Sui meccanismi della regolazione.O come non lasciare il bambino nell’acqua sporca (e non buttarlo nemmeno)Alberto Biancardi

EnergiaFocus 4/2016

Energia Media è un’agenzia di comunicazione e relazioni che opera, principalmente, nei settori energy, utility e smart city. Sviluppa strategie comunicative, facilita le relazioni, elabora contenuti e informazione. Sostiene le aziende migliorandone il posizionamento e creando occasioni di business. Affianca associazioni e istituzioni in pro-grammi di comunicazione pensati per aumentare la reputazione nei confronti dei propri stakeholder. Energia Media nasce nel 2013, a Milano, dall'esperienza maturata da un gruppo di persone in oltre vent’anni di lavoro nel cam-po dell’informazione, delle relazioni e della consulenza strategica nei settori energy e utility.

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©Energia Media - febbraio 2016

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Alberto Biancardi è Componente dell'Autorità per l'energia elettrica il gas ed il sistema idrico.

Di formazione economista, ha operato soprattutto in ambito istituzionale presso l'Autorità garante

della concorrenza e del mercato, l'Autorità per l'energia elettrica il gas ed il sistema idrico,

l'Acquirente Unico, il Ministero dell'Industria e la Presidenza del Consiglio dei Ministri. In quest'ultimo

ambito, è stato coordinatore del NARS (il nucleo di consulenza che opera presso il CIPE sui temi

regolatori dei servizi infrastrutturali a rete). Ha operato anche presso Eni ed Enel (come assistente del

Presidente). Dal marzo 2007 e fino all'attuale incarico, è stato Direttore Generale della Cassa

conguaglio per il settore elettrico; Professore a contratto presso l'Università degli Studi di Genova,

nonché Responsabile dell'Area energia e infrastrutture di AREL.

L’autore

Energia Media

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Alberto Biancardi

Sui meccanismi della regolazione.O come non lasciare il bambino nell’acqua sporca (e non buttarlo nemmeno)

Premessa

La regolazione economica è una modalità di governo, cioè, un modo per prendere deci-

sioni in un contesto complesso, scegliendo fra differenti soluzioni alternative.Scrivere una regola, sotto molti aspetti, è attività che può essere ricondotta a una più am-

pia di scrittura di una norma giuridica e, ancora più in generale, di qualsiasi altro meccani-

smo che aiuti ad acquisire informazioni, organizzarle, interpretarle e selezionare decisioni,

quale ad esempio un algoritmo o una procedura codificata.

Tutto ciò nell’ipotesi, ovviamente, che regola, norma, algoritmo, ecc. abbiano come og-

getto la stessa scelta, in questa sede tipicamente inerente il trasporto, la produzione, la 

vendita, il consumo di un servizio pubblico quale l’energia o l'acqua o, comunque,

un’azione da effettuarsi in uno dei settori economici riconducibili ai servizi pubblici.Di seguito, dunque, per quanto possibile, i termini regola, norma, algoritmo e procedura

verranno intesi come sinonimi.

La regolazione economica presa a riferimento in questo scritto è quella propria di un’auto-

rità amministrativa indipendente nata in attuazione della legge del 1995, n.481, anche se,

da un punto di vista logico, gli stessi ragionamenti potrebbero essere applicati ad altri

strumenti e istituzioni simili, nati precedentemente, quali Banca d’Italia o Consob, oppure

attivi in ambito sovranazionale, quali la Banca centrale europea, così come a qualsiasi al-

tra organizzazione che svolge analoghe  funzioni, quale un Ministero, in un contesto in cui

a quest'ultimo siano assegnate almeno parte delle funzioni di regolazione.

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Il problema in termini generali (scenario base)Innanzitutto, una scelta riguardante la produzione, la vendita, l’ac-

quisto di un servizio pubblico, di un prodotto energetico, di un di-

spositivo che generi maggiore efficienza negli usi, ecc. può essere

autonoma e nascere da un processo di decisione decentrato. Que-

sta è la soluzione di puro mercato.

Qualora quanto appena evidenziato non sia possibile, l’atto di pro-

duzione, vendita, ecc. deve essere indotto da una regola. Ovvia-

mente, sempre che questo sia ritenuto opportuno.

Ad esempio, la scelta di acquistare lampadine a basso consumo

energetico, nell’ipotesi che queste siano disponibili sul mercato,

per sostituirle a quelle di vecchia tecnologia può essere autono-

ma - il consumatore informato e consapevole decide di cambiare

questo tipo di lampadina - oppure resa obbligatoria da un norma. Se si opta per la scrittura di una regola, questa deve essere prece-

duta da un’analisi di costo opportunità.

Il costo della nuova lampadina deve essere inferiore al risparmio

di energia elettrica consumata.

L’analisi di costo opportunità deve essere basata, almeno implicita-

mente, sulla identificazione di un obiettivo e di uno strumento,

cioè, seguendo l’esempio, rispettivamente dalla riduzione dei con-

sumi di energia elettrica con i correlati benefici ambientali e, dal-

l’acquisto delle nuove lampadine, con una relativa comparazione

fra possibili strumenti alternativi (altri dispositivi che incrementino

efficienza energetica).

Come caso limite, in presenza di informazione perfetta e in assen-

za di incertezza, l’identificazione di obiettivo e strumento è equiva-

lente. Nel senso che l’introduzione di una norma che obblighi gli

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utenti a ridurre i consumi di energia elettrica di un quantitativo predeterminato è equiva-

lente all’introduzione di un obbligo alla sostituzione delle lampadine, nell’ipotesi che

questa sia la soluzione più conveniente.

Allontanandosi da questa situazione, diventa più incerto l’effetto della regola, in

quanto l’applicazione dello strumento può non portare all’obiettivo atteso, almeno

nella misura prevista.

Una prima complicazione L’esempio utilizzato come riferimento nel paragrafo precedente è volutamente semplice, in

quanto, in particolare, tutte le informazioni sono disponibili e la decisione di acquistare le

lampadine può essere presa individualmente senza importanti esternalità sul resto del sistema.

Se non tutte le informazioni sono note a chi scrive la norma, è opportuno acquisirle e pro-

cedere alla elaborazione dei dati raccolti.

Ovviamente, con il crescere delle asimmetrie informative e dell’incertezza, la duplice attivi-

tà appena citata diventa più complessa e può richiedere una procedura di confronto con i

vari portatori di interessi e l’effettuazione di calcoli, anche complessi, per la valutazione

comparativa di diversi strumenti e dei conseguenti effetti derivanti dalla loro applicazione.

Questa crescente complicazione può indurre a delegare un soggetto alla individuazione de-

gli strumenti più adatti per il raggiungimento di un obiettivo prefissato.

Un aspetto delicato e sotto certi aspetti paradossale che caratterizza questa delega consi-

ste nel fatto che più il problema da risolvere sottostante alla scrittura della norma appare

complesso, più appare, parimenti, ragionevole procedere alla delega stessa, anche se que-

sta maggiore complessità - con tutta probabilità - implica l’esistenza di molte interazioni e

circolarità fra le determinazioni dell’obiettivo e dello strumento. Nel senso che per determi-

nare l’obiettivo – in maniera sostenibile – è necessario conoscere con sufficiente precisione

l’effetto di ciascun strumento disponibile anche se, di norma, l’obiettivo è determinato pri-

ma dello strumento.

Questo problema diventa ancora più difficile da risolvere in caso vi siano esternalità e deci-

sioni che hanno effetti di medio e lungo periodo, caratteristiche proprie dei settori econo-

mici riconducibili ai servizi pubblici. 

Si pensi, fra i tanti esempi possibili, alla costruzione di una rete e al relativo problema di

suddivisione dei costi di costruzione ed esercizio fra i vari utilizzatori, oppure a un investi-

mento di elevata entità finanziaria i cui costi e i relativi benefici abbiano una estesa valenza

temporale. 

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Focus n. 4/ 2016 - Energia

Una seconda complicazioneIl quadro può essere reso ancora più complesso da tre ulteriori ordini di motivi.Innanzitutto, può non essere possibile raggiungere l’obiettivo o definirlo in maniera

adeguata. Tutto ciò per ragioni di semplice impossibilità tecnica, ma anche a causa della

non praticabilità della composizione degli interessi e delle convenienze sottostanti (a meno

di privilegiarne solo parte).

Facendo riferimento, fra i tanti esempi possibili, alle politiche di incentivazione alle nuove

tecnologie, l’incertezza e la scarsità di informazioni sull’evoluzione dei costi di ciascuna di

esse rende pressoché impossibile definire in modo univoco l’incentivazione da assegnare a

ciascuna di esse in modo da agevolare il raggiungimento della piena competitività rispetto

alle tecnologie tradizionali.

In questa circostanza, la stessa definizione dell’obiettivo si sostanzia in un vero e proprio

mercato, in cui si confrontano da un lato l’erogatore dei fondi pubblici e dall’altro ciascuno

dei possibili fruitori delle incentivazioni. Anche la definizione degli strumenti (ad esempio,

il criterio di ripartizione dei fondi complessivamente stanziati) risente pesantemente dei ri-

spettivi rapporti di forza.

Inoltre, come ulteriore motivo di complicazione, in caso di convenienze divergenti e non

componibili tramite uno scambio – o un accordo volto a comporre le divergenze medesi-

me - la soluzione al duplice problema di identificazione di obiettivo e regola atta a raggiun-

gerlo risulta di più difficile identificazione e di altrettanta ardua valutazione. Talvolta, può capitare che la regola sia semplicemente la cinghia di trasmissione per mette-

re in pratica una idea errata o iniqua, oppure che le modalità poco trasparenti con cui si

identifica l’obiettivo inficino in modo decisivo la successiva attività di scrittura della regola.Altre volte ancora, l’assenza di una precisa definizione di un obiettivo fa sì che lo strumento

svolga la funzione implicita di fissazione dell’obiettivo medesimo.

Si pensi ai diversi interessi dei produttori di energia elettrica da fonti tradizionali e da rinno-

vabili, nonché fra questi e i consumatori.

Questi effetti possono creare una situazione sotto molti aspetti paradossale. Infatti, essen-

do sovente difficile se non proprio impossibile valutare con certezza e trasparenza la bontà

del sistema di obiettivi e regole - sia nel senso della sua equità che in quello della sua effi-

cacia - la doppia decisione obiettivo-regola può creare un vero e proprio nuovo punto di

riferimento verso cui le future decisioni convergeranno o, per meglio dire, saranno comun-

que costrette a convergere.

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Il punto di riferimento identificato può assumere maggior forza a causa della presenza di

alcuni fenomeni studiati da tempo dal comportamentismo - quali gli effetti framing e wysia-

ti (what you see is all there is) - in forza dei quali gli operatori sono indotti a sovrastimare

l'importanza dei dati e delle informazioni - regole incluse - di cui dispongono. Riprendendo l’esempio di incentivazione di nuove tecnologie, è infatti possibile che un ro-

busto flusso di finanziamenti verso una di esse la renda gradualmente più competitiva e in

grado di spiazzare nel futuro le concorrenti. Tutto questo, si osservi, indipendentemente

dalla possibile bontà di politiche alternative, cioè dal fatto che avendo inizialmente indiriz-

zato gli stessi fondi verso altre tecnologie queste avrebbero mostrato una più consistente

riduzione dei loro costi.

Formulando un secondo esempio, nel caso della costruzione di una rete cosiddetta smart,

la modalità di sviluppo adottata - cioè l’assegnazione o meno dell’esclusiva al distribu-

tore, il posizionamento degli impianti di produzione o di accumulo, ecc. - influenzerà

con tutta probabilità in modo decisivo lo scenario futuro e le possibili convenienze di

ciascun soggetto.

Infine, vi è un altro motivo di complicazione: l’assegnazione della decisione inerente la pro-

duzione, vendita, acquisto, ecc. di un servizio pubblico tramite il mercato o, comunque, tra-

mite una regola economica, potrebbe cambiare gli atteggiamenti dei singoli soggetti attivi

nella medesima attività. Lo stesso modo di definire l’obiettivo e la regola potrebbe influen-

zare il sottostante insieme di conveniente e preferenze, inducendo a risultati differenti a se-

conda dell’opzione scelta. Almeno in questa circostanza, lo stesso linguaggio e le motiva-

zioni utilizzate potrebbero essere per niente neutrali rispetto alle performance del doppio

meccanismo di identificazione di obiettivo e regola.

ConsiderazioniI libri di testo di regolazione economica assumono, generalmente in modo implicito, alme-

no una fra le seguenti tre ipotesi:• al regolatore è assegnato un obiettivo; • l’obiettivo è comunque identificabile tramite un confronto dei vari scenari futuri, nonché

una mutua composizione di interessi differenti fra loro, ma non incompatibili;• il regolatore, anche in caso, diciamo così, di auto-selezione del proprio obiettivo, esplica

questa attività in modo preveggente.

In tal modo, la differenza fra lo scenario base e la prima complicazione viene considerata mol-

to sfumata e, all’atto pratico, quasi del tutto irrilevante. La tecnica è considerata in larga misu-

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ra condizione necessaria e sufficiente per identificare obiettivo e strumenti. Non a caso,

la legge istitutiva delle autorità indipendenti settoriali usa il termine discrezionalità tecni-

ca per circoscrivere e difendere l’ambito di attività dei regolatori medesimi.

Seguendo questo approccio, lo stesso problema della delega fra parlamento e governo

da una parte e regolatore dall’altra assume al massimo un valore di valutazione dei ri-

spettivi rapporti di forza, dando in un certo qual modo per scontato - e desiderato - che

la tecnica sia l’unico strumento utilizzato da deleganti e delegato.

Inoltre, l’esistenza della seconda complicazione viene del tutto trascurata. 

SviluppiUna ripartizione corretta di ruoli fra mercato, regolazione e altre istituzioni dovrebbe

essere, almeno idealmente, effettuata nel seguente modo:• il mercato, nel senso della decisione individuale decentrata senza vincoli, opera dove

non è necessaria la determinazione né di obiettivi né di regole;• il regolatore opera dove la tecnica, nel senso di una procedura codificata o un algorit-

mo, è in grado di fornire risultati univoci; • le altre istituzioni, con l’eventuale supporto del regolatore, operano dove gli altri due

ambiti da soli non sono in grado di fornire risultati adeguati.

Soprattutto - ma non solo - con riferimento a quella che sopra è stata denominata se-

conda complicazione, quali contributi possono essere dati da altre discipline rispetto al-

la regolazione economica?

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