presidente se ve obligado a devaluar. La primera devaluación —en laNavidad de 1994— es muy pequeña, pero después el mercado (como sucede en loscasos de Argentina y Brasil, que analizaremos), se impone, lo cual obliga a hacer unaflotación libre con el tipo de cambio.

Para evitar la cesación de pagos, interviene el gobierno de los Estados Unidos a través deun préstamo junto con el FMI, a principios de 1995. Un préstamo que en realidad, comodijo Milton Friedman, más que un préstamo del gobierno de los Estados Unidos al gobiernode Mexico, era un préstamo de los Estados Unidos a sus propios ciudadanos. El fin deéste era auxiliar, evitar una cesación de pagos y evitar que el gobierno mexicano sedesentendiera del pago de intereses y del principal de la deuda a los ciudadanosnorteamericanos, en particular bancos comerciales, titulares de fondos de pensión, fondosmutuos. Este salvataje no fue sancionado por el Congreso.

Fue así que el Presidente Clinton se basó en una ley de dudosa aplicabilidad en ese caso,una ley de tiempos del Presidente Franklin D. Roosevelt, que servía para disponer defondos en caso de que el dólar tuviera dificultades, no una moneda de un país amigo,aliado o vecino. Esto significó un mal precedente, como dice Milton Friedman, porque fueun uso inadecuado de una ley existente y además sin autorización expresa del Congreso.Además sentó el precedente de que Estados Unidos estaba dispuesto a ayudar a lostenedores norteamericanos, a sus propios ciudadanos, tenedores de papeles de gobiernosque entraban en dificultades, con tal de que no se llegara a la cesación de pagos. Era unaespecie de cheque en blanco.

Finalmente se evitó la cesación de pagos pero a un costo muy grande (el gobierno deEstados Unidos llegó a dar 25 a 30 mil millones de dólares al gobierno mexicano). Cuandohablamos de la intervención del FMI, del Banco Mundial, hay que tener en cuenta quedetrás de ella está el poder y el peso del dinero de Estados Unidos. Si Estados Unidos noencabeza estas operaciones, las mismas no se realizan porque el FMI y el Banco Mundialno tienen el dinero para hacer estas operaciones. Las contribuciones de los gobiernosalemán, francés, el Banco de Pagos Internacional, son más bien simbólicas.

Este salvataje de Mexico sentó un precedente, en el sentido de que Estados Unidos va aseguir colaborando con los países que entren en dificultades. Durante el año ’95 se producenalgunos efectos de contagio, muy notablemente el caso argentino. Al Uruguay casi no loafectó; somos un país pequeño cuya deuda es muy pequeña y nos manejamos con muchaprudencia. En Brasil hubo muy pequeños efectos al igual que en Chile. Argentina se contagiafácilmente porque tiene una deuda alta, gran rigidez cambiaria y los mercados financierosse ponen nerviosos.

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Durante el primer trimestre o cuatrimestre del ’95, como consecuencia del fenómenoargentino hubo un gran retiro de depósitos de los bancos; se llegó a hablar de una posibledevaluación, del abandono de la convertibilidad. Pero el problema pasó: ya en el segundosemestre del año 1995 la situación se había normalizado, los flujos internacionales decapital tanto de inversión directa como de portafolio (compra de bonos y acciones porparte de los inversionistas de Estados Unidos, Europa y los países emergentes), que habíansido muy afectados por la desconfianza, volvieron a la normalidad en 1996.

México Tasas anuales de variación

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998ProductoBruto Interno 5,1 4,2 3,6 2,0 4,4 -6,2 5,1 6,8 4,8InversiónInterna Bruta 11,6 9,9 13,3 -0,8 10,3 -34,8 25,5 25,0 8,4

Fuente: Estudio económico de América Latina y el Caribe. 1998-1999. Cepal.

Gráfica 1


II.1 Flujos de capital hacia México

-20000-10000

010000200003000040000

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II.2. Asia

La crisis asiática comienza el 2 de julio de 1997 (coincidentemente con el día siguiente alque Hong Kong vuelve a China después de 99 años bajo control de la corona británica)con la devaluación de la moneda en Tailandia, que arrastra después, en pocos meses, acasi todos los países del sudeste asiático, no así a China, pero sí a Indonesia, Corea delSur, Filipinas y Singapur, en menor grado. El fenómeno asiático es una crisis de naturalezadistinta a la mexicana, pero sería una apreciación imprudente y peligrosa decir que fue unacrisis totalmente diferente.

La peculiaridad asiática es que no hay tanto un fenómeno fiscal, un fenómeno de bancos,como podría haber en México, sino un fenómeno más bien de incumplimiento, dedesconfianza del mercado hacia un grupo de instituciones financieras que van más allá delos bancos. Grandes empresas, familiares en general, del estilo japonés que algunos enEstados Unidos llaman “Crony Capitalism”. Crony es un vocablo inglés que quieredecir amigo, compinche. El Dr. Cavallo, exministro de Economía en la Argentina, lo tradujocomo “Capitalismo de amigos y parientes”; es decir, esa especie de promiscuidad que hayen algunos países entre los capitalistas que son demasiado amigos del gobierno y lo quehacen los bancos, aunque sean privados, en consulta con el ministerio de Hacienda.

No es un capitalismo puro al estilo de los Estados Unidos, donde hay más separaciónentre el estado y las grandes empresas. Karl Van Wolferen, holandés, en su libro Elenigma del poder japonés (1989), sostiene que el modelo japonés está basado en unesquema que no tiene nada que ver con el capitalismo o que tiene que ver poco con elcapitalismo americano. Son grupos familiares basados en un banco con las empresassatélite y manejando todas las cosas en complicidad y en relación incestuosa con lasoficinas del gobierno. Este es el esquema que se copió en el resto de Asia.

Cuando entra la cadena de desconfianza, cuando se rompe la cadena no tanto de pagossino de confianza y de renovación de créditos y ampliación de créditos, todo se vieneabajo como un castillo de arena. Esto es lo que aparentemente sucedió en Asia entre juliode 1997 y principios de 1998, con efectos tremendos. Países como Uruguay, que apenashabían sentido la crisis mexicana, se vieron fuertemente afectados por la baja de precios.Además, ésta sorprendió a Asia cuando su nivel de vida —incluido el consumo dealimentos— estaba en aumento.

Milton Friedman no se privó en esta oportunidad de decir que este fenómeno eraconsecuencia del salvataje mexicano. ¿Por qué? Porque los capitalistas, los banquerosprivados de Estados Unidos y de Europa creyeron que Estados Unidos llevaría a cabo “elsalvataje asiático”. En el caso de Asia ayudó bastante, a través del FMI, y en realidad nohubo, salvo en el caso de Indonesia, una cesación de pagos formal. Pero esta tesis del

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salvataje americano, su disposición a ayudar a todos los que cometieron errores, sederrumba totalmente en el año ’98, cuando se llega a un capítulo más grave, que nosafecta hasta el día de hoy a todos, con la crisis rusa en agosto.

Gráfica 2

Fuente: IFS (International Financial Statistics) del FMI.

II.3. Rusia

El 17 de agosto de 1998 el gobierno ruso declara la quiebra, desconoce los papeles dedeuda interna y externa, salvo algunos casos especiales. Esto, después de un mes dehaber firmado un crédito de stand-by con el FMI por diez mil millones de dólares. Deesos diez mil, había recibido cuatro mil quinientos o cinco mil en la primera entrega (elFMI entrega por cuotas a cambio del cumplimiento de ciertas metas de política económica)que fueron gastados en una semana defendiendo una cotización irreal del rublo. Comoconsecuencia entraron en quiebra importantes instituciones que parecían de una gran solidez.A su vez esto trajo aparejado un fenómeno de pánico en el mercado norteamericano.

Un mes después, el 23 de setiembre de 1998 —una semana antes de la inauguración de lareunión anual del FMI—, el LTCM (Long Term Capital Management, un fondo mutuoque maneja cantidades muy significativas, hace inversiones sobre todo en papeles de futuro,opciones y otros productos derivados, y en el cual están involucrados bancos y familiasmuy importantes de Nueva York) entró en una situación próxima a la cesación de pagos.Aunque a la Reserva Federal no le correspondía intervenir, violó nuevamente la ley alllamar a un conjunto de bancos y los instaron a poner 5 mil millones de dólares para evitar

II.2 Flujos de capitales hacia los países asiáticos

-80000-60000-40000-20000

020000400006000080000

100000120000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

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la quiebra de este fondo. Esto generó un pánico que un mes después significaría unaparalización del crédito en todos los Estados Unidos.

II.4. Decepción tecnológica

Esto muestra que la tecnología moderna no ha cambiado radicalmente los riesgos quesiempre tuvo la actividad financiera. Todo el mercado financiero que parecía tener uncrecimiento ilimitado en 1994 e incluso en 1996, luego de su recuperación de la crisismexicana, hoy en día se puede decir que no ha desaparecido, pero que está bajo unadisciplina totalmente distinta, con la que ya no se consigue dinero tan fácilmente. El flujo decapitales, según una estimación del Instituto de Finanzas Internacionales, este año ha sidoprácticamente nulo comparado con 200 o 300 mil millones que había hace tres o cuatroaños. Hay simplemente inversión directa. Estados Unidos y Europa dejan el comportamientoirresponsable que venían teniendo antes y eso nos afecta a nosotros desde el punto devista de los flujos de capitales.

Después del “efecto tequila” se creyó que se había tranquilizado la situación, pero no fueasí. Existen las llamadas turbulencias financieras que no es fenómeno de fácil solución;menos aún para el Uruguay, que es un país importador de capitales, importador de ahorroexterno. Cuando se está en una situación así, en la que hay grandes flujos de capital, esasturbulencias tienen fuertes influencias.

II.5. Japón y la tasa de interés

Vamos a analizar ahora Japón y la tasa de interés; creo que es un fenómeno que vale lapena estudiar. En 1989 terminó una larga expansión y sobrevino un largo periodo derecesión y estancamiento que dura hasta nuestros días.

La tasa de interés es la variable protagónica de la economía. En Estados Unidos cada dosmeses se reúne el Open Market Committee y determina la tasa interbancaria de cortoplazo. La tasa de mediano y largo plazo, sin embargo, las determina el mercado.

Existe una actitud implícita de que gran parte de los problemas se resuelve con tasas bajas:a menor tasa de interés, mayor incentivo a invertir. En esto, Japón es un claro ejemplo dedemostración por el absurdo. La tasa que el Banco Central cobra a los bancos privadoses casi cero; ha venido bajando y hoy se encuentra en un 0.25%.

A pesar de ello, la economía está estancada; la gente no toma créditos; la tasa baja noimplica mayores préstamos. Incluso el volumen de depósitos aumenta: si bajan las tasas,cada depósito paga menos, por lo que para obtener un retorno similar, se coloca depósitosmás grandes.

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Japón sufre la llamada “trampa de liquidez” (liquidity trap), una de las proposiciones deKeynes. Esto significa que, por más que el Banco Central suministre liquidez, los tomadoresde crédito no lo tomarán más que antes. Es así que la asimetría de la trampa de liquidez seda cuando baja la tasa de interés y la demanda de dinero cae, en lugar de subir. Es como“empujar sobre un piolín”, según dijo Keynes.

Sucedió en Japón —segunda o tercera economía mundial— durante 10 años, desde 1989hasta 1999, sin que el Banco Central pudiera corregir el consumo interno. ¿Por qué nopuede suceder en el resto del mundo? Existe un riesgo de que la trampa de liquidez puedaafectar al mundo, y a Estados Unidos en particular. Por lo tanto, este es un punto de sumointerés, tanto teórico como práctico.

Fuente: IFS (International Financial Statistics) del FMI. La tasa de interés en consideración es la tasa de descuento.

II.6. Credibilidad en los gobiernos

Hay un gran escepticismo en cuanto a la gestión de los gobiernos. Los agentes no dudantanto de la manera de salir de una crisis, sino de la acción de los gobiernos.

En este punto hay que darle la razón a Keynes —que en su momento no fue comprendidoen este aspecto—. Este economista murió hace 50 años, sin imaginar siquiera los avancestecnológicos que se producirían más tarde. Sin embargo, el mundo actual demuestra quesu preocupación era fundada. Se demuestra pues —y no es la única señal— la escasainfluencia que a veces tiene la política monetaria. En los años posteriores a la SegundaGuerra Mundial no hubo una depresión, ni fenómenos parecidos a los de la primeraposguerra de este siglo. Precisamente por esto, se empezó a creer en el éxito de la política

II.3.Evolución de la tasa de interés japonesa (en%)

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monetaria: en su omnipotencia. Se llegó a pensar que, junto con la política fiscal, se podíaevitar las depresiones y fenómenos como los ocurridos durante la década de los treinta.

Como consecuencia, y también como resultado del fenómeno japonés, cunde unescepticismo en el mundo sobre la posibilidad de evitar las depresiones, por acción milagrosau omnipotente de los gobiernos.

II.6.1. Inflación cero

La recesión es una cosa seria. Es verdad que la inflación es un fenómeno muy doloroso yse ha combatido con éxito, pero la deflación es a veces peor que la inflación. Hay ejemploscercanos: en Uruguay no se conoce exactamente, pero existe una deflación en dólares;Argentina este año presenta deflación, es decir, el PBI real ha bajado un 4%aproximadamente. Además como los precios nominales han bajado, su producto nominalha bajado 6 o 7%. En definitiva, es el producto nominal el que influye en los ingresos de lasfamilias, en los ingresos de las empresas y la recaudación tributaria del Estado; entonceshay que temer también a la deflación.

Economistas como Krugman sostienen que quizás la inflación cero o deflación no sea lasolución óptima. Es decir, es mejor tener algo de inflación. Friedman define la estabilidadde precios como una inflación inferior al 2% anual; y a una inflación peligrosa, 2.5% anual.Krugman, Larry Summers2 y otros economistas afirman que con algo de inflación, sepuede tener tasas de interés negativas: si la tasa nominal cobra 1% anual —como lo queestaba cobrando el banco de Japón hasta el año pasado— y la inflación es de 2%, enrealidad se está pagando una tasa de interés real de -1%. Algunos creen que eso es mejorque tener una tasa de inflación igual a cero. Es probable, pues, que el óptimo no seainflación cero.

II.6.2. Fiscalidad y crisis bancarias

Otro punto importante es el de la fiscalidad y las crisis bancarias, junto con la actitud delFondo Monetario Internacional. Al Fondo se le critica, sobre todo, su intervención en lacrisis asiática. Algunos afirman que exageró, porque aplicó recetas parecidas parasituaciones muy distintas. Similar al caso en que un médico recetara lo mismo para todossus pacientes, cualquiera sea la enfermedad. En Asia, México y Brasil, el Fondo insiste enla misma receta: reducir el déficit fiscal, recaudar más. En realidad, dicen, la receta quedebería aplicarse es la contraria. El gobierno debería gastar más, porque la crisis asiáticano es de origen fiscal, no es un derroche del gobierno sino todo lo contrario: hay insuficienciade demanda y el gobierno tiene que gastar más. No es un problema de gobierno, es unproblema del sector privado, o errores de otra índole.

2 Larry Summers es hoy el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos. Además es profesor de Economía.

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Estas críticas tienen cierta validez, aunque son un poco injustas. Si uno estudia lo que hahecho el FMI a lo largo de estos 5 años en el caso particular de la fiscalidad, es aconsejara los países asiáticos que robustezcan la fiscalidad, que atiendan su equilibrio fiscal. Si bienla crisis no era fiscal —como fue el caso de Tailandia, de Corea del Sur, de Indonesia—, el FMI acertó en cuanto a que una crisis bancaria y financiera crea un problema fiscal porel hecho de generar una garantía implícita, o explícita, del Estado hacia el sistema financiero.

Este es un fenómeno que será una fuente de grandes problemas para el futuro. Es unagrave fuente de ineficiencia mundial que va a tener que corregirse. No se puede seguir enla línea en que se ha venido avanzando desde principios de siglo, especialmente despuésde la Segunda Guerra Mundial. Es una línea donde el Estado garantiza implícita, oexplícitamente, los depósitos del sistema bancario. Tiene que ver con comentarios sobre sino sería mejor que el Fondo no existiera, en cuanto a que da préstamos a gente que se“porta mal”, lo que a su vez es un incentivo para portarse mal, lo que en economía se llama“moral hazard”. Cada depósito está garantizado por el Gobierno Federal; es una especiede garantía que no se extiende a otras activdades. Cuando un banco quiebra, paga elcontribuyente.3

“Moral hazard” se refiere a que si se tiene una tasa de interés libre, donde el mercadopuede operar, el banquero ofrece una tasa de interés más alta, produciendo la entrada demás depósitos en la medida en que están garantizados explícita o implícitamente. Losdepositantes son tentados por una tasa más alta; sin embargo, el banquero puede ser unestafador y, si quiebra, el Estado le paga a esos depositantes negligentes.

II.4. Resultado Fiscal Brasileño

-10

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-4

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3 Hay una expresion en EE.UU. que dice “Too big to fail” , es decir, se deja quebrar a los bancos chicos. Losdepositantes con más de 100.000 dólares pierden y el Estado les paga individualmente a los depositantes demenos de 100.000 dólares.

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II.5. Endeudamiento externo de Brasil

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Aquí en Uruguay, hubo una cantidad de quiebras equivalente a U$S 2.000:000.000 (muchodinero para Uruguay). Sin duda los banqueros han perdido dólares, pero también escierto que los contribuyentes han ayudado a sostener a depositantes negligentes, que nose han preocupado por la salud de los destinos de sus depósitos.

II.7. Tasa de interés y endeudamiento

La tasa de interés tiene un efecto presupuestal muy importante. Con países muy endeudados,como los latinoamericanos, no puede haber finanzas públicas sanas. Son países que sufrende deuda desde que nacen, como consecuencia de las guerras con España y luego por lasguerras civiles que mantuvieron.4

Es el caso de Argentina y Brasil, son países muy endeudados y muy riesgosos; tienen unapropensión peligrosa al endeudamiento. Esto se paga en la tasa de interés: por ser paísesmás riesgosos, su tasa de interés es más alta.

Fuente: Estudio económico de América Latina y el Caribe. 1998-1999. Cepal

II.6. Endeudamiento externo argentino

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Por

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4 Alberdi decía que “no puede haber finanzas públicas sanas en la Argentina, mientras exista el Banco de laProvincia de Buenos Aires”, porque la Provincia de Buenos Aires era la que se endeudaba en nombre del país. Endefinitiva el fisco tenía que pagar y al final se llegaba a una tributacion asfixiante o a un quebranto.

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Los intereses son, en primer lugar, un premio por la abstención del consumo presente,permitiendo consumir más en el futuro. Por otra parte, son un premio por la inflación, yaque la moneda se pudo haber depreciado. Y en tercer lugar, son un premio por el riesgode no poder cobrar, el tener en cuenta la posibilidad de “default”.

La tasa que paga el Uruguay es del 7.5%. Esta tasa corresponde a la suma de la tasanorteamericana y 200 puntos básicos (b.p.); es decir, la tasa libre de riesgo + 2%. Argentinacuenta con una tasa de interés del 14% y Brasil con una del 20%; y se debe tener encuenta que sobre un stock de demanda grande, los intereses pesan mucho más.

II.8. Producto mundial

El producto mundial de bienes y servicios para el año pasado fue aproximadamente de 10billones de dólares (millón de millones). Esta es una referencia muy gruesa porque soncálculos que empezaron a hacerse hace pocos años por el FMI y el Banco Mundial y aúnestán siendo revisados.

Total 35EEUU 8UE 9China 5Japón 4América Latina 2Canadá 1India 1Rusia 1

El total mundial es 35. Algo más de la la cuarta parte corresponde a Estados Unidos,levemente superado por la Unión Europea, con 9. Dentro de ésta, Alemania representa latercera parte. La cifra correspondiente a China es una de las más inciertas, porque,probablemente, el mismo gobierno chino desconoce su propia situación. De todos modos,se presume que China ya ha desplazado a Japón, pasando a ser la segunda economía delmundo, con 5. Japón, con 4, tiene la mitad de la población de Estados Unidos: 140millones de habitantes, mientras que Estados Unidos cuenta con 270 millones. De todasmaneras, Japón está estancado, mientras que Estados Unidos está creciendo. AméricaLatina es alrededor de la cuarta parte de Estados Unidos y Brasil tiene la mitad del productolatinoamericano. Brasil es similar a España, a Italia, a Rusia, a Canadá, incluso parecido aIndia. Se sospecha que Rusia está bajando en torno al 1, pero no se sabe con certeza.

Es notable cómo en la época de la Unión Soviética, algunos economistas en universidadescomo Columbia o California pensaban que Rusia era casi la mitad del tamaño de Estados

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Unidos. Después de la desaparición de la Unión Soviética, se vio que, en términos reales,nunca fue más que la cuarta parte de Estados Unidos. Hoy en día, Rusia es el octavo. Demanera que es muy pequeño a nivel internacional; tienen sí, una gran superficie, una posiciónestratégica y cabezas nucleares.

III. HISTORIA URUGUAYA

III.1 Otras clasificaciones históricas

Hay otra clasificación más interesante aún, donde se le da menos importancia al año ’74como cambio de periodo. Si bien se han hecho cosas importantes en la apertura, se puededecir que hay una continuidad con el año 1959. Parece ser una buena simplificación, útilpara contemplar, desde sus comienzos, este siglo que termina.

Es razonable tomar 1904 —primera presidencia de José Batlle y Ordóñez— como puntode partida de este análisis. Es el momento en que llega a su punto final el largo periodo deguerra civil e inestabilidad institucional que caracteriza a casi todo el siglo XIX. Esto guardaestrecha relación con los fenómenos que sacuden a las otras provincias del Río de la Plata;así sucedió durante el largo gobierno de Rosas, en ocasión de la guerra del Paraguay.

A partir de 1904, se puede distinguir tres periodos en cuanto a la orientación económica.El primero va desde 1904 a 1931, que incluye la importante interrupción de 1914, queseñala Bucheli: la inconversión, el abandono del patrón oro —casi un fenómeno universal—. Esta etapa se caracteriza por la economía abierta, el comercio internacional, la disciplinafiscal y la continencia monetaria; es decir, que hubo buen manejo de las finanzas públicasy continencia monetaria por parte del Banco de la República —el Banco Central no secrea hasta 1967—.

El segundo periodo claramente va desde 1931 —año funesto no sólo para Uruguay, sinotambién para el mundo— hasta 1959: economía cerrada, contingentamiento de lasimportaciones, desequilibrio fiscal, incontinencia monetaria, casi el reverso del primerperiodo.

Tercer periodo: el presente, incluyendo ese pasaje del ’74 que marca Bucheli. Si bien elaño 1974 es importante, es simplemente una profundización de algo que ya venía desde lareforma cambiaria monetaria, llevada a cabo por el Cr. Azzini en el primer gobiernonacionalista, en diciembre de 1959.

Se puede distinguir pues, tres periodos: 1904 a 1931, economía abierta; 1931 a 1959,economía cerrada; 1959 a 1999, o sea, hoy. Son periodos de 30 años el primero, 30 el

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segundo y van 40 años en lo que podríamos llamar reordenamiento. Cuarenta años deapertura de la economía y un esfuerzo de excelente continuidad, que es una de las razonespor las que el prestigio del país se viene consolidando en el exterior.

En 1984 el Cr. Mario Bucheli5 describió una clasificación, en cuanto a la política económicadel Uruguay. En el prólogo, Mario Bucheli decía: “Todo el texto analizando la evolucióneconómica del Uruguay, requiere una selección de diversos periodos de ciertahomogeneidad. La simplificación de un periodo es inevitable; el pasaje de un periodo aotro es lento; muchos de los aspectos de un periodo, se repiten en el otro; no es fácil trazarlíneas netamente diferentes. No obstante estas dificultades, podemos identificar cuatroestadios en la evolución económica del país, teniendo en cuenta los modelos de desarrolloadoptados”, esto es, adoptados básicamente por los gobiernos, se supone que conconsenso ciudadano.

El Cr. Bucheli comienza así su clasificación: “Primero, el que corresponde a lo que loseconomistas denominan desarrollo hacia afuera y que abarca el periodo entre 1830 y1914. Durante estos largos años, la política se inscribió dentro del molde del liberalismo,y el periodo se cierra cuando se decreta la inconversión del peso”.

Es interesante ver que ya se emplea el término que hoy se utiliza en la Argentina, el deconvertibilidad, aunque se usa a veces en forma ambigua y peligrosa. En 1914, con elestallido de la Primera Guerra Mundial, el país abandona de manera definitiva el patrónoro como sistema monetario.

El primer periodo básicamente coincide con el gobierno de José Batlle y Ordóñez, quemuere en 1929. No sólo en sus dos presidencias, sino también estando fuera del gobierno,era un hombre decisivo en las elecciones de los presidentes y de las autoridades delperiodo. No se sabe qué habría pasado en el año ’31, si Don Pepe no hubiera muerto en1929; no se puede decir que la ortodoxia se habría mantenido plenamente, que todos losdisparates que se hicieron en el año ’31, y de allí en adelante, no se hubieran hecho. Peroel hecho es que tuvo suerte, históricamente, en el sentido de que murió antes de que seempezara este camino funesto. Es llamativa la ortodoxia fiscal en el este periodo, de 1904a 1931.

5 El Cr. Mario Bucheli coordinó una publicación de la Academia Nacional de Economía, del año 1984, que tieneun conjunto de documentos con diferentes perspectivas sobre la historia económica del Uruguay.

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Fuente: Rial, Lionel. “La evolución de las finanzas públicas en el Uruguay” en Contribución a la historia

económica del Uruguay. Academia Nacional de Economía.

Se constatan varios años con superávit en el presupuesto del Gobierno Central, y cuandoexiste déficit, es moderado y rápidamente corregido. De aquí el sentido del título “Fiscalidad,moneda y cambio”. Todo empieza en la austeridad en el gasto y la disciplina fiscal. Cuandose tiene disciplina fiscal, se puede tener una moneda fuerte y cuando se tiene una monedafuerte, se tiene un tipo de cambio estable. Esa es la cadena de causalidad: todo comienzaen lo fiscal.

No puede haber un tipo de cambio estable si no hay prudencia fiscal. En ese momento ladeuda pública era pequeña, se servía con normalidad. El Tesoro Nacional no tenía accesoal crédito del Banco Estatal; el Banco de la República no podía concederle crédito alMinisterio de Hacienda —al Gobierno Central— salvo en una proporción muy pequeña(alrededor del 12% del presupuesto). En ese entonces, no existían créditos tan generososcomo los de los años ’30 y ’40, periodo de gran desorden.

“Segundo, un periodo que podemos llamar de transición, entre el modelo de desarrollo

Evolución del resultado fiscal Uruguay

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1900 1920 1940 1960 1980 2000

1904-1981

Resultado fiscal como % del PBI

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hacia afuera y el modelo de desarrollo hacia adentro. Lo ubicamos entre 1914 y 1931”; esdecir, entre el estallido de la Primera Guerra Mundial y el año ’31. La mayoría de losautores coinciden en que este año es un punto de inflexión; como le gusta decir al Dr.Lacalle,6 un año bisagra. En 1931 comienzan casi todos los errores y disparates que secometieron en este país durante largas décadas. “Durante este periodo, el BROU, alamparo de la inconversión monetaria —una moneda que no era convertible— siguió unapolítica de expansión del crédito, la que tuvo un fuerte impacto en la producción al mercadode cambios. Se siguieron, paralelamente, políticas distributivas, y de protección industrial.”

Año Protección formal, 1931-19581931 Aumento al 48% del gravamen a las importaciones competitivas de la industria

nacionalPago del arancel, 75% en $, 25% en oro o divisasControl de cambio (penas reglamentadas), tipo libre al doble del oficial

1932 Creación del «libre especial» para productos «novedosos»Comienzo del cuoteo de importaciones (por rubros y países)

1933 Tipo «compensado» (primas entre 20 y 50%, sobre el tipo oficial)

1934 Tipo «libre-dirigido» (generalización de los tipos múltiples)

1937 Creación del Fondo de Diferencia Cambiaria para subsidiar diversas actividades

1939 Se prohiben diversas exportaciones de manufacturas

1943 Se elevan los aforos aduaneros en 30%

1947 Tipos preferenciales para exportaciones industriales

1949 Se reglamenta el otorgamiento de cuotas de importación en base a antecedentes

1956 Se reorganiza el control de cambios (se crean 11 tipos de exportaciones y 3 deimportacionesDepósitos previos a las importaciones

Fuente: Favaro, E. y Sapelli C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico. CERES – CINDE 1989

Del año 1931 a 1959, claramente el ’31 es un año de importante transición. En el segundoperiodo se pierden gradualmente los buenos hábitos. Influye poderosamente lo que vienedel exterior, como efecto de la crisis generalizada, del proteccionismo y de la contraccióndel comercio mundial. Es el periodo fatídico, casi maldito, entre las dos guerras, dondeparece que los grandes gobiernos se complacen en el error. Este país, este pequeño Uruguay,carece de la personalidad y del carácter necesario para resistir a esos malos ejemplos.

6 El Dr. Luis Alberto Lacalle fue Presidente de la República desde 1990 a 1995.

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Desde los países corporativos y fascistas, Alemania e Italia en primer término, se importanlas medidas dirigistas y desquiciadoras de la economía: cuotas de importa-ción, tipos decambio diferenciales y fijados administrativamente, discrecionalmente.

Este es un punto muy importante que sería bueno destacar, en el sentido de que muchasveces a los economistas liberales —neoliberales, como se les dice ahora— los acusan deser derechistas, reaccionarios, y se supone que la izquierda, marxista o no marxista, estáen antagonismo a estas líneas de economía del mercado.

Sin embargo la historia muestra, lo cual es una cuestión de buen orden histórico y declaridad y de verdad, que estas medidas de cuotas de importación, todos estos disparatesque hicieron, que realmente resultan increíbles para gente joven como ustedes que no hanvivido esas épocas, todas estas cosas que se eliminaron con la reforma cambiaria ymonetaria del año ’59 y terminaron de eliminarse en el ’74, si alguna duda quedaba, nacende imitar modelos de extrema derecha, modelos fascistas de Europa. Es decir, las cuotasde importación, por ejemplo, nadie las aplicó mejor que el Ministro de Hacienda de Hitler,Hjalmar Schacht, Presidente del Reich Bank y después Ministro de Hacienda.

El fue el inventor de los tipos de cambio diferenciales, etc., contra su propia convicción,porque era un liberal. Después de la guerra lo juzgaron en Nuremberg y lo declararoninocente porque en realidad el no tenía participación directa. Había colaborado con AdolfoHitler, pero no había dado en principio ninguna orden de genocidio ni exterminio. Hitler leordenó armar una economía de guerra, que armara una economía donde hubiera un gransuperávit presupuestal creado artificialmente para financiar la máquina de guerra que queríacrear. Mussolini estaba haciendo algo parecido, pero no tan científicamente, en Italia, yesas cosas fueron las que nosotros en América Latina imitamos luego. O sea que vienendel corporativismo fascista y no de una economía de mercado liberal, de derecha.

El tercer periodo de Bucheli, es el “periodo de nacimiento, expansión y declinación delmodelo de desarrollo hacia afuera y el modelo de desarrollo hacia adentro, que puedeubicarse entre el año 1931 y el ’74”.

Finalmente, “el cuarto periodo, es el que se inicia en 1974 y que se caracteriza por laapertura de la economía”. Este periodo, que dura todo el resto del siglo, se puede calificarcomo retorno gradual. El país ha sido bastante gradualista, a pesar de algunos sucesos.Hubo un retorno gradual a la apertura internacional; altibajos en lo fiscal, pero con progresos;mejor manejo monetario, como consecuencia de la progresiva dolarización de la economía;el abandono del curso forzoso, con la ley 14.500 de marzo de 1976. Este último punto esmuy relevante, si se hace una historia monetaria; es una decisión que tiene una importanciaespecial porque ya se escribió sobre el tema —que fue crítico— en el siglo pasado. Unode los autores fue Pivel Devoto.

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III.2. Clasificación histórica propuesta por Végh Villegas

III.2.1 Primer periodo (1904-1931): economía abierta, disciplina fiscal ycontinencia monetaria

Entre 1863 y 1876, hubo casi una guerra civil: hubo motines y enormes problemas políticospor el curso forzoso. Esto transcurrió durante las presidencias de Lorenzo Batlle hasta ladel Cnel. Latorre, cuando la gente se peleaba prácticamente en la calle por el curso forzoso.Discrepaban en si el Estado tenía derecho a dejar el patrón oro, o imponer una monedanacional, en lugar de utilizar libras esterlinas, como se suponía que había que hacer. Estaetapa fue crítica dentro de la construcción institucional del siglo pasado, que en realidad seprolongó a lo largo de todo este siglo.

Fuente: Favaro, E. y Sapelli, C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico, 1989

En esa etapa había problemas jurídicos con la llamada cláusula oro en los contratos. Lacláusula era una compensación por la depreciación del peso uruguayo. Es decir, si unacreedor quería establecer, en un contrato, que deseaba cubrirse contra el riesgo de lainflación y no quería que el deudor le pagara en una moneda en la que no confiaba, entoncesdecía: si la moneda se deprecia tanto, eso me lo cubre con una proporción equivalente porla depreciación de la moneda uruguaya. Por lo tanto, además de la tasa de interés real quedebía pagar, tenía que abonar una compensación por la depreciación.

Había jueces que lo aceptaban y jueces que no lo aceptaban. Fue un tema conflictivo a lolargo de todo el siglo, particularmente entre 1950-1970, hasta que la ley 14.500 del 8 de

Evolución del PBI uruguayo (índice base 1900=100)

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1904-1930

PBI

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marzo de 1976 definió la cuestión. Esta fue una de las leyes que se confirmaron en conjuntocuando se restableció la normalidad institucional. Esa ley, que se va a analizar conprofundidad, eliminó de raíz toda duda, porque estableció expresamente que se podíacontratar en cualquier moneda y que el acreedor tenía derecho a exigir el reembolso de laobligación en esa moneda, fueran pesos uruguayos, pesos argen-tinos, dólares, rublos,cualquier moneda. Por lo tanto, no tenía derecho a deter-minar el pago en moneda uruguayaa algún tipo de cambio. A eso se refiere el curso forzoso y eso es lo que se eliminó enUruguay en 1976, mientras que Argentina lo hizo en 1991 —la ley de convertibilidad delgobierno de Menem y del Dr. Cavallo—.

Esta clasificación nos va a llevar de la mano al periodo dirigista y después a la ley dereforma cambiaria y monetaria, y de ahí hasta nuestros días.

En el volumen de la Academia de Economía del año 1984, donde Mario Bucheli estableceesa clasificación: “al comienzo de su conferencia José Claudio Williman nos recuerda ladistinción entre civilización y barbarie con que Sarmiento subtitula sus libros sobre FacundoQuiroga; uno de los documentos más reveladores de su época y que ilumina el acontecerpasado y futuro. Dice Williman que en esa frase, Sarmiento incluye una calificación debarbarie a lo español y católico y de civilización a la influencia liberal proveniente deFrancia, Inglaterra y América del Norte”. Aquí donde dice “Francia”, debe de quererdecir la Francia posterior a la Revolución, no la Francia prerrevolucionaria, monárquica ycatólica. Aunque quizás el propio Sarmiento refutaría una antinomia tan drástica como laplanteada, hay bastante de cierto en lo que dice Williman. En América Latina la penetraciónde liberalismo político del capitalismo económico ha luchado siempre contra la tradiciónhistórica de la colonia española y de la Iglesia Católica, generalmente, antiliberales. Aunquese trate ya de un lugar común, no está de más recordar los textos de Max Weber y otrosen los que se demuestra la estrecha relación entre el capitalismo y la ética protestante, omás precisamente, la ética calvinista.

Más recientemente, en el contexto europeo, el libro de Alain Peyrefitte sobre El malfrancés reposa precisamente sobre el antagonismo entre la tradición católica de Francia—la “hija mayor” de la Iglesia Católica, según se decía en su tiempo— y la exigencia de sumodernización y su plena incorporación en el mundo capitalista.

En el ámbito latinoamericano, e inspirado probablemente por Peyrefitte, el libro delvenezolano Carlos Rangel, titulado Del buen salvaje al buen revolucionario, con prólogode Jean François Revel, describe un fenómeno similar en que la América española aparecedando la espalda a Europa y cada vez más divorciada del progreso político y económicode las naciones más civilizadas. No podía ser de otra manera, dicen Rangel y otros autoresde pensamiento similar, cuando pensamos que la colonización de América por Españacomienza precisamente cuando España encara la contrarreforma, o sea que le da la espalda,

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primero, al Renacimiento y luego a todo aquello que constituye la esencia de la EuropaModerna. Según esta concepción histórica, la América española representa un refugio encuyo seno se amparan las ideas y las estructuras derrotadas por el progreso en Europa yque siembran, en el sur del hemisferio occidental, la semilla de atraso y de parálisis que,aún hoy —a medio milenio de la aventura de Cristóbal Colón—, le impiden integrarsecabalmente a la vida civilizada y cumplir un papel de relevancia en la comunidad internacional.

Es interesante recordar que esto fue escrito cuando todavía España se estaba integrandoa la Comunidad Económica Europea y a la Organización del Tratado del Atlántico Norte,bajo el gobierno de Felipe González. En cierto modo, se podría decir que España estabaretornando a Europa, después de medio milenio de alejamiento.

Y en aquel momento agregábamos lo siguiente: en nuestro país —y esto es lo queríaremarcar—, a los efectos de una interpretación en Uruguay y una bibliografía que esvaliosa y poco recordada, no han faltado interpretaciones históricas que avancen sobrelíneas paralelas a las de Peyrefitte y Rangel.

Recordemos, sin ir más lejos, uno de los libros lúcidos que se han escrito sobre temasafines al de aquel volumen, el de Julio Martínez Lamas, que es un libro de 1930, tituladoRiqueza y pobreza del Uruguay. Hay allí unas cuantas páginas en las que se bosquejaideas similares y se explica la decadencia hispana en los siglos XVII y XVIII, resultado dela influencia negativa que tuvo la represión de la actividad intelectual por la Inquisición y elhecho de que una buena proporción de hombres inteligentes fuera inhabilitada parareproducirse, debido a la norma del celibato sacerdotal.

Julio Martínez Lamas escribió este libro en 1930 y hace algunas críticas a la políticaeconómica, sobre todo a la discriminación contra el sector agropecuario, que son realmentemuy importantes y en cierto modo iluminan uno de los errores grandes que se prolongódurante muchos años. Porque en realidad la discriminación tributaria contra el sectoragropecuario hizo efecto negativo sobre la asignación de recursos; es un fenómeno que seextiende prácticamente hasta 1970-1975. Referido a ello, Julio Martínez Lamas, un hombremuy capaz, escribió otro libro en 1936, que se llama ¿A dónde vamos?

Allí se marcan a fuego los errores que ya se habían cometido en el año ’36, desde 1931 a1936, que son los errores dirigistas, proteccionistas, a los cuales nos vamos a referir másadelante.

Continuamos entonces con la clasificación gruesa que hacíamos antes: de 1904 a 1931,como un periodo más o menos liberal que termina —quizás por coincidencia— con lamuerte de Batlle y Ordóñez en 1929 y la depresión mundial del mismo año. Hace poco, el24 de octubre de 1999, algunos artículos periodísticos comentaban que el 24 de octubre

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de 1929 fue el día “negro” en la Bolsa de Nueva York. Allí comienza una larga depresiónque se prolonga prácticamente toda la década. En realidad Estados Unidos no salió deesa depresión hasta la Segunda Guerra Mundial, pese a las recetas y a las numerosasactividades intervencionistas del Presidente Franklin Roosevelt.

Durante ese periodo, bajo el predominio político de José Batlle y Ordóñez y de suscolaboradores, nuestro país lleva a cabo una tarea de modernización, consolidación de lassituaciones políticas, de apertura de la economía, de equilibrio fiscal. Con algunos toquesestatistas, consolida algún pequeño proteccionismo que se había insinuado en el sigloanterior (la primera ley aduanera de 1875), pero no agrava ese fenómeno; mantiene unapequeña intervención que ya no es el libre cambio absoluto. Se puede decir que hay todauna trayectoria de continuidad, como una cierta tendencia a que el Estado haga ciertascosas que, a juicio de Batlle y Ordóñez, no podía hacer la actividad privada. Es el origendel Banco de Seguros del Estado (BSE), de UTE, de ANCAP. Es decir, no es un liberalismopuro, es un liberalismo con condicionantes y límites, y lo prueba el que esto fue realizadotambién con la colaboración de algunos elementos importantes del Partido Nacional; aunquemuchas veces el Partido Nacional se opuso a algunas de estas disposiciones.

Pero por ejemplo, podemos recordar que un hombre como Martín C. Martínez, muyimportante en el Partido Nacional, del grupo que había votado a Batlle y Ordóñez en1903 —porque en aquellos días el presidente no era elegido por sufragio directo, sinoindirecto—, uno de esos hombres cercano a Acevedo Díaz, Martín C. Martínez fue Ministrode Hacienda del primer gobierno de Batlle y Ordóñez. De manera que había grancolaboración —como siempre ha habido en nuestra historia— entre los dos grandespartidos, con sus matices. A la vez había un rechazo de los nacionalistas a las medidas másintervencionistas y estatistas de Batlle y Ordóñez.

En 1914 se decreta la inconversión del oro, que es una medida que no podemos atribuir aun principio dirigista del gobierno de aquel momento, sino más bien a una cosa que hicierontodos los países. En ese sentido, era casi obligatorio suspender la convertibilidad, es decir,suspender el pago en oro de los billetes que estaban circulando: los tenedores de billetesno podían ir al Banco República -hoy diríamos al Banco Central- y exigir los gramos deoro que correspondían a sus billetes. Esa medida fue generalmente adoptada por todoslos países, al producirse el estallido de la Primera Guerra Mundial, en agosto de 1914.

En ese periodo, del ’14 al ’31, fue suspendida la convertibilidad y, en cierto modo, fuesuspendido el patrón oro: en algunos casos permanentemente, como el caso del Uruguay;en otros transitoriamente, por ejemplo, Francia e Inglaterra, que suspendieron el patrónoro pero volvieron a él (Inglaterra en 1925, siendo el Ministro de Hacienda, o Cancillerdel Tesoro, como se llamaba, Winston Churchill, y Francia bajo el gobierno de RaymondPoincaré, en 1926). Uruguay no volvió a la convertibilidad aunque algunos lo reclamaron;después veremos un caso muy interesante que se da en 1929.

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Lo que quería remarcar es que podemos decir que, entre 1914 y 1931 —la época “liberal”,en esa clasificación gruesa de tres tercios del siglo—, en esa segunda mitad, todavía envida y con gran influencia de Batlle y Ordóñez, hay una época que, en cierto modo, separece mucho a lo que hemos hecho en la segunda mitad del siglo. En este prólogo, en1984, decía lo siguiente: “con su habitual rigor lógico, Ramón Díaz analiza la época detransición que, en la clasificación de Bucheli, va desde la implantación de curso forzoso enagosto de 1914, hasta el control de cambios, cierre de la economía, en 1931. (...) Suconclusión (la de Ramón Díaz) es que, desde el punto de vista de la doctrina y delvocabulario contemporáneo, podemos concebir a dicho tiempo como regido por unapolítica monetaria y cambiaria del tipo de flotación sucia y dinero pasivo. Más bien estoúltimo que lo otro”.

Aunque Díaz no lo afirma, nosotros nos permitimos aventurar la conjetura de que hubouna especie de “tablita” implícita. A pesar de que no se comunicó al público, orientó laconducta de la autoridad monetaria de entonces. Si fue así, podría ser inte-resante unacomparación con la experiencia de dinero pasivo de octubre de 1978 a noviembre de1982: la “tablita”. El público importaba y exportaba dinero a través del Balance de Pagosy la demanda de dinero determinaba, automáticamente, la can-tidad ofertada.

Releyendo esto muchos años después, agregaría este párrafo, donde podría ser interesantela comparación con el periodo más reciente: desde 1985 a 1999. En este periodo hemosvivido bajo una especie cambiante de “tablita” implícita, de flotación sucia y de dineropasivo, donde la cantidad de dinero se adecua a un objetivo cambiario del gobierno, alamparo de una situación fiscal que, paulatinamente, va mejorando.

De 1914 al 31, estamos dentro de un periodo liberal, ya suspendido el patrón oro, quenunca más retornó. Dentro de este periodo de transición, dice Bucheli —y lo comparteRamón Díaz—, el 28 de junio de 1929 el diputado Dr. Emilio Frugoni, fundador delPartido Socialista, presenta en la Cámara de Representantes un proyecto para retornar ala conversión, retornar al patrón oro, retornar a la convertibilidad.

En el libro de Octavio Morató, Gerente General del Banco de la República —que enaquel momento era el Banco Central—, el 28 de junio del ’29 informa al Directorio losiguiente: “28/VI/29. El proyecto presentado por el legislador Dr. Emilio Frugoni a laCámara de Representantes, consiste en el restablecimiento del patrón oro por la conversiónlibre de los billetes del Banco de la República en los términos de su Carta Orgánica. Unadisposición dilatoria (el Banco lo había facultado para suspender la conversión por diezdías). Fundamentos: el proyecto está fundado en la desvaloriza-ción actual de nuestramoneda en el cambio. Segundo, en el indicio que supone mayores alteracionesdesfavorables. Tercero, en las consecuencias que una depresión permanente de la monedaproducirían sobre la capacidad adquisitiva de los salarios”. A continuación, Octavio Morató

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pone una serie de razones por las cuales este proyecto del Dr. Frugoni no debería serapoyado por el Directorio del Banco de la República. Argumenta a favor de extender lainconversión, dictada quince años antes, por la guerra que se encontró todavía terminada.Informe bien argumentado pero, básicamente, es un informe que argumenta contra elretorno a la conversión propuesta por el único representante del Partido Socialista en laCámara de Representantes.

III.2.2 Segundo periodo (1931-1959): economía cerrada, desequilibrios fiscalese incontinencia monetaria

Después de esto, en octubre de 1929, se produce la crisis de Wall Street y se inicia la grandepresión. Los países empiezan a tomar medidas restrictivas, proteccionistas, a aislarse, yel Uruguay no escapa, desgraciadamente, a esa regla. Y el 10 de junio de 1931, apareceun informe en este libro de Morató: “Comisión de Estudio sobre la desvalorización de lamoneda. Resumen analítico de las ideas expuestas por los Señores miembros de la Comisión,revisada por Morató”. Los miembros de la Comisión eran el Dr. Eduardo Acevedo, el Sr.Ricardo Cosio, el Dr. Emilio Frugoni, el Dr. Julio Llama, el Dr. Pablo Minelli, el Dr. CarlosQuijano, el Ing. José Serrato, el Sr. Luis J. Supervielle y Octavio Morató.

Fuente: Favaro, E. y Sapelli, C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico. 1989


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Este informe contiene el antecedente de todo lo que sucedió en el Uruguay en el periodode cierre de la economía y es el momento en que cambiamos el rumbo, un poco imitandolo que hacían todos. Es decir, que no tuvimos la suficiente personalidad, el valor deapartarnos del rumbo general; no quisimos singularizarnos. Dentro de este informe, elúnico que no comparte la conclusión de seguir profundizando la inconvertibilidad,profundizar el aislamiento, tomar medidas proteccionistas, aumentar los aranceles, controlarel tipo de cambio, ir a las cuotas de importación, todo lo que después se hizo en el Uruguayen los 50 años siguientes, el único que estaba en contra de eso era el Dr. Frugoni.

Hay un artículo muy interesante de Ramón Díaz, que habla de la soledad el Dr. Frugoni enel ’96 y dice: “Demos un salto de 65 años e introduzcámonos en el Ministerio de Hacienda.El Ministro Javier Mendivi ha convocado un grupo de personalidades para consultarlessobre la dura depreciación que está sufriendo el peso. Hasta 1929 había regido la antiguaparidad fijada en 1862: 67 años en devaluación y depreciación grave. En junio de 1932 ladepreciación ronda en un 50% de la par; es natural que el Ministro y los Consejerosluzcan preocupados mientras deliberan en torno a una amplia mesa.

Quien está haciendo uso de la palabra es el diputado socialista Emilio Frugoni. Para Frugonila depresión tiene origen monetario; recuerda su vieja crisis de que abandonara el patrónoro en 1914, y no haber vuelto a él, como Inglaterra y Francia, debilitó la disciplina deBanco Central (Banco de la República). Ahora, en el ojo de la tormenta (1931), insiste envolver al viejo patrón oro y usar el metal para defender nuestra moneda. Si el públicocanjeara los billetes del BROU por los relucientes lingotes, retiraría circulante de la plaza,atacando el mal. La mayoría discrepa con él.

El Dr. Acevedo Alvarez está contra la convertibilidad. Serrato es contrario a la exportaciónde oro; exportar oro equivalía a restaurar a la convertibilidad. Cosio: “hay que acentuar laprotección hasta convertirla en una barrera infranqueable de las mercaderías competidorasde las nuestras. Minelli: adopción plan completo de protección a todas las industrias quelo requieran; constitución de una comisión a fin de proyectar el plan. Sólo Frugoni sedeclara contra la protección aduanera”. Y termina Ramón Díaz diciendo: “Qué soledad lade Frugoni y con cuánta gallardía y cuánta coherencia, defiende sus ideas. Que en realidadno son otras que las que habían hecho del nuestro, un pequeño gran país”.

Es una historia interesante y paradójica en muchos aspectos. El Uruguay siguió en estalínea, que era la que seguían casi todos los países; era muy importante la influencia delcorporativismo fascista de Alemania y de Francia. Cada vez nos vamos especializandomás en las medidas.

Uno de los puntos culminantes fue el del año ’31 y, el 24 de julio de 1934, en este mismovolumen de recopilación de Morató, hay un documento que se titula “Contralor,

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reglamentación y distribución de divisas de exportación”. Las divisas de exportación, enrealidad serían valutas; la divisa es otra cosa. Todos los dólares del exportador eranpropiedad del Estado; debían ser entregados al BROU por cuenta de una comisión y elEstado los compraba a un tipo de cambio que él determinaba. El exportador se llevaba lospesos; los dólares quedaban en poder del Estado. Y esos dólares, esa cosa preciosa,escasa, eran propiedad del Estado, aunque el negocio no lo hubiera hecho el Estado.Después se distribuía en forma arbitraria por el Estado, en base a criterios de interésgeneral.

Esa es la base del Contralor de Importación y Exportación. Esta comisión empieza ahacer estas cosas, se crea seis o siete años después, en el ’41 se transforma en la ley Nº10.000: Contralor de Importaciones y Exportaciones. Toda persona física y jurídica delpaís tiene que pedir permiso para exportar y para importar. Además el Estado le concede,si así lo desea, los dólares necesarios para importar; distribuye esos dólares en base acuotas. Eso se hace por medio de una ley, de una comisión honoraria que integranrepresentantes del Estado y además representantes de la actividad privada. Aquí está elsello corporativo: en esta comisión y la comisión honoraria —que viene posteriormente,en el año ’41, y dura hasta la reforma cambiaria del ’59—, hay representantes de laCámara de Comercio, de la Asociación Rural, de la Federación Rural.

Era el modelo del fascismo europeo, de que el Estado, en relación incestuosa con elsector privado, reparte los bienes públicos en beneficio privado. Eso es lo que el país hizocomo lo hizo gran parte del mundo, durante mucho tiempo. Lo malo del Uruguay es quemuchas de esas medidas de la gran depresión, de los años ’30, continúan vigentes demasiadotiempo. Se termina la Segunda Guerra Mundial en el año ’45; muchos de los países,principalmente europeos, vuelven sobre sus pasos y empiezan lentamente a reconstruirsus economías bajo principios liberales y de economía de mercado. El Uruguay sigueaferrado al reparto de “las divisas”, a los tipo de cambio preferenciales.

Mi primer empleo público fue en el año ’55, en el Ministerio de Industrias: integré unacomisión que funcionaba en el BROU, que presidía un excelente funcionario del Ministeriode Hacienda, cuya tarea era fijar tipos de cambio para la exportación de productos. Nosllegaban carpetas de un exportador de calcetines, pedía que se le fijara un tipo de cambio;había dos o tres tipos de cambio: uno para la lana sucia en un extremo y otro para lasmanufacturas. El valor agregado de la manufactura era lo que había que favorecer, esdecir, era lo bueno. La materia prima era lo malo, lo indecoroso. Entonces se le dabaproporciones distintas según el producto: al exportador de acero se le daba un tipo decambio, una mezcla de 60 y 40, al exportador de tops se le daba otro. Había tantos tiposde cambio como mercancías.

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(1) Calculado como exportaciones en $/exportaciones en US$(2) Media de los tipos de cambio

Fuente: Favaro, E. y Sapelli C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico.CERES – CINDE 1989

El Cr. Azzini, Ministro de Hacienda en el primer gobierno nacionalista —después de 93años de gobierno de Partido Colorado—, relatando lo que pasaba, decía (1959) “laapertura del comercio exterior era lo primero que teníamos que hacer, dada la situacióndel país. El cambio era fijado por el Poder Ejecutivo, por decreto o por resolución delBROU, o por resoluciones del Contralor de Exportaciones e Importaciones, que era unorganismo descentralizado (ley 10.000) integrado por un delegado, respectivamente, delMinisterio de Hacienda, del Ministerio de Ganadería, de la Cámara de Comercio, de laCámara de Industrias, de la Cámara Mercantil, de la Federación y de la Asociación Rural.

El tipo de cambio estaba fijado de esta manera: de un mercado llamado controlado. Eltipo era 1.519 para importaciones imprescindibles. El gobierno decidía qué era suntuario,imprescindible; un ejemplo de importaciones imprescindibles eran los aviones. Había tambiénun mercado dirigido para las importaciones prescindibles: 2.10; y uno que se llamaba libre—que no era tan libre: era comercial-financiero—: 4.11. Pero tampoco era 4.11, porquetenía recargos, compensaciones, pagos anticipados, de manera que siempre era bastantemás. Y el mercado libre, el mercado negro, el mercado que operaban los pizarrones de lacalle 18 de Julio, iba subiendo: 6, 7. Esa era la situación caótica y absolutamente peligrosa.Porque, aún en un país que no se caracteriza por la corrupción, como es el nuestro, estoes una fuente de corrupción. Si yo le puedo dar a cada uno una cuota de importación,haría mucho dinero, y las cuotas se vendían. Había unos puestos en la Ciudad Vieja yfrente al BROU, que ahora ya no existen, donde las cuotas se cambiaban: si me dan una

Año Tipo de cambiopromedio de

exp. (1)

Tipo de cambiopromedio de imp.

(2)1946 1,631 1,8991947 1,559 1,8991948 1,576 1,8991949 1,596 1,8991950 1,620 1,9001951 1,690 1,9001952 1,670 1,9001953 1,698 1,9001954 1,715 1,9001955 1,701 1,9601956 1,957 2,3301957 2,681 3,0301958 3,179 3,0101959 4,090 3,580

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cuota y yo no tengo capacidad para usarla porque no tengo dinero, le vendo la cuota aalguien que tiene dinero. Y en los tipos de cambio había favoritismos que eran materia degran polémica.

III.2.3 Tercer periodo (1959-1999): el camino hacia la apertura económica yfinanciera, con estabilización

En esta situación se llega a la reforma cambiaria y monetaria del año ’59. La discusión enel seno del Poder Ejecutivo lleva los primeros meses del gobierno nacionalista, que era ungobierno colegiado (idea de Batlle y Ordóñez). En este gobierno colegiado, el Cr. Azzinipone este criterio al proyecto al Parlamento y se sanciona la ley 12.670, el 17 de diciembrede 1959. Es una fecha que inicia una etapa en la que creo que todavía estamos.

La ley 12.670, del 17 de diciembre de 1959, tiene varios artículos. Dos de ellos,especialmente el primero, casi nunca se aplicaron hasta el día de hoy. Art. 1°: “a partir dela publicación de la presente, deróganse todas las disposiciones que fijan, facultan o autorizana fijar tipos de cambio, regulándose en lo sucesivo, la compra o venta de la monedaextranjera por el libre juego de la oferta y demanda”. Es un texto categórico, es difícilencontrar un texto más rígido, sobre todo en lo que manda hacer; mejor dicho, en lo quemanda no hacer. Es exactamente un texto para una flotación pura, para un tipo de cambioexclusivamente determinado por la oferta y la demanda. Se podría interpretar que la leyincluso prohibe, implícitamente, a los bancos estatales intervenir en forma de demanda uoferta artificial.


0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

1959-1998

PBI

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Fuente: Favaro, E. y Sapelli, C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico. 1989y Boletín estadístico del Banco Central del Uruguay

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El Art. 2 dice lo siguiente “declárase la libre importación de toda clase de mercadería,artículos, productos y bienes” o sea, exactamente lo contrario a lo que venía haciéndosedesde el año 1931. Y sigue el Art. 2°: “Facúltase al Poder Ejecutivo para exigir depósitosprevios al importador, para establecer recargos no superiores a 300% de precio CIF delas mercaderías, artículos, productos y bienes prescindibles, para prohibir por periodosdeterminados la importación”, pero periodos acotados. La ley es absolutamente innovadora,va contra todo lo que se venía haciendo y es muy categórica en lo que manda hacer.

Esta ley se violó abiertamente, no sólo en su art. 1°, sino también en su art. 2°, aun conrecargos de hasta el 300%; es decir, se le da bastante facultad al Poder Ejecutivo:cuadruplicar el precio con un arancel del 300%. Sin embargo fue insuficiente. Ya el segundogobierno nacionalista, en el año 1963, se llevó por delante la ley, fijó tipos de cambio,estableció prohibiciones, volvió a las cuotas: el propio partido que había impulsado estecambio revolucionario en la legislación.

Cuando asumí el Ministerio de Hacienda, en julio de 1974, tiempo de la dictadura, encontréuna comisión que fijaba cuotas de importación; se reunía en el Banco Central y la primeravez que asistí a una reunión me bastó para liquidarla. Se repartían cuotas de importacióncomo en los tiempos de contralor y esto era en el año 1974. Desde entonces, la ley se havenido respetando bastante, en cuanto a la libertad comercial. En cuanto al tipo de cambio,se ha cumplido muy rara vez. Hasta podría sostenerse que el propio Cr. Azzini estaría deacuerdo con esta afirmación. Ya en el año ’62, el art. 1° no se aplicaba porque, en realidad,la demanda de mercado era sostenida y, como querían mantener el tipo de cambio de 11pesos por dólar en año electoral, el BROU empezó a vender sus reservas. O sea que noera un tipo de cambio de equilibrio como lo exige el espíritu de la ley. El banco quedóexhausto de reservas, por eso el gobierno que vino después tuvo que tomar medidasheroicas, entre las cuales estaba la violación de la ley que este mismo había dictado.

Lo que intento marcar es el incumplimiento de esta norma legal que no se ha derogadoexpresamente: rige hasta el día de hoy. Ahora tenemos, desde el año 1999, un régimencambiario que sería difícil argumentar que se rige por el art. 1° de la ley 12.670. No-sotros tenemos una paridad deslizante; es una banda con un ancho del 3% —fue del 7%y teóricamente el Poder Ejecutivo puede variarla—, que se desliza contra el dólar a unavelocidad que se ha venido amortiguando.

Ahora es del 0.6% mensual. Lógicamente, cuando el tipo de cambio llega al techo de labanda, el Banco Central vende; y cuando llega al piso, compra. Son los puntos deintervención. Tampoco es una flotación pura dentro de la banda, porque si bien el BancoCentral no interviene dentro de la banda, cuando llega a los extremos, está el BROU queinterviene por su cuenta dentro del mercado, como un banco comercial más. Pero tiene, ami juicio, la mala costumbre de venderle dólares a las empresas estatales.

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Empresas como ANCAP y UTE no van al mercado a comprar dólares, sino directamenteal BROU. O sea que en un momento dado, eso puede significar ensuciar el mercadoporque se están surtiendo de dólares a costa de las reservas del BROU, o indirectamente,de las reservas del Banco Central, si es que el Central le repone al República,inmediatamente, las ventas. Es así que hay una flotación bastante sucia, no pura.

Esto ha funcionado bastante bien, es el sistema que ha funcionado después de la rupturade la “tablita”. La “tablita” era una especie de compromiso con el mercado, que funcionódel año ’78 al ’82. Era un compromiso preanunciado: el gobierno anunciaba que iba avender dólares a tal precio tal mes, a tal otro precio tal otro mes, de forma de darlegarantía al mercado.

Después, en el primer gobierno del Dr. Sanguinetti, se fue a un sistema de este tipo, quedura hasta hoy. Se ha venido amortiguando el ritmo de apreciación, en el sentido de quevaría la velocidad de deslizamiento. Se iba a llevar a un 0.4% a principio de año, con eltemor de la devaluación brasileña y los inconvenientes argentinos, pero se dejó en 0.6%,con la idea de llegar a 0.2 o 0.3%. No sé si la idea era llegar a cero. Cero es un paso muyimportante, porque la amenaza de que el mercado no lo acepte es más grande. Incluso, enun sistema de esta naturaleza, se podría pensar que el gobierno tiene mucha flexibilidad. Siel mercado se pone muy exigente, podemos aumentar el ancho de la banda y el ritmo dedeslizamiento pero, claro, eso es interrumpir una tendencia, que hace bajar el ritmo deldeslizamiento; tiende a cero aunque nunca se llegue.

Si se quiere ser perverso, también puede hacer movimientos compensatorios. Yo seríapartidario, por ejemplo, de aumentar la banda a 5% y bajar el ritmo de deslizamiento a0.4%, con lo cual el mercado, por lo menos, se va a desconcertar. Sería un movimientoque acercaría a la flotación, de modo que si uno va ampliando el ancho de la banda, ydisminuyendo la velocidad de deslizamiento, provoca una convergencia hacia la flotaciónpura. Por otro lado, se adecuaría a lo que manda la ley.

Hubo experiencias muy aisladas de aplicación de la ley. La más interesante fue cuando elDr. Protasi era el presidente del Banco Central, el año de la transición política, 1984.Anunciamos simplemente una meta monetaria y no nos comprometimos a ningún tipo decambio. Dijimos que la cantidad de dinero, de M1, iba a variar en el entorno de 3% pormes y que el Banco Central y el Poder Ejecutivo no asumían ningún compromiso respectoal tipo de cambio. Eso fue poco tiempo después del colapso de la “tablita”. Funcionó bienen el año ’84, hasta que el Dr. Sanguinetti asumió el 1° de marzo, en el sentido de que,siendo un año con cierto peligro e inestabilidad, sobre todo antes de las elecciones ennoviembre de 1984, en que se volvía a la normalidad institucional después de 12 años,podía haber —y hubo— un cierto temor en el mercado, se compraban pocos títulospúblicos, ocurrió una pequeña fuga de depósitos. Era una manera de decir que si la gente

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insiste en retirar sus depósitos, si desconfía, el dólar subirá; nosotros no garantizamosnada, sino simplemente una meta de disciplina fiscal y de continencia monetaria. Esaexperiencia, a pesar de haber sido sólo un año, fue interesante; fue útil; fue respetar la ley.

Con respecto a este tema, un estudiante de la Universidad de la República me preguntó siel artículo no habría sido derogado, implícitamente, por la ley orgánica del Banco Central,que le hubiera dado facultades al Banco Central, para fijar tipos de cambio, de maneraque se pudiera sostener desde el punto de vista jurídico. Contesté que no lo sabía, quehabría que investigarlo. De todas maneras, yo creo que es interesante, y a la vez frustrante,en cuanto a la seguridad jurídica y al respeto por la ley; si queremos ser libres hay que seresclavos de la ley. Debo reconocer que me molestan mucho las leyes que no se cumplen,sean malas o sean buenas. Si son malas hay que derogarlas; si son buenas hay que aplicarlas.Pero una ley importante, de la que además se habla bastante bien, se aplaude —uno yacasi podría decir que es una ley indiscutida, de izquierda, de derecha—; sin embargo, laley no se aplica.

La ley 12.670, principalmente en los artículos primero y segundo, ha sido ignorada durantebuena parte de los 40 años que han seguido a su aprobación. Estableció una norma, unobjetivo que puede ser rígido si uno la quiere aplicar estrictamente, porque establece unaforma determinada de política cambiaria, que es la colocación pura, lo cual es discutible,sobre todo para países pequeños.

Después de ese cambio de rumbo tan importante que se hizo en el año ’59 y de lasnumerosas violaciones posteriores a la libertad de comercio y a la libertad de cambio; enel año ’74 se trató de aplicar la ley, en primer lugar porque creo que es importanteaplicarla o, en caso contrario, derogarla, y en segundo lugar porque pensamos que la leyera buena y útil. Esto fue básicamente en el año ’74, cuando aparte de la liberalizacióntotal de los cambios, hicimos algunas reformas que también perduran hasta nuestros días,en particular una simplificación tributaria, la cual no vamos a analizar aquí. Pero si queríaprofundizar en lo hecho en el ’74, porque creo que es un buen ejemplo de lo que hay quehacer y también en buena medida está vigente hasta hoy. Hay que tratar de simplificar elsistema tributario y ahí se aplica una regla que se puede sintetizar en el principio de las tresE; es decir Eficiencia, Estabilidad y Equidad.

¿Qué queremos decir con esto? Eficiencia en cuanto que los tributos deben ser pocos,sencillos y, si no agradables porque nunca son buenos para el contribuyente, por lo menosno demasiado molestos, y además no deben interferir con la asignación de los recursos.Es decir que no debe haber impuestos particulares o localizados; deben ser lo más generalesposible para no interferir en el mecanismo de los precios, que es en definitiva el quepermite la asignación de los recursos. Ese es un principio de eficiencia.

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El principio de Equidad, que tiene que ver con la igualdad de los contribuyentes tiene undoble motivo: el motivo de eficiencia y el motivo de justicia social. Más allá de la justiciaindividual o el tratamiento igualitario de los ciudadanos, se debe contemplar la regla deoro: no discriminar a los contribuyentes porque pertenecen a un determinado sector. Porsupuesto que los que estamos dentro de esta línea somos enemigos de disposicionestributarias que favorecen a unos: lo mismo que castigar a unos es malo, también es malofavorecer a otros porque indirectamente se castiga a los demás y en ese sentido lo quehicimos fue tratar de eliminar toda discriminación contra el sector agropecuario, que estabamuy castigado. No lo conseguimos plenamente pero después otros ministros —en particularel Cr. Zerbino— lo completó, en cuanto a que la tributación del agro quedó muy cercanaa tributar como cualquiera, ni menos ni más.

La tercera E es Estabilidad y por tal entiendo que las normas deben ser estables; no esbueno cambiar el sistema tributario porque genera una perturbación a la sociedad; es uncambio de las reglas de juego a la familia, a los empresarios. Los grandes países tienensistemas tributarios permanentes, estables; no digo que no se cambian nunca: se cambianpara mejorar. En el ’79, en el ’80, por ejemplo, la Sra. Thatcher en Inglaterra, cuando eraPrimer Ministro, y el Sr. Reagan, cuando fue Presidente, hicieron cambios varios añosdespués de nuestra reforma tributaria y los hicieron en este sentido: equidad, generalidadde los tributos, no discriminación a los contribuyentes, normalización de escalas, eliminaciónde la progresividad, etcétera.

Eso se hizo en el año ’74, ’75, y conjuntamente con esos cambios y otros que les ahorro,hay una disposición a la que yo le doy una particular trascendencia, que es la ley 14.500.Esto es muy importante: si un gobierno nuevo en el Uruguay quisiera dar marcha atrás entodas estas reformas de los últimos 25 o 40 años y quisiera volver a la economía cerrada,elitista, arbitraria, intencional, de antes (digamos del ’31 al ’59), lo primero que tendríaque hacer sería derogar esta ley del 8 de marzo de 1976, que es la que termina con la viejacontroversia del curso forzoso; es decir, que es la que permite utilizar la moneda extranjeraen los contratos. Algunas disposiciones de esta ley, que para mí es fundamental, esbásicamente lo que hicieron en la Argentina el Dr. Cavallo y el Presidente Menem en1991 y que se mantiene hasta el día de hoy.

IV. LEY 14.500

La ley 14.500 del 8 de marzo de 1976, dice en su artículo 1°: “Para liquidar el valor delas obligaciones que se resuelvan en el pago de una suma de dinero directamente porequivalente cuyo incumplimiento fuera objeto de una pretensión deducido en su procesojurisdiccional arbitral se tendrá en cuenta la variación del valor de la moneda ocurridadurante el tiempo que mediara entre la fecha de su nacimiento y la de su extinción de lasobligaciones, sin perjuicio de lo establecido en el art…”.

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En el art. 2° dice: “La variación en el valor de la moneda, a los efectos de medir esteefecto en los contratos, será determinada por la evolución del índice general de los preciosde consumo, elaborado mensualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas…”.

En estos dos primeros artículos se elimina toda duda —y había mucha inseguridad en lajurisprudencia—, de si era correcto o no, si era pertinente, si era legal establecer en loscontratos, en las obligaciones, normas de ajuste del valor de la moneda, aparte de su tasade interés, etc. Eso es lo que se llamaba “cláusula oro”, aunque esta cláusula no lo ata aloro sino que lo ata a un índice generalmente aceptado, que es el índice al precio alconsumo del Ministerio de Economía y Finanzas. Pero lo más importante, a mi juicio, es loque viene más adelante, es lo que le da trascendencia en cuanto a la eliminación del cursoforzoso, es decir a la obligación desde que se estableció la moneda nacional y se eliminóla validez del oro, alrededor de 1970, y aludía a esa controversia, sobre la cual el Prof.Pivel Devoto y otros escribieron, de Lorenzo Batlle, el Coronel Latorre, en esa época tanconflictiva, entre tantos conflictos que había en este pequeño e incipiente país.

En los artículos 9º y 10º de la ley 14.500, se establece una disposición que elimina todaduda respecto a esta validez y que le chocó mucho a las personas,pues decía que eliminarel curso forzoso era un mal precedente, pero la experiencia ha demostrado que esto esbueno y que se ha generalizado.

Dice el artículo 9º: “Las partes contratantes de una obligación, podrán establecer cualquierclase de estipulación que tenga por finalidad mantener el valor de las obligacionescontraídas…”. O sea que amplía considerablemente el art. 1°. Este es una especie debase que convalida lo que se venía haciendo, lo que algunos jueces decían que era ilegal;elimina la cuestión del fuero judicial y establece la cláusula de ajuste por ley. Pero va másallá: dice que aparte de este ajuste por el índice de precios al consumo, las partes en elcontrato original podrán establecer cualquier clase de estipulación que tenga por finalidadmantener el valor de las obligaciones contraídas. Además agrega en el art. 10º: “…quedancomprendidas en el artículo anterior las cláusulas en moneda extranjera…”, que es másamplia que la ley argentina en este momento. A los efectos establecidos por el art. 874 delCódigo de Procedimiento Civil y Disposiciones Complementarias, los documentos quecontengan obligaciones de pagar sumas de dinero, expresadas en cualquier especie demoneda extranjera, constituyen un título que trae aparejada la ejecución en la monedaespecificada y se considerará líquida la respectiva cantidad. Es decir, que yo puedoestablecer una obligación en dólares, en rublos, en libras esterlinas, en marcos alemanes,y cuando llegue el momento del pago de la obligación, el deudor no puede pagarme conpesos y al tipo de cambio vigente. Tengo derecho a exigirle, y lo puedo ejecutar si no lohace, de que me pague en la moneda que quedó establecida en el contrato. En la prácticacasi siempre es el dólar. Creo que la ley argentina es parecida a esta, pero referida solamenteal dólar; es decir que en Buenos Aires no se podría hacer un contrato en libras esterlinaso marcos alemanes.

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De todas manera esta ley, sobre todo en los arts. 9° y 10°, elimina el curso forzoso encuanto a la obligación de pactar en la moneda nacional, con lo cual no se puede decir quese elimina la moneda nacional, pero sí se puede decir que se elimina uno de los privilegiosque tuvo en el momento que fue creada y con la que se intentó desplazar el uso de lasotras monedas extrajeras, sea la libra esterlina en el siglo pasado, sea el dólar en este siglo,y aquí en el Uruguay hicimos grandes disparates, pero no tantos como en otros lados; porejemplo aquí fue presa gente por tener físicamente dólares en la billetera y, cuando setrataba de viajar, había gente que tenía que ir a decir que tenía enfermos y concurrir alMinisterio de Hacienda y solicitar que le vendieran dólares e inclusive se los entregaban enel propio aeropuerto, pese a que en ese momento en el Uruguay se permitía tener cuentasen dólares.

Y todavía hoy en Brasil, una economía muy atrasada, muy primitiva —es una de las razonespor las cuales Brasil no camina muy bien—, los brasileños no pueden tener cuentas endólares y han hecho una gran concesión a las empresas que van a explotar el petróleo enlas áreas de Petrobras, permitiéndoles tener cuentas en dólares. Brasil es hoy el único paísque no está todavía en las reglas de convertibilidad de la cuenta corriente, una cosa que yahasta el último país latinoamericano ha superado hace varios años. Son avances que sonresistidos por un grupo importante de personas. Una de esas barreras es que si se permitela utilización de cualquier moneda, en particular el dólar, hay una fuerte tendencia a utilizaresa moneda y dejar la moneda nacional, porque la otra es más cómoda, más aceptadauniversalmente y además nos merece más garantías; entonces en la moneda, contrariamentea lo que dice la ley de Gresham, que tiene otra connotación histórica y no la vamos aanalizar, “la moneda fuerte desplaza a la moneda débil”.

Fuente: Favaro, E. y Sapelli, C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico (1989)CINDE – CERES y Boletín estadístico del Banco Central del Uruguay

Un economista argentino muy bueno, dice que en la Argentina hay dos monedas: la monedafavorita, la preferida, la de uso común en las transacciones importantes, que es el dólar, y

Inflación en Uruguay 1914-1999 (variación porcentual anual)

La historia de nuestra moneda

-200

20406080

100120140

1900 1920 1940 1960 1980 2000 2020

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una moneda residual, que es el peso argentino, que se usa en las transacciones de la vidadiaria y en los pagos al Estado. Ni el Estado argentino ni el uruguayo aceptan los pagos enmoneda extranjera, cosa muy rara, y en las transacciones diarias se usa la moneda nacional,pero cuando hay que hacer compras importantes, de casa, de campos, todo es en dólares.

Eso, que tiene ventajas para la vida económica del individuo, tiene desventajas para elEstado, porque la demanda local de dinero disminuye y el Estado, entre otras limitaciones,puede imprimir dinero local a través del Banco Central, pero no puede imprimir dólares, yeso es una gran ventaja; es un poder confiscatorio, es la vieja autoridad del príncipe: emitíasu propia moneda, moneda de plata o de oro y simplemente tasaba al ciudadano comosiempre lo han hecho los estados a través de disminuir el contenido del metal de la moneda,es decir que cada vez tenga menos plata, más bronce.

En realidad el príncipe era el primer falsificador de monedas y en realidad los estadosmodernos, aunque ya casi no existían las monarquías, siguieron siendo falsificadores demonedas y emitiendo más allá de la demanda de dinero y por consiguiente empapelandoel país, disminuyendo el valor de la moneda por ese exceso de emisión, o sea más ofertaque demanda, castigando con un impuesto que es el más injusto de todos. Castigandosobre todo a la gente de menores ingresos, porque los ricos siempre se defienden demuchas maneras que no tienen los pobres y ese es el sistema con el cual muchos estadoshan funcionado, y en particular América Latina desde el siglo pasado.

Tenemos una rica experiencia en esa materia. Así que la dolarización es contraria al interésdel Estado y por eso mismo es tan mala para el Estado, tan buena para la economía y parael ciudadano que tiene que pagar su impuesto, pero que no tiene que pagar ese impuestoespecial oculto, perverso, que es la inflación y la desvalorización de la moneda.

Todo esto está referido sobre todo en el caso uruguayo en un artículo del semanarioBúsqueda de hace muchos años que se llama “Fiscalidad y Moneda”, donde se argumentaen este sentido y se calcula basándose en unas estimaciones cuál es la cantidad de monedaque circula en el Uruguay. Si uno suma la cantidad de dólares que tiene la gente en losbancos, más lo que tiene en sus casas, con los pesos que tiene, en realidad hay unarelación de 8 a 1 o de 9 a 1. En el caso de los bancos es de 9 a 1; hay un 90% dedepósitos en dólares, 10% de depósitos en moneda nacional. Y en el caso de la gente,uno lo ve en una estadística que se llevaba hasta hace poco tiempo en la Jefatura de Policíade Montevideo, en los robos, cuando había que declarar los televisores, los pesos, lacantidad de dólares que obviamente era superior a la de pesos. En los bancos argentinoshay 60% de depósitos en dólares, y 40 en pesos argentinos. Aquí en Uruguay hay un 90%en dólares y un 10% en pesos uruguayos, eso es en los bancos; independientemente de laplata que la gente tiene en el bolsillo, etc. La gente sacrifica el interés pero asegura elcapital.

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La Reserva Federal de los Estados Unidos, tiene un cálculo respecto a este fenómeno y lomismo que ocurre en Argentina sucede en todo el mundo; en Rusia hay más dólares querublos. Según estimaciones de la Reserva General y economistas muy distinguidos, secalcula que, en Argentina, la emisión en pesos que está respaldada íntegramente de acuerdoa la vía de convertibilidad del ’91 —la misma que adopta los criterios de nuestra ley14.500 para eliminar el curso forzoso—, conforme al balance del Banco Central, es de12.500.000, que son la contrapartida de los 12.500.000 de dólares que hay en el BancoCentral; o sea que por cada peso que tiene un ciudadano argentino, hay un dólar depositadoque tiene derecho a reclamar, si así lo desea, en el Banco Central.

Pero además de eso está el poder de la gente, físicamente dentro de la Argentina, en losbolsillos, en la billetera, una suma que gira en torno a los 35.000 millones de dólares; tresveces más de lo que hay en pesos circulando. Hay una estadística muy importante que elFondo Monetario está recopilando, una estadística que ahora es mucho más sofisticada,por la cual calcula, país por país —no las 180 naciones de Naciones Unidas porque novale la pena, sino las 30 o 40 principales del mundo—, cuántos dólares circulan dentro deéstos y Argentina es el segundo o el tercero; el primero es Rusia.

Es tan generalizado esto de la moneda única internacional o mundial que la Reserva Federalcalcula que hay más dólares físicos, verdes, fuera de EE.UU. que dentro mismo, en parteporque en Estados Unidos no se utiliza tanto billete porque en su sistema bancario se pagapor cheques, ya que a la gente de alta rentabilidad no le gusta visitar los bancos, sobretodo porque queda registrado para los impuestos.

Pero hay algo así como 900.000 millones de dólares emitidos por la Reserva Federal,dólares físicos, de los cuales hay 500 afuera de los Estados Unidos y 400 adentro, más omenos. De esos 500 que hay afuera casi el 10% está en Argentina, lo cual prueba doscosas: primero, la importancia de la economía argentina y, segundo, la tremenda desconfianzaen su propia moneda, porque esto no es consecuencia de la ley de convertibilidad, yavenía de antes, incluso más en aquella época de inflación anterior al gobierno del Dr.Menem que obligó al Dr. Alfonsín a abandonar la Presidencia seis meses antes de superiodo legal, aquellas semanas espantosas de abril y mayo del ’89, de los disturbios, dela inflación del 3 y 4% por día; en esa época la moneda nacional se extinguió, no se podíapagar en moneda argentina.

Si uno no tenía dólares no podía hacer prácticamente nada; así que esto es importantecomo precedente, porque la pregunta siguiente que uno se hace y que es lógica e inevitablees, si esto es así, ¿por qué no llegar al límite y suprimir totalmente la moneda nacional? Esuna cosa que muchos o algunos favorecemos y que además se plantea y el caso másinteresante es el argentino; el argentino de 5 años atrás y el argentino de este año.

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En un sistema como el argentino, en que hay un dólar por peso, si hay desconfianza delpúblico, éste empieza a ir a los bancos a cambiar sus depósitos de pesos a dólares o apedir los dólares que tiene depositados; eso es lo que se llama una corrida de desconfianzao una corrida especulativa y entonces frente a esto que fue muy serio en la Argentina —condujo a que el sistema bancario perdiera el 20% de sus depósitos—, una forma dereaccionar es decir, bueno yo voy a abandonar la convertibilidad, no les voy a dar másdólares; se produce la caída del sistema y la desconfianza se acentúa cada día más, y otraforma de reaccionar es ir más allá, de profundizar la convertibilidad, es decir no solamentevoy a dar los dólares que ustedes reclaman, para hacerles ver que la tasa de conversión vaen serio, además voy a dolarizar todo el sistema, voy a pasar los depósitos en pesosautomáticamente a dólares, voy a pasar los encajes de los bancos de pesos a dólares. Esoya se hizo por decreto en el año ’95, cuando el contagio de la crisis mexicana, y se dijovamos a eliminar la moneda nacional con disposiciones adicionales a la ley.

Eso es lo que el Presidente Menem —que entre otros méritos es un hombre de una granaudacia— dijo en abril de este año: que podría haber una nueva corrida contra el sistemabancario, a raíz de la crisis en Brasil —esto fue poco después de la crisis en ese país—; enel mercado de Nueva York advirtió que Argentina iba a hacer lo mismo que Brasil. EntoncesMenem dijo: si nosotros tenemos una corrida, lo que vamos a hacer es no retroceder sinoir más adelante, ir hasta el final lógico de esto, que es la dolarización completa; no sécuánto tiempo va a llevar, pero va a suceder. El dólar va a ser la moneda de todo elhemisferio americano; cuando haya una zona de libre comercio, de acuerdo a la iniciativaBush, de Alaska hasta Tierra del Fuego, en esa zona de libre comercio al estilo de la UniónEuropea, va a haber una sola moneda y esa moneda no hay que crearla sino que ya está—es el dólar—. En la práctica otros países ya han hecho la reforma monetaria, la hahecho el público, lo que han hecho estas leyes, como la nuestra del año ’75, o la argentinadel año ’91, ha sido reconocer una situación de facto. Nuestros ciudadanos ya habíanoptado por el dólar.

El objetivo de Menem cuando hizo este anuncio fue doble: fue una amenaza a losespeculadores: si nos atacan, nosotros vamos a ir más allá. Lejos de achicarnos en laconvertibilidad vamos a profundizar la convertibilidad, vamos a ir hasta el principio, inclusodesde los impuestos, que se paguen en dólares, etc., cosa que difícilmente se le permitiríahacer al Poder Ejecutivo sin nueva legislación, la ley de 1991. Argentina haría lo que detodas manera va a hacer América Latina en su integración con Estados Unidos, lo que porotra parte —y ese argumento me parece muy importante— es lo que ha hecho Europa:piensen ustedes que la Unión Europea, que hoy reúne a 15 países, nació con 6 u 8 países(Alemania, Francia, Italia) en el año ’57—o sea, hace 42 años— con el Tratado de Roma;nació con el nombre de Comunidad Económica Europea el 1° de enero del ’58, de maneraque lleva existiendo 40 años.

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Durante mucho tiempo funcionó como unión aduanera, como lo que se ha querido haceraquí en el Mercosur con escaso éxito hasta ahora; nosotros llevamos cinco años deMercosur, así que hay que mirarlo con perspectiva: una cosa son 40 años y otra son cincoaños. Del ’58 hasta el ’85 en Europa se funcionó con una barrera arancelaria externa yreducciones progresivas hasta cero, luego lo hicieron en diez años con los aranceles internos,tal como lo hemos tratado de hacer en el Mercosur.

Pero, ¿qué sucede? Se dieron cuenta de que una desvalorización brusca de la monedafrancesa o de la moneda inglesa, tenía un efecto muy pernicioso, porque después de haberreducido tarifas aduaneras, por ejemplo del 10%, llevarlas a cero, una devaluación del20% de la moneda, tenía sobre el comercio un efecto más grande que lo que se habíahecho y negociado en el campo arancelario y entonces, pese a toda especie de triquiñuelasy cosas muy sofisticadas, hicieron la serpiente europea y ataron todas las monedas almarco alemán y eso funcionó, flotaban conjuntamente contra el dólar, pero entre sí teníanun tipo de cambio fijo. Eso funcionó del ’79 al ’92, cuando se vino abajo en una mañanala especulación; el mercado empezó a apostar contra la libra esterlina y en media mañanale sacaron la mitad de las reservas del banco de Inglaterra, o sea que se dieron cuenta quepor ese camino no podían seguir, que iban a destruir la Unión Aduanera y la Unión Europeaque habían conseguido trabajosamente durante 40 años y que no tiene un propósitoeconómico, sino político.

Aunque sean costosos por la discriminación que implican, porque toda preferencia es unadiscriminación, sin embargo están dispuestos a pagar ese precio, ese costo de ladiscriminación, y apartarse un poco del mundo, de esa regla general de no discriminacióndel GATT con tal de que entre esos países del mundo haya una relación especial y que enel caso de Alemania y Francia no haya una nueva guerra, como hubo tres guerras en unsiglo, desde 1870 hasta 1940, y no sé si lo van a conseguir. Creer que porque uno tienemás comercio con su vecino se solucionan los problemas históricos y culturales, es unsupuesto; puede ser que se solucione, pero tiene que pasar mucho tiempo para verificarlo.Pero a donde quiero llegar es a lo siguiente, y con esto termino este capítulo, y es que loseuropeos se dieron cuenta después de 40 años de trabajar en estas cosas, que si no habíauna moneda única, no había estabilidad en las transacciones comerciales y en la aperturade las fronteras.

Entonces tuvieron que adoptar la moneda única y establecer un banco central con elTratado de Maastrich del fin del ’92, que se puso en ejecución el 1° de enero de este año.Hubiera sido mucho más sencillo eliminar todas las monedas europeas y que todasadoptaran el marco alemán, que era en realidad el que cumplía en Europa todo lo que eldólar cumple en casi todo el mundo y en particular en América Latina.

Pero por orgullo, por evitar que volviera la hegemonía alemana, de los tiempos de Bismarcky de Hitler, se hizo una moneda única, que es casi el marco alemán; lo que se hizo fue

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formalizarlo y se le llamó euro: es más elegante y menos hiriente para las sensibilidadesnacionalistas.

Es una moneda única sobre la cual ninguno de los países integrantes de la Unión Europeatiene control. Para los que dicen que nosotros perdemos soberanía monetaria, imagínense,les podemos decir: Bueno, pero Alemania también sacrifica su propio banco donde pierdemayoría absoluta y Francia no tiene moneda e Italia no tiene moneda, e Inglaterra no sequiere incorporar ahora porque no quiere renunciar a esa parte, pero lo está pensando, asíque si ellos lo hacen y lo reconocen, que después de 50 años era imprescindible hacerlo,cómo no va a ser el caso nuestro si es que queremos llegar a una unidad económica enAmérica Latina o en toda América.

Y ese es el argumento que usó el Presidente Menem y muchos otros y también, si hablamosde corto plazo, la amenaza de Menem a principio de este año sirve todavía para hoy, si enel periodo de transición ya hay un nuevo presidente electo y el mercado está muy tranquilo.Pero supongamos que hay una gran incertidumbre sobre qué va a hacer el nuevo Presidentey el Ministro de Economía; creo que lo que haría el gobierno sería cumplir con esa amenaza,profundizar la dolarización, y creo, aunque no lo puedo demostrar, que el Presidenteelecto y sus Ministros estarían de acuerdo con esa decisión y la homologarían llegado elcaso cuando ellos estén en el poder.

IV.1. Uniones Aduanera y Zonas de Libre Comercio

Esas teorías son un capítulo de la teoría de comercio internacional, que se llama Teoría delos Grupos Preferenciales de Comercio, porque lo que se hace es que se junta un grupode países, europeos, latinoamericanos, el NAFTA (en Asia no se ha hecho nada parecido):nosotros vamos a formar un grupo preferencial de comercio, o sea, no vamos a darles alos demás el mismo tratamiento arancelario a sus importaciones que el que nos damosentre nosotros; vamos a reducir los aranceles a cero, para las mercaderías dentro delgrupo, y a las demás les vamos a aplicar un tratamiento general que vamos a negociardentro del GATT —la actual OMC con sede en Ginebra—; o sea que el grupo preferencialde comercio viola, de entrada, lo que se llama el principio de la nación más favorecidadentro del GATT.

¿Qué dice el principio de la nación más favorecida? Dice que a todo miembro, a todo paíscon el que uno comercia, sea exportación, importación, subsidio, lo que sea, ese tratamientoque uno le da, digamos a Brasil, a Estados Unidos, a México, tiene que extenderlo a todoslos demás países del GATT; todos los demás países con que uno ha establecido esaasociación a nivel mundial .¿Por qué se hace eso? Por varias razones económicas, pero en general se hace por razonespolíticas. Bismarck, el siglo pasado, comenzó a construir el imperio alemán a partir de

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Prusia, siendo Primer Ministro de Prusia, con una unión aduanera de los principados ydespués de una guerrita que otra con Austria y con Francia, construyó el Primer Reich: elimperio alemán. En Europa después de la Segunda Guerra Mundial tan destructiva y elrecuerdo de la matanza de la Primera, estadistas alemanes y franceses, como Jean Monnety otra gente de gran visión, trataron de evitar nuevas guerras en Europa y sobre todo deformar una unión preferencial de comercio entre Francia y Alemania. Es el caso deArgentina, del Mercosur.

IV.1.1. Caso Mercosur

En el caso del Mercosur es difícil decir si las razones son políticas o económicas: yo diríaque hay algo de político, al tratar de eliminar la vieja rivalidad de Argentina y Brasil queviene del Imperio, de los monarcas españoles y lusitanos; al poco tiempo de que CristóbalColón desembarcara, el Papa hace 500 años había establecido una raya en el mapa y deahí vino el Tratado de Tordesillas. La base es una raya en el mapa que escribió AlejandroVI en el año 1494.

El esfuerzo de Cavallo en el periodo de gobierno anterior —antes de ser designado Ministrode Economía— fue muy especial. Como Canciller, entendía que era difícil hacer enArgentina una rebaja arancelaria unilateral y generar, al estilo de los chilenos durante elgobierno del Gral. Pinochet, la liberarización del comercio, bajar todos los aranceles, nonegociar nada con el GATT porque son muy chiquitos, llevar esto a cabo en Argentina detodas maneras porque resultaba muy conveniente. Entonces rebajaron todas las tarifasaduaneras y establecieron uno de los mejores aranceles del mundo, sobre todo porque esun arancel uniforme. Era el 15% para todas las mercancías, no había una que tributara un5% y otras 30% —al estilo de lo que son los aranceles nuestros, caóticos, fuente deprivilegios y de protecciones efectivas, antieconómicos—, y después del 15% siguieronbajando. Cuando vino el gobierno Demócrata Cristiano bajó un 11% y sacaron una leyque baja hasta un 6% en cinco años; ahora están en 10%; el 1º de enero del próximo añolo bajarán a 9%, y así sucesivamente hasta llegar al 6% en enero del 2003, con un arancelde dispersión cero.

Lo que hizo el Dr. Cavallo con Brasil fue perfeccionar los tratados que había firmadoAlfonsín en su Presidencia, es decir, una cosa un poco arbitraria porque eran dirigistas eiban a resucitar la ALALC, que había sido un fracaso. Pensó Cavallo: vamos a actualizaresto y vamos a darle un sentido más genérico, más parecido al Tratado de Roma enEuropa, más automático, sin negociaciones, en cinco años bajamos todas las barrerasarancelarias y haciendo esto con Brasil, va a ser más fácil que hacerlo unilateralmentedentro de Argentina, porque dentro de Argentina tenemos las corporaciones, los gruposprivados. Argentina es un país muy corporativista y va a ser difícil hacerlo con el gobiernoenfrentado a los grupos privados; hacemos un arreglo con Brasil y estos grupos privados

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no van a poder protestar, porque el peso de Brasil y la apertura del mercado brasileño vaa ser políticamente irresistible.

Y el Dr. Cavallo, siendo Canciller, nos explicó a nosotros que su propósito era a través deBrasil entrar al mundo; no podemos hacerlo en Chile porque no tenemos suficiente poderpolítico interno, pero esta apertura con Brasil va a ser la plataforma para lanzarnos almundo y en aquel momento tenía razón para ello —estaba el gobierno de Collor de Melo,un gobierno que estaba desmantelando el aparato proteccionista—, pero la Argentina ynosotros (por adhesión, porque nos dijeron que podía haber un arreglo entre Argentina yChile), le vamos a llevar un documento al gobierno uruguayo: unos puntos al pie de lapágina —como dicen los americanos “Sign on this please, sign on the dotted line”, siquiere firmar, firme, y si no quiere firmar, no firme, pero no se puede cambiar nada de loque tenemos acordado con Brasil— y así se hizo con Uruguay y Paraguay. No fue unadecisión fácil: uno debía decidir si adherirse o seguir el camino chileno; quizás nos faltópersonalidad, como no la tuvimos en el año ’31, hubiéramos dicho: no, no firmamos esto,no queremos compromiso, simplemente vamos a hacer nuestro desmantelamiento unilateral,al estilo chileno. Creo que hubiera sido mejor, pero la cuestión es si políticamente se podíahacer.

Entonces, en la Argentina, el Ministro Cavallo y Menem, tuvieron la mala suerte de queBrasil después abandonó ese camino de liberalización; yo creo que a Collor de Melo losacaron finalmente no por corrupción, como dice la leyenda, sino porque no sirvió a losintereses empresariales que lo habían promovido (es una opinión personal, pero quecomparten otras personas) y Brasil volvió a un terreno de alto proteccionismo. Entoncesel Mercosur no está en una etapa que tiene una utilidad, porque estamos atados, no comopensaba el Dr. Cavallo a un gran país, sino que estamos atados a uno de los países másproteccionistas del mundo, que sin embargo es el Mercosur, prácticamente, sobre 100dólares del producto bruto, alrededor del 70% o algo así corresponde a Brasil, el 20% aArgentina. Alemania tiene alrededor del 30% en la Unión Europea actual, y nosotrossomos menos del 5%: queda el 3% para Paraguay y Uruguay, así que con una mentalidadliberal, es muy difícil pertenecer a un grupo cuya cabeza no comparte los principios, y esoen todos los campos, en particular el monetario, que está a espaldas de lo que hemoshecho en el Río de la Plata.

Esto no funciona muy bien y nos impide a nosotros efectuar algunas cosas que podríamoshacer mejor. También tiene sus ventajas, pues estos compromisos, como todos loscompromisos en la vida, crean una disciplina, porque cuando uno se compromete con untercero, pierde la libertad de ser individual, y no siempre esa libertad individual es buena,porque por ejemplo no se puede decidir aumentar los aranceles, un poco lo que pasó enArgentina con el calzado y fueron a la unión de comercio y protestaron y un tribunalarbitral de la unión de comercio le dio la razón a Brasil.

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Así que no hay que pensar que estas rigideces son siempre malas; tienen sus ventajas ypodemos decir que se ha avanzado bastante desde el Tratado de Asunción en el año ’91;casi en el ’95, ’96, se había desmantelado todos los aranceles internos y prácticamente sehabía hecho en cinco años lo que a Europa le llevó cuarenta, pero lo que nos diferencia esel arancel externo común: en la zona de libre comercio, uno elimina los aranceles internospero mantiene libertad para tener cualquier arancel con los terceros países.

IV.1.2. Compromisos de la Unión Aduanera

La Unión Aduanera implica mayores compromisos: el compromiso adicional es tener unaparidad arancelaria, o una barrera común frente a todo el resto del mundo, y eso es lo quees Europa; ahí depende de la altura de esa barrera, si es una barrera muy alta, el aparatofunciona como un gran proteccionismo; si la barrera es muy baja, funciona mejor. Esa esla discusión entre EE.UU. y la Unión Europea.

En este caso el arancel externo común deja mucho que desear, se piden tantas excepciones,que uno dice: bueno, si la excepción es buena, entonces nos vamos todos, si la rebajaarancelaria es mala, entonces para qué hicimos la unión aduanera. Brasil ha incurrido enuna violación a través de procedimientos indirectos, sean importaciones, requisitos desalud —que en realidad es como dice el GATT, barreras no arancelarias, y nosotros en ellenguaje común le llamamos chicanerías—: es una manera de no cumplir, a través deformas indirectas, con lo que uno se obligó. Vamos a ver qué sucede, pero no va a sersencillo porque Brasil se resiste a tomar un camino. Estados Unidos, por ejemplo, envió asu Secretario de Comercio, hace poco, y dijo que lo de Brasil era muy crítico; y esnecesario que nuestros países se vayan incorporando al Tratado del Atlántico Norte,como México.

IV.1.3. Moneda única en el Mercosur

Cuando se habla de la moneda única en el Mercosur, no se han cumplido las metasfundamentales: no tenemos un arancel externo común. Estamos peleando, sobre todoArgentina y Brasil, en el acero, los automóviles, porque los brasileños subsidian a lasfábricas para instalarse allá en algunos estados, en una competencia desleal. Y entoncestropezamos con dificultades tan grandes como el acero, la industria automotriz, el azúcar—Brasil subsidia el azúcar a través del alcohol; Argentina no deja entrar azúcar brasileñay Argentina dice: mientras ustedes subsidien indirectamente el azúcar por el programa delalcohol, yo no elimino mi arancel—.A los economistas dentro de la doctrina liberal, aplicada en este caso a las finanzas públicas,nos preocupan los subsidios ocultos; por ejemplo, le damos una discriminación arancelaria,un impuesto mayor a uno que a otro, ahí hay un subsidio, porque le estamos dando a uno

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más que a otro. ¿Cuánto vale ese subsidio? ¿Qué justificación tiene? Es un gastopresupuestal. También es importante decir, ¿cuánto va a durar? Hay gente que vive desubsidios permanentemente: eso no lo ha aprobado ninguna autoridad, no lo han aprobadolos representantes de los contribuyentes, diputados y senadores; a veces lo decreta unfuncionario y eso es una fuente de corrupción, eso son los problemas que tenemos con lossubsidios. Yo creo que hay casos en que se pueden defender, pero no son muchos y hayque justificarlos bien.

Los tipos de cambios diferenciales serían violatorios del Tratado de Asunción. Yo creoque Brasil y Argentina podrían protestar, y sería una desventaja esta rigidez, esto de atarsea alguien. Creo que hay cosas que no se podría hacer, en parte porque son muy costosasy el mercado lo castigaría rápidamente y en parte por obligaciones contraídas, por ejemplo,en el Mercosur o también fuera, porque también hay obligaciones con Estados Unidos,con el Fondo Monetario, y eso crea limitaciones. El margen de maniobra de que disponeel nuevo gobierno es bastante limitado; la facilidad de mover capitales hoy es tan grande,que es imposible, por ejemplo, volver al control de capitales: sería una tarea imposible. Lapropia noción de balance de pago casi no existe. Es bastante ilusorio pensar que se puedecontrolar.

Es diferente, por ejemplo, el Impuesto a la Renta de la persona física; se eliminó en el año’74, pero es un campo que genera controversias. Casi todos los países del mundo losiguen considerando. Sigo pensando como Batlle y Ordóñez, en el gobierno de él a principiode siglo, que es un impuesto a los sueldos, que al final los ricos no lo pagan y lo paga el quetiene un buen sueldo, y es un impuesto algo confiscatorio para los altos sueldos y para lasrentas heredadas. Los ricos no lo pagan porque tienen un ejército de abogados y contadores,pero es una posición discutible; si Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Brasil, todos tienenimpuesto a la renta a las personas físicas, no me parece un disparate que un candidato a laPresidencia de la República quiera poner el impuesto.

No sé si hay algún estudio sistemático para decir si el Uruguay se ha vuelto más atractivopor el hecho de pertenecer al Mercosur para la inversión de capitales. En principio lateoría indica que si un país chico, Bélgica, Luxemburgo, tiene una preferencia de acceso aun mercado grande como Alemania o Francia, eso hace que los inversionistas estén másinteresados por establecerse allí, porque lo que produce tiene un acceso preferencial alotro. No creo que haya mucha gente que se establezca aquí por el hecho de que el Uruguaytiene acceso a Brasil.

Cuando se habla de promover industrias, “promover” es un sinónimo de subsidiar, dediscriminar; si yo lo promuevo a usted, estoy discriminando a su compañero, le doy algo austed que no le doy al otro. Es el mercado: uno tiene que dejar que el mercado asigne losrecursos a través de las decisiones individuales y de las ventajas que los países ofrecen.

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No cabe duda de que el Uruguay es uno de los países más estables, más continuado en supolítica, más serio, más confiable que la Argentina. Ahora, si uno va a establecer unaindustria, es una cuestión de escalas; si uno va a establecerse en Uruguay, y despuésexporta a Argentina y Brasil, es mejor que se establezca directamente en Argentina.

V. BIBLIOGRAFIA

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VI. ANEXO ESTADISTICO

VI.1 Estadísticas sobre Uruguay

Cuadro estadístico VI.1.1

Fuente: Rial, Lionel. “La evolución de las finanzas públicas en el Uruguay”en Contribución a la historia económica del Uruguay. Academia Nacional de Economía.

Resultado Fiscal del Uruguay1905-1981

Año %/PBI Año %/PBI1905 1 1944 -2,21906 1 1945 -21907 0,5 1946 -11908 0,5 1947 0,51909 0,7 1948 01910 0,8 1949 -1,21911 0,8 1950 -1,31912 0,8 1951 -11913 0 1952 -21914 -1,2 1953 -31915 -1,1 1954 -21916 -1,1 1955 -1,91917 0,5 1956 0,31918 -0,5 1957 -1,51919 -1 1958 -21920 1 1959 01921 0 1960 11922 -1,2 1961 -31923 -1,1 1962 -81924 -1,1 1963 -81925 0 1964 -7,51926 0,8 1965 -91927 1 1966 -71928 0,8 1967 -81929 0 1968 -3,51930 -0,8 1969 -41931 -1,1 1970 -31932 -1,1 1971 -31933 -1,1 1972 -41934 -1 1973 -31935 -0,5 1974 -71936 0,5 1975 -31937 1 1976 -51938 1 1977 -21939 0,8 1978 -2,51940 -0,5 1979 11941 -1,5 1980 0,51942 -1,5 1981 -11943 -2,5

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Fuente: Favaro, E. y Sapelli C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico.

CERES – CINDE 1989


Fuente: Favaro, E. y Sapelli C. Promoción de exportaciones y crecimiento económico. CERES – CINDE 1989Boletín estadístico del Banco Central del Uruguay

PBI Uruguay(1900=100)

Año PBI Año PBI1904 122,88 1917 271,051905 141,84 1918 340,961906 152,85 1919 409,211907 161,81 1920 362,691908 170,77 1921 307,361909 184,84 1922 295,051910 190,90 1923 359,101911 210,50 1924 345,411912 238,28 1925 344,691913 208,04 1926 338,531914 179,58 1927 367,911915 216,11 1928 390,601916 223,66 1929 383,81

1930 397,56

P B I U r u g u a y(1 9 8 3 = 1 0 0 )

A ñ o P B I A ñ o P B I A ñ o P B I1 9 3 5 3 8 ,4 2 1 9 5 7 7 5 ,4 2 1 9 7 9 1 0 8 , 5 31 9 3 6 4 0 ,5 3 1 9 5 8 7 2 ,7 8 1 9 8 0 1 1 5 , 0 81 9 3 7 4 4 ,0 0 1 9 5 9 7 0 ,7 5 1 9 8 1 1 1 7 , 3 11 9 3 8 4 1 ,8 9 1 9 6 0 7 3 ,2 3 1 9 8 2 1 0 6 , 2 21 9 3 9 4 1 ,5 1 1 9 6 1 7 5 ,3 4 1 9 8 3 1 0 01 9 4 0 4 2 ,1 9 1 9 6 2 7 3 ,6 1 1 9 8 4 9 8 ,5 41 9 4 1 4 3 ,0 2 1 9 6 3 7 3 ,9 8 1 9 8 5 1 0 0 , 3 71 9 4 2 3 9 ,1 0 1 9 6 4 7 5 ,4 9 1 9 8 6 1 0 9 , 2 51 9 4 3 3 9 ,7 0 1 9 6 5 7 6 ,4 0 1 9 8 7 1 1 7 , 9 21 9 4 4 4 4 ,8 3 1 9 6 6 7 8 ,9 6 1 9 8 8 1 1 7 , 9 11 9 4 5 4 5 ,8 1 1 9 6 7 7 5 ,7 2 1 9 8 9 1 1 9 , 4 31 9 4 6 5 1 ,0 1 1 9 6 8 7 6 ,9 2 1 9 9 0 1 2 0 , 4 81 9 4 7 5 4 ,3 2 1 9 6 9 8 1 ,5 9 1 9 9 1 1 2 4 , 3 61 9 4 8 5 5 ,6 0 1 9 7 0 8 5 ,4 4 1 9 9 2 1 3 4 , 1 51 9 4 9 5 7 ,7 9 1 9 7 1 8 4 ,4 6 1 9 9 3 1 3 8 , 1 71 9 5 0 5 9 ,5 9 1 9 7 2 8 4 ,2 7 1 9 9 4 1 4 6 , 9 31 9 5 1 6 4 ,4 9 1 9 7 3 8 4 ,5 7 1 9 9 5 1 4 4 , 3 51 9 5 2 6 4 ,2 6 1 9 7 4 8 7 ,1 5 1 9 9 6 1 5 1 , 9 81 9 5 3 6 8 ,4 1 1 9 7 5 9 2 ,3 2 1 9 9 7 1 5 9 , 6 61 9 5 4 7 2 ,3 3 1 9 7 6 9 6 ,0 3 1 9 9 8 1 6 6 , 8 31 9 5 5 7 3 ,4 6 1 9 7 7 9 7 ,1 01 9 5 6 7 4 ,7 4 1 9 7 8 1 0 2 , 2 2

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Tasas de inflación anual en Ur uguayAño Inflación Año Inflación Año Inflación

1915 8,4 1944 2 1973 971916 -2,6 1945 15,4 1974 76,611917 2,6 1946 10 1975 83,21918 7,7 1947 15,1 1976 51,11919 9,5 1948 2 1977 57,881920 15,2 1949 4,5 1978 44,541921 -5,6 1950 -3,7 1979 66,861922 -8 1951 14,1 1980 63,481923 -4,4 1952 14,6 1981 34,051924 0 1953 6,9 1982 18,971925 0 1954 11 1983 51,51926 0 1955 9,1 1984 66,121927 -4,6 1956 6,8 1985 831928 2,4 1957 14,9 1986 70,61929 2,4 1958 17,3 1987 57,31930 0 1959 39,5 1988 691931 0 1960 38,5 1989 89,21932 -2,3 1961 22,3 1990 1291933 -4,6 1962 11,4 1991 81,51934 0 1963 21,2 1992 58,91935 2,4 1964 42,4 1993 52,861936 0 1965 56,5 1994 44,111937 2,4 1966 73,5 1995 35,441938 0 1967 89,3 1996 24,341939 4,6 1968 125,4 1997 15,161940 4,4 1969 20,9 1998 8,631941 0 1970 16,5 1999 41942 2,1 1971 23,861943 6,2 1972 76,5

MEXICO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Producto Bruto Interno (tasas devariaciones anuales)

5,1 4,2 3,6 2,0 4,4 -6,2 5,1 6,8 4,8

Cuenta capital y financiera (enmillones de US$)

9669 22861 26187 30632 12464 -14735 4517 21445 17924


Fuente: Academia Nacional de Economía. Contribución a la historia económica del Uruguay. 1984.Boletín estadístico del Banco Central del Uruguay.

VI.2 Estadísticas sobre Resto del Mundo



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ASIA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Flujos de capitales (en millones dedólares)

17435 37111 28334 54983 68053 81625 104296 593 -55516

Millones de dólares de EEUU

JAPON 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Tasa de Interés (de descuento) 6,00 4,50 3,25 1,75 1,75 0,50 0,50 0,50 0,50


JAPON 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997Producto Bruto Interno(variaciones porcentuales anuales)

4,8 3,8 1 0,3 0,6 1,5 3,9 0,9



BRASIL 1990 1991 1992 1993 1994 1995 196 1997 1998PBI (variacionesporcentuales anuales)

-5,0 1,0 -0,5 4,9 5,9 4,2 2,8 3,7 0,2



BRASIL 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Resultado Fiscalcomo porcentaje delPBI

1,4 -0,2 -1,8 -0,8 1,1 -4,9 -3,9 -4,3 -7,7





ARGENTINA 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Producto BrutoInterno (variacionesporcentualesanuales)

-1,8 10,6 9,6 5,7 8 -4 4,8 8,6 4,2

EndeudamientoExterno (deudaexterna bruta comoporcentaje del PBI)

,,, 32,3 27,4 28 30,4 35,2 36,9 38,4 42,1

Documents

FISCALIDAD, MONEDA Y CAMBIO* - um.edu.uy · Para finalizar, se pretende ir un paso más adelante de los cambios que se hicieron en el año ’74, discutiendo la convertibilidad argentina,