Diagnóstico del Sistema de Verificación de la Legalidad en el Sector 1

Forestal de Honduras1 2

Mauricio Sánchez, Guillermo Navarro, Carlos Sandoval 3

Borrador, 28 de marzo de 2007 4

1. Introducción 5

En Honduras aproximadamente 1.5 millones de habitantes, de los 7.5 millones de habitantes que 6

conforman la población actual, viven en áreas forestales y tienen relación directa con los bosques a 7

través de la obtención de diversos productos para ser utilizados en la ganadería extensiva y las 8

actividades agropecuarias de subsistencia. 9

No obstante, no existe una relación directa entre la pobreza y la disponibilidad de recursos 10

forestales; es importante resaltar que el más alto Índice de Pobreza Humana (IPH) de Honduras 11

ocurre en la región con mayor cantidad de recursos forestales, departamento de Gracias a Dios, con 12

IPH de 53.0, en cambio, los índices más bajos se presentan en los departamentos con mayor 13

industrialización (IPH de 25.0 a 27.1), (PNUD 2006). 14

En la actualidad, la alta tasa de deforestación, la degradación de los ecosistemas terrestres, el avance 15

de la frontera agrícola y el aprovechamiento no controlado de los recursos forestales, son temas de 16

preocupación en la sociedad hondureña y se reconoce que estos problemas obedecen a diversos 17

orígenes de carácter social, económico, institucional y político. Dentro de los aspectos interesantes 18

en la evolución del sistema de control forestal hondureño se tiene la experiencia de haber 19

nacionalizado el vuelo forestal y posteriormente devolverlo a los titulares del suelo, el cambio de 20

naturaleza del más grande actor involucrado correspondiente a la Corporación Hondureña de 21

Desarrollo Forestal (COHDEFOR) y la reciente incorporación del Monitoreo Forestal 22

Independiente, ejecutado por el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH) y 23

Global Witness en coordinación con la Administración Forestal del Estado. 24

Es necesario aplicar una hipótesis de trabajo para analizar este estudio de caso con la intención de 25

aprender lecciones constructivas de la experiencia Hondureña, para el presente análisis la hipótesis 26

es: en un sistema de verificación efectivo es más importante qué y cómo se evalúa que quién lo 27

ejecuta. 28

Este documento consiste de nueve partes, incluyendo esta breve sección de introducción. En la 29

segunda parte se resume algunos aspectos básicos del sector forestal Hondureño. En la tercera parte 30

se revisa los orígenes históricos y políticos del sistema de control, mientras que en la cuarta parte se 31

describe el marco legal e institucional. En la quinta sección se discute las dimensiones múltiples de 32

su estructura y funcionamiento. En la sexta se analiza algunos aspectos clave del sistema, en la 33

sétima se describe eventos recientes en el desarrollo del sector. Con base en el análisis realizado en 34

la parte ocho se trata sobre la discusión de la hipótesis de trabajo y en la parte nueve se resume las 35

principales lecciones aprendidas que pueden ser rescatadas de la experiencia en control forestal en 36

Honduras. 37

1 Este trabajo fue financiado conjuntamente por las siguientes organizaciones:

2

2. Contexto del Análisis 1

2.1 Recursos Forestales 2

El territorio nacional de Honduras es de 112,492 km2; la altitud oscila desde el nivel medio del mar 3

hasta 2,800 m.s.n.m., donde dominan las tierras montañosas e irregulares. En los dos documentos de 4

procesos de planificación de largo plazo más importantes que se haya realizado en Honduras para el 5

Subsector Forestal, Plan de Acción Forestal PLANFOR 1996-2015 y el Programa Nacional Forestal 6

PRONAFOR Honduras 2004-2021, se coincide en que de los 112,492 km2 del territorio nacional, el 7

87% es de vocación forestal. 8

En forma general, se puede resumir que Honduras cuenta con cinco regiones forestales que 9

presentan características físicas, biológicas y socioeconómicas diferentes. La Zona Occidental es la 10

Región limítrofe con Guatemala y El Salvador, donde predomina la población étnica Lenca, en los 11

Departamentos de Ocotepeque, Copán, Lempira, Intibucá y La Paz. Los bosques predominantes son 12

de pino con alto grado de fragmentación, elevado deterioro y relativa baja productividad; también se 13

encuentran reductos importantes de bosque nublado. 14

La Zona Sur comprende los departamentos de Choluteca y Valle (el primero limítrofe con Nicaragua 15

y el segundo limítrofe con El Salvador) y algunos municipios del sur de los departamentos de El 16

Paraíso (limítrofe con Nicaragua) y Francisco Morazán; la mayor parte del bosque de la Zona Sur es 17

seco, con aproximadamente un 20% de pinar, un poco de humedales y concentra la mayor parte de 18

los manglares del país. 19

La Zona Central incluye los departamentos de Santa Bárbara, Comayagua, Olancho y parte de los 20

departamentos de Cortés, Yoro y El Paraíso; esta Región tiene la mayor parte de los bosques de pino 21

y de la industria forestal; además es donde se tiene la mayor concentración de población humana y 22

la mayor inversión en infraestructura pública. La Zona Atlántica comprende los Departamentos de 23

Atlántida e Islas de la Bahía, casi todo el departamento de Colón y parte de los departamentos de 24

Yoro y Cortés; en esta Región se concentra un alto porcentaje del Bosque Húmedo tropical, en el 25

cual se encuentran más de cuatrocientas especies maderables, además de manglares y humedales. 26

La Zona Oriental abarca totalmente el departamento de Gracias a Dios y parte de Olancho, Colón y 27

El Paraíso, los cuales limitan con Nicaragua, excepto Colón; es la Región donde se concentran las 28

reservas forestales más grandes de Honduras y se tienen las existencias más importantes de Caoba 29

en bosque natural; es el área con menos densidad de población y con el menor índice de desarrollo 30

humano. La mayor población corresponde a las etnias Misquita, Tawaka y Garífuna, cuyas 31

actividades principales son la caza, la pesca y la agricultura de subsistencia. 32

En Honduras no se ha tenido un monitoreo sistemático y periódico de la cobertura forestal, pero los 33

datos oficiales indican que la reducción de la cobertura forestal se ha mantenido alrededor del 1 %, 34

desde hace unos 30 años (cuadro 1), no obstante la aplicación de políticas revolucionarias, como 35

fueron la nacionalización (1974) y posteriormente la devolución del vuelo forestal a los titulares del 36

suelo (1992). 37 38

3

Cuadro1. Cambios de Cobertura Forestal en Honduras de 1991 a 2006, por tipo de bosque. 1

(*) Fuente: Análisis del Subsector Forestal, 1996 2 (**) Fuente: Evaluación Nacional Forestal, Resultados del Inventario de Bosques y Árboles 2005-2006 3 (***) Con relación a la cobertura del año 2006. 4

Los esfuerzos por revertir el proceso de deforestación en Honduras, por medio del establecimiento 5

de plantaciones, son realmente pobres. Un estudio realizado por el Proyecto Estudio de Crecimiento 6

de Especies Nativas de Interés Comercial en Honduras (PROECEN / ESNACIFOR-OIMT), 7

elaborado por Carlos Sandoval a finales de la década de los 90`s reflejó que el área reforestada 8

artificialmente no superaba las 65,000 hectáreas. La historia indica que las primeras plantaciones 9

forestales se remontan al año 1927, reflejando un promedio menor a las 1,000 hectáreas por año. 10

Actualmente el Gobierno de la República está ejecutando el Programa “Conservación del Medio 11

Ambiente y Reforestación”, mediante el cual se pretende reforestar áreas de impacto a nivel 12

nacional; a partir del año 2007, además se cuenta con la política de Gobierno de plantar tres árboles 13

por cada árbol cortado en los aprovechamientos forestales autorizados por el Administración 14

Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR), la cual está vigente desde mediados del año 2006. 15

Con el fin de incentivar la reforestación, la Administración Forestal del Estado ejecuta el Programa 16

de Emisión de Certificados de Plantación, Manejo y Aprovechamiento Forestal; mediante este 17

mecanismo, hasta el 2005 se emitieron más de 700 certificados (Cuadro 2), a través de los cuales la 18

AFE busca que los productores forestales sientan mayor seguridad para usufructuar sus plantaciones 19

y a la vez se fomente el establecimiento de nuevos bosques artificiales. 20

Cuadro 2. Emisión de Certificados de Plantaciones Forestales por la Administración Forestal del 21 Estado (AFE-COHDEFOR), en Honduras, del año 2002 al 2005. 22

AÑO NÚMERO DE

CERTIFICADOS

TIPO DE PLANTACIÓN

BLOQUE

(ha)

LINDEROS

(km)

2002 100 167.1 54.4

2003 325 948.4 155.6

2004 17 1,740.6 26.5

2005 295 1,083.0 99.3

TOTAL 737 3,939.1 335.8

Fuente: Anuario Estadístico Forestal 2005, AFE-COHDEFOR. 23

2.2 Tenencia Forestal. 24

Según la Ley Forestal, Decreto No. 85-71, por su régimen de propiedad, las áreas forestales se 25

clasifican en: 26

Áreas Forestales Públicas; éstas a la vez se clasifican en Áreas Forestales Estatales (poseídas 27

por el Estado a nombre de la nación) y Áreas Forestales Ejidales (poseídas por las 28

municipalidades) y 29

Tipo de

bosque

Cobertura en 1991

(*)

Cobertura en

2006 (**)

Reducción de

Cobertura

Tasa neta anual

deforestación

(***)

Millones

de ha %

Millones

de ha %

Millones

de ha % ha %

Pino 2.79 49 2.22 45.9 0.57 65.5 38,000 1.712

Latifoliado 2.91 51 2.61 54.1 0.30 34.5 20,000 0.766

Promedio

global

5.7 100 4.83 100 0.87 100 58,000 1.201

4

Áreas Forestales Privadas; a estas corresponden las Áreas Forestales de propiedad particular, 1

poseídas por personas naturales o jurídicas privadas y no tuteladas por el Estado y las Áreas 2

Forestales en Fideicomiso poseídas por las comunidades tribales bajo la tutela del Estado. 3

Sin embargo, la Constitución de la República en el Artículo 107, también incluye la propiedad 4

“Comunal”, régimen que no se encuentra reflejado en la Ley Forestal vigente. 5

La distribución de la tierra, en Honduras, se remonta al período de la colonización española pero aún 6

existen problemas de definición de los derechos de tenencia, principalmente en los departamentos 7

nor-orientales del país. En el Cuadro 3 se presenta la distribución actual de la tierra, con bosque y 8

sin bosque. 9

Existen dos casos con conflictos de tierra de importante relevancia; el primer caso es la Mosquitia, 10

donde existe traslape de territorios indígenas sobre los que se tienen derechos ancestrales por cada 11

etnia, además de la contradicción entre estos límites y los establecidos administrativamente por seis 12

nuevos municipios; en consecuencia, no hay fronteras claras para estas etnias. El segundo caso es el 13

de Nahuaterique, Departamento de La Paz, el cual es un territorio recuperado por Honduras, 14

mediante Fallo de la Corte Internacional de la Haya, pero que aún está en manos de ciudadanos 15

salvadoreños, quienes poseen títulos de tierra salvadoreños y no inscritos en Honduras, a lo que se 16

une la falta de definición jurisdiccional municipal de esas tierras. 17

Cuadro 3. Estimación de la superficie de Honduras según tenencia de tierra para áreas de bosque y 18 fuera de bosque 19

TENENCIA DE LA TIERRA SUPERFICIE

Hectáreas %

BOSQUE 4,830,010 46.9

Nacional

Privado individual

Ejidal (municipal)

Comunitario

Privado tribal

Conflictos fronterizos

Privado empresarial

Desconocido

2,207,240

1,827,857

335,171

234,295

107,791

71,904

29,365

16,387

45.7

37.8

6.9

4.9

2.2

1.5

0.6

0.3

FUERA DE BOSQUE 5,457,598 53.1

Privado individual

Nacional

Ejidal (municipal)

Comunitario

Privado empresarial

Privado tribal

Desconocido

2,866,490

1,635,311

350,417

128,816

248,591

23,721

204,251

52.5

30.0

6.4

2.4

4.6

0.4

3.7

ÁREA MUESTREADA 10,287,608 100.0

Fuente: Evaluación Nacional Forestal, Resultados del Inventario de Bosques y Árboles 2005-2006). 20

La presión sobre la tierra es constante, a tal grado que existen movimientos indígenas, cuyo objetivo 21

principal es la recuperación de tierras que hoy están en manos de terratenientes o que están 22

tipificadas como propiedad del Estado. Los movimientos organizados más importantes están en los 23

Pueblos Lenca, Pueblos Garífunas y Pueblos Misquitos, a los que se suman muchas comunidades y 24

grupos organizados independientes. 25

En el Cuadro 4 se presenta la distribución de las propiedades privadas en el país, de acuerdo al 26

tamaño de las propiedades, información adaptada del Análisis del Sub Sector Forestal en 1996. 27 28

5

Cuadro 4. Distribución de las Propiedades Privadas (Censo agropecuario 1974) 1 TAMAÑO DE

PROPIEDAD (Ha)

No. DE

PROPIEDADES

SUPERFICIE TOTAL

(Ha)

%

< 1 33,771 21,542 1

1 – 2 38,650 53,648 2

2 – 5 52,360 163,803 6

5 - 10 28,264 201,274 8

10 – 50 34,390 729,361 28

50 – 100 4,433 301,228 11

100 – 1000 3,304 763,673 29

1000 y más 169 395,330 15

TOTAL 195,341 2,629,859 100

Por otro lado, en la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto No. 31-92) 2

se establece la obligatoriedad de contar con un plan de manejo forestal para que el propietario de un 3

bosque, de cualquier naturaleza jurídica, pueda realizar aprovechamientos comerciales. La AFE-4

COHDEFOR reporta en el Anuario Estadístico Forestal del 2005, que hasta ese año se había 5

aprobado un total de 1,094 planes de manejo forestal en las tres naturalezas de propiedad de tierras, 6

cuya distribución se muestra en el Cuadro 5. Dichos datos proveen una idea del tipo de actores que 7

han tenido acceso a los recursos forestales a través de Planes de Manejo oficialmente aprobados. 8

9

Cuadro 5. Superficie de Propiedades Forestales con Planes de Manejo Aprobados por AFE-10 COHDEFOR, de 1993 a 2005. 11 TIPO DE

PROPIEDAD

No. DE PLANES DE

MANEJO

APROBADOS

ÁREA

(Ha)

TOTAL PROMEDIO POR PLAN

NACIONAL 111 1,118,908 10,080

EJIDAL 134 434,287 3,241

PRIVADO 849 607,295 715

TOTAL 1,094 2,160,490 1,975

2.3 Tasas Estimadas de Tala Ilegal en Honduras 12

Tomando como referencia lo reportado por la Agencia de Investigación Ambiental y la producción 13

legal reportada por la AFE-COHDEFOR para el año 2005, el volumen trasegado de pino fue de 14

unos 920,000 m3 y alrededor de 61,000 m

3 de maderas de color. La producción forestal controlada 15

del bosque latifoliado representa el 2% del volumen de producción del bosque de pino; sin embargo, 16

en el mismo orden la tasa de deforestación es atribuida en 75% y 25%; estas cifras sugieren que 73 17

puntos relativos no tienen explicación y por ende están fuera del control oficial. La producción 18

forestal no controlada (ilegal o clandestina), según estudios realizados podría estar entre el 75% al 19

85% en bosque latifoliado y entre 30% y 50% en bosques de pino (FEHCAFOR et. al 2003). 20

Cuando se habla de producción no controlada, las cifras son inexactas; sin embargo, para tener 21

referencia del impacto que esta actividad puede significar para Honduras, tomando como base la 22

pérdida neta de cobertura forestal de 58,000 hectáreas por año y considerando un volumen de 23

madera de 134.8 m3/ha (Cuadro 1. Resultados del inventario de bosques y árboles 2005-2006, para 24

árboles con d.a.p.2 mayor a 10 cm), la pérdida de volumen por año es de 7.82 millones de metros 25

cúbicos; en cambio, la producción oficial reportada es menor a los 800,000 m3 para el año 2005. 26

Esto implica que en global, Honduras tiene posiblemente una tala sin control de siete millones de 27

metros cúbicos por año, de la cual una parte de este volumen entra al mercado. 28

2d.a.p.= diámetro a la altura del pecho = 1,30 metros

6

Específicamente en lo relacionado con madera clandestina, en el estudio de FEHCAFOR-1

REMBLAH-NICAMBIENTAL 2003 se encontró que las pérdidas financieras directas para el 2

Gobierno de Honduras oscilan entre US $ 55 millones a US $ 70 millones anuales. Esta cifra está 3

basada en una estimación de madera clandestina por el orden de 350,000 m3 a 600,000 m

3 de 4

madera de pino por año, lo cual representa aproximadamente el 30 % al 50 % de la producción total 5

de los años del estudio (2002 al 2003). 6

3. Orígenes históricos y políticos del Sistema de Control Forestal Hondureño 7

La historia forestal escrita de Honduras es reciente, la misma indica que el subsector forestal ha 8

sufrido los cambios de mayor trascendencia en menos de cuatro décadas. Hasta el año 2006, se 9

puede hablar de cinco etapas en la historia forestal reciente de Honduras: antes de 1971, en la que el 10

Estado no tuvo mayor control en el Sector; la promulgación de la Ley Forestal en 1971, como 11

instrumento único hasta 1974; el período 1974-1992, en que sobresale la creación de la Corporación 12

Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) y la nacionalización del vuelo forestal; el período 13

1992-2000, cuando se devuelve el vuelo forestal a los propietarios del suelo y el período actual, 14

2000 en adelante, cuando se tratan de desarrollar e incorporar nuevos paradigmas al manejo forestal. 15

En la primera etapa (antes de 1971), a inicios del siglo XX (año 1902) se promulgó la Ley Forestal 16

mediante la cual se definieron las reservas forestales, el sistema de concesiones y los procedimientos 17

de transporte de productos forestales. En el año 1955 se emitió el Decreto Ley 184, mediante el cual 18

se crea el Departamento Forestal de la Dirección General de los Recursos Naturales; en 1961 se 19

aprobó la Ley Forestal, mediante Decreto Legislativo No. 117 y se cerró el período con la 20

promulgación de la actual Ley Forestal, decreto No. 85-71, en la cual se mantienen conceptos como 21

la Guardería Forestal, el Patrimonio Público Inalienable y la tipificación de delitos forestales. 22

Durante el período 1971 a 1974, se tiene la misma institucionalidad para la aplicación de la Ley 23

Forestal, bajo la responsabilidad del Ministerio de Recursos Naturales. Es en 1974 que se inicia una 24

etapa que revolucionó el subsector forestal, con la nacionalización del vuelo forestal y la creación de 25

la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR), mediante el Decreto Ley No.103-26

74, que además crea el Sistema Social Forestal. El Estado, representado por la COHDEFOR, pasa a 27

tomar control de todas las operaciones forestales, desde las actividades silviculturales hasta la 28

comercialización de productos forestales en los ámbitos nacional e internacional. 29

En 1992 ocurre un cambio diametralmente opuesto a lo ocurrido en 1974, con lo que se inicia una 30

nueva etapa en el Subsector Forestal; se aprueba el Decreto No. 31-92, mediante el cual se devuelve 31

el vuelo forestal al propietario de la tierra y se establece la obligatoriedad de contar con planes de 32

manejo aprobados por la AFE, como requisito para los aprovechamientos forestales comerciales. 33

Este cambio implica, además, la libre comercialización de productos forestales por los propietarios 34

de los bosques. Una condición que se establece al mismo Estado, es la obligación de realizar la 35

venta de madera en pié en bosques nacionales, mediante procesos de subasta pública. 36

A finales de la década de los 90`s y con mayor énfasis en el sigo XXI, se inicia una escalada de 37

cambios sustantivos en el subsector forestal; se incorporan al manejo forestal de Honduras, nuevas 38

formas de visualizar el sector en el largo plazo. Bajo procesos participativos, se aprueba la Política 39

Forestal, de Áreas Protegidas y Vida Silvestre (Ver recuadro 1), la AFE oficializa los Criterios e 40

Indicadores para el Manejo Forestal Sostenible y se aprueba el Programa Nacional Forestal 41

(PRONAFOR). 42

A estos cambios se suma la concertación de una nueva Ley Forestal, la cual a finales del 2006 43

avanzó hasta su aprobación en primer debate en el Congreso Nacional de la República. Este 44

Dictamen de Ley contiene cambios considerables, entre muchos otros aspectos, sobresaliendo la 45

creación del Subsector forestal, la creación de fondos para la reinversión forestal, la distribución más 46

7

justa de los beneficios del bosque entre las comunidades forestales, los gobiernos locales y el 1

Gobierno Central y el establecimiento de normas más estrictas en beneficio del ambiente. 2

El las últimas décadas, la prensa hablada y escrita ha jugado un papel relevante en la gobernabilidad 3

forestal, denunciando supuestos hechos irregulares y presionando por una mejor atención a la 4

conservación de los bosques. En la actualidad funciona la Asociación de Periodista Ambientalistas 5

de Honduras, lo que evidencia el rol que están jugando en disciplinas como la minería, recursos 6

hídricos y forestales, entre otros. La influencia de la Prensa es alta, de hecho, en los periodistas 7

descansa la mitad del éxito o del fracaso de una lucha sobre los recursos naturales en general y de 8

los bosques en particular. 9

En cuanto a la historia de los profesionales forestales, la FAO3 reporta que la idea de establecer una 10

Escuela Forestal en Honduras surgió en 1951 cuando el Dr. Charles E. Simmons, primer experto 11

forestal de la FAO que prestó servicios en este país, investigó las posibilidades de la silvicultura. 12

Como resultado de ello, en 1968 se firmó un Convenio Tripartito entre el Gobierno de Honduras, el 13

PNUD y la FAO para crear la Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR), en 14

Siguatepeque, Comayagua, Honduras, en enero de 1969 y mediante Acuerdo No. 15-EP inició sus 15

funciones como centro de educación media dependiente de la Secretaria de Recursos Naturales. En 16

1969 también fue fundado el Centro Universitario Regional del Litoral Atlántico conocido como 17

CURLA (Rojas, y Galloway, 1999). 18

Actualmente los forestales hondureños, se encuentran organizados en dos colegios profesionales, el 19

Colegio de Profesionales Forestales de Honduras (COLPROFORH) y el Colegio de Ingenieros 20

Forestales de Honduras (CIFH). En febrero de 2006 el COLPROFORH organizó el Encuentro para 21

la Formulación de una Estrategia Nacional de Verificación y Control Forestal a la Tala Ilegal en 22

Honduras de la cual se generó una memoria de la actividad que contiene lecciones aprendidas y 23

conclusiones sumamente valiosas (COLPROFORH, 2006). 24

No obstante el tema de la regencia forestal, tal y cómo se concibe en el caso de Costa Rica y 25

Ecuador, no es aún bien vista por algunos de los actores del Sector Forestal hondureño. Esta 26

oposición tiene sus orígenes en razones similares a las que se enfrentaron los sistemas de regencia 27

de los países mencionados, como por ejemplo el incremento de los costos de las actividades de 28

aprovechamiento y la pérdida de protagonismo de los funcionarios de la administración forestal del 29

Estado, ante la delegación de responsabilidades a terceras personas (regentes forestales). 30

31

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3 http://www.fao.org/docrep/006/Y1842E/y1842e51.htm

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4. Marco legal e institucional del Sistema de Control Forestal Hondureño 26

El marco legal del sistema de control forestal hondureño es muy amplio y disperso. El principal 27

instrumento que respalda el sistema de control forestal es la Ley Forestal vigente. La Ley Forestal es 28

complementada por el Reglamento General Forestal, la Ley de Creación de la COHDEFOR y otras 29

que se muestran en el recuadro (Ver recuadro 2) correspondiente al marco jurídico forestal vigente a 30

diciembre de 2006. 31

Las autoridades legales con derechos y obligaciones directas en la verificación de la legalidad 32

forestal son, sin orden de supremacía, la Administración Forestal del Estado, la Policía Nacional 33

(parte de este cuerpo es la Dirección General de Investigación Criminal), la Secretaría de Recursos 34

Naturales y Ambiente (SERNA), la Procuraduría del Ambiente y las Municipalidades, las que 35

eventualmente pueden ser apoyadas por diversas instancias de la sociedad civil. 36

Recuadro 1: Política Forestal de Honduras

Honduras cuenta con una Política Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, con ocho principios de

política, los cuales se dividen 12 líneas de política que a la vez se subdividen en 97 instrumentos de

política.

El Objetivo General es “Incrementar los beneficios económicos, sociales y ambientales de los bienes y

servicios provenientes de los ecosistemas forestales, asegurando su perpetuidad mediante la protección de

su biodiversidad y el manejo racional y sostenible de los bosques productivos y de protección, la

armonización y articulación con políticas nacionales relacionadas y con la participación e interés

responsable de la sociedad”.

Los principios de esta Política Forestal son:

1) Los bosques y la vida silvestre, son un bien estratégico para el desarrollo socioeconómico del país. Su

manejo, conservación y uso racional y sostenible son vitales para la protección de las cuencas

hidrográficas, los suelos, la biodiversidad y el ambiente en general y para suplir bienes y servicios

para las actuales y futuras generaciones.

2) Los bosques nacionales son un patrimonio de todos los hondureños por lo cual la asignación de los

productos primarios de los bosques será mediante procesos competitivos, sostenibles y transparentes,

teniendo en cuenta las condiciones socioeconómicas de los distintos sectores de la población.

3) Los bosques y la vida silvestre constituyen un elemento clave para la reducción de la pobreza y la

vulnerabilidad ambiental del país, por lo que es imprescindible involucrar a todos los sectores de la

sociedad en su conservación, incremento y manejo sostenible.

4) Corresponde al sector público las funciones normativas, reguladoras, coordinadoras, supervisoras y

garantizar la seguridad jurídica de la inversión, y al sector privado y el sector de la economía social

las funciones productivas bajo principios de sostenibilidad.

5) La conservación de la propiedad forestal nacional y el reconocimiento de los derechos y respeto a los

propietarios de bosques y la regularización de los usuarios y ocupantes de áreas forestales nacionales

y de los grupos étnicos, determinando sus obligaciones y derechos relacionados con el manejo

sostenible de los recursos forestales.

6) El aprovechamiento racional y sostenible de los recursos forestales, de acuerdo con normas y

criterios técnicos y administrativos ágiles, considerando su función económica, social y ambiental.

7) La conservación de las áreas naturales protegidas y de vida silvestre, de acuerdo a su categorización,

biodiversidad, paisaje y singularidad de los ecosistemas forestales, así como para proteger su

potencial genético y los recursos hídricos.

8) La participación de toda la población en el manejo sostenible de los recursos forestales nacionales,

propiciando la generación de mayores beneficios económicos, sociales y ambientales como resultado

de su actividad, para favorecer el desarrollo y reducir la pobreza.

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Con base en el Decreto No. 153-95, del 24 de octubre de 1995, además, el Comisionado de los 25

Derechos Humanos (CONADEH) ha puesto en práctica un Proyecto Piloto de Monitoreo Forestal 26

Independiente (MFI), el cual busca complementar y fortalecer los esfuerzos que la AFE-27

COHDEFOR lleva a cabo en materia de verificación forestal. El CONADEH considera que el MFI 28

tiene sus orígenes no solo en las entidades del Gobierno, dentro de las que se destacan la AFE-29

COHDEFOR, la Federación Hondureña de Cooperativas Agroforestales (FEHCAFOR), la 30

Asociación de Madereros de Honduras y las Fuerzas Armadas, además de CONADEH que ha 31

liderado el proceso, sino también en la Sociedad Civil. También han contribuido al desarrollo del 32

MFI, la Fiscalía Especial del Ambiente y la Dirección General de Investigación Criminal, con 33

quienes las diferentes entidades coordinan acciones. 34

Con el Decreto No. 31-92, del 5 de marzo de 1992, Ley para la Modernización y Desarrollo del 35

Sector Agrícola (LMDSA) se devolvió el vuelo forestal a los propietarios de la tierra; con este 36

derecho, también se otorgó al sector privado el derecho al libre aprovechamiento, la 37

industrialización y la comercialización interna y externa de la madera y demás productos forestales. 38

Recuadro 2: Marco jurídico forestal de Honduras vigente en diciembre de 2006

1. Ley Forestal - Decreto 85-71

2. Ley COHDEFOR - Decreto 103-74

3. Reformas a la Ley de COHDEFOR - Decreto 199-83

4. Reglamento General Forestal - Acuerdo 634-84

5. Ley de bosques nublados – Decreto 87/87

6. Ley de municipalidades - Decreto 134-90

7. Reglamento general de la ley de municipalidades. Acuerdo 18-93

8. Reformas a la Ley de municipalidades - Decreto 127-2000

9. Ley para la modernización y el desarrollo del sector agrícola (LMDSA) - Decreto 31-92

10. Reglamento al titulo VI, aspectos forestales del decreto 31-92 - Acuerdo 1039-93

11. Ley de incentivos a la forestación, reforestación. y a la protección del bosque - Decreto 163-93

12. Reglamento para la aplicación y cobro de multas y sanciones por incumplimiento de la legislación

forestal - Acuerdo 1088-93

13. Ley general del ambiente - Decreto 104-93

14. Reglamento general de la ley del ambiente. Acuerdo 109-93

15. Ley de protección de la actividad caficultora – Decreto 199/95

16. Reglamento de regularización de derechos de población en tierras nacionales de vocación forestal

- Acuerdo 16-96

17. Ley para el desarrollo rural sostenible. Decreto 12-2000

18. Reglamento de la Ley para el desarrollo rural sostenible - Acuerdo 1036-2000

19. Ley marco del sector agua potable y saneamiento.- Decreto 118-03

20. Ley de ordenamiento territorial - Decreto 180-03

21. Ley de propiedad - Decreto 82-04 Ley orgánica del Comisionado de los Derechos Humanos,

Decreto 153-95.

Fuente: Marco Jurídico de Honduras (Disco Compacto de Agenda Forestal Hondureña, FAO y

Secretaría de Agricultura y Ganadería).

10

Previo a la promulgación de esta ley la relación interinstitucional era más vertical; a partir de 1992, 1

la coordinación es más horizontal y los actores del subsector forestal tienen mayor protagonismo. 2

Tanto a nivel nacional y regional existen instancias de coordinación interinstitucional que buscan 3

contribuir a la gobernanza; particularmente en el subsector forestal es relevante la gestión de la 4

Agenda Forestal Hondureña (Recuadro 3), mientras que una instancia regional importante es la Red 5

para el Manejo del Bosque Latifoliado (REMBLAH). 6

7

8

9

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33

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35

36

Recuadro 3: Agenda Forestal Hondureña (AFH)

La Agenda Forestal Hondureña es una instancia independiente, que funciona como foro permanente, mediante la

cual, instituciones públicas, privadas, y ONGs participan en igualdad de condiciones, en el proceso de

planificación del subsector forestal de Honduras.

Objetivo de Desarrollo: Fomentar acciones y procesos que aseguren la consolidación del subsector forestal y

maximicen su contribución en lo social, económico y ambiental de Honduras.

Objetivos Específicos:

1. Coordinar y facilitar procesos de concertación y negociación de los actores vinculados al subsector

forestal.

2. Lograr la participación activa y compromiso de los actores que directa o indirectamente participan en el

subsector forestal.

3. Fortalecer la capacidad de las instituciones y organizaciones públicas y privadas que participan en la

AFH.

El Órgano Supremo de la AFH es el Comité Consultivo, el cual está conformado por las instituciones siguientes:

Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) que lo preside

Administración Forestal del Estado (AFE)

Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA)

Secretaría Técnica y de Cooperación Internacional (SETCO)

El Instituto Nacional Agrario (INA)

Asociación de Municipios de Honduras (AMHON)

Asociación de Madereros de Honduras (AMADHO)

Asociación Nacional de Transformadores de la Madera (ANETRAMA)

Federación Hondureña de Cooperativas Agroforestales (FEHCAFOR)

Asociación para el Desarrollo Dendroenergético (PROLEÑA)

Un representante de los Colegios de Profesionales de las Ciencias Forestales.

Un representante del sector académico forestal

Cooperación Forestal Internacional.

Temas recientes abordados y coordinados por la AFH.

Política Forestal de Honduras.

Proyecto de Ley Forestal.

Programa Nacional Forestal (PRONAFOR).

Proceso Centroamericano de Criterios e Indicadores para la Ordenación Forestal Sostenible (Proceso de

Lepaterique).

Estándares Nacionales para la Certificación Forestal Voluntaria.

Bienes y Servicios Ambientales.

Mecanismo FACILITY, en apoyo al PRONAFOR.

11

5. Descripción del Sistema de Control Forestal Hondureño 1

5.1. Estructura Organizacional del Sistema 2

La Administración Forestal del Estado, Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (AFE-3

COHDEFOR) es la responsable directa de administrar la Ley Forestal y rectorar la administración 4

de los recursos forestales de Honduras. Esta institución tiene a la vez, la potestad de aprobar la 5

formulación y la ejecución de planes de manejo forestal de bosques públicos y bosques privados y la 6

autorización de los aprovechamientos forestales que de los planes de manejo vigentes se deriven. 7

La AFE-COHDEFOR está conformada en once Regiones Forestales y una oficina central con su 8

sede en Tegucigalpa, capital de la República de Honduras. La AFE-COHDEFOR contaba con una 9

oficina central que facilitaba la coordinación de las oficinas regionales y cuyo propósito era el de 10

coordinar y apoyar las actividades operativas que desarrollaban las regiones forestales en conjunto 11

con los departamentos, proyectos, programas y con la dirección de la Gerencia General, facilitando 12

la agilización de los diversos trámites que se realizaban para el normal funcionamiento de la 13

Institución4. En la actualidad no funciona una oficina con este nombre pero la información se ha 14

mantenido por error en la Página Web, supuestamente ahora las funciones se cumplen a través de los 15

Asesores Técnicos de la Gerencia General. Además en las oficinas centrales se encuentra el 16

Departamento de Auditoria Técnica (DATA) que se encarga de coordinar y realizar auditorias a 17

diferentes niveles. 18

La Administración de una Región Forestal está dividida en seis secciones: Administración, Manejo 19

de Bosque, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, Fomento y Extensión, Procuraduría Forestal y las 20

unidades de trabajo que son las Unidades de Gestión. Los proyectos no se cuentan como sección o 21

unidad de trabajo en el modelo, ya que estos no existen en todas las Regiones Forestales 5. 22

El Departamento de Desarrollo Económico es el responsable de coordinar y ejecutar, por medio de 23

las Unidades de Gestión, las políticas que regulan y norman el Manejo de Bosques Nacionales y 24

privados que se encuentran comprendidos en las áreas de la región, sus funciones son (Fuente 25

http://www.cohdefor.hn): 26

a. Administrar a través de las Unidades de Gestión Operacional, los bosques nacionales y 27

privados de su jurisdicción de acuerdo a las políticas, normas y reglamentos emanados 28

por la Administración Central. 29

b. Elaborar anualmente un inventario de Planes de Manejo que se realizan en el bosque 30

nacional. 31

c. Elaborar y mantener actualizado el inventario de los recursos forestales con cobertura de 32

la región e informar a nivel central de las modificaciones y cambios que se hagan. 33

d. Revisar y aprobar por medio de la Jefatura de la Región, los Planes de Manejo 34

Operativos que se hagan en la Regional sea esto en bosque privado o nacional. 35

e. Coordinar con las Unidades de Gestión, la preparación de la venta de madera en píe y 36

realizar las solicitudes de subastas a la oficina central. 37

f. Llevar registro actualizado del proceso de administración, supervisión y ejecución de los 38

contratos de venta de madera en píe suscritos por la Gerencia General. 39

4 http://www.cohdefor.hn

5 http://www.cohdefor.hn

12

g. Ejecutar la Asistencia Técnica al Sector Privado de acuerdo con las normas emitidas al 1

respecto. 2

h. Coordinar con la sección de Procuraduría Forestal, la ejecución de acciones que por Ley 3

correspondan a los infractores de la legislación Forestal a lo que respecta al Manejo del 4

Bosque y Medio Ambiente. 5

5.2. Administración Forestal 6

La AFE-COHDEFOR ha establecido Normas Técnicas y Reglamentarias para los Planes de Manejo, 7

para conservar, proteger, aprovechar y reforestar los terrenos de vocación forestal de cualquier 8

naturaleza jurídica. Las normas incluyen procedimientos, cuyos pasos principales se resumen en el 9

Cuadro 6, los cuales aplican para los propietarios de bosques, la AFE-COHDEFOR y la industria 10

forestal. 11

Cuadro 6. Etapas de la administración forestal en Honduras 12 ETAPA / ACTIVIDAD RESPONSABLE DETALLES RELEVANTES

1. Aprobación Plan de Manejo

(PM)

1.1. Revisión documento Unidad de Gestión Tenencia, documento legal.

1.2. Revisión de campo Unidad de Gestión Ubicación, Límites, muestreo,

áreas de protección.

1.3. Verificación técnica Dirección Regional Firma

1.4. Verificación técnica Dpto. Desarrollo Económico Comparación Doc. Legales y

técnicos

1.5. Aprobación Gerencia General Firma resolución.

2. Aprobación Plan Operativo

2.1 Revisión de documentos y de

campo

Unidad de Gestión Se enmarque en el PM.

2.2. Aprobación Dirección Regional Firma resolución.

3. Supervisión de POA`s Unidad de Gestión

• Se hacen al azar y dirigidos:

• Por municipio,

• Por zona,

• Por sistema de corte

• Por tenencia de tierra

• Acta reunión preoperacional

• Supervisión aprovechamiento

• Resumen de visitas

– Finiquito: Caminos,

silvicultura, regeneración,

protección…..

4. Control de transporte

• Se realizan en forma

repentina y discreta

Región Forestal y Departamento

de Auditoria Técnica:

• Jefe Dpto. Auditoria Técnica

• Director Región Forestal.

• Jefe Unidad E. Proyectos.

• Coordinación con Policía y

otras autoridades

Se verifica:

• Cantidades reportadas.

• Fecha y hora de embarque.

• Casillas completamente llenas

• No. de Resolución POA

• Factura original y sus copias

con misma información.

• Sellos correctos en facturas.

• Dimensiones de los

productos.

• Datos del vehículo.

5. Inscripción de industrias Departamento de Auditoria

Técnica • Información general de la

empresa.

• Características de la industria.

• Descripción de materia prima.

• Mercado.

• El personal

• Documentos legales.

13

13

1 6. Supervisión a industrias

forestales

Oficinas regionales y

Departamento de Auditoria

Técnica.

La industria debe presentar

informe mensual conteniendo:

• Procedencia de madera.

• Número de cada factura

recibida.

• Volumen total de pies tablares

producidos y comprados.

• Libro diario

• Informe mensual

• Serie correlativa de talonario

de facturas.

• Talonarios de 50 facturas.

• Información en orden.

El técnico auditor debe llevar:

• Formularios de informe

• Formulario de Notificación

• Formulario de supervisión.

• Formulario de inventario:

madera en rollo y aserrada.

• Formulario de acta.

• Formulario de citación.

Revisión y Aprobación de Planes de Manejo Forestales. 2

Como se mencionó anteriormente, con el fin de aprovechar madera proveniente de bosques naturales 3

el propietario debe cumplir con una serie de pasos y requisitos legales. El primer paso consiste en la 4

elaboración y aprobación del Plan de Manejo y el segundo paso consta de la elaboración y 5

aprobación del Plan Operativo Anual, cada proceso es representado por las siguientes figuras: 6 7 Figura 1. Procedimiento administrativo para la aprobación de Planes de Manejo Forestal en 8

Honduras. 9

3. PM y

Requisitos

COHDEFOROficina Local

Profesional

Forestal

COHDEFOROficina

Regional

PropietariosConcesionariosComunidadesContratistas

COLPROFORH

o

CIFH

1. Paga cuota de inscripción y cuota

mensual de colegiatura y obtiene una

solvencia para ejercer la profesión.

2. Hace el PM

4. PM, Requisitos

Revisados y Dictamen

6. Copia del

PM

aprobado

COHDEFOROficina Central

5. PM, Requisitos

Revisados y Dictamen

7. Distribuye

Copias y archiva

Original de PM

8. Autoriza

elaboración del POA

(diagrama siguiente)

10

Aprobación y ejecución de Planes Operativos Forestales. 11

Los Planes Operativos Anuales (POA) son el instrumento técnico para ejecutar un plan de manejo 12

forestal; en la formulación y aprobación intervienen el propietario, el técnico asignado por el 13

14

propietario y los funcionarios de la AFE-COHDEFOR, en el ámbito regional; sin embargo, por 1

situaciones especiales y en forma temporal, durante el año 2006 los planes operativos se aprobaban 2

en las oficinas centrales. En la supervisión y verificación de las operaciones intervienen otras 3

entidades con responsabilidades de contralores y fiscalizadoras, tanto en las actividades de 4

aprovechamiento como en el transporte de productos forestales; en la Figura 2 se muestra los pasos 5

y los actores que se involucran en el proceso de aprobación y ejecución de los planes operativos. 6 7 Figura 2. Procedimiento administrativo para la aprobación y ejecución de Planes Operativos 8

Forestales en Honduras. 9

3. POA y Requisitos

COHDEFOROficina Local

Profesional

Forestal

COHDEFOROficina

Regional

Camiones u

otro medio

PropietariosConsecionariosComunidadesContratistas

Industria

ForestalArchiva guías

11.TransportePolicía en puestos en carretera

(con otras instituciones: COHDEFOR, Fiscalía,

Ejército, etc.)

COLPROFORH

o

CIFH

1. Paga cuota de inscripción y cuota

mensual de colegiatura y obtiene una

solvencia para ejercer la profesión.

10. Llenado de

guías

13. Informe mensual de

transformación y producción

2. Hace el POA

4. POA y

Requisitos

Revisados

12. Revisión

de guías

6. Copia del

POA

aprobado

COHDEFOROficina Central

5.Original del

POA aprobado

7. Reunión

pre-operacional

del POA

8.Dictamen de

Reunión pre-

operacional del

POA 9. Entrega de guías

de transporte

(facturas)

14. Reportes de

producción

15. Auditorías técnicas

10

11

El propietario contrata un técnico forestal para que elabore el plan operativo, quien debe estar 12

colegiado y habilitado por el Colegio de Profesionales Forestales respectivo. Una vez aprobado el 13

plan operativo, el técnico responsable de su ejecución mantiene una relación estrecha con el 14

funcionario local de la AFE-COHDEFOR, para coordinar las visitas pre-operacional, de 15

administración y de supervisión. Después que el POA es aprobado y el propietario o contratista 16

autorizado ha realizado el pago de impuestos municipales, realiza el pago de servicios 17

administrativos a la AFE-COHDEFOR y la oficina regional le entrega las guías de transporte. La 18

tasa por servicios administrativos es de L.40.00 6 por metro cúbico de madera de pino, la cual sirve 19

para cubrir los costos de supervisión y administración del POA. La guía de transporte tiene dos 20

objetivos principales, uno es para la verificación de la legalidad de los productos y el otro es para la 21

verificación de la producción de madera aserrada de las industrias, con relación a las entradas de 22

madera en rollo. 23

24

6 US $ 1.00 = L. 18.89, en Diciembre de 2006.

15

Licencias de Aprovechamiento no Comercial 1

La AFE-COHDEFOR además otorga licencias de aprovechamiento no comercial en las Oficinas 2

Regionales correspondientes, las cuales son firmadas por el Director Regional y por el Técnico 3

Encargado de la Ejecución de Proyectos. Los permisionarios deben cumplir con las siguientes 4

obligaciones 7: 5

1. Está prohibida la venta de los productos autorizados. 6

2. La cantidad a cortar y extraer debe ser únicamente por lo autorizado en el permiso. 7

3. Denunciar cualquier aprovechamiento ilegal que ocurra en la zona. 8

4. No cortar árboles a una distancia menor de 150 metros de todo curso de agua permanente. 9

5. Colaborar en la prevención y combate de incendios forestales. 10

6. La licencia no es válida para el transporte de madera u otro producto forestal, una vez 11

aprovechada la madera autorizada en la licencia deberá tramitar la guía de transporte en la 12

Unidad de Gestión correspondiente. 13

7. El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a la cancelación de este permiso sin 14

perjuicio a las sanciones que se aplicasen conforme a la Ley Forestal vigente y otros que la 15

Ley establezca. 16

Dentro de los usos autorizados para optar por una Licencia de Aprovechamiento no Comercial se 17

encuentran: 18

a) Construcción de una casa 19

b) Reparación de una casa 20

c) Construcción de un cayuco8 21

d) Elaboración de muebles 22

e) Postes / polines 23

f) Árbol navideño 24

Las solicitudes de Licencia de Aprovechamiento no Comercial deben tener el visto bueno del 25

Alcalde Municipal correspondiente y además debe adjuntar el visto bueno del Presidente de la 26

Federación Indígena que corresponda según el sitio del aprovechamiento9. 27

Licencias para aprovechar árboles muertos o con problemas de plagas 28

De acuerdo con la información suministrada por la oficina de COHDEFOR en Danlí, existen casos 29

de solicitudes de aprovechamiento para árboles muertos pero que se utilizan para extraer árboles 30

sanos, ejemplo de esto es la región de Trojes (zona fronteriza con Nicaragua), donde en décadas 31

pasadas “los contras” nicaragüenses quemaban los bosques generando grandes áreas con cambio de 32

uso del suelo y árboles aislados remanentes, y en donde todavía esta justificación es utilizada para 33

tratar de obtener una licencia de aprovechamiento por parte de COHDEFOR y extraer árboles de 34

áreas protegidas. 35

7 Información suministrada por la oficina de la Región Forestal la Mosquitia.

8 Medio de trasporte acuático artesanal, construido de madera.

9 Información suministrada por la oficina de la Región Forestal la Mosquitia.

16

Además, en otras situaciones en donde se ha solicitado licencias para cortar árboles de pino 1

afectados por el gorgojo Dendroctonus frontalis, estas son utilizadas para cortar árboles sanos 2

ubicados fuera de las áreas afectadas por la plaga. Lo anterior ha sido corroborado por el Proyecto 3

Piloto de Monitoreo Forestal Independiente, tal y como lo muestran algunos de sus informes. 4

5.3. Procesos de control y verificación 5

Por naturaleza legal e institucional, la AFE-COHDEFOR es la responsable de realizar el control de 6

las operaciones forestales en toda la cadena productiva. Tiene además en su estructura organizativa, 7

a nivel central, el Departamento de Auditoria Técnica (DAT), el cual dirige las operaciones de 8

control y verifica la aplicación de normas técnicas y reglamentarias establecidas por esa Institución, 9

para los planes de manejo forestal. El DAT tiene el objetivo de determinar la legalidad forestal, para 10

lo que tiene cuatro ámbitos de acción: 1. Evaluación de planes de manejo forestal a nivel nacional, 2. 11

Registro de industrias forestales, 3. Registro de depósitos locales (ventas de madera aserrada) y 4. 12

Auditorias de industrias forestales y depósitos locales, para lo que cuenta con metodología 13

estandarizada con base en manuales que son aplicados por el mismo departamento y las oficinas 14

regionales de la AFE. 15

El DAT realiza y dirige auditorias en cualquier parte del país y en todas las áreas de la producción, 16

que incluye las actividades de los POA en el bosque, hasta la transformación industrial y la venta de 17

productos forestales. Dependiendo el caso objeto de auditoria exhaustiva, en los operativos que 18

realiza el DAT se involucra a otros actores, entre los que están las Fuerzas Armadas, la Dirección 19

General de Investigación Criminal, la Fiscalía Especial del Ambiente y técnicos de la Región 20

Forestal respectiva; en algunos casos se involucra la Procuraduría General del Ambiente. 21

El control forestal de los POA, que debe realizar la AFE-COHDEFOR, incluye las etapas de 22

preoperación, ejecución y finiquito total, en las cuales se debe comprobar la aplicación correcta de 23

las operaciones de marcaciones físicas, labores de protección, construcción y mantenimiento de 24

caminos, los tratamientos silviculturales (árboles semilleros, manejo de residuos, aplicación de 25

raleos, etc.), cuido a árboles remanentes, uso adecuado de guías de transporte o movilización y 26

prevención y control de erosión, entre otros. 27

El control del transporte consiste en la revisión de las guías de movilización, en las cuales se debe 28

revisar que se lleve el documento original y las copias fieles al original, la cantidad reportada y la 29

transportada, la fecha de la emisión de la guía o factura, el llenado completo de todas las casillas, el 30

número de resolución del plan operativo, los sellos de la AFE (Auditoria Interna, Región Forestal y 31

Unidad de Ejecución de Proyectos), la confirmación de las dimensiones de las piezas transportadas y 32

los datos del vehículo descritos en la factura. 33

5.4. Actores extra-sectoriales en la verificación de la legalidad forestal en Honduras. 34

En la Figura 3 se muestra la vinculación de los funcionarios de la Administración Forestal del 35

Estado con otros actores quienes realizan sus acciones en forma conjunta con la AFE y también lo 36

hacen en forma independiente. La Policía tiene la autoridad y la responsabilidad de solicitar la guía 37

de transporte en las postas o puestos de control fijo y en cualquier parte de la ruta de transporte de 38

productos que van desde el bosque a la industria. La Fiscalía realiza verificaciones similares a las 39

aplicadas por la AFE, pero utiliza metodología y estándares diferentes. 40

El CONADEH, con el Monitoreo Forestal Independiente, no sustituye el rol de las instituciones 41

vinculadas al control forestal; su papel consiste en complementar y facilitar las acciones de la AFE, 42

la Fiscalía, etc., identificando y señalando los problemas que se presentan en las operaciones de 43

manejo forestal, transporte y transformación de productos forestales. El Monitor realiza 44

evaluaciones y presenta informes que entrega oportunamente a la sociedad civil, la AFE, la Fiscalía 45

17

y otros entes fiscalizadores, los que a su vez dan seguimiento y toman las acciones que según ley les 1

corresponde. 2

El Monitoreo Forestal Independiente que impulsa el CONADEH y que podría ser parte de un 3

sistema de verificación forestal nacional, responde a diversas causas; uno de los detonantes son los 4

reclamos de las organizaciones ambientalistas, entre los que figura el Movimiento Ambientalista de 5

Olancho (MAO). Otro aspecto impulsor es el reclamo de las comunidades forestales por beneficios 6

directos y equidad en la utilización forestal. En adición a lo anterior, se propicia una respuesta al 7

interés por conservar los recursos hídricos. 8

FIGURA 3. Actores inter y extra-sectoriales vinculados a la verificación forestal en Honduras 9

Inspección del PM y del POA, verificación de tala legal e ilegal

COHDEFOR

Oficina Local Camiones u otros

medios

Beneficiarios

o propietarios

Industrias

Forestales

Policía en postas de carretera

COLPROFORH

O

CIFH

Técnico

administrador

de POA

Supervisión de ejercicio profesional

Supervisión de los trabajos que dirige el técnico

Verifica si el POA está correcto y

dirige las operaciones de

aprovechamiento, transporte y otras

COHDEFOR

DAT(Oficina Central)

Reportes de supervisión y control

RevisiónGuías

Controlde transporte

Control del cargado

de camiones

Transporte

Inspección de PM y POA

Auditorías a

industrias

COHDEFOR

Oficina Regional

Supervisión

Auditorías a

industrias

Ministerio

PúblicoActúa de oficio o por denuncia y en

operativos conjuntos en las

actividades supervisadas por el DAT

10

11

12

13

14

5.5. Transparencia y balances cruzados 15

Con la ejecución del Monitoreo Forestal Independiente se ha iniciado un proceso de estandarización 16

de información en los casos objeto de evaluación; el CONADEH elabora informes mediante los 17

cuales se hacen señalamientos y se identifican los problemas específicos; los informes son 18

entregados a los actores responsables del control forestal y son accesibles a la sociedad civil, 19

convirtiéndose de esta manera en el mecanismo con mayor transparencia e información 20

estandarizada que se utiliza en aspectos de verificación, pero que aún está a nivel piloto. 21

Fuera de los esfuerzos de Monitoreo Forestal Independiente, no se cuenta con un sistema por el cual 22

se muestre y garantice transparencia accesible a la ciudadanía; la información es manejada al interior 23

CONADEH

(Monitor Forestal

Independiente)

18

de cada institución, las cuales no cuentan con mecanismos expeditos para que otros actores e 1

interesados tengan acceso fácil a los datos relacionados con el manejo forestal y los controles que se 2

realizan. Lo anterior no significa que se niega la información, pero la misma no fluye en forma 3

automatizada o sistemática y cuando esto ocurre, es expuesta en términos especializados que para la 4

ciudadanía es difícil de asimilar. 5

El panorama se vuelve más complejo cuando las instituciones responsables del control forestal 6

utilizan diferentes mecanismos y estándares para determinar la legalidad de las operaciones 7

forestales, por lo que la discrecionalidad institucional y personal forman parte del quehacer 8

cotidiano. Los problemas en este sentido, se presentan desde la ambigüedad y vacíos de ley, la falta 9

de coordinación interinstitucional en la definición de criterios homologados, hasta la diversidad de 10

formas técnicas y administrativas intra-institucionales en la aplicación de normas y disposiciones 11

superiores. Por ende, existe un campo fértil para establecer un sistema que ayude a que los 12

engranajes de verificación forestal en Honduras se desarrollen bajo criterios de transparencia y 13

estándares para la determinación de la legalidad forestal, en los cuales debería considerarse los 14

estándares que la sociedad civil estima importantes. 15

5.6. Independencia presupuestaria. 16

De acuerdo con la Ley de Creación de la COHDEFOR (Decreto 103-74) el patrimonio de la 17

institución inició con tres millones de Lempiras, que aportó el Estado Hondureño y los recursos de 18

la Corporación se podían incrementar a través de los siguientes medios: 19

a) Los bienes y valores que el Estado le transfiera. 20

b) Las utilidades que obtenga de las inversiones que realice y por los intereses que generen sus 21

depósitos bancarios. 22

c) Las herencias, legados y donaciones que sean aceptadas por la Corporación. 23

d) Los préstamos internos o externos que contrate para la realización de sus fines. 24

e) La parte de las utilidades que obtenga la Corporación y que el Poder Ejecutivo le asigne a 25

propuesta del Consejo Directivo. 26

f) Cualesquiera otros valores, bienes o recursos que adquiera a cualquier título y, 27

g) El producto de las multas que imponga de conformidad con las disposiciones de la Ley 28

Forestal y los Reglamentos. 29

No obstante, según el Informe de Evaluación de la AFE-COHDEFOR de la Comisión Interventora 30

(Decreto Ejecutivo 007-2004), señala que, a octubre de 2004, la AFE-COHDEFOR se encontraba en 31

quiebra debido a que sus egresos operacionales superaban ampliamente sus ingresos (Flores y 32

Eveline, 2004). Esta situación financiera se adjudica al incumplimiento de las metas en cuanto a las 33

subastas de bosques nacionales que representaban los ingresos principales de COHDEFOR. 34

En el mismo informe se indica que en treinta años y nueve meses de existencia la AFE-35

COHDEFOR había tenido 13 Gerentes Generales, los cuales amparados en un marco jurídico 36

disperso, confuso y contradictorio tuvieron la libertad y discrecionalidad para dirigir la Corporación, 37

en conjunto con el Consejo Administrativo, a través de resoluciones, normas y políticas 38

caracterizadas por sus constantes cambios. Asimismo el documento señala que el carácter 39

corporativo de la institución obligaba a la COHDEFOR a generar sus propios ingresos para financiar 40

sus actividades, promoviendo una doble personalidad: una que debe vender los bosques nacionales 41

para sobrevivir, y la otra que tiene el mandato de conservar los bosques del país, siendo que la 42

primera había predominado hasta ese momento. 43

19

Las otras instituciones que participan en el control forestal, tales como, la Policía, el Ejército, La 1

Fiscalía y el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos poseen sus propios presupuestos y 2

responden a directrices independientes. 3

5.7. El Estándar de legalidad. 4

De conformidad con el Acuerdo Número 1088-93, que corresponde al Reglamento para la 5

Aplicación y Cobro de Multas y Sanciones por Incumplimiento de la Legislación Forestal, en 6

atención a su gravedad las infracciones a las Leyes y Reglamentos Forestales se clasifican en delitos 7

y faltas. Los delitos forestales los conoce la justicia ordinaria y las faltas forestales las conocen y 8

sancionan la Administración Forestal del Estado. 9

Los delitos forestales son los siguientes: 10

a) Falsificar, alterar, mutilar o borrar cualquier marca establecida por la AFE para distinguir 11

productos provenientes de áreas forestales nacionales, ejidales o privadas. 12

b) Mover, destruir o mutilar cualquier hito, mojón o señal que indique linderos de un área 13

forestal pública o cualquier zona demarcada por la AFE, en coordinación con el Instituto 14

Nacional Agrario y los respectivos municipios. 15

c) Incendiar bosques, matorrales, mieses, pastos, plantíos, excepto en los casos y bajo las 16

condiciones previstas en el Decreto N 85 del 18 de noviembre de 1971, o en Reglamentos 17

especiales. 18

d) Aprovechar, dañar, destruir, extraer ilegalmente productos forestales de un área forestal 19

pública o privada, con ánimo de lucro o bien empleando violencia, intimidación en las 20

personas o fuerza en las cosas, y; 21

e) Ocupar, roturar, descombrar o rozar ilegalmente un área forestal oponiendo resistencia a las 22

autoridades forestales, civiles y militares, o a los propietarios de los terrenos, si se tratare de 23

áreas forestales privadas. 24

Las faltas forestales son las siguientes: 25

a) Mutilar, circundar, y descortezar árboles para la extracción de resinas, gomas u otros jugos 26

con fines comerciales, en forma que no estén autorizadas en las Leyes, Reglamentos 27

Forestales o en las disposiciones contenidas en los planes de manejo. 28

b) Introducir o mantener ganado en áreas forestales sin contar con la aprobación previa de la 29

AFE de un plan de manejo que incluya actividades agrosilvopastoriles. 30

c) Aprovechar productos forestales, contraviniendo las disposiciones señaladas en los planes 31

operativos anuales del plan de manejo o en las autorizaciones de aprovechamiento con fines 32

no comerciales. 33

d) Realizar aprovechamientos forestales en fechas distintas a las consignadas en el Plan 34

Operativo Anual del correspondiente plan de manejo o en las autorizaciones de 35

aprovechamiento con fines no comerciales. 36

e) Realizar aprovechamientos comerciales en áreas geográficas distintas a las consignadas en 37

los planes operativos anuales del plan de manejo o autorizaciones de aprovechamiento con 38

fines no comerciales. 39

f) Subestimar el cálculo de volúmenes o de áreas con el fin de obtener un volumen de corte 40

anual mayor al resultante de la aplicación del principio de rendimiento sostenido del recurso. 41

20

g) Incumplir las medidas preventivas de incendios forestales o la comisión de actos 1

imprudentes que pudieren ocasionarlos. 2

h) Incumplimiento de la responsabilidad de reforestar las áreas después de su aprovechamiento, 3

en base a las disposiciones contempladas en el plan de manejo correspondiente. 4

i) No tomar medidas preventivas y / o combativas para proteger el bosque contra incendios y 5

plagas forestales. 6

j) Aprovechar productos forestales sin estar amparados en un plan de manejo aprobado por la 7

AFE 8

k) Aprovechar productos forestales violando las medidas de mitigación de impacto ambiental. 9

l) Aprovechar áreas protegidas u ocuparlas con fines de colonización sin contar con la 10

aprobación de la AFE. 11

m) Cortar los árboles semilleros durante el período de reforestación del área. 12

n) Falsificar o manipular información con el fin de obtener la aprobación de los planes de 13

manejo. 14

o) Incumplir las normas establecidas en los planes de manejo para la construcción de caminos 15

con fines de aprovechamientos forestales. 16

p) Las demás infracciones a las leyes, reglamentos y disposiciones especiales que se tipifiquen 17

como faltas, incluyendo toda acción u omisión de los planes de manejo. 18

De acuerdo a lo anterior, el estándar de legalidad para los recursos forestales está basado en dos 19

principios: el cumplimiento de prohibiciones de aprovechamiento y el cumplimiento de 20

procedimientos para el aprovechamiento permitido de bosques. No obstante, uno de los más 21

comunes estándares de legalidad, mencionados repetitivamente por los actores del sector forestal 22

durante la realización de este estudio, consiste en demostrar que la madera que se transporta está 23

respaldada por una autorización legítima de aprovechamiento, siendo que su principal instrumento 24

de verificación son las llamadas facturas o guías de transporte, cuyos objetivos son la verificación de 25

la legalidad de los productos y la verificación de la producción de madera aserrada de las industrias. 26

Por otro lado, por mandato del actual Presidente de la República, se deben plantar 3 árboles por cada 27

uno cortado, aspecto que podría representar ilegalidad si se realiza el aprovechamiento siguiendo 28

todos los lineamientos técnicos y legales pero no se llega a plantar la cantidad de árboles requerida. 29

6. Análisis del Estudio de Caso 30

6.1. Conflictos de funcionamiento 31

Como se observa en los capítulos anteriores, el actor principal en el control forestal de Honduras 32

debería ser la AFE-COHDEFOR, no obstante las políticas cambiantes han llevado a la Institución 33

por caminos muy diferentes. En 1974, cuando fue creada la Corporación Hondureña de Desarrollo 34

Forestal el Estado, se le asignó el control de todos los bosques localizados en áreas forestales 35

públicas y privadas incluyendo su conservación, reforestación, explotación, industrialización y 36

comercialización de los productos derivados de los mismos. Prácticamente se podía considerar que 37

COHDEFOR era la “propietaria” de los recursos forestales, a nombre del Estado y que, en el caso de 38

que las tierras fueran de dominio privado, los finqueros recibirían los beneficios derivados de la 39

comercialización de los productos forestales de acuerdo a las directrices de la Corporación. 40

En 1992 cuando se devolvió el vuelo forestal a los propietarios, COHDEFOR pasó de ser 41

“propietario” y administrador, a ser supervisor, asignándole además funciones no generadoras de 42

21

ingresos como la aprobación de los planes de manejo de los bosques en terrenos privados y la 1

coordinación de las subastas de madera de bosques nacionales. El cambio fue radical, fue como 2

decirles a los empresarios forestales que en lugar de dedicarse a la explotación forestal ahora 3

tendrían las funciones de supervisores o verificadores. 4

De acuerdo con el Informe de la Comisión Interventora (Flores y Eveline, 2004), los recursos 5

financieros y logísticos de la AFE-COHDEFOR estaban concentrados en un 38% en su sede de 6

Tegucigalpa y, si se tomaban en cuenta las cuatro regiones más importantes del país: Yoro, Olancho, 7

El Paraíso y el norte de Francisco Morazán, que producían más del 92% de la madera en rollo 8

nacional, los recursos asignados eran menores al 24% del total de los recursos totales. 9

A pesar de que no se tienen las cifras actualizadas, durante la realización de este diagnóstico se pudo 10

observar que la situación sigue siendo crítica, en cuanto a la asignación de recursos humanos y 11

logísticos en las regiones que más lo necesitan. La centralización de la toma de decisiones en 12

Tegucigalpa ha hecho que el sistema administrativo sea sumamente engorroso siendo que diferentes 13

departamentos, ubicados físicamente distantes entre si, intervengan en los procesos de revisión y 14

aprobación de los Planes de Manejo y Planes Operativos, existiendo una duplicación de labores. La 15

carencia de un sistema de información que logre integrar datos que sirvan para la toma de decisiones 16

y para reducir la discrecionalidad de los funcionarios es otro agravante en el sistema de 17

administración forestal implementado. 18

El Departamento de Auditoria Técnica (DAT) tiene definidas las responsabilidades de verificación 19

más importantes de todo el sistema, no obstante se encuentra centralizado a nivel de las oficinas 20

principales. El cobro que se realiza por concepto de “impuesto forestal” no es suficiente para 21

mantener un sistema administrativo tan complejo y a la vez proveer de fondos al DAT para realizar 22

el control y verificación en todo el territorio nacional. Honduras es un país relativamente extenso y 23

los costos de transporte interno son significativos si se toma en cuenta la distancia desde 24

Tegucigalpa hasta algunas de las regiones forestales importantes, además el acceso en ocasiones 25

incluye transporte aéreo o acuático. 26

Según el DAT, el objetivo de las auditorias es determinar la legalidad en la actividad forestal y 27

pueden realizarse en cualquier parte del país. La oficina está en Tegucigalpa pero las Oficinas 28

Regionales pueden hacer auditorias bajo la misma metodología, no obstante se requiere una actitud 29

positiva del personal técnico para que esto sea una realidad. El Monitoreo Forestal Independiente 30

significa un apoyo real a la institución pero falta mejorar la capacidad técnica interna de la AFE a 31

través de una mayor capacitación y más recursos humanos. 32

De acuerdo con este Departamento, un 90% de lo auditado presenta algún tipo de anomalías (en 33

mayor o menor grado), no obstante solamente un 3% de los casos se resuelven debido a la maraña 34

legal existente, a irregularidades de los actores en los procesos, por negligencia o por la falta de 35

voluntad a lo interno de la Administración. Existe un manual de procedimientos con una 36

metodología estricta para realizar las auditorias pero eventualmente el funcionario puede optar por 37

obviarla dando paso a la discrecionalidad. Actualmente no existen presiones sobre el Departamento 38

de Auditoria Técnica pero no se puede asegurar que con los cambios de Gerente o personal interno 39

la situación pueda cambiar. 40

La Fiscalía Especial del Ambiente señala que el principal problema de ilegalidad se presenta con 41

facturas en blanco y que definitivamente existe una debilidad en el sistema en este sentido. El libro 42

de control de ingresos de madera que las industrias deben llevar se debe respaldar con las facturas 43

que respaldan la compra de esa madera, por eso no debería existir un margen de error muy grande. 44

No obstante lo anterior, el Fiscal Especial del Ambiente considera que COHDEFOR no tiene un 45

protocolo definido para realizar las auditorias y no existen controles, por lo que se debe realizar una 46

22

revisión del Departamento de Auditoria Técnica con la participación del Ministerio Público, para 1

compatibilizar las metodologías de ambas instituciones. Como ejemplo se menciona que una 2

auditoria que a la Fiscalía Especial del Ambiente realizó le ha tomado casi tres meses en realizarla, a 3

COHDEFOR le tomó un día y medio completarla. 4

Como causas de impunidad esta Fiscalía identifica como causa principal que el sistema de 5

enjuiciamiento, hasta el año 2002, era de carácter inquisitivo y no daba herramientas al Ministerio 6

Público para ganar los juicios. Los jueces investigaban y sancionaban (Principio de Legalidad). Con 7

el nuevo Código Procesal Penal del año 2002 se aplica el Principio de Oportunidad y el índice de 8

resolución ha aumentado hasta el 80% de los casos. 9

El Licenciado Aldo Santos, Fiscal Especial del Ambiente, explica que existe una diferencia real 10

entre esa Fiscalía y la Procuraduría del Ambiente. La primera actúa como abogado del público en 11

general (personas) y sus acciones están en el ámbito penal, la segunda actúa como abogado del 12

Estado y sus acciones están en los ámbitos penales, civiles y administrativas. La Fiscalía Especial 13

del Ambiente colabora con la Procuraduría de manera que cruza información, se coordinan juicios 14

conjuntos (puntos compartidos) y se comparten expedientes. Esta Fiscalía es independiente y está 15

libre de influencias de los políticos de turno, tiene 26 oficinas en todo el país y actúa de oficio aún 16

cuando se afecten intereses del Estado y, ya que están respaldados por la Ley, no hay conflicto de 17

intereses. De esta forma la Fiscalía Especial del Ambiente actúa en complemento a la Procuraduría 18

del Ambiente la cual sólo tiene oficinas en Tegucigalpa, San Pedro de Sula y La Paz. 19

Uno de los aspectos señalados por el Licenciado Aldo Santos es que existen razones por las que se 20

está generando un cambio positivo, dentro de estas causas están: las personas por sí mismas, el 21

miedo a un enjuiciamiento o acusación en público (prevención general positiva) y los informes de 22

Global Witness que han colaborado con esta prevención positiva. Los informes de Global Witness 23

han servido como herramientas para ilustrar la problemática pero no pueden ser utilizados como 24

pruebas en los juicios, el Ministerio Público debe confirmar la información como órgano 25

competente, aunque se puede cooperar entre el Ministerio Público y Global Witness para capacitar 26

el equipo de Monitoreo Forestal Independiente en aspectos como la diferenciación entre faltas 27

administrativas y delitos y otros (asesoría legal). Sin embargo, es necesario resaltar que los informes 28

de Monitoreo Forestal Independiente llegan por correo electrónico al Fiscal y proveen pautas para 29

iniciar las investigaciones. 30

Con base en las entrevistas realizadas durante este estudio se pudo identificar tres puntos débiles del 31

Monitoreo Forestal Independiente. El primero es que no existe un protocolo para seleccionar los 32

expedientes o aprovechamientos que se revisan, por lo que eventualmente el Monitoreo podría ser 33

manipulado políticamente para perseguir a un sector de los infractores. El segundo corresponde al 34

hecho de que tampoco existe un estándar que garantice una evaluación objetiva y el tercero es que el 35

Monitoreo Forestal Independiente puede exponer a los auditores a peligros en contra de su 36

integridad personal. 37

Honduras adolece de una aplicación apropiada de las leyes, en tiempo y forma, ya sea por falencias 38

de tipo financiero, clientelismo, ignorancia, falta de interés real, indiferencia, etc.; pero, las leyes son 39

efectivas si se aplican bien. El “talón de Aquiles” generalizado en Honduras es la aplicación de las 40

leyes, opina el Dr. Mario Vallejo Larios, especialista en Derecho Ambiental. Para reducir la 41

discrecionalidad política, personal e institucional se han promulgado leyes importantes en los 42

últimos años, entre las que figura la Ley Anticorrupción y algunos principios sobresalientes como es 43

la simplificación administrativa, la lucha contra el abuso de autoridad y la responsabilidad por 44

omisión de los funcionarios públicos en el cumplimiento de su deber. Pero igual, se ha caído en un 45

círculo vicioso, en el que se redunda en el problema original, la falta de cumplimiento de estas leyes 46

que supuestamente vendrían a superar la falta de aplicación de las normas legales. 47

23

6.2. Política detrás del sistema: ¿quién gana y quién pierde? 1

El subsector forestal tiene vínculos con instancias que manejan la industria y el comercio, pero los 2

lazos de coordinación entre ellas son muy débiles; no existe un sistema que facilite el intercambio y 3

el manejo de información estandarizada como por ejemplo oferta y demanda de madera, 4

importaciones y exportaciones, mercados y productos, etc., situación similar ocurre entre las 5

instituciones del subsector. Por esta razón, es muy común que los datos que se manejan en una 6

institución sean diferentes a las de otras instituciones y organismos nacionales e internacionales. 7

Entre actores del sector público, sector privado, sector social y ambientalistas, sin embargo, existe 8

un ambiente fértil para la implementación de un sistema de verificación forestal, el cual tiene el 9

espacio y la fortaleza legal y política para que sea una realidad. Los entes contralores y 10

fiscalizadores del sector aplauden la iniciativa y es respaldada por los demás involucrados. 11

En la política forestal de Honduras se establecen principios relacionados con competitividad, 12

transparencia, regulaciones y supervisión y el marco legal da potestad y diversos roles a varios entes 13

del Estado, para asegurar el manejo sostenible de los recursos forestales, los cuales deben hacerlo 14

en forma complementaria entre sí. Poner en ejecución un sistema, solo sería un mecanismo 15

ordenado, confiable y transparente para cumplir con esa voluntad del subsector forestal. Esta política 16

está fortalecida por la opinión de importantes actores; los movimientos ambientalistas están 17

exigiendo mayor transparencia en pro de la defensa del ambiente, los empresarios industriales 18

consideran positivos los sistemas de verificación y los entes contralores y fiscalizadores del Estado 19

demandan de un sistema de esta naturaleza con carácter permanente, dado que facilita las 20

operaciones de los fiscales en la determinación de indicios e ilícitos, en la apertura y seguimiento de 21

casos. 22

La inclusión de la sociedad civil organizada, el sector privado, el sector social de la economía y los 23

gobiernos municipales, en la formulación de políticas de Estado ha sido importante en las últimas 24

dos décadas. No obstante que la apertura del Gobierno Central en la gestación de políticas se ha 25

limitado, en la mayor parte de los casos, a la consulta y no a la participación real en la formulación 26

de las políticas en sí, es un paso muy importante en la adopción y ejecución de las políticas, así 27

como a la gobernanza en los diversos ámbitos de la sociedad. En este sentido, el proceso de 28

municipalización impulsado con la creación del Programa Nacional de Descentralización y 29

Desarrollo Municipal, en 1994, ha venido a contribuir considerablemente en este aspecto. Este 30

proceso de descentralización, al año 2006 ha sido superado; actualmente se está frente a un ciclo de 31

consolidación del proceso (PNUD 2006 y Vallejo 2005). Sin embargo, se debe reconocer que en el 32

ámbito forestal aún falta mayor apropiación de las municipalidades, considerando las competencias 33

que el marco jurídico les otorga. 34

Uno de los problemas actuales para lograr estabilidad en la gobernanza forestal regional es la baja 35

presencia efectiva de las diversas instituciones de Gobierno en muchos sectores del territorio 36

nacional. La Administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR) es una de las instituciones con 37

mayor representación regional; teóricamente es amplia, pero realmente es muy baja la presencia 38

territorial a nivel nacional, pero otras instituciones vinculadas al subsector, como la Secretaría de 39

Recursos Naturales y Ambiente (SERNA), el Ministerio Público, etc., tienen menor presencia; por 40

ende, la gobernaza forestal se verá fortalecida en la medida que las instituciones tengan mayor 41

presencia y las municipalidades se conviertan en verdaderos impulsores de este objetivo. 42

Particularmente, se requiere mayor esfuerzo de gobernanza, en zonas fronterizas, entre las que 43

tienen alta prioridad las zonas denominadas recuperadas por las fronteras con El Salvador 44

(Nahuanterique) y Nicaragua (La Mosquitia y Patuca). 45

La implementación de un sistema de verificación forestal en Honduras deberá lidiar con problemas 46

sumamente serios como la corrupción, el clientelismo político y la concentración de la madera en 47

24

unas pocas manos. Es innegable que los interesados en mantener el caos en el control forestal han 1

infiltrado los más altos puestos de instituciones públicas y partidos políticos, tal y como lo muestra 2

el informe de la Agencia de Investigación Ambiental (2005). Sin embargo la generación de un clima 3

de conflicto parece ser el camino incorrecto para detener la deforestación en Honduras. Personas 4

inescrupulosas pueden hacer uso de la denuncia ambiental como instrumento para lograr sus 5

objetivos políticos, aparentando conciencia ambiental y preocupación por el recurso pero, a la larga, 6

los efectos reales en el manejo forestal no llegan a mostrar signos de mejoría y lo único que sucede 7

es que el poder cambia de bando. 8

Actualmente muchos de los problemas que vive el Sector Forestal son más que conocidos en 9

Honduras, además se cuenta con amplio conocimiento en silvicultura y profesionales capaces a todo 10

nivel, entonces, es cuestión de sentarse a diseñar un sistema de control que permita a la sociedad 11

hondureña verificar que la madera que se utiliza a nivel nacional y la que se exporta, proviene de 12

bosques manejados adecuadamente. Este sistema debe asegurar no sólo la transparencia de las 13

acciones sino también la sostenibilidad en el tiempo, observar cómo la fuerzas armadas de un país 14

toman control de la supervisión forestal puede ser considerado como conveniente por algunos, 15

porque responde a un vacío institucional alarmante, pero estas medidas reactivas por lo general no 16

tienen duración de largo plazo, como si lo podrían ser las medidas preventivas implementadas 17

dentro de un sistema de verificación. 18

Cuadro 7. Costos de acceso a la legalidad para planes de manejo en bosques de confieras y latifoliados 19 en Honduras. 20

Volumen

(m3/ha)

Área

(ha)

Volumen

(m3/ha)

Área

(ha)

10.0 480.0 11.6 170.0

Preparación del

permiso

Visita preliminar al

bosque con el

intermediario $155.3 $155.3

Contactar a Ing. Forestal $155.3 /unidad $155.3 /unidad

Solicitud de no objeción $155.3 /unidad $155.3 /unidad

Elaboración del Inventario

de campo y PGM $6.6 /ha $24.9 /ha

Elaboración del POA $1.4 /m3

$1.9 /m3

Formalización del

permiso

Viajes, timbres,

fotocopiado,

encuadernado, apoderado

legal, y otros) $1,058.8 total $794.1 total

Costo de burocracia (3.3

meses) $0.6 /m3/mes $1.3 /m

3/mes

Aprovechamiento

de la madera Administración técnica $1.2 /m3

$0.3 /m3

Servicios administrativos $2.1 /m3

$0.3 /m3

Impuesto municipal $0.9 /m3

$2.3 /m3

Guías de transporte $0.15 /m3

$0.15 /m3

Costo de negociación $0.53 /m3

Total

$0.032 $0.079

$0.147

$13.27

$0.147

$7.33

- $0.529

$0.079

$0.079

$2.148

$1.853

$0.873

$0.403

$5.133

$0.265

$0.265

$2.287

$0.221

$1.878

$1.191

$2.118

$0.032

$0.032

$0.662

$0.143

Coníferas Latifoliado

Tipo de bosque

USD/m3

USD/m3

Actividades

Costo

Bosque coníferas Bosque Latifoliado

Costo de la actividad

Unidades Costo Unidades

21 Fuente: Elaboración por los autores 22 23

24

25

6.3 Costos de acceso a la legalidad 1

Uno de los factores que afecta más la competitividad de la actividad forestal como uso competitivo 2

de la tierra son los costos de acceso al uso legal del recurso. Estos costos se agrupan en costos 3

directos que tienen que ver con pagos que se hacen por la contratación de servicios profesionales 4

para la elaboración de los estudios técnicos, certificaciones, así como el pago de los viáticos, 5

hospedaje, transporte, y el pago de impuestos forestales. Otro tipo de costos son los costos 6

indirectos que tiene que ver con algunos costos fijos del empresario o usuario forestal que se invierte 7

en preparar el permiso y dar seguimiento a los trámites propios de la formalización de los permisos. 8

Dentro de los costos indirectos se calcula el costo de oportunidad de la burocracia, es decir, es el 9

costo de retrasar los ingresos netos de una actividad comercial por el tiempo requerido para 10

formalizar el permiso, trámite que puede tardar varios meses. El cuadro 7, muestra los costos de 11

acceso al uso legal del recurso forestal en USD/m3 para dos tipos de bosques naturales: confieras y 12

latifoliados. Los costos de acceso a la legalidad fueron costeados para las actividades de 13

preparación y formalización del permiso, y la fase de aprovechamiento de la madera. Esta última 14

actividad se costeo porque son actividades necesarias para que se concrete o mantenga el permiso 15

legal del recurso. El costo de acceder a un plan de manejo aprobado para confieras es de $7.33/m3 16

($733/ha10), y se tarda en aprobar en promedio 3.4meses. La aprobación de un plan de manejo para 17

bosque latifoliado tarda unos 4 meses en aprobarse y tiene un costo de $13.27/m3 ($154/ha

11). 18

En la Figura 4 se muestra un Gráfico De Soto mostrando las barreras a la ilegalidad en términos de 19

número de actores, procedimientos y pasos requeridos para optar por un aprovechamiento en bosque 20

natural de 50 hectáreas. El número de actores, de forma general son 8, no obstante, si se toma en 21

cuenta los actores en las diferentes oficinas de la AFE-COHDEFOR (Oficina Central, Oficinas 22

Regionales y Unidades de Gestión de Proyectos), y tratando de resumir los procesos, el número de 23

actores aumenta a 20, con 53 procedimientos y 71 pasos. El número de días requeridos para lograr 24

un proceso completo de aprovechamiento, desde la negociación de la madera hasta el cierre del 25

aprovechamiento son, en promedio, 103. No obstante este período de tiempo se basa en la propuesta 26

de mejora realizada por FIDE, según el Comité de Simplificación Administrativa para Empresas 27

(CSAE), por lo que el tiempo real puede ser mayor a esta cifra. 28

29

10

Se asume un aprovechamiento de 10m3/ha en bosque de pino considerando área total del bosque.

11 Se asume un aprovechamiento promedio de 11.6m

3/ha en bosque latifoliado.

26

1

2

3

4

5

6

7

Figura 4: Barreras para la legalidad representadas por los actores involucrados, número

de procedimientos, pasos y número mínimo de días requeridos para optar por

un aprovechamiento legal de bosque natural en Honduras.

Ne

go

cia

ció

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Ap

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Ac

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pro

vec

ha

mie

nto

Cierre del permiso

Recepción de PM y requisitos

Notificación de adecuación del Plan

de Manejo

Recepción solicidud finiquito y

requisitos

Elaborar dictamen técnico

Aprobar el finiquito y acta de

cumplimiento

Recepción de PM, requisitos y

dictamen técnico

Recepción de Readecuación del

Plan de Manenjo

Elaborar dictamen técnico

Firmar el finiquito

Firmar resolución del POA

Firmar la nota de remisión

Firmar el finiquito y nota de

remisión

Recepción de solicitud por el

Encargado de Atención al Público

Recepción de PM, requisitos y

dictamen técnico

Recepción del Plan Operativo y

requisitos

Emitir constancia de la DGIG

Elaborar el dictamen de ubicación

Elaborar dictamen técnico y

resoluciónElaborar dictamen técnico y

resoluciónElaborar dictamen técnico y auto

del POAJefe Departamento de Manejo

ForestalFirmar dictamen técnico

Firmar dictamen técnico

Firmar dictamen técnico del POA

Abogado de Asesoría

Legal

Elaborar no objeción y obtener

firma

Firma de la resolución

Firmar del auto del POA

Control de recepción de madera

Envío de reportes

Control en carretera del transporte

de la madera

Primer reporte sobre el plan de

aprovechamiento

Reportes del manejo forestal y

aprovechamiento

Reporte final post aprovechamiento

Poder especial del intermediario

Autenticación de firmas

Autenticación de documentos

Libertad de gravámenes

Contrato

Inventario de campo y elaboración

del documento

Proceso de revisión

Readecuación del Plan de Manejo

Obtener acta de cumplimiento del

aprovechamiento

Aprovechamiento y transporte

Sacar copias del POA

Sacar copias del PM y firmar el

compromiso para el cumplimiento

Formalización de los permisos

Solicitud de no objeción

103 5 3 1 15 15 15 17 13 2 4 4 4 5

Jefe Regional

Oficina Regional

Oficial de atención

al público

Coordinador de proyectos

productivos

AFE-COHDEFOR

Oficial de atención

al público

Jefe Unidad de Ejecución de

Proyectos

Unidad de Gestión

1. Negociación de la madera

y preparación del permiso de

aprovechamiento

2. Formalización del permiso de

aprovechamiento de la madera

3. Aprovechamiento y transporte

de la madera

Visita del intermediario a la

persona o ente con derechos sobre

el bosque para acordar el tipo de

madera y el precio

Fases del aprovechamiento de madera

Ap

rov

ech

am

ien

to y

Tra

nsp

ort

e d

e l

a

Ma

de

ra

Oficial de atención

al público

Asesor Legal

y Gerente

Encargado de la

DGIG

Firmar la no objeción para elaborar

el PM

Técnico

Jefe Departamento Desarrollo

Productivo

Oficina Central

Gerente General

Técnico Ejecutor del POA

Industria

Policía

Notario

Ingeniero Forestal

Usuario Forestal

(Propietario o

Apoderado Legal)

Intermediario

No. Mínimo de días necesarios para acceder al

Pasos del aprovechamiento

Actor / Institución

Procedimientos

71 pasos

Paso 1

Procesos independientes u optionales de aprovechamiento

Proceso Necesario

27

6.4 Dimensiones a favor de los pobres 1

En Honduras, el poder y la riqueza están concentradas en el mismo sector de la sociedad; a “voz 2

pópulis” se considera que el 80% de la riqueza, y por ende el poder, está en manos del 20% de la 3

población. El PNUD reporta en el Informe Sobre Desarrollo Humano 2006, que el primer quintil de 4

la población obtiene solamente el 3.9 % de los ingresos totales del país y que el quinto quintil, o sea 5

la quinta parte de la población con mejores ingresos, tiene el 55.6 % del total de ingresos. Esto 6

indica que Honduras mantiene el más alto nivel de concentración en el quintil de mayores ingresos, 7

en la Región Centroamericana y le hace calificar como uno de los países con mayor desigualdad de 8

la riqueza. En el Cuadro 8 puede apreciarse que no existe una relación directa entre la disponibilidad 9

de recursos forestales con el desarrollo humano; esta tendencia puede sugerir, entre otras cosas, que 10

los recursos forestales no son un indicador actual para la distribución de riqueza y que la misma 11

puede estar siendo concentrada en personas que no radican en las comunidades forestales. 12

Cuadro 8. Relación de disponibilidad de bosque (miles de hectáreas) con el Índice de Desarrollo 13 Humano (IDH) por Departamento de Honduras. 14

No. DEPARTAMENTO BOSQUE IDH

1 Islas de la Bahía 10.3 0.726

2 La Paz 11.2 0.610

3 Valle 27.9 0.647

4 Choluteca 50.7 0.627

5 Ocotepeque 64.0 0.600

6 Cortés 83.4 0.709

7 Intibucá 112.3 0.582

8 Copán 116.7 0.578

9 Atlántida 142.6 0.687

10 Lempira 178.3 0.554

11 Santa Bárbara 216.7 0.597

12 Comayagua 316.5 0.629

13 El Paraíso 338.7 0.619

14 Yoro 381.6 0.651

15 Colón 475.5 0.636

16 Fco. Morazán 508.3 0.732

17 Gracias a Dios 1,230.8 0.635

18 Olancho 1,624.1 0.608

Por otro lado, específicamente en la aplicación de la legislación forestal se identifican dos tipos de 15

favoritismos en el subsector forestal, que vienen a complicar en gran medida la efectividad en los 16

esfuerzos de gobernabilidad y gobernanza, el clientelismo político y el clientelismo del poder 17

económico, que en Honduras están muy relacionados, sobre todo en lo que se refiere al tráfico de 18

influencias. Bajo este tipo de sesgos es donde se inicia la corrupción y la falta de transparencia y 19

equidad, afectando el principio de sostenibilidad de los ecosistemas forestales. 20

Los ingresos de bosques nacionales los absorbe la Administración Forestal del Estado para el gasto 21

público de administración de esa Institución, se reinvierte muy poco en el manejo y reposición del 22

bosque. Igual situación ocurre con los bosques ejidales, la mayor parte de los ingresos (quizá todos 23

en muchos casos) entran al tesoro municipal para gastos administrativos y obras sociales, dejando 24

casi nada para la reinversión forestal. Asimismo, en los bosques privados, con pocas excepciones, se 25

invierte considerablemente en las actividades de aprovechamiento, pero se destina muy pocos 26

recursos para el manejo forestal. Todas estas actitudes son concebidas para obtener recursos a corto 27

28

plazo y no consideran la sostenibilidad del recurso, la generación de empleo de calidad, ni la 1

promoción de la industrialización a nivel de pequeñas y medianas industrias. 2

Las licencias de aprovechamiento no comercial pueden ser tomadas como una medida a favor de los 3

pobres, no obstante el hecho de que se acepte, casi de manera institucionalizada, que parte de la 4

madera extraída con este tipo de licencia es comercializada, en contraposición a lo establecido por la 5

ley, hace que se fomente la cultura de la transgresión de las normas establecidas. Por otro lado, si se 6

implementan permisos de aprovechamiento de árboles aislados en terrenos de usos agropecuario sin 7

bosque, se puede acelerar aún más la tasa de cambio de uso del suelo, como ha sucedido en Costa 8

Rica. 9

Las medidas a adoptar a favor de los pobres deben entonces considerar la inserción de los pequeños 10

finqueros y personas de zonas rurales dentro de un esquema de aprovechamiento y uso de los 11

recursos forestales, que contemple las formas de dar valor agregado a los productos, generando 12

empleo de calidad. No es posible que los campesinos sean únicamente utilizados como instrumento 13

de extracción forestal, en el que su papel principal es dejar la madera escuadrada a la orilla del 14

camino para que de ahí siga su ruta clandestina en el mercado de productos forestales del país, que 15

beneficia a unos pocos. 16

6.5 Impactos 17

El esquema de control forestal Hondureño confía mayormente en la Administración Pública a cargo 18

de la AFE-COHDEFOR, misma que no cuenta con los recursos y capacidades para llevar a cabo la 19

administración y el control eficientemente. Además, los costos de transacción en conjunto con los 20

altos costos de aprovechamiento y transporte de la madera proveniente de bosques naturales 21

promueven que muchas personas opten por otros medios y estrategias. 22

Si bien es cierto que los aprovechamientos ilegales a escala comercial se llevan a cabo en este 23

momento en Honduras, es también cierto que el recurso se está perdiendo a través de 24

aprovechamientos “hormiga” que toman ventaja de las debilidades del sistema. La obtención de 25

permisos para aprovechar árboles con problemas de plagas o muertos, las licencias para 26

aprovechamientos no comerciales, el reciclaje de las facturas o guías de transporte y el 27

incumplimiento de las disposiciones técnicas de los planes de manejo y planes operativos, son 28

reconocidas por los actores del sector forestal como unas de las razones más importantes de la 29

pérdida de recursos forestales en Honduras, pero no se cuenta con cifras confiables de cuánto 30

volumen de madera se aprovecha ilegalmente a través de estos medios, ni tampoco estadísticas 31

confiables que vinculen estas actividades con las tasas de deforestación oficiales. 32

Bajo la premisa de que, la tala y la comercialización ilegal de productos forestales son actividades 33

que están fuera de control, cualquier cálculo de pérdidas reales es solamente una estimación muy 34

grosera. Para tener una aproximación aceptable de los impactos económicos de esta actividad ilícita 35

se tendría que medir los impactos positivos y los impactos negativos, además de valorar muchos 36

efectos económicos difíciles de medir, como lo son los impactos económicos sobre el ambiente y los 37

aspectos sociales y culturales. 38

No obstante lo anterior, desde la óptica y el interés gubernamental, en el informe “La Crisis de la 39

Tala Ilegal en Honduras se manifiesta que según uno de los miembros de la Comisión Interventora 40

de la AFE-COHDEFOR (Joaquín Agüero: 2004 - 2005) calcula que entre el período de 1998 al 41

2003, Honduras perdió de percibir ingresos fiscales de US $ 1,083 millones por año, por las 42

actividades irregulares del sector forestal. Pero específicamente en lo relacionado con madera 43

clandestina, en el estudio de FEHCAFOR-REMBLAH-NICAMBIENTAL 2003 se encontró que las 44

pérdidas financieras directas para el Gobierno de Honduras oscilan entre US $ 55 millones a US $ 45

70 millones anuales. Esta cifra está basada en una estimación de madera clandestina por el orden de 46

29

350,000 m3 a 600,000 m

3 de madera de pino por año, lo cual representa aproximadamente un 30 % 1

al 50% de la producción total de los años del estudio (2002 al 2003). 2

Los actores del sector forestal manifiestan clara preocupación sobre el cambio de uso del suelo 3

forestal que está prohibido por la ley y la normativa de manejo forestal. Los empresarios de la 4

madera consideran que la situación es preocupante por la tendencia a reducirse las fuentes de 5

materia prima; similar opinión tienen algunos cooperantes internacionales que consideran a la vez 6

que, entre otras, las causas principales del cambio de uso del suelo obedecen a la inseguridad y las 7

políticas cambiantes en el Sector; dando mayor seguridad a la inversión privada se podría propiciar 8

mejores opciones para el establecimiento de plantaciones, por ejemplo. En cambio, los entes 9

fiscalizadores del Sector, consideran que este aspecto tiene un impacto negativo sobre los intentos 10

de reducir la pobreza, por lo que el Estado debe dar prioridad a la reversión del cambio de uso de las 11

tierras de vocación forestal; por ende, la posición es rígida y contundente contra este proceso de 12

deterioro; en aplicación del marco legal vigente, consideran, no se deben permitir acciones 13

sustitutivas sino correctivas en la aplicación estricta de la Ley, contra acciones que propicien la 14

reducción de la cobertura forestal. 15

Históricamente el subsector forestal no ha sido favorecido con una opinión favorable de la 16

ciudadanía, excepto en algunos períodos muy cortos presentados en forma eventual. A juicio de un 17

especialista en la materia (Dr. Mario Vallejo Larios), la actitud de la población frente a la ley está en 18

los niveles más bajos. Considera que encargados de aplicar la ley, desde el punto de vista 19

administrativo (COHDEFOR), se olvidaron de aplicarla y desde el punto de vista jurisdiccional 20

(Ministerio Público) se observa cierto celo y posiblemente mucho desconocimiento, no tanto de la 21

Ley sino de los principios y aspectos técnicos de la materia. En resumen, se tiende a pensar que 22

"aprovechar es malo" y no ve el manejo forestal responsable como una opción de desarrollo. En el 23

resto de la población, se percibe que están esperando que haya una nueva ley forestal, pero en medio 24

hay una ingobernabilidad sin precedentes para el logro de este anhelo popular. 25

6.6 Principales obstáculos del Sistema de Control Forestal 26

Con el fin de implementar exitosamente un sistema de control forestal en Honduras algunos 27

obstáculos importantes deben ser resueltos: 28

Estándar de legalidad. A pesar de que existe un marco legal amplio que define los delitos y las 29

faltas en la actividad forestal, las autoridades parecen estar enfocadas hacia la evaluación de la 30

cantidad de volumen que se solicita, extrae, moviliza y comercializa, por encima de la 31

evaluación de cómo se está manejando el recurso forestal en el campo. Por lo tanto, se enfatiza 32

en la nitidez de los documentos legales, folletos técnicos que conforman el Plan de Manejo y 33

guías de transporte, pero se descuida la evaluación de las actividades en el bosque. Asimismo, 34

existe un vacío en el estándar de la legalidad que permita extraer árboles en terrenos de uso 35

agropecuario sin bosque, y que a la vez permita puedan ser comercializados, lo que desincentiva 36

la cultura forestal de plantación y cuidado de árboles con fines comerciales en estos terrenos, 37

induciendo a la utilización de permisos para uso doméstico o a la actividad totalmente 38

clandestina. 39

Centralización de la Administración Forestal. El sistema de Administración Forestal está 40

configurado de manera tal que las decisiones son tomadas de manera centralizada en la Oficina 41

de la AFE-COHDEFOR en Tegucigalpa. De acuerdo con las opiniones de los actores 42

entrevistados durante este estudio, esto se ha debido a la pérdida de confianza en los 43

responsables de las oficinas regionales y locales, así como a la manipulación del sistema con el 44

fin de concentrar el poder en personas con intereses particulares. Esto ha llevado a que, además 45

de no contarse con suficientes recursos logísticos y humanos, los existentes se desperdician en 46

30

una maraña de funciones repetitivas en manos de personas que revisan lo revisado 1

anteriormente. Esta telaraña burocrática no se traduce en aspectos positivos relevantes en pro del 2

manejo y la conservación de los productos forestales y el ambiente. 3

Debilidad de los gobiernos locales. Mientras que los medios legales para asignarles más 4

responsabilidades en el control forestal a las municipalidades existen, estas carecen de 5

experiencia y capacidad para adecuadamente implementar un sistema para la administración y 6

control para utilizar los recursos forestales a nivel local. 7

Conflictos de derechos de tenencia de la tierra. Definitivamente si se desea pensar en sentar 8

responsabilidades sobre el uso y abuso de los recursos forestales, así como en pensar en 9

incentivos para compensar el uso legal y adecuado de los bosques naturales, se deben tomar 10

acciones fuertes sobre la definición de los derechos de los usuarios forestales sobres las tierras y 11

bosques, así como en el ordenamiento territorial para definir qué áreas se pueden utilizar para la 12

producción forestal, y qué áreas definitivamente se destinarán a la conservación y la generación 13

de servicios ambientales. 14

Manejo de la información. El sistema de administración forestal debe apropiarse de las ventajas 15

que la tecnología ofrece en la actualidad, los Sistemas de Información Geográfica, las bases de 16

datos en línea y la Internet deben ser utilizadas para sustituir los métodos obsoletos de registro 17

de datos y cálculo de estadísticas que actualmente se utilizan en los diferentes departamentos de 18

la Administración Forestal del Estado, en pro de la eficiencia y la transparencia en el manejo de 19

información vital para la toma de decisiones de día y día y la planificación a largo plazo de la 20

actividad forestal. 21

7. Desarrollos recientes 22

Sin duda, uno de los desarrollos recientes que ha tenido secuelas importantes en la política y en el 23

sector forestal de Honduras ha sido el informe de la Agencia de Investigación Ambiental (2005). 24

Este informe no sólo le costó las elecciones presidenciales a uno de los candidatos oficiales (opinión 25

de algunos de los entrevistados) sino también promovió que el nuevo Presidente de la República 26

ordenara tomar medidas concretas, como en envío de las fuerzas armadas al bosque para colaborar 27

con el control forestal y la medida de sembrar 3 árboles por cada uno cortado. Habrá que esperar 28

para conocer si estas acciones realmente contribuirán a mejorar la situación de caos que vive la 29

actividad forestal en el país. 30

Por otro lado, el liderazgo en los mecanismos de control lo mantiene la AFE-COHDEFOR, 31

institución a través de la cual giran los operativos interinstitucionales que se llevan a cabo para 32

combatir la tala, transporte y comercialización ilegales de productos forestales. La AFE-33

COHDEFOR coordina los operativos, a los cuales se suman las otras instituciones y quienes son 34

apoyados en forma decidida por las Fuerzas Armadas de Honduras, a través de sus diversas fuerzas 35

especiales (Fuerza Aérea, Ejército y Fuerza Naval). Sin embargo, es relevante el liderazgo que el 36

Comisionado de los Derechos Humanos ha tomado en la vigilancia de las operaciones de Monitoreo 37

Forestal Independiente, instancia a través de la cual se han emitido más de veinte informes 38

tendientes a evaluar diversas operaciones y casos que requieren de aclaraciones públicas. No 39

obstante lo anterior, para el CONADEH los procesos de control forestal deben darse bajo 40

corresponsabilidad del Gobierno y la Sociedad Civil. 41

El CONADEH está promoviendo la aplicación del Monitoreo Forestal Independiente, como parte de 42

su mandato nacional y constitucional. También lo está haciendo en el tema de gobernabilidad y está 43

impulsando la ejecución de un proyecto piloto para mejorar la participación ciudadana, mediante la 44

auditoria social civil y el funcionamiento del Comisionado Municipal; una vez que se tengan 45

31

resultados replicables, se piensa extrapolar el proyecto. Por otra parte, se piensa promover la 1

revisión del marco legal forestal, incluyendo la Nueva Ley Forestal en vías de aprobación, para 2

proponer una política que fomente la legalidad en el Sector. 3

En el sector forestal, durante los últimos quince años creció visiblemente la participación ciudadana, 4

en las discusiones de políticas, programas de impacto nacional, nuevas leyes, etc. Un ejemplo de la 5

amplia participación son los casi ocho años de discusión de la propuesta de la nueva Ley Forestal. 6

Considera el Dr. Vallejo Larios que la discusión de la nueva Ley Forestal ha sido tan amplia, que 7

posiblemente sea más problema que solución, sobre todo por la poca base técnica de la 8

participación. Pero, también se ha mejorado en la creación de la cultura de la denuncia pública, la 9

cual, a criterio del Dr. Vallejo, ha sido bastante efectiva, esto posiblemente por el funcionamiento 10

del Ministerio Público y el surgimiento de movimientos ambientalistas que fomentan, presionan y 11

velan por castigar la impunidad. 12

Los Colegios de Profesionales Forestales de Honduras, por su parte, realizan gestiones en el marco 13

de su competencia para promover el comportamiento legal de sus miembros. Tanto el Colegio de 14

Profesionales Forestales de Honduras (COLPROFORH) como el Colegio de Ingenieros Forestales 15

de Honduras (CIFH) cuentan con un órgano que vela por el buen desempeño profesional de sus 16

afiliados. Particularmente el COLPROFORH ha llevado a cabo dos eventos de análisis y 17

planteamientos de solución al problema del corte, transporte y comercialización ilegal forestal. Por 18

otro lado, el Tribunal de Honor del COLPROFORH está sirviendo a nivel nacional la Conferencia 19

“Ética en el Ejercicio de la Profesional Forestal”, a través de la cual se busca mayor compromiso 20

moral y ético de los Profesionales Forestales en el ejercicio de la profesión. 21

El Presidente del COLPROFORH está considerando que esa instancia gremial refrende en su 22

normativa la promoción de valores relacionados con el comportamiento legal, dirigido a inferir en la 23

actitud positiva de sus agremiados. 24

Por casi dos décadas, la instancia del sector forestal con mayor rango de coordinación, credibilidad y 25

capacidad de convocatoria es la Agenda Forestal Hondureña (AFH). Esta instancia registra que la 26

representación de los variados actores es relativamente alta en las discusiones y procesos de 27

concertación de diversas discusiones de carácter técnico, normativo, legal y político que la AFH 28

coordina y/o facilita en apoyo a la ciudadanía hondureña. Sin embargo, se reconoce la existencia de 29

debilidades en ciertas representaciones, debido al cambio de representantes en algunos procesos de 30

coordinación y concertación. Es importante señalar que, en los diversos procesos de discusión de 31

política forestal apoyados por la AFH, el sector social ha sido el más activo (incluyendo 32

representantes de organizaciones indígenas), seguido por representantes del sector ambiental; en 33

cambio, la participación del sector económico ha sido más limitada e intermitente; de alguna manera 34

se puede concluir que la falta de equilibrio en las discusiones pudo ocasionar cierta debilidad en 35

aspectos relacionados con el sector económico, generalmente representado por los industriales de la 36

madera. 37

8. Discusión de la hipótesis de trabajo 38

El análisis del Sistema de Control Forestal Hondureño sugiere diferentes conclusiones con respecto 39

a la hipótesis de trabajo, en la cual se propone que, en un sistema de verificación efectivo, es más 40

importante qué y cómo se evalúa que quién lo ejecuta. 41

En el caso Hondureño, se le ha dado más énfasis a quién es el que ejecuta el control y la verificación 42

de las actividades forestales que a qué es lo que se está evaluando realmente. De esta forma, se ha 43

tratado de solucionar el problema de la aprobación de planes de manejo y planes operativos 44

deficientes, implementando revisiones múltiples de los requisitos técnicos y legales. Pero, al final 45

32

del día, ¿de qué vale tener documentos en papel muy completos y revisados hasta la extenuidad si el 1

manejo forestal no se realiza como ahí se estipula? 2

Si se toma en cuenta las medidas principales que se han tomado en la historia de la administración 3

forestal, entre ellas la nacionalización y devolución del vuelo forestal, la centralización de la 4

aprobación de planes de manejo y planes operativos y la creación de un departamento especializado 5

en la auditorias a todo nivel, entre otras, se puede concluir que las mismas se ha enfocado en quién 6

controla o administra el recurso. 7

Ahora bien, si se retoma la hipótesis planteada para este estudio de caso, se puede decir que para el 8

caso de Honduras esta hipótesis refleja muy bien lo que ha venido sucediendo, puesto que con todas 9

las medidas adoptadas no ha sido posible detener las tendencias alarmantes de tala ilegal y 10

deforestación en el territorio nacional 11

Siendo consecuentes con la hipótesis, por lo tanto, lo que se requiere para contar con un sistema de 12

verificación efectivo es definir claramente lo que se debe evaluar y cómo se debe realizar, a través 13

de Principios, criterios e indicadores de sostenibilidad, Códigos de Prácticas y Manuales de 14

Procedimientos, así como otros instrumentos y posteriormente definir quién será el que lleve a cabo 15

las evaluaciones, auditorias y balances cruzados. 16

9. Conclusiones 17

1. Las causas reales que llevan a las personas a comercializar productos forestales en forma 18

ilícita, poco a poco se van identificando y clarificando con exactitud y precisión. Los 19

estudios que se han realizado y la opinión de muchas personas indican que los orígenes de 20

esta actividad se mueve entre la pobreza y la riqueza; muchos actúan al margen de la ley 21

realizando la actividad ilícita para subsistir; otro grupo se involucra en la tala y 22

comercialización ilegal por falta de empleo, esto los empuja a ofrecer sus servicios a gente 23

de gran poder económico en el desmonte y ampliación de tierras para ganadería. También se 24

presentan casos de pequeños productores que aducen no tener acceso a aprovechamiento 25

legal de bosques públicos. En el caso de las regiones indígenas, se presenta una causa 26

particular, la cual consiste en el uso consuetudinario que las comunidades indígenas 27

reclaman tener como derecho, por lo que ignoran o no reconocen las normas establecidas por 28

el Estado para el manejo y utilización de los recursos forestales. 29

2. Además de lo anterior, se puede concretar que la causa no es solamente por pobreza, ya que 30

en la comercialización ilegal se encuentran personas pobres y personas con suficientes 31

recursos económicos. Entre otras, existen dos condiciones para que la comercialización 32

ilegal de productos forestales se originen; la primera es la cultura de la ilegalidad que corroe 33

la sociedad hondureña y la segunda es que existe un mercado receptor de productos ilegales, 34

que en forma tácita se resume en corrupción y falta a la moral y la ética forestal. 35

3. Algunos grandes empresarios forestales han sacado provecho del caos que vive el control 36

forestal en Honduras, haciendo crecer sus capitales a costa del deterioro de los recursos 37

forestales y del ambiente. No solo han sacado provecho de esta condición sino también han 38

contribuido a que el caos sea mayor y se perpetúe, a través de la colocación de personas que 39

sirven a sus intereses en los puestos públicos importantes y el soborno de los funcionarios 40

que actúan como última barrera de lucha en contra de la destrucción de los recursos 41

forestales. Esta situación hace honor al antiguo dicho popular que consigna “en río revuelto, 42

ganancia de pescadores”. 43

4. Si hay algo de que se adolece en el sector forestal, es suficiente presencia institucional; la 44

AFE-COHDEFOR ha sufrido una reducción progresiva en los últimos años y el cambio a la 45

33

privatización de servicios y la descentralización en la toma de decisiones se ha quedado en el 1

discurso. Esto impide o limita que las labores de supervisión y seguimiento oportuno a las 2

operaciones forestales sean no oportunas, ineficientes e ineficaces. Pero la funcionalidad de 3

la AFE-COHDEFOR se puede ver fortalecida con la cooperación que se realiza con otras 4

instituciones vinculadas y con responsabilidad en el control forestal, no obstante los 5

limitados recursos de algunos organismos. 6

5. En Honduras, similar que en muchos países en desarrollo, se tiene una cultura popular de 7

evadir las normas que rigen en comportamiento humano; este problema está filtrado y 8

arraigado en todos los niveles de la sociedad, de lo que no se escapa el Sector Forestal. El 9

poder económico y el poder político, que caminan de la mano, ejercen constantemente su 10

influencia para que las regulaciones, desde el nivel de Ley hasta los procedimiento más 11

simple, se evadan para bien de sus grupos; pero igual, en otros niveles también de da el 12

incumplimiento, ya sea por acción u omisión. En respuesta a esta “cultura” de evasión de las 13

normas se da la “cultura” de hacer reglas no realistas y la sobre regulación de las actividades 14

productivas que impiden que la gente pueda cumplir con los estándares de legalidad. 15

6. Sin embargo, se reconoce que para la utilización de los recursos forestales se aplican en 16

forma correcta muchas normas y procedimientos; la falta de aplicabilidad no es la norma, 17

sino la excepción, y se presenta no necesariamente por voluntad de los funcionarios públicos, 18

pero las acciones ilegales “ensucian” las buenas prácticas. El clientelismo tiene fuerte peso, 19

pero también existe ignorancia, recursos financieros limitados e indiferencia, los que pueden 20

ser superados haciendo valer instrumentos legales relacionados con la anticorrupción, abuso 21

de autoridad y simplificación administrativa, vigentes en el país. 22

7. Las limitantes principales para el control del transporte y comercio de productos forestales 23

están encabezadas por los recursos financieros, presencia y coordinación institucional 24

efectiva, gobernanza y voluntad política real de los tres poderes del Estado. La limitante más 25

fuerte relacionada es el “matrimonio” existente entre el poder económico y el poder político, 26

que obstaculiza la puesta en marcha de estrategias y sistemas que afectan al poder económico 27

y que por ende lo neutraliza el poder político. 28

8. Se ha querido contrarrestar el proceso de deforestación y tala ilegal aumentando los controles 29

burocráticos que se realizan; sin embargo, se ha descuidado la implementación de las 30

medidas de manejo forestal en el campo. Mientras los requisitos técnicos y legales se revisan 31

una y otra vez en las oficinas, el seguimiento a los planes de manejo en el campo es escaso, 32

hecho comprobado por los informes del Monitoreo Forestal Independiente. 33

A pesar de que el panorama es un tanto “oscuro”, se reconoce que Honduras aún tiene los recursos 34

forestales y tiene el conocimiento y la gente necesaria para implementar un sistema de verificación 35

forestal eficiente que contribuya a seguir adelante con un esquema de manejo forestal sostenible, 36

que ayudaría a generar desarrollo y a reducir la pobreza. 37

38

34

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