SVEUČILIŠTE U SPLITU

EKONOMSKI FAKULTET SPLIT

DIPLOMSKI RAD

Prilagodba fiskalnog sustava Republike Hrvatske

u procesu priključenja EU

Student: Mentor:

Jakov Dukić, 2100304 Prof. dr. sc. Zlatan Reić

Split, kolovoz 2012.

2

Sadržaj

1. UVOD................................................................................................................................ 3

1.1 Problem i predmet istraživanja.......................................................................................................................... 3

1.2 Ciljevi istraživanja ............................................................................................................................................ 4

1.3 Istraživačke hipoteze......................................................................................................................................... 5

1.4 Doprinos istraživanja ....................................................................................................................................... 5

1.5 .Metode istraživanja .......................................................................................................................................... 6

1.6 Struktura rada................................................................................................................................................... 6

2. Fiskalni sustav RH............................................................................................................. 6

2.1. Definiranje i temeljne postavke....................................................................................................................... 7

2.2 Središnja država ................................................................................................................................................ 8

2.3 Općine, gradovi i županije ............................................................................................................................. 11

3. Uloga fiskalnog sustava EU..............................................................................................21

3.1 EU kao ekonomska integracija....................................................................................................................... 22

3.2 Institucionalni okvir donošenja odluka o fiskalnim pitanjima ........................................................................ 25

4. Struktura fiskalnog sustava...............................................................................................31

4.1 Proračun EU -a................................................................................................................................................ 31

4.2. Harmonizacija poreznog sustava EU ........................................................................................................... 36

4.3. Fiskalna pravila u EU..................................................................................................................................... 44

4.4 Učinci prilagodbe fiskalnog sustava RH ......................................................................................................... 50

Zaključak..............................................................................................................................56

Literatura: .............................................................................................................................58

Sažetak ................................................................................................................................59

Popis slika, tablica i grafikona...............................................................................................60

3

1. UVOD

Fiskalni sustav EU je specifičan i u određenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne sustave

"klasičnih" nacionalnih država. Fiskalni sustav EU se može promatrati kroz tri segmenta. Prvo,

proračun EU kao jedini instrument koji se u potpunosti provodi sa središnje, odnosno supranacionalne

razine EU. Proračun EU prvenstveno služi kao zajednička blagajna iz koje se financiraju zajedničke

politike EU, a njegovo makroekonomsko značenje nije kao kod klasičnih proračuna nacionalnih

država. Ostatak fiskalnog sustava se može promatrati kao skup raznih pravila i dogovora preko kojih

zemlje članice harmoniziraju i koordiniraju ostale segmente fiskalne politike. Drugi takav segment jest

harmonizacija oporezivanja, a treći koordinacija fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja

članica EU prema maastriškim kriterijima konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu. Ovaj rad se prvo

bavi fiskalnim sustavom EU, zatim objašnjava proračun i proces usklađivanja poreznih sustava

članica, navodi fiskalna pravila koja EU zahtijeva od svojih članica, te na koncu prikazuje odnos

fiskusa EU i Hrvatske. Rad ujedno analizira i moguće učinke proširenja EU na fiskalni sustav druge

zemlje, a time i na Hrvatsku, te mogućnosti postojanja i opstanka jedinstvenog tržišta od blizu pola

milijarde ljudi. Ulaskom u članstvo Europske unije 1. srpnja 2013. godine trebao bi se ostvariti

najvažniji vanjskopolitički cilj Republike Hrvatske nakon osamostaljenja na kojem se intenzivno

radilo dulje od desetljeća.

1.1 Problem i predmet istraživanja Sustav prikupljanja prihoda države (ili nižih društveno-političkih zajednica: županije, grada, općine)

za pokrivanje javnih rashoda predstavlja fiskalni sustav. To je ujedno i skup načela institucija i propisa

koji određuju, prikupljaju i upravljaju javnim prihodima i rashodima jedne države.Republiku Hrvatsku

karakterizira relativno mali broj stanovnika i decentralizirana administracija koju čine središnja,

regionalna i lokalna vlast. Hrvatska ima prilično veliki broj lokalnih jedinica, u odnosu na površinu

zemlje i broj stanovnika, koje se značajno razlikuju po veličini, gustoći naseljenosti, stupnju

gospodarskog razvitka i slično. Javne funkcije u RH su podijeljene između središnje države te

jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Promatrače iz zemalja koje se nadaju priključiti

EU mogu učiniti još skeptičnijima brojna zbivanja poput pada popularnosti EU-a i eura među

građanima EU-a na dosad najniže razine, razmirice oko (ne)poštovanja pravila o visini proračunskog

deficita, nejednako tretiranje starih i novih, odnosno velikih i malih članica. Hrvatska zaostaje za EU-

om prema vladavini prava, demokraciji, korupciji, političkoj stabilnosti i djelotvornosti države – te po

kvaliteti javne uprave. Pozitivno je ipak što se svi ti pokazatelji polako popravljaju. Fiskalni sustav

4

EU-a sastoji od tri osnovne cjeline, i to proračuna, usklađivanja oporezivanja te koordinacije

stabilizacijskih proračunskih politika svih zemalja članica. Stupanj ekonomskih i političkih integracija

u okviru EU ovisi o jačanju fiskalnog suvereniteta EU u cjelini. Instrument provođenja fiskalne

politike je proračun EU, čija je temeljna funkcija financiranje zajedničkih funkcija i politika EU

odnosno potrebe konfederacije zemalja zastupljenih u EU. Problem je što je fiskalna politika kao

makroekonomski instrument u nadležnosti zemalja članica EU, a ne institucija EU. To navodi na

zaključak da su fiskalni suverenitet i proračun EU ograničeni. Kako bi fiskalne politike pojedinih

zemalja bile međusobno u što većoj mjeri prilagođene, zemlje članice moraju poštivati brojna pravila i

ograničenja, poput Maastrichtskih kriterija i Pakta o stabilnosti i rastu. Proračunom se financiraju

zacrtane zajedničke politike EU. Pri tome se proračun EU i proračuni nacionalnih zemalja uvelike

razlikuju. Ključne razlike sastoje se u tome koji se i na koji način rashodi financiraju. Osim toga EU

ima znatno čvršće reguliran proračun u kojem naglasak stavlja na poljoprivredu i strukturne

prilagodbe, dok nacionalni proračuni težište stavljaju prvenstveno na obrazovanje, zdravstvo i

mirovine.

Iz navedenog proizlazi problem istraživanja, a to je prilagodba fiskalnog sustava RH fiskalnom

sustavu EU zemalja članica, tj. prilagodba proračuna, usklađivanja oporezivanja te koordinacija

stabilizacijskih proračunskih politika.

Prema gore navedenom problemu istraživanja određen je predmet istraživanja, a to je istražiti i

analizirati utjecaj procesa priključenja EU na reformu i prilagodbu fiskalnog sustava RH, te moguće

pozitivne i negativne učinke proširenja EU na druge zemlje, a time i na Hrvatsku.

1.2 Ciljevi istraživanja

Cilj ovog rada jest pobliže objasniti proces priključenja EU, definirati i analizirati fiskalni sustav kako

RH tako i zemalja EU, također i prikazati pozitivne i negativne implikacije koje se javljaju u procesu

priključenja EU. Europska integracija omogućuje bolju alokaciju resursa unutar integriranog područja.

Proces prilagodbe svake nove zemlje novim u integriranom području zahtijeva efikasnu ekonomsku

politiku nove članice. Koristi integracije za zemlje članice mogu imati i neželjene učinke izvan

područja integracije, zbog učinka trgovinske diverzije. Pitanje prirode te integracije i njezinih ciljeva

jest zbog čega slobodne, nezavisne i samostalne države trebaju žrtvovati značajan dio nacionalne

suverenosti u cilju stvaranja integracije s drugim zemljama sličnih interesa. Integracija između zemalja

ima općeniti cilj ostvariti korist za one zemlje koje ulaze u integracije. Ne moraju biti najvećim

dijelom ekonomske. One mogu biti i političke, obrambene (integrirane zemlje troše manje sredstava za

5

vojne namjene) kao i socijalne. Nezavisno od ciljeva, udruživanje ima pozitivne i negativne

ekonomske posljedice.

1.3 Istraživačke hipoteze

U radu se postavljaju sljedeće hipoteze:

H1: Fiskalni sustav EU je specifičan i u određenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne

sustave "klasičnih" nacionalnih država.

H2: Udruživanje RH u EU ima pozitivne i negativne ekonomske posljedice na fiskalni

sustav RH.

1.4 Doprinos istraživanja

Doprinos ovoga rada očitovat će se u detaljnoj analizi fiskalnog sustava EU, te učinaka koji se javljaju

zbog prilagodbe fiskalnog sustava RH .Ovaj rad će na sustavan i pristupačan način obrazložiti

pozitivne i negativne učinke integriranja na ključnim područjima koji izravno utječu na fiskalni sustav

RH. Svako poglavlje ovog rada nastoji odgovoriti na pitanje koje su prednosti i eventualni nedostaci

ili ključni izazovi, pa i ograničenja, koji nas očekuju ulaskom u EU, a što sve nije i ne bi smjelo biti

nesavladiva prepreka hrvatskom društvu. Tako npr. uz slobodu kretanja radnika, usluga i kapitala,

sloboda kretanja roba jedna je od četiri temeljne slobode unutarnjeg tržišta EU-a. Promicanje i zaštita

slobode kretanja roba vrlo je važna za funkcioniranje unutarnjeg tržišta EU-a. Ulaskom u EU uklanjaju

se preostale barijere za protok proizvoda uz veći izbor i zadovoljenje standarda kvalitete proizvoda.

Poduzetnicima koji posluju na hrvatskom tržištu, poslovanje i plasman robe na tržištima država

članica EU-a bit će znatno lakši. Ravnopravan tretman hrvatskih proizvoda u odnosu na proizvode iz

drugih država članica EU-a proširit će mogućnosti poslovanja i trgovine na tržištima drugih država

članica EU-a.Ali otvaranje hrvatskoga tržišta konkurentskim europskim poduzetnicima može otežati

poslovanje domaćim poduzetnicima. Osim što će biti znatno izloženiji pritisku s tržišta EU-a, domaći

poduzetnici morat će poduzeti znatna ulaganja. Morat će težiti većoj kvaliteti proizvoda, uz širenje

poslovanja i ravnopravno uključivanje u dinamično jedinstveno tržište EU-a. Potrebna su daljnja

ulaganja u jačanje administrativnih kapaciteta tijela nadležnih za nadzor tržišta te provedbu postupaka

normizacije, akreditacije, procjene usklađenosti i metrologije.

6

1.5 .Metode istraživanja

U ovom radu će se koristiti različite metode kao što su metoda klasifikacije, statistička metoda,

metoda analize i sinteze, te induktivna i deduktivna metoda. Prema tome koristiti će se metode

primjerene istraživanjima u društvenim znanostima. Osim općih znanstvenih metoda prisutnih u svim

znanstvenim radovima, u radu će se koristiti i specifične, predmetu istraživanja sukladne statističke i

financijske metode. Koristiti će se i različiti pokazatelji kretanja prihoda i rashoda proračuna i sl.

1.6 Struktura rada

U prvom, tj.uvodnom dijelu rada, analizira se problem, predmet istraživanja, zatim ciljevi, metode i

doprinos istraživanja, te su postavljene istraživačke hipoteze.

U drugom dijelu definirati će se sam pojam fiskalnog sustava, te će se detaljnije pojasniti uloge

središnje države, te uloge jedinica lokalne i regionalne samouprave u RH.

U trećem dijelu govoriti se o fiskalnom sustavu EU, te kakav utjecaj EU kao oblik ekonomske

integracije ima na zemlje članice. Ovaj dio rada će se bazirati i na institucionalnom okviru donošenja

odluka o fiskalnim pitanjima, te će se izložiti temeljna obilježja najvažnijih institucija EU- e.

U četvrtom dijelu rada će se podrobnije nešto reći o strukturi samog fiskalnog sustava: o prihodima i

rashodima proračuna EU; o harmonizaciji poreznog sustava EU gdje će se detaljnije analizirati

najvažnije vrste poreza, te o prilagodbi poreznog sustava RH poreznom sustavu EU; o Paktu o

stabilnosti i rastu i Maastrichtskom kriteriju konvergencije. Kraj ovog dijela rada će se bazirati na

pozitivnim i negativnim učincima prilagodbe fiskalnog sustava RH zbog procesa priključenja EU na

pojedine varijable kao što su sloboda kretanja roba, radnika, kapitala i sloboda pružanja usluga, zatim

učinci na zaposlenost, poljoprivredu, javnu upravu i dr.

U zaključnom dijelu se iznose zaključci vezani za fiskalni sustav RH, te značaj i uloga njegove

prilagodbe za hrvatsko društvo. prezentira se rezime cijelokupnog rada, te se kompletno istraživanje

povezuje u jednu cjelinu na temelju čega se donosi osobni sud i pruža odgovor na prethodno

postavljenu hipotezu.

2. Fiskalni sustav RH Fiskalni sustav predstavlja sustav prikupljanja prihoda države (ili nižih društveno-političkih

zajednica: županije, grada, općine) za pokrivanje javnih rashoda. To je ujedno i skup načela

7

institucija i propisa koji određuju, prikupljaju i upravljaju javnim prihodima i rashodima jedne

države.

2.1. Definiranje i temeljne postavke Republiku Hrvatsku karakterizira relativno mali broj stanovnika i decentralizirana

administracija koju čine središnja, regionalna i lokalna vlast. Hrvatska ima prilično veliki broj

lokalnih jedinica, u odnosu na površinu zemlje i broj stanovnika, koje se značajno razlikuju

po veličini, gustoći naseljenosti, stupnju gospodarskog razvitka i slično. Javne funkcije u RH

su podijeljene između središnje države te jedinica lokalne i područne (regionalne)

samouprave.

U Republici Hrvatskoj postoje tri razine proračuna, a to su:

• državni proračun kojeg čine prihodi i rashodi proračunskih korisnika kao što su

ministarstva, državne agencije itd.,

• proračuni izvanproračunskih fondova (Mirovinski i zdravstveni fond, Zavod za

zapošljavanje, Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Hrvatske

autoceste, Hrvatske ceste, Državna agencija za osiguranje štednih uloga i

sanaciju banaka, Hrvatski fond za privatizaciju i Javno poduzeće Hrvatske

vode) te

• proračuni jedinica lokalne samouprave i uprave, odnosno proračun lokalnih

jedinica-županija, općina i gradova i grada Zagreba.

Sva tri proračuna čine proračun opće države1. Proračun opće države važan je kao

ukupan pokazatelj o tome koliko je država prikupila prihoda i, što je najvažnije, na koji ih je

način potrošila.

Da bi se dobila potpuna slika proračuna, potrebno je obaviti konsolidaciju sve tri

razine proračuna. Konsolidirani proračun središnje države zbroj je primitaka i izdataka

državnoga proračuna i proračuna izvanproračunskih fondova, pri čemu je izostavljeno

prebacivanje novca (transferi) iz jednoga u drugi. Dalje je potrebno konsolidirati proračun

1 Benazić, M.: “Fiskalna politika i gospodarska aktivnost u Republici Hrvatskoj: model kointegracije”, Ekonomski pregled br. 57, str. 884.-892., Zagreb, 2006.

8

središnje države s proračunom lokalnih jedinica. Na taj se način izostavljaju sve transakcije

između svih proračuna i dobiva se konsolidirani proračun opće države. Dakle, proračun

(konsolidirani) opće države rezultat je konsolidacije (odnosno poništavanja međusobnih

novčanih transakcija) između svih triju dijelova: državnog proračuna, proračuna

izvanproračunskih fondova i proračuna lokalnih jedinica. Da bi se lakše shvatilo djelovanje

fiskalne politike, potrebno je osvrnuti se i na strukturu prihoda i rashoda svih razina

proračuna.

2.2 Središnja država Javnu upravu u Hrvatskoj čini središnja država koja je sastavljena od ministarstava, državnih

ureda, državnih upravnih organizacija, agencija, zavoda i drugih organizacija te jedinica

lokalne i područne (regionalne) samouprave. U Hrvatskoj je ukupno 576 jedinica lokalne i

područne (regionalne) samouprave što je i navedeno u tablici br. 1. Ukupno je 556 jedinica

lokalne samouprave, odnosno 429 općina i 127 gradova te 20 jedinica područne (regionalne)

samouprave, odnosno županija. Grad Zagreb ima status glavnog grada i županije.

Tablica br. 1 Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave RH

Izvor: www.eizg.hr

9

Nakon ustrojavanja sustava lokalne i regionalne samouprave krajem 1993. godine,

određivanja njihovih ovlasti i načina financiranja, tek se sredinom 2001. godine pojavljuju

prve aktivnosti središnje države usmjerene na širenje procesa decentralizacije time što je

preuzimanje osnivačkih prava i djelomično financiranje decentraliziranih funkcija u području

osnovnog i srednjeg školstva, zdravstva, socijalne skrbi i javnog vatrogastva (materijalnih

rashoda, rashoda za održavanje i kapitalnu izgradnju) preneseno sa središnje razine vlasti na

gradove – ne sve, već one s jačim fiskalnim kapacitetom – i na županije. Za prenesene su

poslove lokalnim jedinicama osigurani namjenski prihodi iz povećanog sudjelovanja u

prihodima od poreza na dohodak.

Nastavak procesa decentralizacije trebao se temeljiti na Okvirnom programu decentralizacije

za razdoblje 2004.‐2007., kojeg je Vlada Republike Hrvatske donijela u travnju 2004.

godine. Program se temeljio na prijedlogu da se jedinicama lokalne i područne (regionalne)

samouprave povjeri znatno širi krug poslova, uz nužno osiguranje višeg stupnja samostalnosti,

te je sadržavao okvirni pregled poslova iz nadležnosti tijela državne uprave koje je moguće

decentralizirati na lokalne jedinice, kao i okvirni popis zakona i podzakonskih

akata čije donošenje, odnosno prilagodbu, zahtijeva provedba procesa decentralizacije.

Provedbu Okvirnog programa decentralizacije za razdoblje 2004.‐2007. trebalo je

koordinirati Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske za decentralizaciju. Daljnji se pomak u

procesu decentralizacije dogodio 2005. godine kada su veliki gradovi preuzeli nadležnost za

obavljanje novih poslova u vezi održavanja javnih cesta, izdavanja građevinskih i lokacijskih

dozvola te druge poslove koji se tiču izgradnje i provedbe prostorno planske dokumentacije

na njihovom području. To znači da se pristupilo decentralizaciji samo manjeg dijela javnih

poslova navedenih u Okvirnom programu decentralizacije za razdoblje 2004.‐2007.

Vlada Republike Hrvatske je u srpnju 2010. godine usvojila Smjernice i načela za

funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj. Smjernice su Vladin dokument u kojem

se po prvi put nakon 2001. godine navodi potreba reforme lokalne i regionalne samouprave

kao dijela sveobuhvatne reforme javne uprave. Prema Smjernicama, cilj je reformi stvaranje

pretpostavki za racionalniju, kvalitetniju i transparentniju javnu upravu, kao i povećanje

dostupnosti i kvalitete usluga građanima. Njima je predviđena funkcionalna decentralizacija i

teritorijalni preustroj, što bi trebalo u potpunosti zaživjeti nakon lokalnih izbora 2013. godine.

Usprkos svim tim aktivnostima, dostignuti stupanj stvarne fiskalne decentralizacije u

Hrvatskoj nije se značajnije mijenjao u odnosu na početak procesa decentralizacije u srpnju

2001. Hrvatska je u usporedbi s EU‐ 27 i dalje u skupini visoko centraliziranih država (graf

10

1.). Središnja država ostvaruje većinu javnih prihoda i troši najveći dio javnih rashoda, dok

ona lokalna (sve općine, gradovi i županije) sudjeluje s oko 18,2 posto u prihodima i 19,1

posto u rashodima nekonsolidirane opće države, odnosno oko 7 posto u BDP‐u.

Grafikon 1.Udio prihoda/rashoda lokalne države u prihodima/rashodima opće države,

u % 2009.

Izvor: Analitičke podloge za učinkovitu decentralizaciju u Hrvatskoj. Zagreb: Ekonomski institut, Zagreb, 2010.

U Hrvatskoj nije izvršena dovoljno jasna podjela nadležnosti u provođenju javnih funkcija

između središnje države, općina, gradova i županija. Odgovornosti se često međusobno

preklapaju (tablica 2.), dok je većina raspoloživih sredstva za provođenje javnih funkcija i

financiranja razvoja u rukama središnje države.

11

Tablica 2. Raspodjela javnih funkcija između razina javne vlasti

Izvor: Sistematizacija autora

2.3 Općine, gradovi i županije Općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave uglavnom su odgovorne za provođenje

svih važnih javnih funkcija lokalnom stanovništvu, dok su županije kao jedinice područne

(regionalne) samouprave, uz pružanje javnih usluga lokalnom stanovništvu, pretežno

odgovorne za planiranje razvoja u području svih općina i gradova na području županije.

Općine i gradovi obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju

potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na:

� uređenje naselja i stanovanja,

� prostorno i urbanističko planiranje,

� komunalne djelatnosti,

� brigu o djeci, socijalnu skrb,

� primarnu zdravstvenu zaštitu,

� odgoj i osnovno obrazovanje,

� kulturu,

� tjelesnu kulturu i sport,

12

� zaštitu potrošača,

� zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,

� protupožarnu i civilnu zaštitu,

� promet na lokalnom području.

Županije su jedinice područne (regionalne) samouprave, koje obavljaju poslove od

područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na:

� školstvo, zdravstvo,

� prostorno i urbanističko planiranje,

� gospodarski razvoj,

� promet i prometnu infrastrukturu,

� održavanje javnih cesta,

� planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih ikulturnih ustanova,

� izdavanje dozvola u vezi gradnje, kao i provedbu prostornog uređenja.

Grafikon 2.Struktura lokalnih proračuna

Izvor: www.mvpei.hr/

13

Na grafikonu 2. može se primjetiti da su najviše prihoda ostvarili gradovi što se tiče sredstava

lokalnih proračuna, što je i očekivano jer ih je i najviše. Najviše tih sredstava je ostvareno od

poreza što je vidljivo na grafikonu 3., te od administrativnih pristojbi, od prodaje

nefinancijske imovine, od pomoći i prihoda od imovine

Grafikon 3. Struktura proračuna županija, gradova i općina- Prihodi

Izvor: www.mvpei.hr/

Grafikon 4. Struktura proračuna županija, gradova i općina - Rashodi

Izvor: www.mvpei.hr/

14

Na grafikonu 4. se može primjetiti da su najveći rashodi županija, gradova i općina zapravo

materijalni rashodi, rashodi za nabavu nefinancijske imovine, te rashodi za zaposlene i ostali.

Razina tih nadležnosti ovisi o stvarnom stupnju decentralizacije neke države kako u

političkomu, tako i u administrativnom smislu. Koliko ovlasti imaju lokalne vlasti ovisi o:

• rasponu javnih usluga koje financiraju;

• dostatnosti prihoda za financiranje javnih usluga;

• razmjerima ovlasti što ih lokalne vlasti imaju u alociranju proračunskih

sredstava;

• razmjerima ovlasti u određivanju poreznih stopa lokalnih poreza i korisničkih

naknada.

Razne porezne oblike u poreznom sustavu Republike Hrvatske možemo podjeliti na:

• državne poreze

• županijske poreze

• gradske ili općinske poreze i

• zajedničke poreze

Slika br.1. Porezni sustav Republike Hrvatske

15

Izvor: www.mfin.hr

16

Sam naziv državni porezi upućuje na svojstvo pripadanja iznosa prikupljenih ovim fiskalitetima,

odnosno činjenicu da ovi porezi u cijelosti pripadaju državnom proračunu ( o njima će mo nešto više

reći u poglavlju 4. )

U državne poreze ubrajamo:

• porez na dodanu vrijednost (PDV)

• akcize ili trošarine ( posebni porezi ) – čije vrste možemo vidjeti na slici br. 2

Slika br.2. Akcize ili trošarine

Izvor: Narodne novine, br. 94/2001. i 122/2002.

U tablici 3. su navedeni svi porezi u RH, te kome pripadaju prihodi od njih.

17

Tablica 3. POREZI U REPUBLICI HRVATSKOJ

(travanj 2012.)

18

19

20

Izvor: www.porezna-uprava.hr

Moderna javna uprava u obavljanju svojih javnih funkcija služi građanima. Ovo osnovno

načelo poslužilo je kao temelj reformi javne uprave u europskim zemljama. Radi se o

državama s tradicionalno vrlo razvijenom javnom upravom, koje su upravo zbog postavljanja

novih zahtjeva pred funkciju javnog upravljanja pristupile dugotrajnim i složenim reformama

modernizacije javne uprave (primjerice, Velika Britanija). Reforme se provode kako bi se

državna uprava transformirala u javnu upravu s konačnim ciljem uspostavljanja uprave koja

služi građanima. Javna uprava u Hrvatskoj ima obilježja državne uprave ‐ strogo

centralizirane, birokratizirane vlasti koja u svom djelovanju nije povezana s građanima i

poduzetnicima. Građani i poduzetnici očekuju da se proračunskim financiranjem osigura

pružanje javnih usluga po mjeri poreznih obveznika, što je bit funkcioniranja moderne javne

uprave i javnih službi. U Hrvatskoj je donesena Strategija reforme državne uprave za

razdoblje 2008.‐2011. koja jasno navodi da je za postizanje dobre poduzetničke klime,

boljeg standarda građana i bržeg pridruživanja Republike Hrvatske Europskoj uniji nužno

povećati učinkovitost i ekonomičnost u sustavu državne uprave. Predviđeno je da se reforme

odvijaju u pet glavnih smjerova:

21

• smanjenja državne uprave, povećanja učinkovitosti i ušteda, reorganizacije stručnih službi

Vlade, poboljšanja koordinacije, otvorenosti i participacije građana s ciljem postizanja

europskih standarda,

• postizanja boljeg pravnog sustava kroz strateško planiranje, oblikovanje programa, procjene

učinka novih propisa te provedbu regulacije,

• postizanja moderne državne službe kroz depolitizaciju i profesionalizaciju, sustav razvoja i

upravljanja ljudskim potencijalima, borbu protiv korupcije i jačanje etike državnih službenika,

nagrađivanje prema rezultatima rada te reformu sustava plaća u javnoj upravi,

• obrazovanja i usavršavanja državnih službenika radi stjecanja znanja, vještina i

kompetencija,

• pojednostavljenja i modernizacije upravnog postupanja te ostvarenja e‐uprave.

3. Uloga fiskalnog sustava EU Europska unija ima ovlasti koje su joj države članice povjerile temeljnim ugovorima.

Lisabonski ugovor razjasnio je podjelu ovlasti između EU-a i članica navodeći da Unija ima

isključive ovlasti, podijeljene ovlasti i ovlasti podupiranja koordinacije i nadopunjavanja. U

isključive ovlasti ubrajaju se: monetarna politika (za države koje su usvojile euro), zajednička

trgovinska politika, carinska unija te zaštita morskih bioloških resursa u sklopu zajedničke

politike ribarstva. Među ovlasti koje Unija dijeli s državama članicama ubrajaju se: unutarnje

tržište, prostor slobode, sigurnosti i pravde, poljoprivredna politika, politika ribarstva (osim

zaštite morskih bioloških resursa), promet i transeuropske mreže, energetika, socijalna

politika (aspekti definirani ugovorima), ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija, zaštita

okoliša, zaštita potrošača, zajednička sigurnost u području zdravstva (aspekti definirani

ugovorima). Ovlastima podupiranja, koordinacije i nadopunjavanja pripadaju: industrija,

zaštita i poboljšanje ljudskog zdravlja, obrazovanje, stručno usavršavanje, mladi i sport,

kultura, turizam, civilna zaštita te administrativna suradnja. Stupanjem u članstvo u

navedenim će se jasno određenim područjima dogoditi prenošenje ovlasti ili dijela ovlasti na

institucije EU-a. Hrvatska je tijekom pregovora s EU-om dogovorila način izbora i broj

hrvatskih predstavnika u institucijama Unije, a to je precizirano i u Pristupnom ugovoru

između Hrvatske i EU-a.

22

3.1 EU kao ekonomska integracija Ideja da bi se suverene zemlje udružile i formirale u jedinstvenu ekonomsku cjelinu nije nova.

Prvi primjeri zabilježeni su u Europi prije više od stotinu i pedeset godina (Zollverein u

Njemačkoj), dok je moderni pristup regionalnim integracijama počeo nakon II svjetskog rata,

s ciljem ubrzavanja obnove ratom razorenih europskih gospodarstava i željom da se

nadvladaju problemi ekonomske i političke dezintegracije koja je zadesila Europu tijekom

tridesetih godina. Glavni ciljevi koje su iznosili protagonisti ekonomske integracije Europe

svodili su se na uvjerenje da će se stvaranjem proširenog tržišta ubrzati gospodarski rast, beže

povećati životni nivo stanovništva i smanjivati velike regionalne razlike u životnom

standardu, a istodobno poboljšati status Europe u svjetskim političkim i ekonomskim

odnosima. Proces prilagodbe svake nove zemlje novim u integriranom području zahtijeva

efikasnu ekonomsku politiku nove članice. Ekonomski teoretičari ističu da koristi integracije

za zemlje članice mogu imati i neželjene učinke izvan područja integracije, zbog učinka

trgovinske diverzije. Pitanje prirode te integracije i njezinih ciljeva, zbog čega slobodne,

nezavisne i samostalne države trebaju žrtvovati značajan dio nacionalne suverenosti u cilju

stvaranja integracije s drugim zemljama sličnih interesa. Integracija između zemalja ima

općeniti cilj ostvariti korist za one zemlje koje ulaze u integracije.

Ne moraju biti najvećim dijelom ekonomske. One mogu biti i političke, obrambene

(integrirane zemlje troše manje sredstava za vojne namjene) kao i socijalne.

Nezavisno od ciljeva, udruživanje ima pozitivne i negativne ekonomske posljedice.

Razmatrajući sve te činjenice, šest Europskih zemalja (Francuska, Zapadna Njemačka, Italija,

Belgija, Nizozemska i Luksemburg) potpisale su Rimski ugovor koji je postao osnovica svih

kasnijih faza integracije.

Rimski sporazum 2definirao je 3 primarna cilja:

• 2 Ott, K., 2005. Pridruživanje Hrvatske Europskoj uniji: ususret izazovima pregovora. Zagreb:

Institut za javne financije: Zaklada Friedrich Ebert, 1-28.

23

1. stvaranje carinske unije, kojom bi se uklonile sve carinske barijere unutar Zajednice.

Također, sporazum o zajedničkoj vanjskoj carini, prema kojem sva dobra koja ulaze u

EEC, bez obzira na mjesto ulaska, podliježu jednakim troškovima i kontroli. S tim je u

vezi donesen i dogovor o zajedničkoj trgovinskoj politici prema trećim zemljama.

2. Stvaranje jedinstvenog europskog tržišta (common market),tj. sporazum o pravima

koja omogućavaju slobodu kretanja ljudi, dobara, usluga i novca unutar Zajednice.

Zemlje članice su morale razviti zajedničku politiku konkurentnosti prvo

smanjivanjem, a potom potpunim eliminiranjem državne pomoći nacionalnim

industrijama, u svrhu izbjegavanja ekonomskih neravnoteže, ukidanje monopola i

kartela te harmoniziranja zdravstvenih i sigurnosnih standarda

3. Razvijanje zajedničke poljoprivredne politike, koje bi omogućile garantirane cijene

poljoprivrednicima, čime bi se stabiliziralo tržište poljoprivrednih proizvoda i

osigurale zalihe hrane

Carinska unija stvorena je 1968. godine sporazumom o zajedničkoj vanjskoj carinskoj tarifi,

ali nisu uklonjene ne-carinske barijere između država članica. Razlike u tehničkim

standardima i kontroli kvalitete, različiti zdravstveni i sigurnosni standardi te različite porezne

stope. Sredinom 1970-ih činilo se da je ideja zajedničkog tržišta neostvariva, jer su zbog

recesije zemlje članice ponovno počele štititi svoja nacionalna tržišta.

Zajednička poljoprivredna politika uz potporu fondova Zajednice, dovela do pretjerane

proizvodnje europskih poljoprivrednika, koja je ne samo pokrila dotadašnju manjkavu

poljoprivrednu proizvodnju, već stvorila i velike izvorne viškove, kojih se izvoz morao

subvencionirati. Do 1980-ih je postalo jasno da je nužna hitna akcija da bi došlo do zaokreta

europskog gospodarstva.

Program jedinstvenog tržišta, kao odgovor na jaku inozemnu konkurenciju- kako bi

europska gospodarstva postala efikasnija i konkurentnija, a poduzeća profitabilnija, napori su

se usmjeravali na poticanje zajedničkih istraživanja, promoviranje trans – europskih

korporativnih spajanja, i uklanjanje barijera trans – europskom poduzetništvu.

1984. godine Francuska i Njemačka odlučile su ubrzati smanjenje kontrole na granicama i u

lipnju 1985. priključile su se zemljama Beneluksa potpisivanjem Schengenskog sporazuma

kojim su uklonjene kontrole na granicama. Taj je sporazum stupio na snagu u siječnju 1990.,

iako su planovi kasnili zbog problema uspostave kompjuteriziranog Schengenskog sustava.

24

Sporazum iz Amsterdama 1995. godine, i druge zemlje potpisnice (Italija, Grčka, Portugal i

Španjolska) su uklonile sve kontrole carina i putovnica. Unutar Schengenskog područja

omogućena je slobodna cirkulacija ljudi, uz primjenu zajedničke politike prea azilantima i

režima viza.

Od sastanka u Bruxellesu u veljači 1985., Europsko vijeće se usredotočilo na jedan od

prvotnih ciljeva Europske zajednice – stvaranje jedinstvenog tržišta, bez trgovinski barijera.

Cilj Single European Act-a, koji je stupio na snagu u srpnju 1987., bio je uklanjanje preostalih

necarinskih barijera u svrhu slobodnog kretanja ljudi, dobara, usluga i novca do kraja 1992.

godine. Te su barijere bile u 3 oblika: fizičkom, fiskalnom i tehničkom.

SINGLE EUROPEAN ACT – SEA (1986)

SEA drži se najznačajnijim i najuspješnijim korakom u procesu europske integracije nakon

rimskih ugovora. Imao je mnoge dalekosežne posljedice:

- stvorio je jedinstveno, najveće tržište i trgovinsko središte u svijetu

o mnoge interne kontrole dokumenata ili carina bile su ili ukinute ili svedene na

minimun.

o Banke i poduzeća dobivale su ovlasti da posluju na cijelom području Unije

o gotovo ništa nije priječilo rezidenta EU da živi, radi, otvara bankovni račun,

dobiva svoju mirovinu u bilo kojem dijelu Zajednice

o protekcionizam je postao ilegalan, razbijeni su svi monopoli – od

snabdijevanja električnom energijom do telekomunikacija

- institucije Zajednice postale su odgovorne za nova područja, koja nisu bila prikrivena

Rimskim ugovorima, poput zaštite okoliša, istraživanja i razvoja te regionalne politike

- tužbene zahtjeve rješava Europski sud pravde (Court of Justice) koji je dobio nove

obaveze, a osnovan je Sud prve instance – prvostupanjski sud (Court of First Instance)

s ciljem da razmotri sporne slučajeve i olakša teret Suda pravde, kao i Revizijski sud

- legalni status sastancima šefova vlada – članica, pod egidom Europskog savjeta, a

dodatnu je snagu stekao i Savjet ministra i Europski parlament

- legalnu je snagu stekla i Europska politička suradnja (koordinacija vanjskih politka)

kako bi zemlje članice mogle zajednički razmatrati i formulirati ne samo vanjsku

politiku, već i pitanja obrane i sigurnosti

- SEA je konačno formulirala da su ekonomska i monetarna unija ciljevi EU, koji

promoviraju koheziju članica, što je kolokvijalni termin u EU za smanjivanje jaza

25

između bogatih i siromašnih dijelova EU, čime valja eliminirati situaciju koja se među

ekonomistima počela nazivati «Europa dvije brzine» (two-speed Europe)

- Najočitije barijere jedinstvenom tržištu bile su carine i kontrola na granicama, koje su

bile na snazi unutar internih granica Zajednice, unatoč sporazumu o carinskoj uniji iz

1968

- zemlje članice su i dalje kontrolirale kretanje ljudi, a kontrola je naročito bila

usmjerena na ilegalna useljavanja

- u toj fazi još uvijek su nacionale politike određivale visinu poreza na dodanu

vrijednost, trošarina na alkohol, duhan i luksuzne proizvode, zahtijevale primjenu

različitih zdravstvenih standarda u praksi, kontrolu zabranjenih proizvoda te tražile

sprečavanje širenja biljnih i životinjskih bolesti

3.2 Institucionalni okvir donošenja odluka o fiskalnim pitanjima Članstvo u EU-u donosi brojne prilike, ali i izazove na koje Hrvatska mora biti pripravna.

Uspješnost članstva prvenstveno ovisi o spremnosti da se što bolje iskoriste prilike i umanje

izazovi i opasnosti u svakom pojedinom području ili sektoru. Članstvo otvara velike

mogućnosti poduzetnicima koji imaju ideje, znanje, inovativnost i sposobnosti, ali može biti

prijetnja onima koji se ne mogu ili ne znaju nositi s konkurentskim izazovima velikog,

otvorenog tržišta.

Hrvatska će ulaskom u EU putem svojih predstavnika u institucijama Unije od pasivnog

preuzimatelja europskih politika prerasti u njihova aktivnog sukreatora. To znači da će moći

aktivno utjecati na sve aspekte daljnjeg razvoja EU-a, pa će i na taj način moći štititi i

zastupati svoje interese. Hrvatska će, poput drugih država članica, imati u Europskoj komisiji

povjerenika zaduženog za neko područje europskih javnih politika. Hrvatska će u slučaju

glasovanja kvalificiranom većinom u Vijeću ministara i Europskom vijeću imati sedam

glasova (kao i Slovačka, Danska, Finska, Litva i Irska). Nakon njezina ulaska u EU za

odlučivanje kvalificiranom većinom u Vijeću ministara bit će potrebno 260 od ukupno 352

glasa. Kao i u drugim institucijama EU-a u prvoj fazi, koja počinje danom potpisivanja

pristupnog ugovora a završava ratifikacijom ugovora i njegovim stupanjem na snagu,

Hrvatska će dobiti 12 promatrača u Europskom parlamentu, koji će se birati iz saziva

Hrvatskoga sabora. Oni će biti imenovani sukladno odnosu snaga u Saboru, u Europskom će

parlamentu moći raspravljati, ali ne i glasovati. Nakon ratifikacije pristupnog ugovora i ulaska

u EU – je zakazano za 1. srpnja 2013. – Hrvatska će na općim izborima birati svojih 12

26

zastupnika u Europskom parlamentu. Ipak, broj hrvatskih zastupnika u Europskom

parlamentu nije dugoročno čvrsto određen i mogao bi se mijenjati, kao i broj zastupnika svih

drugih država članica. Prije sljedećih općih izbora za Europski parlament ponovno će se

određivati koliko će koja država imati zastupnika kako bi se ukupan broj zastupnika vratio u

okvire zadane Lisabonskim ugovorom (750 zastupnika te predsjednik Parlamenta). Hrvatska

će imati korist od primjene tzv. načela opadajuće proporcionalnosti pri određivanju broja

zastupnika u Europskom parlamentu. To znači da će imati veću relativnu zastupljenost jer će

jedan zastupnik iz Hrvatske zastupati 400.000 građana, a jedan zastupnik iz velikih država

članica, poput Njemačke ili Francuske zastupa oko 800.000 građana. Kao i ostale države

članice Hrvatska će imati po jednog suca u Europskom sudu pravde, Općem sudu i

Revizorskom sudu. U skupštini Europske središnje banke Hrvatsku će predstavljati guverner

Hrvatske narodne banke, koji će nakon ulaska u eurozonu također biti član Vijeća guvernera u

sklopu te institucije. Hrvatska će na ministarskoj razini biti predstavljena i u Upravnom vijeću

guvernera Europske investicijske banke. Tijekom pregovora određen je i broj predstavnika

Hrvatske u Ekonomskom i socijalnom odboru i Odboru regija kao savjetodavnim tijelima EU-

a. U tim će tijelima imati po devet predstavnika, koje će na prijedlog Vlade Republike

Hrvatske birati Vijeće ministara na četverogodišnji mandat. Ugovorom iz Nice određeno je da

članovi Odbora regija moraju imati mandat u nekoj regionalnoj ili lokanoj jedinici ili biti

politički odgovorni nekom izbornom predstavničkom tijelu. Ulaskom u Uniju Hrvatski će

sabor dobiti novu ulogu u političkom sustavu EUa: kontrolirat će zakonodavni rad Vlade u

Vijeću ministara i provjeravati koja će stajališta Vlada zauzeti u pojedinim pitanjima. Vlada

izvješćuje Hrvatski sabor o prijedlozima pravnih propisa i odluka u čijem donošenju sudjeluje

u institucijama EU-a. Hrvatski sabor može o tim prijedlozima donositi zaključke na temelju

kojih Vlada djeluje u institucijama EU-a. Hrvatski će sabor sukladno odredbama Lisabonskog

ugovora provjeravati supsidijarnost i zajedno s parlamentima drugih država članica imat će

pravo trećinom glasova alociranih nacionalnim parlamentima u roku od osam tjedana uložiti

prigovor (obrazloženo mišljenje) na predloženo europsko zakonodavstvo. Za razvoj

navedenih nadzornih funkcija bit će dragocjeno iskustvo Nacionalnog odbora, koji je u svojim

pravnim temeljima i praksi tijekom pristupnih pregovora uspostavio određeni stupanj kontrole

nad pregovaračkim stajalištima Vlade čime su osigurani pravodobno informiranje i utjecaj

Sabora. Od dana pristupanja hrvatski jezik postaje jedan od 24 službena jezika EU-a. To znači

da će tekstovi dokumenata i pravnih akata Unije biti i na hrvatskom jeziku te da će kao takvi

biti autentični pod istim uvjetima kao i tekstovi pisani na ostalim službenim jezicima.

27

Hrvatski građani moći će se obraćati institucijama EU-a na svojem jeziku, a hrvatski

predstavnici u europskim institucijama služit će se hrvatskim jezikom.

Ulazak u EU donijet će potrebu redefiniranja uloge niza institucija nacionalnog političkog

sustava, poput Ureda premijera, resornih ministarstava, naročito Ministarstva vanjskih

poslova i europskih integracija, Misije RH pri EU-u te Hrvatskoga sabora. Strukturu Misije

RH pri EU-u i njezinu kadrovsku ekipiranost u predstojećem razdoblju trebat će prilagoditi

članstvu u EU-u kako bi mogla pratiti rad svih institucija EU-a i sudjelovati u radu brojnih

odbora i radnih skupina Vijeća ministara. Hrvatski sabor trenutačno nema dostatne kapacitete

za kvalitetno ispunjavanje svih predviđenih obveza u sklopu političkog sustava EU-a. Prije

svega, struktura saborskih odbora nije usklađena s potrebama članstva u Uniji i njihovi su

administrativni kapaciteti ograničeni. Osim toga, tek treba donijeti zakon kojim će se urediti

odnosi između Hrvatskoga sabora i Vlade vezano uz europska pitanja. Za uspješno zastupanje

hrvatskih interesa bit će presudno važno jačanje vještina hrvatskih predstavnika u

institucijama EU-a za učinkovito sudjelovanje u kreiranju europskih javnih politika. Umjesto

pasivnog preuzimanja očekuje se aktivno sudjelovanje. Također, bit će važno umijeće

hrvatskih predstavnika da u određenim područjima grade strateške koalicije s predstavnicima

drugih država koje će moći snažno utjecati na konačna stajališta EU-a. Vezano uz

predsjedanje različitim formacijama Vijeća ministara, kao ograničenje treba istaknuti da

Hrvatska sve do sredine 2020. neće ni tehnički moći predsjedati tom institucijom jer je

redoslijed država predsjedateljica za to razdoblje već određen. Budući da je predsjedanje

Vijećem idealna prilika za promoviranje širih regionalnih interesa države predsjedateljice,

činjenica da mu Hrvatska u bližoj budućnosti neće predsjedati ne ide u prilog naporima koji se

ulažu u nastavak proširenja na jugoistok Europe, što je strateški interes Hrvatske. S druge

strane, to je i prednost, jer prema današnjem stanju i prosudbama, razdoblje pristupanja u

članstvo država jugoistočne Europe moglo bi uslijediti sa znatnom vremenskom odgodom.

Prema mišljenju brojnih autora, EU pati od tzv. demokratskog deficita kao posljedice

neujednačenosti između razine integriranosti Unije s jedne strane i demokratske kvalitete

njezina političkog sustava s druge. Demokratski deficit očituje se prvenstveno nedovoljnom

povezanošću građana s institucijama i politikama EUa. Razlog je među ostalim još relativno

slab položaj Europskoga parlamenta kaojedine europske institucije koju građani biraju putem

općih i neposrednih izbora. Zbog toga se promatrano iz perspektive demokratskog legitimiteta

prijenos ovlasti s nacionalne razine (gdje je demokratska kontrola moguća) na europsku (gdje

je otežana) čini problematičnim. Ipak treba naglasiti kako Europska unija nije država i da to

do daljnjega neće postati, pa je njezina usporedba s nacionalnom državom u pogledu

28

demokracije donekle neprimjerena. U obranu EU-a treba reći i to da je posljednjih desetak

godina mnogo učinjeno za smanjivanje demokratskog deficita jačanjem Europskoga

parlamenta i uloge nacionalnih parlamenata, povećanjem transparentnosti političkog sustava

EU-a, educiranjem građana o funkcioniranju političkog sustava Unije te poticanjem veće

uključenosti civilnog društva i građana u kreiranje europskih javnih politika.

Tri su najvažnije institucije EU-a:

1) Europska komisija, skraćeno EK (engl. European Commission) je institucija čije je

sjedište u Bruxellesu, a koja izražava i zagovara opći interes Europske zajednice (EZ) i u

svom je radu neovisna od interesa pojedinih država članica Unije. Budući da bi bilo previše

komplicirano da se rad odvija na svim jezicima kojima se govori u zemljama članicama,

uvedena su tri radna jezika i to su francuski, engleski i njemački. U sklopu institucionalnog

okvira Unije, EK djeluje kao europsko izvršno tijelo te se često naziva pokretačkom snagom

europske integracije budući da ima isključivo pravo predlaganja, izrađivanja nacrta i

predstavljanja prijedloga novih zakona. EK je zadužena i za provođenje zajedničkih politika i

europskog zakonodavstva na način da kroz donošenje provedbenih propisa u suradnji s

Vijećem EU-a omogućuje primjenjivanje propisa u praksi, no svakako treba naglasiti da

uspješnost provedbe zajedničkih propisa na terenu ovisi o samim državama članicama.

Zajedno sa Sudom Europskih zajednica EK osigurava da se propisi EZ ispravno primjenjuju

te u slučaju da procijeni da je članica povrijedila neku od odredbi osnivačkih ugovora, ima

ovlast podići tužbu protiv dotične države pred Sudom.

S druge strane, EK predstavlja Uniju jednim dijelom na međunarodnoj sceni te ima pravo u

njezino ime pregovarati međunarodne ugovore i to uglavnom one koji se odnose na trgovinu i

suradnju.

Europska komisija je tijelo koje se sastoji od povjerenika koji dolaze iz država članica EU na

mandat od 5 godina, no unutar EK djeluju kao jedinstveno tijelo čiji je zajednički cilj zaštititi

interese EZ. Na temelju Ugovora iz Nice, nakon posljednjeg proširenja Unije EK izabrana za

razdoblje od 1. studenog 2004. do kraja 2009. sastavljena je prema načelu da svaka država

članica ima po jednog predstavnika u toj instituciji, te danas Komisija broji 26 članova i

predsjednika Jose Manuel Barrosa. Svaki od povjerenika stoji na čelu jedne Opće uprave (DG

– Directorates-General) koja ima ingerenciju nad jednim određenim područjem. Osim njih, u

Komisiji postoji Glavno tajništvo koje koordinira rad Općih uprava i komunikaciju Komisije s

29

ostalim institucijama, zatim privremeni i stalni odbori stručnjaka i savjetnika te ostale

zajedničke službe i uredi.

2) Vijeće Europske unije (Vijeće EU-a), još se naziva i Vijeće ministara ili često samo

Vijeće (engl. Council of the European Union, Council of Ministers, skraćeno Council)

institucija je u kojoj su zastupljeni interesi pojedinačnih država članica EU. Svaka država

članica ima po jednog predstavnika na ministarskoj razini u njemu i uvijek se sastaje u istom

broju. Međutim, sastav Vijeća mijenja se ovisno o temi o kojoj se na sastanku raspravlja te se

u praksi Vijeće manifestira kroz “više lica“: kada se raspravlja o poljoprivrednoj politici,

sastaju se ministri poljoprivrede; kada se radi o pitanju nezakonitih migracija, ministri

unutarnjih poslova i sl. Vijeće EU sastaje se u 9 različitih oblika ili formacija: Vijeće za opće

poslove i vanjske odnose, Vijeće za gospodarske i financijske poslove, Vijeće za suradnju u

području pravosuđa i unutarnjih poslova, Vijeće za zapošljavanje, socijalnu, zdravstvenu i

potrošačku politiku, Vijeće za tržišno natjecanje, Vijeće za promet, telekomunikacije i

energetiku, Vijeće za poljoprivredu i ribarstvo, Vijeće za okoliš, Vijeće za obrazovanje, mlade

i kulturu. Vijeće svoju zakonodavnu ulogu dijeli sa Europskim parlamentom i donosi propise

za pitanja koja se tiču svih područja nadležnosti Unije, dakle ne samo EZ, već i europske

vanjske i sigurnosne politike te policijske i pravosudne suradnje u kaznenim pitanjima.

Nadalje, Vijeće u ime Unije sklapa međunarodne ugovore s državama izvan njezinih granica

(tzv. treće zemlje) ili s međunarodnim organizacijama te s Europskim parlamentom dijeli

ovlast nad usvajanjem proračuna.

S druge strane, budući da okuplja predstavnike izvršne vlasti država članica Unije Vijeće

predstavlja mjesto na kojem se najizravnije usklađuju politike država članica kroz međusobnu

suradnju i dogovore između vlada država. Vijeće također obuhvaća i neke druge razine,

budući da europski ministri koji mu čine osnovu ne mogu puno svoga vremena njemu

posvetiti ( naravno da je njihova primarna dužnost obavljanja poslova u svom nacionalnom

kontekstu). Stoga je unutar Vijeća razrađena struktura dodatnih razina uz čiju pomoć Vijeće

održava sastanke, određuje teme za raspravu i donosi odluke. Razinu ispod ministarske čini

Odbor stalnih predstavnika, uvriježenog naziva COREPER (prema francuskom akronimu

naziva Commité des representants permanents) koji imaju funkciju veleposlanika država

članica pri EU. Sve države članice EU u Bruxellesu imaju svoju stalnu misiju, odnosno, svoje

stalno diplomatsko predstavništvo pri Uniji, a šefovi tih delegacija, tj. veleposlanici, se

okupljaju na razini COREPER-a. Razinu niže čine radne skupine stručnjaka za pojedina

područja koji uglavnom dolaze iz državnih uprava država članica. Njihova je uloga da

30

pripremaju materijale na temelju kojih COREPER priprema nacrt odluka ili propisa koje

konačno usvajaju ministri na Vijeću. U postupku donošenja odluka u Vijeću, dakle, već se na

razinama radnih skupina i COREPERA prijedlozi odluka usuglašavaju, a na razini ministara

službeno se usvajaju.

3) Europski je parlament, skrać. EP, (engl. European Parliament) institucija koja kroz svoj

razvoj svjedoči o nastojanjima EU da unutar svojih okvira podigne razinu demokratičnosti.

Pod teretom ukazivanja na nedostatak demokratičnosti, od 1979. nadalje, zastupnici u EP koji

su do tog vremena bili delegirani izravno iz svojih nacionalnih parlamentata, biraju se na

neposrednim izborima u zemljama članicama prema izbornom postupku kakav vrijedi za

izbor zastupnika za nacionalni parlament pojedinih država. Europski parlament ima sjedište u

tri države članice Unije: glavno sjedište i mjesto gdje se održavaju plenarne sjednice se nalazi

u Strasbourgu, njegovo Glavno tajništvo nalazi se u Luksemburgu, dok se političke grupe i

odbori većinom sastaju u Bruxellesu. Također za razliku od Komisije, svi službeni jezici

Unije su i radni jezici Parlamenta.

U okviru EP danas su utjelovljeni interesi gotovo pola milijarde građana EU. Kako bi se

osigurala odgovarajuća ravnoteža između stvarne demografske situacije i jednakosti među

državama u smislu zastupljenosti njihovih građana u EP broj zastupnika raspoređen je između

država članica proporcionalno udjelu njihovih stanovnika u ukupnom stanovništvu EU.

Specifičnost EP je u tome što su njegovi članovi raspoređeni po političkim skupinama prema

političkoj opredijeljenosti, a ne prema nacionalnoj pripadnosti.

Osnovna je uloga EP da zajedno s Vijećem EU-a sudjeluje u postupku donošenja zakona.

Nadalje, Parlament zajedno s Vijećem odobrava godišnji proračun Unije i nadgleda njegovu

potrošnju, imenuje članove EK te obavlja i druga imenovanja poput pučkog pravobranitelja

(engl. European Ombudsman), opunomoćenog da zaprima žalbe građana Unije koje se tiču

propusta administracije u radu institucija ili tijela Unije; sudjeluje u vanjskoj politici Unije

dajući suglasnost za ugovore o pridruživanju i pristupanju; postavlja privremene istražne

odbore koji, s jedne strane nadziru rad europskih institucija, a s druge strane aktivnosti država

članica u provedbi europskih politika. EP-u u radu pomaže dvadesetak stalnih odbora čija

veličina i značaj ovise ponajviše o utjecaju koji Parlament ima u pojedinim područjima

europskih politika. Parlamentarni odbori uglavnom pripremaju zakonske prijedloge za

specifična područja na osnovu kojih Parlament donosi svoje konačne odluke tijekom

plenarnih sjednica.

31

4. Struktura fiskalnog sustava

Fiskalni sustav EU se može promatrati kao što smo naveli kroz tri segmenta. Prvo, proračun

EU kao jedini instrument koji se u potpunosti provodi sa središnje, odnosno supranacionalne

razine EU. Proračun EU prvenstveno služi kao zajednička blagajna iz koje se financiraju

zajedničke politike EU, a njegovo makroekonomsko značenje nije kao kod klasičnih

proračuna nacionalnih država. Ostatak fiskalnog sustava se može promatrati kao skup raznih

pravila i dogovora preko kojih zemlje članice harmoniziraju i koordiniraju ostale segmente

fiskalne politike. Drugi takav segment jest harmonizacija oporezivanja, a treći koordinacija

fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja članica EU prema maastriškim kriterijima

konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu.

4.1 Proračun EU -a Zajednica i Unija su kroz svoju povijest razvijale financijski sustav koji je pratio integraciju,

pa je tako osmišljen i vlastiti sustav izvora financiranja (zajednički prihodi), te mehanizmi

kojima su se ta prikupljena sredstva iskorištavala (zajednički rashodi). Zajednički proračun

EU-a ima ključno mjesto u tom financijskom sustavu. Zapravo proračun EU prvenstveno služi

kao zajednička blagajna iz koje se financiraju zajedničke politike EU, a njegovo

makroekonomsko značenje nije kao kod klasičnih proračuna nacionalnih država. Njegov

osnovni cilj je ostvarivanje ciljeva europskih politika.

Proračun Europske unije ima nekoliko funkcija:

– financijska i ekonomska,

– politička i pravna.

Neslaganja i pojedinačni interesi zemalja članica se sve češće javljaju. Zadaća zajedničke EU

institucije jest formiranje proračuna i osmišljavanje ciljeva koje će financirati. Velik dio

proračuna svakodnevno se provodi u zemljama članicama, posebno za poljoprivredne ciljeve i

strukturne fondove.

32

Slika br. 3 Nastanak i povijesni razvoj proračuna EU

Izvor: Švaljek S.: Oporezivanje dohodaka od kapitala: EU i zemlje u tranziciji; privredna kretanja i

ekonomska politika, 104/2005.

Na slici br. 3 možemo vidjeti kako se kretao proračun kroz godine, te na kraju i procjenu za

2013. godinu koja iznosi 151.8 mlrd €.

Osnovna načela koja karakteriziraju proračun EU su:

• Načelo jedinstvenosti i točnosti

• Načelo periodičnosti («godišnjeg obračuna»)

• Načelo uravnoteženosti

• Načelo obračunske jedinice

• Načelo univerzalnosti (ne-prenošenja)

• Načelo specifikacije

• Načelo dobrog financijskog upravljanja

• Načelo preglednosti (transparentnosti)

33

Slika br. 4 Postupak donošenja EU proračuna

Izvor: Ott, K., 2005. Pridruživanje Hrvatske Europskoj uniji: ususret izazovima pregovora. Zagreb:

Institut za javne financije: Zaklada Friedrich Ebert

Napomena (*):

Novi (jednostavniji) postupak donošenja proračuna EU-a koji je prikazan na slici 4., je uveden

Lisabonskim ugovorom . Vidljivo je da Komisija predlaže i usklađuje, Parlament i Vijeće

ministara odlučuju, te tu još sudjeluje i Pomirbeni odbor - predstavnici sve tri navedene

institucije. Europski Parlament ima završnu riječ kod prihvaćanja zajedničkog prijedloga

proračuna, ako prihvati prijedlog i nakon 14 dana što je Vijeće ministara odbilo taj prijedlog

odlučuje ponovno o prihvaćanju svih ili nekih amandmana, ali s većinom ukupnog broja

zastupnika I 3/5 glasova.

Donošenje proračuna EU može se provoditi:

– centraliziranim upravljanjem (22%)

– zajedničkim upravljanjem s nacionalnim tijelima (76%)

– združenom upravom međunarodnih tijela ili delegiranim upravljanjem putem izvršnih

agencija Europske komisije (1%)

– oko 1% je prepušteno trećim zemljama (npr. Hrvatskoj – IPA)

34

Današnje izvore proračuna možemo primjetiti iz tablice br.4 gdje je vidljivo da su najveći

prihodi oni ostvareni po osnovi PDV- a koji kao i svi rastu 2010. u odnosu na prethodnu

godinu.

Od 2000. godine zemlje članice zadržavaju 25% prikupljenih “tradicionalnih izvora” Unije

( carinske i poljoprivredne pristojbe, te pristojbe od šećera ), a prije toga su zadržavale 10%

Tablica br.4 Proračunski prihodi EU-a 2009. i 2010. godine

Izvor: http://ec.europa.eu

Glavni ciljevi financijskih okvira:

• Osigurati kontrolu evolucije proračuna u dužem vremenskom razdoblju

• Pomoć pri planiranju višegodišnjih programa i projekata

• Osigurati predvidljivi priljev sredstava za prioritete Unije

• Olakšati godišnju proračunsku proceduru i olakšati Euro-parlamentu i Vijeću EU

dogovor oko godišnjeg proračuna EU

• Lisabonski ugovor briše razliku “obveznih” i “neobveznih” rashoda

Tekući višegodišnji financijski okvir 2007-2013. uređuje iznose godišnjih granica odobrenih

rashoda prema obračunskom načelu po kategorijama rashoda i prema gotovinskom načelu.

35

Sektorska distribucija sredstava prema glavama («headings»):

Glava 1. Održivi rast (Konkurentnost, Kohezija) – 44,2%

Glava 2. Očuvanje i upravljanje prirodnim resursima (obuhvaća poljoprivredu, ruralni

razvoj, ribarstvo...) – 43%

Glava 3. Građanstvo, sloboda, sigurnost i pravda – 1,2%

Glava 4. Europska unija kao globalni partner – 5,7%

Glava 5. Administracija – 5,8%

Glava 6. Kompenzacije – 0,1%

Grafikon br. 5 Struktura izdataka EU proračuna 1988. i 2013. godine

Izvor: www.europa.eu

Prema grafikonu 5. očekuje se da će se izdatci EU proračuna za kohezijsku politiku i druge

politike narasti, dok će se za poljoprivrednu politiku smanjiti. Neslaganja oko proračuna EU

se javljaju zbog:

• “povijesni” korisnici regionalne politike teško prihvaćaju gubitak dobivanih sredstava

• nove zemlje članice traže pravedniji udio u regionalnoj pomoci

• najznačajniji kontributori, odbijaju bilo kakvo povećanje proračuna

• Francuska štiti financiranje CAP-a

• Velika Britanija odbija bilo kakvo osporavanje svog «rabata»

36

Osnovna područja financiranja u budućnosti:

• Gospodarski rast

• R&D, inovacije, obrazovanje i osposobljavanje te infrastrukturno povezivanje

nacionalnih tržišta

• Konvergencija

• Restrukturiranje

Financijski instrumenti Unije za pomoć financiranja posebnih aktivnosti u okviru zajedničkih

europskih politika koje definiraju zemlje članice predstavljaju sustav fondova EU-a. Razlikuju

se po namjeni, obuhvatu i zemljama kojima su namijenjeni:

– Regionalna pomoć («kohezijska politika»)

– Očuvanje prirodnih resursa

– Pretpristupna pomoć

– Vanjska pomoć

– Programi Unije

Kohezijska politika EU-a (raspoloživi fondovi vezani uz ciljeve održivog razvoja Unije):

– Europski socijalni fond (ESF)

– Europski fond za regionalni razvoj (ERDF)

– Kohezijski fond

Očuvanje prirodnih resursa:

– Europski poljoprivredni garancijski fond

(EAGF/FEAGA)

– Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj

(EAFRD/FEADER)

– Europski ribarstveni fond (EFF/FEP)

Instrument pretpristupne pomoći (IPA) namijenjen zemljama kandidatkinjama za EU:

- Europski fond za razvoj (EDF)

4.2. Harmonizacija poreznog sustava EU U Europskoj uniji je najviše učinjeno u pravcu harmoniziranja poreznih sustava i porezne

politike. U samom Ugovoru o osnivanju Europske unije (Rimski ugovor, 1957. godina) kaže

se da je stvaranje zajedničkog tržišta osnovna zadaća osnivanja Unije. Naknadno su nadodani

37

djelovi o ekonomskoj i monetarnoj uniji, ali stvaranje zajedničkog tržišta ima presudan utjecaj

na harmonizaciju. Karakterizira ga ukidanje svih prepreka slobodnom kretanju dobara, usluga,

ljudi i kapitala, a sustav bi trebao osigurati da se ne ometa konkurencija. Dakle, od samog

nastanka EU je zasnovana na tzv. 4 temeljne slobode – slobodi kretanja ljudi, dobara, usluga i

kapitala – kao bitnim pretpostavkama postojanja i uspješnog djelovanja jedinstvenog

europskog ekonomskog prostora. Međutim, samo ukidanje trgovinskih barijera među

članicama (međusobne carine su ukinute još davne 1968. godine) ne znači nužno da je

zajedničko, savršeno konkurentno tržište uspostavljeno. Jedna od najvažnijih brojnih zapreka

njegovom funkcioniranju jesu razlike u poreznim sustavima država članica. Stoga su osnovni

zadaci porezne politike EU posljednjih godina usko vezani za razvoj unutarnjeg tržišta,

jačanje monetarne unije i ekonomske integracije. Mjere fiskalne harmonizacije

podrazumijevaju postupak uklanjanja fiskalnih prepreka i neusklađenosti poreznih sustava u

međudržavnim zajednicama ili regijama unutar iste zemlje. U EU su one prije svega

usmjerene na harmonizaciju porezng sustava. Potrebna je kada postoje fiskalne eksternalije

među članicama, tj. kada porezne odluke jedne države imaju utjecaj na odluke drugih država,

te ometaju četiri osnovne slobode. Harmonizacija ih internalizira čineći sustave međusobno

kompatibilnima te kompatibilnima s ciljevima ekonomske unije. Dakako, u idealnim uvjetima

zemlje članice bi morale biti međusobno porezno neutralne, odnosno tokovi dobara, usluga,

ljudi i kapitala bi trebali biti isti bez i sa utjecajem poreza.

Kao razlog harmonizacije u EU se najčešće spominje nesklonost zemalja članica da prepuste

moć oporezivanja (fiskalni suverenitet) na višu razinu, pa harmonizacija oporezivanja služi

kao alternativan pristup koordinaciji poreza. Ciljevi harmonizacije jesu3:

• osnivanje zajedničkog tržišta i uklanjanje fiskalnih prepreka koje remete

konkurenciju na zajedničkom tržištu

• uklanjanje fiskalnih smetnji koje utječu na slobodno kretanje roba, ljudi i kapitala na

cijelom području EU

• postupno međunarodno približavanje ekonomskih politika zemalja članica

• uvođenje niza zajedničkih politika u različitim područjima

• omogućiti financiranje EU vlastitim sredstvima

3Šimović J., Šimović H.: Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije; Pravni fakultet Zagreb, Zagreb 2006., str. 94.

38

• osigurati ekonomsku neutralnost fiskalnih sustava članica u pogledu geografske

alokacije resursa i poštivanja načela nediskriminacije poreznih subjekata i proizvoda

u vezi s njihovom rezidencijom i porijeklom

• učiniti harmonizaciju fiskalnih sustava članica instrumentom ubrzanja procesa

integriranja i međuzavisnosti nacionalnih gospodarstava

Porezni sustavi zemalja članica razlikuju se po broju poreznih oblika, stopama, osnovicama,

olakšicama, poreznim oslobođenjima itd. Sve te razlike bi bez procesa harmonizacije utjecale

na stvaranje štetne porezne konkurencije i neostvarivanje prethodno navedenih ciljeva,

pogotovo stvaranja zajedničkog tržišta kao temeljnog cilja stvaranja EU. Ipak, cilj Unije nije

standardizacija (izjednačavanje) poreznih sustava, već osiguranje njihove međusobne

kompatibilnosti te kompatibilnosti s osnovnim ciljevima Unije. Iako bi standardizacija

vjerojatno brže dovela do postizanja zajedničkih ciljeva, ona pretpostavlja transferiranje

fiskalnog suvereniteta na supranacionalnu vlast, na što većina članica nikada ne bi pristala.

Zbog toga EU primjenjuje koordinaciju, suradnju na prevladavanju poreznih barijera, bez

odricanja većeg dijela fiskalnog suvereniteta.

Najveći porezni teret u EU snosi faktor rada. Zbog nemobilnosti radne snage, logično

je da su članice usmjerile porezne sustave prema jačem oporezivanju tog faktora kako bi

nadoknadile gubitak poreznih prihoda iz drugih segmenata oporezivanja. Mobilnost radne

snage je niska zbog donedavnog ograničavanja njene mobilnosti unutar EU i zbog raznih

drugih barijera (jezične, vjerske, kulturne ...) koje su u Uniji mnogo izraženije nego recimo u

Sad-u ili Kanadi.

Načela harmonizacije poreznog sustava EU4 jesu:

• Načelo nacionalne nadležnosti kaže da je određena politika isključivo u nadležnosti

pojedinih zemalja članica ako Unija nema nadležnost po tom pitanju na temelju

Ugovora.

• Prema načelu jednoglasnosti, pitanja vezana uz porezni sustav Unije mogu biti

privaćena jedino jednoglasno, odnosno, ako ih prihvate sve zemlje članice.

4 Šimović J., Šimović H.: Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije; Pravni fakultet Zagreb, Zagreb 2006., str. 100.

39

• Osnovno načelo koje je utjecalo na proces harmonizacije poreznih sustava u EU jest

načelo supsidijarnosti. Prema tom načelu odgovornost za određenu javnu uslugu treba

dodijeliti onoj razini vlasti koja je kompatibilna s 'područjem korisnosti' te javne

usluge. Naime, središnja razina vlasti (EU) treba donositi odluke samo ako ciljeve

koje njima želi postići može bolje i učinkovitije ostvariti od samih zemalja članica. U

suprotnom, te odluke treba prepustiti nižim razinama vlasti, odnosno zemljama

članicama, što i je slučaj kod harmonizacije oporezivanja. Dakle, porezni suverenitet i

dalje ostaje jedna od bitnih odrednica nacionalnog suvereniteta zemalja članica.

Porezna harmonizacija (ili porezno uskladenje) označava koordinaciju poreznih sustava

država članica Europske unije radi izbjegavanja nacionalnih poreznih mjera koje mogu

negativno utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta, tj. na slobodno kretanje roba, usluga i

kapitala te koje mogu narušiti konkurenciju. Ugovorom o EU utvrđene su pravne norme koje

se odnose na poreze, a do danas se nisu mijenjale. Prema njima, svaka država članica ima

pravo zadržati vlastiti porezni sustav, pa čak i uvoditi nove porezne oblike, uz obvezu da neke

njihove dijelove (poreznu stopu, osnovicu i sl.) uskladi s odlukama tijela EU. Europska unija

donijela je nekoliko posebnih smjernica (direktiva) o harmonizaciji pojedinih poreza, te je

postignut odredeni minimum usklađivanja poreznih sustava. Tako je postignuta djelomična

harmonizacija izravnih poreza, a najdalje se otišlo u harmonizaciji sustava neizravnih poreza,

tj. PDV-a i trošarina. Pravna osnova za usklađivanje neizravnog oporezivanja definirana je u

člancima 90. do 93. Ugovora o EU. Njima se zabranjuje porezna diskriminacija koja bi

izravno ili neizravno pogodovala nacionalnim proizvodima na štetu proizvoda iz drugih

država članica, te se poziva na harmonizaciju poreza na promet, trošarina i drugih neizravnih

poreza. Ciljevi na tom području postignuti su relativno brzo, pa su već u 1970-ima u

državama članicama višefazni porezi na promet koji nisu osiguravali poreznu neutralnost

zamijenjeni porezom na dodanu vrijednost.

40

Grafikon br 6. Indirektni porezi kao % BDP po vrstama poreza (1997.)

Izvor: Europska Komisija , Tax policy in the EU –europe on the move 2000.

Na slici 2. možemo vidjeti koliki postotak ukupnih indirektnih poreza u BDP-u otpada na

pdv. Njega predstavlja tamno plava, ostale indirektne poreze svijetlo plava, a trošarine

ljubičasta boja.

Donesena je i Šesta direktiva (77/388/EEC)1 kao osnovni dokument EU i zakonska osnova za

harmonizaciju PDV-a. Ta direktiva osigurava primjenu PDV-a na iste transakcije u svim

državama članicama. Postignut je dogovor prema kojemu države članice primjenjuju

standardnu stopu PDV-a, koja ne može biti niža od 15%, te jednu ili dvije snižene stope, koje

ne mogu biti niže od 5%. Zajednički sustav trošarina uveden je 1993. godine, a posebno se

odnosi na promet duhanskih proizvoda, alkohola i alkoholnih pića te na energente (naftne

derivate, ugljen, koks, prirodni plin i električnu energiju).

41

Slika 3. Trošarine EU15 1997. godine (udio u ukupnim prihodima od trošarina)

Izvor: Europska Komisija , Tax policy in the EU – Europe on the move 2000.

Kao što možemo vidjeti na slici broj 3.u petnaest zemalja članica Unije zajedno, 1997. godine

prihodi od trošarina na hidrokarbonska ulja su činili više od 50%, prihoda, od duhanskih

trošarina oko 25%, alkoholnih oko 14%, a prihodi od svih ostalih vrsta trošarina zajedno tek

oko 6% ukupnih prihoda od trošarina. Najveće pojedinačne stope trošarina bile su propisane u

Danskoj, Irskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu.

Postignut je i znatan napredak u uskladivanju stopa trošarina, strukture trošarina (definicije

proizvoda, jedinica mjere i izuzeća) te kretanja dobara koja se oporezuju trošarinama između

država članica. Takoder je postignut dogovor o suradnji i razmjeni informacija poreznih

uprava država članica.

U Europskoj je uniji područje izravnih poreza, tj. oporezivanje dohotka i dobiti još uvijek

uglavnom u nacionalnom djelokrugu, a zajednička porezna politika odnosi se ponajprije na

neizravne poreze koji neposredno utječu na funkcioniranje zajedničkog tržišta na području

slobodnog kretanja roba i slobode pružanja usluga.

42

Grafikon br. 7. Direktni porezi kao % BDP u 1997.godini

(') podaci za Grčku nisu dostupni

Izvor: Europska Komisija, Tax policy in the EU –europe on the move 2000.

O važnosti direktnih poreza za svaku zemlju, pa tako i Uniju, dovoljno govori činjenica da su

prihodi od njih iznosili tisuću milijardi eura ili 13,7% BDP-a EU u 1997. godini kao što

možemo vidjeti na grafikonu br. 7. Tamno plava boja pedstavlja prihod od poreza na

dohodak, ljubičasta od krporacijskih poreza, a svijetlo plava od ostalih diektnih poreza.

Možemo vidjeti i da je Danska imala najveći udio indirektnih poreza u ukupnom BDP-u pri

čemu su oni činili 32,2% BDP-a.

U ugovoru o EU ne spominju se izrijekom izravni porezi, pa njihova harmonizacija nailazi na

brojne zapreke. Europska se unija rijetko bavi oporezivanjem dohotka pojedinca, a tada

nastoji osigurati jednakost u smislu prilika za rad ili ulaganje u drugoj državi članici. Na

području oporezivanja dobiti trgovačkih društava EU ima dva cilja:

(1) spriječiti štetnu poreznu konkurenciju država članica i

(2) omogućiti slobodno kretanje kapitala.

43

Sve do 1997. godine sustav harmonizacije izravnog oporezivanja u EU bio je vrlo skroman.

Naime, do tada su postojale samo direktive o spajanjima poduzeća te o društvima majka-kćer,

koje su prije svega bile usmjerene na rješavanja pitanja dvostrukog oporezivanja. Nakon

1997. godine države članice pokrenule su široku raspravu usmjerenu na akciju kojom bi se

trebali kontrolirati negativni učinci porezne konkurencije. Ta je akcija bila usmjerena na

harmonizaciju poreznih propisa na tri područja: na oporezivanje poduzeća, oporezivanje

dohotka od štednje i oporezivanje autorskih naknada medu poduzećima. Tako porezni paket

za suzbijanje štetne porezne konkurencije koji je usvojilo Vijeće sadržava:

(1) pravila ponašanja pri oporezivanju poduzeća (engl. Code of conduct), kojim su se države

članice obvezale da neće uvoditi nikakve nove štetne porezne mjere,

(2) da će preispitati postojeće porezne zakone i ukinuti sve štetne porezne mjere što je prije

moguće,

(3) da će obavijestiti jedna drugu o mjerama što bi ih Kodeks mogao obuhvatiti i

(4) da će poticati ukidanje štetne porezne konkurencije i u zemljama izvan EU.

Instrument smanjivanja razlika u efektivnom oporezivanju dohotka od štednje,

odnosno kamata na štednju (engl. Savings Taxation Directive, lipanj 2003)- prema toj

direktivi sve države članice moraju osigurati razmjenu informacija o isplatama kamata na

štednju nerezidenata. Instrument uklanjanja poreza po odbitku pri oporezivanju kamata i

autorskih naknada medu povezanim društvima u razlicitim državama članicama EU-a (engl.

Interest and Royalty Directive, lipanj 2003)- tom direktivom EU propisuje zajednički sustav

oporezivanja kamata i autorskih naknada kako bi ukinuo dvostruko oporezivanje tih naknada.

Tako se kamate i autorske naknade oporezuju samo u državi članici u kojoj korisnik tih

naknada ima sjedište, a ne u državi u kojoj su one ostvarene. Kako su nacionalni porezni

sustavi uglavnom u nadležnosti 25 država članica, vrlo je teško postići potpunu harmonizaciju

sustava. Posljednje proširenje EU dodatno je produbilo porezne razlike u Uniji. Tako, usprkos

uvodenju zajedničkog tržišta te ekonomske i monetarne unije, u EU još uvijek ne postoji

istinska zajednička porezna politika. Tome je pridonio stav država članica koje smatraju da je

porezni sustav i dalje jedno od temeljnih obilježja nacionalnih suvereniteta i nevoljko

prebacuju svoje nadležnosti s tog područja na Uniju. Osim toga, u EU je postupak odlučivanja

o harmonizaciji oporezivanja još uvijek kompleksan. Naime, potreban je konsenzus za

donošenje odluka o oporezivanju na razini Unije. Tako nakon konzultacija s Europskim

parlamentom i Ekonomskim i socijalnim odborom Komisija prijedlog upućuje Vijeću, koje

jednoglasno odlučuje o prijedlozima s područja oporezivanja. No kako takav sustav blokira

donošenje odluka, da bi se olakšalo odlučivanje o poreznim pitanjima, Komisija je predložila

44

primjenu procedure bliske suradnje. Ona bi omogućivala Komisiji da grupa od najmanje osam

država članica može suradivati u donošenju odluka na odredenome poreznom području, te bi

nakon dobivanja odobrenja Vijeća njihova odluka mogla djelovati kao odluka kvalificirane

većine5. Takoder se države članice potiću da primijene preporuke koje će suzbiti štetnu

poreznu konkurenciju, a da na to nisu prisiljene obvezujućim zakonskim propisima.

4.3. Fiskalna pravila u EU

Fiskalna pravila EU zapravo predstavljaju koordinaciju fiskalnih, odnosno proračunskih

politika zemalja članica EU prema maastriškim kriterijima konvergencije i Pakta o stabilnosti

i rastu.

Regulatorno opterećenje obuhvaća čitav niz administrativnih i zakonskih prepreka s kojima se

suočava poslovni sektor. Smanjenje regulatornog opterećenja izravno doprinosi

konkurentnosti gospodarstva, posebno srednjeg i malog poduzetništva. Smanjenje

administrativnih troškova proizašlih iz postojeće složene regulative EU‐a za 25 posto u

razdoblju 2007. do 2013. godine ujedno je i jedan od ciljeva Lisabonske strategije. Usporedba

ocjene kvalitete regulative pokazuje da Hrvatska zaostaje za zemljama EU‐27 (tablica br. 5.).

5 Šimovic, H., 2006. „Harmonizacija izravnih poreza u Europskoj uniji“. Racunovodstvo i financije, 52 (2), 182-188.

Šimovic, J. i Šimovic, H., 2006. Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije. Zagreb: Pravni fakultet.

45

Tablica br. 5 Kvaliteta regulative, usporedba Hrvatske i EU‐27, 2009.

Izvor: www.europa.eu

Napomena: Pokazatelj kvalitete regulative mjeri percepciju razine regulatornih opterećenja

koja koče vanjsku trgovinu, razvitak poslovnog sektora i poslovanje općenito te učestalost

politika koje sputavaju djelovanje slobodnog tržišta.

Izvor: Worldwide Governance Indicators, The World Bank, 2010.

1979. godine kada je rezolucijom Europskog vijeća uspostavljen Europski Monetarni Sustav-

EMS(European Monetary System) , koji je predstavljao temelj suradnje i kontrole valutnih

tečajeva sve do uspostave monetarne unije. Taj je sustav baziran na fiksnom, iako

fluktuirajućem tečaju relativno prema centralnom valutnom standardu, European Currency

Unit-ECU. Osnovni instrument EMS-a za određivanje tečajeva između valuta zajednice bio je

mehanizam valutnih tečajeva – ERM( Exchange Rate Mechanism). Tako su tečajevi između

europskih valuta oscilirali od niske do visoke točke prije nego što je zatraženo od vlada da

interveniraju kada su prekoračeni limiti. Godine 1991. u nizozemskom gradiću Maastrichtu

donesena je odluka – stvoriti Europsku monetarnu uniju s vlastitom jedinstvenom valutom.

Stvoriti europsku centralnu banku. Sporazumom iz Maastrichta (1992) programirane su 3

faze procesa dostizanja EMU:

46

- prva faza (1990-1993)- sve valute zajednice priključuju se ERM pod jednakim

uvjetima. Zemlje članice bile su dužne usvojiti mjere za osiguranje liberalizacije

tržišta kapitala i financijskih tržišta. Drugi važan zadatak bila je što veća koordinacija

ukupne ekonomske politike, posebno monetarne i fiskalne, kako bi se postigla što više

jedinstvena i stabilna monetarna politika

- druga faza (1994-1998): 1994 osnivanjem Monetarnog instituta (EMI)sa sjedištem u

Frankfurtu – preteča Europske centralne banke (ECB). Dvije zadaće EMI: pripreme za

početak treće faze,, što uključuje stvaranje Europskog sustava centralnih banaka

(ESCB) i ECB, te koordinaciju i monetarne politike zemalja članica tijekom

prijelaznog razdoblja (nacionalne središnje banke i dalje zadržavaju autonomiju u

provođenju monetarne politike)

- treća faza (1999) odvijala se u dva dijela: prema ugovoru iz Maastrichta uspostavlja se

Monetarna unija. Sloboda nad monetarnom politikom, je sužena za zemlje članice,

budući da njihovo gospodarstvo treba zadovoljiti zadane kriterije kako bi zemlja ušla u

monetarnu uniju. Početak EMU- siječanj 1999. godine, kada je odlučeno u skladu s

maastricht kriterijima, koje zemlje će sudjelovati u EMU, odnosno u mehanizmu

deviznih tečajeva – ERM II. Maastricht ugovor, stvorio je europsku i monetarnu uniju

(EMU), uspostavljajući Europsku Centralnu Banku (ECB), koja je potpuno neovisna o

ekonomskoj politici zemalja – članica i Bruxellesa. ECB i središnje banke zemalja

članica jednim se imenom zovu Europski Sustav Centralnih Banaka (ESCB). Šest

članova Izvršnog odbora ECB-a, zajedno s guvernerima drugih centralnih banaka

zemalja članica sačinjavaju upravljački savjet – Governing Council ECB-a; no nijedna

od tih banaka kao i nijedna od organa koji donose odluke ne prima upute od drugih

organa

Maastriškim sporazumom reguliran je fiskalni položaj koji je bio svojevrsna uvertira Paktu o

stabilnosti i rastu kojim je dodatno proširena i više definirana tzv. procedura kod

prekomjernih deficita. Pakt je uveden usvajanjem Rezolucije Europskog vijeća o Paktu o

stabilnosti i rastu u Amsterdamu u lipnju 1997. godine (European Council, 1997c). Rezolucija

omogućuje zemljama članicama EU, Vijeću EU i Komisiji EU čvrsta pravila i upute u

provođenju Pakta. Kao svojevrsni nastavak maastriških kriterija, Pakt je usvojen kako bi

zemlje članice nastavile provoditi razumnu proračunsku politiku i nakon ulaska u EMU,

odnosno da bi se očuvala stabilnosti cijena koja se može narušiti fiskalnom nedisciplinom

zemalja članica EU. Kao što je prethodno spomenuto, osnovni cilj Pakta je sprečavanje pojave

47

prekomjernih deficita, sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravljanja

javnim financijama i očuvanja ekonomske stabilnosti unutar EMU. Prema Paktu, zemlje

članice EU se obvezuju da će svoja srednjoročna salda proračuna dovesti u ravnotežu ili čak

suficit. Smatra se kako će se na taj način ostaviti dovoljno prostora proračunskoj politici da se

nosi s normalnim cikličkim fluktuacijama te da (ciklički) deficiti koji bi se u tom slučaju

pojavili, ne bi smjeli biti veći od referentne vrijednosti 3% bruto domaćeg proizvoda (BDP-a).

Implementacija Pakta o stabilnosti i rastu počiva na dva osnovna stupa (tzv. twin-track

strategija): 1) na načelu multilateralnog nadzora proračunskih pozicija i 2) na procedurama u

slučaju prekomjernih deficita. Osnovni elementi ovih dvaju stupova definirani su dvjema

zasebnim regulacijama Vijeća EU. Nadzor proračunskih pozicija odnosi se na tzv.

srednjoročni rani sustav upozoravanja i kratkoročni nadzor. U slučaju prekomjernih deficita

nastupaju razne mjere koje donosi Vijeće EU na prijedlog Komisije EU. Ovakav sustav

temelji se na izvještajima (projekcijama) koje zemlje članice dva puta godišnje (ožujak i

rujan) dostavljaju Komisiji EU, a kompletna procedura u slučaju prekomjernog deficita traje

10 mjeseci. Rani sustav upozoravanja6 (engl. early warning system) odnosi se na

srednjoročne projekcije proračunskih pozicija i njime se u ranoj fazi prepoznaju eventualne

prepreke u izvršenju ciljeva Pakta o stabilnosti i rastu. U okviru njega je sadržana obveza

prezentacije godišnjih programa stabilnosti zemalja članica EMU i planova konvergencije

ostalih zemalja članica EU. Ti programi sadrže srednjoročne proračunske projekcije i planove

koje imaju za cilj ostvarenje proračunske ravnoteže ili čak suficita. Ovakve programe moraju

podržati prije svega Komisija EU, ali i Europska središnja banka (ECB) te Ekonomska i

financijska komisija EU (EFC), kako bi se predočili Vijeću EU. Na temelju izloženih

podataka Vijeće donosi odluku može li dotična država održati deficite u granici 3% BDP-a.

Ako je odluka Vijeća negativna, članica mora revidirati planove i postupke kako bi u

ponovljenom procesu dobili pozitivnu ocjenu. Kratkoročnim nadzorom (engl. short-term

surveillance) provjeravaju se trenutne proračunske pozicije na osnovi polugodišnjih izvještaja.

Komisija odvojeno provjerava izvještaje i donosi odluku o tome postoji li prekomjerni

proračunski deficit i je li proračunska politika adekvatna za izvršenje cilja od 3%. U slučaju

negativnog mišljenja, Komisija obavještava Vijeće koje kvalificiranom većinom donosi

konačno pozitivno ili negativno mišljenje. Ta odluka se donosi najkasnije 3 mjeseca od

podnošenja izvještaja (projekcije) zemlje članice. Pri donošenju konačne odluke Vijeća EU

• 6 http://www.stabilitypact.org/

48

(ECOFIN-a) u obzir se uzimaju sve olakšavajuće činjenice, kao npr. recesija gospodarstva,

prirodne katastrofe i sl. Tako se npr. dozvoljava deficit veći od 3% ukoliko se dotičnoj zemlji

članici u promatranoj godini BDP smanjio najmanje za 2%. Nadalje, ako se realni BDP snizio

između 0.75% i 2%, onda je moguć prekomjeran deficit, ali uz suglasnost Vijeća. Zemljama

članicama kojima se BDP snizio do 0.75% ne dozvoljava se prekomjeran deficit kao

posljedica određenih olakšavajućih činjenica.

Ako Vijeće donese negativno mišljenje, onda slijede procedure u slučaju prekomjernog

deficita (engl. an excessive deficit procedure). Vijeće u početku daje određene preporuke

(prijedloge) dotičnoj članici kojih bi se trebala pridržavati za smanjenje deficita u iduća četiri

mjeseca. Ako se ta članica ne pridržava tih prijedloga, Vijeće joj onda može nametnuti

detaljne mjere za smanjenje deficita koje treba implementirati u roku mjesec dana. Ako se i

dalje članica ne pridržava zadanih mjera, Vijeće se može odlučiti za uvođenje sankcija koje bi

omogućile izvršavanje zadanih mjera. Te sankcije uključuju informiranje javnosti o neposluhu

u slučaju izdavanja državnih obveznica, reviziju kreditne politike od strane Europske

investicijske banke, obvezu deponiranja beskamatnog depozita u određenom iznosu i

nametanje raznih novčanih kazni (globi). Nakon što se Vijeće odlučilo za konkretne mjere,

daje se još dva mjeseca zemlji članici da dovede deficit u zahtijevane granice prije same

implementacije tih mjera. Ukoliko se ti zahtjevi ne izvrše, sankcije nastupaju trenutno.

Tablica br.6. Vremenski prikaz procedure u slučaju prekomjernog deficita

Izvor: Eijffinger & de Haan (2000: 89).

49

Najznačajnija sankcija u tom slučaju je deponiranje beskamatnog depozita. Veličina tog

depozita se sastoji od fiksnog (inicijalnog) dijela koji iznosi 0,2% BDP-a te varijabilnog dijela

koji iznosi 0,1% BDP-a za svaki postotni poen za koji je stvarni deficit veći od referentnog

(3% BDP-a). Ako fiskalna politika i dalje nije usklađenja zahtjevima Pakta, taj depozit se

pretvara u bespovratnu novčanu kaznu, bez obzira zadovoljili se uvjeti ili ne. U tablici broj 6

dan je vremenski prikaz procedure u slučaju prekomjernog deficita.

Fiskalna pravila u EU koja sa su sadržana u maastriškim kriterijima konvergencije i Paktu o

stabilnosti i rastu, refleksija su stvaranja EMU usmjerene primarnom cilju – stabilnosti cijena.

Postoji nekoliko osnovnih razloga uvođenja fiskalnih pravila u EMU. Prvo, potreba uvođenja

fiskalnih pravila u obliku Pakta može se opravdati stajalištem da se kod većine zemalja

pojavljuju prekomjerni deficiti posebno nakon ulaska u monetarnu uniju (Thygesen, 1999.).

Da bi ukazao na tu činjenicu, Beetsma (1999.) je razvio ekonometrijski model u kojem

razmatra ove mogućnosti te kao osnovni razlog prekomjernih deficita navodi bojaznost

vladajuće političke garniture da ne bude ponovno izabrana. Drugo, fiskalne restrikcije

proizašle iz tih kriterija prvenstveno su rezultat straha da preveliki deficiti i javni dug zemalja

članica može utjecati na rast kamatnih stopa u drugim članicama EMU, što može bitno

utjecati na stabilnost cijena. Fiskalna nedisciplina utječe na rast kamatnih stopa zbog

nestabilnosti odražavaju se na tržište kapitala i sve su jači spillover učinci na druga tržišta. U

najgorem scenariju ovakav slijed događaja vodi k nestabilnosti globalnog tržišta, odnosno u

ovom slučaju tržišta EU (Alesina i Perotti, 1996.). Treće, visoki fiskalni deficiti mogu

potkopati kredibilitet nove središnje banke, a "mekana" monetarna politika može utjecati na

raskalašenost fiskalnih politika zemalja članica EMU. Četvrto, postoji bojaznost da neki

sudionici tržišta mogu pretpostaviti kako će EU izvući pojedine zemlje iz financijskih teškoća

i prema tome formirati svoja očekivanja (Thygesen, 1999; Eijffinger & de Hann, 2000: 81-

87). I kao posljednje, ako se želi pristupiti određenom klubu, kao EMU, potrebno je poštovati

njihova pravila, a to je provedba politike Pakta o stabilnosti i rastu te maastriških kriterija

konvergencije (Masson, 1996: 996-998).

Pakt je, dugoročno gledano, najbolji način postizanja stabilnosti u međunarodnim okvirima,

bez obzira na njegov nedostatak nemogućnosti rješavanja pojedinačnih nestabilnosti zemalja

članica EU.

50

4.4 Učinci prilagodbe fiskalnog sustava RH Ovo poglavlje nastoji odgovoriti na pitanje koje su prednosti i eventualni nedostaci ili ključni

izazovi, pa i ograničenja, koji nas očekuju ulaskom u EU, a što sve nije i ne bi smjelo biti

nesavladiva prepreka hrvatskom društvu.

Stupanj učinkovitosti javne uprave u Hrvatskoj u ovom trenutku nije moguće izmjeriti. Nisu

dostupni podaci za precizno mjerenje rezultata i učinkovitosti javne uprave, pa čak ni osnovni

podaci o veličini javne uprave.

Procjena učinkovitosti javne uprave u Hrvatskoj na temelju pokazatelja koji se koriste u

ekonomskoj literaturi pokazuje da javna uprava u Hrvatskoj postiže znatno niže rezultate, te je

neučinkovitija u odnosu na niz europskih zemalja (grafikon br. 8).

Grafikon br.8. Učinkovitost javne uprave, 2010.

Izvor: Slijepčević, S.: Efikasnost i učinkovitost javne uprave: Hrvatska na putu prema Europskoj uniji,

Fircon d.o.o., Mostar, 2010.

Napomena: Indikator učinkovitosti mjeri odnos između ostvarenih rezultata mjerenih

pokazateljima korupcije, birokracije i sive ekonomije u odnosu na uložene resurse

(procijenjene udjelom rashoda opće države za konačnu potrošnju u BDP‐u). S obzirom da se

radi o primjeni subjektivnih pokazatelja, radi se tek o pokazatelju kako stanovništvo

doživljava uspješnost javne uprave u postizanju svojih ciljeva i zadataka u odnosu na utrošena

sredstva. Pri tome 1 označava da je za jednu jedinicu uloženih sredstava ostvarena 1 jedinica

rezultata i ishoda.

51

Kroz zajednička promišljanja javne uprave EU nastoji osigurati jednaku razinu i kvalitetu

javnih usluga svojim građanima u svim državama članicama. Premda EU pravno ne zahtijeva

određene oblike i elemente javne uprave, teži se preciziranju i ustaljivanju standarda koji

služe procjeni upravnih kapaciteta kroz program Sigma, organizacijski smješten pri OECD-u i

financiran od EU-a. Prema ocjenama građana, poduzetnika i stručnjaka postojeća javna

uprava u Hrvatskoj ne odgovara zahtjevima moderne javne uprave koja služi građanima. Iako

je tijekom pregovaračkog procesa postignut napredak, u području reforme javne uprave

potrebni su daljnji napori radi poboljšanja profesionalizacije i osiguravanja efikasne

implementacije relevantnih pravnih okvira kako bi se izgradio moderan, pouzdan,

transparentan i prema građanima orijentiran javni sektor. Upravo su zato pristupanje EU-u i

zakonske promjene koje ga prate prilika za cjelovitu reformu hrvatske javne uprave, odnosno

njenu modernizaciju i europeizaciju. Tijekom procesa pridruživanja EU-u Hrvatska je

nastojala uvesti i u praksi provoditi europske standarde kako bi osigurala cjelovito

uključivanje javne uprave u europski upravni prostor i tako omogućila više sve kvalitetnijih

usluga svojim građanima, poduzetnicima i drugim subjektima, kao i građanima država članica

Unije. Osiguravanje pristupa informacijama javnog sektora, potpuna uspostava sustava zaštite

osobnih podataka, bolja regulacija izbornog sustava, organizacijske promjene u državnoj

upravi, postavljanje okvira za učinkovit sustav upravljanja i razvoja ljudskih potencijala u

javnoj upravi, edukacija službenika, redukcija propisa, priprema za pojednostavljenje

upravnog postupka samo su neki rezultati koje treba spomenuti.

Ulazak u članstvo EU-a stvara još efikasnije mehanizme potpore i pritisaka za daljnje

aktivnosti u reformi javne uprave. Tijekom prve godine nakon pristupanja EU-u Hrvatskoj će

biti na raspolaganju privremena financijska pomoć od 29 milijuna eura za razvoj i jačanje

njezinih administrativnih (i pravosudnih) sposobnosti za provedbu i primjenu zakonodavstva

EU-a te za postizanje razmjene najbolje prakse. Twinning je instrument pomoći zemljama

korisnicama u razvoju moderne i učinkovite administracije, s razvijenim strukturama,

ljudskim resursima i potrebnim vještinama upravljanja, te jedan od glavnih alata EU-a za

pomoć pri izgradnji institucija. Za twinning projekte između javnih uprava sa svrhom jačanja

institucija i dalje će se primjenjivati postupak prikupljanja ponuda putem mreže kontaktnih

točaka u državama članicama. Uključivanjem u europski upravni prostor još uvijek visoko

centralizirana hrvatska uprava trebat će postati decentralizirana što će omogućiti povećanje

dostupnosti i kvalitete usluga građanima, osobito na regionalnoj i lokalnoj razini. Pristup

Uniji dodatno će naglasiti potrebu depolitizacije, političke neutralizacije i profesionalizacije

javne službe. Naglasak je na novom sustavu državnih službenika, pri čemu posebno mjesto

52

zauzima stručno osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika, kao i službenika u

tijelima lokalne i područne (regionalne) samouprave, te pravnim osobama s javnim ovlastima.

Vlada RH donijela je Nacionalnu strategiju obuke za dužnosnike i službenike u jedinicama

lokalne i područne (regionalne) samouprave 2009.–2013. i Strategiju razvoja ljudskih

potencijala 2010.–2013. te s njom povezan akcijski plan. Svrha je Strategije razvoja ljudskih

potencijala unapređenje sustava izobrazbe i sustava zapošljavanja i zadržavanja kvalitetnih

službenika. Koncem 2010. godine osnovana je i Državna škola za javnu upravu radi trajnog

podizanja razine i kvalitete znanja, vještina i sposobnosti javnih službenika radi oblikovanja

profesionalnog, djelotvornog i učinkovitog javnog sektora koji će građanima pružiti

pravodobne i kvalitetne javne usluge u skladu s najboljim i općeprihvaćenim standardima.

Daljnji korak prema sustavnom obrazovanju javnih službenika po uzoru na ostale europske

države trebao bi biti osnutak posebne visoke škole za javnu upravu koji bi na sveučilišnoj

razini (3+2+1) obrazovala kadrove za specifične poslove javne uprave. Uspostava sustava

nagrađivanja i napredovanja službenika prema rezultatima rada, oblikovanje karijernog

službeničkog sustava te platni sustav koji osigurava plaće usporedive s plaćama u privatnom

sektoru doveli bi do toga da javna služba postane prestižna i odgovorna profesija, koja bi

privlačila i zadržavala najkvalitetnije kadrove.

Uloga i učinkovitost pučkog pravobranitelja sve su veći, a posvećivanje veće pozornosti

pravobraniteljevim preporukama dodatno će ojačati njegovu ulogu institucionalne protuteže

koja brani prava građana i bori se protiv slabog rada administracije. Novi Zakon o općem

upravnom postupku stupio je na snagu 2010. godine. Cilj je poduprijeti uspostavu

profesionalnih, prema građanima orijentiranih upravnih usluga i razviti administrativni sustav

temeljen na pojednostavljenim i transparentnim postupcima. Dana 1. siječnja 2012. godine je

stupio na snagu novi Zakon o upravnim sporovima. Upravno postupanje trebalo bi postati

jednostavnije i modernije i ostvarenjem e-uprave, koja će osigurati pouzdanu i brzu podršku

javne uprave građanima i gospodarstvu. Neki od dosadašnjih servisa (hitro.hr, one-stop-shop)

nisu zaživjeli u praksi i može se očekivati njihova dodatna izgradnja. Daljnje smanjenje

regulatornog opterećenja, odnosno ukidanje zakonskih i administrativnih zapreka, trebalo bi

omogućiti smanjenje administrativnih troškova korisnicima te potaknuti jačanje poduzetničke

klime i stvoriti uvjete za nova ulaganja u razvoj gospodarstva.

Da bi ostvarila ciljeve povećanja učinkovitosti i uštede, velika i troma javna uprava morat će

se smanjiti. To međutim ne znači nužno otpuštanje zaposlenih u javnoj službi nego uvođenje

fleksibilne politike zapošljavanja prema kompetencijama i stvarnim potrebama javnih

funkcija. Zakonske izmjene koje olakšavaju zapošljavanje prema sposobnostima i otpuštanje

53

nedovoljno učinkovitih djelatnika, premještaj po potrebama službe, obvezatno usavršavanje,

interno testiranje ovladavanja novim kompetencijama tijekom karijere, ocjena prema

rezultatima rada pojedinca i unutar jedinica, mogli bi imati negativne posljedice za određeni

broj zaposlenika u tom sektoru. Ipak, gledano iz perspektive povećanja učinkovitosti javne

uprave, riječ je o nužnim i nezaobilaznim mjerama. Mogu se očekivati daljnji troškovi

edukacije i usavršavanja javnih službenika za specifične zahtjeve moderne uprave (npr. za

uvođenje e-uprave), za korištenje sredstava raspoloživih fondova EU-a te za sudjelovanje u

radu stručnih tijela po ulasku u EU. Ipak, svi ti početni troškovi trebali bi postići dugoročno

ekonomičnije funkcioniranje javne uprave.

Ugovorom iz Maastrichta (1993.) utvrđene su pravne norme koje se odnose na poreze.

Politika oporezivanja osigurava temeljna načela funkcioniranja unutarnjeg tržišta, odnosno

slobodno kretanje roba, usluga i kapitala, sprečava negativne utjecaje nacionalnih poreznih

mjera na funkcioniranje unutarnjeg tržišta i poreznu diskriminaciju te jača konkurentnost.

Kako bi se ti ciljevi postigli nužna je harmonizacija ili usklađivanje poreza, iako je

oblikovanje nacionalnog poreznog sustava u nadležnosti članica. Svaka članica ima pravo

zadržati svoj porezni sustav, pa čak uvoditi nove poreze, ali je obvezna uskladiti ih s

odlukama tijela EU-a. Harmonizacija slijedi direktive koje određuju okvir unutar kojega

članice trebaju urediti svoja porezna zakonodavstva. Postupak harmonizacije provodi se pri

usklađivanju neizravnih poreza, a u području izravnih poreza poduzimaju se mjere

koordinacije. U neizravne poreze ubrajaju se porez na promet, porez na dodanu vrijednost I

trošarine. Pravna osnova za harmonizaciju neizravnih poreza određena je Ugovorom o

funkcioniranju EU-a u člancima 110. do 1137. Harmonizaciji je posvećena velika pozornost i

donesen je niz direktiva iako su još prisutne velike razlike kako u visini, tako i u broju stopa

koje se primjenjuju u državama članicama. Temeljni izravni porezi uključuju oporezivanje

dohotka fizičkih osoba i dobiti trgovačkih društava te imovine. Nametanje poreza u

isključivoj je nadležnosti svake države i temeljno je obilježje nacionalnog suvereniteta.

Izravni porezi ne spominju se izrijekom u Ugovoru o EU-u, ali koordinacija u tom području

treba osigurati neometano funkcioniranje nacionalnih sustava i uklanjanja fiskalnih smetnji

između država članica. Tijekom pristupnih pregovora Hrvatska je u području oporezivanja

znatno uskladila svoje zakonodavstvo s pravnom stečevinom EU-a. U Pregovaračkim

7 Pregovaračko stajalište RH za Međuvladinu konferenciju o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji za Poglavlje 16. Porezi [Vlada RH (MVPEI)] 24. 4. 2008.

54

stajalištima prihvaćena je pravna stečevina EU-a te izražena spremnost za punu provedbu do

pristupanja EU-u. Iznimka su pojedine odredbe direktiva o harmonizaciji PDV-a i trošarina,

za koje je odobreno prijelazno razdoblje. Danom pristupanja EU-u u Hrvatskoj će se ukinuti

nulta stopa PDV-a kojom se oporezuju sve vrste kruha, mliječni proizvodi, knjige, nosači

audiovizualnih sadržaja (CD, DVD i sl.), određeni lijekovi, implantati, ortopedska pomagala,

znanstveni časopisi te usluge javnog prikazivanja filmova. Nositelji fiskalne politike moći će

birati između minimalne stope, koja u EU iznosi 5%, bilo koje druge snižene stope ili

oporezivanja općom stopom od 25%. U sustavu PDV-a, osim ukidanja nulte stope, a

najkasnije s danom pristupanja u članstvo, Hrvatska će morati uključiti slobodne zone u

područje primjene PDV-a, propisati posebne postupke za oporezivanje turističkih agencija,

propisati poseban postupak za oporezivanje investicijskog zlata, ukinuti odredbe o carinskim i

poreznim olakšicama temeljem Zakona o pravima hrvatskih branitelja, ukinuti porezno

oslobođenje za isporuke dobara i usluga samostalnih umjetnika, promijeniti način

oporezivanja upotrebljavanih osobnih automobila, ostalih motornih vozila, plovila i

zrakoplova posebnim porezom na promet, ukinuti oslobođenje od PDV-a za nabavu predmeta

koje vjerske zajednice primaju bez naknade iz inozemstva, a koji im služe za obavljanje

vjerskih poslova te ukinuti nultu stopu na kinoulaznice i uvesti sniženu stopu. Najniži prag za

ulazak u sustav PDV-a povećat će se sa sadašnjih 85.000 kuna do maksimalno odobrenih

35.000 eura (oko 260.000 kuna). Nakon 31. prosinca 2014. ukinut će se oslobođenje od

plaćanja PDV-a na trgovanje građevinskim zemljištem i propisati oporezivanje građevinskog

zemljišta. Hrvatski sustav trošarina obuhvaća oporezivanje alkohola, alkoholnih pića,

duhanskih proizvoda i energenata i električne energije. Sadržajno je usklađen s europskim

direktivama o oporezivanju trošarinama. Visina poreza na cigarete niža je od minimalno

propisane u EU-u, koja je sada 64 eura na 1000 komada cigareta, i od minimalnog udjela

poreza u maloprodajnoj cijeni najprodavanijih cigareta od 57%. Za dostizanje minimalnog

udjela od 60% i minimalnog udjela od 90 eura na 1000 komada, koji će se primjenjivati od 1.

siječnja 2014., Hrvatska je uz pojedine članice EU-a dobila prijelazno razdoblje do 31.

prosinca 2017. godine. Najveće promjene u trošarinskom sustavu koje će trebati provesti do

dana pristupanja odnose se na uvođenje oporezivanja energenata (prirodni plin, ugljen i koks,

električna energija). Svaka promjena poreznog sustava ima fiskalne, gospodarske i socijalne

učinke, a to će biti razvidno i u slučaju promjena pri ulasku Hrvatske u Europsku uniju.

Povećanje stopa, ukidanje nulte stope, uvođenje oporezivanja energenata i građevinskog

zemljišta trebalo bi povećati porezne prihode proračuna. Na povećanje poreznih prihoda

međutim utječe i niz drugih poreznih i neporeznih čimbenika – porezna osnovica,

55

učinkovitost naplate prihoda, smanjenje obujma sive ekonomije, troškovi oporezivanja, razina

potrošnje. Građani će imati širi izbor u pogledu kvalitete i cijene roba i usluga. Ulaskom u EU

više neće pri unosu u RH plaćati PDV na proizvode koje su kupili u nekoj državi EUa, gdje je

u cijeni robe sadržan porez koji se ondje primjenjuje. Kako je opća stopa PDV-a u susjednim

zemljama (Slovenija, Italija, Austrija) niža nego u Hrvatskoj, ti su proizvodi uglavnom

jeftiniji. Povećanjem praga za ulazak u sustav PDV-a iz sustava izlazi velik broj malih

obveznika čiji su učinci na proračun neznatni. Smanjit će se administrativni troškovi porezne

uprave te troškovi ispunjavanja porezne obveze malih obveznika koji izlaze iz sustava.

Integracijom hrvatskog tržišta električne energije i plina u unutarnje energetsko tržište rast će

konkurencija, a to će građanima otvoriti veće mogućnosti izbora dobavljača. Povećanje

trošarine na duhanske proizvode povećat će i cijene tih proizvoda. Očekivan pad potrošnje

duhanskih proizvoda imat će s gledišta zdravstvene i ekološke politike pozitivne učinke te

pridonijeti boljoj provedbi zdravstvene i ekološke politike suzbijanja potrošnje štetnih

proizvoda. Hrvatska je postigla napredak u području operativnih kapaciteta i kompjutorizacije

što će pridonijeti učinkovitijem i kvalitetnijem radu Porezne i Carinske uprave. U području

operativnih kapaciteta i kompjutorizacije uspostavljeni su Zajednička komunikacijska mrežna

infrastruktura i Sistemsko sučelje (Common Communications Network/ Common Systems

Interface, CCN/CSI), koji podržavaju razmjenu elektroničkih poruka preko NCT-a114.

Razvijeni su Sustav za elektroničku razmjenu informacija o PDV-u (VAT Information

Exchange System, VIES) i Sustav za upravljanje trošarinama (Excise Movement and Control

System, EMCS), koji će biti u punoj funkciji do dana pristupanja EU-u.

Povećanje poreznog opterećenja donosi rast cijena roba i usluga, a to utječe na životni

standard stanovnika, iako osim poreza na cijene utječu i drugi čimbenici, napose potražnja i

elastičnost potražnje, marže proizvođača i trgovaca. Procjenjuje se da bi ukidanje nulte stope

prouzročilo trenutačan rast cijena za oko 1,45%. Pad standarda više će utjecati na građane

nižih primanja jer relativno više troše na prehrambene proizvode, koji su bili oporezivani

nultom stopom. Procjenjuje se da bi građanima s nižim životnim standardom ukidanje nulte

stope povećalo izdatke za osobnu potrošnju do 2,3%. U apsolutnom iznosu porast izdataka

više bi osjetili građani viših primanja, jer je njihova potrošnja spomenutih dobara veća.

Povećanje cijene duhanskih proizvoda najviše će pogoditi socijalno ugroženije kategorije

stanovništva, koje su većinski potrošači duhanskih proizvoda. Rast trošarina na cigarete potiče

ilegalnu prodaju i krijumčarenje, koje umanjuje prihode proračuna. Oporezivanje

građevinskog zemljišta imat će određene ekonomske učinke. To se posebice odnosi na

troškove poreznih obveznika u građevinarstvu, a posredno na cijene nekretnina u koje će se

56

uključiti i porez na građevinsko zemljište na kojem se nekretnina nalazi. Rast cijena

energenata također će nepovoljno utjecati na životni standard stanovništva.

Zaključak

Ulaskom u članstvo Europske unije 1. srpnja 2013. godine trebao bi se ostvariti najvažniji

vanjskopolitički cilj Republike Hrvatske nakon osamostaljenja na kojem se intenzivno radilo

dulje od desetljeća. Promjene što ih donosi članstvo postupno se prepoznaju na mnogim

područjima, a ulaskom u EU prerastaju u trajnu vrijednost. Ali udruživanje RH u EU ima i

pozitivne i negativne ekonomske posljedice na fiskalni sustav RH. Ulaskom u članstvo

Hrvatska će i službeno postati dijelom unutarnjeg tržišta EU-a. Članstvo u EU-u donosi

brojne prilike, ali i izazove na koje Hrvatska mora biti pripravna. Uspješnost članstva

prvenstveno ovisi o spremnosti da se što bolje iskoriste prilike i umanje izazovi i opasnosti u

svakom pojedinom području ili sektoru. Članstvo otvara velike mogućnosti poduzetnicima

koji imaju ideje, znanje, inovativnost i sposobnosti, ali može biti prijetnja onima koji se ne

mogu ili ne znaju nositi s konkurentskim izazovima velikog, otvorenog tržišta. Ulaskom u EU

Hrvatska dobiva mogućnost sudjelovati u sustavu odlučivanja EU-a svojim glasom i stavom,

odnosno biti ravnopravna u dijalogu i odlučivanju o ključnim pitanjima koja se tiču i nje

same. Prednost članstva svakako je bolje uređena i organizirana javna uprava u službi

građana, zakonodavstvo usklađeno s najvišim europskim standardima, neovisno sudstvo i

pravosuđe koje djeluje profesionalno i bez utjecaja politike, smanjenje korupcije, veća

sigurnost zemlje na vanjskom planu i niz drugih pozitivnih promjena. Pritom se, ne gubeći

svoj identitet, u pojedinim područjima Hrvatska odriče dijela suverenosti, primjerice pri

budućem ulasku u monetarnu uniju. Sve to donosi znatne troškove usklađivanja, jačanja i

izgradnje institucija, koji su velikim dijelom pokriveni sredstvima iz programa pretpristupne

pomoći EU -a.

Fiskalni sustav EU je specifičan i u određenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne sustave

"klasičnih" nacionalnih država. Instrument provođenja fiskalne politike je proračun EU, čija

je temeljna funkcija financiranje zajedničkih funkcija i politika EU odnosno potrebe

konfederacije zemalja zastupljenih u EU. Problem je što je fiskalna politika kao

makroekonomski instrument u nadležnosti zemalja članica EU, a ne institucija EU. To navodi

na zaključak da su fiskalni suverenitet i proračun EU ograničeni. Zemlje zainteresirane za

57

članstvo u EU susreću se danas s brojnim poteškoćama. Osnovni je problem neodlučnost

članica zbog financijskih razloga, posebno zbog golemih iznosa koje EU svake godine troši

na poljoprivredu i regionalnu pomoć. Drugi, vrlo velik problem jest porast utjecaja

populističkih stranaka (primjerice, u Francuskoj, Austriji, Nizozemskoj i Danskoj) koje se

panično boje poplave imigranata iz siromašnijih dijelova Europe. Osim toga, administrativne

su prepreke takve da zemlje pristupnice trebaju usvojiti i primijeniti više od osamdeset tisuća

stranica zakona EU. Proces integriranja nije niti jednostavan niti lak. Neke zemlje, iako

punopravne članice, opiru se prenošenju fiskalnih ovlasti na tijela EU. Nadalje, u procesu

pristupanja EU sadašnje i buduće članice, nisu, niti će biti u jednakom položaju. Naime,

bogatstvo određuje moć. Neslaganja i pojedinačni interesi zemalja članica se sve češće

javljaju pogotovo zbog nejednakosti u raspodjeli sredstava koje su imale nove i stare članice,

te zaključujemo kako nove članice neće uživati isti tretman, primjerice u sferi poljoprivredne i

strukturne politike, poput onog koje su imale zemlje EU-15. Iz toga proizlazi da najveće

koristi od stvaranja jedinstvenog eurotržišta imaju zemlje koje su među prvima postale članice

EU. U situaciji kada se većina zemalja protivi prenošenju fiskalnih ovlasti na tijela EU,

moguće je ostvariti fiskalno jedinstvo u EU i usklađivanjem poreznih sustava svih zemalja

članica. U tomu je već sada Hrvatska otišla poprilično daleko, posebice u poreznim pitanjima.

Usklađivanje nije parcijalan proces nego obuhvaća usklađivanje poreznih sustava svake

zemlje članice u cjelini. Najveće se polemike vode oko nulte stope i brojnih poreznih

oslobođenja, koje koristi većina članica EU. To i brojne druge činjenice navode na zaključak

kako je proces integracije europskih zemalja u jednu cjelinu složen i ekonomski skup proces

koji ima svoje prednosti i nedostatke. Iako Hrvatska ima u velikoj mjeri prilagođen i

usporediv sustav onomu u EU, problem je što ju još uvijek opterećuju brojni problemi koje će

do punopravnog članstva morati riješiti, poput nepostojanja jedinstvene i cjelovite strategije

razvoja i optimalnog stupnja fiskalne decentralizacije, te neprilagođenost zakonodavstva s

pravnom stečevinom EU, čime su smanjene mogućnosti korištenja sredstava iz proračuna EU.

Europska integracija omogućuje bolju alokaciju resursa unutar integriranog područja. Proces

prilagodbe svake nove zemlje novim u integriranom području zahtijeva efikasnu ekonomsku

politiku nove članice. Koristi integracije za zemlje članice mogu imati i neželjene učinke

izvan područja integracije, zbog učinka trgovinske diverzije. Pitanje prirode te integracije i

njezinih ciljeva jest zbog čega slobodne, nezavisne i samostalne države trebaju žrtvovati

značajan dio nacionalne suverenosti u cilju stvaranja integracije s drugim zemljama sličnih

interesa. Integracija između zemalja ima općeniti cilj ostvariti korist za one zemlje koje ulaze

u integracije.

58

LITERATURA:

• Cuculić, J. et al.: Fiskalni aspekti pridruživanja: možemo li u Europsku uniju s proračunskim

deficitom? Financijska teorija i praksa 28 (2) str. 155-179 (2004.)

• Faulend, M. i Šošić, V. (2010) Europska monetarna unija, u: Mintas-Hodak, Lj., ur.,

Uvod u Europsku uniju. Zagreb: MATE.

• Ott, K., 2005. Pridruživanje Hrvatske Europskoj uniji: ususret izazovima pregovora. Zagreb:

Institut za javne financije: Zaklada Friedrich Ebert, 1-28.

• Popović, H. et. al. (2010) Background information report: Media policies and regulatory

practices in a selected set of European countries, the EU and the Council of Europe: the case

of Croatia. Mediadem

• Sopek, Petar: Procjena utjecaja pristupanja Europskoj Uniji na hrvatski proračun, Institut za

javne financije, br. 59., srpanj, 2011.

• Šimović H.: Štetna porezna konkurencija u Europskoj uniji i mjere za njezino

sprječavanje; Računovodstvo i financije, 50 (11), 73-77

• Šimović J., Šimović H.: Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije; Pravni

fakultet Zagreb, Zagreb 2006.

• Švaljek S.: Oporezivanje dohodaka od kapitala: EU i zemlje u tranziciji; privredna

kretanja i ekonomska politika, 104/2005.

• Tadin, H., : Porezna konkurencija ili harmonizacija poreza država članica Europske unije,

Rifin, br. 02, 2009.

• www.dsz.hr

• www.ec.europa.eu

59

• www.ecb.int/

• www.eizg.hr

• www.eu-pregovori.hr

• www.europa.eu

• www.hnb.hr

• www.ijf.hr

• www.imo.hr

• www.mvpei.hr/

• www.porezna-uprava.hr

• www.propisi.porezna-uprava.hr

• www.stabilitypact.org/

Sažetak Iako ne postoji zajednička fiskalna politika na razini Europske unije (EU), priključivanjem

Hrvatske EU-u doći će do značajnih promjena u proračunskim prihodima i rashodima. S jedne

strane, priključivanje donosi transfere iz proračuna EU-a, ali i gubitak carinskih prihoda, kao i

potrebu prilagodbe strukture poreznih prihoda. Usto, uz značajne izdatke za prilagodbu na

područjima kao što su okoliš i transport te izdvajanja za proračun EU-a doći će i do promjene

u strukturi rashoda kako bi se mogli pratiti transferi iz strukturnih fondova. Cilj rada je

ocijeniti intenzitet i smjer fiskalnih učinaka koje će donijeti priključivanje EU-u, kao i

promjene u njihovoj strukturi .

60

Summary

Although there is no common fiscal policy at EU level, when Croatia joins the EU, there will

certainly be important changes on the budgetary revenue and expenditure sides. On the one

hand, accession will mean transfers from the European budget, but also the loss of customs

revenue and the need to adjust the structure of tax revenue. On the other hand, alongside

considerable adjustment expenditures in areas such as the environment and transport and

payments to the EU budget, there will also be changes in the structure of expenditure so that

transfers from the Structural Funds can be followed. The objective of this paper is to assess

the intensity and direction of the fiscal effects that EU accession will involve, as well as

changes in their structure .

POPIS TABLICA

Tablica 1. Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave RH ………….…..…..12

Tablica 2. Raspodjela javnih funkcija između razina javne vlasti …………….......…....14

Tablica 3. Porezi u RH (travanj 2012.) ............................................................................21

Tablica 4. Proračunski prihodi EU-a 2009. i 2010. godine..............................................39

Tablica 5. Kvaliteta regulative, usporedba Hrvatske i EU‐27, 2009. ...........................40

Tablica 6. Vremenski prikaz procedure u slučaju prekomjernog deficita .......................49

61

POPIS SLIKA

Slika br.1. Porezni sustav Republike Hrvatske ..................................................................19

Slika br.2. Akcize ili trošarine ...........................................................................................20

Slika br.3 Nastanak i povijesni razvoj proračuna EU .......................................................36

Slika br.4 Postupak donošenja EU proračuna ...................................................................38

Slika br.3. Trošarine EU15 1997. godine (udio u ukupnim prihodima od trošarina).........46

POPIS GRAFIKONA

Grafikon 1.Udio prihoda/rashoda lokalne države u prihodima/rashodima opće

države, u % 2009………………………………...…………………………………….…14

Grafikon 2.Struktura lokalnih proračuna ...........................................................................16

Grafikon 3. Struktura proračuna županija, gradova i općina prihodi.................................17

Grafikon 4. Struktura proračuna županija, gradova i općina rashodi.................................17

Grafikon 5. Struktura izdataka EU proračuna 1988. i 2013. godine..................................40

Grafikon 6. Indirektni porezi kao % BDP po vrstama poreza (1997.).............................44

Grafikon 7. Direktni porezi kao % BDP u 1997.godini.....................................................47

Grafikon 8. Učinkovitost javne uprave, 2010. ..................................................................59