fiskalni federalizam, lokalna samouprava i budžetske politike

EDICI JA

FISKALNE REFORME I MODERNIZACIJA UPRAVLJANJA JAVNIM SEKTOROM RS– NPM I JPP –

EVROPSKI CENTAR ZA MIR I RAZVOJ (ECPD) U N IVER ZITE T Z A M IR U J ED IN J EN IH NACI JA

2

2ISBN 978-86-7236-074-9

FISKALNI FEDERALIZAM,LOKALNA SAMOUPRAVAI BUDŽETSKE POLITIKE

Prof. dr Jovan GORČIĆ

EVROPSKI CENTAR ZA MIR I RAZVOJ (ECPD) U N IVER ZITE T Z A M IR U J ED IN J EN IH NACI JA

EDICI JA

FISKALNE REFORME I MODERNIZACIJA UPRAVLJANJA

JAVNIM SEKTOROM RS– NPM I JPP –

KNJ IGA DRUGA

Fiskalni federalizam, lokalna samouprava i budžetske politike


© Sva prava rezervisana. Ni jedan deo ove knjige ne može se koristiti i reprodukovati bez pismene dozvole izdavača.

CIP – Каталогизација у публикацији Народна библиотека Србије, Београд

336.1/.5 336.14

ГОРЧИЋ, Јован, 1940- Fiskalni federalizam i lokalna samouprava, ekonomija javnog sektora, budžetski sistemi, budžetske politike i NPM / Jovan Gorčić. – Beograd : Evropski centar za mir i razvoj Univerziteta za mir Ujedinjenih nacija : Institut za poslovne finansije, 2013 (Beograd : Graficom uno). – 90 str. ; 24 cm. – (#Edicija #Fiskalne reforme i modernizacija upravljanja javnim sektorom RS – NPM i JPP ; #knj. #2)

Tiraž 1.000. – Bibliografija: str. [91].

ISBN 978-86-7236-074-9 (ECMR)a) Фискална политика b) Буџетски систем

COBISS.SR-ID 198814476

FISKALNE REFORME I MODERNIZACIJA UPRAVLJANJA JAVNIM SEKTOROM RS

– NPM I JPP –


FISKALNI FEDERALIZAM, LOKALNA SAMOUPRAVA I BUDŽETSKE POLITIKE

Izdavač: EVROPSKI CENTAR ZA MIR I RAZVOJ UNIVERZITET ZA MIR UN Beograd, Terazije 41

Za izdavača: Prof. dr Negoslav OSTOJIĆ, Izvršni direktor ECPD

Suizdavač: INSTITUT ZA POSLOVNE FINANSIJE d.o.o. Beograd, Srbija, Susedgradska 8A

Recenzenti: Prof. dr Predrag DIMITRIJEVIĆ Prof. dr Mileva ANĐELKOVIĆ Prof. dr. Marina DIMITRIJEVIĆ

Dizajn: Doc. Nataša Ostojić ILIĆ, MA

Lektor: Nataša LUČIĆ

Tiraž: 1.000

ISBN 978-86-7236-074-9

Štampa: GRAFICOM UNO, Novi Beograd

Beograd, 2013.

Fiskalni federalizam, lokalna samouprava i budžetske politike

K N J I G A D R U G A

UVOD 9 DEO PRVI TEORIJA FISKALNOG FEDERALIZMA I LOKALNE SAMOUPRAVE 11

GLAVA I • Fiskalni suverenitet i fiskalni federalizam 11 GLAVA II • Centralizacija, decentralizacija i fiskalna autonomija 17 GLAVA III • Javni rashodi 30 GLAVA IV • Javni prihodi 37 GLAVA V • Pasivno i aktivno fiskalno izravnanje 52 GLAVA VI • Fiskalna neravnoteža i fiskalno ujednačavanje 53 GLAVA VII • Merenje fiskalne decentralizacije i fiskalne autonomije 57 DEO DRUGI SAVREMENI BUDŽETSKI SISTEMI I BUDŽETSKE POLITIKE 66 GLAVA I • Fiskalni sistem, fiskalna politika i ekonomija javnog sektora 66 GLAVA II • Value for money i čvrsta budžetska ograničenja 69 GLAVA III • Efikasnost javnih rashoda 72 GLAVA IV • Efikasnost javnih prihodaa 76 GLAVA V •Budžetiranje prema učinku i budžetske reforme u Republici Srbiji 87 ZAKLJUČCI 91

EVROPSKI CENTAR ZA MIR I RAZVOJ (ECPD) UNIVER ZITET Z A MIR UJEDINJENIH NACI JA

Ediciju posvećujem unukamaAnđeli i Jeleni

Ediciju Fiskalne reforme i modernizacija upravljanja javnim sektorom RS čine pet knjiga koje predstavljaju jednu celinu i to:

1. New Public Management i upravljanje fiskalnim rizicima;2. Fiskalni federalizam i lokalna samouprava, ekonomija javnog sektora,

budžetski sistemi, budžetske politike i NPM;3. Fiskalna autonomija i finansiranje razvoja lokalne samouprave;4. Finansiranje lokalne samouprave u Republici Srbiji i fiskalne reforme;5. Javno-privatno partnerstvo i mogućnosti njegove primene u saobraćaju

i putnoj privredi Republike Srbije.Republika Srbija mora da modernizuje i učini efikasnijim svoj javni sektor,

svoju javnu upravu. Ova edicija je pripremljena sa namerom da se pomogne ostvarenju tog cilja na osnovu savremene teorije i napredne prakse upravljanja javnim sektorom.

Edicija je namenjena političarima, državnicima i nosiocima razvoja javne uprave, ali i edukaciji svih onih koji će se baviti poslovima razvoja i modernizacije javne uprave, kao i široj javnosti, a posebno studijama Evropskog centra za mir i razvoj Univerziteta za mir i razvoj Ujedinjenih nacija.

Namera je, takođe, da se pomogne da Republika Srbija brže i efikasnije krene u tranziciju javnog sektora, da uspešnije ostvaruje reformske promene i da se, u procesu tranzicije, što pre približi uslovima za priključivanje EU i razvi-jenim zemljama i da tako, na osnovu učinaka, odnosno rezultata postane jedna od najnaprednijih zemalja u tranziciji.

Ova edicija se zasniva na primeni multidisciplinarnog naučnog pristupa. Njega čine političke nauke, nauke koje se bave javnom upravom, njenom de-latnošću i njenom organizacijom, naučne discipline koje izučavaju finansiranje javnog sektora kao što su javne finansije, fiskalni federalizam i lokalna samou-prava, savremene budžetske politike, ekonomija javnog sektora, upravljanje fi-skalnim rizicima i dr. Sve ove naučne discipline su komponente novog pristupa u upravljanju javnim sektorom tj. New Public Management, Public Expenditure Management i Javno-privatno partnerstvo. Bez toga se ne mogu uspešno kon-cipirati (dizajnirati) ni sprovesti reforme finansiranja javnog sektora, ni njegova demokratizacija i decentralizacija.

Metod istraživanja je naučni, kako smo naveli, ali i komparativan i zasniva se na uporednoj praksi u razvijenim zemljama i najnaprednijim zemljama u tran-ziciji, a posebno u EU. Korišćen je i metod istraživanja mogućnosti za primenu predloženih rešenja u našim specifičnim uslovima.

PREDGOVOR

ZAHVALNOST

Zahvaljujem se Draganu Vukoviću na pomoći koju mi je pružio u traganju za najaktuelnijom litera-turom u ovoj oblasti i na korisnim sugestijama. Zahvaljujem se svojim recezentima na sugestijama za doradu koje sam u celini prihvatio. Posebno sam zahvalan Prof. dr Negoslavu Ostojiću za kori-sne sugestije u pogledu sadržaja i strukturiranja edicije. Zahvaljujem se i Vesni Todorović na velikoj pomoći u traganju za savremenom literaturom, tehničkoj obradi i pripremi edicije za štampu, kao i na brojnim korisnim sugestijama za poboljšanje kvaliteta edicije. Zahvaljujem se svojoj porodici koja je ima strpljenja za moju zauzetost i koja mi pruža podršku u radu.

Izdanje ove edicije omogućeno je uz pomoć Evropskog centra za mir i razvoj Univerziteta za mir Ujedinjenih nacija sa sedištem u Beogradu, Privrednog društva „Srbijaput“ a.d. Beograd, Transportnog preduzeća „Bora Kečić“ a.d. Beograd i „Integral Inženjering“ a.d. Laktaši, Republika Srpska.

Autor

SADRŽAJ

UVOD 9DEO PRVI Teorija fiskalnog federalizma i lokalne samouprave 11Glava I • Fiskalni suverenitet i fiskalni federalizam 11

1. Fiskalni suverenitet 112. Principi fiskalnog federalizma 123. Fiskalni suverenitet i organizacija države u proizvodnji javnih dobara 124. Fiskalni suverenitet, državna vlast i samouprava 135. Fiskalni suverenitet u širem i užem smislu 146. Fiskalni suverenitet i fiskalni federalizam u federalnim i unitarnim državama 16

Glava II • Centralizacija, decentralizacija i fiskalna autonomija 171. Centralizacija i decentralizacija 172. Dizajniranje i primena decentralizacije 173. Vrste decentralizacija 19

3.1. Politička decentralizacija 203.2. Administrativna decentralizacija 20

3.2.1. Dekoncentracija 203.2.2. Delegacija 213.2.3. Devolucija 21

3.3. Fiskalna decentralizacija 224. Prednosti i nedostaci centralizacije i decentralizacije 225. Argumenti protiv fiskalne decentralizacije 246. Koristi od efikasno sprovedene decentralizacije javnih rashoda i prihoda 257. Kritika deformisanja procesa centralizacije i decentralizacije 268. Uslovi, ciljevi, efekti i problemi primene decentralizacije 27

Glava III • Javni rashodi 301. Pripadnost rashoda 30

1.1. Rashodi centralne vlasti 331.2. Rashodi subcentralne vlasti 341.3. Rashodi lokalne vlasti 351.4. Zajednički rashodi 36

Glava IV • Javni prihodi 371. Raspodela javnih prihoda 372. Fiskalni suverenitet u užem smislu i pripadnost prihoda 373. Fiskalni aranžmani 394. Kriterijumi raspodele poreske nadležnosti 41

4.1. Vertikalna raspodela prihoda 444.2. Horizontalna raspodela prihoda 484.3. Sistem sopstvenih i zajedničkih prihoda i poreskog preklapanja 484.4. Javni prihodi centralne vlasti 494.5. Javni prihodi subcentralnih vlasti 51

Glava V • Pasivno i aktivno fiskalno izravnanje 521. Javni rashodi i javni prihodi dva stuba fiskalnog federalizma 522. Finansijsko izravnanje između nivoa vlasti i lokalne samouprave 52

Država je dužna da za poreske prihode koje nameće poreskim obveznicima, svim svojim građanima obezbedi adekvatan obim i kvalitet javnih usluga.

Ništa nije uspešnije od uspeha a uspeh države se meri učincima!Autor

Glava VI • Fiskalna neravnoteža i fiskalno ujednačavanje 531. Pojam, dejstvo i načini otklanjanja fiskalne neravnoteže 53

1.1. Međubudžetski transferi 561.1.1. Bezuslovni i uslovni transferi 57

Glava VII • Merenje fiskalne decentralizacije i fiskalne autonomije 571. Kriterijumi 572. Fiskalna decentralizacija i fiskalna autonomija u zemljama članicama EU 60

DEO DRUGI Savremeni budžetski sistemi i budžetske politike 66Glava I • Fiskalni sistem, fiskalna politika i ekonomija javnog sektora 66

1. Fiskalne, ekonomske i socijalne funkcije budžeta 662. Organizacija fiskalnog sistema 673. Fiskalni sistem i fiskalna politika 674. Ekonomija javnog sektora 67

4.1. Optimalni budžet i čvrsta budžetska ograničenja 67Glava II • Value for money i čvrsta budžetska ograničenja 69

1. Cena javnih usluga i ocena rezultata javnog sektora 69Glava III • Efikasnost javnih rashoda 72

1. Reforme javnih rashoda, srednjeročno planiranje i planiranje na osnovu učinaka 72Glava IV • Efikasnost javnih prihoda 76

1. Optimalno oporezivanje 761.1. Složenost zahteva 761.2. Preporuke 781.3. Alokativni gubitak (Deadweight Loss) 791.4. Remzijevo pravilo 791.5. Troškovi upravljanja i povinovanja porezu 801.6. Troškovi nametanja i prihvatanja poreza 811.7. Analiza Trade-off-a 81

Glava V • Budžetiranje prema učinku i budžetske reforme u Republici Srbiji 831. Istorijski uslovi i mogućnosti za fiskalne reforme zemalja u tranziciji 832. Value for money i budžetiranje prema učincima 843. Fiskalna konsolidacija zemalja u tranziciji Jugoistočne Evrope i Republika Srbija 85

ZAKLJUČCI 87

LITERATURA 91

U ovoj knjizi, koja je integralni deo Edicije Fiskalne reforme i modernizacija upravljanja javnim sektorom RS, u skladu sa teorijom fiskalnog federalizma i lokalne samouprave, kao i na osnovu sagledavanja njihovog razvoja u razvije-nim zemljama EU i naprednim zemljama u tranziciji, analiziraju se sledeći pravci upravljanja javnim sektorom, dostignuća u njihovom razvoju i ostvrenih reformi, i to:

1. Fiskalni federalizam i lokalna samouprava (Deo prvi),2. Savremeni budžetski sistemi i budžetske politike (Deo drugi),3. Budžetiranje prema učinku i budžetske reforme u Republici Srbiji.Bez razvoja fiskalnog federalizma i lokalne samopurave ne može se ostva-

riti ni demokratizacija upravljanja državom, ni modernizacija i efikasnost javnog sektora. To je prvi, prethodni i najznačajniji reformski pravac razvoja novog na-čina upravljanja javnim sektorom.

Republika Srbija je nasledila sistem državne organizacije koji je veoma cen-tarlizovan i uz to postao specifičan s obzirom i na (političke) okolnosti u vezi sa asimetričnom organizacijom države (centralne i lokalne vlasti karakterišu si-tuacija politika, ekonomska, kulturna, obrazovna, finansijska oko Kosova, speci-fičnost organizovanja Autonomne pokrajine Vojvodine sa lokalnim zajednicama na njenom području, uža Srbija bez pokrajine kao subcentralne vlasti, započet proces regionalnog razvoja, ali ne intenzivno, slaba finansijska, a time i samou-pravna moć odnosno vlast lokalnih zajednica, nedovoljno efikasno postavljeni parametri, standardi optimalne centralizacije i decentralizacije i sl. Prvi deo ove knjige upravo treba da pomogne da se situacija sagleda i da se reformskom smi-slu brže i odlučnije menja. U ovom delu se ukazuje na teorijske aspekte razvoja savremenog fiskalnog federalizma, čemu se nije dovoljno posvećivala pažnja ni u dosadašnjem sistemu obrazovanja za vođenje državnih poslova koji je ostao uglavnom tradicionalan i konzervativan. U središtu ovog koncepta su teorijski aspekti i napredna praksa u vezi sa razvojem centralizacije, decentralizacije, re-gionalizacije i lokalne samouprave. Analiziraju se finansijski apsekt ovih procesa, a posebno fiskalno izravnanje, vertikalno i horizontalno između centralne, sub-centralne i lokalne vlasti, problem ostvarivanja fiskalne (budžetske) ravnoteže i daju se preporuke kako da se to ostvari.

U drugom delu rada analiziraju se mogućnosti i pravci reformskih prome-na za unapređenje specifične ekonomije javnog sektora na principu value for money što zahteva i reformske promene budžetskog sistema, strategije razvoja budžeta i budžetske politike. U tom smislu ovaj deo knjige je tesno povezan sa

Uvod

ostalim knjigama iz Edicije, a posebno sa problematikom uvođenja New Public Management-a i javno-privatnog partnerstva kao bitnih komponenti savreme-nog razvoja i našeg javnog sektora. U okviru ovog dela (Glava V) data je analiza dostignuća fiskalnih reformi u Republici Srbiji, upoređujući ih sa dostignućima zemalja u tranziciji Jugoistočnog Balkana i date su preporuke za ubrzavanje ovog razvoja a posebno za povećanje budžetskih učinaka.

Glava I Fiskalni suverenitet i fiskalni federalizam

1. Fiskalni suverenitet

Bez poznavanja i efikasne primene teorije fiskalnog federalizma i lokalne samo-uprave ne mogu se ostvariti dostignuća u upravljanju javnim rashodima i javnim prihodima u savremenim demokratskim državama. Fiskalni federalizam i lokalna samouprava ukazuju kako je savremena država organizovana, kako je podeljena fiskalna vlast i kako se sprovodi pasivno (kada su u pitanju javne funkcije i javni rashodi) i aktivno (kada su u pitanju javni prihodi) izravnanje unutar državne or-ganizacije i između države i samouprave da bi se dostigli optimumi u upravljanju javnim rashodima i prihodima.

Rasprava o fiskalnom federalizmu i lokalnoj samoupravi istovremeno je i rasprava o raspodeli moći nad upravljanjem novcem između tržišnog i javnog sektora i nivoa organizovanja savremenih država.

Fiskalni suverenitet je pravo i neograničena moć države da odlučuje o jav-nim rashodima i javnim prihodima. To je „moć nad novcem“ (the power of the purse). Ova moć je materijalna osnova političke moći.

Suverenitet (lat. supremus, superanus, starofrancuski sovrain) je institut koji se koristi da bi se označio subjekat koji ima vrhovnu vlast na teritoriji države i da nad njim nema nikakve druge vlasti. On označava svojstvo državne vlasti da je najviša, nezavisna od svake druge vlasti i da su joj sva pravna i fizička lica na njenoj teritoriji potčinjena. On obuhvata 1) nezavisnost državne vlasti, 2) supre-matiju državne vlasti i 3) pravnu neograničenost državne vlasti tj. punu slobodu u donošenju i primeni prava. Suverenitet kao politička kategorija ima svoje kom-ponente iz kojih se sastoji, a to su pored pomenutog i vojni, monetarni, fiskalni, kulturni i drugi suverenitet.

Suverenitet potiče od reči „suveren“ što se odnosi na vladare koji su imali apsolutnu vlast u državi kojoj su vladali, bili su posrednici između boga i naroda, neba i zemlje. Sa istorijskim promenama suverenitet je prešao na narod, odno-sno trebalo je da pređe na narod, što se samo delimično ostvarivalo u zavisnosti od stepena demokratizovanosti pojedinih zemalja i njihove samostalnosti. Suve-renitet zavisi i od stanja međunarodnih, političkih, vojnih, ekonomskih odnosa. U ovim odnosima države koje su jače, snažnije, imaju veći suverenitet od ostalih država, odnosno ograničavaju suverenitet slabijih.

DEO PRVI

Teorija fiskalnog federalizma i lokalne samouprave

Deo prvi Teorija fiskalnog federalizma i lokalne samouprave12

2. Principi fiskalnog federalizma

Ovi principi su širi, političko-pravni i uži, administrativno-tehnički i finansijski. Inače, među ovim principima ne postoje stroga razgraničenja jer su povezani i međusobno uslovljeni.

Prvi princip je da ni jedna funkcija, ni jedan posao ni zadatak ne može da se dodeli određenom nivou ili organu državne vlasti a da se za to ne obezbede i adekvatna sredstva. Isto tako politički principi (zahtevi) da država mora biti demokratska i efikasna zahtevaju da državna vlast bude i centralizovana jedin-stvena i da u upravljanju koristi prednosti centralizacije ali i da se razvija u pravcu decentralizacije, da koristi njenu prednost, odnosno i da uvažava, kako principe državnog jedinstva, tako i principe političke, pravne, ekonomske, kulturne i dru-ge autonomije.

Princip federalizma podrazumeva takav raspored javnih funkcija poslova i zadata koji omogućuje, iz razloga efikasnosti, da se državne funkcije racionalno podele između centralnih, subcentralnih i lokalnih organa vlasti državne uprave, kao i da određeni lokalni i subcentralni organi mogu da preuzimaju i obavljaju određene funkcije viših (širih) organa vlasti, uz veću ili manju kontrolu od strane tih organa. Tako, republike mogu obavljati funkcije i nadležnosti koje im je pre-nela federacija, pa i određene funkcije i nadležnosti koje im poverava federacija iz svoje nadležnosti. Dobar primer za to je Savezna Republika Nemačka u kojoj članice federacije mogu da obavljaju funkcije federalne države koje im je prenela, a regioni, gradovi i opštine mogu, takođe, da obavljaju prenete funkcije sa nivoa savezne države članice federacije. Isto tako, i decentralizacija i samouprava imaju svoje okvire i granice. U okviru fiskalnog federalizma, lokalne vlasti, pored svog učešća u prihodima republike, npr. mogu imati i svoje izvorne prihode, ali mo-raju da poštuju finansijske okvire kojima se obezbeđuje finansijsko (budžetsko) jedinstvo tj. princip da se svi budžeti planiraju i ostvaruju kao jedan i da se limi-ti finansijskog, odnosno fiskalnog opterećenja privrede i stanovništva ne smeju probijati.

Bitno je, podsetiti i na klasičan princip štednje koji zahteva da se sa najma-njim utroškom fiskalnih sredstava postignu najveći fiskalni efekti.1

3. Fiskalni suverenitet i organizacija države u proizvodnji javnih dobara

Ostvarivanje zahteva za usavršavanje organizacije vlasti i njene efikasnosti u in-teresu građana dovodi nas na problem savremene organizacije javne uprave i njenog finansiranja. Javna uprava, kako u federalnim tako i u unitarnim državama, da bi bila efikasna, ne sme biti ni sasvim centralizovana, ni sasvim decentralizova-na.2 U prvom slučaju ona bi bila autoritarna a u drugom bi se javio rizik anarhije.

1 Detaljnije o ovome videti Poglavlje o savremenim budžetskim politikama, J. Gorčić, Javne finansi-je, finansijsko pravo i ekonomija javnog sektora, Proinkom doo, Beograd, Pelikan print, Niš, 2005.

2 O ovome detaljnije govorimo u posebnom poglavlju.

Glava I Fiskalni suverenitet i fiskalni federalizam 13

Zato je država organizovana na više nivoa sa raznim stupnjevima organizacije i podele (prenošenja) vlasti na te nivoe, što se naziva fiskalnim suverenitetom ili bolje reći podelom suvereniteta. U toj podeli vlasti na centralni, subcentralni i lokalni nivo traga se za optimumima njene efikasnosti. Jedini pravi kriterijum efikasnosti jeste rezultat, odnosno uspeh. Kako se to obično kaže „ništa nije uspešnija od uspeha“? U javnom sektoru, u državi direktni uspeh je stalno po-većanje obima, kvaliteta i ekonomije javnih usluga i standarda i kvaliteta života građana po tom osnovu. Demokratski je zahtev da građani aktivno učestvuju u tom procesu i da kontrolišu rad javne uprave i njene rezultate tj. rezultate trošenja sredstava za javne potrebe koje proizvodi država.

U savremeno organizovanim državama vlast naroda se ne ostvaruje nepo-sredno, direktno od strane pojedinaca i svaki pojedinac ne može biti suveren. On je suveren kao pojedinac u uslovima i prostoru koji mu obezbeđuju slobode i ljudska prava i u kome može ako hoće da ispoljava svoje preferencije. Pojedinci, građani, prenose, delegiraju svoje pravo suvereniteta na posrednike, na političke stranke i izabrane državne organe na svim nivoima državne vlasti. Narod je suveren na osnovu svog prava glasanja i mogućnosti da utiče na vlast i rezultate koje ona ostvaruje.

Savremene države su organizovane kao federacije ili kao unitarne države. U njima se problem suverenosti ogleda i u ovlašćenjima i obavezama po osnovu državne organizovanosti. Zahtevi su da država efikasno funkcioniše u interesu svojih građana i uz njihov uticaj i njihovu angažovanost u upravljanju na svim nivoima državne organizovanosti, ali i na osnovu fiskalno prikupljenih sredstava građana koji plaćaju državu i njene rashode, odnosno njenu i svoju suverenost. Zahtevi su da se u sistemu organizovane države nađu optimalna rešenja za nje-govo efikasno funkcionisanje na osnovu čega se donose zakoni kojima se ure-đuju javna uprava, njene institucije, njene funkcije, poslovi i zadaci i sredstva za njihovo ostvarivanje.

4. Fiskalni suverenitet, državna vlast i samouprava

I nauka i istorijsko iskutvo su dokazali da vlast, u odnosu na postavljene zahteve, najbolje funkcioniše ako je otvorena za uticaje onih radi kojih postoji i koji je finansiraju, a to znači ako je decentralizovana i tako organizovana da efikasno funkcioniše ali i ako je otvorena za razvoj samouprave i posvećena tom procesu jer građani ne samo preko glasačkih prava, već i neposredno, putem samoupra-ve vrše pritiske da država bude efikasnija. Kako se sva prava i slobode građana, kao civilizacijska kategorija, ostvaruju tamo gde oni žive, to je u demokratskim zemljama osnovni zahtev da im se omogući da u procesu razvoja samouprave, artikulišu, ispoljavaju svoje interese na organizovani način u svojim lokalnim za-jednicama. Visok stepen razvoja decentralizacije je veliki korak ka samoupravi a ona je novi kvalitet u razvoju demokratizacije i efikasnosti javne uprave u celini.


Zato se ovi procesi demokratizacije uređuju i kontrolišu institucionalno, tj. na osnovu ustava i zakona, posebno o javnoj upravi i njenom finansiranju, u čijem središtu su i zakoni o lokalnoj samoupravi.

Fiskalni federalizam upravo pokazuje kako je u okviru države u okviru njene organizacije kao centralne, subcentralne i lokalne vlasti izvršena pode-la funkcija, nadležnosti i odgovornosti u javnom sektoru, koliki su javni rashodi (troškovi) za njihovo ostvarivanje i kako se finansiraju. Podela ili dodela odre-đenih javnih funkcija, poslova i zadataka, odnosno nadležnosti na jednoj strani i dodela sredstava za njihovo finansiranje, kao i raspored i jednog i drugog na centralni, subcentralni i lokalni nivo vlasti, suština su fiskalnog suvereniteta koji izražava podelu vlasti na nivoe vlasti sa odgovarajućim stepenom centralizacije, decentralizacije i razvoja samouprave koja se ostvaruje na lokalnom nivou ali i pod uticajem nevladinih organizacija, sredstava javnog informisanja i svih drugih demokratskih institucija na svim nivoima organizovanosti države.

5. Fiskalni suverenitet u širem i užem smislu

Bitno je uočiti da se država stara o javnim potrebama i javnim funkcijama i da raspoređuje zadovoljavanje tih potreba i funkcija svakom nivou vlasti, određujući njihove međusobne odnose u ostvarivanju javnih funkcija. Istovremeno država određuje i pravo na odgovarajuće javne rashode kojima se te funkcije moraju finansirati a to znači da se za obavljanje konkretnih javnih funkcija moraju za sve korisnike javnih, odnosno budžetskih sredstava, obezbediti odgovarajuća finan-sijska sredstva u budžetu.

Utvrđivanje nadležnosti državnih organa za rešavanje (proizvodnju) javnih potreba i odgovornosti za njihovu realizaciju kao i sredstva za njihovo finansira-nje čine finansijski suverenitet u širem smislu, dok se pod finansijskim suvereni-tetom u užem smislu podrazumeva samo pravo na javne prihode tj. ovlašćenja određenog nivoa vlasti za ustanovljavanje, uvođenje i određivanje visine javnih prihoda kojima se finansiraju javni rashodi.

Fiskalni suverenitet u širem smislu čini moć određenog nivoa vlasti da raspoređuje (dodeljuje) nadležnosti odnosno odgovornosti funkcije, poslove i zadatke organima i organizacijama za obavljanje javnih poslova, javnih usluga i sredstava za proizvodnju javnih dobara. Na taj način se određuju i prava i odgo-vornosti za trošenje sredstava (rashodi) za te namene.

Fiskalni suverenitet u užem smislu je moć određenog nivoa vlasti da odre-đuje sredstva, tj. javne prihode za finansiranje javnih rashoda i da te prihode raspoređuje (dodeljuje) organima i organizacijama kojima su dodeljene obave-ze za vršenje javnih usluga i na osnovu čega se obezbeđuju prava na trošenje sredstava za njihovu realizaciju. Na taj način se ostvaruje osnovni princip javnog finansiranja da se ni jednom organu ili organizaciji ne mogu dodeljivati obaveze (funkcije, poslovi i zadaci) a da im se za to ne obezbede i sredstva.

Glava I Fiskalni suverenitet i fiskalni federalizam 15

Kada se određuju javne potrebe moraju se obezbediti i sredstva za finan-siranje tih potreba. To nas dovodi na drugi osnovni princip javnog finansiranja tj. na princip „koliko para toliko muzike“. To znači da se javne potrebe po obimu i kvalitetu mogu proizvesti onoliko koliko to finansijska sredstva dozvoljavaju. Prema tome, javne potrebe, odnosno javni rashodi moraju se uskladiti sa javnim prihodima koji su ograničeni materijalnim uslovima države (BDP) i utvrđenim proporcijama (limitima) raspodele BDP na ličnu, proizvodnu i javnu potrošnju. Kako se sve javne potrebe zbog toga ne mogu zadovoljiti to se utvrđuju priori-teti, koje su osnovne ili neophodne potrebe, minimumi obima i standrada javnih usluga i sl.

Problem obezbeđenja sredstava za javne potrebe je međutim, težak i slo-žen za rešavanje. Moraju se obezbediti efikasni poreski i drugi zakoni za priku-pljanje javnih prihoda, mora se obezbediti i efikasna fiskalna politika i njihova efi-kasna primena, moraju se rešavati i problemi učešća korisnika budžeta u javnim prihodima ili problem distribucije prihoda na njihove korisnike, kontrola i revizija njihovog trošenja i drugi.

Kako je tržišna privreda rizična i nesigurna, to je i realizacija javnih prihoda koje ona stvara izložena brojnim rizicima kao što su nedovoljnost, usporena dinamika priticanja, nelikvidnost, deficitarnost budžeta i sl.

Za nas je, međutim, bitno da ukažemo kako se u fiskalnom federalizmu i lokalnoj samoupravi ostvaruje fiskalni suverenitet u užem smislu, odnosno ko i koliku vlast ima nad prihodima, njihovom korišćenju i njihovoj redistribuciji na budžetske korisnike.

Fiskalni suverenitet u užem smislu je pravo i obaveza određenog nivoa vla-sti da ustanovljava javne prihode i da ih ukida, da ih uvodi tj. da određuje kada će stupiti na snagu, da određuje i menja njihove elemente, da određuje njihovu visinu, ko je i u kom iznosu korisnik prihoda i koji organi će ih prikupljati, tehnički distribuirati i kontrolisati kako u procesu prikupljanja, tako i u procesu trošenja sredstava.

Vrlo je retko ili bolje reći izuzetno je da jedan nivo vlasti ima potpuni suve-renitet nad određenim javnim prihodom. Suverenitet nad prihodima je obično podeljen između nivoa vlasti. Pri tome određeni nivo vlasti ima veći suverenitet odnosno veću moć nad određenim javnim prihodima od drugih nivoa vlasti. Isto tako fiskalni suverenitet u užem smislu podrazumeva i podelu suvereniteta, podelu učešća u vlasti nad javnim prihodima.

Fiskalni suverenitet je jedan od najteže rešivih problema. Ovo posebno zbog ograničenosti finansijskih sredstava interesa i pritisaka da se obezbedi veće učešće u svakom obliku javnog prihoda i u ukupnoj strukturi njihovog korišćenja. U centralizovanim državama centralizovana je i moć nad javnim prihodima a preko njih i na javnim rashodima, a dok se proces decentralizacije i razvoja lo-kalne samouprave razvija u pravcu učešća subcentralne i lokalne vlasti u podeli, odnosno sve većem prenosu moći u korišćenju prihoda „odozgo na dole“.


6. Fiskalni suverenitet i fiskalni federalizam u federalnim i unitarnim državama

Kao što smo na to ukazali, fiskalni federalizam je moć državne vlasti da određuje i raspoređuje javne rashode i javne prihode. Ova moć je podeljena između cen-tralnog, subcentralnog i lokalnog nivoa državne vlasti ali i između državne vlasti pomenutih nivoa i samouprave. Pri tome, se mora imati u vidu da se u okviru lokalnih zajednica istovremeno ostvaruju i državna uprava (vlast) i lokalna samo-uprava tj. da su u njoj (finansijski izraženo, u njenom budžetu) koncentrisane i funkcije vlasti i funkcije samouprave.

Fiskalni federalizam je, prema tome i podela vlasti (funkcija i novca) i sa-mopurava ali i složeni međusobni odnos po tom osnovu između nivoa vlasti, složeni odnos centralizacije i decentralizacije fiskalne sfere i međusobnog uticaja državnih organa pomenutih nivoa i države i samouprave. To je i složen odnos politike i države između javnog i tržišnog sektora. To je kompleks ukupnih od-nosa politike, privrede i države sa kompleksnom pravnom regulativom koji ima svoju dinamiku razvoja, progresivnu ili degresivnu.

Razvoj federalizma je problem nauke ali i institucionalni problem svake države. Njegovo rešavanje je u stvari traganje za optimumima u dizajniranju i primeni rešenja podele nadležnosti (državnih funkcija) i sredstava za njihovo obavljanje između nivoa na kojima je organizovana vlast. O tome odlučuje politi-ka. Ona se, međutim, mora rukovoditi ne samo zahtevima da optimalno raspo-redi nadležnosti tj. prava i obaveze (odgovornosti) između nivoa organizovanja države već i njihovim finansiranjem.

Rešenja fiskalnog federalizma zavise od toga kako se ostvaruje fiskalni su-verenitet u savremenim složenim federalnim i unitarnim državama. Fiskalni fede-ralizam je okvir za podelu, usklađivanje i ograničavanje moći u upravljanju javnim rashodima i javnim prihodima između tri nivoa međusobnog ograničavanja suve-reniteta, tj. u okviru date podele i organizovanja vlasti između federacije, članica federacije i lokalnih kolektiviteta.

I u unitarnoj državi postoje tri ili više nivoa (stepena) fiskalnog suverenite-ta, odnosno organizovanja i podele državne vlasti. To su centralni, subcentralni i lokalni nivo vlasti. Ovakva rešenja o podeli vlasti i fiskalnog suvereniteta omogu-ćuju fleksibilnost u upravljanju kako javnim rashodima tako i javnim prihodima. To je neophodno da bi se sa raspoloživim sredstvima za javne potrebe obezbe-dilo optimalno pružanje javnih usluga što zahteva od svakog nivoa državne or-ganizacije da bude efikasan i povezan (ukomponovan) sa drugim nivoima vlasti, tako da skladno funkcionišu u zadovoljavanju javnih potreba.

Glava II Centralizacija, decentralizacija i fiskalna autonomija 17

Glava II Centralizacija, decentralizacija i

fiskalna autonomija

1. Centralizacija i decentralizacija

Savremene države su veoma složeni, dinamični upravljački sistemi sa velikim brojem podsistema koji su u stalnom razvoju i usavršavanju. Jedan od tih je fiskalni sistem koji se kreira ustavom i zakonima kao bitan sastavni deo državne organizacije i razvija prema dinamikama razvoja državne organizacije. On nam ukazuje na kom teritorijalno-političkom nivou je država organizovala ostvariva-nje svojih javnih funkcija i kako se one finansiraju.

Ove funkcije mogu biti manje ili više centralizovane ili decentralizovane, na osnovu čega neki subjekti fiskalnog federalizma dobijaju jači, veći fiskalni suvere-nitet, pa i fiskalnu kontrolu nad slabijim subjektima fiskalnog suvereniteta.

Centralizacija je proces kojim se uspostavlja centralizam fiskalnog odlučivanja u državi, a decentralizacija je proces kojim se smanjuje centralizam. U njemu po-stoje centralni i centralizovani organ ili organi koji su potčinjeni centralnom organu.

Centralizam je odnos pune potčinjenosti, hijerarhijski odnos izmedju cen-tralnih i centralizovanih državnih organa u kome ovi drugi nemaju ili imaju vrlo malu samostalnost u vršenju svojih nadležnosti. Centralni organ može naređivati centralizovanom organu koje akte da donese, može ocenjivati njihovu zakoni-tost i celishodnost, može ih menjati poništavati i slično, a može i finansijski (do-deljivanjem sredstava i kontrolom njihovog trošenja) da kontroliše i čini zavisnim decentralizovani organ vlasti.

Decentralizacija je specifičan odnos između centralizovanog i decentralizo-vanog organa. To je odnos relativne samostalnosti ili odnos uzajamnih prava i dužnosti, nehijerarhijski, pa i u finansijskom pogledu. Samostalnost decentralizo-vanih organa utvrdjuje se zakonom. Oni se moraju držati zakona, a u njegovom okviru njihovo delovanje je potpuno slobodno. Centralni organi mogu samo poništavati njihove akte ako nisu zakoniti a ne i ceniti njihovu celishodnost. De-centralizovan organ vlasti mora imati i sopstvenu nadležnost, pored prenete od strane centralnog organa i sopstvene izvore sredstava pored prenetih od strane centralnog organa.

Centralizacija javnih poslova (potreba) i njihovog finansiranja ostvaruje se kako odozgo na dole, tako i odozdo na gore, od lokalnih preko federalnih po-litičko-teritorijalnih jedinica, preko subcentralnih do federacije ili samo do nivoa unitarne države, a decentralizacija je obrnuti proces.

2. Dizajniranje i primena decentralizacije

Svrha javnog sektora jeste optimalno pružanje javnih usluga. Građani treba za svoj novac da dobiju optimalan obim i kvalitet javnih usluga. To znači da javni sektor mora biti efikasan u pogledu troškova, kvaliteta, pravovremenog pruža-


nja javnih usluga s tim da one odgovaraju afinitetima (preferencijama) korisnika. Drugim rečima korisnici javnih usluga treba da dobiju vrednost istih za svoj no-vac (value for money). U složenom sistemu utvrđivanja i realizacije javnih potreba i njihovog finansiranja to je vrlo teško ostvariti. Ali, progres u tom smeru mora se ostvarivati.

Kada su u pitanju centralizacija i decentralizacija bitno je na kom nivou vlasti (centralnom, subcentralnom i lokalnom) mogu najbolje, optimalno da se zadovolje ove potrebe i kako ih rasporediti, odnosno projektovati, institucio-nalno (zakonski) urediti i realizovati (implementirati). Pri tome je neophodna adekvatna koordinacija ovih nivoa da bi se postigli optimumi u dizajniranju i u realizaciji koncepta decentralizacije. Rezultat je novi sistem koji obezbeđuje u datim materijalnim i drugim uslovima da se javne potrebe optimalno zadovolja-vaju u kombinaciji i koordinaciji na centralnom, subcentralnom i lokalnom nivou. Neophodna je optimalna koordinacija po vertikalnom ali i u okviru horizontal-nog nivoa vlasti. U protivnom može doći do neostvarivanja postavljenih ciljeva i do deformacija kao što su prevelika centralizacija koja vodi ka autoritarnoj vlasti ili preterana decentralizacija koja vodi ka anarhiji, nezdravoj konkurenciji između subcentralnih i lokalnih zajednica sa neželjenim efektima na stabilnost i ekonom-ski rast, pa i separatističkim tendencijama.

Zato se ovi procesi moraju uvek posmatrati i kontrolisati sa političkog, administrativnog i fiskalnog aspekta.

Prema tome bitan je učinak da decentralizacija bude dobra, uspešna, sa rezultatima koji su vidljivi, koje građani svakodnevno osećaju i na osnovu kojih su zadovoljni, jer im povećavaju standard i kvalitet javnih potreba, obezbeđuju sigurnost socijalnu i političku. Kako su ovi procesi veoma kompleksni, osetljivi, rizični, to se mora biti spreman i za upravljanje rizicima, uglavnom političkim i finansijskim (fiskalnim) pa i organizacionim i drugim, koji se mogu u tim proce-sima pojaviti.

Rizici mogu delovati pritajeno, sa slabijim ili jačim intenzitetom ili snažno, volatilno, što predstavlja razlog za veliku zabrinutost. Ovi rizici se moraju stalno analizirati i mora se preventivno, blagovremeno i adekvatno na njih reagovati.

Kada se dizajnira, primenjuje i analizira uspešnost rešenja decentralizacije i razvoja autonomije i samouprave u sistemu vlasti, moraju se imati u vidu još nekoliko bitnih aspekata tog procesa.

To je jedinstven proces, bez obzira što ga u analitičke svrhe delimo na određene vrste decentralizacije. Naime, ovaj proces se mora uvek posmatrati jedinstveno sa faktorima koji na njega međusobno utiču. Tako, politička decen-tralizacija se ne može ostvariti bez institucionalne, administrativne i fiskalne de-centralizacije i uspešnog upravljanja rizicima koji mogu u njima da se ispolje a koji deluju međusobno u sprezi povezanih uticaja.

Bez političke volje i dovoljno snažnog političkog inputa koji dolazi iz poli-tičkih stranaka koje su na vlasti, iz njihovih programa i implementira se u radu

Glava II Centralizacija, decentralizacija ifiskalna autonomija 19

i rezultatu državnih organa na koje politika ima presudan uticaj, decentralizacija se ne može sprovesti. Ali, decentralizacija se ne može uspešno sprovesti i ako nema sredstava. To znači da neuspeh nastaje ne zbog političke volje već zbog nemogućnosti da se sprovede fiskalna decentralizacija. Ako je i jedno i drugo u redu, problem može da nastane u administrativnoj komponenti decentralizacije zato što nema administrativnog kapaciteta i administrativne sposobnosti za nje-no sprovođenje ili zato što se pruža birokratski otpor promenama i sl.

Treba imati u vidu da vrste decentralizacije mogu da se kombinuju tako što se npr. administrativna decentralizacija koja se ostvaruje vertikalno, od cen-tralnih ka subcentralnim i lokalnim organima vlasti može kombinovati sa funk-cionalnom. To znači da na jedan način može organizaciono da se decentralizuje proizvodnja tzv. čistih javnih dobara tj. onih koja ne mogu da se obezbeđuju i tržišno (spoljna politika, monetarni sistem i monetarna politika, spoljna i unu-trašnja bezbednost i dr.) a na drugi način javna dobra koja mogu da se obezbe-đuju i na tržištu kao što su obrazovanje, zdravstvo, delatnost javnih preduzeća i sl. Relativna samostalnost drugih, uređuje se zakonima institucionalno ali i na specifičan način kada su u pitanju njihovi programi, planovi, kontrola učinaka, povezanost sa budžetima. I proizvodnja tih dobara povezana je sa administra-tivnom decentralizacijom. Koja funkcija zdravstva ili obrazovanja i koliko će biti centralizovana i/ili decentralizovana tj. spuštena na subcentralni, regionalni ili op-štinski nivo vlasti, zavisi od toga koja su rešenja optimalna. Na primer osnovno i srednje školstvo, optimalno je da se organizuje na lokalnom nivou, osnovna zdravstvena zaštita za sve građane treba da se organizuje na centralnom nivou. Slično je i sa funkcijama zaštite životne sredine, sa socijalnim funkcijama, npr. sa borbom protivu siromaštva i drugim.

Sledeća napomena je da se proces decentralizacije razvija i u pravcu ko-rišćenja iskustva privatnog sektora, biznisa, odnosno njegove efikasnosti i za proizvodnju javnih dobara i zadovoljavanje javnih dobara što je u skladu sa novim tendencijama razvoja saradnje i partnerstva između javnog i privatnog sekto-ra. Ovo partnerstvo se ostvaruje primenom koncepta novog načina upravlja-nja javnim sektorom (New Public Management), putem institucionalnih rešenja za javna preduzeća i putem razvoja javno-privatnog partnerstva koje može biti ugovorno ili institucionalno.

Inicijative za inovacije, unapređenja decentralizacije i samouprave mogu da dolaze i odozdo, sa lokalnog nivoa i odozgo sa nivoa centralne i/ili subcentralne vlasti, iz tržišnog sektora, od strane funkcionalno organizovanih subjekata de-centralizacije, posebno od strane nauke i drugih ali je politika (vlast) uvek ta koja arbitrira o njihovoj realizaciji.

3. Vrste decentralizacija

Teorija i praksa pokazuju tri vrste decentralizacije javnih prihoda i javnih rashoda i to političku, administrativnu i fiskalnu.


Neki autori dodaju i tržišnu decentralizaciju, definišući je kao proces u ko-me država prepušta da određene javne funkcije preuzima i realizuje privatni sektor, što je u skladu sa „new public management“. Ovo se odnosi naročito na ona javna dobra koja nisu čista javna dobra (javna uprava, bezbednost i sl.) već i ona koja se mogu obezbediti na tržištu kao što su obrazovanje, zdravstvo, komunalne usluge i dr. Zadovoljavanje ovih potreba država prepušta javnim pre-duzećima, nad kojima zadržava odgovarajuću kontrolu radi zaštite javnog intere-sa ili ulazi u partnerstvo sa privatnim sektorom, odnosno njegovim subjektima (biznisom).

3.1. POLITIČKA DECENTRALIZACIJA

Za kreiranje sistema, politike, strategija zadovoljavanja javnih potreba, pa i za centralizaciju i decentralizaciju, fiskalne reforme i sl. od bitnog značaja, odnosno presudan je politički faktor. To znači da stepen decentralizacije, institucionalizaci-ja, efikasnost u njenom ostvarivanju i sl. zavisi od političke volje izražene u vlada-jućim političkim političkih strankama, u njihovim programima koji se implemen-tiraju u upravljanju državom, od stepena ostvarene demokratizacije društva i sl.

Na razvoj institucija i politike javnih rashoda i javnih prihoda od bitnog uticaja su istorijski, ekonomski, kulturni, geografski i drugi faktori.

3.2. ADMINISTRATIVNA DECENTRALIZACIJA

Administrativna decentralizacija može biti funkcionalna i prostorna (teritorijalna). Funkcionalna decentralizacija je prenošenje javnih funkcija na posebne or-

ganizacije u okviru javnih funkcija kao što su zdravstvena zaštita, obrazovanje, socijalna funkcija, javne investicije, urbanizam i dr., za šta se mogu osnovati i posebni oblici organizovanja države (direkcije) pri određenom nivou vlasti radi efikasnijeg obavljanja ovih funkcija.

Prostorna (teritorijalna) administrativna decentralizacija predstavlja preno-šenje ovlašćenja, odgovornosti i sredstava finansiranja za zadovoljavanje javnih potreba na niže nivoe vlasti (subcentralne i lokalne).

Teorija i praksa poznaju tri osnovne forme prostorne administrativne de-centralizacije javnih rashoda i javnih prihoda, i to dekoncentraciju, delegaciju i devoluciju.

3.2.1. DEKONCENTRACIJA

Dekoncentracija predstavlja najmanji stepen administrativne decentralizacije. U pitanju je prenošenje odgovornosti za obavljanje određenih poslova i zadataka od centralne vlasti, šireg nivoa, na izmeštene, dislocirane organe, nižeg, užeg nivoa vlasti. U užim političko-teritorijalnim jedinicama obrazuju se ogranci cen-tralnih državnih organa (centralnih ministarstava) kojima se poverava obavljanje zadataka iz nadležnosti centralne vlasti (okruzi, regioni, srezovi, gradovi, opštine i sl.). Time se, u izvesnoj meri, ostvaruje približavanje centralne vlasti svojim gra-đanima, ali uglavnom je zastupljen stav da dekoncentraciju obeležava nepostoja-


nje samostalnosti u odlučivanju – ogranak je potpuno podređen svojoj „centra-li“. Kada se administrativna decentralizacija ostvaruje u obliku dekoncentracije, uglavnom nema ili ima vrlo malo nezavisne lokalne vlasti, odnosno samouprave, već postoje samo ispostave centralne vlasti potpuno podređene centru. Ka-ko kod dekoncentracije može da postoji određena nezavisnost u odlučivanju, mogu se razlikovati dva modela dekoncentracije: dekoncentracija kada ogranak centralne vlasti ne može samostalno odlučivati i dekoncentracija kada ogranak ima pravo relativno samostalnog odlučivanja, relativno samostalnu nadležnost u pojedinim svojim funkcijama. Ova samostalnost uvek zavisi i od sredstava kojima se finansiraju funkcije nižeg (užeg) organa vlasi. U meri u kojoj su sredstva cen-tralizovana ili decentralizovana, odnosno preneta nižem nivou i u meri u kojoj mu je omogućeno da ima i sopstvene izvore finansijskih sredstava, ostvaruje se veći ili manji stepen centralizacije, odnosno decentralizacije. Na taj način centra-lizovani organi predstavljaju i specifičan spoj državne (dekoncentrisane) vlasti i samouprave.

3.2.2. DELEGACIJA

Delegacija predstavlja izraženiju formu administrativne decentralizacije: nižim ni-voima vlasti poverava se obavljanje određenih javnih poslova. Putem delegacije centralna vlast prenosi odgovornost za odlučivanje i administriranje javnim funk-cijama na niže nivoe vlasti ili polu-autonomne organizacije koje joj za svoje od-luke odgovaraju, iako nisu pod njenom punom kontrolom. Po pravilu, centralna vlast prenosi nadležnost za obezbeđivanje lokalnih i regionalnih javnih dobara i usluga na lokalne i regionalne organe koji u donošenju odluka često postupaju diskreciono, iako je prisutan manje-više detaljan nadzor centralne vlasti sa finan-sijskog aspekta. Obično se sredstva za obavljanje delegiranih funkcija obezbe-đuju transferima od centralne vlasti, a u izvesnoj meri i ustupljenim prihodima centralnog organa centralizovanom organu vlasti.

3.2.3. DEVOLUCIJA

Devolucija podrazumeva prenošenje nadležnosti za obavljanje određenih javnih funkcija sa centralnog nivoa na niže političko-teritorijalne jedinice koje za svoje odluke u tim poslovima ne odgovaraju centralnoj vlasti. Uglavnom se prenosi odgovornost lokalnim organima vlasti za obezbeđivanje lokalnih javnih dobara i usluga ili se utvrđuje da će se obezbeđivanje pojedinih javnih dobara vršiti posebne ustanove sa javnim ovlašćenjima ili javna preduzeća. Za obavljanje pre-netih nadležnosti lokalna vlast i ustanove sa javnim ovlašćenjima imaju pravo uvođenja i raspolaganja i određenim izvorima sopstvenih prihoda.

Ovaj oblik administrativne decentralizacije ima za cilj da motiviše građane da aktivno učestvuju u obezbeđivanju, proizvodnji i kontroli javnih dobara. Time se povećava efikasnost javne uprave, s obzirom da se građanima daje moguć-nost da utiču na izbor dobara, obim i kvalitet njihovog obezbeđivanja. Građani u lokalnim zajednicama i njihovi lokalni organi, za razliku od centralnih, bolje


poznaju sopstvene mogućnosti i potrebe za javnim dobrima, odnosno svoje preferencije i mogu bolje da obezbeđuju javna dobra i usluge.

U takvoj situaciji građani i njihovi organi koji su i državni i samoupravni mogu bolje da procenjuju i rezultate odnosno efikasnost ostvarivanja državnih i lokalnih samoupravnih funkcija, cenu i troškove njihovog obavljanja (ekonomiju javnog sektora na svom području) kako i koliko efikasno država ostvaruje funkci-je vlasti i kako i koliko je efikasan servis građanima za ostvarivanje i unapređenje javnih funkcija na njihovom području odnosno šta dobijaju za novac (poreze i ostale dažbine) koje plaćaju. Analiza (ocena) ostvarenih rezultata je osnova kontrole ali i razvoja demokratizacije u procesu demokratizacije vlasti i razvo-ja samouprave. Na taj način devolucija podstiče mobilizaciju i bolje korišćenje lokalnih resursa. Ipak, ni i u državama sa najvećim stepenom administrativne decentralizacije subcentralne i lokalne jedinice nisu potpuno nezavisne od cen-tralne vlasti koja svoj uticaj na njihove odluke pokušava ostvariti na različite nači-ne – najčešće transferisanjem potrebnih sredstava. Zbog toga se ističe da se kod devolucije radi o primeni principa „koliko para toliko muzike“. Ipak, kako je ovde zastupljen najveći stepen nezavisnosti nižih političko-teritorijalnih jedinica u od-nosu na centralnu vlast, može se reći da se radi o najjačoj formi administrativne decentralizacije koja najčešće pretpostavlja i postojanje političke decentralizacije.

3.3. FISKALNA DECENTRALIZACIJA

Fiskalna decentralizacija je prenošenje odlučivanja o raspodeli javnih rashoda i jav-nih prihoda na pojedine nivoe vlasti. Radi se o primeni fiskalnog suvereniteta u ši-rem smislu (prenošenje i/ili podeli vlasti nad javnim prihodima i javnim rashodima) i o primeni fiskalnog suvereniteta u užem smislu (prenošenje i/ili podeli vlasti nad javnim prihodima, odnosno moći nad novcem kojim se finansiraju javne potrebe).

4. Prednosti i nedostaci centralizacije i decentralizacije

U teoriji se ističu prednosti centralizacije koja je uslovljena: (a) ekonomijom obima, odnosno ograničenošću sredstava i nastojanjem da se atomizirana sredstva priku-pe i mobilišu na jednom mestu, centralizovano, kako bi se sa što manje troškova ostvarili zadaci koji se inače bez toga ne bi mogli izvršiti i (b) zahtevom da se određeni osnovni problemi u jednoj zemlji (jedinstveno tržište, uslovi poslovanja, razvoj obrazovanja, nauke, zdravstvene zaštite i drugo) jedinstveno rešavaju.

„U savremenoj teoriji i praksi razvijenih demokratskih država ipak se sma-tra da je decentralizacija efikasniji političko-administrativni i fiskalni proces razvo-ja jer je u skladu sa razvojem demokratije, ljudskih prava i sloboda i zahtevima sve boljeg zadovoljavanja javnih potreba. Efikasnost državne uprave pa i njenog fiskalnog (pod)sistema u određenim situacijama i uslovima može se ostvariti i centralizacijom. Nema, međutim, univerzalne formule o najracionalnijoj podeli funkcija i izvora prihoda, niti je teorija jedinstvena o tome koja je vrsta fiskalnog suvereniteta optimalna za fiskalni federalizam. Kriterijumi efikasnosti se traže i


u centralizaciji i u decentralizaciji. Zato savremena teorija javnih finansija zago-vara u većoj ili manjoj meri tzv. kooperativni federalizam, odnosno postojanje mešovitih nadležnosti viših i nižih nivoa vlasti.“3 Kakva će biti rešenja tog odno-sa zavisi od političke volje, ustavne koncepcije federalizma, istorijskih tradicija u oblasti regionalne i lokalne autonomije kao i od uticaja drugih faktora na koje smo već ukazali. Uz to, kada se u obzir uzme i dinamika promena, može se reći da se nijedan sistem podele nadležnosti, ma koliko bio savršen u određenom trenutku, ne može smatrati konačnim i zauvek stabilnim, već neizbežno podleže promenama i prilagođavanjima pod dejstvom političkih, ekonomskih, socijalnih i drugih imperativa.4

Ako je politička volja takva da određeni prihodi budu centralizovani, onda će federacija imati potpuni (apsolutni) fiskalni suverenitet kod većine fiskalnih prihoda uključujući i pravo da odredi procenat učešća u određenom prihodu nižem nivou ili pravo da određene prihode ustanovljava a ostala prava ili samo neka od njih (određivanje njihove visine, njihovo uvođenje) da prepusti nižem nivou. Ako je politička volja takva da su prihodi decentralizovani, onda federacija, odnosno unitarna država, kod određenih fiskalnih prihoda ili nema ili ima vrlo mali fiskalni suverenitet. Isti je prenet nižem nivou, a ona eventualno ima pra-vo samo da procentualno učestvuje u tim prihodima i da se finansira odozdo, finansijskim doprinosima decentralizovanih političko-teritorijalnih jedinica. To je npr. slučaj kada je federacija stvorena udruživanjem država (odozdo) kao kod SAD u kojoj su te države postale savezne države ili kod Švajcarske koja pred-stavlja državnu zajednicu kantona.

Ukoliko se decentralizacija uspešno implementira u fiskalni sistem jedne države, doći će do izražaja njene brojne prednosti. U ekonomskoj teoriji i teoriji javnih finansija ističu se sledeći argumenti u prilog fiskalnoj decentralizaciji:

• S obzirom na to da lokalna vlast (za razliku od centralne) ima pristup in-formacijama o potrebama i prioritetima svojih građana, odluke o javnim rashodima donete na lokalnom nivou bliže su preferencijama lokalnog stanovništva. Shodno tome, lokalna vlast snosi i odgovornost svojim gra-đanima za (ne)adekvatno obezbeđivanje lokalnih javnih dobara i zado-voljavanje njihovih potreba.

• Decentralizacija može dovesti do pojednostavljenja složenih birokratskih procedura i povećanja „osećaja“ državnih službenika za potrebe građana u lokalnim zajednicama: centralna vlast, putem svojih organa u lokalnim zajednicama, obezbeđuje javna dobra kojima se zadovoljavaju potrebe stanovništva u velikom broju lokalnih zajednica, čime doprinosi adekvat-nom obezbeđivanju javnih dobara.

3 Dr Dragana Gnjatović, Usklađivanje struktura zemalja EU, Megatrend, Beograd, 2002, str. 123.4 O ovome videti detaljnije Hasiba Hrustić, Fiskalni federalizam u svetu i naša iskustva, Privredni

pregled, Beograd, 2002. Posebno pogledati periode centralizacije od 1946-1967, period decen-tralizacije posle 1967. i nasleđene promene posle Ustava SRJ iz 1992. a zatim raspad Jugoslavije i događaje posle 5. oktobra 2000.


• Ukoliko se akcenat stavlja na postojanje različitih političko-teritorijalnih jedinica na subcentralnom i/ili lokalnom nivou, decentralizacija će dove-sti do boljeg sprovođenja lokalnih programa i stvaranja mogućnosti da lokalno stanovništvo učestvuje u odlučivanju. Kada su građani uključeni u proces odlučivanja o obezbeđivanju javnih dobara i usluga, dobijaju ono što odgovara njihovim potrebama i preferencijama, zbog čega će poka-zati veću spremnost da plate za dobra koja dobijaju i usluge koje im se pružaju („građani žele da dobiju ono za šta plaća ju“), što vodi povećanju političke stabilnosti u državi.

• Decentralizacija podstiče „konkurenciju“ između nižih političko-teritori-jalnih jedinica: svaka od ovih jedinica će nastojati da što bolje zadovolji potrebe svog stanovništva kako ne bi došlo do pojave migracije u jedi-nice u kojima je obezbeđivanje javnih dobara bolje, jeftinije ili u kojima građani mogu uživati dobra koja se ne obezbeđuju u jedinici njihovog rezidentstva, itd. Na ovaj način podstiče se inovacija, a time i bolje obez-beđivanje javnih dobara. Međutim, to se može ostvariti samo ukoliko između lokalnih jedinica postoji „zdrava konkurencija“.

• U pojedinim državama prirodni resursi su locirani u određenim regio-nima ili lokalitetima, što dovodi do bolje privredne i ekonomske razvi-jenosti ovih krajeva u odnosu na ostatak državne teritorije. Da bi se nesrazmera otklonila, država transferiše sredstva „siromašnijim“ politič-ko-teritorijalnim jedinicama. Takođe, značajno je i prisustvo transfera od „bogatijih“ regiona onima koji su „siromašniji“. Na ovaj način fiskalna de-centralizacija doprinosi vođenju pravične redistributivne fiskalne politike.

5. Argumenti protiv fiskalne decentralizacije

Ipak, kako decentralizacija nije „lek za sve“, donosioci odluka o njenom uvođe-nju u društveno-politički i/ili ekonomski život države moraju imati u vidu brojne probleme sa kojima se mogu suočiti. Najčešće se ističu sledeći argumenti protiv vršenja fiskalne decentralizacije:

• Obezbeđivanje javnih dobara nije uvek efikasno decentralizovati, naroči-to kada se radi o javnim dobrima koja imaju veliki broj korisnika.

• Ako se teret administrativne odgovornosti prebaci na lokalne vlasti bez odgovarajućih finansijskih izvora, pojaviće se teškoće u sprovođenju pra-vične distribucije i obezbeđivanju javnih dobara.

• Ponekad decentralizacija može učiniti koordinaciju nacionalne politike vrlo složenom i dati mogućnost lokalnim lobijima da utiču na obavljanje funkcija prenetih na lokalnu vlast.

• Nastupila bi koncentracija poslovne aktivnosti u pojedinim regionima ili lokalnim jedinicama u državi. U krajnjoj liniji, došlo bi do povećanja ra-zlika u privrednoj razvijenosti i ekonomskoj snazi političko-teritorijalnih jedinica lociranih u različitim delovima državne teritorije.


• Decentralizacija često povećava jaz između rashoda i prihoda, odno-sno razdvaja javnu potrošnju od odlučivanja o prihodima umesto da ih „približi“. Ovo se događa kada se rashodi nižih političko-teritorijalnih jedinica najvećim delom finansiraju transferima od centralne vlasti. Tada su subcentralne i lokalne vlasti sklone da povećavaju svoje rashode, jer smatraju da će tako dobiti više sredstava iz centralnog budžeta.

• U uslovima decentralizacije slabi sposobnost centralne vlasti da odgovori na ekonomske šokove, a time slabi i njena sposobnost za vođenje stabi-lizacione po litike, politikama javnih rashoda (javne potrošnje) i politikom javnih prihoda, čime utiče na neutralisanje cikličnih kretanja u privredi.

Kada država odlučuje o tome da li će decentralizovati svoj društveno-poli-tički i/ili ekonomski život, uglavnom polazi od prednosti i nedostataka decentrali-zacije. Ako su koristi (prednosti) veće od gubitaka (nedostataka), tada će država pokazati spremnost da pojedine nadležnosti prenese na niže političko-teritori-jalne jedinice. Ponekada, umesto da o uvođenju odluče prednosti ili nedostaci, odluku „kroje“ politički faktori, pa se decentralizacija izvrši i pored postojanja brojnih gubitaka koje će proizvesti za konkretnu državu i obrnuto.

6. Koristi od efikasno sprovedene decentralizacije javnih rashoda i prihoda

Da li će u državi biti sprovedena decentralizacija fiskalnog sistema i u kom obi-mu, zavisi pre svega od toga da li je korist od njenog sprovođenja veća od gubitaka koji neminovno slede. Prilikom odlučivanja o decentralizaciji fiskalnog sektora treba imati u vidu da finansije podrazumevaju efikasnu raspodelu funk-cija, informisanost i transparentnost pri odlučivanju, odnosno odgovornost za efikasno obavljanje javnih funkcija i za trošenje sredstava javnih prihoda, a time i optimalnost u zadovoljavanju potreba i prioriteta građana. Decentralizovano upravljanje javnim rashodima je i hijerarhijski ali i odnos dijaloga i partnerstva iz-među nivoa državne vlasti u njihovim međusobnim fiskalnim odnosima i između njih i lokalne samouprave.

Da bi se ocenila efikasnost decentralizacije i koristi od iste neophodno je istražiti rezultate i dati pozitivne ili negativne odgovore na sledeća pitanja:

• Da li decentralizacija ostvaruje i povećava uspešnost i odgovornost vlasti (pitanje efikasnosti)?

• Da li decentralizacija pomaže ili šteti siromašnijim regionima u državi i siromašnijim građanima (pitanje pravičnosti) ?

• Da li decentralizacija ugrožava makroekonomsku stabilnost ili doprinosi njenom održavanju (pitanje stabilnosti)?

U idealnom slučaju, decentralizacija može voditi uspostavljanju harmonizo-vanog fiskalnog sistema u kome postoji veliki stepen koordinacije i kooperacije različitih nivoa vlasti. Međutim, moguće je da usled fiskalne decentralizacije dođe do dezintegracije i segmentacije fiskalnog sistema i odnosa između političko-te-


ritorijalnih jedinica u jednoj državi. Figurativno rečeno, decentralizacija se može posmatrati kao „lepak“ koji fiskalni sistem čini jedinstvenim i vodi kooperaciji različitih političko-teritorijalnih jedinica ili kao „razređivač“ koji vodi dezintegrisa-nosti fiskalnog sistema.

Smatra se da kod vršenja fiskalne decentralizacije treba voditi računa o oba aspekta državne fiskalne aktivnosti – i o rashodima i o prihodima. Tako su osnovna pitanja koja treba rešiti u uslovima decentralizacije fiskalnih odnosa: ras-podela rashoda, raspodela prihoda i otklanjanje neravnoteže u budžetima nižih nivoa vlasti nastale kao posledica raspodele rashoda ili raspodele prihoda, kao i neravnoteže u regionalnom razvoju, odnosno fiskalnim i ekonomskim kapacite-tima i potrebama političko-teritorijalnih jedinica na istom nivou vlasti.

7. Kritika deformisanja procesa centralizacije i decentralizacije

Decentralizacija kao prenošenje funkcija (rashoda) i sredstava (prihoda) može se posmatrati kao raspodela nadležnosti (troškova) i sredstava (prihoda) između različitih nivoa vlasti državne organizacije (centralnog, subcentralnog, lo-kalnog) ali i kao decentralizacija funkcija od vlade ka tržištu i nevladinim organi-zacijama. I to je značajan pravac u kome se traga za pareto poboljšanjima u okvi-ru teorije blagostanja. Pri tome je naglasak i na administrativnim i na tržišnim snagama (preduzećima, bankama i sl.) i nevladinim organizacijama koje treba da pomognu da država efikasnije vrši javne usluge, što je utemeljeno na načelu dobrovoljnosti i altruizmu. Upravo zbog toga je u većini zemalja OECD-a i pri-sutan trend prenošenja funkcija države blagostanja na lokalni nivo, jer se uticaj nevladinog sektora na tom nivou može najefikasnije ostvarivati. Ima, međutim i drugačijih mišljenja i stavova.

U vezi s tim u jednom od izveštaja Komisije za glavnu finansijsku kontrolu V. Britanije tvrdi se: „da više ne postoji jasan konsenzus u vezi sa misijom lokalne vlade. Lokalne vlasti više se ne smatraju nužno jedinim ili najboljim službama za pru-žanje tradicionalnih usluga. Implicitna vera u sposobnost velikog birokratskog aparata da reši socijalne probleme zamenjena je skepticizmom, sumnjom i spremnošću za eksperimentisanje sa novim metodima sa prilagodljivijim i prijemčivijim strukturama i većom lokalnom fleksibilnošću“.5

U zemljama OECD-a zahtevi za efikasnošću čine novu paradigmu u kojoj se polazi od analize i kritike stanja u ovoj oblasti i uzroka zaostajanja i defor-misanja ovog procesa. Pri tome se ističu šest ključnih razloga i to: 1) pojavilo se isuviše mnogo programa u vreme kada parazitski politički sloj žuri da kupi glasove posebnih interesnih grupa; 2) sve češće podleže reviziji ocena efika-snosti administratora i političara kao najsposobnijih ljudi za pružanje mnogih usluga; 3) izgleda da je isuviše visok nivo vladine intervencije podstakao i održao zavisnost, umesto da ohrabri oslanjanje na sopstvene snage; 4) zavisnost od

5 O lokalnim eksperimentima videti i decentralizaciju u praksi, Evropski modeli i praksa, Ministar-stva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, Beograd, 2009.


centralnog, odnosno federalnog nivoa posebno se ispoljila u tendenciji gušenja lokalne uprave, komunalne inicijative, dobrovoljne delatnosti i samopomoći, 5) izgleda da stalno rastu troškovi vladinih usluga, obično zbog toga što zahtevi nisu ograničeni, kao i zbog velike finansijske elastičnosti zahteva i teškoća sa kojima se političari suočavaju kada treba da uspostave efikasnu kontrolu; 6) čini se da se ispoljava sve izraženija nespremnost za pružanje podrške nivou javnih troškova koji je potreban za održavanje države blagostanja, što delom proističe i iz straha da će javna akcija nadjačati finansijske aktivnosti u tržišnom sektoru, uključujući i bankarsko kreditiranje itd.6

8. Uslovi, ciljevi, efekti i problemi primene decentralizacije

Pošto se decentralizacija primenjuje u različitim, specifičnim uslovima svake zemlje, pored opštih ona ima i relativno specifične ciljeve i specifične proble-me koje mora da rešava. Ovi problemi su specifični i u okviru zemlje, između pojedinih nivoa vlasti (političko-teritorijalnih zajednica). Da bi se ostvarili ciljevi demokratskog razvoja, a decentralizacija je jedan od bitnih uslova demokratije i efikasnosti, neophodno je u modelu decentralizacije uskladiti brojne interese u brojnim složenim i specifičnim uslovima života na dostignutom stepenu razvoja (političke, kulturne, nacionalne, tradicionalne i običajne, finansijske, socijalne i dr.). Rezultati se zahtevaju u složenim odnosima razvoja centralizacije i decen-tralizacije, oponiranja i prihvatanja političke argumentacije, dijaloga i koordinaci-je i partnerstva, ostvarivanja uslova za zainteresovanost za što veće povećanje učešća građana u oblikovanju tih procesa, bez čega nema jačanja demokratije.

U svemu tome materijalni interesi i finansije imaju važnu, ključnu ulogu i odigravaju se i složeni procesi i efekti pretvaranja nacionalnog, državnog suve-reniteta u fiskalni federalizam i lokalnu samoupravu i ograničavanja centralne vlasti i podele ili preraspodele ovog suvereniteta (finansijske vlasti, moći nad novcem) između centralne, subcentralne i lokalne vlasti. Ovi procesi imaju svoju dinamiku. Oni, u traganju za optimumima, moraju stalno da se usavršavaju u cilju sve boljih rešenja i sve većih učinaka. U njima se uvek javljaju i novi ciljevi ali i problemi koje fiskalni federalizam mora da rešava politički, strateški, institu-cionalno, konkretno, ostvarujući sve veću efikasnost i pravičnost u proizvodnji javnih dobara u skladu sa preferencijama građana.

Nisu isti izazovi decentralizacije u uslovima države blagostanje (post-welfa-re state) i država u tranziciji. Glavni cilj isporuke javnih dobara u razvijenim ze-mljama je da se smanjuju njihovi troškovi uz povećanje obima i kvaliteta. U ovim zemljama se intenzivno usavršava proces dobijanja vrednosti za novac dat jav-nom sektoru za javne potrebe (valey for money). Taj cilj imaju i zemlje u tranzi-ciji, ali one prethodno moraju da obezbede osnovne tranzicione zahteve prelaza iz komunizma, u stvari svega onoga što im je ostavio u nasleđe, u sistem tržišnog

6 Robert Benet, Decentralizacija, lokalna vlada i tržište, Politikološke teme, Magna agenda, Beograd, 2002. str. 207-208.


privređivanja i demokratije, pri čemu se mora imati u vidu da bez tržišta nema demokratije i da su razvijeno tržište i održivi razvoj bitan uslov za finansije jav-nog sektora i isporuku javnih dobara koje proizvodi.

Izazov za javni sektor, odnosno fiskalni federalizam i decentralizaciju je i svetska ekonomska kriza koja zahteva adekvatna prilagođavanja kako privatnog, tako i javnog sektora da se iz nje izađe.

U nekim zemljama, posebno najnerazvijenijim, izazovi i prioriteti su ostvari-vanje nacionalnog jedinstva bez sukoba i ratova, razrešavanje sukoba zavađenih etničkih grupa i lokalnih zajednica koje se bore za participaciju, učešće u vlasti i protivu neefikasnog centralnog administriranja.

Finansije za rešavanje problema decentralizacije zavise od brojnih složenih uslova finansiranja. To su stepen ekonomskog razvoja zemlje i njena fiskalna os-nova, ali i stepen regionalnog i lokalnog ekonomskog razvoja u zemlji a on je po pravilu neravnomeran pa su neravnomerno razvijeni i fiskalni kapaciteti i po tom osnovu. Finansije decentralizacije zavise i od finansijske i kreditne sposobnosti zemlje na centralnom, subcentralnom i lokalnom nivou i mogućnosti njihovog zaduživanja tj. od njihovog uključivanja u finansijska tržišta, npr. emitovanjem mu-nicipalnih obveznica, zatim od mogućnosti korišćenja fondova u zemlji i inostra-nih i sl.

U decentralizovanom finansiranju na lokalni nivo, fokus mora biti i na ko-ordinaciji sa širim nivoima vlasti ne samo radi efikasne kontrole već i radi ostva-rivanja nacionalnog zajedništva i političke stabilnosti. Moraju se stvoriti, pored zakonskih uslova i obaveze i podsticaji za intezivnu interakciju odnosa unutar državnih organa i između njih i lokalne samouprave. Pretpostavka za to je i povećanje transparentnosti ovih procesa, predvidljivosti (strategije, planovi uči-naka) bez čega nema odgovornog odlučivanja i polaganja računa za ostvareno. Građanima se moraju obezbediti odgovarajući mehanizmu za zaštitu od nezako-nitog postupanja i povrede njihovih prava. I naravno, bitni su finansijski i ljudski resursi za ostvarivanje ovih procesa.

Treba imati u vidu i različitosti u afinitetima, tražnji, prioritetima ili kako se to kaže u preferencijama građanama kada su u pitanju javna dobra i njihovo kombinovano i usklađeno isporučivanje sa različitih nivoa vlasti i od strane lokal-ne samouprave.

Razlike u preferencijama su utoliko veće ukoliko je zemlja veća, teritorijalno i po broju stanovnika i nacionalno, politička i državna struktura heterogenija. To su uslovi koji zahtevaju složeniju decentralizaciju i u kojima ona donosi veće koristi nego u zemljama koje su teritorijalno manje i sa manjim specifičnostima na subcentralnom, lokalnom i regionalnom nivou. Uniformisana isporuka javnih dobara na nivou čitave zemlje je generalno neefikasna.

Prema tome, koristi od decentralizacije su veće što je veća razlika u prefe-rencijama potrošača. Javni rashodi i izdaci lokalnih zajednica moraju se prilagoditi lokalnim prilikama za šta lokalne samouprave moraju imati zakonske i materijal-


ne uslove (fiskalnu nadležnost i sredstva) za realizaciju i sopstvenih, specifičnih programa javnih potreba i rashoda a to moraju da uvažavaju i širi organi vlasti.

Mora se voditi računa i o pareto efikasnosti tj. da niko ne može da po-većava blagostanje na račun smanjenja blagostanja drugih. Ova efikasnost se sa decentralizacijom povećava naročito kada su u pitanju kvazi javna dobra koja se mogu obezbediti tržištu, a obezbeđuju se u javnom sektoru na lokalnom nivou. To su bolnice, škole, lokalno, komunalna infrastruktura i sl.

Država ima ograničene resurse i mora ih preko javnog sektora u proce-su decentralizacije trošiti na racionalan način. U okviru resursa najznačajniji je BDP od koga zavisi i per capita dohodak. Kako javni sektor odlučuje o alokaciji javnih potreba to on mora da vodi računa o proporcijama raspodele BDP na tržišni i javni sektor i o preraspodeli dela BDP u okviru fiskalne decentralizacije na korisnike budžeta svih nivoa vlasti. U vezi sa tim mora se imati u vidu i da zajednice, nacionalne, regionalne, lokalne, sa većim BDP mogu da ponude veći obim i kvalitet javnih usluga odnosno veći per capita iznos javnih dobara jer imaju veću fiskalnu snagu a time i veću osnovica za obezbeđenje javnih prihoda. To implicira rešavanje problema neujednačenog regionalnog razvoja u procesu decentralizacije (transferi, grantovi i sl. za rešavanje nejednakosti po osnovu ne-jednake ekonomske snage i fiskalne moći lokalnih i širih zajednica).

Svi nivoi vlasti u procesu decentralizacije, da bi bili uspešni, moraju racio-nalno da se ponašaju. To važi i za lokalne samouprave. I one moraju da vode računa da obezbede ponudu javnih dobara sa strukturom, obimom i kvalitetom i cenom koja obezbeđuje vrednost koja je za njih plaćena. Kako se struktura nji-hovih prihoda sastoji od sopstvenih prihoda (izvornih), učešća u prihodima viših nivoa vlasti, od transfera, grantova, zaduživanja i sl., to se u okviru jedinstvenog budžeta svaki prihod mora opravdati racionalnim korišćenjem za javne potrebe na lokalnom nivou. Tu nastaju brojni problemi koje lokalna zajednica, mora da rešava. Određeni problemi mogu da se rešavaju u koordinaciji (i subordinaciji) sa centralnom i subcentralnom vlašću, a određene probleme mora da rešava sa-ma lokalna zajednica na osnovu svojih (diskrecionih) prava, primenjujući najbolja među alternativnim rešenjim.

Tako, preterano oslanjanje na prihode sa višeg nivoa vlasti, može da ima niz negativnih posledica. To slabi napore za prikupljanje sredstava iz sopstvenih, izvornih prihoda, smanjuje rezultate u sprečavanju evazije poreza i povećava zavisnost lokalne zajednice od onih koji je finansiraju.

Kako su lokalne zajednice specifične i neujednačene u razvoju, one moraju da vode računa o svojoj ekonomskoj i fiskalnoj bazi tj. o privredi i stanovništvu (njihovoj imovini, prihodima i potrošnji). U tom pogledu lokalne zajednice su međusobno konkurentne i svaka teži da, na svom području, zadrži privredne su-bjekte i privuče druge, kao i da zadrži i poveća broj stanovnika koji više zarađuju, poseduju veću imovinu i više troše. To se može učiniti povećanjem poreskih osnovica, smanjenjem poreskih stopa kod poreza i drugih javnih prihoda koji su


u nadležnosti lokalne samouprave i davanjem odgovarajućih podsticaja posebno za investicije koje su privlačne za biznis i život građana na teritoriji te lokalne sa-mouprave. U svakom slučaju lokalna samouprava ne bi smela da dođe u situaciju da ima odliv biznisa i stanovništva koji odlaze u druge lokalne zajednice koje im fiskalno više odgovaraju.

Budžetska politika na lokalnom nivou mora zato da se vodi tako da se sva sredstva ili bar najveći deo ukupnih lokalnih prihoda potroši na lične rashode (plate administracije) i javne nabavke a da malo sredstava ostaje za neophodne investicije radi kojih se mora obezbediti i mogućnost zaduživanja lokalnih za-jednica. Isto tako ako se lokalne zajednice „predatorski“ ponašaju u nametanju izvornih prihoda i viših stopa kod određenih ustupljenih prihoda kada su za to nadležne (npr. kod poreza na imovinu, firmarina i sl.) reakcija obveznika tih dažbina može biti prestanak rada firmi i/ili preseljenje u konkurentnije lokalne zajednice.

Zdrava konkurencija lokalnih zajednica može da dovede i do smanjenja sredstava za javne potrebe a da se racionalizacijom i smanjenjem troškova pove-ća kvalitet i standard javnih potreba, pogotovu ako neracionalno i kroz korupciju sredstva iz budžeta „cure“ na nedozvoljen način i za nedozvoljene namene. Ne sme se voditi ni politika konkurentnosti koja vodi osiromašenju suseda.

Prema tome, lokalna samouprava predstavlja veliku prednost u zadovolja-vanju lokalnih potreba ali samo ako se stvarno ponaša i razvija u skladu sa cilje-vima i efektima utvrđenim u sistemskim rešenjima, uz pretpostavku da su ova rešenja dobra, da ih ne prihvata samo formalno, već stvarno i da vodi računa o efektima trošenja na javne rashode i efektima prikupljanja javnih prihoda. Ona mora stalno da inovira svoje programe proizvodnje i distribucije javnih usluga i da podiže njihov standard, odnosno obim i kvalitet, da ima efikasnu unutrašnju i spoljnu kontrolu i reviziju, da obezbedi transparentnost svojih odgovornosti, odluka i učinaka i što širu zainteresovanog građana za neposredno učešće u procesu odlučivanja.

Glava III Javni rashodi

1. Pripadnost rashoda

Kod raspodele funkcija i javnih rashoda (pasivnog finansijskog izravnanja) najvaž-nija pravila, principi i kriterijumi su sledeći:

• Ciljevi koji se žele ostvariti raspodelom javnih rashoda – Ako se obavljanjem odre đene funkcije ostvaruju ciljevi koji su od značaja za državu kao celi-nu, treba je dodeliti centralnoj vlasti. Međutim, ako je reč o ciljevima koji su značajni za nižu političko-teritorijalnu jedinicu i ako se mogu efikasnije ostvarivati decentralizovano i/ili samoupravno funkcija treba da pripad-ne toj jedinici (subcentralnoj ili lokalnoj).

Glava III Javni rashodi 31

• Mora se poštovati autonomija nižih nivoa odnosno subcentralnih i lokal-nih organa vlasti. Oni imaju dvostruku odgovornost prema centralnom organu i prema građanima. Organi lokalne samouprave odgovaraju gra-đanima za prenete (decentralizovane) funkcije od strane centralnih i subcentralnih organa i za samoupravne funkcije građana na svojoj teri-toriji. Za to moraju imati adekvatna sredstva i to kako ona koja dobijaju za prenete funkcije, jer se za svaku prenetu funkciju moraju obezbediti i sredstva pokrića za njenu realizaciju, tako i ona sredstva koja obezbe-đuju iz sopstvenih, lokalnih izvora iz kojih se finansiraju samoupravne funkcije JLS. Sva ta sredstva se slivaju u jedinstveni budžet JLS a viši nivo vlasti ima pravo nadzora i kontrole efikasnosti korišćenja tih sredstava. Nadzor i kontrola, međutim, ne smeju da ograničavaju samoupravu JLS.

• Minimum u zadovoljavanju javnih potreba – Prilikom raspodele javnih ras-hoda mora se uzeti u obzir postojanje razlika političko-teritorijalnih je-dinica u ekonomskoj razvijenosti i mogućnosti ubiranja prihoda. Drugim rečima političko-teritorijalne jedinice imaju različitu ekonomsku i fiskalnu snagu, naročito kada se oslanjaju na sopstvene izvore prihoda. Zato se mora određenim mehanizmima, instrumentima i standardima fiskalnog izravnanja uticati da se te razlike smanjuju, odnosno da se pruži pomoć nerazvijenima od strane višeg (šireg) nivoa državne vlasti (vertikalno), odnosno od ekonomski jačih političko-teritorijalnih jedinica istog nivoa državne vlasti (horizontalno), kako bi se smanjila nejednakost u eko-nomskoj bazi i u zadovoljavanju javnih potreba, naročito u nerazvijenim područjima. Prilikom dodeljivanja pojedinih funkcija neophodno je po-staviti minimalne standarde koje treba ispuniti (ostvarivanje BDP ili per capita dohotka, broj stanovnika, standardi u obrazovanju, zdravstvu i dr.), kako na strani javnih rashoda, tako i na strani javnih prihoda, da bi potrebe građana i privrede za javnim dobrima bile zadovoljene.

• Princip supsidijarnosti, koristi i najmanjih troškova – Raspodela javnih ras-hoda treba da se zasniva na principu koristi sa najmanjim troškovima i najvećim efektima u zadovoljavanju javnih potreba. To znači, da se kod određivanja koja će funkcija (rashod) biti dodeljena jednom nivou vlasti uzimaju u obzir potrebe građana, tako da za određenu funkciju bude zadužen onaj nivo vlasti koji obezbeđuje da potrebe budu najbolje za-dovoljene (princip koristi). Ukoliko se utvrdi da se određene potrebe efikasnije mogu zadovoljiti na nižem nivou vlasti, tada tom nivou treba i dodeliti obavljanje adekvatne javne funkcije, odnosno izvršavanje odre-đenog rashoda (princip supsidijarnosti). Kod raspodele javnih rashoda treba voditi računa o ekonomiji rashoda i unutar toga, o ekonomiji obi-ma. Optimalno zadovoljavanje potreba svih građana uz najmanji trošak (spoljna i unutrašnja bezbednost npr.) ostvaruje se na nivou centralne vlasti. Lokalne potreba kao što su komunalije, lokalna policija, lokalna ra-


sveta, održavanje ulica i sl. zadovoljavaju se na lokalnom nivou. To znači da javne funkcije treba dati političko-teritorijalnoj jedinici čiji su građani korisnici tih funkcija. Time se omogućuje da proizvodnja javnog dobra (obavljanje javne funkcije) bude finansirana od strane onih koji to dobro i koriste, tj. da „oni koji plaćaju i dobiju ono za šta su platili“. Kod dodelji-vanja pojedine funkcije nivou vlasti treba voditi računa o potrebi da se njeno obavljanje sprovede kvalitetno i uz što niže troškove. U skladu sa ovim, ako bi bilo „najjeftinije“ da se određena funkcija obavlja od strane lokalne vlasti i kada je u pitanju nacionalno javno dobro, tada je treba prepustiti u nadležnost ovog nivoa vlasti a finansiranje i kontrola te funk-cije vršiće se od strane centralne vlasti.

Inače, mora se napomenuti da raspodela javnih funkcija ima svoje speci-fičnosti i svoju dinamiku razvoja u svakoj državi. Zato se i ne može govoriti ni o jednoobraznom i idealnom modelu raspodele javnih rashoda. Svaka država određuje svoje prioritete i svoje nivoe vlasti u obezbeđivanju javnih dobara.

Imajući u vidu okolnosti koje se moraju uzeti u obzir prilikom raspodele funkcija i javnih rashoda, u teoriji su stvoreni modeli moguće raspodele rashoda centralne, subcentralne i lokalne vlasti koji obezbeđuju usklađenost centralizaci-je, decentralizacije i samouprave.

Na sve ovo najveći uticaj imaju geopolitički, istorijski, materijalni, obrazovni, kulturni i drugi uslovi i faktori.

Po kriterijumu samouprave, javne funkcije treba prepustiti užim teritorijal-nim jedinicama pod uslovom da su one voljne, sposobne i ekonomski dovoljno snažne (da imaju odgovarajuća sredstva) da ih kvalitetno izvršavaju. Kriterijum samouprave omogućuje i obezbeđuje veću javnu kontrolu, pridonosi da nosioci odluka o finansiranju javnih potreba nisu anonimni, poreski obveznici su više zainteresovani za obim i kvalitet obavljanja javnih funkcija i više angažovani da se to ostvaruje.

Po kriterijumu minimalnog zadovoljavanja javnih potreba došlo bi do poja-ve da sve lokalne teritorijalne jedinice ne bi, bez uzajamnosti i solidarnosti, bile kadre podmiriti određene javne potrebe (npr. u zdravstvu, kulturi, obrazovanju). Zato raspodela funkcija između teritorijalnih jedinica u jednoj zemlji mora biti praćena obezbeđenjem fiskalnih prihoda za sve neophodne javne potrebe i za podmirenje neophodnih rashoda koji iz toga proizilaze.

I Prof. Otto Eckstein7 ističe koje su prednosti za određene javne funkcije ukoliko se one vrše na lokalnom nivou ili sa najvišeg (centralnog) nivoa državne zajednice. U prilog prednosti lokalnog nivoa on navodi:

• lokalne društveno-političke zajednice mogu bolje da se upoznaju sa pri-likama i potrebama svoga reona kod izbora i obima javnih potreba, no društveno-političke zajednice na višem nivou;

7 Otto Eckstein, Public Finance, 1964. p. 34-37.


• lokalne društveno-političke zajednice imaju bolju mogućnost za inicija-tivu, pošto su u neposrednom kontaktu sa stanovništvom, sa njihovim zahtevima i sa njihovim potrebama;

• odluke o rashodima mogu biti učinjene racionalnije na lokalnom nivou, no na višem nivou društveno-političkih zajednica, pošto je na ovome ni-vou lakše posmatrati odnose između javnih rashoda i njihovih rezultata;

• prenošenje kompetencija na niži nivo društveno-političkih zajednica do-zvoljava eksperimentisanje, čiji pozitivni rezultati mogu postati docnije standardi u javnoj potrošnji.

U prilog finansiranju javnih potreba sa najvišeg nivoa državne zajednice Otto Eckstein navodi sledeće stavove:

• u okviru jedne zemlje postoje javne potrebe koje zahtevaju nacionalnu akciju. U zemljama federalnog društveno-političkog uređenja ove javne potrebe upravo i izražavaju smisao do čega je i došlo do formiranja federacije;

• postoje javne potrebe koje su zajedničke za sve građane, nezavisno od toga kojoj užoj društveno-političkoj zajednici oni pripadaju. Najreljefniji primeri u ovome smislu su javne potrebe u vezi sa nacionalnom odbra-nom i spoljnim poslovima. Ovim službama dodaju se i službe narodnog obrazovanja i službe narodnog zdravlja, kao osnovne;

• rivalstvo koje može postojati između nižih društveno-političkih zajedni-ca, može dovesti do izvesnih preterivanja u domenu javnih službi;

• zbog rivaliteta političkih grupa na nivou nižih društveno-političkih zajed-nica može doći do zloupotrebe kroz preterana oporezivanja pojedinih slojeva stanovništva, što bi se izbeglo, ako bi se principi o oporezivanju ustanovljavali na nacionalnom nivou

• pošto ekonomski nivo svih društveno-političkih zajednica nije podjed-nak, to korekture na domenu finansiranja javnih potreba mogu činiti samo društveno-političke zajednice na najvišem, odnosno višem, nivou.

1.1. RASHODI CENTRALNE VLASTI

Centralna vlast treba da zadrži centralne javne funkcije, i to: • Javna dobra koja su od značaja za sve građane u državi i koja zahtevaju

uniformnost u obezbeđivanju – takozvana čista nacionalna javna dobra (nacionalna odbrana i bezbednost; zdravstvena i socijalna zaštita koje se obezbeđuju od strane države; univerzitetsko obrazovanje, itd.).

• Lokalna javna dobra u čijem obezbeđivanju nastaju značajna prelivanja između jurisdikcija na celoj teritoriji države ne bi se mogla otkloniti na drugačiji način osim intervencijom federalne, odnosno unitarne drža-ve, i to putem zakonske regulative, oporezivanja ili davanjem subvencije. Ukoliko se prelivanja vrše između jurisdikcija koje pripadaju jednoj sub-centralnoj jedinici, tada bi za njihovo rešavanje bila nadležna subcen-


tralna vlast. Ukoliko su zagađenja locirana samo u određenoj lokalnoj zajednici ona ih mora rešavati sama, uz eventualnu finansijsku pomoć centralne ili subcentralne vlasti. Slična situacija je i sa mrežom puteva koji imaju savezni, regionalni ili lokalni značaj, što može biti i mešovita funkcija. Dobar primer za to je SR Nemačka. Isto tako borba protivu siromaštva može biti efikasna ako se ostvaruje na centralnom ili na cen-tralnom, subcentralnom i lokalnom nivou, u zavisnosti od toga kako je siromaštvo locirano.

Određeni stepen centralizacije javnih funkcija treba da obezbedi građansku jednakost u zadovoljavanju javnih potreba. Po prof. Štiglicu npr. mora se zauzeti stav o tome da li država problem siromaštva treba da reševa na saveznom ili na lokalnom nivou. Ako je to nadležnost saveznog nivoa, što je svakako optimalnije, onda se na saveznom nivou za sve siromašne moraju obezbediti i sredstva i druga rešenja za njihov status (prekvalifikacija i sl.).

Najčešće se od strane federacije potpuno obavljaju i finansiraju nacionalna odbrana i bezbednost, monetarna politika i politika deviznog kursa, kao i odnosi sa drugim državama, dok se sve ostale funkcije obavljaju zajednički od strane različitih nivoa vlasti.

Subcentralnu vlast čine i savezne države u federaciji. Kakva će biti njihova uloga u podeli odgovornosti (nadležnosti) sa federacijom u obezbeđenju javnih potreba i rashoda, odnosno javnih prihoda zavisi od tipa federacije. Ako je ona labava tj. konfederacija, ona može da ima manji fiskalni suverenitet od članica federacije koje preuzimaju određene funkcije koje bi u čvrstoj federaciji obavljala centralnu vlast.

Ukoliko je država unitarna sve pomenute javne funkcije, koje ima federaci-ja, obavljaju se na nivou unitarne države.

Problemi koji se rešavaju u javnom sektoru mogu da budu i univerzalni ali i vrlo specifični s obzirom na specifičnost istorijskih, ekonomskih i drugih okolnosti.

Mogu se javiti i specifični i socijalni i ekonomski problemi koje mora da rešava ekonomija javnog sektora a odnose se na regionalni razvoj. U Saveznoj Republici Nemačkoj, nakon pada Berlinskog zida i Savezna država i razvijene Re-publike Savezne Republike Nemačke, pomagaće do 2020. godine (vertikalnim i horizontalnim transfernim davanjima sredstava i na druge načine) nerazvijene republike bivše Istočne Nemačke da bi se povećanjem njihove ekonomske i fiskalne snage smanjile razlike u regionalnom razvoju zemlje.

1.2. RASHODI SUBCENTRALNE VLASTI

U subcentralne vlasti spadaju šire političko teritorijalne jedinice. U federaciji to su savezne države i pokrajine. U unitarnoj državi to su pokrajine, regioni, odno-sno (autonomne) oblasti. U Švajcarskoj to su kantoni. Regioni, međutim, mogu biti i JLS ili subcentralni organi posredstvom kojih se povezuje centralna vlast i/ili subcentralna vlast sa JLS.


Subcentralnom nivou vlasti trebalo bi dodeliti obavljanje funkcija od kojih koristi uživaju građani subcentralnih političko-teritorijalnih jedinica. U svakoj dr-žavi cubcentralna vlast ima relativno specifične nadležnosti (funkcije) i specifične rashode i prihode u zavisnosti od njenog odnosa „na gore“ prema centralnoj vlasti i „na dole“ prema lokalnoj vlasti i samoupravi. Radi se o srednjem nivou državne organizacije koji je i na sredini piramide sistema centralizacije i decen-tralizacije državne vlasti. Rešenja su specifična od države do države. Subcentral-noj vlasti se dodeljuju i određene funkcije centralne vlasti koje im ona prenosi kroz decentralizaciju, ali i na autonomno upravljanje kao i one funkcije koje se na njenoj teritoriji mogu efikasnije i racionalnije obavljati kao zajedničke funkcije lokalnih organa vlasti. To važi i za gradove koji obavljaju značajan deo funkcija koje su im prenete od strane centralne i/ili subcentralne vlasti (odozgo) i opšti-na (odozdo).

1.3. RASHODI LOKALNE VLASTI

Kada se posmatra fiskalni federalizam iz ugla lokalne zajednice prva stvar koja se mora imati u vidu je da se u okviru poverenog i izvornog delokruga JLS sve centralizovane i decentralizovane javne funkcije viših (širih) nivoa vlasti ostvaruju u lokalnoj zajednici i da se u njoj istovremeno ostvaruju i javne funkcije koje su samoupravne, specifične za tu lokalnu zajednicu. Ove funkcije, bez obzira da li su joj dodeljene ili su originarne, samoupravne, obavljaju se u okviru lokalnih zajednica kao državnih organa, kao dela državne vlasti i sastavni su deo zado-voljavanja ukupnih potreba građana. One su regulisane u jednom jedinstvenom instrumentu, budžetu lokalne zajednice.

Lokalna vlast je uglavnom nadležna za obezbeđivanje lokalnih javnih do-bara, tj. onih kojima se obezbeđuje korist za lokalno stanovništvo, a pri tom nema prelivanja koristi ili štete u susedne lokalitete. Njihovo obezbeđivanje čine funkcije lokalne vlasti i njihovi rashodi. U pitanju su „klasični“, upravni rashodi i komunalni rashodi: vodosnabdevanje; kanalizacioni sistem; prikupljanje i odnoše-nje smeća; ulična rasveta; protivpožarna zaštita; izgradnja i održavanje lokalnih puteva i ulica, itd. Međutim, kada postoji mogućnost pojave eksternalija (pre-livanja), u obezbeđivanju i finansiranju javnih dobara najčešća je konkurentna nadležnost lokalne i subcentralne vlasti (na primer, ekologija, pružanje policijske zaštite, zaštita od elementarnih nepogoda, od zaraza, izgradnja i održavanje na-cionalnih parkova i rekreativnih površina i dr.). Takođe, lokalna vlast je nadležna i za obezbeđivanje dela socijalne zaštite, obrazovanja i zdravstvene zaštite koje, mada predstavljaju zajedničke funkcije i zajedničke rashode svih nivoa vlasti u državi, mogu efikasnije da se obavljaju na lokalnom nivou.

Prema teoriji fiskalnog federalizma, zavisno od veličine lokalne zajednice i njenih specifičnosti, kada su u pitanju opštine, gradovi, velegradovi, glavni grad, regioni i sl. mogu se uočiti javne funkcije koje se najefikasnije mogu obavljati na lokalnom nivou i koje možemo da podelimo na one koje čine lokalnu državnu administraciju, lokalne javne službe, funkcije lokalnih javnih preduzeća, lokalno


investiranje. Na ove funkcije se nadovezuju ili se sa njima spajaju funkcije lokal-ne samouprave o kojima se obično odlučuje neposredno na referendumima, u mesnim zajednicama i sl.

U okviru ovih funkcija treba istaći sledeće javne poslove koji su po svojoj prirodi lokalni:

• administriranje prenetim i sopstvenim funkcijama vlasti i samouprave;• osnovno obrazovanje;• primarna zdravstvena zaštita; • komunalni poslovi i komunalna javna preduzeća;• prikupljanje i odnošenje smeća;• održavanje lokalnih parkova i rekreativnih površina;• održavanje ulica;• lokalni prevoz i upravljanje lokalnim saobraćajem;• lokalne biblioteke;• protivpožarna zaštita; • policijska zaštita i• obavljanje drugih javnih usluga predviđenih lokalnim aktima.Funkcije koje bi se mogle obavljati od strane većih urbanih lokaliteta su:• planiranje upotrebe gradskog zemljišta (prostorno planiranje) i • srednje obrazovanje. Javne funkcije koje bi se mogle obavljati od strane velegradova i glavnog

grada (eventualno, od strane regiona pa i subcentralnih jedinica) su: • transport; • vodosnabdevanje; • zaštita životne sredine kod „spil over“ efekata zagađivanja;• deponovanje otpadnih voda;• održavanje deponija smeća;• državna zdravstvena zaštita, bolničko lečenje i izgradnja i održavanje

bolnica;• izgradnja i održavanje (regionalnih) puteva;• obezbeđenje električne energije; • prečišćavanje vazduha i vode; • specijalne biblioteke; • regionalni parkovi i • regionalno planiranje. Druge javne funkcije koje im prenesu centralne ili subcentralne vlasti odoz-

go, odnosno lokalne vlasti odozdo.

1.4. ZAJEDNIČKI RASHODI

Iz navedenog se da uočiti da najveći broj javnih funkcija zahteva zajedničko obav-ljanje od strane političko-teritorijalnih jedinica na različitim nivoima državne or-ganizovanosti, što podrazumeva i postojanje zajedničkih rashoda. Bez obzira u kom delu države pojedinac živi, jurisdikcija njegovog rezidentstva dužna je da mu

Glava IV Javni prihodi 37

obezbedi usluge iz svih oblasti javnih potreba u skladu sa materijalnim uslovima za njihovo finansiranje. U te potrebe spada i izgradnja i održavanje infrastruk-turnih objekata neophodnih za „normalno“ odvijanje saobraćaja, snabdevanje električnom energijom i vodosnabdevanje. Od velikog značaja za čitavu državu i sve političko-teritorijalne jedinice su i tzv. nove javne potrebe kao što su ek-sternalije u koje spada i zaštita životne sredine i prirodnih resursa, borba protiv droge i narkomanije i dr.

Kod zajedničkih funkcija je potrebno razgraničiti poslove i zadatke za čije je obavljanje nadležan svaki od nivoa vlasti i njihove rashode. Time se određuju kako posebni, tako i zajednički rashodi na način koji je optimalan za državu. Sve ovo pokazuje da su organi vlasti u poziciji da istovremeno budu relativno samo-stalni ali i konkurenti i partneri u vršenju javnih poslova (vlasti), pa i u pomaganju u razvoju privrede.

Glava IV Javni prihodi

1. Raspodela javnih prihoda

Najteži problem, kao što ćemo iz dalje njegove analize videti, jeste problem raspodele javnih prihoda. Najopštije rečeno on nastaje zbog toga što su entiteti i logike određivanja javnih rashoda (određuje ih državni organ) i javnih prihoda (zavise od rashoda, od izvora prihoda, drugih brojnih složenih ekonomskih okol-nosti i naravno od odluka državnih organa) različiti, a moraju se dovesti u sklad da bi se obezbedila finansijska (budžetska) ravnoteža na svim nivoima vlastima.

Raspodela javnih prihoda između političko-teritorijalnih jedinica u državi uslovljena je i određena raspodelom javnih funkcija i rashoda. Kod određivanja koji izvor prihoda će biti u nadležnosti jednog nivoa vlasti i koliko će sredstava pripasti tom nivou, primenjuje se princip usklađivanja rashoda i prihoda. Ovaj princip podrazumeva da svakom od nivoa vlasti treba dodeliti one izvore pri-hoda iz kojih će biti pokriveni rashodi nastali u obavljanju funkcija za koje je za-dužen. Zavisno od toga koliki su troškovi (rashodi), određuju se sredstva i izvori finansiranja. Pri tom se nastoji da se, u što je moguće većoj meri, rashodi svakog nivoa vlasti pokriju iz javnih prihoda (vlastitih, ustupljenih, transfernih, dotacijama i subvencijama i sl.).

2. Fiskalni suverenitet u užem smislu i pripadnost prihoda

U teoriji javnih finansija i fiskalnog federalizma je prihvaćeno pravilo da „finansije slede funkcije“, odnosno da se s obzirom na to kolike su potrebe, određuju i sredstva koja se mogu potrošiti. Ovo znači da se uvek prvo vrši pasivno finansij-sko izravnanje (raspodela javnih funkcija i rashoda), pa se prema njemu određuje aktivno finansijsko izravnanje (raspodela javnih prihoda).


Kada je u pitanju fiskalni suverenitet u užem smislu, on se može podeliti na originarni i izvedeni. Originarni fiskalni suverenitet pripada subjektu finansiranja koji raspolaže ustavnim ili zakonskim ovlašćenjima za utvrđivanje, ustanovljenje i uvođenje fiskalnih prihoda i za određivanje njihove visine. Izvedeni suvereni-tet nastaje onda kada, na osnovu zakona, ovlašćeni subjekt finansiranja prenese svoja fiskalna ovlašćenja, odnosno fiskalni suverenitet, u celini ili delimično, na subjekt finansiranja nižeg ili višeg ranga.

U savremenim fiskalnim sistemima pravo fiskalnog suvereniteta u užem smislu obuhvata:

1. pravo ustanovljavanja, uvođenja i određivanja visine, odnosno svih ele-menata određenog javnog prihoda (pre svega poreza),

2. prava korišćenja i raspolaganja određenim javnim prihodom,3. prava administriranja javnim prihodom.I u domenu raspodele javnih prihoda polazi se od zadovoljavanja princi-

pa pravičnosti, ekonomske efikasnosti i niskih administrativnih troškova. Takođe, značajno je i postojanje mogućnosti da pojedini bitni elementi poreza i drugih dažbina tj. „zakonskog opisa poreskog činjeničnog stanja“ budu u nadležnosti jed-nog nivoa vlasti, dok su drugi elementi u nadležnosti drugog nivoa. Tako je mo-guće da centralna vlast uvodi jedan porez i određuje stopu (stope) ili okvir u ko-me se subcentralna i/ili lokalna vlast može kretati kod određivanja svojih stopa.

Uređenje fiskalnog sistema i vođenje fiskalne politike su ustavne i zakonske kategorije i prava i obaveze koje u najvećem delu, kada su u pitanju javni rasho-di i javni prihodi, pripadaju centralnoj vlasti. Ona ima najveći suverenitet u toj materiji koji više ili manje deli sa subcentralnim odnosno lokalnim vlastima. Pri tome centralna vlast ili bolje reći ustav i zakon mogu sva prava na ustanovljenje, uvođenje, određivanje visine i korišćenje pojedinih javnih prihoda da prenesu na subcentralnu odnosno lokalnu vlast ili mogu da joj prenesu samo neka od tih prava (delova fiskalne suverenosti), a da ostala zadrži za sebe.

Ovu vertikalnu raspodelu fiskalnog suvereniteta ne treba shvatiti apsolut-no, već relatvno, jer fiskalni suverenitet može počinjati ne od centralne vlasti (federacije), već od članica federacije ili npr. kantona u Švajcarskoj koje ga imaju u potpunosti pa ga prenose višem nivou-federaciji. Isti je slučaj i kada lokalne zajednice prenose deo fiskalnog suvereniteta na subcentralni nivo.

Imajući u vidu da su u budžetu svake političko-teritorijalne jedinice naj-značajniji prihodi od poreza, to aktivno finansijsko izravnanje, u stvari, najvećim delom podrazumeva aktivno fiskalno izravnanje kod prihoda od poreza.

Aktivno finansijsko izravnanje vrši se vertikalno tj. kako između političko-te-ritorijalnih jedinica na različitim nivoima državne vlasti, tako i horizontalno, izme-đu političko-teritorijalnih jedinica na istom nivou. Uvek je potrebno prvo izvršiti raspodelu javnih rashoda po nivoima vlasti, a zatim raspodeljivanje sredstava između jurisdikcija u okviru pojedinog nivoa. Ako se utvrdi postojanje značajnije neravnoteže u fiskalnim kapacitetima jurisdikcija na istom nivou vlasti, mogu se


za fiskalno izravnanje koristiti mehanizmi horizontalnog aktivnog finansijskog iz-ravnanja, odnosno transferi sredstava iz budžeta razvijenije političko-teritorijalne jedinice u budžete manje razvijenih, tj. iz budžeta bogatijih jedinica u budžete siromašnijih u okviru istog nivoa vlasti.

Za vertikalno aktivno finansijsko izravnanje prevashodno se koriste javni prihodi, odnosno učešća u javnim prihodima (pripadnost javnog prihoda ili dela javnog prihoda) dok se za horizontalno izravnanje uglavnom koriste transferi. Vertikalno aktivno finansijsko izravnanje mnogo je značajnije od horizontalnog.

3. Fiskalni aranžmani

Mehanizam raspodele javnih prihoda upotrebljava se u uslovima postojanja ver-tikalne fiskalne neravnoteže. Kada bi prihodi svake političko-teritorijalne jedini-ce u državi bili dovoljni za finansiranje obavljanja funkcija koje su joj dodeljene (njenih javnih rashoda), uopšte se ne bi postavljalo pitanje ispravljanja fiskalne neravnoteže, niti pitanje raspodele javnih prihoda po nivoima vlasti. Međutim, ovakav idealan slučaj u praksi ne postoji.

Teško je javne prihode, koji su opšti, moraju biti pravični, koji zavise od stanja i dinamike fiskalnih izvora a ovi od stanja ekonimije itd. ne samo prikupiti, već i raspodeliti ne u smislu pojedinih prihoda pojedinim organima vlasti, već u smislu učešća organa vlasti u tim prihodima.

Uvek se postavljaju pitanja ograničenosti zahvatanja javnih prihoda, rizika njihovog prikupljanja odnosno dovoljnosti sredstava za sve korisnike budžetskih prihoda. Javni prihodi imaju svoju dinamiku, svoj sezonski karakter, svoje periode (ne)likvidnosti povezane sa državnom kasom (kaseni manjak i sl.) što su glavni razlozi da se često javljaju neravnoteže između izvršavanja rashoda i priticanja javnih prihoda političko-teritorijalne jedinice. Kako budžetska stabilnost zahteva da se rashodi i prihodi na različitim nivoima državne vlasti usklade, moraju se primeniti i odgovarajući mehanizmi za otklanjanje budžetske neravnoteže. Mo-guća je primena različitih mehanizama i na rashodnoj i na prihodnoj strani. Kada je reč o prihodima, jedan od mehanizama predstavlja raspodela prihoda između različitih nivoa vlasti.

Kod rešavanja pitanja raspodele javnih prihoda fiskalni aranžmani u užem smislu odnose se upravo na učešće u zajedničkim prihodima koji se dele između nivoa vlasti. U širem smislu fiskalni aranžmani odslikavaju učešće svih struktura vlasti u ukupnim javnim prihodima, sopstvenim i onim sa zajedničkim učešćem pa i u fiskalnim i nefiskalnim.

Kada su u pitanju fiskalni aranžmani u užem smislu najčešće se vodi računa o fiskalnim aranžmanima zaključenim između političko-teritorijalnih jedinica na različitim nivoima državne organizovanosti u skladu sa kojim se utvrđuje model raspodele prihoda. Uglavnom je zastupljeno mišljenje da za ovo učešće treba obuhvatiti prihode čije je uvođenje u nadležnosti centralne vlasti. Najbolji „kan-didat“ učešća u prihodu i po tom osnovu za raspodelu prihoda je javni prihod


koji je (1) progresivan; (2) ne reaguje previše na ciklična kretanja u privredi; (3) izdašan i (4) neutralan, odnosno koji ne proizvodi distorzije u fiskalnom i pri-vrednom sistemu, mada se retko dešava da jedan prihod istovremeno poseduje sve ove karakteristike. Za to su najpouzdaniji porez na dohodak građana, porez na dobit korporacija i porez na promet (PDV).

Rešenja o tome koji će subjekt vlasti i koliko učestvovati u ovim prihodi-ma su vrlo specifična. Ovo zbog toga što centralna vlast mora da zaštiti svoje učešće u ovim prihodima da bi obezbedila finansiranje svojih rashoda ali i da bi mogla da vodi fiskalnu politiku koja se ne može prepustiti nižim (užim) politič-ko-teritorijalnim zajednicama.

Kada je reč o prihodima čije je uvođenje u nadležnosti nižih nivoa vlasti, po pravilu se smatra da treba da pripadnu u celini budžetu one političko-teritorijal-ne jedi nice koja je prihod i uvela, što u praksi nije uvek slučaj.

Ne postoje međutim gotova rešenja ni za uvođenje i pripadnost sopstve-nih niti za učešće u zajedničkim prihodima različitih nivoa vlasti. „Ne postoje ekonomski principi koji mogu pomoći u odlučivanju o proporciji koju bi trebalo prime-niti na raspodelu prihoda“. Najpravičnije i najefikasnije je da se procentualni udeo prihoda koji će pripasti jednom nivou vlasti utvrđuje u zakonu ili, eventualno, sporazumom viših i nižih političko-teritorijalnih jedinica. Na taj način izbegla bi se diskrecija centralne vlasti u odlučivanju, čime bi bila sužena i mogućnost uticanja na upotrebu ustupljenih sredstava od strane nižih političko-teritorijalnih jedinica. Eliminisanje centralne diskrecije zakonom, predstavlja znatno efikasniji način u odnosu na zaključivanje sporazuma: kod sporazuma se teže ili uopšte ne mogu otkloniti politički uticaji i pritisci, dok se u zakonu najčešće ovi uticaju mogu smanjiti, tako što se utvrđuje odgovarajuća proporcija raspodele ili formula na osnovu koje se, relativno objektivno, određuje koliko sredstava će pripasti poje-dinim političko-teritorijalnim jedinicama.

Bez obzira na to kolika je suma prihoda koja se raspodeljuje, distribucija sredstava između različitih nivoa vlasti trebalo bi da se obavlja u skladu sa prin-cipom zadovoljavanja potreba ili principom derivacije, što zavisi od toga da li je prevashodni cilj države ostvarenje ekonomske efikasnosti ili pravičnosti. Ova dva cilja se često ne mogu istovremeno ostvariti ili to ne mogu u istoj meri istovremeno. U slučaju pravične raspodele distribucija sredstava vrši se vodeći računa o potrebama političko-teritorijalnih jedinica i rashodima koji nastaju u njihovom zadovoljavanju, dok se u slučaju derivacije utvrđuje da sredstva treba da pripadnu onoj političko-teritorijalnoj jedinici u kojoj su i ostvarena. Mora se imati u vidu i fiskalni kapacitet političko-teritorijalnih jedinica, tako da onim juris-dikcijama koje nemaju dovoljne fiskalne kapacitete za finansiranje svojih potreba treba obezbediti realtivno veće učešće u sredstvima javnih prihoda u odnosu na druge (bogatije) jurisdikcije.


4. Kriterijumi raspodele poreske nadležnosti

U vezi sa navedenim, u teoriji se smatra da kod raspodele poreskih nadležnosti treba voditi računa o sledećim okolnostima:

• Ciljevima koji se žele ostvariti uvođenjem određenog prihoda: što su cilje-vi značajniji (širi), to je manje poželjno da se nadležnost za uvođenje i administriranje određenim prihodom dodeli nižem nivou vlasti. Na pri-mer, najizdašniji prihodi po osnovu oporezivanja prometa i potrošnje i ličnog dohotka iz razloga njihove fiskalnosti, ali i radu vršenja uticaja da se održe jedinstveni sistem javnih prihoda i planirani fiskalni pritisak (fi-skalna presija), kao i zbog njihove stabilizacione funkcije, treba da budu u nadležnosti centralnih organa vlasti, pa i kada se dele sa subcentralnim i lokalnim nivoima vlasti.

• Mobilnosti poreske osnovice: ako je osnovica određenog prihoda takva da se poreski prihod lako može seliti u okviru državne teritorije (a po-nekada i prelaziti na teritoriju druge države), neophodno je regulisanje njegove osnovice i stope jedinstveno unutar čitave države, a to podra-zumeva nadležnost centralne vlasti.

• Ekonomiji obima i troškovi naplate: zavisno od toga kakvi uslovi treba da se ispune da bi administriranje određenim prihodom bilo efikasnije, utvrđuje se da li će on biti u nadležnosti centralnog ili nižeg nivoa vlasti. Ako je naplata prihoda po obimu velika i zahteva prikupljanje velikog broja informacija o poreskim obveznicima i veliku tehničku opremlje-nost poreske administracije, poželjno je da bude uveden na centralnom nivou vlasti. Ako to nije slučaj pojedini elementi administriranja mogu da budu prepušteni, preneti lokalnoj vlasti, zbog bliskosti sa poreskim obveznicima i efikasnijeg, bržeg i jeftinijeg dolaženja do potrebnih infor-macija. U stvari uvek se procenjuje poreski randman tj. iznos naplaćenog prihoda minus troškovi njegove naplate i ukupnog administriranja sa tim prihodom. Ako su troškovi manji kada se administrira, npr. sa centralnog nivoa kome prihod pripada onda taj nivo i treba da administrira tim prihodom. Ako su troškovi manji kada se tim prihodom administrira na lokalnom nivou onda taj nivo treba da administrira tim prihodom. Naj-češće se, međutim, primenjuju podele, odnosno kombinovana rešenja učešća višeg i nižeg nivoa administriranja. Prema tome se prilagođava i organizacija poreske administracije i poreski postupak. Obično se admi-nistriranje većinom poreza decentralizuje i prepušta regionalnim (sub-centralnim) poreskim upravama koji naplaćuju sve vrste javnih prihoda osim izvesnih lokalnih prihoda koje su ostavljeni da ih prikupljaju lokalni organi. To je racionalno a razvoj informatičke tehnologije u ovoj oblasti ima veliku ulogu u smanjenju troškova administriranja porezima.

I pored toga što je gotovo nemoguće da se određeni prihod odredi kao isključivo centralni, subcentralni ili lokalni, ipak su u teoriji fiskalnog federalizma


definisana načelna pravila o raspodeli poreske nadležnosti. Tako se smatra da bi u nadležnosti centralne vlasti trebalo da budu sledeći prihodi:

• Prihodi važni za ostvarenje ciljeva stabilizacione i redistributivne politike – U pitanju su izdašni prihodi čije su osnovice i stope široko, jedinstveno, na centralnom nivou određene i čije su stope najčešće progresivne. To su porez na dohodak građana, porez na dobit korporacija, porezi na pro-met i potrošnju.

• Prihodi čija je osnovica mobilna – Zbog mogućnosti uvođenja različitih osnovica i/ili stopa kod ovih prihoda nastaje rizik izloženosti poreskih obveznika različitom teretu, što je nepravično, kao i migracije poreskih obveznika iz jurisdikcije u kojoj je poreski tretman nepovoljniji u jurisdik-ciju sa povoljnijim poreskim tretmanom i rizik poreske evazije i dvostru-kog oporezivanja. Da bi se to sprečilo, potrebno je da prihodi sa mo-bilnom osnovicom budu jedinstveno uređeni na celoj državnoj teritoriji, odnosno da budu u nadležnosti centralne vlasti.

• Prihodi čiji teret lako može biti „izvezen“ u drugu političko-teritorijalnu je-dinicu – Ako bi subcentralna ili lokalna vlast imala nadležnost za uvo-đenje i administriranje prihodima čija je osnovica nemobilna, a prihod se naplaćuje na bazi principa originernosti, odnosno prema mestu gde je ostvaren, to bi značilo da će nerezident koji ostvari prihod u jednoj jurisdikciji, biti dužan da plaća porez i kada ovu jurisdikciju napusti. Time se povećava ekonomska snaga jedne jurisdikcije na račun druge u koju se izvozi poreski teret.

• Prihodi čija je osnovica neravnomerno raspoređena između jurisdikcija – (Na primer, prirodni resursi koji su skoncentrisani u jednom delu državne teritorije), treba da budu u nadležnosti centralne vlasti, kako bi njihovo korišćenje moglo ravnomerno da se rasporedi političko-teritorijalnim jedinicama u državi, vodeći računa o njihovim potrebama i kapacitetima za ostvarenje prihoda.

• Prihodi koji su „osetljivi“ na ciklična kretanja u privredi – Prihodi koji rea-guju na fluktuacije ekonomskih kretanja u državi treba da budu u nad-ležnosti centralne vlasti zato što jedino ovaj nivo vlasti može uspostaviti stabilizaciju makroekonomskog sistema.

Lokalna vlast treba da bude nadležna za uvođenje prihoda sa sledećim karakteristikama:

• Prihodi čija je osnovica „lako uočljiva“ – Lokalni prihodi treba da budu oni kod kojih se lako uočava veza između prihoda i koristi koje uživaju građani od potrošnje javnog dobra čija se proizvodnja finansira prikupljenim sred-stvima. Ovde se radi o postojanju veze između koristi i plaćanja poreza.

• Prihodi čija je osnovica nemobilna – Osnovica lokalnih prihoda treba da bude nemobilna, tako da se može dopustiti da lokalne vlasti određuju visinu poreskih stopa bez straha da će doći do migracije izazvane pore-


skim razlozima. Ipak, da ne bi došlo do toga da lokalne vlasti određuju isuviše nisku stopu (u cilju privlačenja poreskih obveznika u svoju juris-dikciju) ili stopu koja je previsoka (što bi dovelo do migracija u susedne jurisdikcije), potrebno je da centralna vlast postavi odgovarajuće granice. Ograničenja bi trebalo da se odnose na maksimalnu i minimalnu stopu lokalnog javnog prihoda. Nikako ne treba utvrditi jedinstvenu stopu za neki lokalni prihod – potrebe građana razlikuju se od jurisdikcije do ju-risdikcije, pa u skladu sa tim treba i fiskalno biti elastičan tj. obezbediti više ili manje sredstava za finansiranje njihovog zadovoljavanja. Varijacije u poreskim stopama lokalnih jedinica (ako nisu radikalne) zadovoljavaju pricip koristi u oporezivanju.

• Prihodi kojima lokalna vlast jednostavno može administrirati – Lokalnoj vla-sti treba dodeliti nadležnost u odnosu na prihode kojima lokalna admini-stracija jednostavno može upravljati. Ovde je prisutan argument ekono-mije obima i principa supsidijarnosti: ako su koristi koje se obezbeđuju od određenog prihoda tolike da može biti administriran od strane lo-kalne vlasti, tada taj prihod treba da bude u nadležnosti lokalnih jedinica.

• Prihodi koji su stabilni – Prihodi lokalnih vlasti treba da budu takvi da se sa izvesnošću može predvideti koliko će se sredstava prikupiti u jednom vremenskom periodu. Zato lokalni prihodi treba da imaju proporcional-ne stope i da ne budu „osetljivi“ na ciklična kretanja u privredi. Njima treba obezbediti sredstva kojima se doprinosi uspostavljanju ili održava-nju vertikalne fiskalne ravnoteže.

• Prihodi koji se zasnivaju na principu originernosti – Teret lokalnih prihoda treba najvećim delom da ponesu rezidenti jurisdikcije u kojoj se vrši oporezivanje. Na taj način neće doći do prebacivanja poreskog tere ta na druge jurisdikcije, odnosno izvoženja poreza, do koga uglavnom dolazi kada se u ulozi poreskih obveznika pojavljuju rezidenti drugih jurisdikcija.

• Prihodi koji su neutralni – Lokalni prihodi ne treba da utiču na odluke u privatnom sektoru, već treba da budu „neutralni“. Ovo znači da nema porezom izavanih migracija (zbog visine poreskih stopa), niti izvoženja poreskog tereta u druge jurisdikcije, niti obeshrabrivanja investicija i za-pošljavanja u lokalnoj zajednici.

• Prihodi za čije je administriranje potrebno detaljno informisanje – Ako bi se na centralnom nivou vlasti uveli prihodi čije uvođenje zahteva pri-stup preciznim i detaljnim informacijama, nastali bi nepotrebni i preveliki troškovi (budući da do potrebnih informacija brže i jeftinije može doći niža političko-teritorijalna jedinica). Centralno administriranje ovakvim prihodima bilo bi neefikasno i skupo, a poreski obveznici bi lako mogli doći u situaciju da izbegnu da plate porez.

Iz navedenog se može zaključiti da je „dobar“ lokalni prihod onaj: (1) koji je jednostavan za administriranje na lokalnom nivou vlasti; (2) koji opterećuje


isključivo (ili najvećim delom) rezidente lokalnih jurisdikcija i (3) koji ne stvara podsticaje za „nezdravu“ poresku konkurenciju između jurisdikcija na istom ili različitim nivoima političko-teritorijalne organizovanosti. Ukoliko se javni prihodi posmatraju po vrstama, tada bi jedino porez na imovinu sa svojim karakteristi-kama predstavljao „dobar“ lokalni porez.

4.1. VERTIKALNA RASPODELA PRIHODA

Pravo na prihode može se odrediti vertikalno, u odnosima širih i užih državnih zajednice i horizaontalno, u odnosima između državnih zajednica istog nivoa.

Da bi se shvatila matrica podele i pripadnost javnih prihoda koja pokriva matricu javnih rashoda u federalno ili unitarno uređenoj državi analiza se mo-ra razviti u dva međusobno uslovljena i povezana pravca. Prvi je analiza moći i dominacije (fiskalnog suvereniteta) u odnosima između državnih struktura u federalnoj ili unitarnoj državi. Drugi pravac analize je iz toga izveden i ukazuje tehnički kom nivou državne organizacije koji prihod pripada uz ocenu racional-nosti takvog rešenja.

Centralnoj vlasti bi odgovarali pre svega carinski prihodi i porezi na potroš-nju, saveznim državama neposredni porezi, a lokalnim nivoima porezi od imovine i ostali lokalni prihodi. Ovakva deoba poreza odgovara onom starom poreskom aksiomu federalizma: „savezu posredni – državicama neposredni porezi“.8

Ovu podelu nikako ne treba shvatiti kao dogmu. U primeni, naročito pod uticajem razvoja decentralizacije, ovaj sistem pretrpeo je mnogo promena: ne samo što je savez dobio neposredne poreze, nego i države, odnosno regioni i lokalne zajednice, koriste posredne poreze. Na taj način sistem zajednice pore-za je uglavnom predstavljen sistemom mešovitih poreza.9

U zavisnosti od karaktera odnosa između federacije i federalnih jedinica, u praksi se na osnovu finansijskog suvereniteta iskristalisalo nekoliko sistema ras-podele prihoda koji se međusobno razlikuju, ali koji nisu uvek čisti sistemi, jer se događa da jedan sistem ima elemenata i primese drugog.

Prvi je sistem sa predominacijom (suverenitetom) federacije, koji je karak-terističan za Australiju, a važio je i za SSSR. U Australiji je, na primer, federacija preuzela pravo na porez na dohodak fizičkih lica i porez na dobit korporacija, opšti porez na promet, akcize i carine. Saveznim državama i lokalnim vlastima pripalo je pravo na poreze na zemljište, motorna vozila i zabavne igre, na takse i na porez na plate. Ovakva centralizovana preraspodela poreskih prihoda iznu-dila je rastući trend opštih i specijalnih dotacija nižim nivoima, što je posledica superiorne pozicije federacije.

Drugi sistem podele prihoda zasnovan je na suverenosti federacije ali i saveznih država. To je sistem sa participacijom federacije i federalnih jedinica u glavnim porezima (tax sharing), koji je bio tipičan za Zapadnu Nemačku. U

8 Ibid str. 90.9 bid str. 90.


Zapadnoj Nemačkoj radilo se o podeli zajedničkih prihoda između federacije i federalnih jedinica od poreza na dohodak fizičkih lica, poreza iz dobiti korpora-cije i poreza na dodatu vrednost, izuzev akciza, koje su bile isključivo u nadlež-nosti saveznog budžeta. Ostali porezi, a tu spadaju porez na imovinu, nasleđe i automobile, pripadali su isključivo federalnim jedinicama.

Sličan ovom, ali ipak specifičan, je treći sistem. To je sistem konkurent-skih fiskalnih odnosa (tax overlapping), koji se koristi u SAD i Kanadi. U ovim sistemima glavne poreze ubiru i federacija i federalne jedinice, bez obzira što se „preklapaju“ na istom poreskom polju. Konkurentsko oporezivanje javlja se uglavnom kod neposrednih poreza tj. personalnog poreza na dohodak, poreza na dobit korporacije i poreza na nasleđe i poklone (osim poreza na spoljnoeko-nomske transakcije).

Četvrti sistem podele prihoda je sistem sa dominacijom federalnih jedi-nica, čiji je Švajcarska bila najtipičniji predstavnik. Kantoni su zadržali dominaciju nad neposrednim porezima u fiskalnoj strukturi, sa preko 90% u 1984. godini, prepuštajući federaciji posredne poreze sa 59%.

Ukoliko postoji odvojenost prihoda svih nivoa administrativno-teritorijalne organizovanosti, primenjuje se sistem odvojenih prihoda, poznat pod imenom sistem separacije prihoda. U okviru ovog sistema, moguće je razlikovati sistem slobodne separacije i sistem vezane separacije.

Sistem slobodne separacije podrazumeva da i savez i federalne jedinice mogu da uvode iste dažbinske oblike i da njima paralelno oporezuju isti poreski objekat, što, u suštini, znači odstustvo bilo kakvog fiskalnog sporazuma. Federa-cija i federalne jedinice imaju svoje sopstvene fiskalne izvore prihoda i svaka od njih uživa suvereno pravo da uvede onaj dažbinski oblik koji smatra oportunim. To znači da svaki nivo može opteretiti poreskog obveznika, odnosno poreski objekat bilo kojim oblikom dažbine, nezavisno od toga da li je istu dažbinu već uveo u fiskalni sistem viši ili niži nivo državne vlasti. Na primer, i federacija i fe-deralna jedinica mogu uvesti porez na dobit korporacija, ne sporazumevajući se prethodno o tome u kom procentu će koji od ova dva nivoa oporezovati dobit korporacije. Posledice sistema slobodne separacije prihoda su poveaćnje fiskalne presije i nejednako poresko opterećenje privrede i stanovništva u pojedinim delovima federativne države. Zbog svojih karakteristika, sistem slobodne sepa-racije često se u finansijskoj literaturi sreće pod imenom paralelno oporezivanje.

Sistem vezane separacije podrazumeva tačno utvrđivanje pojedinih vr-sta prihoda koji pripadaju federaciji i onih koji pripadaju federalnim jedinicama. Uređivanje materije fiskalnih prihoda obično je u nadležnosti saveznih vlasti ili predmet dogovora saveznih i republičkiho organa čime se utvrđuje koje poreze naplaćuje savez a koje poreze naplaćuju federalne jedinice. Moguće je, takođe, propisati ograničenja u vezi sa gornjom, odnosno donjom granicom poreskih stopa prihoda koji pripadaju nižim nivoima vlasti. U finansijskoj literaturi sistem vezane separacije poznat je i pod imenom sistem potpune separacije.


Sistem slobodne separacije fiskalnih prihoda danas se retko može naći u primeni u federativno uređenim državama. On se može naći samo u onim ze-mljama koje imaju relativno visok nivo fiskalne decentralizacije. Tipičan predstav-nik primene sistema separacije je SAD. Na planu javnih finansija SAD je zapo-čeo primenu principa vezane separacije prihoda. Savezu su pripali tada skromni prihodi od carina i posrednih poreza, a državama članicama prihodi od mnogo izdašnijih neposrednih poreza. Na takvo uređenje finansijskih odnosa uticala je činjenica da su SAD kao federacija nastale od konfederacije u kojoj su članice uživale poseban pravni status. Takođe, u prvoj etapi federativnog uređenja, fe-deraciji su bile dodeljene vrlo skromne javne funkcije. Prema tome, fiskalni fe-deralizam SAD-a u početku se odlikovao aposlutizovanjem fiskalne suverenosti saveznih država. Vremenom, posebno tokom Prvog svetskog rata i posle njega, a zatim i za vreme Velike svetske ekonomske krize, tokom Drugog svetskog rata i posle njega, stalno su se proširivale intervencije Federacije i finansijske potrebe federacije. Zbog toga je federacija uzela sebi pravo da uvodi nove daž-binske prihode, najpre porez na dohodak i porez na nasleđe, a kasnije i porez na dobit korporacija. Na taj način je sistem vezane separacije prerastao u sistem slobodne separacije u kojem federacija i savezne države imaju nezavisna poreska ovlašćenja. Pri tome, lokalni organi vlasti izvode svoja poreska ovlašćenja iz ovla-šćenja saveznih država. Tako se poreski izvori multipliciraju na tri nivoa vlasti, pri čemu se federacija prvenstveno oslanja na porez na dohodak, savezne države na porez na potrošnju, a lokalni organi vlasti na poreze na imovinu.

Sistem zajednice prihoda može se u praksi sprovoditi posredstvom siste-ma doprinosa ili sistema doznaka i dotacija, u zavisnosti od toga da li dominantni položaj u odnosima vezanim za podelu javnih prihoda imaju federalne jedinice ili federacija.

Sistem doprinosa podrazumeva da najznačajniji izvori fiskalnih prihoda pripadaju federalnim državama, odnosno lokalnim jedinicama, dok federacija raspolaže fiskalitetima skromnih razmera. Zbog toga federacija dobija potrebna sredstva od federalnih jedinica posredstvom sistema doprinosa, odnosno kvota. U tom sistemu fiskalni suverenitet lokalnih vlasti je ograničen i zavisi od odluka federalnih jedinica.

Sistem doznaka i dotacija podrazumeva, pak, da izdašni prihodi pripadaju federaciji, dok se federalne i lokalne jedinice moraju zadovoljiti manje značajnim izvorima fiskalnih prihoda. Zbog toga federacija obezbeđuje federalnim i lokal-nim jedinicama potrebna sredstva posredstvom sistema doznaka i dotacija.

Sistem zajednice prihoda, bez obzira na to da li se primenjuje sistem do-prinosa ili sistem doznaka i dotacija, sprovodi se u praksi metodom automatske ili metodom diskrecione raspodele zajedničkih fiskalnih prihoda. Automatizam u raspodeli prihoda podrazumeva da se učešće pojedinih nivoa vlasti u fiskalnim prihodima određuje zakonom, a jednom utvrđeni odnosi održavaju se na duži rok. Diskreciona raspodela prihoda znači da se učešće pojedinih nivoa vlasti u


ukupnim fiskalnim prihodima utvrđuje svake fiskalne godine i to na osnovu utvr-đivanja njihovih potreba po vrstama i veličini sredstava. Primena ovog sistema zahteva da se on uređuje budžetom ili stalnim obnavljanjem fiskalnog dogovora između pojedinih nivoa vlasti.

Bazu fiskalnih odnosa u evropskim federacijama čini sistem zajedničkih poreza. Zajednički porezi postoje u slučaju kada lokalne zajednice učestvuju u raspodeli sa određenim procentom (koji teorijski može ići do 100%) u porezu koji pripada širem teritorijalnom telu. Što se ovaj sistem sve jače utvrđuje u praksi savremenih federacija, razlozi su ne samo političke već i finansijske priro-de. Snaženje centralističkog principa i dinamičnost funkcija savezne države imaju za posledicu sve veći obim saveznog budžeta (“zakon privlačne snage većeg budžeta“) i stoga pobudu za određivanjem i obezbeđivanjem novih prihoda, a to može ići samo na teret poreskog domena saveznih država koje, ustupaju svoje poreze savezu. One to čine pod uslovom da zadrže za sebe učešće u tako ustupljenim dažbinama. Racionalnije eksploatisanje poreskih izvora (manja režija, bolja kontrola, stručno osoblje) predstavlja s druge strane administrativno-teh-nički razlog zbog kojeg je opravdano centralizovati zajedničke poreze u krilu saveza. Za zajedničke poreze iz navedenih razloga ne uzimaju se sekundarni porezi, već se izdvajaju isključivo „reprezentativni“, krupni, izdašni porezi (PDV na primer). Prirodno je da to nisu uvek i svugde isti porezi.10

Tipičan primer zemlje u kojoj se primenjuje sistem zajednice, bar kada se radi o najznačajnijim izvorima fiskalnih prihoda, danas je Nemačka. Nemačka je federativno uređena država sa tri nivoa vlasti: saveznom državom, 16 drža-va (Länder), odnosno federalnih jedinica i oko 9.000 opština. Nemačka, koja je konstituisana 1871. godine kao savezna država od više nezavisnih državica, primenjivala je sve do fiskalne reforme 1967. godine sistem separacije fiskalnih prihoda. Glavna karakteristika ovog sistema bila je velika disperzija ovlašćenja u fiskalnoj sferi jer su fiskalni suverenitet imala sva tri nivoa vlasti. Primena sistema separacije donela je velike teškoće privredi Nemačke, pa je zbog toga 1967. godine sprovedena radikalna poreska reforma. Fiskalni suverenitet od tada pri-pada isključivo saveznim vlastima, što obezbeđuje da poreski sistem funkcioniše kao jedinstven. Svi prihodi od važnijih poreza, pre svega od poreza na dohodak građana i poreza na dodatu vrednost su zajednički. Federacija obezbeđuje iz ovih prihoda potrebna sredstva saveznim državama i opštinama sistemom dota-cija. Jedinstven poreski sistem Nemačke zasnovan je na argumentaciji zajedničke korisnosti i pravičnosti, kao i jakoj koordinaciji politika različitih nivoa vlasti čiji je osnovni principi jednakost uslova života.

Svojevrstan sistem mešovitih prihoda primenjuje se danas u Švajcarskoj. Švajcarska je tradicionalno decentralizovana federativno uređena država, sa tri nivoa uprave: konfederacijom, 26 kantona i lokalnom upravom 3.021 opštine. Fiskalni suverenitet pripada ne samo konfederaciji nego i kantonima, a lokal-

10 bid str. 91.


ne vlasti imaju ograničen fiskalni suverenitet jer se moraju pridržavati zakona kantona. Osnovna odlika sistema prihoda Švajcarske sastoji se u tome što, radi obezbeđivanja finansijske autonomije, svaki nivo vlasti ima sopstvenu pripadnost bar dva glavna poreska izvora. U primeni je, dakle, sistem vezane separacije koji podrazumeva da su indirektni porezi (carine i porezi na promet) u nadležnosti konfederacije, a direktni porezi (porez na dohodak građana i porezi iz imovine) u nadležnosti kantona i lokalnih vlasti. Međutim, kako se ispostavilo da prihodi od direktnih poreza ne mogu da zadovolje sve potrebe za finansijskim sredstvi-ma kantona i opština, 30% federalnih prihoda od indirektnih poreza predstavlja zajednički prihod koji se sistemom dotacija automatski raspodeljuje kantonima i lokalnim vlastima po unapred utvrđenim kriterijumima.

4.2. HORIZONTALNA RASPODELA PRIHODA

Horizontalno raspoređivanje prihoda zavisno je od razlika u ekonomskoj i fi-skalnoj, odnosno finansijskoj snazi koja postoji među nosiocima finansiranja istog stepena, a koja može biti nejednaka, jer su različite mogućnosti za svakog od njih da obezbedi potrebne izvore sredstava. Nedovoljnost u finansijskoj snazi ima više uzroka, kao što su: regionalna nerazvijenost, slaba populacija nosioca finan-siranja, vrste potreba koje on ima, drugi uzroci nedostatka sopstvenih sredstava. Horizontalno raspoređivanje prihoda pretpostvlja da se sredstvima nosilaca fi-nansiranja kako višeg, tako i istog stepena izvrši preraspodela u korist finansijski manje snažnih (nerazvijenih opština, gradova, regiona, saveznih država). Najbolji primer za to je svakako SR Nemačka.

4.3. SISTEM SOPSTVENIH I ZAJEDNIČKIH PRIHODA I PORESKOG PREKLAPANJA

Raspodela javnih prihoda između različitih nivoa vlasti u državi može se ostvariti primenom više sistema, i to:

• sistemom sopstvenih prihoda, • sistemom zajedničkih prihoda, i • sistemom poreskog preklapanja. Sistem sostvenih prihoda postoji u slučaju kada svaki od nivoa vlasti u državi

ima sopstvene prihode koje mu pripadaju i nad kojima ima potpuni fiskalni su-verenitet u smislu uvođenja, određivanja elemenata i administriranja tim priho-dima. Ako bi se sistem vlastitih prihoda primenjivao na sve prihode jedne poli-tičko-teritorijalne jedinice, to bi značilo da ona može slobodno da formira izvore finansiranja svojih rashoda i ostvaruje princip usklađivanja javnih rashoda i javnih prihoda. Ovo se, po pravilu, ne dešava, jer se ne može dopustiti da lokalna ili neka druga vlast ima pristupa svim izvorima prihoda i da slobodno odlučuje koje će prihode uvesti kao vlastite. Ako bi, primera radi, progresivni porez na doho-dak građana (koji je važan za vođenje redistributivne i stabilizacione politike) bio uveden na lokalnom nivou vlasti, samo po tom osnovu, došlo bi do destabiliza-cije i ozbiljnog narušavanja ne samo fiskalnog sistema, nego i makroekonomskog sistema u celini, situacija bi bila još nepovoljnija ako bi se tako postupilo i sa


drugim fiskalnim prihodima. Radi sprečavanja takvih pojava, potrebno je da se zakonom utvrdi koji bi prihodi bili u nadležnosti svakog od nivoa vlasti, kao i koji sistem raspodele se primenjuje na svaki od prihoda.

Sistem zajedničkih prihoda je onaj u kome se prihod koristi kao zajednički prihod od strane dva ili više nivoa vlasti tako što ga jedan nivo vlasti (obično širi, viši) ustanovljava, određuje njegovu visinu i uvodi a drugi nivo (ili nivoi) učestvuju u odgovarajućoj proporciji (učešćem u strukturi) korišćenja tog prihoda. Krite-rijumi korišćenja ovog prihoda utvrđuju se zakonom ili sporazumom viših i nižih političko-teritorijalnih jedinica. Političko-teritorijalne jedinice koje se nalaze na istom nivou državne organizovanosti mogu da ostvaruju različito učešće u istom ustupljenom prihodu, čime se ostvaruju principi pravičnosti (bogatiji dobijaju manje, a siromašniji više sredstava).

Sistem poreskog preklapanja (poreska konkurentnost kroz dvostruko opo-rezivanje ili prirez) podrazumeva da kod uvođenja i administriranja pojedinim javnim prihodima postoji paralelna poreska nadležnost centralne vlasti i nižih političko-teritorijalnih jedinica. U stvari, radi se o konkurenciji poreskih suvere-niteta u okviru iste države. Kod ovog sistema postoji mogućnost da isti poreski objekat bude dva puta oporezovan istom vrstom poreza, i to prvo od strane centralne vlasti, a zatim i od strane nižih političko-teritorijalnih jedinica.Tako je moguće da kod istog prihoda postoji ili konkurentna nadležnost ili da se uvede prirez na centralni porez. U slučaju konkurentne nadležnosti prihod nižeg nivoa vlasti uvodi se na istu osnovicu kao i centralni porez, s tim što centralna vlast uglavnom nema uticaja (ili je on vrlo mali) kod određivanja stope i drugih po-reskih elemenata. Međutim, kod prireza, koji je mnogo češća forma poreskog preklapanja u savremenim državama, na osnovicu centralnog poreza primenju-ju se stope koje uvode niže političko-teritorijalne jedinice, pri čemu centralna vlast može da utiče na visinu stope (najčešće u formi određivanja minimuma i maksimuma), kao i da uvede druga ograničenja. Na taj način sprečava se da autonomija nižih nivoa vlasti u određivanju poreskih stopa dovede do diskrecije i samovolje u odlučivanju, što bi kao krajnju posledicu imalo povrede principa obezbeđivanja budžetskog jedinstva, odnosno fiskalnog sistema, probijanje usvo-jenih proprocija javnog finansiranja i nekontrolisano fiskalno opterećenje privre-de i stanovništa, kao i do pojave većih razlika u fiskalnim kapacitetima jurisdikcija na istom nivou vlasti. Prirez se može uvoditi kako na prihod koji je uvela central-na vlast (najčešće kao prirez subcentralne vlasti), tako i na prihod koji je uvela subcentralna vlast (lokalni prirez), ali ne i na prihod koji je uvela lokalna vlast. Po pravilu, sredstva ostvarena naplatom prireza pripadaju onoj političko-teritorijal-noj jedinici koja ga je uvela.

4.4. JAVNI PRIHODI CENTRALNE VLASTI

Kada je reč o tome koji bi prihod trebalo da bude u nadležnosti pojedinog ni-voa vlasti, u teoriji javnih finansija je zastupljen stav da treba postupati analogno raspodeli javnih rashoda. Tako prihodi važni za ostvarenje ciljeva redistributivne


funkcije treba da budu u nadležnosti centralne vlasti, eventualno subcentralne (ako je državna teritorija velika); prihodi važni za vođenje stabilizacione politike treba da budu u isključivoj nadležnosti centralne vlasti; dok prihodi važni za ostvarenje ciljeva alokativne politike treba da budu u nadležnosti nižih politič-ko-teritorijalnih jedinica, najčešće lokalne vlasti.

Kada je reč o vrsti prihoda koji bi trebalo da bude u nadležnosti jednog nivoa vlasti, uglavnom se smatra da bi vlastiti prihodi nižeg nivoa vlasti trebalo da pogađaju one koji imaju koristi od obezbeđivanja javnih dobara i pružanja javnih usluga. Ovo znači postojanje „vidljive veze“ između koristi i cene koja se za to plaća – građani pokazuju veću spremnost za plaćanje poreza za koje znaju da će biti upotrebljeni za finansiranje namene od koje će oni imati koristi (direktne ili indirektne).

U donošenju poreskog zakona ili odluke o uvođenju određene dažbine, primenjuju se principi efikasnosti i pravičnosti, kao i princip da se administriranje određenim prihodom sprovede uz što niže troškove, što vodi realizaciji principa ekonomije javnog sektora i funkcija države.

Kada je reč o pravom centralnom prihodu, smatra se da je u pitanju takav prihod koji zahteva jedinstveno regulisanje na čitavoj državnoj teritoriji, što znači da svi građani (poreski obveznici) treba da snose isti poreski teret. Takođe, u pitanju je prihod koji zahteva složeno administriranje i koji je izdašan, u smislu da obezbeđuje dovoljno sredstava budžetu centralne vlasti.

Ako bi se uvažila ova pravila, tada bi se kao najpogodniji vlastiti prihod lokalne vlasti mogao smatrati porez na imovinu, kao najpovoljniji vlastiti prihod centralne vlasti – carina, dok bi najpovoljniji vlastiti prihod subcentralne vlasti mogao biti onaj koji omogućuje da subcentralne jedinice mogu iz naplaćenih sredstava finansirati obezbeđivanje svih ili većinu javnih dobara i usluga čiji su korisnici njihovi građani.

Za razliku od navedenog teorijskog stava, praksa pojedinih država pokazuje da je odstupanje od „klasičnih“ pravila postala realnost raspodele javnih prihoda u praksi, odnosno da je ono postalo životno pravilo. Ovo iz brojnih razgola među kojima su složen odnos dovoljnosti prihoda za određene rashode, mo-gućnosti izvora oporezivanja, političke volje i drugih.. Često se dešava da prihodi koji sa teorijskog aspekta imaju karakter centralnih, u pojedinim državama budu u nadležnosti subcentralne vlasti, a ponekada u odnosu na određene elemente zakonskog opisa poreskog činjeničnog stanja, nadležnost može biti spuštena i na lokalni nivo. Takođe, poznati su i slučajevi preklapanja nadležnosti dva nivoa vlasti kod pojedinih oblika prihoda (porez na dobit preduzeća u Sjedinjenim Američ-kim Državama), kao i slučajevi uvođenja prireza na centralni porez (porez na dohodak građana u Kanadi).

Ovo ukazuje na nepostojanje univerzalnog modela koji bi se mogao pri-meniti u svim državama u odnosu na raspodelu javnih prihoda i finansiranje ra-zličitih nivoa vlasti. Svaka država stvara sebi svojstven model polazeći od eleme-


nata koji oblikuju njeno društveno-političko uređenje i ekonomski sistem. Kako fiskalni sistem ima svoju dinamiku (potrebe se vremenom menjaju), predmet je i političkih programa, to model koji je za neku državu optimalan u jednom tre-nutku, ne mora biti optimalan kasnije, što dovodi i do izmena i strukture poreza i njihovog rasporeda po nivoima političko-teritorijalne organizovanosti. Ovo je samo implikacija navedenog pravila da „finansije slede funkcije“.

4.5. JAVNI PRIHODI SUBCENTRALNIH VLASTI

Subcentralni prihodi su prihodi saveznih država u federacijama a u unitarnim državama to su oblasti regioni, okruzi i sl. koji se istovremeno mogu smatrati i lokalnim vlastima. Kako je ovaj nivo vlasti povezan sa centralnim i lokalnim ni-voom u svojim funkcijama i rashodima, on mora biti povezan sa tim nivoima i u prihodima (izvorima sredstava).

Za razliku od prihoda centralne i lokalne vlasti, u teoriji fiskalnog federaliz-ma ne postoji jasno definisan stav o tome koji bi se prihod mogao nazvati „pra-vim“ subcentralnim prihodom. Rešenja su različita od zemlje do zemlje. Brojne su specifičnosti koje na to utiču, kao što su organizovanost države i nivoa vlasti, javne funkcije, javni rashodi i javni prihodi i dr. Na određena rešenja ukazali smo u uporednom pregledu i analizi pojedinih zemalja od kojih su npr. karak-teristična rešenja za regione u Francuskoj, Nemačkoj, Italiji, Španiji, Hrvatskoj, Mađarskoj i drugim zemljama. Priroda i specifičnost subcentralne organizacije vlasti pokazuje da se za razliku od centralnih i lokalnih prihoda, ne mogu utvrditi kriterijumi na osnovu kojih bi jedan prihod trebalo da ispuni sve uslove da bi se smatrao subcentralnim prihodom, već se rešenje utvrđuje različito od države do države. Ponekada se u okviru iste države za pojedine subcentralne jedinice poreska nadležnost utvrđuje različito od nadležnosti drugih subcentralnih jedini-ca, što može biti posledica brojnih okolnosti, na primer, višenacionalnost, stepen privredne razvijenosti ili siromaštva, specifičan geopolitički i geografski položaj (pogranični regioni), snabdevenost određenim prirodnim resursima, tradicija, kulturne vrednosti, itd. Zbog ovoga je u teoriji fiskalnog federalizma ustanovljen određeni („poželjan“) model raspodele prihoda po nivoima vlasti. U skladu sa tim modelom predviđa se da prihodi važni za vođenje redistributivne i stabili-zacione politike (porez na dohodak građana, porez na dobit korporacija, porez na dodatu vrednost) budu uvedeni i naplaćivani ili kontrolisani (kada ih koriste i subcentralne vlasti) od strane centralne vlasti, dok bi se određivanje poreske stope moglo vršiti na različitim nivoima vlasti. Učešće u ovim prihodima, tran-sferi, donacije i sl. kao i drugi javni prihodi kao što su porez na imovinu i ostali lokalni javni prihodi i zajmovi, prepušteni su manje ili više lokalnim zajednicama. Lokalne zajednice mogu, sa svoje strane, ako za to imaju interes i ako je to efika-snije, da deo svojih prihoda prepuste ili stave na raspolaganje regionalnom nivou sa različitim aranžmanima uz sopstveni uticaj (odozdo) na kontrolu namene i efikasnosti njihovog trošenja.


Glava V Pasivno i aktivno fiskalno izravnanje

1. Javni rashodi i javni prihodi dva stuba fiskalnog federalizma

Dodela javnih funkcija i javnih rashoda ili pasivno finansijsko izravnanje, čini prvi stub na kome počiva zgrada fiskalnog federalizma. To pokazuje kako su raspo-deljene javne funkcije i kako su raspodeljeni javni rashodi između političko-te-ritorijalnih jedinica na osnovu čega se određuje i njihovo finansiranje ili aktivno finansijsko izravnanje, što čini drugi stub fiskalnog federalizma. Neophodno je da se na svim nivoima vlasti ostvari usklađenost između potreba za sredstvima (rashoda) i izvora finansiranja (prihoda).11 Izravnanje se može vršiti između po-litičko-teritorijalnih jedinica na različitim nivoima, vertikalno, što je u direktnoj vezi sa stepenom decentralizacije odnosa između različitih nivoa vlasti, i između političko-teritorijalnih jedinica na istom nivou vlasti, horizontalno. Produžetak ili kraj decentralizacije čini nastavak lokalne samouprave. Decentralizacija i lokalna samouprava su bitne komponente demokratizacije države.

2. Finansijsko izravnanje između nivoa vlasti i lokalne samouprave

Kako naći optimume u raspodeli javnih rashoda i javnih prihoda između sva tri pomenuta nivoa vlasti.

Klasično pravilo je da centralnoj vlasti treba prepustiti (dati) zajedničke funk-cije i prihode, one najizdašnije prihode kojima se može voditi fiskalna politika, tj. koji imaju mobilnu poresku osnovicu (kao što su PDV, akcize, porez na dohodak i dobit). Ti prihodi, međutim, prevazilaze funkcije (rashode) centralnog nivoa pa se u okviru fiskalnog limita (koliko se sredstava može uopšte izdvojiti za javne potre-be) mora nižim nivoima vlasti, za finansiranje njihovih rashoda, obezbediti učešće u prihodima centralne vlasti. Kako su ta sredstva ograničena, postavlja se pitanje kako će subcentralni i lokalni nivoi u njima učestvovati odnosno koliko mogu da planiraju i finansiraju svoje rashode po osnovu učešća u tim prihodima a koliko moraju da uvedu druge (sopstvene, izvorne) prihode a da ne ugroze principe fiskalnog jedinstva i stepen fiskalnog opterećenja poreskih obveznika. Primera radi u 2010. godini, zbog dejstva krize, budžet RS je smanjio svoje rashode, pa i sredstva koja se daju lokalnim zajednicama kao učešće u prihodima RS. Lokalne zajednice su, međutim, na to reagovale povećanjem svojih (izvornih) prihoda i neutralizovale pokušaj da se olakša fiskalni teret poreskim obveznicima u krizi.

Sve ovo pokazuje da fiskalno izravnanje ima svoju političku dimenziju. Pre-terana koncentracija moći odlučivanja o tome koliko će se zahvatiti sredstva poreskih obveznika i na šta će se ona trošiti vodi ka autoritarnoj državi, koja kao centralni organ vlasti dodeljuje nadležnosti, funkcije i sredstva nižim organima vlasti na osnovu čega može da ih drži u zavisnom položaju.

11 O ovome detaljnije Dr Snežana R. Stojanović, Fiskalni federalizam, Institut za uporedno pravo, Centar za antiratnu akciju.

Glava VI Fiskalna neravnoteža i fiskalno ujednačavanje 53

Finansiranje javnih rashoda i javnih prihoda je indikator stepena centrali-zacije i decentralizacije upravljanja državom, kao i razvoja samouprave a time i njene demokratizacije. Zato kontrola raspodele nadležnosti i sredstava, u demo-kratskim državama, mora da bude raspoređena i obezbeđena ne samo „odoz-go“ već i „odozdo“.

Glava VI Fiskalna neravnoteža i fiskalno ujednačavanje

1. Pojam, dejstvo i načini otklanjanja fiskalne neravnoteže

Najjednostavniji pojam fiskalne neravnoteže je neuravnoteženost (neusklađe-nost) prihoda i rashoda.

Klasična finansijska teorija imala je stav da javni rashodi budu što manji (jevtina i štedljiva država), da se porezima finansiraju najneophodnije državne funkcije (spoljna i unutrašnja bezbednos, državna administracija), da država bu-de štedljiva, da nema budžetskog deficita, odnosno da su javni rashodi i prihodi uravnoteženi, da država ne sme da se zadužuje i da ne sme da troši više od 10% do 12% BDP. Sve to je u skladu sa stavom da je država neproduktivna i da najve-ći deo sredstava BDP mora da se koristi za razvoj privrede, tržišta, investiranje i povećanje zaposlenosti.

Zbog toga se potrošnja javnog sektora naglo povećala (do 50% BDP), po-većale su se i ekonomske funkcije države u privredi ali, kao što smo istakli i inflacija čiji je glavni uzrok svakako kejnzijanski pristup u rešavanju ekonomske neravnoteže.

Znači postoje opšti, širi ekonomski uslovi, uzroci i okviri za fiskalnu (ne)ravnotežu, koji su locirani u ekonomiji zemlje i njenoj ekonomskoj politici. Uži uslovi i uzroci fiskalne neravnoteže su čisto budžetskog karaktera i nastaju iz odnosa (ne)ravnoteže javnih rashoda i prihoda.12

Kao što znamo, država mora da zadovolji (nužne) javne potrebe i da obez-bedi javne prihode za to, pre svega iz poreza. Ali, ako su oni nedovoljni iz razli-čitih razloga (koje država, naravno mora da analizira) država mora da se zaduži da nadoknadi taj deficit u javnim prihodima da bi finansirala neophodni, planirani nivo javne potrošnje.

Javni prihodi mogu da podbace iz brojnih razloga. Prvi i najznačajniji je fiskalni kapacitet koji zavisi od (planirane, koja ne mora da se ostvari) stope BDP, znači zavisi od tržišnog output-a. Drugi su razlozi slabosti u dizajniranju fiskalnog sistema i fiskalne politike, u nedovoljno efikasnim fiskalnim zakonima i/ili finansijskim institucijama u neefikasnoj poreskoj administraciji, prekoračenju rashoda i sl.

12 O budžetskoj ravnoteži u kriznim uslovima govorimo u Poglavlju o fiskalnim reformama u krizi.


Kratkoročno, državu može da zadesi, u toku fiskalne godine, kaseni manjak, tj. da u određenim mesecima (sezonski) opadnu određeni prihodi (od letnjeg ili zimskog turizma, poljoprivrede, građevinarstva i drugi sezonski prihodi) da bi u drugim mesecima došlo do njihovog povećanja kojim se kompenzira pomenuti pad prihoda. Ako nema budžetskih rezervi da to izdrže, a rashodi su fiksni u toku godine, država mora da se zaduži (kratkoročno, tzv. leteći zajmovi) i da kratkoročni dug vrati kada sredstva za to pristignu u navedenim mesecima.

Država, inače, za rešavanje godišnjeg ili višegodišnjeg finansijskog deficita može da se zaduži u zemlji, kod banaka ili na tržištu kapitala. Ona to najčešće čini emitovanjem javnog zajma čiji uspeh zavisi od poverenja kupaca obveznica javnog zajma u državu i od uslova koje nudi država (kamatni i drugi uslovi). Ona može da uzme i godišnje, srednjoročne i dugoročne finansijske zajmove u zemlji i inostranstvu, odnosno od banaka, fondova, međunarodnih finansijskih organizacija.

Država može da se zaduži ako ima bonitet, odnosno finansijsku i kreditnu sposobnost (fiskalni kapacitet) kojim obezbeđuje uzimanje kredita. Kao što zna-mo, mogućnost zaduživanja u inostranstvu zavisi od stava (ispitivanja, stand by aranžmani) MMF na koga se oslanjaju inostrane banke i inostrane tržišta kapitala na kojima se mobilišu potencijalni davaoci kredita. Po pravilu, država se dugoroč-no zadužuje za investicije u javnom sektoru.

Inače država finansijsku ravnotežu, u okviru ekonomije javnog sektora, mo-že da rešava na osnovu sagledavanja efikasnosti alternativnih rešanja.

Država može da pojača napore poreske administracije i drugih nadležnih organa da pritisnu sivu ekonomiju i da „izvuku“ više javnih prihoda iz poreske baze, da poveća javne prihode povećanjem poreza, uvođenjem novih poreza, smanjivanjem poreske osnovice i povećanjem broja poreskih obveznika i sl. Mo-že to da čini manje ili više selektivno, pogotovu zbog toga da ne smanji fiskalni kapacitet, jer proizvodnja i potrošnja mogu zbog povećane fiskalne presije da opadaju, što vodi recesiji privrede ili može da vrši pritisak na cene pa da raste inflacija a može da dođe i do porasta poreske evazije.

Za poboljšanje likvidnosti budžeta postoje i druga rešenja kao što su sma-njivanje javnih rashoda, prodaja državne (nefinansijske i/ili finansijske) imovine i sl., a stvar je fiskalne politike za koja će se od ovih rešenja opredeliti.

Finansijska neravnoteža može da se javi na bilo kom nivou vlasti (budžeta) i da se rešava na tom nivou ili kroz mehanizam finansijskog izravnanja, obično kao pomoć višeg (šireg) nivoa budžetiranja nižem, kroz ustupanje prihoda ili dela prihoda, putem transfera i dotacija (namenjenih obično za investicije) nenamen-skih, davanjem garancija za zajmove i sl.

Kad se govori o fiskalnoj neravnoteži, treba imati u vidu vertikalne i hori-zontalne fiskalne odnose između političko-teritorijalnih jedinica, pa se u skladu sa tim razlikuju vertikalna i horizontalna fiskalna neravnoteža. Vertikalna fiskalna neravnoteža nastaje kada nema usklađenosti između vlastitih prihoda i rashoda

Glava VI Fiskalna neravnoteža i fiskalno ujednačavanje 55

političko-teritorijalnih jedinica na različitim nivoima državne organizovanosti, što znači da određeni nivo vlasti nije u mogućnosti da podmiri svoje rashode sred-stvima iz vlastitih prihoda.

Za razliku od vertikalne, horizontalna fiskalna neravnoteža podrazumeva postojanje razlika u fiskalnim kapacitetima i fiskalnim potrebama političko-terito-rijalnih jedinica na istom nivou vlasti koje se moraju rešavati.

Do vertikalne fiskalne neravnoteže može doći kada viši nivo vlasti prenese na niži nivo vlasti određene poslove i obaveze i stvori mu rashode a da mu ne prenese i sredstva za ostvarivanje tih obaveza. Do toga dolazi i kada centralna vlast ograniči osnovice ili visinu stopa neophodnih prihoda koje niže političko-te-ritorijalne jedinice mogu uvesti.

Ako je npr. lokalna zajednica siromašna, nema dovoljno sopstvenih izvora prihoda, ona ili mora da dobije sredstva „odozgo“ ili da poveća fiskalnu presiju na svojoj teritoriji ili da smanjuje javne rashode (potrebe). Ako poveća fiskalnu presiju smanjuje akumulativnu i reproduktivnu sposobnost privrede i potroš-nju građana na svojoj teritoriji što umanjuje mogućnosti razvoja a visoke stope javnih prihoda izazivaju i migracije iz fiskalnih razloga. Takva situacija, po pravilu dovodi i do budžetske neravnoteže, odnosno do pritisaka na zaduživanje i do deficitarnog finansiranja.

Vertikalna fiskalna neravnoteža može se otkloniti: • davanjem ovlašćenja nižim nivoima vlasti da sami povećaju svoje prihode

(kroz uvođenje novih dažbina ili povećanje stopa postojećih, ako za to ima uslova);

• prenošenjem odgovornosti za rashode (obezbeđenje sredstava) nižih nivoa vlasti na centralnu vlast, pod uslovom da ona ima dovoljno sred-stava da ih pokrije;

• smanjenjem lokalnih rashoda ili • upotrebom međubudžetskih transfera. Ako problem ne može da se reši u fiskalnim odnosima sa višim nivoima

vlasti, neophodan je tzv. „robinhudovski pristup“, tj. prenos sredstava iz ekonom-ski i fiskalno jačih političko-teritorijalnih jedinica onim koje su slabije. To, takođe, podrazumeva donošenje adekvatnih političkih odluka, materijalne mogućnosti i razvijen osećaj solidarnosti ali i takva pravno-ekonomska rešenja koja obezbe-đuju ne da se stvara navika dotiranja pa i povećanja rashoda korisnika ovih sred-stava već da se ona političko-teritorijalna jedinica, uz pomoć koju dobija, razvija tako da se u određenom periodu osamostali, odnosno da može da obezbedi sopstveni održivi razvoj i smanjuje svoju fiskalnu zavisnost od sredstava koja se dobijaju „odozgo“ i drugih vidova pomoći. Time bi došlo i do ujednačenja fiskal-nih kapaciteta sa manjim korišćenjem, pa i bez korišćenja dodatnih finansijskih sredstava.

Horizontalni transferi moraju se zasnivati na određenim uslovima i kriteri-jumima, kako na rashodnoj, tako i na prihodnoj strani.


Na rashodnoj strani osnovni kriterijum je prosečno zadovoljavanje javnih potreba a dopunski su prenete javne funkcije, poslovi i zadaci i sl.

Na prihodnoj strani ovi kriterijumi su: • stepen naplate prihoda u odnosu na prosek istih,• BDP i per capita dohodak po stanovniku s tim što se uzimaju u obzir i

posebne okolnosti, kao što su bezbedonosne „pogranična oblast“, de-mografski pokazatelji, nivo nezaposlenosti i dr.

• ukupni oporezivi resursi tj. vlastiti javni prihodi i oni koji se ustupaju od strane druge političko-teritorijalne jedinice,

• reprezentativni sistem prihoda tj. utvrđivanje sume prihoda koju bi jedna subcentralna jedinica ostvarila pri ulaganju prosečnog fiskalnog napora.

1.1. MEĐUBUDŽETSKI TRANSFERI

Mehanizmom raspodele javnih prihoda često se ne može u potpunosti otkloniti fiskalna neravnoteža i ostvariti vertikalno aktivno finansijsko izravnanje, već dolazi do neusklađenosti rashoda i prihoda, i to naročito na nivou nižih političko-terito-rijalnih jedinica. Za ostvarenje tog cilja koriste se međubudžetski transferi, mada se oni koriste i za ostvarenje brojnih drugih ekonomskih i neekonomskih ciljeva.

Ovi instrumenti se uglavnom upotrebljavaju za otklanjanje neravnoteže između rashoda i prihoda u budžetima političko-teritorijalnih zajednica ili za otklanjanje fiskalnih dispariteta nastalih usled razlika u privrednoj razvijenosti pojedinih krajeva iste države. Sredstva se mogu transferisati i radi finansiranja određene namene. Transfer može biti bezuslovan ili uslovljen upotrebom za određene namene, kao što su fiskalna neravnoteža, investicije u infrastrukturu, rešavanje vanrednih potreba, posebni projekti, eksternalije, pomoć u vanrednim situacijama i sl.

Osim što se sredstva transferišu od strane centralne vlasti nižim nivoima („odozgo na dole“), moguć je i transfer ekonomski i fiskalno snažnijih politič-ko-teritorijalnih jedinica siromašnijim u okviru istog nivoa vlasti, kao i od nižih političko-teritorijalnih jedinica višim („odozdo na gore“). Po pravilu kriterijum je potrošnja (rashodi) ili per capita dohodak (iznad, odnosno ispod nacionalnog proseka). Ovaj model transfera u primeni je u Norveškoj, Danskoj, Belgiji, Ne-mačkoj, itd.

U drugom slučaju u pitanju su doprinosi. Oni se uglavnom upotrebljavaju u državama u kojima niži nivoi vlasti (po pravilu, subcentralna vlast) raspolažu većim sredstvima od centralne vlasti, što se dešava kada su izdašni izvori prihoda prepušteni nižim političko-teritorijalnim jedinicama.

Dok se transfer od višeg nivoa vlasti nižem može uslovljavati upotrebom za određene namene, dotle se transfer od nižeg nivoa vlasti višem odvija isklju-čivo kao bezuslovni.

Smatra se da su ključni faktori za došenje odluke o sistemu transfera koji će biti primenjen u jednoj državi: metod određivanja obima sredstava za tran-sfer i uslovljenost.

Glava VII Merenje fiskalne decentralizacije i fiskalne autonomije 57

Obim sredstava za prenos putem međubudžetskih transfera može se odrediti kao fiksno utvrđeni procenat prihoda centralne vlasti, prema BDP-u na ad hoc osnovi i na bazi utvrđene formule.

Najčešće se u formulu uključuju različite determinante potreba i kapaci-teta, kao što su: gustina naseljenosti; per capita dohodak; geografski položaj ju-risdikcije; tip jurisdikcije; prisustvo nekih posebnih okolnosti i dr. To garantuje određenu sigurnost i centralnoj vlasti i nižim političko-teritorijalnim jedinicama. Centralna vlast „zna“ da daje sredstva onim jurisdikcijama kojima su najpotreb-nija i to „baš onoliko koliko im treba“, a niže političko-teritorijalne jedinice su na ovaj način zaštićene od (samo)volje centralne vlasti.

1.1.1. BEZUSLOVNI I USLOVNI TRANSFERI

Sredstva međubudžetskih transfera mogu se prenositi bezuslovno ili uslovno za određene namene a upotrebu tih sredstava prenosilac mora kontrolisati i ocenjivati da bi se sredstva koristila u skladu sa svrhom za koju su preneta, u suprotnom prenosilac može obustaviti davanje transfera.

Uslovni transferi su povoljnije rešenje od bezuslovnih, jer se radi o transfe-ru radi ostvarenja važnih ciljeva nacionalne ili lokalne fiskalne politike. Međutim, kada se sredstva prenose u cilju otklanjanja fiskalnog jaza i uspostavljanja fiskalne ravnoteže u budžetima nižih političko-teritorijalnih jedinica, ovakvo rešenje je neprihvatljivo – tada bi centralna vlast dobila mogućnost da vrši politički pritisak na niže jurisdikcije, tako da bi one svoje rashode i prihode utvrđivale na način koji odgovara centralnoj vlasti, što bi bilo krajnje neefikasno i nepravično.

Dobar sistem transfera je onaj koji ima sledeće karakteristike: • Objektivnost, transparentnost i jednostavnost • Stabilnost, predvidivost i fleksibilnost • Pravičnost • Alokativnu efikasnost i neutralnost • Troškovnu efikasnost. Naravno, nije moguće da transferi zadovolje sve navedene kriterijume, ali

zadovoljavanje većine je neophodno da bi se transfer smatrao „dobrim“.

Glava VII Merenje fiskalne decentralizacije

i fiskalne autonomije

1. Kriterijumi

Svaka država ima relativno specifične fiskalne resurse, specifični sistem fiskalnog federalizma i lokalne samouprave i relativno specifične fiskalne odnose između organa vlasti i samouprave. Koji su kriterijumi za ocenu dostignutog stepena de-centralizacije i lokalne samouprave, odnosno osnovni indikatori na osnovu kojih se može proceniti i oceniti stepen njihovog ostvarivanja?


Merenje fiskalne decentralizacije i fiskalne autonomije je vrlo složeno zbog složenosti dejstva međusobnog odnosa brojnih faktora, političkih, ekonomskih, a najviše finansijskih.

Prvi pristup u analizi i oceni je odgovor na pitanje da li su efikasno utvrđeni i realizovani optimumi centralizacije, decentralizacije i samouprave u državi, kako smo na to ukazali u odgovarajućim poglavljima ovog rada. Pri tome kriterijumi koji se primenjuju su kvantitativni i kvalitativni. Granice decentralizacije i auto-nomije su fluidne.

Stepen decentralizacije i lokalne samouprave zavisi od toga koji javni po-slovi, koje nadležnosti, koje obaveze i koja prava su preneta na subcentralne i lokalne organe vlasti i naravno, od toga koliko su im obezbeđena sredstva za ostvarivanje tih prava i obaveza.

Kako su i države i lokalne zajednice u njima različite po dostignutom mate-rijalnom i drugom razvoju, to njihova prava i obaveze i njihove fiskalne moguć-nosti ne zavise samo od sredstava koja su im u fiskalnom sistemu obezbeđena, nego i od fiskalne snage privrede i građana na njihovom području na osnovu koje se određuje osnovica i stopa poreskih prihoda. Od toga im zavisi i finansij-ska i kreditna sposobnost kada uzimaju lokalne zajmove kod banaka ili emituju municipalne obveznice na finansijskom tržištu.

Prema metodologiji klasifikacije OECD koja se koristi u ove svrhe, glavni indikator za ocenu fiskalne decentralizacije i autonomije je stepen kontrole po-reza subcentralnih vlasti od strane centralne vlasti. Po tom osnovu se analiziraju i ocenjuju fiskalni odnosi između centralne, subcentralnih i lokalnih vlasti i to sa aspekta pristupa fiskalnim resursima i na osnovu stepena stvarne samostalnosti u njihovom nametanju i korišćenju.

Analitički posmatrano, imamo poreze koji su različiti u pogledu fiskalnih ovlašćenja (fiskalnog suvereniteta), izdašnosti i efekata, pa je bitno koji od njih pripadaju subcentralnoj i lokalnoj vlasti a koje je za sebe zadržala centralna vlast. Stepen decentralizacije i samouprave se meri na osnovu prava odlučivanja o ele-mentima poreza a to su poreski subjekt, predmet oporezivanja, poreska osno-vica i stopa, poreska oslobođenja, olakšice i podsticaji. Bitno je i koji nivo vlasti administrira porezima. Subcentralne ili lokalne vlasti imaju punu kontrolu nad svim elementima poreza kod sopstvenih poreskih prihoda. Oni imaju pravo da ih uvode i da određuju sve bitne elemente poreza (poreskog obveznika, pore-sku osnovicu i poresku stopu), da administriraju tim porezima u celini. Ako im centralna vlast određuje neke od ovih elemenata njihova fiskalna samouprava je smanjena. Kad su u pitanju funkcije centralne vlasti, kao što je neophodno jedinstvo fiskalnog sistema, obezbeđenje jedinstvenog tržišta, neophodnost re-alokacije sredstava zbog neujednačenosti fiskalnih kapaciteta lokalnih zajednica i vođenje fiskalne politike, to je opravdano i zato treba obezbediti odgovarajuće javne rashode i prihode na centralnom nivou.

Kriterijumi decentralizacije i samouprave se kvantitativno utvrđuju na osno-vu učešća lokalnih zajednica u ukupnoj strukturi javnih rashoda i javnih prihoda

Glava VII Merenje fiskalne decentralizacijei fiskalne autonomije 59

i to po nivoima vlasti. Ako lokalna vlast u nekoj državi, kao što je npr. naša, uče-stvuje sa 7–8% u ukupnim javnim prihodima i rashodima, a lokalna vlast u drugoj državi sa 30%, pa i više od toga imamo primere nerazvijene i razvijene decen-tralizacije i samouprave. Značajna je i efikasnost trošenja koja se meri primenom koncepta value for money. Ali, ipak moć odlučivanja o porezima ostaje najvažniji i najsigurniji kriterijum ostvarivanja stepena fiskalne decentralizacije i samouprave.

Kod kriterijuma nadležnosti i sredstava treba imati u vidu da nema decen-tralizacije, odnosno prenosa obaveza na subcentralni i lokalni nivo vlasti ako se za to ne obezbede odgovarajuća sredstva, kao i da nema samouprave ako nema sredstava za njeno ostvarivanje i razvoj.

Lokalna samouprava, efikasnost iste i procena razvoja zavise od njenih sop-stvenih izvora prihoda i prihoda koje dobija od centralne, subcentralne vlasti i drugih subjekata, uključujući i mogućnost da obezbedi pozajmice od banaka i fondova, odnosno mogućnost da emituje municipalne obveznice, da angažuje sredstva za javne usluge kroz JPP, od privatizacija, prodaje imovine, grantova, donacija i sl.

Viši nivo vlasti obezbeđuje lokalnim zajednicama deo sredstava za decen-tralizovana i samoupravne poslove. Pri tome je manji problem obezbeđenja sredstava za decentralizovane poslove o kojima se stara i centralizovana vlast, koje kontorliše i finansira, a veći je problem obezbeđenja sredstava iz sopstvenih izvora lokalne samouprave. Naime, postavlja se pitanje da li su sredstva za pru-žanje usluga građanima dovoljna za državne prenete, decentralizovane funkcije i poslove i za pokriće rashoda programa lokalne samouprave kao što su obra-zovanje, zdravstvo na lokalnom nivou, saobraćaj i druge komunalne delatnosti, uključujući i investicije na lokalnom nivou, ne računajući lične rashode (zarade, zaposlenost) u lokalnim organima uprave i samouprave. Ako, lokalna zajedni-ca, nema odgovarajući razvoj privrede na svom području, imovinu i građane sa odgovarajućim per capita dohotkom i neučestvuje u izdašnim prihodima (PDV, poreza na dohodak građana), njeni sopstveni prihodi su nedovoljni i nestabilni. To je indikator nerazvijenosti lokalne samouprave. Taj problem se rešava preno-šenjem, ustupanjem odnosno dozvoljavanjem učešća, do određenog procenta, lokalnim zajednicama budžetskih sredtava višeg nivoa lokalnim zajednicama, a koriste se i transferi razvijenih manje razvijenim nerazvijenim lokalnim zajedni-cama (horizontalno fiskalno izravnanje). Ali se i to procenjuje, da li je dovoljno za realizaciju programa razvoja lokalne samouprave. Razvijenost decentraliza-cije i lokalne samouprave, po tom osnovu, ocenjuje se i po strukturi učešća sopstvenih u ukupnim prihodima lokalne zajednice i korišćenju prihoda koji im dodeljuje viši nivo. Prvi prihodi su naravno više samoupravni, a drugi manje zato što su pod kontrolom vlasti koja ih dodeljuje. Među tim prihodima su npr. opšti transferi više samoupravni od namenskih i sl.

Prema tome kada se procenjuje stepen fiskalne decentralizacije moraju se uzeti u obzir svi pomenuti, pa i drugi bitni faktori od kojih zavisi obim i kvalitet (standard) pružanja javnih usluga na lokalnom nivou.


Za sve postoje procene, određeni standardi i komparatori, ali u datim spe-cifičnim uslovima i u zavisnosti od toga kako se vrši upoređivanje koje mora biti kvantitativno i kvalitativno.

Tako, npr., učešće lokalnih zajednica u javnim prihodima države od 7% - 8% je relativno malo u odnosu na ovo učešće u nekim nordijskim zemljama koje se kreće i do 30% od ukupnih pirhoda. Isto tako ako su sopstveni prihodi lokalne zajednice mali u odnosu na prihode koje dobijaju od višeg nivoa, može se oce-niti da je nivo samouprave nizak. Tome služe i per capita dohodak i procenat ulaganja u lokalne investicije. Niži stepen razvoja lokalne zajednice proizilazi i iz procene koliko je zadužena. Sve ovo se mora procenjivati i sa aspekta NPM, odnosno procene primene principa value for money i načela efektivnosti, efi-kasnosti i ekonomičnosti u pružanju javnih usluga. Pri tome treba biti oprezan jer se uzimaju toliko složeni i međuuslovljeni kriterijumi da je gotovo nemoguća sasvim precizna ocena. Ipak, orijentaciona, standardna procena je korisna.

Za procenu se mogu koristiti upoređivanja stepena razvoja lokalnih zajed-nica unutar države i sa lokalnim zajednicama u drugim državama, što nas dovodi na problem konkurentnosti sistema decentralizacije i lokalne samouprave, kao i strategija, politika i programa njihovog razvoja. Upoređivanje obezbeđuje da se sagledaju standard i kvalitet života građana po osnovu pružanja javnih usluga u lokalnoj zajednici koje im obezbeđuje ta zajednica ali i viši centralizovani nivo dr-žave. Takođe, upoređivanje obezbeđuje i sagledavanje organizovanosti vlasti i sa-mouprave na lokalnom nivou i efikasnost procesa donošenja odluka, upravljanja lokalnom zajednicom i složen splet njenih odnosa sa centralnim organima vlasti.

Kada se po navedenim kriterijumima razvoja upoređuju lokalne samoupra-ve razvijenih zemalja i zemalja u tranziciji, vide se velike razlike u stepenu razvoja, razlike u aktivizaciji građana u političkim procesima upravljanja lokalnom zajed-nicom i u unapređenju njene administracije. U razvijenim zemljama, a posebno u EU, vide se i eksperimenti u traganjima za efikasnijim načinom upravljanja i njihovi rezultati.

2. Fiskalna decentralizacija i fiskalna autonomija u zemljama članicama EU

U procesu fiskalne decentralizacije, subcentralne vlade su ostvarile pristup razli-čitim fiskalnim izvorima, ali se postavlja pitanje koliko je to dovoljno s obzirom da je autonomija u kreiranju i korišćenju poreza ključni problem kod analize nivoa decentralizacije. Međuvladini fiskalni odnosi, odnosno sistemi i institucije su značajno različiti od države do države, pa treba uzeti u obzir razlike između država članica u razmatranju decentralizacije i fiskalne autonomije. Treba uzeti u obzir podelu odgovornosti i resursa između različitih nivoa vlade. Stepen fi-skalne decentralizacije je, tada, određen veličinom i značajem odgovornosti i do-deljenih prihoda subnacionalnim vladama. Drugi aspekt se odnosi na raspodelu moći odlučivanja u vertikalnoj strukturi vlasti, tj. na stepen decentralizacije u vezi


sa odlučivanjem o prikupljanju i alokaciji javnih resursa. Bitno je stanje u kome lokalne vlasti imaju realnu autonomiju u alokaciji svojih rashoda i prikupljanju prihoda u odnosu na sistem koji je centralizovan.13

Najšire se za merenje nivoa fiskalne decentralizacije koristi podela lokalnih rashoda u ukupnim konsolidovanim vladinim rashodima, odnosno učešće priho-da u konsolidovanim ukupnim prihodima vlade. Iako to nije perfektan indikator o stepenu decentralizacije, zbog različitosti sistema zemalja članica, mora se uze-ti u obzir standardna varijabla na osnovu koje se primenjuju jednake definicije za države, a koje se odnose na fiskalnu decentralizaciju. Primena ovog indikatora ima prednost, s jedne strane kada se oslanja na pouzdanost statističkih podaka i sa druge strane, kada se upoređuju rezultati. Važan limit ovog indikatora odnosi se na nemogućnost određivanja vertikalne strukture moći odlučivanja. On po-kazuje samo prihode i rashode subcentralnih vlasti, bez obezbeđenja bilo kakve informacije koja se odnosi na odlučivanje o porezu i trošenju prema destinaci-jama. Tako, ima puno situacija u kojima su neki javni rashodi prikazani lokalno, a namena rashoda predodređena je od strane centralne vlade i pojavljuju se u statistici kao rashod lokalne vlasti. Takođe, statistički podaci ne obezbeđuju kvalitativne informacije o prirodi prihoda uključenih u lokalni budžet, nezavisno od toga da li su određeni i koliko su nametnuti od strane centralne vlasti. Zbog toga se ne može napraviti distinkcija, između izdašnih i neizdašnih javnih priho-da, namenskih (uslovljenih) i nenamenskih (neuslovljenih) grantova, transfera i onih poreskih prihoda koji su u celini ili delimično dati na korišćenje lokalnim vlastima. Ne vidi se ni jasna razlika između propisano i onog što se ostvaruje u praksi, npr. stepen izbegavanja poreza ili koliko se troše javni rashodi, koliko na osnovu zakona o budžetu, a koliko na osnovu diskrecionih odluka pojedinih državnih organa (linijskih ministarstava) i sl. To je i razlog da prikazano učešće javnih prihoda i javnih rashoda u ukupnom konsolidovanom budžetu može da bude precenjeno, a time da bude precenjen i stepen decentralizacije. Da bi se taj nedostatak umanjio, moraju se uzeti u obzir pomenuti kvalitativni kriterijumi i standardi stepena decentralizacije.

Iz ovih razloga podela učešća prihoda ili rashoda u lokalnim budžetima, u ukupnom konsolidovanom budžetu prihoda ili rashoda, ima tendenciju da bude precenjen nivo fiskalne decentralizacije. Zato je precizniji obuhvat stepena de-centralizacije kojim se pored fiskalnih varijabli obezbeđuje i uvođenje nefiskalnih varijabli, kao što su nivoi vlasti, izborna decentralizacija ili čak učešće zaposlenih u lokalnoj javnoj upravi u ukupnom broju zaposlenih u javnom sektoru (Trei-sman, 2002). Agzaghi i Henderson (2005) sačinili su indeks decentralizacije koji obuhvata devet varijabli, među kojima su vertikalna struktura vlade, uslov da su lokalni ili regionalni predstavnici demokratski izabrani, autonomija u nameta-nju lokalnih poreza, racio između uslovljenih i neuslovljenih transfera. U svakom

13 Za ovaj deo rada korišćena su istraživanja iz studije Fakulteta za ekonomiju i biznis administra-ciju Univerziteta u Temišvaru, autora Crasneac, O. A., Hetes R. i Mirni, O. iz 2008.


slučaju, da se ne bi precenili nivo decentralizacije i samouprave, neophodno je obezbediti pouzdanije informacije i detaljnije analize naročito o strukturi, veličini i pravima na odlučivanje kada su u pritanju lokalni javni prihodi. Ove informacije se odnose na pravo lokalne uprave na uvođenje ili ukidanje poreza, da odredi poresku osnovicu i poresku stopu, da dodeljuje poreske olakšice.14

Indikator koji se najviše koristi u literaturi za merenje fisklane decentra-lizacije je učešće lokalnih rashoda u ukupnim državnim rashodima ili u konso-lidovanim ukupnim javnim rashodima. Njegova glavna prednost je pouzdanost statističkih podataka i uporedivost.15

Kod merenja decentralizacije najdetaljnija je metodologija OECD „snaga oporezivanja i lokalna vlast“ koja obezbeđuje metodološki okvir za klasifikaciju subcentralnih poreza prema nivou autonomije u odlučivanju o njima, tj. prema tome da li i koliko lokalna vlast ima prava da uvede ili izmeni i ukida porez, da odredi njegovu osnovicu i stopu, da dodeli poreske olakšice i podsticaje. U nekim sistemima oporezivanja nisu obuhvaćeni specifični nivoi oporezivanja (oblasti, teritiroije, okruzi i sl.) već samo podela učešća u oporezivanju izme-đu centralne i lokalnih vlada. Takva podela poreske vlasti umanjuje mogućnost lokalne vlade da kontroliše napred navedene elemente poreza, mada lokalne vlade mogu sa centralnom vladom da ugovaraju učešće, tj. formulu učešća u podeli ovlašćenja nad lokalnim porezima. Zato se kod određivanja stepena de-centralizacije mora uzeti u obzir dodeljena zakonska moć lokalnim vlastima i da odrede (procene) osnovicu i da administriraju poreskim prihodima. Prema ovim kriterijumima i standardima16 određuje se stepen decentralizacije po kategorija-ma kako su navedene u sledećoj tabeli:

TABELA 1. – Klasifikacija lokalnih poreza prema stepenu autonomije(a) Subcentralna vlast određuje poresku stopu i poresku osnovicu(b) Subcentralna vlast određuje poresku stopu(c) Subcentralna vlast određuje samo poresku osnovicu(d) Podela poreza - aranžmana(d.1.) Subcentralna vlast odlučuje o podeli prihoda(d.2.) Podela prihoda može biti promenjena jednostrano uz saglasnost (pristanak)

subcentralne vlasti(d.3.) Podela prihoda može biti promenjena od strane višeg nivoa vlasti jednostrano(d.4.) Podela prihoda može biti promenjena od strane višeg nivoa vlasti jednostrano

zakonima o budžetu(e) Centralna vlada određuje poresku stopu i poresku osnovicu

Izvor: OECD, Taxing Powers of State and Local Government, OECD Tax Policy Studies, nr. 1, 1999, pp. 11.

14 Ibid. str. 370-371.15 U federativnim državama centralnu vlast čini federativna država sa svojim državama članicama

rederacije, a ostali nivoi vlasti su subcentralni. Kod unitarnih država nema država članica, pa su ostali nivoi državne vlasti subcentralni, mada, neki nivoi kao što su oblasti mogu biti i centralni i subcentralni istovremeno, što takođe, otežava realnu procenu decentralizacije i fiskalne auto-nomije.

16 Ibid. str. 371


U tabeli se prikazuje razvrstavanje ostvarenja lokalne autonomije u pet kategorija s tim što se četvrta deli na četiri podkategorija prema stepenu (pro-centu) učešća autonomije koja im je kod oporezivanja dodeljena. Pri tome se moraju uzeti u obzir i pomenuta i druga ograničenja koja umanjuju potpunu preciznost nalaza ali se ipak može verovati da je ova metodologija vrlo korisna za određivanje stepena lokalne autonomije. Na osnovu navedenih kriterijuma odnosno indeksa fi skalne (poreske) autonomije izvršena je klasifi kacija zemalja članica EU po stepenu autonomije koju uživaju u upravljanju porezima.17

GRAFIČKI PRIKAZ BR. 1. – Klasifi kacija zemalja članica EU prema odlučivanju lokal-nih zajednica o poreskoj stopi, osnovici i učešću u ukupnim rashodima i priho-dima

Izvor: Crasneac, O. A., Hetes, R. and Miru, O. (2008). Fiscal decentralization and fi scal autonomy in the EU Member States, p. 373.

Države članice EU mogu se razvrstati i na četiri kategorije prema slede-ćim karakteristikama:

• države u kojima lokalne vlasti dobijaju široko učešće u ukupnom opo-rezivanju i visoku autonomiju u njenom uređivanju (Švedska, Danska, Španija, Belgija, Nemačka i Finska);

17 Ibid. str. 372-373.


• države sa visokim stepenom autonomije po obimu poreskih prihoda ali su limitiriane u pravima zavođenja (nametanja) poreza (Litvanija, Austri-ja i Rumunija);

• države u kojima lokalne vlasti imaju značajnu snagu da nameću poreze, ali njihovi poreski prihodi su skromni (Luksemburg, Holandija, Engleska, Francuska, Mađarska);

• države u kojima subcentralne vlasti imaju samo malo učešće u ukupnim poreskim prihodima i takođe, ograničenu snagu odlučivanja da ih uvode (nameću) i određuju njihove elemente (Grčka, Irska, Bugarska, Sloveni-ja).18

GRAFIČKI PRIKAZ BR. 2. – Učešće centralnog i lokalnog nivoa vlasti u oporezivanju

Izvor: Crasneac, O. A., Hetes, R. and Miru, O. (2008). Fiscal decentralization and fi scal autonomy in the EU Member States, p. 374.

Stepen decentralizacije i samouprave može se ceniti kada se uporedo sa javnim prihodima analiziraju i javni rashodi, što je npr. prikazano u sledećoj tabeli:

TABELA 2. – Udeo javnih prihoda lokalnih zajednica u ukupnim prihodima države i udeo javnih prihoda i rashoda lokalnih zajednica u BDP-u

2000. godina

Udeo prihoda lokalnih zajednica u ukupnim

prihodima države

Prihodi lokalnih zajednica u BDP-u

Udeo rashoda lokalnih zajednica

u BDP-uHrvatska 14,9% 7,4% 7,6%Bugarska 16,9% 7,3% 7,3%Češka 20,8% 8,6% 7,9%Mađarska 26,7% 11,1% 10,4%Poljska 28,8% 12% 12,1%Slovačka 5,6% 2,4% 2,7%Danska 43,8% 30,7% 30,5%

Izvor: Ministarstvo fi nansija Republike Hrvatske i OESR - Offi ce of Economic and Statistical Research, „Fiscal decentralization in EU“.

18 Ibid. str. 373-374.


Konačno, mora se uzeti u obzir i primena NPM u lokalnoj ekonomiji jav-nih rashoda u odnosu na opšte zahteve, ali i razvijenost NPM i na centralnom nivou, pri čemu je poželjna konkurentnost u primeni NPM između centralne vlasti i lokalnih autonomija kao i između samih lokalnih autonomija. Razvijenija je lokalna autonomija ako primenjuje principe zahteva, value for money, ako ima razvijeno JPP i slično, što su indikatori njene modernizacije. Na taj način kao i sagledavanjem stepena ekonomske, kulturne i druge razvijenosti stiče se kom-pleksnija slika o ukupnom razvoju autonomije svake lokalne vlasti.

Glava I Fiskalni sistem, fiskalna politika

i ekonomija javnog sektora

1. Fiskalne, ekonomske i socijalne funkcije budžeta

Budžet, da bi bio optimalan, mora, istovremeno, efikasno da ostvaruje svoju fiskalnu, ekonomsku i socijalnu ulogu u državi što su funkcije budžeta. Fiskalna uloga je da obezbedi dovoljna sredstva za finansiranje javnih rashoda i da ih efikasno utroši. Ekonomska funkcija budžeta je alokativna tj. obuhvata zahvata-nje sredstava fiskalnim putem tako da u datim ekonomskim uslovima (BDP-a) obezbedi finansiranje javnih potreba a da fiskalnom presijom ne otežava uslove privređivanja i održivi razvoj tržišnog sektora. Standardi zahvatanja sredstava iz privrede i od stanovništva u tom smislu kreću se između 40 i 50%, a u nera-zvijenim zemljama i zemljama u tranziciji su znatno niži, da bi im se omogućio brži razvoj i rast društvenog proizvoda, što je osnova i za javno finansiranje. Uz to, ekonomsku funkciju budžeta čini i njegovo redistributivno dejstvo, tj. takva preraspodela fiskalnih sredstava koja ima i ekonomske namene (npr. ulaganja u infrastrukturu, u izvozne podsticaje kroz fiskalne olakšice ili subvencije izvoza i sl.). Budžet mora imati i anticiklično dejstvo tj. mora biti manji u recesiji kako bi se ostavila veća sredstva privrednom sektoru i stanovništvu za potrošnju, čime se omogućuje izlazak iz recesije. Uz to budžet (obezbeđenje i trošenje javnih sredstava za njegovo finansiranje) ne sme da bude inflatoran, tj. mora imati i stabilizacionu funkciju i po tom osnovu. Kako se ekonomija zemlje razvija mora se razvijati i javni sektor pa budžet mora imati i razvojne funkcije radi povećanja obima, standarda i kvaliteta javnih usluga a time i standarde i kvaliteta života svojih građana.

Teret ovih funkcija ne može da snosi samo budžet, odnosno fiskalni sistem i fiskalna politika, već ga snosi ukupna ekonomija zemlje i ekonomska politika u okviru koje najznačajniju ulogu imaju fiskalni sistem i fiskalna politika i monetarni sistem i monetarna politika koje u sadejstvu obezbeđuju pomenute anticiklične, stabilizacione i ciljeve održivog razvoja. Budžet mora biti ekonomski neutralan, ne sme da proizvodi nejednake uslove privređivanja i neravnopravnost privred-nih subjekata i građana na fiskalnoj osnovi (fiskalna diskriminacija).

Brojne su i socijalne funkcije budžeta koje čine da on može da se koristi za smanjenje siromaštva, za pomoć nezaposlenima, za rešavanje problema zaštite prirodne sredine, za pomoć u kriznim situacijama i sl.

DEO DRUGI

Savremeni budžetski sistemi i budžetske politike

Glava I Fiskalni sistem, fiskalna politikai ekonomija javnog sektora 67

2. Organizacija fiskalnog sistema

Fiskalni odnosi i organizacija savremenih država na principima fiskalnog federa-lizma uređuju se sistemskim zakonima, ustavom, zakonima kojima se uređuje javna uprava i zakonima kojima se regulišu budžet, odnosno javni rashodi i javni prihodi na svim nivoima državnog organizovanja.

Organizacija fiskalnog sistema sledi organizaciju države u kojoj se ugrađuju složeni odnosi fiskalnog federalizma i lokalne samouprave. To su odnosi podele vlasti, prava i obaveza u vezi sa vršenjem javnih funkcija (pružanje javnih usluga) i prava i obaveza u vezi sa prikupljanjem (na fiskalnom principu) i pribavljanjem (na tržišnom principu ili principu grantova) sredstava javnih prihoda za finansi-ranje javnih rashoda.

Organizacija fiskalnog sistema u navedenim političko-pravnim i fiskalnim okvirima je specifična za svaku zemlju. Ona nastaje i menja se pod uticajem isto-rijskih i političkih faktora. Ova dinamika utiče na preraspodelu vlasti, političku ali i fiskalnu, između centralnog, subcentralnih i lokalnih nivoa vlasti i specifična je za svaku zemlju (jaka ili slaba federacija ili unitarna država, stepen centralizacije i decentralizacije vlasti i fiskusa).

3. Fiskalni sistem i fiskalna politika

Bitne komponente fiskalnog sistema i fiskalne politike su sistem javnih prihoda i politika javnih prihoda, sistem javnih rashoda i politika javnih rashoda i njihova povezanost i uravnoteženost, što skupa čini budžetski sistem i budžetsku poli-tiku. Organizacija budžetskog sistema je uslovljena organizacijom države i njene vlasti (centralna, subcentralna i lokalna vlast).

Fiskalna politika je odgovorna za obezbeđenje sredstava za javne potre-be i za efikasnost njihovog trošenja. Ona snosi ovaj deo svoje odgovornosti u okvirima, odnosno proporcijama raspodele BDP-a na sredstva za razvoj lične, proizvodne potrošnje i za investicije u privatnoj privredi (indirektno) i u javnu potrošnju (direktno). Kada se fiskalna politika stara o delu sredstava namenjenih za javnu potrošnju, ona se mora usklađivati sa privatnim sektorom u kome se stvara društveni proizvod za sve oblike potrošnje. To znači da mora voditi ra-čuna o fiskalnoj presiji (pritisku) koji vrši na sektor privrede i stanovništva mora da se prilagođavati i tržištu, da podstiče njegov stabilan i održivi razvoj, konku-rentnost domaće privrede i na toj osnovi razvoj javne potrošnje i socijalni razvoj.

4. Ekonomija javnog sektora 4.1. OPTIMALNI BUDŽET I ČVRSTA BUDŽETSKA OGRANIČENJA

Ekonomija javnog sektora kao odnos javnih rashoda i javnih prihoda u budžetu, ali i kao odnos javnog i tržišnog sektora, ima veoma složena dejstva.

Optimalan budžet je onaj koji je optimalno dizajniran i koji se kao takav efikasno sprovodi.

Deo drugi Savremeni budžetski sistemi i budžetske politike68

Dobar (optimalan) budžet je onaj koji ispunjava sledeće kriterijume i stan-darde:

1. da sa najmanje sredstva ostvari najveće efekte u zadovoljavanju javnih potreba,

2. da pored fiskalne ima razvijene ekonomske i socijalne funkcije.

U finansijskoj teoriji postoje neslaganja i kontraverze o optimalnom uprav-ljanju budžetom.19

Klasična i savremena, neoklasična teorija (Čikaška škola ili neokvantitativci) zalažu se za budžetsku stabilnost, budžetsku uravnoteženost i budžetsku disci-plinu, kao i za stabilnost i neutralnost budžeta koja mora da ostavi ekonomiji prostor za održivi razvoj. Oni se zalažu za slobodno delovanje zakona ponude i tražnje u tržišnoj privredi i za jačanje njene konkuretnosti, a da država zakonima, monetarnim sistemom i fiskalnom politikom obezbedi takav razvoj. U centru njihovih istraživanja je dejstvo monetarne politike na ekonomiju zemlje od koje zavise i mogućnosti javnog sektora. Smatraju da je upravo loše upravljanje mo-netarnim sistemom i monetarnom politikom glavni opšti uzrok ekonomskih kri-za. Oni su protiv intervencije države u privredi radi vođenja anticiklične politike. Po njima je najvažnija usklađenost (stabilnost odnosa) između realne i finansijske ekonomije. Budžet je instrument preraspodele BDP između tržišnog i javnog sektora. Protive se stavu kejnzijanaca da se budžet, javni sektor i monetarna politika koriste za povećanje tražnje posredstvom javnog sektora i za vođenje anticiklične politike.

Neokvantitativci su saglasni da se za stabilizaciju privrede sme koristiti sa-mo fiskalna a ne i monetarna politika. Zalažu se za stabilan odnos između pro-izvodnje (realnog BDP), novca (rast novčane mase u skladu sa porastom BDP) i koeficijenta obrta (platni promet) čija tehnika i brzina smanjuju ili zahtevaju veću količinu novca.

Kejnzijanci, naprotiv, smatraju da se stabilnost privrede ne može održa-vati samo na osnovu tržišnih zakonitosti, već i upravljanjem tražnjom i da je upravljanje tražnjom u javnom sektoru, kao i u tržišnom, bitan faktor anticiklične politike.

Nalaz neokvantitativaca je da je Velika ekonomska kriza ili depresija iz 1929. uzrokovana nedostatkom novca za funkcionisanje tržišne privrede (za robno-novčane transakcije) što je odgovornost bankarskog sistema, te da je Kejnz pogrešno dijagnozirao da je kriza rezultat nedovoljne platežno sposobne tražnje.

Ovaj pristup je primenjen za rešavanje Svetske ekonomske krize iz 1929 – 1933. godine (New deal) i nešto izmenjen za rešavanje aktuelne ekonomske krize koja je izbila 2008. godine.

19 O sukobu kejnzijanaca i neokvantitativaca videti i u J. Gorčić, Upravljanje krizom, svet i mi. Pro-inkom, Beograd, 2009. O tome je napisana obimna literatura, a tema na koju ovde ukazujemo veoma je bitna za izbor koncepcije upravljanja državom i zahteva posebnu raspravu.

Glava II Value for money i čvrsta budžetska ograničenja 69

Istorijski posmatrano, može se uočiti da je kejnzijanski pristup zaustavio eroziju kapitalističkog sistema i da je bitno doprineo rešavanju Svetske ekonom-ske krize iz 1929 – 1933. godine, a analogno tome može se dodati i krize iz 2008. godine, ali ne i trajnom izlasku iz nje. Ovo zbog toga što je delovanje na ekonomiju povećanjem tražnje javnog sektora ekspanzivnom monetarnom i fi-skalnom politikom imalo za rezultat rast inflacije koja se nije mogla zaustaviti od 1933. do 80-ih godina XX veka. To je bio period porasta budžetskih rashoda i njihovog učešća u strukturi raspodele BDP-a kao i porasta zaduživanja države ali i privatnog (tržišnog) sektora.

Rast inflacije i zaduživanja javnog sektora zaustavljen je tek 80-ih godina XX veka, kada je uvedeno čvrsto budžetsko finansiranje koje su morale da pri-hvate sve zemlje EU. Ono podrazumeva stabilnost cena (rast do 3%), deficit budžeta koji ne može biti veći od 3%, uravnoteženost spoljnotrgovinskih bilansa, čvrstu i restriktivnu monetarnu politiku koja će prvenstveno biti faktor stabilno-sti cena, smanjivanje i racionalizaciju javnih rashoda i njihovog učešća u BDP i sl.

Čvrsto budžetsko finansiranje dalo je pozitivne rezultate sve do izbijanja Svetske ekonomske krize iz 2008. godine čiji su uzroci u SAD-u bili poremećaj odnosa između realne i finansijske ekonomije (naduvavanje vrednosti aktive u tržišnom sektoru) a u EU prezaduživanje.

Budžeti svih zemalja su pogođeni krizom i zahtevaju nova prilagođavanja. Pri tome, s obzirom na mere koje su primenjene za rešavanje krize, mora se imati u vidu da će se ova prilagođavanja vršiti u uslovima inflacije i nedostatka kapitala, što će trajati nekoliko decenija.

Glava II Value for money i čvrsta budžetska ograničenja

1. Cena javnih usluga i ocena rezultata javnog sektora

U prvom slučaju zahteva se da javni sektor obezbedi odgovarajući obim i kva-litet javnih usluga, odnosno visok standard i kvalitet života građana uz najmanji utrošak sredstava primenom principa value for money.20

Ali kako egzaktno oceniti rezultate? Kako, saznajno utvrditi šta je najmanji trošak, a šta je za taj trošak najveći efekat? Da li se mogu postaviti norme, krite-rijumi, standardi i na osnovu toga davati egzaktne, konzistente ocene uspešnosti javnog sektora?

Problem je i teorijske i praktično političke prirode. Teorijski ne postoji egzaktni kriterijum za cenu javnih usluga s obzirom na njihov obim i kvalitet i na sredstva koja za to plaćaju obveznici poreza i drugih javnih prihoda. Čak ni kod takse, koja se plaća za konkretne usluge državnog organa, nema cene te

20 O primeni principa value for money i komparatoru koji pokazuje stepen njegove primene, videti i u Knjizi petoj ove Edicije.


usluge jer se troškovi usluge finansiraju i od strane korisnika usluge i iz budžeta. Problem je što, kao u tržišnoj privredi, nema konkurentnosti, ponude i tražnje javnih usluga da bi se cena (i struktura troškova) formirali po tom osnovu.

Fiskalni prihodi obezbeđuju se prinudnim putem a njih i fiskalne rashode određuje formalno politika, a neformalno i državna birokratija, odnosno profe-sionalna administracija koja priprema i sprovodi budžeta, a koja može biti manje ili više produktivna i/ili racionalna.

U teoriji (posebno u Teoriji blagostanja koja je u svojim istraživanjima otiš-la najdalje u tom pravcu) govori se o preferencijama građana korisnika javnih usluga o njihovoj (subjektivnoj) potrebi i oceni javnih usluga i javnih rashoda, o efikasnosti budžeta i prihvatanju rashoda i prihoda. Ali, isto tako, govori se o nemogućnosti da se građani (iskreno) izjasne, da iskažu svoje preferencije s ob-zirom da prikrivaju svoju poresku sposobnost i svoje učešće u korišćenju javnih rashoda. Oni su „slobodni jahači“ („free riders“).

Budžet, budžetski sistem i budžetska politika, javni rashodi i javni prihodi, primena budžetskih principa i sl., predmet su političkog upravljanja. U demo-kratskim državama u kojima je uticaj javnosti na javni sektor izražen i u kojima postoji konkurentnost političkih programa čija je bitna komponenta i budžet, efikasnije se upravlja javnim finansijama, efikasnije se upravlja javnim finansijama nego u nedemokratskim državama u kojima su budžetske neracionalnosti i zlo-upotrebe budžeta veće.

U javnom sektoru cenu javnih usluga određuje politika (država) u budžet-skom postpuku bez učešća korisnika usluga. Oni mogu, manje ili više, da utiču na cenu, ne pojedinačno, već kao biračko telo. Problem je, međutim kako očekivati od biračkog tela da sebi poveća poreze, odnosno da proceni da je cena javnih usluga visoka ili niska. Problem je uopšte kako da potrošači javnih usluga iskažu svoje preferencije da bi se došlo do standarda i kriterijuma cene javnih usluga. Prema tome, problem obima i kvaliteta javnih usluga, njihova cena i plaćanje prepušteni su politici.

Ovde se misli na ograničavajuće faktore i budžetske nedostatke, kao što su stečena budžetska prava, na personalne rashode koji nisu povezani sa rezultati-ma u smislu ostvarenog obima i kvaliteta, troškova, na kapacitete i mogućnosti razvoja i primene tehnološkog progresa u pružanju javnih usluga.

Postoje izvesne mogućnosti poboljšanja rezultata javnog sektora i njego-va racionalizacija. To su mogućnosti privatizacije javnog sektora i/ili kriterijumi i standardi iz privatnog (tržišnog) sektora koji mogu da se primene i na javni (pu-blic expenditure Menagement, in sourcing, out sourcing, Cost benefit analysis, Menagement of Public sector i dr.). Kako javni rashodi zavise od materijalnih uslova zemlje, a fiskalna presija od politike, te je mogućnost određivanja njihove cene i po tom osnovu ograničena. Znači ne mogu se primeniti ni standardi ni kriterijumi cenovne konkurentnosti javnih usluga u drugim zemljama. Zbog principa „koliko para, toliko muzike“, mada se u javnom sektoru obično manje muzicira nego što se plaća.

Glava II Value for money i čvrsta budžetska ograničenja 71

Egzaktnih kriterijuma efikasnosti javnih rashoda (javnih potreba) za sada nema. To je teorijski problem koji teorija nije rešila. Ona je još uvek nezavršena, odnosno pokušava da se približi rešavanju ovog problema.

Obim, kvalitet i „cena“ javnih usluga su političke (budžetske) kategorije koje zavise najvećim delom od fiskalnog kapaciteta zemlje odnosno političko-te-ritorijalne zajednice i efikasnosti političkog odlučivanja.

Problem se dalje komplikuje i zbog razvoja fiskalnog federalizma i lokalne samouprave. Naime, iako se budžet zasniva na principu budžetskog jedinstva; svi javni rashodi i svi javni prihodi, sva tri nivoa vlasti se sabiraju i ne smeju da pre-đu granicu fiskalne presije koja je utvrđena budžetom, a efikasnost ostvarivanja budžeta, kako subjekata različitih nivoa vlasti, tako i unutar pojedinih nivoa vlasti u složenim i unitarnim državama ne mora da bude ista.

U odlučivanju o budžetu, na osnovu interesa onih koji snabdevaju budžet i obezbeđuju budžetske usluge (koriste budžetske rashode) manje ili više skrive-no od javnosti, javljaju se procesi lobiranja, birokratizacije, pa i nelojalna konku-rencija između političko teritorijalnih zajednica.

Čak i u istoj državi pojedini budžetski subjekti na svim niovima vlasti, pa i na lokalnom, mogu se ponašati „predatorski“ kada je u pitanju prikupljanje prihoda i „komotno“ kada je u pitanju njihovo trošenje. Javni tenderi, revizije i kontrole mogu u tom pogledu da daju određene rezultate ali problem efikasnosti pri-kupljanja i trošenja sredstava time nije rešen a pogotovu nije rešiv u budžetskim sredinama zemalja u kojima vlada korupcija. Povoljan uticaj mogu imati transpa-rentnost, odnosno dobra analiza završnog računa budžeta i budžetske ravnote-že, uravnoteženosti rashoda i prihoda budžeta, a kada se budžetski rezultati loše ocene ili budžet ne prihvati i političke sankcije prema vladi, resovnim ministrima i budžetskim naredbodavcima, ali se problem efikasnosti budžeta u objektivnom smislu ne može rešiti.

Koncept tvrdog budžetskog finansiranja uveden 80-ih godina XX veka bit-no je doprineo napretku procesa optimalizacije budžeta, racionalizaciji budžet-skog procesa i smanjivanju budžetske presije i budžetskih deficita. Došlo je do smanjenja i limitiranja obima učešća budžetskih sredstava u BDP da bi se više sredstava ostavilo privredi za investicije i zapošljavanje i stanovništvo za ličnu potrošnju. Prvi put nakon Velike ekonomske krize iz 1929-1933. god., smanjeni su inflatorni pritisci budžeta i rast cena. Došlo je i do uvođenja i primena stroge budžetske kontrole, izvršeno je limitiranje budžetskog deficita i rasta cena na 3%, pooštrene su procedure usvajanja završnog računa budžeta, interna budžet-ska kontrola i revizija i eksterna (parlamentarna) i nezavisna revizorska kon-trola budžeta. Znatno je povećana odgovornost vlade za budžetske rezultate i budžetsku ravnotežu.

Insistiralo se na uvođenju upravljanja troškovima budžeta kako se to čini u privredi, insistiralo se na smanjenje državne intervencije u privredi i državnog administrativnog aparata da bi se ojačao tržišni sektor i sl. Ali nakon izbijanja


Svetske ekonomske krize iz 2008. godine došlo je do kolebanja i nejedinstva oko uzroka krize, da li je ona nastala zbog nedostataka u tržišnom ili zbog ne-dostataka u javnom sektoru i naravno, do različitih predloga za rešavanje krize. Ponovo je eskalirao teorijski sukob kejnzijanaca i neolibarala ili neokvantitativaca o uzrocima krize i došlo je do ponude različitih koncepata za izlazak iz krize. Kejnzijanci zagovoraju državnu silu i intervenciju u privredi a neoklasičara sma-traju da ekonomiju iz krize mogu da izvuku sile tržišta. Ovaj teorijski spor je ostao nerešen. Jedino je sigurno da će oporavak privrede biti težak i da će dugo trajati, što će imati odgovarajuće posledice na budžetiranje.

Posledice teorijskih kontraverzi su i budžetske politike zemalja koje manje ili više naginju uvažavanju stava veće intervencije države ili većeg uticaja tržišnih zakonitosti na efikasnost ekonomije i na efikasnost kriznog oporavka.

SAD i Engleska, u grupi razvijenih zemalja G20, koja je ponudila i koju spro-vodi koncept promena svetskog ekonomskog i finansijskog sistema, zagovarale su veću ulogu državne finansijske intervencije za održavanje tražnje i izlazak iz duboke ekonomske recesije, dok su Nemačka i Francuska zahtevale mere za ja-čanje tržišta i konkurentnosti. Klatno se zaljulja čas na stranu kejnzijanaca, čas na stranu tržišnika a u nacionalnim privredno-sistemskim rešenjima i monetarnim i fiskalnim politikama, pod uticajem politike, pravljeni su i različitih kompromisi. Zagovaraju se i neki novi koncepti kao što je javno i privatno partnerstvo za izlazak iz krize i sl.

No, bez obzira na sve to, usavršavanje budžetiranja je u razvijenim zemlja-ma, sa razvojem demokratije dostiglu visok nivo. To je i rezultat usavršavanja odnosa tržišnog i javnog sektora. Sve više se ekonomske funkcije budžeta po-smatraju kroz ekonomiju dejstva i učinaka privrede na javni sektor, i obratno kroz uticaj ekonomije javnog sektora na privredu. U tom smislu se tržišni i javni sektor posmatraju kao jedna celina a javni sektor se posebno posmatra kao ak-tivni ekonomski faktor i to kao faktor (javne) potrošnje i kao bitan faktor uskla-đivanja celokupnog javnog sektora sa stanjem i dinamikom ekonomskih kretanja (anticiklična politika javnih rashoda i prihoda).

Glava III Efikasnost javnih rashoda

1. Reforme javnih rashoda, srednjeročno planiranje i planiranje na osnovu učinaka

Najveće nasleđene slabosti javnog sektora u tranziciji iz ranijeg sistema jeste upravljanje rashodima.

Kao što znamo, od javnih rashoda zavisi efikasnost i efektivnost zadovo-ljanja javnih potreba. Javni rashodi su kriterijum za obim i distribuciju javnih prihoda kojima se zadovoljavaju javne potrebe. Javni rashodi su raspoređeni za finansiranje javnih potreba u skladu sa njihovim ciljevima, funkcijama i poslovima

Glava III Efikasnost javnih rashoda 73

i zadacima u javnom sektoru. Sve to je raspoređeno na sva tri nivoa vlasti u skladu sa zakonom utvrđenim rasporedom nadležnosti za zadovoljavanje javnih potreba (pasivno fiskalno izravnanje).

Nasleđene slabosti iz ranijeg sistema su slabosti u oblasti planiranja javnih rashoda i kontrole njihovog ostvarivanja što ima za rezultat nedovoljnu efika-snost i efektivnost njihove upotrebe što znači da se i sredstva za njihovo fi-nansiranje nedovoljno efikasno i efektivno koriste. Na taj način uskraćeni su korisnici javnih usluga za određeni obim i kvalitet tih usluga a sredstva za njihovo finansiranje nametnuta privredi i građanima zemlje u tranziciji loše su investirana u javni sektor.

Zato je razvoj i napredak u upravljanju javnim finansijama a pre svega jav-nim rashodima od bitnog značaja za uspešnost tranzicije koja se ostvaruje fiskal-nim reformama. To je bitno područje razvoja procesa demokratizacije i tržišne privrede tj. bitan sastavni deo političkih i ekonomskih reformi.

Kod nas se kasnilo i u reforme javnih rashoda ali su učinjeni tek početni koraci. Najveći je uvođenje konsolidacije javnih rashoda i prihoda uvođenjem sistema jedinstvenog računa trezora čime su zavedeni red i kontrola u isplati budžetskih sredstava prema pristiglim javnim prihodima i ravnopravnost svih budžetskih korisnika u povlačenju sredstava za finansiranje potreba utvrđenih budžetom. Određeni reformski koraci su učinjeni i u pravcu decentralizacije javnih potreba, odnosno rashoda i javnih prihoda u skladu sa zahtevima razvo-ja lokalne samouprave i stvaranja uslova za njeno efikasnije finansiranje, što je učinjeno donošenjem Zakona o budžetu i Zakona o finansiranju lokalne samou-prave. Ostvareni su određeni rezultati u kontroli budžeta uvođenjem nezavisne državne revizije i na planu utvrđivanja trogodišnjih projekcija budžeta u skladu sa mogućnostima razvoja privrede i javnog sektora (npr. Memoranduma o budže-tu za period od 2009. do 2012. godine).

To, međutim, nije dovoljno i tek predstoje dalji reformski koraci u tom pravcu u okviru kojih je i unapređivanje lokalne samouprave osnivanjem regiona kod lokalnih zajednica.

Malo toga je, međutim, urađeno na planiranju budžeta i efikasnosti njego-vih učinaka. Naime, još uvek se budžetskom procesu pristupa tako što se pažnja i lobiranje u političkom procesu usmeravaju na utvrđivanje potreba, sredstava za njihovo finansiranje i na distribuciju prava na sredstvima na pojedine korisni-ke budžeta. Manje se raspravlja o realnom planiranju budžeta i o analizama o njegovim učincima. Promena sistema sa fokusiranjem na inpute i aktivnosti na rezultate i efekte budžetskog procesa je veoma teška i dramatična. Malo je ura-đeno na integraciji upravljanja gotovinom i dugom.

Budžet jeste specifičan finansijski i političko-pravni planski instrument jav-nog finansiranja i planira se i kontroliše i realizuje u toku jedne (svake) godine. Kako je on bitan, ne samo za obezbeđivanje javnih potreba (za proizvodnju jav-nih usluga), već i za privredu i stanovništvo koji „plaćaju cenu“ javnih usluga i čije


funkcionisanje zavisi od tih usluga, to se budžet mora usklađivati sa privredom (nacionalnim strategijama privrednog razvoja) i potrebama i mogućnostima po-većanja standarda i kvaliteta života stanovništva po osnovu obezbeđenja javnih usluga. Kako se planovi razvoja, novih tehnologija, privrednih ciklusa, urbanog i ruralnog razvoja i sl. srednjeročni, pa i dugoročni, mada se operativno primenju-ju kao godišnji, to je neophodno da se sa tim planovima usklađuje i javni sektor, najpre putem srednjeročnoga zatim i dugoročnog planiranja. Od toga bitno zavi-si stabilnost razvoja javnog sektora kako na rashodnoj, tako i na prihodnoj strani i obrnuto, od toga bitno zavisi i stabilan razvoj privrede i sektora stanovništva po osnovu korišćenja usluge, infrastrukture i sl. koje stvara javni sektor. Srednje-ročno planiranje bitno olakšava i pojednostavljuje pripremu godišnjeg budžeta.

Zato u središtu reformi javnog sektora, koje su u toku, mora biti srednje-ročno planiranje budžeta (mada postoje i dvogodišnji i trogodišnji budžeti) i pla-niranje budžeta na bazi učinaka. I jedno i drugo je neophodno da bi se povećala racionalnost, sigurnost, efikasnost, efektivnost budžetiranja.

Ove promene spadaju u tzv. bazične reforme kojima se obezbeđuju ka-paciteti i minimumi za ostvarivanje uslova da se pređe u napredne reforme u upravljanju javnim finansijama koje predstavljaju kvalitativne promene koje ka-rakterišu napredne reforme u ovoj oblasti.21 Ovo srednjeročno planiranje daje značajni doprinos ubrzavanju i olakšavanju tranzicionog procesa i ostvarivanju procesa pristupanja RS zajednici zemalja EU i može biti pouzdan oslonac u od-brani od dejstva ekonomske krize.

Bazične reforme se odnose na stvaranje sveobuhvatne budžetske klasi-fikacije po šiframa (ekonomska, funkcionalna, oganizaciona, programska), po izvorima finansiranja na kompletni obuhvat budžeta (konsolidovani budžeti, uk-ljučujući i vanbudžetsko finansiranje) planiranje kapitalnih budžeta i upravljanja fiskalnim rizicima. Jedinstveni račun trezora mora da obuhvati sve finansijske reusrse uključujući i vanbudžetske fondove i inostrane izvore.

Napredne reforme obuhvataju srednjeročno planiranje budžeta, planiranje na bazi učinaka, integrisano upravljanje gotovinom i dugom, jedinstveni računo-vodstveni okvir i fiskalnu transparentnost koja je osnova za demokratsku poli-tičku kontrolu budžeta.

Finansijska disciplina i analiza i kontrola učinaka budžeta ne mogu se efikasno ostvarivati ako nije uspostavljena nezavisna eksterna budžetska revizija i interna budžetska kontrola, sposobnost zemlje da izvršava svoj budžet u skladu sa pla-nom predstavlja ključni indikator finansijske discipline, čime se efikasno upravlja i budžetskom ravnotežom (deficitom i suficitom). Za praćenje racionalnosti javne potrošnje, odnosno postizanja njenih efekata (input-a) uz najmanju moguću upo-trebu resursa (output-a) bitno je upravo ocenjivanje rezultata na bazi učinaka u svim budžetskim funkcijama (javna uprava, zdravstvo, škosltvo i dr.).

21 O ovome detaljnije videti u Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA). MMF Program regionalne tehničke pomoći zemljama Jugoistočne Evrope u periodu od 2005. do 2008. godine.

Glava III Efikasnost javnih rashoda 75

U procesu uvođenja srednjeročnog planiranja polazi se od analize javnih rashoda nekoliko godina unazad (analizirajući i dejtsvo svetske ekonomske kri-ze), a zatim se troškovi planiraju i usklađuju po budžetskim funkcijama, širim i užim organizacionim jedinicama u okviru tih funkcija do svakog korisnika budže-ta. Za to su neophodne odgovarajuće budžetske politike i strategije i stalno sravnjenje ostvarivanja godišnjih budžeta sa srednjeročnim budžetom i budžet-skim odlukama, uz adekvatnu raspravu o odstupanjima i merama koje moraju da se preduzmu. Time se smanjuju opšte rasprave o budžetu, njegovim ciljevima i rezultatima i prelazi na rasprave o rezultatima organa i organizacija odgovornih za budžetske rezultate u svojim resorima i drugim organizacionim jedinicama. Na taj način povećava se kredibilnost procesa srednjeročnog i godišnjeg planira-nja budžeta. Fokusiranje mora biti na oceni uspešnosti (implementacije) budžet-skih strategija i politika. Zato je dobro iskazivati godišnji i srednjeročni budžet u jednom dokumentu kako to npr. čini Slovenija. Za to su naravno, neophodni odgovarajući organizacioni, kadrovski i informatički kapaciteti.

Budžet na bazi učinaka prilikom uvođenja realizuje se kroz više faza čiji uspeh zavisi pre svega od uspeha u sprovođenju bazičnih reformi, a naročito od realizacije uvođenja petogodišnjeg budžeta. Svaki korak u svakoj fazi uključuje niz složenih elemenata koji moraju biti uspostavljeni i utemeljeni u funkcionalni budžet na bazi odgovarajućih input-a i output-a. Prvi korak je uvođenje pro-gramske klasifikacije odnosno podele budžeta na programe koji imaju za cilj rešavanje konkretnih problema u zdravstvu, obrazovanju, javnoj upravi i sl., pri tome je bitno definisati indikatore koji opisuju inpute za svaki od programa i aktivnosti za njegovo sprovođenje. Na drugoj strani neophodno je da se na početku programa definišu i indikatori rezultata i efekata tako da važe tokom trajanja celog programa, odnosno predstavljaju faze njegovog ostvarivanja ima-jući u vidu da je obično neophodan dug period između rezultata i efekata. Važ-no je obezbediti da sve aktivnosti doprinose ostvarivanju planiranih budžetskih ciljeva i da imaju uporište u prethodnim periodima. Bitno je izvršiti adekvatnu analizu učinaka i proceniti da li budžetske aktivnosti nastaviti kako su planirane ili ih treba prekinuti ili restrukturirati kako bi dale jasniji doprinos ostvarivanju konkretnih ciljeva, možda će, takođe, biti neophodno revidirati prvobitne defi-nicije programa.

Budžetski proces bi morao da podrazumeva i druge mehanizme, odnosno primenu adekvatnih metodologija za prikupljanje procena i rezultata učinaka budžetskih programa. Najuspešniji korak je stvaranje strogih pravila za dono-šenje odluka o finansiranju koja se zasnivaju na indikatorima učinaka. U odre-đenim slučajevima biće potrebno da se i ovakvi sistemi kombinuju sa diskrecio-nim mehanizmima finansiranja. Zbog svega ovoga, budžetski sistemi fokusirani na input-e i aktivnosti, kada menjaju fokuse na rezultate i efekte predstavljaju dramatičnu promenu u administrativnoj kulturi i u prioritetima pa se čini da je to ponekad neizvodljiv zadatak. Takav sistem je, međutim, uveden i ima veliku tradiciju u razvijenim zemljama.


Uvođenje budžeta na bazi učinaka podrazumeva i paralelno sprovođenje reformi državne uprave i prakse upravljanja ljudskim resursima, pri čemu su me-hanizmi odgovornosti i kontrole od bitnog značaja. Napori za uvođenje budžeta na bazi učinaka moraju biti praćeni fundamentalnim promenama u pristupu ru-kovođenju. Neophodni su i mehanizmi za računovodstvo, izveštavanje, internu kontrolu i internu reviziju, kako bi se stvorili uslovi da rukovodioci postanu od-govorni za odluke koje donose. Pri svemu ovome pristup planiranju u napred-nim reformama od „vrha ka dnu“ do sada je davao najbolje rezultate a pristup od „dna ka vrhu“ unaprednim reformama davao je slabije rezultate.

Za planiranje na bazi učinaka u okviru petogodišnjih budžetskih planova neophodno je izraditi realistične reformske strategije sa jasnom definicijom ci-ljeva i dinamikama koje će imati jaku političku podršku konkretne zemlje. Za primenu ovog sistema, odnosno za fundamentalne promene u političkoj i ad-ministrativnoj kulturi da bi se ovaj sistem realizovao potrebno je od deset do dvadeset godina.

Glava IV Efikasnost javnih prihoda

1. Optimalno oporezivanje1.1. SLOŽENOST ZAHTEVA

Optimalno oporezivanje, traganje za najboljim poreskim rešenjima istovremeno za tržište, poreskog obveznika i državu je svakako najsloženiji problem finansira-nja javnih potreba.

Već smo ukazali na to da je u tržišnom sektoru, u uslovima čiste (pune konkurencije) kriterijum efikasnosti egzaktan a to je profit. U javnom sektoru nema takvog kriterijuma. O javnima rashodima i prihodima odlučuje se politič-ki. Finansijska nauka traga za iznalažanjem optimuma za (političko) odlučivanje. Rasprava o optimalnom oporezivanju, o iznalaženju optimuma na rashodnoj i prihodnoj strani budžeta, kao i rasprava o tome kako obezbediti da preferen-cije građana budu što adekvatnije ispoljene u odlučivanju o fiskalnom sistemu, budžetu i fiskalnoj politici i o iznalaženju optimuma u trošenju sredstava za javne potrebe, treba bitno da doprinese da se javni prihodi i javni rashodi podignu na viši stepen efikasnosti. Oporezivanje je neophodno a porezi, kao i druge dažbi-ne moraju da se plate.

Oporezivanje unosi poremećaje (distorzije) u tržišnom sektoru i stvara složene makro i mikro efekte (ekonomske, političke, socijalne). Distorzije unosi svaki poreski oblik, bez obzira da li se oporezuje imovina, dohodak ili potrošnja. Ako je na tržištu, pre uvođenja poreza, postojala efikasna alokacija, onda će je (distorzivni) porezi poremetiti. Distorzivni porezi stvaraju poremećaje u alokaci-ji faktora na tržištu. Poreskom obvezniku oni nameću veći teret nego što iznosi prihod koji je po tom osnovu država ostvarila, a na poreske obveznike deluju ne

Glava IV Efikasnost javnih prihoda 77

samo efektom (smanjenja) raspoloživog dohotka, već i efektom supstitucije. Po-reski obveznik je stavljen pred izbor promene da sa više oporezovanog objekta pređe na drugi manje oporezovan (kupovina manje oporezovanog predmeta potrošnje, transferisanje nepokretnosti u alternativni oblik manje oporezive imovine, promena u poslovanju radi prelaska na manje oporezive proizvode, usluge i sl.) a stavljen je i pred izbor opredeljenja između rada i dokolice (kod oporezivanja zarada i drugih prihoda). On teži da smanji poreski teret na pome-nuti način ako porez ne može da prevali na drugoga ili da ga izbegne na drugi način, što ne rešava distorziju, jer se ona širi kroz poresku incidencu.

Posmatrano sa aspekta tržišta, očigledno je da poreska alokacija sredstava smanjuje sredstva privredi, pa se javlja problem granica fiskalne presije. Isto tako porez, kada deluje selektivno, remeti princip jednakih uslova za privređivanje i deluje na rast cena a time i na odnose ponude i tražnje i na gransku i ukupnu alokaciju faktora u tržišnom sektoru.

Posmatrano sa aspekta države, porezima se pre svega mora zadovoljiti zahtev fiskalnosti, da država dobije dovoljno sredstava za javne rashode. Ali javni rashodi oduzimaju sredstva tržišnoj privredi od koje živi i javni sektor pa država mora da vodi računa „da ne seče granu na kojoj sedi“. Uz to ona mora perma-nento da rešava problem likvidnosti budžeta i istovremeno da vodi anticikličnu i redistributivnu fiskalnu politiku da bi uticala na stabilnost tržišta i ispravila nepra-vednosti koje su imanentne tržištu. Kad su u pitanju poreski obveznici, zahtev je da porezi budu istovremeno i pravični i efikasni.

Ovaj početni okvir scenarija za optimalno oporezivanje pokazuje ne samo njegovu komplikovanost, već i konfliktnost ciljeva koje trebe ostvariti. Na primer država može smanjenjem fiskalne presije da pomogne privredi da izlazi iz recesi-je ali time smanjuje fiskalnost prihoda, likvidnost budžeta i blagostanje korisnika budžetskih sredstava. Ona može da posegne za javnim zajmovima ali time iza-ziva povlačenje sredstava iz privrede i rast kamate, što obeshrabruje investicije. Uz to povećavaju se budući porezi koji služe za otplatu javnog zajma što vrši pritisak na rast budžetskog deficita. Ako država primeni kriterijum pravednosti i više oporezuje one koji imaju više, npr. ulagače kapitala (preduzetnike) to može da poskupi kapital, smanji investicije, zaposlenost i efikasnost privređivanja. Uz to primena pravičnosti povećava troškove oporezivanja a to smanjuje poreski randman i efikasnost oporezivanja. Treba oporezovati pravično i efikasno pore-ske obveznike a oni su svi individualni, različiti u pogledu zarađivanja, trošenja itd.

Problem bi mogao lakše da se reši kada bi imali samo jednu dažbinu (po-reski monizam) npr. glavarinu, odnosno porez na privrednu delatnost pravnih lica, kada bi svi poreski obveznici imali jednaku ekonomsku snagu, iste osnovice oporezivanja itd. Onda bi država morala da vodi računa samo o fiskalnoj presiji a tržište da rešava problem uticaja poreza na porast cena. Ali svi poreski obveznici i pravna fizička lica su različiti, različiti su po svojoj ekonomskoj snazi, strukturi izvora iz kojih se ona stvara, a pravičnost i sigurnost oporezivanja zahteva fiskalni pluralizam koji nas uvodi u složena prilagođavanja povodom oporezivanja.


Kako se snaći u tom složenom scenariju. Nauka o porezima je i dugo i sa veoma mnogo aspekata analizirala ovaj problem i došla do odgovarajućih solu-cija. Problem nije definitino rešen, ali su rešenja koja se nude dobro uputstvo za efikasnije dizajniranje poreskog sistema i za njegovu efikasniju primenu. Ipak, analizu i preporuke za optimalno oporezivanje treba ipak prihvatiti sa dosta opreza. U fiskalnoj teoriji je prihvaćeno da se zato ne može ostvariti potpuna optimalnost oporezivanja već relativna kao „drugi najbolji optimum“.

Pošto otpada mogućnost oslanjanja na glavarinu, koja je duboko nepravič-na, jer uopšte ne zadovoljava zahtev da fiskalni teret treba snositi u srazmeri sa ekonomskom snagom; državi ostaju na raspolaganju distorzivni porezi - pre svega, porez na dohodak i porezi na potrošnju. Zato je jasno da poreska politika ne može da obezbedi punu optimalnost u alokaciji resursa u smislu Pareto („pr-vog najboljeg“) optimuma (eng. first-best optimum). Ono što se njome može postići je samo tzv. „drugi najbolji optimum“ (eng. second-best optimum). U njemu se neke distorzije ne mogu otkloniti, ali je uspostavljena takva alokacija resursa da je suvišno opterećenje (koje se ne može eliminisati) minimizovano.22

No, iz konstatacije da se zaključci iz domena first-best optimuma ne mogu automatski prenositi u kontekst „druge najbolje optimalnosti“ nikako ne pro-izilazi da su preporuke teorije second-best optimuma jednostavne ili nedvo-smislene. Pravci u kojima treba da se kreću odstupanja od Pareto optimuma često su nedovoljno jasni i uslovljeni su brojnim restriktivnim hipotezama. Pa ipak, razvoj ekonomske teorije u poslednjih nekoliko decenija dopušta nam da izvedemo određene zaključke o tome kako bi trebalo sprovoditi optimizaciju poreske strukture. 23

1.2. PREPORUKE

Dobar porez i poreski sistem (drugi najbolji optimum) ne treba da budu samo pravični, treba da budu i efikasni i da doprinose maksimiranju društvenog blago-stanja. To su zahtevi njegove optimalnosti. Kao i kod svih privrednih delatnosti, javnih ili privatnih, treba izbegavati gubitke. Ovo ima dva specifična značenja za poresku politiku: porez ne treba da nametne „preterani teret“; a troškovi upravljanja porezom i obaveze obveznika ne treba da budu preterane u odnosu na dobijeni javni prihod.24

Optimalni poreski mix podrazumeva primenu pravila koja uzimaju u obzir ravnotežu između pravičnosti i efikasnosti. Drugim rečima treba naći optimalne solucije za rešenje konfliktnosti principa pravičnosti i efikasnosti.

22 Kompleksnu analizu i pregled savremenih teorija o ovome problemu daje Prof. dr Dejan Po-pović u svojoj knjizi Nauka o porezima i poresko pravo, Institut za otvoreno društvo, Institut za ustavnu i zakonodavnu politiku i Savremena administracija, Beograd, 1997.

23 Ibid. str. 378.24 O ovome detaljnije Mihalj Heđe, Javne finansije, teorija i praksa u centralno-evropskim zemljama u

tranziciji, Editori Jurij Nemec, Glen Wright, NISPA CEE, Beograd 1999. str. 139.


Vlada, kada dizajnira pojedine poreske oblike i ukupnu poresku strukturu, mora konkretno da razradi kako će rešiti „trade off“ (konfliktnost, usklađivanje, poreski bilans i optimume) između efikasnosti i pravičnosti.

Pravičnost zahteva da porezi zavise od ekonomske sposobnosti, bilo da se ona meri dohotkom, potrošnjom ili imovinom. Povezivanje poreskog opte-rećenja sa sposobnošću, međutim, neizbežno dovodi do određenih troškova, neefikasnosti ili alokativnog gubitka. Prema tome, problem projektovanja po-reske strukture je da se umanji sukob (konfliktnost) između ciljeva efikasnosti i pravičnosti. Ali to samo umanjuje a ne eliminiše sukob (Musgrave, 1996).

Zato se mora posebno analizirati efikasnost i pravičnost i optimalnost nji-hovog odnosa kako za svaki poreski oblik, tako i za delovanje poreske strukture u celini.

Pravičnost je složen poreski princip a kada se razradi pokazuje da se kod nekih poreza može lakše i efikasnije primeniti (porezi na dohodak) a kod drugih teže (porezi na promet) ili se uopšte ne može primeniti, pa se to mora kom-penzirati drugim porezima, odnosno ukupnom poreskom strukturom.

1.3. ALOKATIVNI GUBITAK (DEADWEIGHT LOSS)

Oporezivanje može da ima veliki uticaj na privrednu delatnost. Pre svega, porezi oduzimaju sredstva i nameću troškove poreskim obveznicima. Čovek lako pad-ne u iskušenje da posmatra troškove jednostavno kao iznos novca koji pojedinci uplaćuju poreskoj upravi. Međutim, problem je suptilniji. Pod pretpostavkom da je poresko opterećenje normalno i da se sredstva u javnom sektoru troše racionalno, prioritetnije nego u tržišnom sektoru, poresko opterećenje zbog troškova prilagođavanja može biti veće od iznosa poreza uplaćenog državi. Ako država prikupi x dolara od nekog lica, teret koji je tom licu nametnula zavisi-će od načina oporezivanja. Ako je porez određen jednostavno kao neposredni porez „po glavi“, onda opterećenje može da bude tačno x dolara. Ali ako je porez nametnut na dohodak ili potrošnju, opterećenje će biti veće, jer porez remeti relativne cene i utiče na efikasnu alokaciju resursa. U tom slučaju, porez remeti ekonomske odluke i dovodi do viška opterećenja. Taj višak opterećenja je gubitak blagostanja preko ubranog poreza. Ponekad se to naziva troškom blagostanja ili mrtvim teretom. 25

1.4. REMZIJEVO PRAVILO

Početkom dvadesetih godina Frenk P. Remsi je razradio teorijsku postavku ko-jom je objasnio kako se može umanjiti alokativni gubitak od poreza na promet (potrošnju). Taj princip kaže, u opštim crtama, da za umanjenje alokativnog gu-bitka treba tako odrediti poreze da se tražnja svih proizvoda smanji u istoj pro-porciji. To implicira da poreske stope budu obrnuto proporcionalne elasticite-

25 Mihalj Heđe, Principi oporezivanja, Javne finansije, editori Jurij Nemec, Glen Wright, Magna Agen-da, Beograd, 1999. str. 139


tima tražnje tj. treba više oporezovati neelastična dobra zato što ljudi najmanje reaguju na promenu cena takvih dobara.26

1.5. TROŠKOVI UPRAVLJANJA I POVINOVANJA POREZU

Ukupni troškovi ubiranja poreza obuhvataju 1) troškove koje snosi država da bi upravljala porezom i sprovela propise i 2) troškove koje snose poreski obveznici da bi zadovoljili zakonske propise povinovanja porezu (osim stvarno uplaćenog poreza). Blagodareći velikim iznosima poreza - Economy of Scale, poreska upra-va može veoma mnogo da uštedi na ovim troškovima. Obično kada se jednom uberu veliki prihodi i postavi sistem primene poreza, administrativni troškovi su mali u odnosu na prihode. U proseku, za centralne poreske uprave razvije-nih zemalja troškovi ubiranja poreza predstavljaju samo jedan procenat ubranih iznosa. Međutim, lokalni porezi mogu da budu veoma „skupi“, i mogu da iznose čak jednu trećinu ubranog poreza. Ti troškovi se veoma mnogo razlikuju za ra-zne oblike poreza; najjeftiniji je porez na promet. Sledeći najjeftiniji je cedularni porez na dohodak. Sintetički porez na dohodak je skuplji. Porezi na imovinu su najskuplji. Najjeftiniji porez bi bio porez „po glavi“. Dopunski troškovi za poboljšanje efikasnosti upravljanja porezom obično donose veća poboljšanja u ubranim prihodima.27

Uglavnom u najvećem delu literature vlada uverenje da pojedince i firme ništa ne košta da plate porez. To je pogrešno iz brojnih razloga. Očigledno je da postoje suštinski troškovi prihvatanja poreza od strane pojedinaca i firmi. Po-reski platci moraju da vode poresku evidenciju čitavu godinu i duže, da tumače kako da primene poreski oblik, da traže profesionalni savet, da ispune poresku prijavu, da angažuju one koji će im stručno raditi te poslove itd. Prema tome nije samo plaćanje poreskog iznosa trošak (veliki) za pojedinca i firmu, već i izgublje-no vreme i sve što oni moraju da učine da ispune tu svoju zakonsku obavezu. Svako plaćanje poreza zahteva i dodatne, ne male, troškove i za državu. Na primer oporezivanje dobara sa različitim stopama podrazumeva veće troškove nego da je stopa ista.28

Troškove poreskih obveznika za povinovanje je teže odrediti. Ako se uklju-či i vrednost vremena utrošenog na ispunjavanje poreskih prijava, na sve ono što se kod samooporezivanja (porezi po odbitku) mora obaviti, vreme koje oduzima obvezniku PDV itd, zatim angažovanje zaposlenih koji vode poresko računovodstvo i poreske pravne poslove i honorari koji se plaćaju poreskim savetnicima i advokatima, ti troškovi mogu da budu veći od onih koje podnosi država. Ukoliko se kod poreskog obveznika vrši revizija (oditorska), ima još više troškova povinovanja na oba nivoa. Što je složenija struktura poreza, to će biti veći troškovi upravljanja i povinovanja. Osim toga, poreska struktura mora da

26 Ibid. str. 141.27 Ibid. str. 14228 Ibid. str. 366-367


se suoči sa složenim skupom privrednih instituta i instrumenata koji se koriste za merenje oblika dohotka, tako da pravično oporezivanje (naročito u oblasti poreza na dohodak) ne može biti jednostavno. Zato želja za pravičnošću može često da bude u sukobu sa željom za jednostavnošću i željom da se umanje administrativni troškovi. Dobra poreska struktura košta novaca; međutim, iako treba izbegavati gubitke u upravljanju porezom, pravičan (i efikasan) poreski si-stem je svakako vredan cene (Musgrave, 1996).29

Neki autori razlikuju dopunske troškove oporezivanja. Takav je politički trošak koji dolazi od poreskih obveznika koji pokušavaju da utiču na poreske zakone (Holcombe, 1987). Budući da se poreski zakoni uvek mogu menjati i ak-tivnosti raznih interesnih grupa, koje lobiraju da bi postigle bolji poreski tretman, izazivaju stvarne troškove.

1.6. TROŠKOVI NAMETANJA I PRIHVATANJA POREZA

Ima mnogo razloga i potreba da se troškovi prihvatanja poreza unesu u model optimalnog oporezivanja kao i da se mere kao dodatni troškovi oporezivanja. Određena istraživanja pokazuju npr. da ovi troškovi iznose u SAD, za porez na dohodak pojedinaca za 1984. odnosno 1992. godinu, oko 7% od poreskih prihoda. Po nekim drugim istraživanjima isti iznose u 1982. svega 0,5% od ovih prihoda. Neki podaci iz 1995. pokazuju da povinovanje porezu na dobit za ve-like korporacije u SAD iznosi preko 3% od ostvarenog saveznog i republičkog poreza na dobit korporacije. Podaci za Veliku Britaniju, Australiju i Kanadu suge-riraju da se ovi troškovi kreću od 2 do 24% od ostvarenih poreskih prihoda za određene (selektovane) vrste poreza. Ovi troškovi su, prema tome, značajni i veći nego što se ranije smatralo, pa se sve više unose, odnosno dodaju u mode-lima standardne analize ponašanja poreskih obveznika, kao i u okvir optimalnog oporezivanja.30

Do sada, (mada manje sistematizovani) naučni radovi o troškovima vlade za prikupljanje poreza, kao i raspoloživa evidencija o upravljanju budžetima, jasno ukazuje da kod relativne efikasne poreske administracije troškovi prikuplja-nja poreza iz dohotka pojedinaca, od biznisa, i od poreza na promet iznose oko 1% od tih prihoda.31

1.7. ANALIZA TRADE-OFF-A

Iz iznetog proizilazi da je u središtu analize traganja za optimalnim oporeziva-njem analiza trade-offa tj. neto efekata izbora alternativnih instrumenata, odno-sno alternativnih troškova njihove primene. Optimalni poreski sistem je obično viđen kao balans (uravnoteženje) različitih poželjnih karakteristika (koje mu se

29 Ibid. str. 143.30 Ibid. str. 36731 Ibid. str. 367-368


mogu pripisati). To su optimalni balans javnih rashoda i javnih prihoda radi obez-beđenja razvoja tržišnog i javnog sektora kojima se istovremeno obezbeđuje optimalan održivi razvoj društva. Pretpostavka je da se na strani prihoda obez-beđuju optimalna fiskalna presija i da se sredstva za javne rashode optimalno efikasno koriste (troše). To praktično znači da jedan dinar ostavljen privatnom sektoru za potrošnju i razvoj vredi isto koliko i dinar dat javnom sektoru za njegovu potrošnju i razvoj. Ovo zbog toga što i javni sektor svojom potrošnjom (javne nabavke i dr.) doprinosi razvoju privatnog sektora a on se ne može razvi-jati bez razvoja javnog sektora.

Ovaj balans je teško ostvarljiv zbog toga što su ovi finansijski odnosi veoma složeni, puni rizika i teško kontrolabilni. Uz to radi se o dva različita entiteta koje prate različiti kriterijumi prihoda i rashoda. Javni sektor ima socijalne funkcije kojima se upravlja od strane politike, kada u novom sistemu (NPM) upravljanje rashodima može da se ekonomizuje. U privatnom sektoru uglavnom vladaju ekonomske (tržišne) zakonitosti i na strani prihoda i na strani rashoda a cilj je profit. To nisu socijalne funkcije. Pogrešno i sistemski bi bilo neuspešno da se privatni sektor bavi socijalnim funkcijama, mada izuzetno on ima i takve funkcije (radni odnosi, socijalno osiguranje, zaštita životne sredine, socijalna pomoć i sl.). Isto tako, pogrešno bi bilo da se javni sektor, nosioci politike i zaposleni u javnoj upravi bave ekonomskim funkcijama, stvaranjem profita za državu (budžet) i/ili i za sebe. To bi bio neki drugi sistem.

Možemo zaključiti da porezi moraju biti primenjeni radi obezbeđenja po-reskih prihoda na način koji tretira korektno (fer) i pravično poreske obveznike, pravna i fizička lica, a da pri tom minimizira ometanje ekonomskih odluka (eko-nomsku efikasnost) na mikro i makro nivou, uključujući i zahtev da to ne name-će preterane troškove poreskim obveznicima ili poreskoj administraciji. Mora se poštovati i princip jednostavnosti koji, uprkos zahtevima veće kontrole poreskih obveznika podrazumeva i deregulaciju.

Ali nema idealnog poreskog sistema niti potpune efikasnosti u njegovom sprovođenju. Poreski sistem, zbog složenosti dejstva (fiskalnog, ekonomskog, so-cijalnog, psihološkog, političkog), slabosti u zakonodavstvu i različitih lobija, slabo-sti poreske administracije, otpora poreskih obveznika, nije lak za upravljanje tj. ni za kreiranje ni za sprovođenje. Slabosti u kreiranju poreskog sistema i njegova loša primena, pogotovu ako je neefikasna i skupa poreska administracija, mogu da naprave velike nepravičnosti i velike gubitke u oporezivanju i znatno veću „cenu“ oporezivanja za poreske obveznike od normalne u koju ulazi i neraci-onalnost trošenja sredstava za javne rashode koja bi se efikasnije iskoristila u tržišnom sektoru. Dokazi ili negativni rezultati su nizak randman, nizak stepen naplate poreza ili veliki stepen prinudne naplate poreza, intenzitet izbegavanja plaćanja poreza i dr.

Glava V Budžetiranje prema učinku i budžetske reforme u Republici Srbiji 83

Stalno usavršavanje poreskih zakona i institucija, zatim budžetska revizija i kontrola, kao i kontrola rada i rezultata poreske administracije, mogu bitno doprineti unapređenju poreskog sistema i njegove primene.

Glava V Budžetiranje prema učinku i

budžetske reforme u Republici Srbiji

1. Istorijski uslovi i mogućnosti za fiskalne reforme zemalja u tranziciji

Da bi izvršile promene koje zahteva tranzicija, zemlje u razvoju moraju da uvedu efikasnije upravljačke mehanizme u tržišnom i javnom sektoru i u upravljanju njihovim međusobnim odnosima. Ovi reformski zahtevi su vrlo teško ostvarljivi čak i u dužem roku zbog brojnih, snažnih ograničavajućih faktora čije se dejstvo teško otklanja.

Istorijsko nasleđe, navike i običaji stvoreni u ranijem sistemu, zasnovani na upravljačkim mehanizmima iz tog sistema, još uvek nisu izašle iz glava onih koji treba da sprovedu promene a nova znanja i iskustva su još uvek nedovoljna za dizajniranje i primenu sistema i upravljačkih mehanizama koji imaju dugu tradiciju u razvijenim zemljama.

Ogromna su prepreke i nizak nivo društvenog bogatstva i ekonomska, po-litička i vojna zavisnost od razvijenih zemalja, niska konkurentnost kako tržišnih, tako i sistema upravljanja javnim sektorom. Tranzicijske promene koje se odvi-jaju više tendiraju ka prvobitnoj akumulaciji kapitala i raslojavanju na siromašne i bogate, bez srednjeg sloga građana a ne na savremenom kapitalizmu što dovodi do političke, ekonomske, socijalne nestabilnosti sa snažno ispoljenim rizicima za dostizanje neophodnog nivoa i održivog razvoja. Kako nema drugog sistema (ni u idejama, ni u teoriji) osim kapitalističkog koji je izdržao civilizacijske izazove i rizike i stvorio zemlje sa snažnim resursima koje mogu da ga održavaju, poprav-ljaju i saniraju, uprkos protivurečnostima i nedostacima koji ga prate, pa i kada zapada u krize, to svet nema alternative, pa i zemlje u tranziciji moraju da se prilagođavaju, moraju da prihvate takav koncept razvoja sa svim ograničenjima koje čine da budu znatno manje razvijene od razvijenih.

U tom sistemu se ipak živi bolje nego u prethodnom a za vidljiva dosti-gnuća razvoja potrebno je pored resursa i vreme. Za razvijene zemlje koje su bile uništene u Drugom svetskom ratu (Nemačka, Japan) bilo je neophodno 25 do 30 godina da se obnove. To su učinile vrlo efikasno i postale su svetske ekonomske sile. Za zemlje u razvoju i u tranziciji neophodno je više vremena za razvoj i zbog niske startne pozicije i zbog izgubljenog, neiskorišćenog vremena u prošlosti. Sigurno je, međutim, da nerazvijene zemlje nikada ne mogu da dosti-gnu razvijene, pa ni da im se približe, već će neke uspešnije,uspeti da manje za-


ostaju, svaka na svoj specifičan način i u meri u kojoj bolje koriste svoje resurse i unapređuju svoj tržišni i javni sektor i njihove međusobne odnose.

Zemlje u tranziciji moraju da se brzo oslobode relikta prošlosti tj. jed-nopartijskog, totalitarnog sistema sa centralno-planskom privredom i da razvi-jaju demokratski politički sistem sa tržišnom privredom, da prođu kroz rizike privatizacije i prvobitne akumulacije kapitala i da stvaraju državu, odnosno javni sektor, kojim se upravlja na moderan način iako nisu imale razvijen ni tradiciona-lan način upravljanja javnim potrebama i poslovima. Centralnoevropske zemlje i zemlje bivše austrougarske u tranziciji se brže razvijaju od zemalja na području bivšeg SSSR-a i Istočnog Balkana, pa kada je u pitanju i razvoj javnog sektora.

2. Value for money i budžetiranje prema učincima

Uvođenje sistema upravljanja učincima i njegova primena predstavljaju veliki korak u pravcu boljeg korišćenja javnih rashoda, konsolidacije javnih finansija i postizanja većeg uspeha u zadovoljavanju javnih potreba.

U Knjizi petoj ove Edicije analizirali smo detaljno ovaj problem, ukazujući na suštinu primene principa value for money u upravljanju javnim rashodima. Ovde ističemo da princip vrednost za novac postaje najznačajnije načelo ekonomije i upravljanja javnim sektorom. Njegovom primenom obezbeđuje se (1) minimalni utrošak sredstava za usluge i sve aktivnosti u javnom sektoru vodeći račun da se time ne dovede u pitanje njegova socijalna funkcija i planirani i programirani obim i kvalitet javnih usluga, (2) da se obezbedi efikasnost u proizvodnji javnih usluga koja se ocenjuje na osnovu stepena iskorišćenosti resursa za proizvodnju, odnosno pružanje usluga i (3) uspešnost primene principa vrednosti za novac iskazuje se i stepenom ostvarivanja ciljeva pružanja javnih usluga, odnosno upo-ređivanjem stepena usaglešenosti planiranih i ostvarenih efekata kod pružanja javnih usluga i utroška sredstava za njihovo ostvarivanje. Na taj načine se stvara i jača bolja veza između sredstava kojima se finansiraju subjekti javnog sektora i njihovih rezultata, ishoda, učinaka. Takav pristup pozitivno utiče na fiskalnu kon-solidaciju javnog sektora.

Ovim pristupom jača se efikasnost svih struktura i pružalaca javnih usluga u javnom sektoru, kreatora i izvršilaca javnih funkcija, politike, parlamenta, vlade, linijskih ministarstava, vladinih agencija, sudova, javnih službi i sl.

Ovaj pristup mora biti primenjen i u strategijama, planovima i programima razvoja javnog sektora, odnosno povećanja obima i kvaliteta javnih usluga a time i standarda i kvaliteta života građana. Svaka vlada koja ne ostvaruje rezultate na tom planu mora da bude zamenjena a to se odnosi na sve nivoe vlasti (centralni, subcentralni, lokalni).

Budžetiranje prema učinku, međutim, ne može se lako ostvariti. Neophod-no je za to stvoriti organizacione, kadrovske i druge uslove, biti posvećen tom poslu i pokazati veliku upornost. Obećanja data na izborima, konkretizovana u budžetu koji je parlament usvojio, moraju se ostvariti. To je jedini pravi pristup

Glava V Budžetiranje prema učinku ibudžetske reforme u Republici Srbiji 85

i efikasna metodologija za konsolidaciju budžeta. Vlada mora, u vezi sa tim, da donosi teške odluge o javnim prioritetima, odnosno o neprioritetnim javnim uslugama i zaštiti socijalno osetljivih oblasti javne potrošnje, a primena budžeti-ranja prema učincima je način i velika pomoć da se to efikasno ostvari.

Ovakav novi pristup ne može da se ostvari ako nisu obezbeđeni i drugi si-stemski preduslovi među kojima su najznačajniji petogodišnje planiranje budžeta, budžetiranje odozgo nadole, razvijena kontrolna sredina za efikasno upravljanje rezultatima i efikasno upravljanje fiskalnim rizicima. Neophodno je uvesti i od-govarajuće fiskalne agencije koje će profesionalno i odgovorno pomagati vladi u realizaciji učinaka u skladu sa postavljenim ciljevima kroz operativu, odnosno efikasno ostvarivanje i kontrolu aproprijacija. Neophodno je obezbediti i odgo-varajuću budžetsku klasifikaciju u skladu sa sistemom upravljanja učincima kao i odgovarajuću informisanost (fiskalno izveštavanje) odnosno primenu informa-tičkih tehnologija.

Snaga primene principa vrednost za novac mora da se ostvaruje na svim nivoima vlasti u zemlji a postoji veliki prostor za njegovu primenu. To je suština inoviranja i modernizacije tradicionalnog sistema upravljanja javnim rashodima u okviru NPM.

3. Fiskalna konsolidacija zemalja u tranziciji Jugoistočne Evrope i Republika Srbija

Rezultati ankete ministarstava koja su odgovorna za fiskalne poslove u zemljama Jugoistočne Evrope pokazali su u kojoj se meri realizuje novi pristup upravljanja javnim rashodima i primena NPM, odnosno kolika je snaga fiskalnih institucija u ostvarivanju ovih promena.32

Kriterijumi odnosno ocene za programskog i budžetiranja prema učinku sa upoređivanjem rezultata po zemljama Jugoistočne Evrope zasnovani su na:

• Merenju rezultata sledećih budžetske institucije:• Razumevanje lestvice i obima fiskalnog izazova

1. Fiskalno izveštavanje2. Makroekonomska i fiskalna predviđanja3. Otkrivanje fiskalnih rizika i upravljanje fiskalnim rizicima

• Razvoj kredibilne strategije fiskalne konsolidacije1. Srednjoročni fiskalni ciljevi2. Srednjoročni budžetski okviri3. Nezavisne fiskalne agencije4. Orijentacija ka učinku

• Sprovođenje strategije konsolidacije1. Budžetiranje odozgo na dole2. Parlamentarno odobravanje budžeta3. Izvršenje budžeta

32 O ovome detaljnije videti Olden B., FAD, PEMPAL, Sastanak za UJF, Bohinj, Slovenija, mart 2012.


• Sprovođenje strategije konsolidacije• Variranje u institucionalnoj snazi unutar zemalja je bilo veće nego izme-

đu zemalja• Postojanje prostora za unapređenje u svim zemljama• Orijentacija ka učinku izgleda razumno ali izgled ume da prevari.

SHEMA BR. 1. – Ostvareno programsko i budžetiranje prema učinku u zemljama JIE

Izvor: Olden B., FAD, PEMPAL, 2012.

Republika Srbija je na putu fi skalnih reformi postigla odgovarajuće rezul-tate ali prilagođavanja i osvajanja novog prostora za konsolidaciju javnih fi nansija tek predstoje. Delimični rezultati su ostvareni kod srednjeročnog planiranja i srednjeročnih fi skalnih ciljeva (budžet za 2012. godinu planiran je u okviru tro-godišnje strategije razvoja) uz delimično uvažavanje stalnog fi skalnog pravila. Kad je u pitanju srednjoročni budžetski okvir obavezujući limiti višegodišnje potroš-nje su delimično realizovani, jasne izjave vlade o sektorskim prioritetima nema a srednjeročni budžetski okvir pokriva delimično samo veći deo centralne vlade. Fiskalna predviđanja takođe su delimično zadovoljavajuća a kod orijentacije ka učinku Republika Srbija je najmanje odmakla u odnosu na ostale zemlje Jugo-istočne Evrope. Klasifi kacija i aproprijacija programa ostvarena je delimično a redovni pregled potrošnje se uopšte ne vrši. To znači da tek predstoji reformski ulazak u prostor upravljanja javnim rashodima na osnovu učinka.

Paralelno sa ovim pormenama, mora se ubrzati i proces demokratizacije i decentralizacije fi skalnog sistema uvođenjem savremenog koncepta fi skalnog federalizma i lokalne samouprave po modelu EU.

1. Svojim razvojem teorija fiskalnog federalizma i lokalne samouprave daje veliki doprinos razvoju demokratije i ostvarivanju ljudskih prava u upravljanju javnim potrebama na svim nivoima vlasti, centralne, sub-centralne i lokalne, tražeći i nalazeći u odnosima između ovih organa optimume odnosa centralizacije, decentralizacije i samouprave (inter-governmental relations).

2. Za zemlje u tranziciji razvoj fiskalnog suvereniteta i lokalne samoupra-ve u skladu je sa zahtevima racionalizacije i ostvarivanja veće efikasnosti javnog sektora radi podizanja standarda i kvaliteta života građana kada su u pitanju njihove javne potrebe ali i kada je u pitanju razvoj odnosa javnog i privatnog sektora, tj. iznalaženja oprimalnih rešenja u preras-podeli nacionalnog dohotka na privatne i javne potrebe odnosno, na privatnu i javnu potrošnju.

3. Teorija fiskalnog federalizma, zalažući se za reforme upravljačkih funk-cija vlasti, omogućuje, olakšava, podstiče, ubrzava i tranziciju i refor-me privatnog (tržišnog) sektora. Racionalizacija, efikasnost i potrošnja javnog sektora (posebno investiciona) i te kako mogu da ubrzaju ali i da uspore i deformišu razvoj tržišta, koje stvara društveni proizvod, iz koga se finansira javni sektor i koji je sa javnim sektorom bitan za ravnomeran i održivi razvoj.

4. Bolje upravljanja javnim sektorom, institucionalno i faktički stvara bitne uslove i za bolje upravljanje tržišnim sektorom i obrnuto, ono što je najbolje u tržišnom sektoru, njegova racionalnost, ulazi i ugrađuje se i u javni sektor, povećavajući njegovu racionalnost u procesima koji su po-znati kao „new public management“, „public expenditure management“, savremene budžetske politike, javno-privatno partnerstvo i sl. Ovakvo dejstvo ili povratna sprega u odnosima javnog i privatnog sektora, za-jedno sa drugim faktorima, snažno vuče ili gura civilizacijski tok napred.

5. Teorija fiskalnog federalizma i lokalne samouprave, kao multidiscipli-narna nauka, u procesu globalizacije društvenog razvoja uključuje i do-stignuća napredne prakse razvijenih zemalja i najuspešnijih zemalja u tranziciji, kao i preporuke, standarde i smernice EU za reforme u ovoj oblasti.

Zaključci

88 Zaključci

6. Za našu zemlju i naše specifične uslove, u kojima ostvarujemo tran-zicione procese i društvene reforme, teorija fiskalnog federalizma i lokalne samouprave, ako se efikasno primenjuje, bitno doprinosi da se brže oslobađamo relikta prošlosti u ovoj oblasti, odnosno visokog stepena centralizacije, nedovoljne efikasnosti javnog sektora, nedovolj-nog razvoja lokalne samouprave i njenog finansiranja i nedovoljnog ne-posrednog učešća građana u rešavanju javnih potreba. Drugim rečima, razvoj fiskalnog federalizma i lokalne samouprave mora biti brži i efika-sniji kako bi dao svoj doprinos ubrzanju i uspešnosti procesa tranzicije, fiskalnih reformi i stvaranju uslova za naše efikasnije povezivanje sa razvijenim zemljama, a posebno za ulazak naše zemlje u EU.

7. Ekonomija javnog sektora obuhvata ekonomiju odnosa javnog i tržiš-nog sektora tj. ekonomiju upravljanja javnim prihodima a naročito jav-nim rashodima, ne dovodeći u pitanje socijalne funkcije javnog sektora. Ipak težište je na javnim rashodima čije trošenje izaziva opšte nezado-voljstvo.

8. Ekonomija javnih rashoda može se uvesti bržim i odlučnijim sprovo-đenjem fiskalnih reformi čiji su prvi koraci razvoj fiskalnog federaliz-ma i lokalne samouprave a zatim, ako je moguće i uporedo, primena osnovnog principa ekonomije javnih rashoda, principa value for money koji se zasniva na planiranju, primeni i kontroli sistema učinaka, razvoju kontrolne sredine i uopšte na saradnji javnog i privatnog sektora u okviru primene NPM i javno-privatnog partnerstva.

9. Ovi procesi za zemlje u tranziciji su izuzetno teški zbog istorijskog, na-sleđa, ali i snažnog delovanja relikta prethodnog političkog sistema i na-čina upravljanja državom koji nije bio demokratski i tržišno orijentisan. Prepreke su i materijalna osnova i nedostatak kapitala, znanja i iskustva za ovakav razvoj, nasleđena tradicija, običaji i navike i sl. Sve to ukazuje na izuzetnu težinu sprovođenja procesa tranzicije. Ipak, određeni rezul-tati, na osnovu sopstvenih napora ali i pomoći razvijenih zemalja ostva-ruju se naročito u određenim, vodećim zemljama u tranziciji. Pri tome, se ovaj proces brže i efikasnije odvija u zemljama u tranziciji na po-dručju Centralne Evrope i bivše Austrougarske a sporije u zemljama u tranziciji na području ranijeg Sovjetskog saveza i Jugoistočnog Balkana.

10. Republika Srbija, pogođena događajima iz nove istorije (ratovi, raspad Jugoslavije, sankcije, sukob sa NATOM, oduzimanje Kosova, prihvatanje izbeglica, loše sprovodena privatizacija, prezaduženost i dr.) je sigurno u najtežem stanju u pogledu uslova za sprovođenje tranzicionih pro-mena kojima se obezbeđuje pristup EU. Određeni, početni rezultati u dosadašnjim fiskalnim reformama su ostvareni ali nisu dovoljni. Pred-nost je što se Republika Srbija brže susrela sa tržišnom privredom i ra-

89Zaključci

nije od drugih zemalja u tranziciji, počela da primenjuje i tržišni sistem privređivanja, što je bila u svojim ekonomskih odnosima orijentisana globalno i ostvarivala uspešne poslovne veze na inostranim tržištima. Sankcije i loše upravljanje istorijskim rizicima, zaustavilo je pa i unaza-dilo njen razvoj. Republika Srbija je i vrlo teško pogođena eknomskom krizom koja deluje i na javni sektor. Ipak, ona ima resurse i mogućnosti da ubrza reformske, tranzicione promene u upravljanju tržišnim i jav-nim sektorom.

11. Republika Srbija mora da ubrza političke, tržišne i reforme javnog sek-tora i da se približi vodećim zemljama u tranziciji.

12. Dosadašnjim reformama javnog sektora Republika Srbija je obezbedila institucionalne promene kojima su uvedeni javni prihodi i javni rashodi kakve imaju razvijene zemlje, mada ni ovaj proces izgradnje tradicio-nalnih javnih rashoda nije do kraja izveden. Istovremeno sa razvojem tradicionalnog sistema javnih finansija Republika Srbija mora pristupiti i razvoju NPM, tj. da se uključi u savremene tendencije razvoja i mo-dernizacije javnog sektora.

13. Javni rashodi i javni dug su najveći problemi koji opterećuju razvoj jav-nog sektora u Republici Srbiji. Oni mogu da se uspešno rešavaju ako privatni sektor za to stvori mogućnosti. U samom javnom sektoru Vla-da Republike Srbije, kao prioritetne, mora da rešava probleme bez či-jeg rešavanja ne može da se ostvari konsolidacija njenih javnih finansija.

14. Prilagođavanja i osvajanja novog prostora za konsolidaciju javnih fi-nansija Republici Srbiji tek predstoje. Delimični rezultati su ostvareni kod srednjeročnog planiranja i srednjeročnih fiskalnih ciljeva (budžet za 2012. godinu planiran je u okviru trogodišnje strategije razvoja) uz delimično uvažavanje stalnog fiskalnog pravila. Kad je u pitanju sred-njoročni budžetski okvir, obavezujući limiti višegodišnje potrošnje su delimično realizovani, jasne izjave vlade o sektorskim prioritetima još uvke nema, a srednjeročni budžetski okvir pokriva delimično samo ve-ći deo centralne vlade. Fiskalna predviđanja takođe su delimično za-dovoljavajuća a kod orijentacije ka učinku Republika Srbija je najmanje odmakla u odnosu na ostale zemlje Jugoistočne Evrope. Klasifikacija i aproprijacija programa ostvarena je delimično a redovni pregled po-trošnje se uopšte ne vrši. To znači da tek predstoji reformski ulazak u prostor upravljanja javnim rashodima na osnovu učinka. Paralelno sa ovim pormenama, mora se ubrzati i proces demokratizacije i decen-tralizacije fiskalnog sistema uvođenjem savremenog koncepta fiskalnog federalizma i lokalne samouprave po modelu EU.

90 Zaključci

15. Fiskalna decentralizacija i samouprava se mere prema učešću javnih rashoda i javnih prihoda u ukupnim vladinim rashodima i prihodima, ali i na osnovu drugih kvalitativnih i kvantitativnih kriterijuma na osnovu kojih se utvrđuje zakonska moć i moć nad rashodima i prihodima lo-kalnih zajednica. To se odnosi na određivanje bitnih elemenata poreza, strukturu učešća lokalnih zajednica u izdašnim prihodima, na učešće u transferima i grantovima na administriranje poreza i dr.

LITERATURA

1. Begović G., Ilić-Popov G., Mijatović B., Popović D.: Reforma poreskog sistema, Centar za libe-ralno-demokratske studije, Beograd, 2003.

2. Buchanan J. M., Musgrave R. A.: Public Finance and Public Choice, Two contrasting Visions of the State, The MIT Press, massachusetts, London, England, 1999.

3. Buget Classification, D. Jacobs, J. L. Helis, D. Bonley 4. Boadway R., Roberts S., Snah A.: The Reform of Fiscal systems in Developing and Emerging

Market Economies, A Federalism Perspective, World Bank, Washington DC, 1994.5. Ebel R., Serdar Y.: Concept of Fiscal Decentralization and Worldwide Overwiew, World Bank

Institute, Washington DC, 2002.6. Feld P., Zimmerman H., Doring T.: Föderalismus, Decentralität und Wirtschafts wachstum,

Vierteljahrshefte zur Wirtschaftforschung, No. 72, Berlin, 2003.7. Fiscal Decentralization and Fiscal Autonomy in the EU Member States, CO, Aleksandru, H.

Roksana, M. Oana, West University of Timosoara, Faculty of Economic and Business Admi-nistration JEL codes; H71, H77, 2008.

8. Gnjatović D.: Usklađivanje poreskih struktura zemalja EU, Megatrend, Beograd9. Grupa autora: Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna Agenda, Beograd, 2002.

10. Grupa autora: Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF Washington DC, 1997.11. Grupa autora: Reforma poreskog sistema, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd,

avgust 2003.12. Gorčić J., Anđelković M.: Javne finansije, finansijsko pravo i ekonomija javnog sektora, Pravni

fakultet Niš, 2005.13. Gorčić J.: Poreske reforme u Republici Srbiji, Knjiga I i Knjiga II, Proinkom, Beograd, 2003.14. Gorčić J.: Upravljanje krizom – svet i mi, Proinkom, Beograd, 2009.15. Gorčić J.: Upravljanje krizom preduzeća i banaka, Proinkom, Beograd, 2010.16. GTZ Partner for the Future Worldvide, u saradnji sa Bundesministerium für Wirtschaftliche

Zusammenarbait und Entwielung, Podrška reformi srpskog poreskog sistema, Beograd, 2009.17. Hrustić H.: Fiskalni federalizam u svetu i naša iskustva, Privredni pregled, Beograd, 2002.18. Ilić-Popov G.: Poresko pravo Evropske unije, Službeni glasnik, Beograd, 2004.19. Jacobs D., Hélis J. L., Bouley D.: Budget Classificasion, IMF, Public, Financial Management, Te-

chnical Guidance Note, 2002.20. Lopandić D.: Reforma Evropske unije, Zapadni Balkan i Srbija, Evropski centar za mir i razvoj,

Univerzitet za mir i razvoj Ujedinjenih Nacija, Beograd, 2007.21. Lovčević J.: Institucije javnih finansija, Novinska ustanova Službeni list SFRJ, Beograd, 1975.22. Musgrave R.: Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973.23. Stiglitz E. J.: Ekonomija javnog sektora, Ekonomski fakultet, Beograd, 2004.24. Stojanović S.: Fiskalni federalizam, Institut za uporedno pravo, Centar za antiratnu akciju,

Beograd, 2005.25. USAID Poreska politika u Srbiji, Pogled unapred, Fond za razvoj ekonomske nauke, Beograd,

2010.26. Uputstvo o budžetu USAID/SIDA, Misija OEBS u BiH, Odeljenje za demokratizaciju i refor-

mu javne uprave, 2005.

Documents

fiskalni federalizam, lokalna samouprava i budžetske politike