für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ......2014/03/04 · akata i njihovom razlikovanju od drugih općenormativnih akata, koji doduše jesu općenormativni , ali

Časopis za pravne i društveno-humanističke znanostiPravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Zeitschrift für Rechts - und Sozialwissenschaften der Fakultätfür Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek

Journal des sciences juridiques et sociales de la Faculté de droitJosip Juraj Strossmayer Université à Osijek

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of LawJosip Juraj Strossmayer University of Osijek

3

PRAVNI VJESNIK GOD. 30 BR. 3/4, 2014

SADRŽAJ

Mato ArlovićOCJENA USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI DRUGIH PROPISA ................................................................................... 9

Mirela Župan, Senija LedićPREKOGRANIčNE ObITELJSKE STVARI – HRVATSKA ISKUSTVA PRETHODNO PUNOPRAVNOM čLANSTVU U EU TE bUDUćA OčEKIVANJA ........................................................................................................ 49

Duška ŠarinKONVENCIJA ZA ZAŠTITU LJUDSKIH PRAVA I TEMELJNIH SLObODA KROZ ODNOS EUROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA I USTAVNOG SUDA REPUbLIKE HRVATSKE NA PRIMJERU ZAŠTITE LJUDSKOG PRAVA NA PRISTUP SUDU ........................................................................................................................................ 77

Ana Pošćić, Ivana MajkićRAZVOJ SUDSKE PRAKSE NAKON PREDMETA „KECK“ U PODRUčJU SLObODE KRETANJA RObE ........ 101

Jasmina DžinićORGANIZACIJSKO UčENJE U JAVNOJ UPRAVI ................................................................................................. 133

Hrvoje Mataković, Irena Cajner MraovićSTVARANJE JAVNIH POLITIKA U RAZLIčITIM NACIONALNIM KONTEKSTIMA ....................................... 157

barbara Herceg PakšićPOJMOVNO ODREĐENJE I DOMET DOKTRINE O NEMOGUćNOSTI ZAHTIJEVANJA DRUKčIJEG PONAŠANJA UNUTAR SUSTAVA ISPRIčAVAJUćIH RAZLOGA U KAZNENOM PRAVU .............................. 177

Samir Vrabec, Leo AkšamovićUSTAVNO - POLITOLOŠKE OSNOVE O INSTUTUCIJI DRŽAVNOGA POGLAVARA ...................................... 191

Tijana Vukojičić Tomić, PRAVNI I FINANCIJSKI ASPEKTI POLOŽAJA VJERSKIH ZAJEDNICA U REPUbLICI HRVATSKOJ .......................................................................................................................................... 207

Majda RubićPROVJERA POŠTIVANJA NAčELA SUPSIDIJARNOSTI U PROCESU DONOŠENJA ODLUKA NA EUROPSKOJ RAZINI ......................................................................................................................................... 229

Tea HasićObIčAJI KAO IZVOR TRGOVAčKOG PRAVA ....................................................................................................... 239

Damir Juras, Leon Tauber, Anamarija buzolić MrklićDISCIPLINSKA ODGOVORNOST ODVJETNIKA ................................................................................................. 259

Prikazi

Zvonimir Jelinić INTEGRIRANO KLINIčKO ObRAZOVANJE STUDENATA PRAVA I EKONOMIJE - PRIKAZ PROJEKTA PRAVNO-EKONOMSKE KLINIKE PRAVNOG I EKONOMSKOG FAKULTETA U OSIJEKU ............................ 285

Pravni vjesnik Pravnog fakultetaSveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Izdavač/PublisherPravni fakultet u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo/Editorial BoardProf. dr. sc. Igor bojanić (glavni i odgovorni urednik / Editor in Chief), prof. dr. sc. Ivana barković bojanić (izvršna ured-nica /Executive Editor), doc. dr. sc. Predrag Zima (tehnički urednik / Technical Editor), prof. dr. sc. Zvonimir Lauc, prof. dr. sc. Vladimir Ljubanović, prof. dr. sc. Srećko Jelinić, prof. dr. sc. Nedeljko bosanac, prof. dr. sc. Vlado belaj, prof. dr. sc. Vilim Herman, prof. dr. sc. Renata Perić, prof. dr. sc. Nihada Mujić, prof. dr. sc. Mira Lulić, prof. dr. sc. Mario Vinković

Međunarodno uredništvo/International Editorial BoardProfessor Fiona C. beveridge, School of Law, University of Liverpool, Velika britanijaProf. dr. iur. Rainer Gildeggen, Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, NjemačkaProf. dr. iur. Urban bacher, Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, NjemačkaProf. dr. sc. Ljubomir Zovko, Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, bosna i HercegovinaProf. dr. sc. Kadriye bakirci, Faculty of Law Hacettepe University Ankara, TurskaProf. dr. sc. Izabela Pruchnicka-Grabias, Warsaw School of Economics, PoljskaDoc. dr. sc. Justyna Maliszewska - Nienartowicz, Jean Monnet Center for European Studies, University of Torųn, PoljskaProf. dr. sc. Vid Jakulin, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, SlovenijaProf. dr. sc. Gerald G. Sander, Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen, Ludwigsburg, Njemačka

Lektor za hrvatski jezik/Croatian Language EditorMarija Šerić, prof.Prevoditelj i lektor za njemački jezik/German Language EditorDr. sc. Ljubica KordićPrevoditelj i lektor za engleski jezik/English Language EditorDubravka Papa, prof.

Adresa uredništva/Address of the Editorial BoardPravni fakultet u OsijekuStjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatskatel: 031/224-500, fax: 031/224-540web: http://vjesnik.pravos.hr

časopis izlazi u 4 broja godišnje (cijena četverobroja 120,00 kn)Narudžbe slati na adresu uredništva, a novac uplatiti na žiro račun broj 2340009-110063962

Naklada 150 primjeraka

Izdano uz financijsku potporu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike Hrvatske

Tekstovi objavljeni u časopisu referiraju se u: Current Legal Theory, Tilburg, The Netherlands, ProQuest Research Li-brary, Ann Arbor, Michigan, USA, Sociological Abstracts, San Diego, California, USA, EbSCO Publishing, Ipswich, Ma-ssachusetts, USA.

TisakMIT, Osijek.


4 5


Ljiljana SiberPRIKAZ EUROPSKE KONFERENCIJE O INFORMACIJSKOJ PISMENOSTI - ECIL 2014 , DUbROVNIK, 20.-23. LISTOPADA 2014. ................................................................................................................ 293

Nataša LucićPRIKAZ V. ZANSTVENO-STRUčNOG SKUPA "SUVREMENE TEME ObITELJSKOG PRAVA I POSTUPKA". 295

Ljiljana SiberOTVORENJE EUROPSKOG DOKUMENTACIJSKOG CENTRA U KNJIŽNICI PRAVNOG FAKULTETA U OSIJEKU .................................................................................................................................................................... 297

CONTENT

Mato ArlovićCONSTITUTIONALITy AND LEGALITy ASSESSMENT OF OTHER REGULATIONS .......................................... 9

Mirela Župan, Senija LedićCROSS-bORDER FAMILy MATTERS - CROATIAN ExPERIENCE PRIOR TO EU ACCESSION AND FUTURE ExPECTATIONS .......................................................................................................................................................... 49

Duška ŠarinTHE CONVENTION FOR THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS THROUGH THE RELATIONSHIP bETWEEN THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS AND THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE REPUbLIC OF CROATIA by THE ExAMPLE OF THE PROTECTION OF HUMAN RIGHT TO ACCESS TO A COURT .............................................................................................................. 77

Ana Pošćić, Ivana MajkićCASE LAW DEVELOPMENT FOLLOWING THE KECK CASE IN THEAREA OF FREE MOVEMENT OF GOODS ............................................................................................................. 101

Jasmina DžinićORGANISATIONAL LEARNING IN PUbLIC ADMINISTRATION ....................................................................... 133

Hrvoje Mataković, Irena Cajner MraovićPUbLIC POLICIES CREATION IN DIVERSE NATIONAL CONTExTS ................................................................. 157

barbara Herceg PakšićCONCEPTUAL DEFINITION AND THE SCOPE OF INAbILITy TO DEMAND DIFFERENT bEHAVIOR WITHIN THE SySTEM OF GROUNDS OF ExCUSE IN THE CRIMINAL LAW ................................................................... 177

Samir Vrabec, Leo AkšamovićCONSTITUTIONAL-POLITOLOGICAL bASICS ON THE INSTITUTION OF THE HEAD OF STATE ............. 191

Tijana Vukojičić Tomić, LEGAL AND FINANCIAL ASPECTS OF THE POSITION OF RELIGIOUS COMMUNITIES IN THE REPUbLIC OF CROATIA ................................................................................................ 207

Majda RubićASSESSMENT OF THE RESPECT FOR THE PRINCIPLE OF SUbSIDIARITy IN THE DECISION MAKING PROCESS AT EUROPEAN LEVEL ........................................................................................ 229

Tea HasićCUSTOMS AS SOURCES OF COMMERCIAL LAW ................................................................................................ 239

Damir Juras, Leon Tauber, Anamarija buzolić MrklićDISCIPLINARy LIAbILITy OF LAWyERS .............................................................................................................. 259

Reviews

Zvonimir Jelinić INTEGRATED CLINICAL EDUCATION OF THE LAW AND ECONOMICS STUDENTS: REVIEW OF THE LEGAL-ECONOMIC CLINIC OF THE FACULTIES OF LAW AND ECONOMICS IN OSIJEK ............................ 285


6 7


Ljiljana SiberREVIEW OF THE EUROPEAN CONFERENCE ON INFORMATION LITERACy– 2014, DUbROVNIK, 20.-23. LISTOPADA 2014. ...................................................................................................................................................... 293

Nataša LucićREVIEW OF THE 5TH SCIENTIFIC-PROFESSIONAL SyMPOSIUM ON "CONTEMPORARy ISSUES IN THE FAMILy LAW AND PROCEDURES". ....................................................................................................................... 295

Ljiljana SiberOPENNING OF THE EUROPEAN DOCUMENTATION CENTER IN THE LIbRARy OF THE FACULTy OF LAW IN OSIJEK .................................................................................................................................................................. 297

INHALT

Mato ArlovićbEURTEILUNG DER VERFASSUNGS - UND GESETZMÄßIGKEIT SONSTIGER VORSCHRIFTEN .................... 9

Mirela Župan, Senija LedićGRENZübERSCHREITENDE FAMILIENANGELEGENHEITEN – KROATISCHE ERFAHRUNG VOR DEM EU-bEITRITT UND ZUKUNFTSERWARTUNGEN ........................................................................................................ 49

Duška ŠarinKONVENTION ZUM SCHUTZ DER MENSCHENRECHTE UND GRUNDFREIHEITEN DURCH VERHÄLTNIS EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFS FüR MENSCHENRECHTE UND DES VERFASSUNGSGERICHTS DER REPUbLIK KROATIEN AUF DEM bEISPIEL DES RECHTES AUF GERICHTLICHEN SCHUTZ ......................... 77

Ana Pošćić, Ivana MajkićENTWICKLUNG DER GERICHTSPRAxIS NACH DEM FALL „KECK“ IM bEREICH DES FREIEN WARENVERKEHRS .................................................................................................................................................. 101

Jasmina DžinićORGANISATIONALES LERNEN IN DER ÖFFENTLICHEN VERWALTUNG ...................................................... 133

Hrvoje Mataković, Irena Cajner MraovićSCHAFFUNG DER ÖFFENTLICHEN POLITIK IN VERSCHIEDENEN NATIONALZUSAMMENHÄNGEN ... 157

barbara Herceg PakšićbEGRIFFSbESTIMMUNG UND ANWENDUNGSbEREICH DES UNZUMUTbARKEIT NORMGEMÄβEN VERHALTENS IN DER ENTSCHULDIGUNSGRüNDENSSySTEM DES STRAFRECHTS .................................. 177

Samir Vrabec, Leo AkšamovićVERFASSUNGSPOLITOLOGISCHE GRUNDLAGEN DER INSTITUTION DES STAATSObERHAUPTES ....... 191

Tijana Vukojičić Tomić, RECHTLICHE UND FINANZIELLE ASPEKTE DER STELLUNG DER GLAUbENSGEMEINSCHAFTENIN DER REPUbLIK KROATIEN ................................................................................................................................ 207

Majda RubićübERPRüFUNG DES GRUNDSATZES DER SUbSIDIARITÄT IM ENTSCHEIDUNGSVERFAHREN AUF DER EUROPÄISCHEN EbENE ........................................................................................................................................ 229

Tea HasićGEWOHNHEITEN ALS RECHTSQUELLE DES HANDELSRECHTS .................................................................... 239

Damir Juras, Leon Tauber, Anamarija buzolić MrklićDISZIPLINÄRE VERANTWORTUNG DER RECHTSANWÄLTE ........................................................................... 259

Darstellungen

Zvonimir Jelinić INTEGRIERTE PRAKTISCHE AUSbILDUNG VON STUDENTEN DER RECHTS- UND WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFTEN: DARSTELLUNG DES PROJEKTS DER RECHTS-WIRTSCHAFTLICHEN bERATUNGSSTELLE DER FAKULTÄTEN FüR RECHTS- UND WITRSCHAFTSWISSENSCHAFTEN IN OSIJEK ....... 285

9


8

Ljiljana SiberDARSTELLUNG DER EUROPÄISCHEN KONFERENZ ZU EDV-KENNTNISSEN ECIL 2014 (EUROPEAN CONFERENCE ON INFORMATION LITERACy), DUbROVNIK, 20-23. OKTObER 2014 . ............................................................................................................................................. 293

Nataša LucićDARSTELLUNG DER FüNFTEN WISSENSCHAFTLICHEN KONFERENZ „GEGENWÄRTIGE THEMEN DES FAMILIENRECHTS UND –VERVAHRENS“. ........................................................................................................... 295

Ljiljana SiberERÖFFNUNG DES EUROPÄISCHEN DOKUMENTATIONSZENTRUMS IN DER bIbLIOTHEK DER FAKULTÄT FüR RECHTSWISSENSCHAFTEN IN OSIJEK ....................................................................................................... 297

Mato Arlović: OCJENA USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI DRUGIH PROPISA

Izvorni znanstveni radUDK 342.56(497.5)

340.137(497.5)

Dr. sc. Mato Arlović, sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske

OCJENA USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI DRUGIH PROPISA1

Sažetak: Ocjena ustavnosti i zakonitosti podzakonskih akata je vrlo intrigantno kako teorijsko, tako i praktično pitanje. Uz pojašnjenje što se podrazumijeva pod apstraktnom kontrolom ustavnosti i zakonitosti podzakonskih akata te utvr-đenja mogućeg razlikovanja između ovog i drugih (u svijetu prisutnih) modela ocjene ustavnosti i zakonitosti općenormativnih akata, značajni dio rada po-svećen je (upravo zbog hrvatskih posebnosti) određenju pojma podzakonskih akata i njihovom razlikovanju od drugih općenormativnih akata, koji doduše jesu općenormativni , ali nisu i ne mogu se svrstati u podzakonske općenorma-tivne akte, bilo zbog svoje supstancijalne razlikovnosti u odnosu na njih, bilo zbog toga što to po svojoj pravnoj naravi nisu.

Autor se detaljnije bavi pitanjem ukidajućih i poništavajućih odluka koje Ustav-ni sud Republike Hrvatske može donijeti (i donosi) provodeći postupak ocje-ne ustavnosti i zakonitosti podzakonskih akata te, dakako, o njihovom učinku, poglavito na treće.

Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske predviđena je samo mogućnost donošenja poništavajuće odluke prilikom odlučivanja o ustavnosti i zakonitosti propisa i to ako se steknu uvjeti njime propisani. Nadalje, Ustav-ni zakon o Ustavnom sudu unosi subjektivnu komponentu čija je provedba u nadležnosti Ustavnog suda. Naime, on njemu stavlja u nadležnost da može do-nijeti takvu odluku procjenjujući “osobito težinu povrede Ustava ...”, ali ju ne mora donijeti. U radu se obrazlaže stajalište da je takva mogućnost Ustavnog suda zapravo obveza ako su to tako teške povrede Ustava da one povrjeđuju i temeljne “najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske” iz čl. 3. Us-tava Republike Hrvatske.

Ključne riječi: načelo ustavnosti i zakonitosti, drugi propisi, opći akti, podzakonski akti, ocje-na suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i za-konom, ukidajuće i poništavajuće odluke, itd.

1 Rad je ukratko prezentiran na Međunarodnoj konferenciji na temu: "Contemporary Challenges of the Constitutional Judiciary:1. The principle of separation of powers and its protection by the Constitutional Court, and2. Constitutional review of by - laws, Ustavnih sudova, održanoj u Republici Makedoniji, Skopje od 18.-21. rujna 2014.g.


10 11


1. UvoD

Ustavnost i zakonitost su jedan od važnih (po mom mišljenju s pravnog aspekta najvažniji) kamena temeljaca na kojima počiva ustavna država vladavine prava. Ostvarivanjem ustavnosti i zakonitosti realizira se i potvrđuje sama vrednota2 vladavine prava3 i pravne sigurnosti ustavne države4. Zapravo, najbitniji dio sadržaja ustavne vrednote vladavine prava u pravnom smislu “za-htijeva strogo pridržavanje ustava i zakona od strane svih državnih tijela i pojedinih dužnosni-ka, kao i od samih građana. Razumije se samo po sebi da načelo ustavnosti i zakonitosti u službi ostvarivanja vladavine prava podrazumijeva zabranu svake arbitrarnosti pri odlučivanju i postu-panju svih državnih tijela koja mogu intervenirati u odnose među ljudima jedino putem zakona, odnosno na temelju ovlasti dobivenih zakonom”.5

Što se tiče određivanja, odnosno definiranja načela ustavnosti i zakonitosti, ustavnoprav-na teorija je oko bitnih elemenata definicije postigla visoki stupanj suglasnosti, pogotovo kad se oni definiraju u tzv. užem smislu. Tako b. Smerdel i S. Sokol pišu: “načelo ustavnosti shvaćeno u užem pravnom smislu zahtijeva da se zakoni donose u skladu s razdiobom ovlasti utvrđenom Ustavom, da zakonodavac pri donošenju zakona strogo poštuje za to Ustavom predviđeni postu-pak, te da sadržajno budu u skladu s odredbama Ustava. Samo akt koji je donijelo nadležno za-konodavno tijela prema predviđenom postupku i u skladu sa sadržajem ustavnih normi zadovo-ljava zahtjeve načela ustavnosti u formalnom i materijalnom smislu”. U tom smislu autori sma-traju: “formalna protuustavnost zakona javlja se kad zakonodavac ne poštuje ustavom predviđe-ni postupak donošenja zakona ili pak kada bi prekršio odredbe o obliku u kojem se donose zako-ni. Materijalna protuustavnost zakona slučaj je kada zakon svojim odredbama sadržajno protu-riječi odredbama ustava.”

Načelo zakonitosti po njima, pak “u formalnom smislu znači da je akt donio nadležni organ u propisanoj formi i po zakonom propisanom postupku”, a u “materijalnom smislu znači da je sa-držaj akta u skladu sa zakonom”. No, uz to važno je naglasiti da se “načelo zakonitosti odnosi i na opće pravne akte (propise) i na pojedinačne pravne akte. Glede općih pravnih akata načelo za-

2 Vladavina prava kao jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske propisana je člankom 3. njezinog Ustava (“NN 85/10. - pročišćeni tekst).

3 b. Smerdel i S. Sokol u svojoj knjizi: “Ustavno pravo”, Zagreb, 2006.g. o vladavini prava pišu: “U političkom smislu, koncepcija vla-davine prava (rule of law) objedinjava u sebi niz načela ustavne vladavine, prema kojima su svi nositelji funkcija vlasti podvrgnuti ograničenjima uspostavljenim pravnim poretkom u državi, pod političkim nadzorom predstavničkih tijela, na temelju mandata dobivenog od naroda, što osigurava pružanjem zaštite neovisno sudstvo u primjerenom i zakonom propisanom postupku u kojem je osigurano poštivanje prava čovjeka.U pravnom smislu vladavina prava zahtijeva strogo pridržavanje Ustava i zakona od strane svih državnih tijela, pojedinih duž-nosnika, kao i od samih građana. No, formalno pridržavanje zakona nije dovoljno sa stajališta vladavine prava. Ustav i zakoni moraju imati određeni sadržaj koji uključuje: diobu vlasti i jamstvo ljudskih prava i sloboda, te sustav zaštite tih prava pred nositeljima vlasti i državnim tijelima. Ona, dakle, kao složeni političko-pravni koncept, predstavlja skup normativnih zahtjeva koji izražavaju ideju ustavne vladavine, kako smo je ranije opisali, odnosno liberalne građanske države iz kojih se ustavno izvode sustavi institucija nužnih za održavanje demokratskog političkog poretka i njegov razvitak. Srodna koncepcija pravne države (rechtsstaat) nastala je u njemačkoj teoriji 19. stoljeća. Ta je teorija bila manje zaokupljena po-litičkim elementima i težište stavlja na zakonsku snagu ustavnopravnih normi i hijerarhiju izvora prava koja iz nje slijedi. Pravni sustav shvaća se kao stupnjevito izvedena cjelina, u kojoj se pravne norme dedukcijom izvode iz viših pravnih normi, a cjeloviti je sustav unutar sebe usklađen obvezom pridržavanja ustavnih načela. Težište je na uspostavljanju i održavanju jedinstva pravnog sustava putem hijerarhije pravnih propisa i sustava nadzora kojim se održava jedinstvo sustava.”, str. 161.

4 O poimanju ustavne države više primjerice kod P. Haberlea: “Ustavna država”, Zagreb, 2002.g., str. 21.-26. te str. 52.

5 b. Smerdel i S. Sokol, isto, str. 162.

konitosti zahtijeva da propisi budu u suglasnosti s općim pravnim aktima veće pravne snage te da se zasnivaju na zakonu.”6

Potreba za prihvaćanjem, poštivanjem, ustavnopravnim reguliranjem i oživotvorenjem nače-la ustavnosti i zakonitosti, kao bitnim instrumentom realiziranja vladavine prava - važne ustav-nopravne vrednote i jednog od nezamjenjivijih elemenata konstitucionalizacije i ostvarenja su-vremene ustavne države, postaje sastavni dio, ne samo suvremenih ustavnopravnih sustava po-jedinih država, već i milenijskog projekta europskih država i međunarodne zajednice u širem smislu te riječi. Dakako, s ciljem da se u okviru i putem ustavne države vladavine prava na osno-vama zajedničkog kulturološkog i političkog nasljeđa, tradicije ideala slobode i demokracije kon-stitucionaliziraju, štite i ostvaruju ljudska prava i slobode uključujući prava i slobode nacionalnih i drugih manjina, kao jednom od bitnih sastavnica suvremenog konstitucionalizma.7

2. objekTIvnI sPoR - sPoR APsTRAkTne konTRoLe UsTAvnosTI I zAkonITosTI

Radi ostvarenja svojih, ali i zajedničkih gore spomenutih (i drugih) ciljeva i vrednota, danas, gotovo da i nema države koja nije prihvatila neki od modela ustavnog sudovanja na načelima ustavnosti i zakonitosti.

Republika Hrvatska je od početka prakticiranja ustavnog sudovanja8 prihvatila tzv. german-ski9 model. Ovaj model, za razliku od posrednog, odnosno akcesornog ili pak od mješovitog, po-čiva na metodama neposrednog ili apstraktnog10 odlučivanja o ustavnosti i zakonitosti zakona i

6 Isto, str. 164.

7 Više o bitnim sastavnicama suvremenog konstitucionalizma vidjeti kod P. bačić: “Konstitucionalizam i sudski aktivizam”, Split, 2010.g., str. 78.

8 Ustavno sudovanje u Republici Hrvatskoj uvedeno je 1963. Ustavom Socijalističke Republike Hrvatske kada je tim Ustavom kon-stituiran Ustavni sud Socijalističke Republike Hrvatske. Ustavni sud je započeo s radom 16. veljače 1964.g., nakon što je te godine u siječnju donesen Zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

9 Germanski model ustavnog sudovanja često se u teoriji naziva “europsko-kontinentalni ili austrijski”, odnosno “Kelsenov”, vi-djeti npr. kod J. Omejec i S. banić: “Diferencija propisa i općih akata u budućoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010.)”, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 2/2012., str. 310. Imena ovog modela vezana su uz nekoliko činjenica. Prvo, jedna od prvih institucija ustavnog suda ustrojena je Ustavom Republike Austrije 1920.g., Drugo, redaktor cijelog projekta bio je Hans Kelsen, koji je smatrao “da je postojanje ustavnog sudstva nužno povezano s posto-janjem krutog ustava, a napose u federativnim državama”. Treće, zbog ogromnog supstancijalnog doprinosa Saveznog ustavnog suda Njemačke ostvarivanju metode apstraktnog sudovanja s jedne strane te s druge s obzirom na njegov utjecaj pri osnivanju i prihvaćanju iste metode ustavnog sudovanja kod drugih, posebno europskih ustavnih sudova.

10 b. Smerdel i S. Sokol ističu da: “Kod posrednog ili akcesornog ocjenjivanja ustavnosti zakona, pitanje ustavnosti nije bit (me-ritum) sudskog postupanja. Ono se javlja kao prethodno (prejudicijelno) pitanje koje valja riješiti kako bi se mogao riješiti sam predmet sudbenog spora. Zbog toga, kod posrednog odlučivanja o ustavnosti zakona, odluka suda ima učinak samo u odnosu na konkretan predmet u kojem se zakon izuzima od primjene, to jest kaže se kako djeluje samo između stranaka (inter partes). Odluka ima retroaktivno važenje u pogledu ustavnosti zakona. Sustav se naziva i difuznim ili decentraliziranim jer o ustavnosti zakona odlučuju svi sudovi. U suvremenoj Europi takav sustav primjenjuju Danska, Švedska, Norveška, Irska i Estonija.” Za razli-ku od akcesornog, “kod neposrednog ili apstraktnog odlučivanja o ustavnosti zakona, pitanje sukladnosti zakona s ustavom pred-stavlja samu bit spora koji sud mora riješiti, tako da se njegova zadaća sastoji u usporedbi i ocjeni zakona in abstracto, bez obzira na bilo kakav konkretni slučaj. budući da je pitanje ustavnosti bit i meritum spora radi se o ustavnom sporu, a odluka suda imat će načelno djelovanje erga omnes, prema svima, s posljedicama po samu opstojnost zakona, odnosno pojedinih njegovih odredbi. Sustav se naziva i centraliziranim jer o ustavnosti zakona odlučuje ustavni sud. Pored Njemačke, Italije, Austrije i Španjolske, većina tranzicijskih zemalja preuzela je taj sustav.” No, “neke zemlje poput Portugala, Grčke i Švicarske, primjenjuju mješoviti sustav centraliziranog nadzora od strane vrhovnih sudova. Poseban sustav primjenjuje Francuska, gdje je nadzor u posebnom obliku povjeren Ustavnom savjetu (Conseil constitutionnel).” Vidjeti njihovu knjigu: “Ustavno pravo”, Zagreb, 2006.g., str. 170. i 171.


12 13

podzakonskih opće-normativnih i “drugih” propisa. Njega se u pravnoj teoriji uzima kao primjer i osnovu za definiranje tzv. “klasičnog primjera objektivnog spora”.11

bit apstraktnog, odnosno neposrednog odlučivanja kod ustavnosudskog spora ispitivanja ocjene ustavnosti i zakonitosti zakona, odnosno zakona i drugih propisa ogleda se u činjenici da je pitanje ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih propisa sama esencija ustavnog spora. Naime, u ovom ispitivanju predmet samog ustavnog spora je pitanje ustavnosti ili ustavnosti i zakonitosti normativnog akta kojeg nadležno tijelo (u pravilu Ustav-ni sud) mora riješiti. Zapravo, tijelo koje rješava ovaj spor ispituje, ocjenjuje i uspoređuje ospore-ni akt i/ili pojedine njegove odredbe u odnosu na norme i cjelinu Ustava12, odnosno kod pitanja zakonitosti podzakonskih akata i prema zakonu. Tijelo - Ustavni sud - odlučuje in abstracto bez obzira na bilo koji konkretni slučaj. U tom smislu u ovom ustavnom sporu, u kojem se ispituje ustavnost zakona i ustavnost i zakonitost podzakonskih akata, nadležno tijelo teži utvrditi ono što odgovara objektivnom pravu, a ne mogućem interesu jednog ili drugog sudionika u sporu. Upravo stoga, radi se o objektivnom sporu u kojem se rješavaju pitanja vezana uz objektivno pra-vo, a ne subjektivna prava i obveze kao kod subjektivnog sudskog spora, kao spora između stra-naka. Za ovaj objektivni (ustavni) spor nije bitno hoće li se ili neće prihvatiti zahtjev pokretača spora, kao što je to bitno za spor među strankama, već je od temeljne važnosti da se u cijelosti ri-ješi pitanje ustavnosti, odnosno zakonitosti. Tako bi se iz ustavnopravnog poretka otklonio prav-ni propis, odnosno pojedina njegova odredba koja nije u skladu s Ustavom, odnosno s Ustavom i Zakonom i koji su zbog toga ugrožavali vladavinu prava i pravnu sigurnost. Zbog toga, tijelo koje rješava pitanje ustavnosti i zakonitosti nekog pravnog propisa ili njegove pojedine odredbe u ap-straktnom modelu njegovog ispitivanja nije i ne može biti vezano razlozima koje iznosi podnosi-telj prijedloga, odnosno zahtjeva za ocjenu ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugog propisa. Ovakvo stajalište nužno proizlazi iz činjenice da je “cilj ustavnog spora ... utvrdi-ti je li jedan akt ustavan”, odnosno zakonit, “a ne je li on to s obzirom na određene razloge” koje u svom podnesku iznosi podnositelj zahtjeva, odnosno prijedloga. Zbog toga tijelo (Ustavni sud) kad ispituje i ocjenjuje ustavnost i/ili zakonitost osporenog pravnog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe u skladu s propisanim mu ovlastima i procedurama samo po svom nahođenju poduzima mjere, radnje i provodi potrebne postupke koji će mu omogućiti takvu interpretaciju i zauzimanje stajališta kojim će razmrsiti pitanje sporne ustavnosti, odnosno ustavnosti i zako-nitosti nekog pravnog propisa. Iz izloženog je razvidno da nadležno tijelo (Ustavni sud) kod ap-straktne kontrole ustavnosti i zakonitosti primjenjuje tzv. “inkvizicijsko načelo”.

Zapravo, po svojoj pravnoj naravi ustavni spor u kojem se na apstraktan način ispituje ustav-nost zakona i/ili ustavnost i zakonitost podzakonskih propisa je spor između normativno prav-

11 Pojam “klasičan primjer objektivnog spora”, preuzet od I. Krbeka: “Ustavno sudovanje”, Zagreb, 1962.g., str. 76., gdje on uz upo-trebu ovog pojma dodatno upozorava da “objektivni spor po svojoj osnovnoj prirodi ne može uopće biti uskostranački spor.”

12 O tome da je Ustav cjelina i da mu se u provođenju apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti mora pristupati kao cjelini, zau-zeo je stajalište i Ustavni sud Republike Hrvatske pišući: “Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba pa se ona onda tumači zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i značenje pojedinog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se jedinstveno, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe. Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati. Drugim riječima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumačiti u skladu s najvišim vrijednostima ustav-nog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava.” (Vidjeti njegovo rješenje broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010., NN 142/10.)Navedeno stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske u cijelosti je prihvatljivo i primjenjivo na ustavni spor apstraktne kon-trole ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih propisa. Naprosto stoga što je imanentno takvom ustavnosudskom sporu kao objektivnom sporu.

nih akata, odnosno pravnih normi kod kojih je jedna po pravilu ustavna, dok je druga neustavna ili još točnije donositelj prijedloga tvrdi da je neustavna. Naravno, kad se radi o ispitivanju (ne)ustavnosti zakona. Ovo se stajalište može i mora adekvatno primijeniti i na pitanje ispitivanja (ne)ustavnosti, odnosno (ne)zakonitosti podzakonskih propisa. Samo se u potonjem slučaju radi o ustavnom sporu u kojemu su na jednoj strani normativni akti, odnosno pravna norma ustav-nog i zakonskog karaktera, dok je na drugoj neustavna i nezakonita pravna norma, odnosno nor-mativni pravni akt nižeg ranga ili podzakonskog karaktera.13 Moglo bi se reći da se radi o ispitiva-nju usklađenosti hijerarhijskog reda unutar hijerarhijske strukture ustavnopravnog sustava i to utemeljenog po načelu pravne snage pojedinih vrsta pravnih propisa. U ovoj strukturi ustavno-pravnog sustava pravni propisi višeg pravnog ranga imaju prednost i nadređeni su pravnim pro-pisima nižeg pravnog ranga. Ovo se temelji na teorijskoj koncepciji da je ustav najviši pravni akt u okviru ustavnopravnog sustava. Da je on in ultima linea osnova (izravni i/ili/ neizravni) za do-nošenje svih drugih pravnih propisa te da svi drugi pravni propisi moraju biti u skladu s njim i s propisima (zakonima) koji su doneseni u skladu s ustavom, ako su ti propisi doneseni na temelju tog pravnog akta. Iz ovog teorijskog koncepta proizlazi i ustavnopravni normativni izraz načela ustavnosti, koji u Ustavu Republike Hrvatske glasi:

“U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Usta-vom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske”14 Ci-tirana načela ustavnosti i zakonitosti jasno daju poziciju superiornosti Ustavu u odnosu na sve zakone i druge propise, a Ustavu i zakonu u odnosu na podzakonske akte. Temeljem tako postav-ljenog načela ustavnosti i zakonitosti u strukturi ustavnopravnog sustava u kojemu se primje-njuje model apstraktnog ispitivanja (ne)ustavnosti zakona te (ne)ustavnosti i zakonitosti drugih propisa stvaraju se preduvjeti da se: a) ustroji posebno sudbeno tijelo (Ustavni sud) koje odluču-je o pitanjima ustavnosti i zakonitosti; b) kad u postupku apstraktnog ispitivanja ustavnosti i za-konitosti nekog pravnog propisa Ustavni sud utvrdi njegovu neustavnost i/ili nezakonitost nuž-na posljedica je ukidanje (a kod podzakonskih propisa i poništenje kad se za to steknu Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske) takvog pravnog akta, odnosno pojedine njego-ve odredbe i njegovo odstranjivanje iz ustavnopravnog poretka; c) odluka Ustavnog suda kojom se neustavni zakoni, odnosno neustavni i/ili nezakoniti podzakonski akti ili njihova takva poje-dina odredba ukida, odnosno poništava, djeluje erga omnes.15

Zaključno ističemo da se model apstraktnog ispitivanja ustavnosti zakona adekvatno primje-njuje na ispitivanje ustavnosti i zakonitosti podzakonskih akata.

3. PoLožAj I zADAćA UsTAvnog sUDA RePUbLIke HRvATske

Jedna od posebnosti koja odlikuje, a istovremeno i razlikuje Ustavni sud Republike Hrvatske od većine drugih ustavnih sudova u svijetu, odnosno sudova i drugih tijela koja se bave ustav-nim sudovanjem, ogleda se u činjenici da je njegov položaj, nadležnost, zadaća te druga pitanja od značenja za njegov ustroj i djelovanje uređeno pravnim aktima ustavnog karaktera i pravne

13 O ustavnosudskom sporu apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti vidjeti u “Pravna enciklopedija”, beograd, 1979.g., str. 1556.

14 Ustav Republike Hrvatske, NN 85/10. - pročišćeni tekst - članak 5.

15 Vidjeti članak 31. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02. - pročišćeni tekst.



14 15

snage. To su Ustav Republike Hrvatske16 i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.17 Takav pristup u pravnoj regulaciji pitanja od značenja za položaj, nadležnost i zadaće Ustavnog suda rezultat su želje Hrvatskog sabora da Ustavnom sudu utvrdi posebno mjesto, status i znače-nje kao ustavnom tijelu koje bi zbog toga u odnosu na sva druga ustavna i zakonska tijela u druš-tvenoj i držanoj zajednici bilo neovisno, samostalno i neutralno ustavno tijelo.

Osim toga, takva ustavnopravna pozicija Ustavnog suda Republike Hrvatske doprinosila je i doprinosi jačanju njegove ustavnopravne sigurnosti i stabilnosti koje onda po prirodi stvari re-verzibilno jačaju njegovu primarno institucionalnu neovisnost.18

Iskazano stajalište proizlazi, naprosto, iz činjenice što se silom odredaba samog Ustava Repu-blike Hrvatske donošenje i/ili izmjena i dopuna pravnih akata ustavne snage odvija po složenom postupku te odlučivanjem kvalificiranom većinom u svim fazama odlučivanja prilikom njihova donošenja. Po postupku propisanom za promjenu Ustava Republike Hrvatske propisano je, nai-me, da se donosi i Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.19

Drugo pitanje koje je važno za ustavnopravno razumijevanje položaja Ustavnog suda Repu-blike Hrvatske proizlazi iz samog položaja, odnosno mjesta koje on zauzima u strukturi Ustava Republike Hrvatske. Za razliku od svih drugih tijela državne vlasti koja su uređena u glavi IV. Us-tava, položaj, nadležnost, izbor ustavnih sudaca te druga pitanja vezana uz Ustavni sud i ustav-no sudstvo regulirani su u posebnoj glavi V. Ustava pod imenom “Ustavni sud Republike Hrvat-ske”. Namjera i želja ustavotvorca je nesporna i jasna. Iskazanim pristupom ustavotvorac Ustav-nom sudu Republike Hrvatske namijenio je ustavni položaj koji je pandan ukupnoj državnoj vla-sti zakonodavnoj, izvršnoj i sudbenoj, uključivo (prošireno) ustavnim tijelima predsjednika Re-publike Hrvatske i njezinim Državnim odvjetništvom.20

Polazeći od načela trodiobe vlasti na temelju koje je ustrojena državna vlast u Republici Hr-vatskoj, s jedne strane, a s druge od ustavnog ograničenja iste, Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, te s treće ovako normiranim ustavnim položajem

16 U ovom radu koristi se tekst Ustava Republike Hrvatske objavljen u "Narodnim novinama" broj 85/10. - kao pročišćeni tekst.

17 U ovom radu koristi se tekst Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (NN 49/02.) objavljen u Zbirci zakona koju je priredio M. Arlović, a izdale "Narodne novine", Zagreb, 2003.g.

18 "Institucionalna nezavisnost se često naziva i stvarnom supstancijalnom nezavisnošću, dok se individualna nezavisnost poima kao osobna, odnosno personalna neovisnost je primarno vezana uz osobe sudaca" M. Arlović, za institucionalnu neovisnost da"je primarno usmjerena na neovisnost ustavnih sudova od ostalih grana državne vlasti." To potkrepljuje stajalište i ocjenama Venecijanska komisija koje ona temelji na četiri kriterija: Prvi kriterij je nezavisnost u upravim stvarima, što znači da bi sudstvu trebalo biti dopušteno da radi i bude zaduženo za svoju upravu i donosi odluke bez vanjskih utjecaja. Također bi trebalo biti samostalno u odlučivanju u raspodjeli predmeta. Drugi kriterij je da sudstvo mora biti nezavisno u financijskim pitanjima. Pravosuđe mora imati dovoljna sredstva za pravilno obavljanje funkcija i mora imati ulogu u odlučivanju kako se ta sredstva doznačuju. Treći kriterij je da sudstvo treba imati nezavisno ovlaštenje za donošenje odluka. Pravosuđe mora biti slobodno da odlučuje o predmetima bez vanjskog uplitanja. Njegove se odluke moraju poštovati (tj. provoditi), a ne bi trebalo biti otvoreno za reviziju od strane nesudskih vlasti. četvrti kriterij je da sudstvo treba odrediti je li isključivo nadležno u određenom pred-metu." (mišljenje Europske komisije za demokraciju kroz pravo - Venecijanska komisija - o pravnoj sigurnosti i nezavisnosti pravosuđa u bosni i Hercegovini", doneseno na 91. plenarnoj sjednici u Veneciji 15.-16.06.2012.g.). Vidjeti šire u njegovom radu: "O neovisnosti Ustavnog suda i njegovih sudaca", Pravni vjesnik Pravnog fakulteta u Osijeku, br. 3-4/13., Osijek, 2013.g., str. 14-16.

19 Takvo stajalište iščitavamo iz članka 132. stavka 2. i članaka 147., 148., 149. i 150. Ustava Republike Hrvatske. Oni glase: članak 132. stavak 2. "ustavni zakon donosi se po postupku određenom za promjenu Ustava." članak 147. "Pravo da predloži promjenu Ustava Republike Hrvatske ima najmanje jedna petina zastupnika u Hrvatskom saboru, Predsjednik Republike i Vlada Republi-ke Hrvatske." članak 148. "Hrvatski sabor odlučuje hoće li pristupiti promjeni Ustava većinom glasova svih zastupnika. Nacrt promjene Ustava Hrvatski sabor utvrđuje većinom glasova svih zastupnika." članak 149. "O promjeni Ustava odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika." članak 150. "Promjene Ustava proglašava Hrvatski sabor." Iz postupka promjene Ustava Republike Hrvatske kako ga propisuje sam Ustav, Ustav Republike Hrvatske spada u krute ustave.

20 Vidjeti pobliže odredbe članka 71. do uključivo članka 125. koji sadržajno čine glavu IV. Ustrojstvo državne vlasti te članke 126. do uključivo 132. koji sadržajno čine glavu V. Ustavni sud Republike Hrvatske u Ustavu Republike Hrvatske, NN 85/10.

Ustavnog suda, neki autori u sustavu vlasti Republike Hrvatske daju posebno mjesto Ustavnom sudu. Oni smatraju da Ustav Ustavni sud Republike Hrvatske: “Ne svrstava ... ni u jednu od tri državne vlasti. Time, jer je riječ o uređenju neposredno u samom Ustavu ... omogućuje tumače-nje o ustavnoj iznimci prema kojoj je riječ o posebnoj ustavnoj kategoriji kojom se ne mogu ba-viti zakoni jer se ona bavi zakonima - a to je Ustavni sud kao zasebno tijelo visoke pravne struč-nosti i autoriteta, izdvojeno iz sustava trodiobe vlasti, čija je glavna zadaća - ustavnost i zakoni-tost. Time se u stanovitom smislu može govoriti ili o četverodiobi vlasti li pak (čini nam se pri-je) o međuvlasti koja nadzire sve tri državne vlasti (zakonodavnu, izvršnu i sudbenu) u nadlež-nostima utvrđenim samim Ustavom. Ona nije hijerarhijski nad njima, niti je njihov dio u smi-slu ustrojstva državne vlasti, a ni u kom drugom smislu.”21 Za stajalište o tome da ustavni sudo-vi nisu državna vlast, odnosno da se eventualno mogu pokazati kao kvazi četvrta vlast, crplje-ni su argumenti i iz činjenice da ustavni sudovi sami ne raspolažu nikakvim državnim aparatom prisile temeljem kojeg bi osigurali provođenje svojih odluka i stajališta u praksi. To je, dakako, točno. Međutim, postavlja se pitanje je li navedena konstatacija sama po sebi imanentna moder-noj suvremenoj demokratskoj državi koja je konstitucionalizirana kao ustavna država vladavine prava i pravne sigurnosti. Ustavna država u kojoj su ponašanja svih, pa i vlasti, podređena Usta-vu i zakonu, a ne samoj moći kao takvoj, čak što više ustavni pristup o podređenosti državne vla-sti (osobito izvršne, upravne i sudbene) Ustavu i zakonu je daleko rigorozniji nego što je to u od-nosu na pojedinog građanina. Treće, i sam Ustav propisuje : “Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.” U sadržajnom kontekstu navedene ustav-ne odredbe kojom se realizira vladavina prava i pravna sigurnost treba sagledavati obligatornost, pa i izvršnost odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske. One su obvezne za sve, i “dužna ih je poštovati svaka fizička i pravna osoba.” Sva tijela državne vlasti, lokalne i područne samouprave “dužna su u okviru svog ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rješenja Ustavnog suda.” Vlada Republike Hrvatske preko tijela državne uprave “osigurava provedbu odluka i rješe-nja Ustavnog suda. Osim toga, Ustavni sud Republike Hrvatske može sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svojih odluka i rješenja te nadalje “može odrediti način provedbe svoje odlu-ke, odnosno rješenja.”22

Ustavnopravno normiranje odnosa prema odlukama i rješenjima Ustavnog suda Republi-ke Hrvatske te njihove provedbe i oživotvorenja itekako imaju povratno djelovanje na ustav-no određenje njegovog položaja.

Polazeći od iskazanog o ukupnosti Ustavom normiranog položaja Ustavnog suda, njegove nadležnosti i zadaće (o čemu će nastavno biti riječi) po meni je sasvim razvidno da je više nepo-trebno o njemu govoriti kao o nekakvoj “međuvlasti”, “kvazi vlasti” i sl. Prihvatljivije i uteme-ljenije mi je stajalište Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanske komisije) koje je sada prihvatio i Ustavni sud Republike Hrvatske,23 koja polazeći od nadležnosti ustav-nih sudova smatra da “to ne može značiti ništa drugo nego da je Ustavni sud državna vlast (State Authority)”. Nadalje, u tom svom Mišljenju Venecijanska komisija izlaže i stajalište ko-

21 J. Crnić: “Komentar Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske” Zagreb, 2002.g., str. 25. Interesantno da je slično stajalište glede položaja Ustavnog suda Republike Hrvatske iskazao i on sam u obrazloženju svog rješenja broj U-I-238/1995. i U-I-797/1997. od 11. lipnja 1998.g., gdje pored ostalog piše: “Položaj i djelokrug Ustavnog suda uređeni Ustavom i Ustavnim zakonom određeni su na taj način da Ustavni sud ima poseban položaj i ovlasti, izvan zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, ustrojene načelom trodiobe vlasti iz članka 4. Ustava.”

22 Vidjeti članak 31. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/10.

23 Vidjeti odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu: U-I-5735/2014., U-II-3288/2014. i U-II-3289/2014. od 12. kolovoza 2014.g.



16 17

jim ona obrazlaže razloge zbog kojih su odredbe o ustavnim sudovima u pojedinim zemljama (uključujući Hrvatsku) izdvojene u posebnu glavu nacionalnih ustava, ali je naglašeno da ta či-njenica ne utječe na sudski karakter ustavnih sudova.24 Pored inog, u navedenom Mišljenju se navodi: “26. ... postojanje odvojenih glava u Ustavu za ‘redovne’ sudove i Ustavni sud ne može značiti da Ustavni sud nije sud. Suprotno tome, postojanje posebne glave služi tome da se na-glasi njegov osobiti status u odnosu prema svim državnim institucijama koje obnašaju držav-nu vlast, naglašavajući specifičnu svrhu i nadležnost Ustavnog suda. Zaključno: sudska neovi-snost također je, ako ne i a fortiori, inherentan element ustavnih sudova. 27. Sukladno tome, nije u skladu s položajem Ustavnog suda da se on smatra bilo čim drugim osim sudom na koji se primjenjuje sudska neovisnost.25

četvrto, “osobiti status” Ustavnog suda dodatno pojačavaju njegove zadaće iz kojih se išči-tava, kao i iz njegove nadležnosti, kako njegov položaj tako i svrha njegova postojanja. Najjez-grovitije to izražava odredba članka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvat-ske. Ona glasi: “(1) Ustavni sud jamči poštivanje i primjenu Ustava Republike Hrvatske i svo-je djelovanje temelji na odredbama Ustava Republike Hrvatske i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. (2) Ustavni sud je neovisan o svim tijelima državne vlasti, te samo-stalno raspoređuje sredstva, utvrđena u državnom proračunu, u skladu sa svojim godišnjim proračunom i zakonom radi funkcioniranja djelatnosti Ustavnog suda. (3) Unutarnje ustroj-stvo Ustavnog suda uređuje se Poslovnikom Ustavnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Poslovnik)”

Analizom citirane odredbe Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske i teme-ljem gore izloženih stajališta o njegovom položaju, smatramo da se s pravom može zaključiti: Prvo, Hrvatska se opredijelila da svoj Ustavni sud pozicionira po ugledu na tzv. Kelsenov mo-del, odnosno da slijedi germanski (austrijsko-njemački) model o “ustavnom sudu kao ‘čuvaru’ Ustava i njegovom zaštitniku te instituciji koja jamči njegovo poštivanje i primjenu.” Drugo, zbog svoje važnosti u ustavnopravnom poretku, značenju za njegovo ostvarivanje “na načeli-ma vladavine prava i pravne sigurnosti, ustavotvorac je Ustavni sud Republike Hrvatske jasno i cjelovito odvojio od ostalih sastavnica državne vlasti, kao nezavisnog i nepristranog ustavnog organa.”26 Treće, time je ustavotvorac iskazao svoju volju da Republiku Hrvatsku ustavnoprav-no pozicionira kao ustavnu državu vladavine prava u kojoj “kao što je za ostvarivanje pravne države potrebno da upravni sudovi sudski kontroliraju upravu, tako i za ustavnu državu mora jamčiti poseban sud koji nadzire ustavnost zakona.”27

Tako zamišljen i ustavnopravno pozicioniran ustavni sud u društvenoj stvarnosti nije lako oživotvoriti. Pored čitavog niza razloga koji to otežavaju s pravom se upozorava i na činje-nicu da: “Kriza pravne države u modernom industrijskom društvu, neumitno se odražava i na ustavno sudstvo. Onaj tko cjelokupni pravni poredak promatra kao neki nedokučiv mon-strum, zasigurno će imati izvjesnih prigovora i na ustavno sudstvo. Ili će, pak, od ustavnog sudstva očekivati, što ono ne može pružiti: slijediti prastaru sliku mudrog suca, koji za svaki slučaj uvijek ima na raspoložbi jedino ispravno rješenje. I pored svih ovih teškoća, jedna mo-derna demokracija ne može se zamisliti bez ustavnog sudstva. Posebno ostvarenje ideje ljud-

24 Vidjeti Mišljenje Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanska komisija) br. 598/2010 od 20. listopada 2010.g.

25 Kao u prethodnoj bilješci.

26 M. Arlović u svom radu: “O neovisnosti Ustavnog suda i njegovih sudaca”, Pravni vjesnik, Pravnog fakulteta u Osijeku br. 3-4/2013, str. 16.

27 H. Schoeller: “Načelo pravne države u praksi Saveznog ustavnog suda s obzirom na obvezujuću snagu presuda”, u: “Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava”, Pravo br. 24, Zagreb, 2000.g., str. 243.

skih prava, jedva da se može zamisliti bez djelovanja ustavnog sudstva. Najplemenitiji zada-tak koji imaju pravni poredak i organi koji ga provode, tj. zaštitu slabijeg, zaštitu manjina, u posebnoj je mjeri i zadatak ustavnog sudstva.”28 U kontekstu citiranog čini se da je u pravu J. Crnić kad piše: “Cjelokupni rad Ustavnog suda pokazuje da je ustavna država29 uvijek, takore-ći na putu.”30

3.1. nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske

Svjestan začenja i doprinosa ustavnog sudstva za ostvarivanje moderne demokratske ustavne države, države vladavine ustava i prava, zaštite slabijih i manjina, ostvarenja i zašti-te ljudskih prava i sloboda te drugih zajedničkih vrijednosti koje danas baštinimo u Europi, kao što su: “politički ideali i tradicije poštovanja slobode i vladavine prava”, ...”koje su osno-va pravde i mira u svijetu i koje su najbolje zaštićene istinskom političkom demokracijom, s jedne strane, te zajedničkim razumijevanjem i poštivanjem ljudskih prava o kojima te slobo-de ovise, s druge strane,31 ustavotvorac je Ustavni sud Republike Hrvatske opremio značaj-nom i širokom nadležnošću.

Radi postizanja spomenutih ciljeva te ostvarenja svojih najviših “vrednota ustavnog po-retka”, a koje su i “temelj za tumačenje Ustava”, Ustav Republike Hrvatske je svojim odred-bama propisao nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske. Uzgred budi rečeno, propisa-na nadležnost u cijelosti čini sadržajnu osnovu iz koje proizlaze obilježja koja su imanentna ustavnom sudovanju utemeljenom na germanskom modelu.

Današnja nadležnost Ustavnog suda je sadržajno i po opsegu znatno proširena nakon promjena Ustava Republike Hrvatske 2001.g. i Izmjena i dopuna Ustavnog zakona o Ustav-nom sudu Republike Hrvatske 2002.g.

Tako je člankom 129. Ustava, kao nadležnost Ustavnog suda Republike Hrvatske, propisano:

“članak 129.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

• odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom,• odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,• može ocjenjivati ustavnost zakona te ustavnost i zakonitost drugih propisa koji su pre-

stali važiti ako od tog prestanka do podnošenja zahtjeva ili prijedloga za pokretanje po-stupka nije prošlo više od godine dana,

• odlučuje povodom ustavnih tužbi protiv pojedinačnih odluka državnih tijela, tijela je-dinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlasti-ma kad su tim odlukama povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu zajamčeni Ustavom Republike Hrvatske,

28 L. Adamovich: Iz nastupnog predavanja na temu: “Ustavni sud Republike Austrije - prošlost, sadašnjost - vizije, Osijek, 1996.g., str. 3.

29 P. Haberle: “Ustavna država”, Zagreb, 2002.g., str. 3.

30 J. Crnić: “Komentar Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske”, Zagreb, 2002.g., str. 26.

31 Vidjeti pobliže Preambulu Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, osobito stavke 2., 3., 4. i 5.



18 19


• prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i neza-konitosti izvješćuje Hrvatski sabor,

• rješava sukob nadležnosti između tijela zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti,• odlučuje, u skladu s Ustavom, o odgovornosti Predsjednika Republike,• nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka i može, u skladu s Usta-

vom, zabraniti njihov rad,• nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma i rješava izborne sporo-

ve koji nisu u djelokrugu sudova,• obavlja druge poslove određene Ustavom.”

Već iz same sadržajne stipulacije zadnje alineje citiranog članka Ustava vidljivo je da se je hr-vatski ustavotvorac opredijelio za primjenu kombinacije enumerativnog načela i načela general-ne klauzule u propisivanju nadležnosti Ustavnog suda Republike Hrvatske. Za primjenu mješo-vite metode kod propisivanja nadležnosti ustavotvorac se opredijelio ne zbog toga što bi sma-trao da su gore pobrojane odredbe po svojoj pravnoj snazi bile iznad drugih poslova (u koje tre-ba uključiti i druge nadležnosti) određene Ustavom. Naime, sve su to nadležnosti i poslovi koji su uređeni normama ustavne snage. Ovdje je težište na pristupu kojim se želi naglasiti: Prvo, da su nadležnosti Ustavnog suda Republike Hrvatske one koje ulaze u njegovu uobičajenu nadlež-nost; Drugo, da pored uobičajenih nadležnosti postoje i druge nadležnosti te poslovi koji ulaze u ustavnopravni djelokrug rada Ustavnog suda; Treće, ne manje važno, osobito s aspekta jačanja i očuvanja položaja Ustavnog suda, jasno je izražena želja ustavotvorca da se nadležnosti i poslovi Ustavnog suda Republike Hrvatske mogu propisati samo normama ustavnog karaktera. Daka-ko, da to podrazumijeva da se nove nadležnosti i poslovi Ustavnom sudu ne mogu propisati za-konom, ali ni postojeći se ne mogu zakonskim normama brisati, mijenjati i dopunjavati.

O kojim drugim nadležnostima i poslovima se radi navest ćemo ih bez posebnog obrazlaga-nja jer nisu u užem fokusu propitivanja ovog rada. Riječ je o:

• odlučivanju Ustavnog suda o nastupu okolnosti u skladu s Ustavom kada za slučaj duže spriječenosti predsjednika uslijed bolesti ili nesposobnosti, a posebno kad nije u stanju sam (osobno) odlučiti o povjeravanju obavljanja svojih dužnosti predsjedniku Hrvat-skog sabora koji ga tada zamjenjuje kao privremeni zamjenik,32

• dužnost predsjednika Ustavnog suda da primi svečanu prisegu predsjednika Republi-ke Hrvatske, kojom se on obvezuje na vjernost Ustavu,33

• odlučuje o postojanju okolnosti iz članka 97. st. 3. Ustava te primjeni te odredbe,34

• odlučuje o prethodnom odobrenju o pritvoru ili pokretanju kaznenog postupka protiv predsjednika Republike (pitanje imuniteta),35

• odlučuje o žalbama sudaca na odluku o njihovom razrješenju,36

• odlučuje o žalbama sudaca na odluke Državnog sudbenog vijeća o njihovoj stegovnoj odgovornosti.37

Pored navedenih “drugih” nadležnosti i poslova određenih samim Ustavom, Ustavni

32 Vidjeti članak 97. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.

33 članak 95. stavak 6. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.

34 članak 97. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.

35 članak 106. Ustava

36 članak 123. stavak 2. Ustava

37 članak 123. stavak 3. Ustava

sud ima u nadležnosti i poslove koje mu u djelokrug njegova rada propisuje Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.38 No, u daljnjem dijelu ovog rada mi ćemo se baviti prije svega nadležnostima Ustavnog suda Republike Hrvatske koje se izravno i neizravno odnose na ocjenu ustavnosti i ustavnosti i zakonitosti općenormativnih akata podzakonskog karaktera. Prije no što pristupim tom dijelu rada pokušat ću pojmovno odrediti što se podrazumijeva pod podzakonskim aktom za koje je nadležan Ustavni sud Republike Hrvatske da odlučuje o njihovoj suglasnosti s Ustavom i zakonom, s jedne strane, a s druge njih razgraničiti u odnosu na druge općenormativne akte koji nemaju karakter propisa, odnosno nisu takvi podzakonski akti koje Ustav Republike Hrvatske imenuje drugim propisima i utvrđuje nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o njihovoj suglasnosti s Ustavom i zakonom, pa su time predmet ustavnog i to objektivnog spora.

4. PojAM DRUgI PRoPIs I njegovo DIfeRencIRAnje oD DRUgIH oPćenoRMATIvnIH AkATA

Ustavnopravni poredak Republike Hrvatske nije definirao što podrazumijeva pod pojmom drugi propis kao mogućim predmetom ocjene njegove suglasnosti s Ustavom i zakonom.

To in ultima linea i nije zadatak ustavotvorca, odnosno zakonodavca. Međutim, jest i mora biti svakog onoga tko tumači pravne propise, bilo sa svrhom da ih objasni ili naprosto da ih pri-mijeni na konkretne društvene odnose. Potreba pojmovnog određenja drugi propis (uostalom kao i bilo kojeg drugog pojma oko čijeg sadržaja bi mogao nastupiti prijepor) proizlazi iz situaci-je koja može nastupiti između subjekata komunikacije kad pod istim oblikom izražavanja nekog pojma oni razumijevaju različite pa i oprečne sadržaje ili kad neki smatraju da se oblik (forma) pojma u cijelosti poklapa s njegovim sadržajem, a to uistinu nije tako i neki od subjekata to os-poravaju. Uostalom da parafraziram Marxa: Kada bi se forma nekog pojma u cijelosti poklapala s njegovim sadržajem, svaka znanost bila bi izlišna za njegovo daljnje proučavanje.39

Kad pristupamo ovom pojmu analizirajući normativnopravni dio našeg ustavnog poretka lako je uočiti da ne samo što ne sadrži njegovo pojmovno određenje (makar s pravnog aspekta), već unutar sebe sadrži slične pojmove koji se ponekad koriste i kao sinonimi, a ponekad su kao pojmovi širi po obuhvatu i više i/ili manje poklapaju se pojmom drugi propis ili se, pak, odno-se također na propise koji, doduše, jesu općenormativni akti, ali u ustavnopravnom smislu nisu drugi propisi. Tako Ustav Republike Hrvatske upotrebljava pojmove “drugi propisi”, “ostali pro-pisi” i “propisi”.40 Zakon o sustavu državne uprave upotrebljava pojam “drugi propis”, dok npr. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, kao i Zakon o upravnim sporovima upo-trebljavaju pojam opći akti. No, pod pojmom opći akti u pravu mogu se per definitionem podve-sti svi pravni propisi koji kao pravni “akti sadrže općenite odredbe i koji na opći način regulira-ju društvene odnose”.41 U tom smislu pojam opći akti može se uzeti kao generički pojam za sve

38 Tako čl. 132. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10. u stavku 1. propisuje: “Postupak i uvjeti za izbor sudaca Ustavnog suda Re-publike Hrvatske i prestanak njihove dužnosti, uvjeti i rokovi za pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti, postupak i pravno djelovanje njegovih odluka, zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom i druga pitanja važna za izvršavanje dužnosti i rad Ustavnog suda Republike Hrvatske uređuje se Ustavnim zakonom.”

39 Vidjeti pobliže K. Marx: “Prilog kritici političke ekonomije”, beograd, 1949.g., str. 8.

40 Vidjeti pobliže članak 5. stavak 1., članak 90. i članak 129. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.

41 Vidjeti u “Pravni leksikon”, Zagreb, 2007.g., str. 25. No, nešto širu i potpuniju definiciju daje b. Perić, pišući da su to oni akti “koji na općenit (apstraktan) način predviđaju da će se dogoditi mnoštvo odnosa među ljudima”. Vidi njegovu knjigu “Struktura


20 21

pravne propise, ali i šire od toga jer je on širi od pojma “opći pravni akt”. Pa ipak unutar nje-gova obuhvata svoje mjesto imaju i opći pravni propisi. baš činjenica da se radi o pravnim propisima i jest diferencija specifika od svih drugih općih akata koji jesu opći, ali nisu nuž-no pravni propisi. Međutim, postavlja se pitanje razlikovanja pravnih propisa unutar pojma opći pravni propisi, ako se on uzme kao generički pojam. Na ta pitanja u globalu je dala od-govor pravna teorija prihvaćajući koncepciju hijerarhije pravnih propisa, dajući im unutar te hijerarhije određeni rang, polazeći od pravne snage koju im je ustavotvorac i zakonodavac dodijelio. O tom pitanju manje više danas se ni u teoriji ne vode velike rasprave. No problem nastaje kako za praksu tako i za teoriju kad se za različite sadržaje upotrebljavaju isti nazi-vi - pojmovi. To je naš problem.

Prije svega se on odnosi na razlikovanje pojma drugih “propisa” kao podzakonskih aka-ta od pojma “propisa”, “općih akata” koje donose jedinice lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave te pravne osobe kojima je povjerena javna ovlast ili obavljaju javnu dužnost, ali u iznimnim slučajevima i za neke “druge propise” koje npr. donosi izvršna vlast - i to sa za-konskom snagom, naravno na osnovi zakonom učinjene zakonodavne delegacije zakono-davnog tijela.

Ustavnopravni poredak, kako smo već istakli nije definirao što podrazumijeva pod “dru-gim propisima”, “općim aktima”, “propisima” ili “ostalim propisima”, no on ipak sadrži u po-jedinim svojim odredbama elemente koji mogu biti i jesu osnova njihova razlikovanja.

Tako primjerice Ustav u članku 113. st. 1. alineji 3. propisuje da Vlada Republike Hrvatske donosi uredbe za izvršenje zakona, a u članku 114. propisuje da se: “Ustrojstvo, način rada, odlučivanja i vrsta akata koje Vlada donosi propisuje zakonom i poslovnikom.” Osim toga, u članku 117. st. 2. propisuje da “određeni poslovi državne uprave mogu se zakonom povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje ima-ju javne ovlasti”.

Što se tiče normativne djelatnosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve, Ustav propisuje da one “imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno ure-diti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.”42

Nadalje, u skladu s navedenim odredbama Ustava Zakon o sustavu državne uprave43 u članku 17. propisuje koje podzakonske akte mogu donositi ministri i ravnatelji državnih upravnih organizacija, a Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi posvećuje cijelu glavu Ix. aktima koje donose tijela jedinica lokalne i područne samouprave.

Iz izloženog je moguće izdiferencirati nekoliko razlika između općih normativno-pravnih akata koje donose izvršna i upravna vlast države od općenormativnih pravnih akata koje do-nose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe koje imaju javnu ovlast i/ili obavljaju javnu službu. Prva razlika ogleda se u tijelima, njihovim nadležno-stima, položaju i zadaćama, kada donose ove propise. Drugo, dok tijela jedinica lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave, u pravilu, donose opće normativne pravne propise kojima uređuju svoje ustrojstvo, djelokrug i način rada u okviru njihovog samoupravnog djelokru-ga u skladu sa statutom u okviru zakona, dotle tijela izvršne vlasti i državna uprava dono-se općenormativne propise kao druge propise za izvršenje i provođenje zakona i to u skladu

prava”, Zagreb, 1974.g., str. 106.

42 članak 136. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.

43 Zakon o sustavu državne uprave, redakcijski pročišćeni tekst, priredila M. Trupac, Zagreb, 2002.g.

sa zakonom. Pravne osobe s javnim ovlastima44 i/ili koje obavljaju javnu službu45 su u puno strožem sustavu od jedinica lokalne (područne) regionalne samouprave, dakako kad se radi o njihovoj regulatornoj funkciji koju koriste na temelju zakonske ovlasti da općenormativ-nim pravnim propisima urede izvršenje, odnosno provođenje javne ovlasti i/ili javne službe. One te akte moraju donijeti u skladu s procedurom koju propisuje akt (zakon) kojim im je dodijeljena javna ovlast, odnosno javna služba, a u supstancijalnom (materijalnopravnom) aspektu taj akt mora biti u skladu sa zakonom. U tom dijelu ove pravne osobe zapravo dije-le sudbinu upravnih vlasti. U preostalom dijelu svojih djelatnosti one se u regulatornom di-jelu ponašaju u skladu s prirodom te djelatnosti.

Pojednostavljeno rečeno mogu donijeti općenormativni pravni propis za taj dio svoje djelatnosti koji nije u suprotnosti sa zakonom. Slično jedinicama lokalne i područne (regio-nalne) samouprave. U tom dijelu njihove djelatnosti njihovi općenormativni propisi mogu se po obuhvatu urediti šire, a po sadržaju cjelovitije no što je to učinio zakon, ali svakako ne suprotno zakonu.

Treće, drugi propisi kao akti tijela izvršne državne vlasti i upravne vlasti u pravilu po svom obuhvatu imaju širi broj adresata na koje se primjenjuju, dok se općenormativni akti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave primjenjuju na područja koja one obu-hvaćaju. Kod pravnih osoba s javnim ovlastima, odnosno onih koje obavljaju javnu službu ovi akti se odnose na one adresate na koje se odnosi njihova javna služba, odnosno javna ovlast i to isključivo u granicama ovlasti koje su im dane zakonom. četvrto, važan element njihove diferencijacije proizlazi iz činjenice da iza podzakonskih akata koje donose državna tijela i njihove primjene izravno kao instrument ostvarenja stoji državna prinuda. Prirodno - radi se o heteronomnim pravnim propisima. Za razliku od njih iza akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima, odnosno onih koji obavljaju javnu službu nema, u pravilu, izravne državne prinude, ona je neizravna, što proi-zlazi i z njihovog samoupravnog karaktera, itd.46

44 Javna ovlast obuhvaća “pravo i dužnost određenih javnih subjekata da u izvršavanju povjerenih im poslova mogu autoritativno nastupati u ime društvene zajednice utvrđujući zabrane, obveze i druga ponašanja neovisno o volji subjekata na koja se odnose. Posebni su oblik javne ovlasti koje obavljaju nedržavni subjekti: ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe. Pravo i duž-nost tog oblika javne ovlasti povjerava im država, a sastoji se u autoritativnom obavljanju određenih poslova od javnog interesa. Javne ovlasti imaju sljedeća obilježja: mogu se dati jedino subjektu izvan upravnog aparata, subjekt kojem su povjerene istupa u njihovom izvršavanju s jačom voljom - autoritativno, povjerene javne ovlasti subjekt izvršava u svoje ima, a za račun društvene zajednice, o pravima i obvezama fizičkih i pravnih osoba nositelj javne ovlasti rješava na temelju zakona i drugih propisa, odluke i naredbe nositelja javnih ovlasti obveza su za sve subjekte na koje se odnose”. “Pravni leksikon”, Zagreb, 2007.g., str. 552.

45 Određujući pojam javne službe I. borković piše: “Formalni pojam javne službe polazi od samog nositelja službe. bitno je da službu obavlja neka javnopravna osoba, pa da služba dobije karakter javne službe. Drugi materijalni pojam javne službe glavno težište stavlja na prirodu službe, tj. na njezin materijalni sadržaj. Za ovaj pojam bitno je da određena služba ima posebnu važnost za ostvarivanje određenih interesa društvene zajednice pa da joj se prizna karakter javne službe, čime ona u pravilu dobiva posebni pravni režim. Određenoj djelatnosti karakter javne službe priznaje društvena zajednica i to prvenstveno zbog shvaćanja izuzetne važnosti što ta služba i njezino normalno obavljanje imaju za opći interes.” Vidjeti: I. borković “Upravno pravo”, Zagreb, 2002.g., str. 15. i 16.

46 Vidjeti npr. kod b. Smerdela i S. Sokola “Ustavno pravo”, Zagreb, 2006.g., koji o tom pitanju na str. 164. pišu: “Poseban je položaj propisa koje donose tijela lokalne samouprave u području Ustavom određenih lokalnih poslova. Ti se propisi smatraju podzakon-skim propisima, ali s obzirom na to da se donose na temelju ustavnog jamstva prava građana na lokalnu i regionalnu samoupravu u lokalnim jedinicama zahtijeva se da ne budu u suprotnosti sa zakonom. U dijelu pak koji se odnosi na provedbu zakona, kao akta središnjih državnih vlasti u lokalnim jedinicama, zahtjev je jednak kao i u odnosu na sve druga državna tijela, to jest akti lokalne samouprave moraju biti u skladu sa zakonom. Ova institucija nije nipošto zanemariva jer načelno donositelj propisa koji ne smije biti u suprotnosti s propisom višeg ranga smije sve ono što mu viši propis ne zabranjuje, što je slabiji oblik pravne vezanosti nego kad se zahtijeva sukladnost propisa ...” U vezi s ovim pitanjem vidjeti i moj rad: “Ocjena zakonitosti općih akata u novom Zakonu o upravnim sporovima: o nekim otvorenim pitanjima”, Pravni vjesnik br. 3-4/2011, Pravnog fakulteta u Osijeku, 2013.g.



22 23

Nešto jasnije i cjelovitije elemente za diferenciranje ovih pravnih akata daju odredbe čla-naka 90. i 129. st. 1. alineje 2. Ustava. One glase:

“članak 90.Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u “Narod-

nim novinama”, službenom listu Republike Hrvatske. Propisi tijela koja imaju javne ovlasti prije stupanja na snagu moraju biti objavljeni na

dostupan način u skladu sa zakonom.Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog

osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.Zakoni i drugi propisi državnih tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno

djelovanje.Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno

djelovanje.”“članak 129. st. 1. alineja 2.

... odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, ...”

Iz citiranih odredaba proizlazi da Ustav Republike Hrvatske, ipak, po više elemenata razliku-je druge propise od općih akata jedinica lokalne i regionalne samouprave te tijela pravnih oso-ba koja imaju javne ovlasti, odnosno svoju djelatnost ili njezin dio obavljaju kao javnu službu.

Prva razlika vezana je uz subjekte donošenja ovih akata. Naime, Ustav jasno kaže da su samo zakoni i drugi propisi akti državnih tijela. Opći akti jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave te tijela pravnih osoba koje imaju javne ovlasti ili obavljaju javnu službu to nisu. Dru-go, Ustavom je propisano da se “zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju u ‘Narodnim no-vinama’”, iz čega slijedi da takva obveza nužno ne proizlazi i za opće akte jedinica lokalne i po-dručne samouprave te za tijela pravnih osoba koje imaju javne ovlasti, odnosno svoju djelatnost ili njezin dio obavljaju kao javnu službu. Uostalom, on jasno propisuje da posljednji “prije stupa-nja na snagu moraju biti objavljeni na dostupan način u skladu sa zakonom.”47 Iz navedene stipu-lacije nedvojbeno proizlazi da Ustav način objave ovih općih akata prepušta zakonskoj regulaciji, dok je za druge propise on sam propisao gdje se moraju objaviti. Treća osnova razlikovanja proi-zlazi iz Ustavom propisanog načela ustavnosti i zakonitosti u čl. 5. st. 1., a u svezi s nadležnošću Ustavnog suda Republike Hrvatske koja proizlazi iz čl. 129. st. 1. alineje 2. Naime, Ustav u čl. 5. st. 1. propisuje: “U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom a ostali pro-pisi i s Ustavom i sa zakonom.” Upotrebom zbirnog pojma ostali propisi, smatramo, da je ustavo-tvorac htio iskazati svoj stav i ustavnopravni cilj glede načela ustavnosti i zakonitosti na taj na-čin da neovisno o njihovoj mogućoj podjeli (npr. na druge propise i opće akte kao u našem sluča-ju) svi oni kao podzakonski propisi moraju biti u suglasnosti s Ustavom i zakonom. Razlika se uo-čava kad se u vezu s člankom 5. st. 1. dovede odredba članka 129. st. alineje 2. Naime, ova odred-ba (članka 129. st. 1. alineje 2.) daje u nadležnost ocjenu zakonitosti Ustavnom sudu drugih pro-pisa, a ne ostalih propisa. Smatramo da je njezinim strogim jezičnim i sadržajnim tumačenjem moguće i potrebno izvući zaključak da se ona ne proteže na ocjenu zakonitosti općih akata, koju

47 članak 90. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.


bi obavljao Ustavi sud, već da njihovu ocjenu zakonitosti može obavljati neko drugo sudsko tije-lo koje za obavljanje tih poslova može biti ovlašteno i zakonom.48

Posebne karakteristike drugih propisa kao podzakonskih općenormativnih akata proizlaze iz njihovog pravnog statusa koji im je namijenio viši propis. On određuje, istovremeno kako u pro-cesnom, tako i supstancijalnom dijelu s jedne strane odnose među njima, a s druge njihov odnos prema višem propisu. Razumljivo je samo po sebi da je poznavanje ovih odnosa važno da bi se mogao u krajnjoj liniji odrediti što cjelovitije njihov pojam.

Uobičajeno se navedeni odnosi i međuodnosi drugih propisa prema višem pravnom aktu i iz-među sebe nazivaju egzistencijalnim, odnosno sadržajnim. Po V. Ivančeviću “egzistencijalistič-ki49 bi značio da donosilac niže norme izvodi svoju nadležnost iz ovlaštenja koja mu daje neka viša norma.” U sadržajnom odnosu V. Ivančević piše da “zavisnost nižeg propisa prema višem je unutarnje prirode, jer niži mora stajati u određenoj relaciji sadržaja. Ta zavisnost sadržaja nižeg propisa prema sadržaju višeg može biti predočena kao tri koncentrična kruga: najuži je onaj u kojem niži propis samo razrađuje (dopunjava) viši propis. Ovaj potonji se sastoji od širih pravi-la koja po sebi nisu dovoljno određena da bi ih se bez poteškoća moglo neposredno primijeniti u konkretnom slučaju pa traže bližu razradu - govori se o nižem propisu koji djeluje “uz viši” (se-cundum legem). ...

Drugi koncentrični krug čine propisi koji svojim sadržajem razvijaju i dodatna pravila koja su već utvrđena višim propisom - djelovanje “mimo propisa” (praeter legem), ali takvo djelovanje koje ne smije proturječiti sadržaju tog višeg propisa. ...

Treći koncentrični krug bio bi onaj u kojem viša norma dozvoljava odstupanje od vlastitih pravila, ali ne na način da se to čini u konkretnom slučaju ... nego baš propisom. To je izrazito dje-lovanje contra legem kad viši propis kaže npr. da se nižim propisom može nešto urediti ‘i drukči-je’. I tu su moguće razne formulacije, ali je čitavo to djelovanje contra legem stavljeno u Prokru-stov krevet zakonitosti onog propisa koji je dozvolio da se od njega odstupa.”50

Pored teorijske važnosti pitanja stoji li drugi propis i kako u egzistencijalističkom i sadržaj-nom odnosu prema višem propisu za njegovo definiranje, veoma je bitno s obzirom na praktič-ne konzekvence o pitanju njihove ustavnosti i zakonitosti. Pišući o toj problematici V. Ivančević izvodi dvije praktične konzekvence: “Prvo počinje pitanjem mora li neki niži propis imati i u pita-nju nadležnosti kao i u pitanju sadržaja zajedničku neposrednu višu normu ili ne mora. Ispravan je odgovor da ne mora, samo što se stvar mora prosuđivati za konkretne slučajeve, a nema nika-kvog općeg pravila. U najpovoljnijem bi se slučaju moglo reći da će ustav biti i egzistenciono i sa-držajno zajednički propis u odnosu prema zakonu ili točno određenoj vrsti podzakonskog akta kad se radi o materiji koja stoji iznad zakonskog reguliranja i ostavljena je egzekutivi (tzv. ured-beni rezervat). ... U svim ostalim slučajevima to je neizvjesno. Polazeći od ustava posve je mogu-će da utvrđujući materiju zakonskog reguliranja on unaprijed odredi i tko donosi propise za iz-vršenje zakona, ali i da o tome ne kaže ništa, već to ostavi zakonodavcu, a može mu uopće stavi-ti zabranu da ovlasti neki drugi organ za donošenje ma kakvih propisa (isključivi zakonski rezer-vat napose u krivičnopravnim materijama).

...

48 M. Arlović: “Ocjena zakonitosti općih akata u novom Zakonu o upravnim sporovima: o nekim otvorenim pitanjima”, Pravni vjesnik Pravnog fakulteta u Osijeku, br. 3-4/2011, Osijek, 2011.g., str. 131.

49 Pobliže kod V. Ivančevića: “Institucije upravnog prava”, I. knjiga, Zagreb, 1983.g., str. 90.

50 Isto kao u prethodnoj bilješci.


24 25

Druga praktična posljedica razlikovanja egzistencijalističkog odnosa od sadržajnog jest u tome što nije ista sudbina nižeg propisa kad prestaje važiti s kojim je on vezan u jednom odno-sno drugom pravcu. Ako je posve logično da se niži propis provedbene prirode ne može primije-niti prije nego što je stupio na snagu i postao primjenjivim viši propis, vrijedi to i kod prestanka višeg propisa: on može biti stavljen izvan snage ili izmijenjen, ali njegovu sudbinu u sadržajnom pogledu dijeli i provedbeni propis - kod ukidanja višeg ukida se i niži.51

Iz svega iskazanog moguće je već ovdje zaključiti da svi elementi i osnove razlikovanja izme-đu drugih propisa i svih ostalih općenormativnih akata imaju itekako svoju važnost ne samo za njihovo definiranje, već i za kvalitetno provođenje postupka odlučivanja o njihovoj ustavnosti i zakonitosti te o posljedicama koje odluke i rješenja o ocjeni njihove ustavnosti i zakonitosti proi-zvode. O tome nešto više riječi kasnije. Ovaj dio završavamo nekim od njihovih teorijskih defini-cija te onom kojom je zbog potrebe svog postupanja i odlučivanja iznjedrila ustavnosudska prak-sa Ustavnog suda Republike Hrvatske.

V. Ivančević tako o pojmu podzakonski općenormativni akt piše da je taj izraz “prvenstveno teoretska konstrukcija. Njime se želi izraziti dvije temeljne misli: 1. da se radi o apstraktnom i ge-neralnom pravilu ponašanja - o općoj normativnosti, i 2. da takvo pravilo stoji ispod zakona. To njegovo svojstvo proizlazi iz principa ustavnosti odnosno zakonitosti i ima kao neizbježnu po-sljedicu da ga se u odnosu prema zakonu mora smatrati propisom nižeg ranga.”52 b. Smerdel i S. Sokol polaze u svom određenju spram podzakonskih propisa da su to pravni akti koji se “sadr-žajno temelje na odredbama propisa veće pravne snage.” Pa se “podzakonski pravni akti, među kojima su najvažnije uredbe, mogu donositi samo na temelju i u sklopu ovlasti koje podjeljuje ustav, odnosno na temelju ustavne ovlasti zakon.”53 J. Omejec i S. banić razgraničavajući propis od općeg akta pišu da: “Samo oni opći akti koji udovoljavaju mjerilima apstraktnosti i generalno-sti mogu se smatrati propisima u materijalnom smislu. Opći akti kojima nedostaje makar jedan od mogućih i potrebnih dviju komponenti (apstraktnosti i generalnosti) ne bi se mogao smatra-ti propisom u materijalnom smislu.”54

Ustavni sud Republike Hrvatske, unatoč kritikama, dugo je odolijevao potrebi da utvrdi cje-lovitu i jasnu definiciju iz koje bi se lako razabrala razlika između drugog propisa i općeg norma-tivnog akta kojeg donose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima i/ili koje obnašaju javnu službu.55

Neki smatraju da je to bio “rezultat njegove procjene da ta granica ne smije biti povučena sve dok u Hrvatskoj ne postoji sudsko tijelo koje će preuzeti kontrolu zakonitosti općih akata”. Osim toga, uslijed “nepostojanja bilo kakve sudske kontrole ustavnosti i zakonitosti općih akata tije-la javne vlasti, Ustavni sud je od 1991. do 1. siječnja 2012. (to jest do stupanja na snagu ZUS-a iz 2010.) postupao po načelu ‘nužde’. On je, u okviru svoje nadležnosti da provodi apstraktnu kon-trolu ustavnosti i zakonitosti propisa podzakonske snage, propisom proglašavao i one opće akte koji to nisu bili, ali je bila objektivna potreba da ih se ukloni iz pravnog poretka zbog njihove ekla-tantne nezakonitosti.”56

51 Isto, str. 91.

52 Isto, str. 85.

53 b. Smerdel i S. Sokol: “Ustavno pravo”, Zagreb, 2006.g., str. 164.

54 J. Omejec i S. banić: “Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010.), Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu br. 2/2012., Split, 2012.g., str. 318.

55 U tom smislu vidjeti rad D. Medvedovića: “Kontrola ustavnosti i zakonitosti općih akata općina i gradova”, Hrvatska javna upra-va, br. 3-4/2001, str. 530.

56 Vidjeti citirani rad J. Omejec i S. banić (bilješka 51.), str. 313. i 314.


Provodeći takvu ustavnosudsku praksu Ustavni sud Republike Hrvatske odredio se i defi-nirao za to vrijeme što on smatra drugim propisom. Interesantno je uočiti da je u tom defini-ranju izložio svoje stajalište i s negativnog i s pozitivnog aspekta. Tako je u svom rješenju U-II-976/1999 od 4. srpnja 2001.g. istaknuo stajalište: “Odluka o kojoj je riječ (radi se o ocjeni ustav-nosti i zakonitosti Odluke o osnivanju istražnog povjerenstva za ispitivanje okolnosti nastanka plana “Lisica”, utvrđivanje njegovih autora i njihovih motiva NN 162/98 - prim. M. A.) u zahtje-vu nije niti zakon niti drugi propis. Taj akt nema, naime, pravnu razinu propisa: ne uređuje od-nose na općenit (apstraktni) način, ne primjenjuje se na širi krug adresata i nema općeobvezni karakter. Nema, dakle, pravne karakteristike propisa.” Navedenom definicijom Ustavni sud Re-publike Hrvatske jasno se odredio što nije drugi propis. No, u rješenju Ustavnog suda broj: U-II-1372/2000 i U-II-1582/2000 od 31. siječnja 2001.g., on je s pozitivističkog aspekta jasno i nedvo-smisleno definirao što smatra drugim propisom riječima: “Pod drugim propisom podrazumijeva se određeni akt koji redovito na općenit (apstraktan) način uređuje pravne odnose za neodređe-ni broj adresata koji sadrži opća pravila ponašanja u određenim područjima života i djelovanja.”

Nakon što je Hrvatski sabor donio novi Zakon o upravnim sporovima57, kojim je u nadležnost Upravnog suda stavio, pod tim zakonom utvrđenim uvjetima i kriterijima te propisanim postupkom, ocjene zakonitosti općih akata koje donose tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve te pravnih osoba s javnim ovlastima, odnosno koje obavljaju javnu službu, stekli su se uvjeti da se Ustavni sud Republike Hrvatske tako odredi prema drugim propisima, a da bude sasvim razvidno gdje je granica između njih i spomenutih, te drugih općih akata koji u ustavnopravnom pogledu iako jesu opći akti nisu drugi propisi. Nedugo što je Zakon o upravnim sporovima stupio na snagu i počeo se primjenjivati 1. siječnja 2012.g., Ustavni sud Republike Hrvatske je ažurirao svoje stajalište glede de-finicije drugog propisa i dakako dao novu cjelovitu definiciju.

Tako on u svojoj odluci U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013.g. piše: “Pod drugim propisom u smislu čl. 124. st. 1. alineje 2. (u ovom tekstu članak 129. st. 1. alineja 2. - primjedba M. A.) Ustava ra-zumijeva se eksterni općenormativni i pravnoobvezujući akt kojeg je donijelo tijelo državne vlasti radi provedbe drugog propisa više pravne snage, a koji uređuje odnose na općenit način i koji djelu-je prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti.”

Ovoj po meni najcjelovitijoj definiciji moglo bi se u odnosu na prethodnu analizu koju smo pro-veli samo dodati još dva elementa da bi joj ona u cijelosti odgovarala. To su da drugi propisi djeluju isključivo ubuduće nakon što stupe na snagu, a da bi to mogli moraju biti objavljeni u “Narodnim novinama”, službenom glasniku Republike Hrvatske.

Navedenom definicijom Ustavni sud je jasno utvrdio što on smatra (u skladu s Ustavom i zako-nom konkretno Zakonom o upravnim sporovima) drugim propisom za koje je nadležan odlučiva-ti o sukladnosti s Ustavom i zakonom kad se oni pojave kao predmet ustavnog - objektivnog spo-ra, apstraktne kontrole ustavnosti i zakonitosti. Svi ostali opći akti jesu opći akti, ali ako ne udovo-ljavaju elementima citirane definicije za Ustavni sud nisu i ne mogu se podvesti pod drugi propis.

5. osnovA zA Donošenje I vRsTe DRUgIH PRoPIsA

Moderna ustavna demokratska država vladavine prava i pravne sigurnosti u kojoj se prizna-ju i štite ljudska prava i temeljne slobode, manjinska prava i slobode nacionalnih i drugih manji-na, počiva na ustavnosti i zakonitosti, podijeljenoj vlasti te vrednotama koje su temelj ustavnog

57 Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10


26 27

poretka, važe i primjenjuju se na svakog, a ako su Ustavom propisane onda su i temelj za njego-vo tumačenje. Iz njih proizlaze i/ili su na njima utemeljena mnoga načela i vrijednosti koja su os-nova za daljnju izgradnju i ostvarivanje ustavnopravnog poretka. Jedno od njih polazi od toga da je “građaninu dopušteno činiti sve što nije zabranjeno Ustavom ili na Ustavu utemeljenim prav-nim propisima. Glede upravnih i sudbenih tijela, koja neposredno primjenjuju pravne propise, si-tuacija je obratna, ta se tijela moraju kretati jedino u okvirima koji su zakonom dopušteni te po-stupati na temelju zakonskih ovlasti. Ova pravila interpretacije smatraju se temeljnim u sklopu pravnog sustava suvremenih demokracija.”

Ona su i osnova, da unatoč sustavu podjele vlasti u tim društvima, regulatornu ulogu kao pravo donošenja općenormativnih akata (drugih propisa i općih akata) mogu imati, temeljem ustavne ovlasti ili na temelju Ustava dane zakonske ovlasti, tijela izvršne i upravne državne vlasti te druga tijela javne vlasti. Naime, u uvjetima i dosegnutoj razini suvremenog društvenog razvit-ka nije moguće ostvariti idealni model podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Zbog raznovrsnosti, složenosti, specifičnosti i drugih elemenata, suvremene društvene odnose nije moguće regulirati samo zakonom, a da on ostane jasan, pregledan, relativno kratak, razumljiv i jednostavno primjenljiv. Zbog toga sve pravne norme nisu sadržane u zakonima. Zakonodavac je “prinuđen” da zakonom ovlasti upravna i izvršna tijela državne vlasti te druga tijela javne vla-sti da dodatno podzakonskim aktima (drugim propisima) uređuju pojedina pitanja bitna za izvr-šenje i provedbu zakona, odnosno drugog propisa više pravne snage.58 Usput budi rečeno, nave-dena tijela donošenjem drugih propisa, odnosno općih akata njima i sami sebe vežu jer se zbog karaktera takvog akta obveze poštovanja protežu i na njih same.59 Neke od tih akata tijela izvrš-ne i upravne državne vlasti te druga tijela javne vlasti donose na temelju izvorne ustavne ovlasti, a neke na temelju zakonske ovlasti u skladu s Ustavom.

Po vrsti, pravnoj snazi, njihovom pravnom karakteru, podesnosti da ih s aspekta njihove sukladnosti s Ustavom i zakonom ocjenjuje Ustavni sud Republike Hrvatske, mogli bismo reći da se radi o različitim i raznovrsnim općenormativnim pravnim propisima.

Ustav Republike Hrvatske sadrži relativno mali broj odredaba koje se odnose na ovo pitanje. Prije svega radi se o:

• ovlasti predsjednika Republike Hrvatske da donosi uredbe sa zakonskom snagom iz članka 101.;

• ovlasti Vlade Republike Hrvatske da donosi uredbe sa zakonskom snagom iz članka 88.;• ovlasti Vlade Republike Hrvatske da donosi uredbe za izvršenje zakona;• pravo jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave da donose svoj statut iz čl. 136.;• pravo predsjednika Republike Hrvatske da svojom odlukom uređuje ustrojstvo i djelo-

krug Ureda predsjednika - čl. 107. st. 2.

Odmah se s lakoćom može uočiti da uredbe sa zakonskom snagom koje donosi predsjednik, odnosno Vlada Republike Hrvatske nisu uobičajeni pravni propisi koje svrstavamo u podzakon-ske akte. No, bez dvojbe oni istovremeno po čitavom nizu kriterija ne ulaze ni u pravne propise koje nazivamo zakonom, iako supstancijalno sadrže odredbe sa zakonskom snagom. Zbog toga ih u smislu članka 5. st. 1. svrstavamo u ostale, a po članku 129. st. 1. alineji 2. u druge propise.

58 Više o tome kod I. borkovića: “Upravno pravo”, Zagreb, 1997.g., str.89. te kod b. Smerdela i S. Sokola: “Ustavo pravo”, Zagreb, 2006.g., str. 164.

59 I. borković: “Upravno pravo”, Zagreb, 1997., str. 63.


Neki od argumenata koji potvrđuju potrebu za ovakvim stajalištem proizlaze iz samih navedenih odredbi Ustava 60, koje je do sada već potvrdila i ustavnosudska praksa. Prvo, radi se o propisima koje ne donosi zakonodavno tijelo, već ga donose ustavna tijela koja u širem (predsjednik i Vla-da Republike Hrvatske) smislu čine izvršnu vlast. Drugo, predsjednik Republike Hrvatske može donositi uredbe sa zakonskom snagom: a) u vrijeme ratnog stanja, ali na temelju i u okviru ovla-sti koje je dobio od Hrvatskog sabora; b) doduše ako Hrvatski sabor nije u zasjedanju, predsjed-nik ima, na temelju ovlasti koje mu daje Ustav, pravo da uredbama sa zakonskom snagom uređu-je sva pitanja koja zahtijeva ratno stanje; c) za slučaj neposredne ugroženosti neovisnosti, jedin-stvenosti i opstojnosti države ili kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje dužnosti, predsjednik na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis donosi uredbe sa zakonskom snagom. Dakle, u svim ovim slučajevima radi se o izvanrednim prilikama izazva-nim višom silom i stanjem nužde u kojem predsjednik donosi navedene uredbe sa zakonskom snagom da bi zapravo i u tim prilikama omogućio funkcioniranje ustavnopravnog poretka u dr-žavi. Treća, bitna karakteristika ovih uredbi ogleda se u njihovoj uvjetnoj privremenosti i nuž-nosti potvrde od strane Hrvatskog sabora, čim se bude mogao sastati. Naime, predsjednik Re-publike Hrvatske je dužan uredbe sa zakonskom snagom podnijeti Saboru na potvrdu čim se on bude mogao sastati. Ukoliko Hrvatski sabor ne potvrdi uredbu sa zakonskom snagom, koju mu je predsjednik u skladu s Ustavom podnio na potvrdu, ona prestaje važiti.

Iz izloženog slijedi da i kad nastupe ovakve prilike predsjednik donosi uredbe sa zakonskom snagom: 1) na temelju i u okviru ovlasti koje mu daje Sabor; 2) na temelju izvorne ustavne ovla-sti ako Sabor nije u zasjedanju; 3) na prijedlog i uz supotpis predsjednika Vlade kad se za to ste-knu okolnosti i ispune uvjeti propisani člankom 101. st. 2. Ustava; 4) uredbe se moraju dati na po-tvrdu Saboru čim se bude mogao sastati i 5) ako ih Sabor ne potvrdi, uredbe sa zakonskom sna-gom prestaju važiti.

Sve navedeno jasno pokazuje da se radi o “drugom propisu” koji nije niti ustavnog niti za-konskog karaktera, ali za koji u smislu članka 129. st. 1. alineje 2. Ustavni sud Republike Hrvat-ske jest nadležan da ispituje i odlučuje o njegovoj suglasnosti s Ustavom i zakonom i to kako s formalnog, tako i s materijalnog aspekta. Naravno, u postupku apstraktne kontrole karakteri-stične za objektivni spor kakav po prirodi stvari jest ovaj ustavni spor. Takvo stajalište potvrđu-je i ustavnosudska praksa Ustavnog suda Republike Hrvatske. On primjerice, svojim rješenjem od 18. studenoga 1992.g. u predmetu U-I-149/1992 nije prihvatio prijedlog za pokretanje postup-ka za ocjenu ustavnosti članka 4. točke 3. Uredbe o organizaciji, radu i djelokrugu sudbene vla-sti u slučaju ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti Republike Hr-vatske (NN 67/91. i 25/92.), a rješenjem U-I-28/1992 od 30. lipnja 1993. nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka ocjene ustavnosti Uredbe o primjeni Zakona o kaznenom postupku u slu-čaju ratnog stanja ili neposredne ugroženosti i neovisnosti i jedinstvenosti Republike Hrvatske (NN 73/91. i 25/92.)61

Stanovita, ali ne u cijelosti, može se povući analogija između uredaba koje donosi predsjed-nik Hrvatske sa zakonskom snagom s onim uredbama sa zakonskom snagom koje donosi Vla-da Republike Hrvatske na temelju zakonske ovlasti Hrvatskog sabora, dakle, na temelju zako-nodavne delegacije.

60 Vidjeti primjerice rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske U-I-149/1992 od 18. studenoga 1992.g. ili njegovo rješenje U-II-66/1994 od 25. veljače 1994.g.

61 Citirano prema J. Crnić: “Komentar Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske”, Zagreb, 2002.g., str. 89.


28 29

Vladine uredbe sa zakonskom snagom, koje ona donosi na temelju zakonske ovlasti Hrvat-skog sabora, po samom svom imenu jasno ukazuju da (kao i uredbe sa zakonskom snagom pred-sjednika Republike Hrvatske) nisu ni Ustav, niti ustavni zakon, niti zakon. Isto tako, zbog činje-nice da one u supstancijalnom smislu imaju zakonsku snagu, ne mogu se izjednačiti s onim dru-gim propisima za koje je uobičajeno rezervirano ime podzakonskih akata. Međutim, istovreme-no, navedeni pravni akt ima nekoliko ograničenja koji ga u bitnom razlikuju od pravnih propisa koje nazivamo ustavom, ustavnim zakonom ili “samo” zakonom. Prvo, njih ne donose ustavo-tvorna i/ili zakonodavna tijela, već tijela izvršne vlasti, odnosno Vlada Republike Hrvatske. U su-stavu podjele vlasti očigledno je da je uredba sa zakonskom snagom, koju donosi Vlada na teme-lju zakonodavne delegacije, kao pravni propis u funkciji provođenja volje zakonodavnog tijela, odnosno zakona kojim je Vladu ovlastio Sabor da ih može donositi. Drugo, ove Vladine uredbe moraju biti utemeljene na zakonskoj ovlasti, a u sadržajnom smislu moraju biti u skladu sa zako-nom kojim je ovlast dana. Treće, uredbama sa zakonskom snagom ne smiju se uređivati pitanja koja je Ustav62 isključio iz mogućnosti da ih zakonodavnom delegacijom Sabor prenese na Vla-du kako bi ih ona uređivala uredbama sa zakonskom snagom. četvrto, Sabor bi po prirodi stva-ri i nadležnosti zakonodavnog tijela samo u iznimnim i izvanrednim situacijama za vrijeme kad ne zasjeda mogao ovlastiti zakonom Vladu da donosi uredbe sa zakonskom snagom. Peto, ured-be sa zakonskom snagom silom Ustava imaju neka pravna ograničenja o kojima se mora vodi-ti računa pa i kad se razmatra njihova pravna priroda, odnosno njihov položaj u okviru ustavno-pravnog poretka. To su: a) kako smo već rekli one ne mogu uređivati sva pitanja koja su u nad-ležnosti zakonodavnog tijela i to silom samog Ustava jer je on neka pitanja izrijekom izostavio iz prava Sabora da i za njih zakonom ovlasti Vladu Republike Hrvatske da ih uređuje uredbama sa zakonskom snagom. Inače su i to pitanja u zakonodavnoj nadležnosti Sabora i uređuju se zako-nom, odnosno ustavnim zakonom, ali koji se donosi po postupku i na način propisan za donoše-nje organskih zakona; b) ove Vladine uredbe sa zakonskom snagom ne mogu imati povratno (re-troaktivno) djelovanje; c) one su ograničenog vremenskog važenja jer mogu trajati najduže godi-nu dana. Doduše, ako Sabor ne odluči drugačije. To znači da mogu biti i kraćeg, ali i dužeg roka trajanja. Međutim, kad se radi o dužem roku trajanja od godine dana onda je to na temelju vo-lje Sabora i tada je pravo pitanje da li se u pravnom smislu tada uopće više radi o uredbi ili se za-pravo radi o zakonu? U svakom slučaju čini mi se da je Ustavni sud Republike Hrvatske u svom rješenju U-II-66/1994 od 25. veljače 1994.g. s pravom zaključio da se radi o pravnom propisu pri-vremenog karaktera snage zakona. Ipak, unatoč tome, teško bi se moglo reći da se radi o prav-nim propisima koji se mogu zvati zakon i/ili koji bi se uobičajeno mogli nazivati podzakonski op-ćenormativni akt. No, zasigurno jesu vrsta pravnih propisa koji se mogu svrstati u druge propi-se za čije odlučivanje o njihovoj suglasnosti s Ustavom i zakonom je nadležan Ustavni sud. Me-đutim, valja imati u vidu da se u pojedinim slučajevima može otvoriti i samo pitanje odlučivanja njihove sukladnosti s Ustavom, što je nadležnost zakona. Smatram, naime, da je moguće posta-viti i samo pitanje ustavnosti onih uredbi sukladno članku 129. st. 1. alineji 1., iako nisu u uobiča-jenom smislu zakon. Ovo posebno kada je postavljeno pitanje njihove ustavnosti glede izvorne ustavne osnove za njihovo donošenje, odnosno ustavne osnove temeljem koje zakonodavac za-konom delegira svoju nadležnost Vladi. Nadalje, kad je potrebno ispitati s proceduralne, ali i ma-terijalne osnove je li u postupku njihovog donošenja poštovana Ustavom propisana procedura, te je li u materijalnom smislu poštovan ustavnopravni sadržaj za koji se mogu donositi, odnosno za koji se ne mogu zakonom prenijeti ovlasti Vladi da donosi uredbe sa zakonskom snagom. To

62 Vidjeti članak 88. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.


se dakako odnosi na ispitivanje i odlučivanje jesu li donositelji ovih uredbi poštovali uvjete i kri-terije ustavne snage koji se moraju steći da bi s ustavnopravnog aspekta bilo opravdano koristi-ti se pravom njihova donošenja.

No, volens-nolens nema dvojbe da ove uredbe (uredbe predsjednika sa zakonskom snagom i uredbe koje donosi Vlada Republike Hrvatske s naslova zakonske ovlasti) unatoč međusobnim razlikama jesu pravni propisi i mogu se svrstati u druge propise, naprosto zbog toga jer u cijelo-sti ispunjavaju sve elemente koji su bitni za definiranje pojma drugog propisa.

Pored navedenih uredbi vidjeli smo da Ustav ovlašćuje člankom 107. st. 2. predsjednika Re-publike Hrvatske da svojom odlukom uređuje ustrojstvo i djelokrug svog ureda. Iako, po nama ova odluka jest općenormativni pravni akt, ona nužno ne mora i u pravilu nije takav pravni pro-pis koji bi kao drugi pravni propis u smislu čl. 129. st. 1. alineje 2. podlijegao ocjeni suglasnosti s Ustavom i zakonom. Naprosto zbog toga što se radi o tzv. internom propisu pa on ne djeluje erga omnes. To dakako ne isključuje mogućnost Ustavnom sudu da od slučaja do slučaja zadrži pravo ispitati je li konkretna odluka za koju se traži ocjena ustavnosti i zakonitosti interni pravni akt, ili se pak radi o drugom propisu.

Malo je složenije pitanje koje se odnosi na statut jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave. Očigledno se radi o pravnom aktu koji je ustavna kategorija i to ne samo formalno, već i sadržajno. Naročito zbog toga što mu je sam Ustav odredio odnos prema zakonu te samo-stalnost uređivanja unutarnjeg ustrojstva i djelokruga njihovih tijela, ali što je s ustavnopravnog i samoupravnog aspekta za te pravne osobe, po meni, još važnije da će statut uređujući te odnose u okviru zakona iste prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima. Iz takvog ustavnopravnog uređenja položaja statuta jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, bar što se nje-ga tiče, smatramo da je moguće prihvatiti stajalište b. Smerdela i S. Sokola koje oni glede pravne prirode u cijelosti daju za sve propise koje donose tijela lokalne samouprave u području Ustavom određenih lokalnih poslova. Zbog toga, iako nema dvojbe da je statut jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave jedan od općih akata koje donose njegova tijela, ipak valja zaključiti da je on zbog značenja i položaja koji mu je unutar ustavnopravnog poretka namijenio sam Ustav istovremeno i drugi propis za čije ispitivanje i odlučivanje o njegovoj sukladnosti s Ustavom i za-konom je nadležan Ustavni sud Republike Hrvatske, a ne Visoki upravni sud, kao što je to za sve ostale opće akte jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te tijela pravnih osoba koje imaju javne ovlasti i/ili obavljaju javnu dužnost.

Nadalje, Ustav člankom 114. daje generalnu ovlast da se zakonom i poslovnikom (Vlade Republi-ke Hrvatske - prim. M.A.) propiše “ustroj, način rada, odlučivanje i vrste akata koje Vlada donosi”.63

Tako je Zakon o Vladi64 propisao da Vlada Republike Hrvatske donosi:• uredbe,• odluke,• rješenja i zaključke o pitanjima koja se ne uređuju uredbama.

Nadalje, npr. Zakonom o sustavu državne uprave propisano je da “Ministri i ravnatelji držav-nih upravnih organizacija donose:

• pravilnike,

63 Vidjeti pobliže članak 114. Ustava Republike Hrvatske

64 Zakon o Vladi NN 150/09.


30 31

• naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašte-ni, u granicama dane ovlasti.65

Svi ovi akti jesu općenormativni akti, ali ne moraju, a u pravilu i nisu pa čak i kad nose isto ime,s obzirom na njihov karakter moraju biti takvi da bi se mogli svrstati u druge propise za koje je Ustavni sud Republike Hrvatske nadležan odlučivati o njihovoj suglasnosti s Ustavom i zako-nom. Ovo naprosto zbog toga što neki od njih ne ispunjavaju, iako su općenormativni akti tijela državne vlasti, kriterije da budu u materijalnopravnom smislu propis, odnosno da sadrže sve ele-mente kojim se određuje taj propis i kao drugi propis koji je onda kao takav podesan da ga pro-pituje i ocjenjuje o usklađenosti s Ustavom i zakonom Ustavni sud u okviru svoje nadležnosti. U poimanju koji to općenormativni akt “nije ni zakon niti drugi propis”, Ustavni sud Republike Hrvatske polazio je od već citiranog negativnog pristupa navodeći da “taj akt nema, naime prav-nu normu propisa i ne uređuje odnose na općenit (apstraktan) način, ne primjenjuje se na širok krug adresata i nema općeobvezatni karakter. Nema, dakle, pravne karakteristike propisa.”66 Pod takvim aktima Ustavni sud Republike Hrvatske smatra da su oni općenormativni akti koji ima-ju karakter internog općeg akta, akta poslovanja ili ostalih akata koji nemaju karakter propisa.

Međutim, treba imati u vidu, kako je već istaknuto, da većina općih akata tijela državne vla-sti u sebi sadrži i one općenormativne elemente koje bi ih u materijalnom smislu moglo opredi-jeliti kao propis. Zbog toga kod razlikovanja između općenormativnih akata koji jest, a koji nije propis, primjenom elemenata u materijalnom smislu, treba biti oprezan i veoma dosljedan. Osim toga, Ustavni sud treba zadržati pravo da svaki akt uvijek pa i naknadno može ispitati udovolja-va li on kriterijima da ga se razvrsta u druge propise gdje je nadležan da odlučuje o njihovoj su-glasnosti s Ustavom i zakonom, ili se pak radi o tzv. općenormativnom aktu koji nije propis i is-pitivanje i odlučivanje o njegovoj ustavnosti i zakonitosti nije predmet kojim se bavi Ustavni sud.

6. ovLAšTenIcI PokReTAnjA PosTUPkA ocjene sUgLAsnosTI DRUgog PRoPIsA s UsTAvoM I zAkonoM

Ustav Republike Hrvatske ne sadrži odredbe koje izrijekom utvrđuju ovlaštenika za pokreta-nje postupka ocjene ustavnosti zakona, odnosno ocjene ustavnosti i zakonitosti drugih propisa. On ovlašćuje Ustavni zakon o Ustavnom sudu da pored inih pitanja uredi i “pokretanje postup-ka ocjene ustavnosti i zakonitosti”.67

Ustavni zakon o Ustavnom sudu ovlaštenike za pokretanje postupka ocjene ustavnosti zako-na te ustavnosti i zakonitosti drugih propisa uređuje u posebnoj glavi IV. pod imenom “Ocjena suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s ustavomi zakonom”. Navedena pi-tanja uređuju članci 35., 36., 37. i 38. članci od 39. pa do uključivo 61. bave se uređenjem postup-ka u provedbi navedenih ocjena, što moraju sadržavati zahtjev, odnosno prijedlog za pokretanje postupka, postupanjem i odlučivanjem Ustavnog suda o podnesenim zahtjevima, odnosno pri-jedlozima za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, vrstama odluka koje donosi, načina njihova izvrše-nja, njihovom pravnom snagom, zatim učincima, poglavito ukidajućih odluka zbog neustavno-sti zakona i ukidajućih i poništavajućih odluka zbog neustavnosti i nezakonitosti drugih propi-sa, odnosno njihovih pojedinih odredbi te drugim pitanjima važnim za ocjenu suglasnosti zako-

65 članak 17. Zakona o sustavu državne uprave, redakcijski pročišćeni tekst, priredila M. Trupac, Zagreb, 2002.g.

66 Vidi rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske U-II-976/1999 od 4.srpnja 2001.g.

67 Vidjeti članak 132. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10.


na s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. U ovom poglavlju obradit ću samo ovlašatenike za pokretanje postupka ocjene suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zako-nom, naprosto zato što se neka pitanja koja sadrži ova glava Ustavnog zakona obrađuju u dru-gim poglavljima ovog rada, ili sama po sebi nisu za njegov sadržaj od takvog značenja da bi bila predmet njegovog interesa.

Sve subjekte koji su ovlašteni pokrenuti postupak ocjene suglasnosti drugih propisa s Usta-vom i zakonom možemo, kao i u slučaju pokretanja postupka ocjene suglasnosti zakona s Usta-vom, svrstati u tri osnovne grupe, koje se međusobno razlikuju po načinu kojim se pokreće, od-nosno može pokrenuti postupak ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih pro-pisa s Ustavom i zakonom.

To su: 1. temeljem zahtjeva2. temeljem prijedloga3. temeljem vlastite odluke Ustavnog suda.

Subjekte ovlaštene da zahtjevom pokrenu postupak ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom, Ustavni zakon o Ustavnom sudu regulira člancima 35. i 36.

Oni glase:“članak 35.

Zahtjev kojim se pokreće postupak pred ustavnim sudom mogu podnijeti:• jedna petina zastupnika Hrvatskog sabora,• radno tijelo Hrvatskog sabora,• predsjednik Republike Hrvatske,• Vlada Republike Hrvatske za ocjenu suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom,• Vrhovni sud Republike Hrvatske ili drugi sud ako pitanje ustavnosti i zakonitosti na-

stane u postupku vođenom pred tim sudom,• Pučki pravobranitelj u postupcima iz članka 92. Ustava Republike Hrvatske.

članak 36.1. Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Repu-

blici Hrvatskoj smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje je-dinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili pojedinih njego-vih odredaba s Ustavom.

2. O zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka Ustavni sud dužan je odlučiti po hitnom postupku, a najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva.”

Iz citiranih odredbi vidljivo je opredjeljenje ustavotvorca kojim želi da se podnošenjem za-htjeva, samim njegovim podnošenjem pokreće postupak ocjene ustavnosti zakona i ocjene ustavnosti i zakonitosti drugog propisa.

On je reguliran tako da pravo na podnošenje zahtjeva u sebi sadrži i pravo pokretanja postup-ka. Oba prava pripadaju ovlaštenicima prava na podnošenje zahtjeva za pokretanje postupka. U tom pogledu je pozicija Ustavnog suda drugačija nego što je za slučaj podnošenja prijedloga. Na-ime, kod zahtjeva Ustavni sud Republike Hrvatske provodi postupak ocjene ustavnosti zakona,


32 33


odnosno ocjene ustavnosti i zakonitosti drugog propisa, dok je kod prijedloga on taj koji prvo ispituje sam prijedlog ili bolje reći njegovu osnovanost da se pokrene postupak ocjene ustavno-sti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugog propisa. U tom smislu razmatrani prijedlog se u bitnom treba tretirati kao inicijativa za pokretanje postupka, a ne samo pokretanje. Akt ko-jim se kod prijedloga pokreće postupak je rješenje Ustavnog suda o otvaranju postupka za ocje-nu ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, odnosno njihovih poje-dinih odredbi.68

Drugo, ustavotvorac u funkcionalnom smislu nije svim ovlaštenicima po opsegu i sadrža-ju dao ista ovlaštenja za podnošenje zahtjeva. On jasno iskazuje i regulira svoju namjeru da pra-vo na podnošenje zahtjeva, Vrhovnom sudu Republike Hrvatske ili drugom sudu veže pravo na podnošenje zahtjeva ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenom pred tim sudom. Pravo na podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti zakona također je funkcionalno ve-zano uz bitna pitanja iz nadležnosti pučkog pravobranitelja te onih koja se tiču jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. No, tim se pitanjem ovdje nećemo baviti bez obzira koliko je interesantno i značajno jer u bitnom nije sadržaj ovoga rada. Uzgred budi rečeno, ustavotvo-rac nije isključio ovlaštenike na podnošenje zahtjeva od prava na podnošenje prijedloga za ocje-nu ustavnosti i zakonitosti. I oni, kao i svaka druga fizička i pravna osoba imaju “pravo predlo-žiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom”.

U ostvarivanju prava na podnošenje zahtjeva kojim se pokreće postupak pred Ustavnim su-dom ustavotvorac posebnu pažnju posvećuje sudu, pa ta pitanja posebno regulira člankom 37. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Navedeno pravo Vrhovnog suda Repu-blike Hrvatske ili drugog suda ustavotvorac člankom 37., kad se steknu uvjeti sadržani u njemu, propisuje i kao njihovu dužnost. On glasi:

“članak 37.1. Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njego-

va odredba nisu suglasni s Ustavom zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.

2. Ako sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu će podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom.”

Zadržat ću se na trenutak na stavku 2. ovog članka jer je on validan za pitanje podnošenja za-htjeva za ocjenu suglasnosti drugog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i za-konom. Njime je, zapravo, bez dvojbe normom ustavne snage prihvaćen i reguliran institut ek-scepcije ilegalnosti. Obrazlažući ovu normu u Prijedlogu Ustavnog zakona o izmjenama i dopu-nama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, ustavotvorac - Hrvatski sabor je jasno iskazao svoju volju zbog čega je potrebno detaljnije regulirati ovaj pravni institut u ovom pravnom aktu te koji cilj njime postiže. On piše: “... ako sud u konkretnom sudskom postup-ku posumnja da je određeni podzakonski akt (tzv. drugi propis) nezakonit, on ne zastaje s po-stupkom (kao što je to slučaj iz stavka 1. kad posumnja u neustavnost zakona), već nastavlja po-stupak, ali će na konkretan slučaj neposredno primijeniti zakon, a u međuvremenu će podnije-

68 Vidjeti pobliže članak 43. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02.

ti zahtjev za ocjenu ustavnosti i zakonitosti spornog podzakonskog akta Ustavnom sudu. To je pravna bit ekscepcije ilegalnosti, o kojoj govori stavak 2. ovog članka. budući da iz sadržaja va-žeće odredbe nije jasno na koji način sud postupa ako posumnja na neustavnost i nezakonitost nekog podzakonskog akta, ovom se izmjenom daje neposrednija uputa u postupanju suda u ta-kvim slučajevima ...”69

Da to jest bit ekscepcije ilegalnosti može se zaključiti i iz teorijskih definicija ovog pojma. Tako npr. I. borković ovaj pojam definira : “Ekscepcija je nezakoniti svojevrsni oblik kontrolnog ovlaštenja prema općim aktima putem kojeg određeni državni organ (u pravilu sud) odbija pri-mjenu podzakonskog akta na konkretni slučaj kad utvrdi da je taj u suprotnosti s višoj pravnom normom (zakon).”70

Kod ekscepcije ilegalnosti potrebno je reći da sud kad odbije primjenu nekog drugog propi-sa, odnosno njegove pojedine odredbe i neposredno primijeni zakon te podnese zahtjev za ocje-nu njegove neustavnosti i nezakonitosti, taj se drugi propis ne stavlja izvan snage. Naime, sud je kod ekscepcije ilegalnosti samo izrazio sumnju da je taj podzakonski akt, odnosno pojedina nje-gova odredba nezakonita u odnosu na konkretan slučaj koji on rješava. Zbog toga je neposredno i primijenio zakon te podnio zahtjev za ocjenu ustavnosti i zakonitosti tog podzakonskog akta. No, taj podzakonski akt, odnosno pojedina njegova odredba su i dalje na snazi. On se u odno-su na druge slučajeve koje rješavaju sudovi može i dalje primjenjivati, sve dotle dok Ustavni sud o podnesenom zahtjevu ne odluči i zbog njegove neustavnosti i nezakonitosti donese ukidaju-ću, odnosno poništavajuću presudu. Iz čega slijedi da sud koji rješava konkretni predmet primje-nom instituta ekscepcije ilegalnosti ne rješava niti je ovlašten rješavati suglasnost drugog propi-sa s Ustavom i zakonom, već je to u isključivoj nadležnosti Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Međutim, ekscepcija ilegalnosti za pitanje ustavnosti i zakonitosti drugih propisa veoma je važna. Ona pojačava pozornost suda u pitanjima ustavnosti i zakonitosti i s druge strane utvrđu-je ne samo kako će u takvoj situaciji postupiti u odnosu na konkretni slučaj koji rješava, već mu propisuje (kad se steknu takvi uvjeti) zapravo obvezu podnošenja zahtjeva za ocjenu ustavnosti i zakonitosti tog konkretnog drugog propisa, odnosno pojedine njihove odredbe u čiju ustavnost i zakonitost sumnja.

Za slučaj da Ustavni sud nakon provedenog postupka utvrdi da ne postoji neustavnost i ne-zakonitost drugog propisa, odnosno njegove pojedine odredbe čije je osporavanje pred Ustavnim sudom bilo rezultat primjene instituta ekscepcije ilegalnosti “svatko kome je povrijeđeno neko pravo može zahtijevati izmjenu pravomoćne odluke suda u roku od godine dana od dana objave odluka Ustavnog suda”.71

Ovlaštenik za pokretanje postupka ocjene suglasnosti zakona s Ustavom te suglasnosti dru-gog propisa s Ustavom i zakonom po Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske može u biti svatko, tj. “svaka fizička i pravna osoba”.72 Kako je u prethodnom tekstu već ukazano koja je bitna razlika između zahtjeva i prijedloga, ovdje ću se samo kratko osvrnuti na to da “svat-ko” može podnijeti prijedlog. To više što je prilikom donošenja Izmjena i dopuna Ustavnog za-kona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske bilo prijedloga kojima se predlagalo ograničenje pra-va na podnošenje prijedloga dokazivanjem od strane podnositelja prijedloga postojanje njegovog

69 Obrazloženje Prijedloga Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske klasa: 711-01/09, urbroj: 61-01-08 od 8.10.2001.g.

70 I. borković: “Upravno pravo”, Zagreb, 1997.g., prvo izdanje, str. 88.

71 članak 60. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/10.

72 članak 38. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10. - pročišćeni tekst


34 35


pravnog interesa za podnošenje prijedloga. Istovremeno predlagatelji takvog ograničenja predla-gali su riječju i da se propiše kad se smatra da predlagatelj ima “pravni interes za podnošenje pri-jedloga ako propis neposredno poseže u njegova prava, pravne interese ili pravni položaj”. Sami su priznali da su za podnošenje takvog prijedloga bili inspirirani Ustavom Republike Slovenije iz 1991.g. te Zakonom o Ustavnem sudišču iz 1994.g. Donositelj Izmjena i dopuna Ustavnog zako-na o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Hrvatski sabor) 2002. g. nije prihvatio takav prijedlog. Osnovni motiv i temeljni razlozi takvog stajališta zakonodavca proizlazili su iz njegovog pristu-pa da je nužno dati prednost općedruštvenom i općedržavnom interesu koji je očigledno prisu-tan kod ostvarivanja i zaštite načela ustavnosti i zakonitosti. To tim više što su ova načela u ne-posrednoj i esencijalnoj funkciji jamstva, ostvarivanja i zaštite vladavine prava kao jedne od naj-viših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, a slijedom toga i svih drugih vrednota (ne samo propisanih Ustavom) moderne, suvremene ustavne demokratske države.

Samim postojanjem takvog šireg interesa, smatrao je zakonodavac isključuje potrebu dokazi-vanja postojanja svog pravnog interesa od strane predlagatelja. Naime, u sklopu općedruštvenog i općedržavnog interesa za ostvarivanje vladavine prava, pravne sigurnosti i vrijednosti ustavne demokratske države, zasigurno je inkorporiran i osobni posebni interes podnositelja prijedloga.

Inače prijedlog za pokretanje postupka ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom u sadržajnom smislu sadrži isto što i zahtjev kojim se po-kreće postupak za odlučivanje o ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom. Već je naznačeno da o osnovanosti prijedloga kojim se traži da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasno-sti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom, Ustavni sud na svojoj sjednici pret-hodno mora odlučiti. No, vrlo česta je praksa Ustavnog suda da na istoj sjednici na kojoj prihva-ća prijedlog za pokretanje postupka meritorno odlučuje i o samoj biti stvari te donosi odluku o ukidanju zakona ili pojedine njegove odredbe, odnosno o ukidanju drugog propisa ili, pak, o po-ništenju drugog propisa, odnosno pojedine njihove osporene odredbe.

Slijedom navedenog, valja zaključiti da se ovaj postupak (temeljem prijedloga) ocjene sugla-snosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom ima smatrati pokre-nutim tek danom kad je Ustavni sud donio rješenje o pokretanju postupka, a ne danom kad je predlagatelj prijedlog uputio, odnosno dostavio Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Treći ovlaštenik za pokretanje postupka ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom je sam Ustavni sud. Tako je člankom 38. stavkom 2. ustav-nog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisano: “Ustavni sud može i sam pokrenu-ti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Usta-vom i zakonom.”

Iz stipulacije navedene odredbe proizlazi da Ustavni sud može, ali ne mora, sam pokretati postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. Naravno, on to čini rješenjem o pokretanju postupka. No, o tom ovlašte-nju - pravu Ustavnog suda prisuta su, u pravilu, dva stajališta, koja, smatram, niti jedno do kra-ja ne odgovaraju što je pravna narav ovog prava, a pogotovo koji je cilj zakonodavac njime želio postići. Prvo, polazi od stava da tada Ustavni sud postupa ex offo, dakle mora postupati po služ-benoj dužnosti. Smatram da je pogrešno ovako normirano (može) pravo mogućnosti pokretanja postupka ocjene ustavnosti i propisa od strane Ustavnog suda tumačiti njegovu obvezu kao služ-benu dužnost. Naprosto, silom same norme ona to nije. Radi se o ovlaštenju Ustavnog suda da se vlastitom inicijativom može upustiti u ispitivanje postoje li osnovanosti da se otvori postupak ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugog propisa s Ustavom i zakonom. Kad u ta-

kvom ispitivanju utvrdi postojanje osnovanosti, on može donijeti rješenje o pokretanju postup-ka. No, osobno sam mišljenja da postoje situacije da se ovaj pojam “može” mora tumačiti kao ob-veza za donošenje rješenja o pokretanju postupka. Naime,s obzirom na to da Ustavni sud jam-či poštivanje i primjenu Ustava Republike Hrvatske u svakom ispitivanju postoje li osnovani ra-zlozi za pokretanje postupka ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno suglasnosti dru-gog propisa s Ustavom i zakonom pa posumnja u postojanje takvih razloga neustavnosti i neza-konitosti koji su suprotni ili čak derogiraju najviše vrednote ustavnog poretka, smatram da tada Ustavni sud Republike Hrvatske mora donijeti rješenje o otvaranju postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti. Naprosto to je inherentno njegovoj ulozi “čuvara” Ustava i na njemu utemeljenom ustavnopravnom poretku.

Drugo shvaćanje je izraz brige (straha) da Ustavni sud u svojem postupanju, koristeći se pra-vom da može pokrenuti postupak ocjene ustavnosti i zakonitosti, ne krene u političke vode pa da time odlučujući o političkim pitanjima ne ispuni (i/ili) zanemari svoju obvezu da odlučuje o pravnim pitanjima. Zbog toga ovo mišljenje zagovara potrebu da Ustavni sud izgradi standarde u tom pogledu temeljem kojih će jasno razlučivati ova dva područja. Na svu sreću polazeći od vla-stitog Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Ustavni sud je svojom ustavnosudskom praksom izgradio takva stajališta koja mu omogućuju da tako i postupa, s tim da se sve više približava i našem stajalištu koje smo ovdje izložili kad se pojam “može” mora tu-mačiti kao mora.

6.1. o nekim instrumentima ispitivanja i ocjenjivanja suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom

Iz nadležnosti Ustavnog suda da odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom proizlazi da je moguće propitivati i ustavnost i zakonitost drugog propisa. Razumije se samo po sebi da ona obuhvaća ispitivanje i odlučivanje o ustavnosti i zakonitosti drugog propisa, kako u formalnom, tako i u materijalnom smislu.

Prilikom pristupanja ocjeni ustavnosti i zakonitosti drugog propisa, odnosno podzakonskog akta, važno je u tzv. trijažnom postupku utvrditi postoje li pretpostavke za odlučivanje o biti stvari u takvom ustavnosudskom sporu. Naime, potrebno je prethodno utvrditi je li 1) taj pod-zakonski akt još uvijek na snazi ili ne i 2) radi li se o takvom podzakonskom aktu koji jest u mate-rijalnom smislu pravni propis. O potonjem smo već prethodno izložili stajalište. Što se tiče prvog problema, valja s dužnom pozornošću imati u vidu da je pravni život, odnosno pravna egzisten-tnost podzakonskog akta vezana uz pravnu činjenicu je li ili nije prestao važiti zakon na temelju kojega je donesen. Pridružujem se stajalištu pravnika teoretičara i praktičara73 koji smatraju da je podzakonski akt, odnosno drugi propis prestao važiti ako je prestao važiti zakon na temelju ko-jeg je donesen i u svrhu čijeg izvršenja i provedbe je donesen.

Drugi propis prestaje važiti bez obzira na činjenicu je li izričito propisano u aktu, na temelju kojeg prestaje važiti zakon na osnovi kojeg je i on donesen, njegovo prestajanje ili ne. On napro-sto prestaje važiti jer je prestao postojati (važiti) viši propis (zakon) na osnovi kojeg je donesen. Iznimno, podzakonski akt neće prestati važiti samo u slučaju ako se novim zakonom, temeljem kojeg je prestao važiti zakon na osnovi kojeg je donesen, propiše da on ostaje na snazi ili da će va-

73 J. Omejec: “Pravni učinci ustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa”, u “Ustav kao jamac načela pravne države”, Organiza-tor, Zagreb, 2002.g., str. 110.


36 37


žiti još neko vrijeme, a najduže do donošenja novog podzakonskog akta koji će ga zamijeniti. U takvom slučaju, kao i u slučajevima kad se u prethodnom postupku (trijaži) utvrdi da se prijedlog za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odnosi na općenormativni akt koji nije u materijalnom smislu propis, Ustavni sud će odbaciti prijedlog za pokretanje postupka ocjene jer nisu ispunjene pret-postavke za odlučivanje o biti stvari.

S obzirom na to da se formalna neustavnost i/ili nezakonitost javlja kad donositelj drugog propisa ne poštuje Ustavom, odnosno zakonom propisani postupak za njegovo donošenje ili bi pak prekršio odredbe o obliku u kojem se donosi, te odredbe o stupanju na snagu, prilikom ispi-tivanja i odlučivanja o pitanju ustavnosti i zakonitosti dovoljno je utvrditi takve povrede da bi se utvrdila neustavnost i nezakonitost tog drugog propisa. Drugim riječima, ukoliko se utvrdi for-malna neustavnost i nezakonitost drugog propisa, nije nužno ulaziti u ispitivanje njegove sup-stancijalne, odnosno materijalnopravne neustavnosti i/ili nezakonitosti.

U postupku materijalnog (supstancijalnog) ispitivanja ustavnosti i/ili zakonitosti drugog propisa odnosi se na pitanje sadržajne usklađenosti, odnosno neusklađenosti drugog propisa, odnosno njegovih pojedinih odredaba s odredbama višeg propisa na temelju i u okviru kojega je donesen. U propitivanju materijalne sukladnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, važno je voditi računa o stupnju obvezatnosti njegove sukladnosti koju mu određuje sam zakon na osno-vi kojeg je donesen. Naime, veoma je bitno za donošenje ispravne odluke razumjeti da li viši pro-pis - zakon traži od nižeg drugog propisa, odnosno podzakonskog akta da on spram njega bude u odnosu secundum legem, dakle, da ga samo razrađuje (dopunjava) ili mu sadržajno određuje odnos praeter legem, odnosno da on svojim normama utvrđuje i nova pravila, ali takvog prav-nog karaktera da ona ne smiju ni pojedinačno niti u cijelosti proturiječiti tom višem propisu, te radi li se o sadržajnom odnosu contra legem kada viši propis - zakon nižem propisu - podzakon-skom aktu dopušta da pojedina pitanja iz njegova regulatornog područja može urediti i drugači-je no što je to uredio viši propis.

Poznavanje ovih mogućih sadržajnih odnosa omogućuje Ustavnom sudu da u supstancijal-nom smislu točno odredi u kakvom je odnosu podzakonski akt spram zakona, ne samo s hijerar-hijskog aspekta, već što je daleko važnije s aspekta kojeg stupnja potrebitosti je nužno njegov sa-držaj uskladiti sa sadržajem višeg propisa.

Osim toga, time se izbjegava opasnost podlijeganja da se relativno loš podzakonski akt, npr. s nomotehničkog aspekta, proglasi nezakonitim, odnosno neustavnim. Naime, mora se itekako vo-diti računa i o tome da pravni propis može s pravno tehničkog i nomotehničkog aspekta biti na-pravljen izrazito loše, ali to nužno ne podrazumijeva njegovu nezakonitost, odnosno neustavnost.

Pored izloženih pitanja Ustavni sud kad ispituje i odlučuje o ustavnosti i zakonitosti drugog propisa utvrđuje u kojoj mjeri on udovoljava svrhovitosti, odnosno opravdanosti i ispunjenju ci-lja koji je pred njega i sebe postavio zakonodavac putem zakona na temelju čije ovlasti je done-sen. Naime, nesporna je još uvijek činjenica da nema “niti jednog pravnog pravila koje ne bi za-hvaljivalo svoj postanak nekom cilju”.74 Ili drugim riječima “pravo je sredstvo”, a pred njim kao “sredstvo stoji svrha”.75 U tom smislu u pravu je M. Vuković kad kaže da je ciljnost posljednje bit-no svojstvo pravnih pravila.

Osobito teški oblik neustavnosti i nezakonitosti svakog pravnog akta pa tako i podzakonskih akata proizlazi iz činjenice kad je propis donijelo nenadležno, ili što je još teži oblik, nepostojeće i nepriznato tijelo unutar ustavnopravnog poretka.

74 R. Ihering: “Cilj u pravu”, beograd, 1894.g., str. 2.

75 I. Krbek: “Pravo javne uprave FNRJ”, knjiga I., Zagreb, 1960.g., str. 179.

Takva situacija otvara pitanje tzv. nepostojećeg pravnog akta.76 U svojoj bogatoj ustavnosud-skoj praksi s ovim pitanjem susreo se Ustavni sud Republike Hrvatske. Sam ustavnopravni po-redak Republike Hrvatske u svom normativno-pravnom dijelu nigdje nije prihvatio koncepciju pravno nepostojećeg akta. Unatoč tomu, odlučujući u predmetu U-II-331/1990 (NN 1/91.) Ustav-ni sud Republike Hrvatske je prihvatio koncepciju pravno nepostojećeg akta proglasivši Statut tzv. Srpske Autonomne Oblasti pravno nepostojećim.77 Tom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske,s obzirom na njezinu općeobvezujuću snagu,78 u naš pravni sustav ušao je pravno ne-postojeći akt.

6.2 Ukidajuće i/ili poništavajuće odluke Ustavnog suda u ocjeni suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom

Ustavom Republike Hrvatske propisano je: “Ustavni sud Republike Hrvatske ukinut će ili po-ništiti drugi propis ako utvrdi da je neustavan ili nezakonit.”79

Detaljnije određenje o tome kad će Ustavni sud donijeti ukidajuću, odnosno poništavajuću odluku, sadrži Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. On propisuje:

“članak 55.1. Ustavni sud će ukinuti zakon ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi da nije suglasan s

Ustavom, odnosno drugi propis ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom i zakonom

2. Ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe, prestaju važiti danom objave odluke Ustavnog suda u “Narodnim novinama”, ako Ustavni sud ne odredi dru-gi rok.

3. Ustavni sud može poništiti propis, odnosno pojedine njegove odredbe, uzimajući u ob-zir sve okolnosti od važnosti za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, te imajući u vidu osobi-to težinu povrede Ustava ili zakona i interesa pravne sigurnosti:• ako se njime vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom,• ako se njime pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u povoljniji ili ne-

povoljniji položaj.”

Da bismo izbjegli moguće dovođenje u zabludu čitatelja, koja bi počivala na pomisli da Ustav-ni sud Republike Hrvatske odlučujući o ustavnosti i zakonitosti drugih propisa donosi samo uki-dajuće i može donijeti poništavajuće odluke, napominjemo da on donosi i druge vrste odluka i rješenja kojima se mi ovdje ne bavimo. bavimo se samo ovim odlukama zbog njihovog pravnog karaktera i značenja.

Same odluke Ustavnog suda koje su rezultat odlučivanja o suglasnosti drugog propisa s Usta-vom i zakonom, kojim se utvrđuje da on nije s njima u suglasnosti, razlikuju se bitno od odlu-ke kojom Ustavni sud utvrđuje neustavnost zakona s Ustavom. bitna razlika je u tome što kod

76 M. Vuković: “Izrada pravnih propisa”, Zagreb, 1969., str. 31.

77 Više o koncepciji pravno nepostojećeg akta kod V. Ivančevića: “Institucije upravnog prava”, Zagreb, 1983.g., str. 336.

78 Vidi odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske U-II-33/1990, NN 1/91. Inače, u tom razdoblju - Domovinskom ratu - Ustavni sud Republike Hrvatske donio je najviše poništavajućih odluka.

79 Vidjeti članak 131. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10., pročišćeni tekst.


38 39


ocjene ustavnosti i zakonitosti drugog propisa Ustavni sud može, ako utvrdi neustavnost, odno-sno nezakonitost drugog propisa, drugi propis poništiti, dok kod utvrđene neustavnosti zakona može donijeti samo ukidajuću odluku. Razlika proizlazi iz pravnih učinaka odluka kojima se ne-što ukida i odluka kojima se nešto poništava (u našem slučaju - drugi propis).

Pravna teorija je utvrdila, a praksa poglavito jurisprudencija pa tako i ustavno sudovanje je prihvatilo temeljne razlike između njih. One su iskazane, dakle, u dva općeprihvaćena pravila i to kao pravila ex nunc i ex tunc. Pravilo ex nunc vezano je uz ukidajuće (kasacijske) odluke tije-la koje ih donosi, dok je pravilo ex tunc izraz poništavajućih, odnosno anulatornih odluka tijela koje ih donose, u našem slučaju Ustavnog suda Republike Hrvatske. čisti model primjene ovih pravila podrazumijeva da ukidajuća odluka (ex nunc) djeluje (pro futuro) u buduće, odnosno od dana njezinog stupanja na snagu. S druge strane, odluka kojom se poništavaju (ex tunc) drugi propisi ili pojedine njihove odredbe po prirodi stvari trebale bi djelovati povratno jer se njihovim poništavanjem prema ustaljenim pravnim pravilima treba “proizvesti automatsko poništavanje i svih pravnih posljedica koje su poništeni neustavni i nezakoniti propisi, odnosno pojedine njiho-ve odredbe, proizveli od dana njihovog stupanja na snagu, kako na (eventualne) druge opće akte niže pravne snage, tako i na pojedinačne akte donesene na temelju njih.80 Međutim, smatramo da su u pravu oni autori koji su mišljenja da hrvatski ustavotvorac “ne priznaje automatsko re-troaktivno djelovanje (ex tunc) anulatornih odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske na prav-ne odnose koje je poništeni propis proizveo od dana njegovog stupanja na snagu do dana njego-vog poništenja. Ovakvo stajalište utemeljeno je i po nama iz analize odredbi Ustavnog zakona o Ustavnom sudu koje reguliraju pravne učinke koje proizvode ukidajuće, odnosno poništavajuće odluke drugog propisa. Iz tih odredbi moguće je posredno izvući zaključak “kada i na koji način anulatorna odluka Ustavnog suda RH počinje važiti”.81 No, o tome više kod podpoglavlja o učin-cima ukidajućih i/ili poništavajućih odluka donesenih zbog nesuglasnosti s Ustavom i zakonom drugog propisa, odnosno pojedinih njegovih odredbi.

Osim navedene razlike između ukidajućih i poništavajućih odluka, postavlja se pitanje kada i u kojim slučajevima Ustavni sud Republike Hrvatske može donijeti odluku kojom poništava dru-gi propis, odnosno pojedinu njegovu odredbu zbog njegove nesuglasnosti s Ustavom i zakonom. Naime, Hrvatski sabor je izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske značajno ograničio mogućnost poništavanja drugih propisa u postupku odlučivanja o njihovoj suglasnosti s Ustavom i zakonom. I to u dva pravca. Prvo ograničenje povezano je sa slu-čajevima u kojima je moguće donijeti odluku o poništenju drugog propisa. Radi se o dva pitanja i to: “ako se njime vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene Ustavom” i “ako se njime pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u nepovoljniji položaj”. Drugo, i kad se steknu uvjeti glede pitanja po kojima je moguće donijeti odluku o poništenju drugog propisa i tada ne nastupa automatizam po kojemu Ustavni sud mora postupiti. Ostavljena je mogućnost Ustav-nom sudu da po svojoj slobodnoj ocjeni odluči hoće li ocjenjujući ustavnost i zakonitost drugog propisa donijeti odluku kojom ga poništava ili će se opredijeliti samo za ukidajuću odluku.82

80 Ustavni sud Republike Hrvatske donosi odluke i rješenja članak 27. st. 1., odluke donosi kad odlučuje o biti stvari stavak 2. čl. 27., a rješenja u svim ostalim slučajevima. Dakako, odluka može biti usvajajuća ili odbijajuća, a rješenjem se odbacuje zahtjev, prijed-log i ustavna tužba ako Ustavni sud “nije nadležan za odlučivanje, ako su nepravodobni i u drugim slučajevima kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.” - čl. 32. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02.

81 J. Omejec: “Pravni učinci ustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa”, u “Ustav kao jamac pravne države”, Organizator, Zagreb, 2002.g., str. 114.

82 Naime, članak 55. stavak 3. propisuje da Ustavni sud “može poništiti propis”, dakle ne mora, vidjeti navedeni članak u Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02.

Takvom regulacijom učinjena je znana restrikcija glede donošenja odluka o poništenju dru-gog propisa u odnosu na ustavnopravnu obvezu koja je bila na snazi prije prihvaćanja navedene Izmjene i dopune Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Međutim, nave-deno rješenje valja promatrati u odnosu na ukupnost promjena koje su izmjenama Ustava (prije svega 2001.g.) i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu (2002.g.) učinjene. Promjenom Us-tava Republike Hrvatske 2001.g. za sve subjekte koji ga tumače nastupila je značajna obve-za. Tako po prirodi njegovog položaja i nadležnosti i za Ustavni sud osobito.

Radi se, prije svega, o izmjeni članka 3. Ustava83, kojom je dana nova kvaliteta pa i zadaća najvišim ustavnim vrednotama u našem ustavnopravnom poretku. Ustavotvorac je prihva-tio stajalište da su one ne samo najviše vrednote ustavnog poretka, već i da su temelj za tu-mačenje Ustava. Kad uz ovu promjenu Ustava imamo u vidu i prihvaćenu izmjenu i dopunu glede zadaće Ustavnog suda u poštivanju i primjeni Ustava, a time i glede ostvarivanja ustav-nopravnog poretka, onda su u supstancijalnom smislu glede dozvoljavanja pristupa moguć-nosti donošenja poništavajućih odluka za druge propise može i treba promatrati u drugom svjetlu. Smatram da je ustavotvorac, uz to što je ostavio mogućnost Ustavnom sudu da sam, po slobodnoj ocjeni odluči hoće li donijeti ukidajuću ili poništavajuću odluku, istovremeno prebacio na njega odgovornost za slučajeve kad nema velikog izbora, već ju mora donijeti. Po meni, kad Ustavni sud ispituje i odlučuje hoće li glede ova dva pitanja donijeti ukidajuću i poništavajuću odluku, dužan ih je (kao i u drugim ustavnopravnim pitanjima koje razmatra u ustavnom sporu) raspraviti i u odnosu moguće povrede najviših vrednota ustavnog poret-ka, poglavito onih o slobodi, jednakosti, poštivanju prava čovjeka, nacionalnoj ravnopravno-sti i ravnopravnosti spolova, mirotvorstvo, itd. Ako bi utvrdio da se radi o gruboj i teškoj po-vredi najviših vrednota ustavnog poretka, Ustavni sud bi svoju mogućnost da po slobodnoj ocjeni odlučuje morao tumačiti da tada mora donijeti odluku kojom će poništiti takav drugi propis. Zapravo, time se dodatno potvrđuje i jača položaj Ustavnog suda Republike Hrvat-ske, kao najodgovornijeg subjekta koji jamči poštivanje i primjenu Ustava u državi. Dodat-no je položaj Ustavnog suda ojačan, a samim time i njegova odgovornost daljnjom razradom njegove uloge u provođenju njegovih odluka i rješenja, o čemu je već bilo riječi u ovom radu. To se pitanje dodatno potencira kad se ima u vidu provedba ukidajućih i/ili poništavajućih odluka, poglavito ako se sagledavaju i njihovi učinci na treće.

6.2.1. o pravnim učincima i posljedicama ukidajućih i poništavajućih odluka

Pitanja pravnih učinaka ukidajućih i/ili poništavajućih odluka kojim je utvrđena nesugla-snost drugog propisa s Ustavom i zakonom pravno su jednoobrazno riješena, kao i za uki-dajuće odluke kojima se utvrđuje nesuglasnost zakona s Ustavom. Odredbe kojima se nave-dena pitanja uređuju sadržane su u članku 58. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republi-ke Hrvatske.

Zbog značenja ovog članka (osim njegovog st.1.) za navedeno pitanje citiramo ga u cijelo-sti, iako stanovite mogućnosti korekcije njegovog izvršenja mogu proizaći iz odredbe čl. 31. st. 5, 55. st. 2.., koje također donosimo, i to po numeričkoj oznaci članaka.

83 članak 3. Ustava Republike Hrvatske glasi: “Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvor-stvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.”

41


40


“članak 31. st. 5. ...5. Ustavni sud množe odrediti način provedbe svoje odluke, odnosno rješenja.”

“članak 55 st. 2. ...2. Ukinuti zakon i drugi propis, odnosno njihove ukinute odredbe, prestaju važiti danom

objave odluke Ustavnog suda u “Narodnim novinama”, ako Ustavni sud ne odredi drugi rok.”

1. “članak 58.2. Pravomoćna presuda za kazneno djelo utemeljena od odredbi zakona koja je ukinuta zbog

nesuglasnosti s Ustavom ne proizvodi pravne učinke od dana stupanja na snagu odluke Ustavnog suda o ukidanju odredbe zakona na temelju koje je presuda donesena i može se izmijeniti odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju kaznenog postupka.

3. Svaka fizička i pravna osoba koja je Ustavnom sudu podnijela prijedlog za ocjenu sugla-snosti pojedine odredbe zakona s Ustavom, odnosno pojedine odredbe drugog propisa s Ustavom i zakonom, a Ustavni sud njezin prijedlog prihvati i ukine odredbu zakona, od-nosno drugog propisa, ima pravo podnijeti zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pravo-moćnog pojedinačnog akta kojim joj je povrijeđeno pravo, a koji je donesen na temelju ukinute zakonske odredbe, odnosno ukinute odredbe drugog propisa, odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka.

4. Svaka fizička i pravna osoba kojoj je povrijeđeno pravo pravomoćnim pojedinačnim ak-tom donesenim na temelju poništene odredbe drugog propisa ima pravo podnijeti za-htjev nadležnom tijelu za izmjenu toga pojedinačnog akta odgovarajućom primjenom odredaba o ponavljanju postupka.

5. Zahtjev za izmjenu pravomoćnog pojedinačnog akta iz stavka 2. i 3. ovoga članka može se podnijeti u roku od šest mjeseci od dana objave odluke Ustavnog suda u “Narodnim novinama”.

6. U postupcima u kojima o pravnoj stvari, do dana stupanja na snagu odluke Ustavnog suda kojom se ukida zakon odnosno poništava ili ukida drugi propis ili pojedina njiho-va odredba, nije pravomoćno odlučeno, a taj se zakon, odnosno drugi propis neposredno primjenjuje u toj pravnoj stvari, ukinuti zakon, odnosno poništeni ili ukinuti drugi pro-pis ili njihova ukinuta ili poništena odredba neće se primjenjivati od dana stupanja na snagu odluke Ustavnog suda.”

Analizom citiranog teksta (stavka 2., 3. i 4. članka 58.) mora se zaključiti da su posljedice na pojedinačne pravomoćne pravosudne akte koje proizvode ukidajuće odluke zbog neustavnosti zakona, odnosno ukidajuće i/ili poništavajuće odluke zbog neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa iste. Time je dana čvrsta ustavnopravna osnova za zaključiti da se na posljedice koje pro-izvode poništavajuće odluke ne primjenjuje ustaljeno pravilo, tj. da takve odluke automatski po-ništavaju i sve pravne posljedice koje su poništeni neustavni i nezakoniti pravni akti, odnosno njihove pojedine odredbe (neovisno radi li se o zakonima ili drugim propisima) proizveli od dana njihova stupanja na snagu. I to kako na moguće “druge opće akte niže pravne snage, tako i na po-jedinačne akte donesene na temelju njih. Zapravo, analizirana odredba daje jasnu i čvrstu argu-mentaciju da poništavajuća odluka ne samo više ne djeluje retroaktivno, već zapravo ima prav-

ne učinke istovjetne onima koje ima ukidajuća odluka drugog propisa, odnosno neke od njego-vih odredaba. Valja imati u vidu iznimku koju predviđa stavak 5. članka 58. Međutim, ova iznim-ka se odnosi samo na konkretni pojedinačni slučaj povodom kojeg je došlo do odlučivanja o ne-suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. No, i ta iznimka nije iznimka po tome što bi razlikovala posljedice na one koje proizvode ukidajuće i one koje su vezane poništavajuće odlu-ke drugog propisa, odnosno pojedinih njegovih odredbi. Dapače, one ostaju iste. Razlika je gene-ralna u takvom slučaju i ukidajuća i poništavajuća odluka ima povratno (ex tunc) djelovanje, što je imanentno praksi koja smatra da se u takvim “konkretnim slučajevima ima smatrati kao da je zakon ukinut prije”.84

Nadalje, obje odluke o neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa, odnosno pojedine njego-ve odredbe čijom je primjenom na konkretne slučajeve, dok su bile na snazi, omogućeno svakoj fizičkoj i pravnoj osobi, koja na to u skladu sa stavcima 2. i 3. članka 58. ima pravo, da u istom roku od šest mjeseci može podnijeti prijedlog nadležnom tijelu za izmjenu tog pojedinačnog akta.

bitna razlika proizlazi samo iz kruga ovlaštenika koji imaju i kada pravo da podnesu zahtjev nadležnom tijelu za izmjenu pravomoćnog pojedinačnog akta kojim im je povrijeđeno pravo, a koji je donesen na temelju drugog propisa koji je zbog neustavnosti i nezakonitosti ukinut, od-nosno poništen.

Prema stavku 2. članka 58., kada je u pitanju ukidna odluka, takvo pravo ima, doduše, svaka fi-zička i pravna osoba, ali samo ona koja je podnijela prijedlog za ocjenu suglasnosti drugog propi-sa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom. Primijenjen je analogno princip koji važi i za podnositelje prijedloga ocjene ustavnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe.

Za razliku od prethodnog slučaja, stavak 3. članka 58. se odnosi na odluku kojom je poništen drugi propis, odnosno pojedina odredba. U ovom slučaju ustavotvorac priznaje pod istim uvjeti-ma svakoj fizičkoj i pravnoj osobi pravo na podnošenje zahtjeva nadležnom tijelu da izmijeni po-jedinačni akt koji je donesen na temelju tog, sada poništenog drugog propisa, odnosno njegove pojedine (poništene) odredbe neovisno je li ili nije bila podnositelj prijedloga za ocjenu njegove suglasnosti s Ustavom i zakonom.

Moguće korekcije izloženih pravila mogu nastupiti, ali isključivo odlukom Ustavnog suda, dakako u skladu s Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. One su vezane i mogu proizaći iz ovlasti koje je ustavotvorac dao Ustavnom sudu glede roka stupanja na sna-gu odluke kojom se ukida zakon, odnosno drugi propis. Naime, za ove odluke je moguće odre-diti drugi rok, ne samo da je to dan njihove objave u “Narodnim novinama”. Time je ustavotvo-rac otvorio prostor Ustavnom sudu za utvrđivanje tzv. odgodnog roka za odluke kojima se ukida zbog nesuglasnosti s Ustavom zakon, odnosno drugi propis zbog nesuglasnosti s Ustavom i za-konom. No, kako je stavkom 2. članka 55. izrijekom navedeno da tako može Ustavni sud odlučiti samo za ukinute propise (zakone i druge propise), a ne i za poništene druge propise i njihove po-jedine odredbe, smatram da kod poništavajućih odluka Ustavni sud ne bi mogao mijenjati (po-gotovo ne primjenom odgodnog roka) vrijeme njihovog stupanja na snagu. To više što poništa-vajuća odluka Ustavnog suda zbog neustavnosti i nezakonitosti drugog propisa utvrđuje njego-vu ništavost od početka njegovog stupanja na snagu, neovisno o tome kad se stječe pravo svake fizičke i pravne osobe za otklanjanje posljedica koje je on po njih proizveo temeljem nekog dru-gog općeg akta niže pravne snage i/ili pojedinačnog pravomoćnog akta kojim je rješavao o njiho-vim pravima i obvezama.

84 J. Omejec: “Pravni učinci ustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa”, u “Ustav kao jamac pravne države”, Organizator, Zagreb, 2001.g., str. 133.


42 43

7. UMjesTo zAkLjUčkA

Jedno od temeljnih načela ustroja moderne, ustavne, demokratske države, ljudskih i manjin-skih prava i sloboda, vladavine prava i pravne sigurnosti jest načelo diobe vlasti. Obično ga poi-mamo kroz podjelu vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Međutim, što je sustav društvenih odnosa među ljudima suptilniji i sve složeniji, izazvanih i objektivnim razlozima koji proizlaze iz društvenog razvitka uvjetovanim postindustrijskim razvojem utemeljenim na elektroničkoj in-formativnoj, a sve više i nano tehnologiji, sve je teže u bilo kojem obliku društvenih odnosa za-držati tzv. čiste modele. Tako je i u sustavu podjele vlasti. Prevelik je broj dodirnih točaka između njih koji traže prijelazne oblike iz jednog u drugi, pokazujući kako je za ostvarenje cjelovitog su-stava državne vlasti nužno uspostavljati odnose “međusobne suradnje i uzajamnog povjerenja”, dakako sukladno zahtjevima koje toj suradnji nameću zahtjevi poštivanja i ostvarivanja ustavne države vladavine prava i pravne sigurnosti.

Na području zakonodavne, s jedne i izvršne te upravne vlasti s druge strane, dodirnih toča-ka je dakako značajan broj. No, možda su najznačajnije upravo one koje se pojavljuju u regulator-noj sferi donošenja pravnih propisa s jedne strane, a s druge strane na području njihova provođe-nja i primjene, uvijek praćeni zahtjevom da moraju poštovati i provesti načelo ustavnosti i zako-nitosti, kao sine qua non uvjeta ustavne države vladavine prava i pravne sigurnosti. Naime, una-toč nedvojbenoj svijesti da je zakon poslije Ustava najvažniji i najznačajniji pravni propis kojeg donosi zakonodavno tijelo, postavlja se pitanje je li ostvariva težnja da se svi međuljudski odno-si mogu i trebaju urediti isključivo zakonom. Potvrdan odgovor da moraju proizlaziti iz zahtje-va moderne demokratske države, koja je temeljem vrednote vladavine prava postavila maksimu da je “ograničavanje prava građana i nametanje tereta dopušteno samo na temelju zakona”. Dru-ga maksima temelji se na zahtjevu da je građanima dopušteno sve što zakonom nije zabranje-no, dok bi izvršna i upravna vlast mogle činiti samo ono na što su zakonom ovlašteni. Nastav-no, to zahtijeva da “svaki akt javne vlasti mora biti utemeljen na zakonu i provoditi se u skladu s odredbama zakona”.

Svjesni da nije moguće održati zahtjev da zakonodavno tijelo uređuje sve društvene odnose isključivo zakonom, ustavnopravni poredci čine kompromise. Temeljem tzv. “izvršne klauzule” omogućuje zakonodavcu da odredbama zakona ovlasti tijelo izvršne i/ili upravne vlasti da done-se pravni propis niže pravne snage za provođenje i/ili izvršenje zakona te da mora biti u sugla-snosti s Ustavom i zakonom.85

Današnja dekoncentracija normativne funkcije prisutna je u svim državama “nezavisno od njihovog društvenog i političkog uređenja” i ima, po meni, svoje temelje u objektivnim razlozi-ma, neovisno što ju se tumači i pravda “različitim motivima”. Polazeći od onoga da postoji “ne-mogućnost zakonodavnog tijela da zbog različitih razloga samo sve regulira putem zakona”, pre-ko onoga koji odaje priznanje “značenju podzakonskog normiranja kao oblika kojim se upotpu-njuje pravni poredak”, pa sve do onoga koji je “tehnički razlog koji ide u prilog zahtjevu za pod-zakonsko normiranje. Taj razlog proizlazi iz nastojanja da zakonski tekst bude precizan, nedvo-smislen te jasan i posebno pregledan.”86

Ostvarivanje dekoncentracijske normativne funkcije u germanskom, odnosno europsko-kontinentalnom (Kelsenovom) modelu, može se i mora provoditi samo uz primjenu i poštiva-nje temeljnih karakteristika tog modela, stroge hijerarhije pravnih propisa, utemeljene na subor-

85 Šire kod b. Smerdel i S. Sokol: “Ustavno pravo”, Zagreb, 2006.g., str. 164.

86 Šire kod V. Ivančevića: “Institucije upravnog prava”, Zagreb, 1983.g., str. 93.


dinaciji Ustava, njegovoj vladavini, vladavini prava i načelu ustavnosti i zakonitosti. Dakako, to rezultira različitim vrstama općenormativnih pravnih akata, njihovom međuodnosu te odnosu prema pravnom propisu više snage. Ti odnosi nisu prepušteni nekontroliranom i potpunom au-tonomnom procesu, dakle, bez upravnog i sudbenog, pa i ustavnosudskog nadzora.

U Republici Hrvatskoj ustavnosudsku kontrolu podzakonskih akata, kao tzv. drugih propisa, njihovu ustavnosudsku kontrolu ustavnosti i zakonitosti provodi Ustavni sud kao zasebno, cen-tralizirano ustavnosudsko tijelo sa zadaćom da “jamči poštivanje i primjenu Ustava”, te svoje dje-lovanje temelji na njegovim odredbama.

Provedbu kontrole suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom Ustavni sud ostvaru-je načelno primjenom istih metoda koje koristi i u provedbi odlučivanja o suglasnosti zakona s Ustavom u modelu apstraktne kontrole u tzv. objektivnom ustavnosudskom sporu, karakteri-stičnom tzv. germanskom europsko-kontinentalnom sustavu.

U postupku ocjene suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, hrvatski ustavotvorac je Ustavni sud ovlastio da za slučaj kad utvrdi njihovu neustavnost i nezakonitost može pored ukidajućih donijeti i poništavajuće odluke. No, tu je mogućnost donošenja poništavajućih odlu-ka Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ograničio st. 3. čl. 55. na dva pitanja, uz uvjet da se steknu okolnosti njime propisane. Za primijetiti je da je i tom dijelu, po meni, Ustavni zakon restriktivniji od Ustava koji ovlašćuje Ustavni sud riječima: “ukinut će ili poništiti propis ako utvrdi da je neustavan ili nezakonit”.87 Pored toga, Ustavni zakon znatno relativizira, rekao bih mijenja ustaljeno poimanje instituta poništenja, osobito propisujući koje učinke i pravne po-sljedice poništenja drugog propisa zbog njegove neustavnosti i nezakonitosti nastupaju po opće i pojedinačne akte koji su doneseni na temelju njega prije donošenja odluke o njegovom ponište-nju te koje i kakve posljedice odluka o poništenju drugog propisa ima za treće.

Neumitno je zaključiti: prvo, da je u odnosu na prethodno pitanje po svojim učincima odlu-ka o poništenju drugog propisa zbog njegove neustavnosti i nezakonitosti u znatnoj mjeri, ne-ovisno o drugim razlikama, približena ukidajućoj odluci. Drugo, očigledno je da se hrvatski za-konodavac opredijelio da odlukama o poništenju drugih propisa zbog njihove nesuglasnosti s Ustavnom i zakonom “ne priznaje automatsko retroaktivno djelovanje (ex tunc)”, kao “anulator-nih odluka Ustavnog suda RH na pravne odnose koje je poništeni propis proizveo od dana njego-vog stupanja na snagu do dana njegovog poništenja”.88 Treće, prihvaćeno rješenje ima svojih za-govornika, ali i oponenata.89

No, neovisno o njihovim argumentima “za” i “contra” potpuno je razvidno da je hrvatski za-konodavac prihvaćanjem novog pristupa učincima poništavajuće odluke za neustavan i nezako-nit drugi propis time otvorio, kako s teorijskog, tako i s praktičnog aspekta rasprave o sukoblja-vanju temeljnih dva “temeljna načela pravnog poretka: načela pravne sigurnosti i načela zaštite objektivnog pravnog poretka s jedne strane, te načela vladavine prava, a osobito njemu imanen-tno načelo pravičnosti, s druge strane”.90

Rad obrađuje i druga pitanja koja su važna bilo kao izvorna, bilo kao neizravna pitanja, pove-zana u provođenje kontrole ustavnosti i zakonitosti drugih propisa od strane Ustavnog suda Re-publike Hrvatske.

87 I. borković: “Upravno pravo”, Zagreb, 1997.g., str. 89.

88 članak 131. st. 2. Ustava Republike Hrvatske, NN 85/10. - pročišćeni tekst.

89 J. Omejec: “Pravni učinci ustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa” u “Ustav kao jamac načela pravne države”, Organiza-tor, Zagreb, 2002.g., str. 114.

90 Vidjeti o tome više kod J. Omejec, isto, str. 119-120.


44 45

LITeRATURA

Adamović, Ludvig: “Ustavni sud Republike Austrije - prošlost, sadašnjost - vizije”, nastupno predavanje, Osijek, 1996.g.Arlović, Mato: “Pravo nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj”, doktorski rad, Pravni fakultet u Osijeku, 20012.g.Arlović, Mato: “Ocjena zakonitosti općih akata u --- Zakonu o upravnim sporovima: O nekim otvorenim pitanjima, Pravni vjesnik br. 3-4/11., Pravni fakultet u Osijeku, 2011.g.Arlović ,Mato: O nezavisnosti Ustavnog suda i njegovih sudaca, Pravni vjesnik, Pravni fakultet u Osijeku br. 3-4/13., Osijek 2013.g.Arlović, Mato: Ustavnosudski aktivizam i europski pravni standardi, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu br. 1/14., Split 2014.g. bačić ,Arsen: Mjesto i uloga ustavnih vrednota u demokratskom konstitucionalizmu, HAZ-u, zagreb, 2010.g.bačić, Arsen: Prava izgubljena u tranziciji, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu br. 12/05., Split 2005.g.bačić, Arsen: Hrvatski izazovi konstitucionalizma, Split 2001.g.bačić, Arsen: Konstitucionalizam klasični i moderni, Split, 1996.g.bačić, Petar: Konstitucionalizam i sudski aktivizam, Split, 2010.g.bačić, Petar: Ustav za Europu (2004.) i značaj konstitucionalizacije ljudskih prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, 2005.g.bačić, Arsen i Petar: Ustavna demokracija i sudovi, Split, 2009.g.borković, Ivo: Upravno pravo, Zagreb, 1999.g. - I. izdanjeborković, Ivo: Upravno pravo, Zagreb, 2002.g. - II. izdanjeCrnić, Jadranko: Vladavina oprava, Zagreb, 1994.g. Crnić, Jadranko: Komentar Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Zagreb, 2002.g.Crnić, Jadranko: Ustav Republike Hrvatske - komentari, objašnjenja, napomene i ustavnosudska praksa, Zagreb, 1993.g.Crnić-Grotić: Presude Europskog suda za ljudska prava u sporovima protiv Hrvatske, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci br. 2/02., Rijeka, 2002.g.Dimitrijević, Vojin: Izvori međunarodnog prava o ljudskim pravima, JRMR br. 1-3/95.Geršković, Leon: Suvremeni ustavni problemi, beograd, 1981.g.Habermas ,Jurgen: borba za priznanje u ustavnim demokratskim državama, Sarajevo, 1996.g.Haberle, Peter: Ustavna država, Zagreb, 2002.g.Ivančević, Velimir: Institucije upravnog prava, Knjiga I. Zagreb, 1983.g.Ihering, Rudolf: Cilj u pravu, beograd, 1894.g.Kelsen, Hans: Opća teorija prava i države, Arhiv za pravne i društvene nauke, beograd, 1951.g.Krapac, Davor: Ustavni položaj Ustavnog suda Republike Hrvatske, Informator br. 6208-6209 od 4. i 7.09.2013.g. Krbek, Ivo: Ustavno sudovanje, JAZU, Zagreb, 1960.g.Krbek, Ivo: Prilog teoriji o pojmu prava, Zagreb, 1952.g.Krbek, Ivo: Pravo javne uprave FNRJ, Knjiga I., Zagreb, 1960.Kregar, Josip: Politička filozofija ljudskih prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 6/98., Zagreb, 1998.g.Kuzmanović, Rajko: Ustavno pravo, banja Luka, 2002.g.

Lauc, Zvonimir: Novo uređenje statusa sudaca Ustavnog suda: od načina izbora do materijalnih osnova njihova rada, u Hrvatsko ustavno sudovanje, HAZ-u, Zagreb, 2009.g.Lukić, Radomir: Uvod u pravo, beograd, 1964.g.Ljubić, Dubravko: Ustav i ustavna država, Hrvatska pravna revija, travanj 2010.g. Ljubić, Dubravko: Ustavni pojmovi prava, slobode, jamstva, načela, mogućnosti i zabrane, Hrvatska pravna revija, lipanj 2011.g.Marković, boris: Nova rješenja u nacrtu prijedloga zakona o upravnom sudskom postupku u Republici Hrvatskoj, referat, Seminar za suce Vrhovnog i Upravnog suda Crne Gore, 4. i 5. prosinca 2008.g., bečići, Crna GoraMarx, Karl: Prilog kritici političke ekonomije, beograd, 1948.g.Martulović, Miomir: Ljudska prava, Rijeka, 1992.g. Omejec, Jasna: Pravni učinci ustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa, u “Ustav kao jamac pravne države”, Pravo br. 34, Organizator, Zagreb, 2002.g.Omejec, Jasna: Razumni rok u interpretaciji Ustavnog suda Republike Hrvatske, u “Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava”, Organizator, Zagreb, 2000.g.Omejec, Jasna: Kontrola ustavnosti ustavnih normi, Godišnjak Akademije pravnih znanosti Hrvatske, br. 1/10.Omejec, Jasna: Neovisnost Ustavnog suda u Republici Hrvatskoj, referat, na Regionalnoj konferenciji ustavnih sudova, održanoj u Makedoniji, Ohrid 10-13.06.2010.g.Omejec, Jasna i banić Slavica: “Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima” (2010.), Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, br. 2/12., Split 2012.g. Omejec, Jasna: Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava (Strasbourški acquis), Zagreb, 2013.g.Pravna enciklopedija, beograd, 1979.g.Pravni leksikon, Zagreb, 2007.g.Perić, berislav: Struktura prava, Zagreb, 1974.g.Pusić, Eugen: Država i državna uprava, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1999.g.Radbruch, Gustav: Filozofija prava, beograd, 1980.g.Rodin, Siniša: Europske integracije i ustavno pravo, Zagreb, 1997.g.Rodin, Siniša: Temeljna prava i dopuštenost ustavne tužbe, u Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zagreb, 2000.g.Simović, Miodrag: O jemstvima nezavisnosti ustavnih sudaca, u Zborniku: “Ko bira sudije ustavnih sudova”, Sarajevo, 2012.g.Smerdel, branko: Ustavni sud Jugoslavije- neki problemi političkog pravosuđa, u “Uloga i mjesto ustavnog sudstva u društveno-političkom sistemu”, beograd, 1986.g.Smerdel, branko: Ustav Republike Hrvatske, Zbirka propisa s komentarima, Informator, Zagreb, 2010.g.Sokol, Smiljko: Ustavni sud Republike Hrvatske u zaštiti i promicanju vladavine prava, u “Ustav kao jamac načela pravne države”, Organizator, Zagreb, 2002.g.Smerdel, branko i Sokol Smiljko: Ustavno pravo, Zagreb, 2006.g.Schoeller, Heinrich: Načelo pravne države u praksi Saveznog ustavnog suda, Organizator, Zagreb, 2000.g.Šarčević, Edin: Ustav i politika, Sarajevo, 1997.g.Thornberry, Patrik i Maria Martin Estevez: Prava manjina u Europi (Pregled djelatnosti i standarda Vijeća Europe), Zagreb, 2008.g.Trnka, Kasim: Ustavno pravo, Sarajevo, 2000.g.



46 47

Visković, Nikola: Pojam prava, Split, 1976.g. Vrban, Duško: Država i pravo, Zagreb, 2003.g.Vuković, Mihajlo: Nomotehnika, Zagreb, 1969.g.

PRoPIsI

Ustav Republike Hrvatske, NN 85/10. - pročišćeni tekst, priredio V. Šeks, izdanje Narodnih novina, Zagreb, 2010.g.Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02. - pročišćeni tekst, u Zbirka zakona Republike Hrvatske, priredio Arlović Mato, izdanje Narodnih novina, Zagreb, 2003.g.Zakon o sustavu državne uprave, redakcijski pročišćeni tekst, priredila MiraTrupac , izdanje Narodnih novina, Zagreb, 2002.g.Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravni, NN 33/01., 60/01., 106/03., 129/05., 109/07. I 36/09.Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10.Odluke i rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske navođeni i u tekstu ovog radaMišljenja Europske komisije za demokraciju kroz pravo (Venecijanske komisije)

Mate Arlović, Ph. D., Judge of the Constitutional Court of the Republik of Croatia

consTITUTIonALITy AnD LegALITy AssessMenT of oTHeR RegULATIons

summaryConstitutionality and legality assessment of by-laws is a very intricate issue both theore-

tically and practically. besides elaborating what is understood under abstract control of con-stitutionality and legality of by-laws and determining possible distinction of these and other (worldwide) assessment models the significant part of the paper deals with (due to Croatian par-ticularities) determination of by-laws notion and their differentiation from other normative acts being actually normative acts but not classified as by-law normative acts, either due to their su-bstantial differentiation in relation thereto or their legal nature.

The author deals in detail with an issue of repealing and annulling decisions that the Consti-tutional Court of the Republic of Croatia can make (and makes) by conducting procedure as to assess the constitutionality and legality of by-laws as well as their impact on the third parties.

It is only the Constitutional Act onthe Constitutional Court of the Republic of Croatia that provides for the possibility of passing the annulling decision when deciding upon constitutiona-lity and legality of regulations and only if conditions prescribed thereby are met. Furthermore, the Constitutional Act on the Consitutional Court brings in a subjective component whose im-plementation is in competence of the constitutional court. Namely, its competence could be pa-ssing decisions estimating ‘’a special severity of the Constitution violation..’’, but it also needn’t. The paper elaborates on the standpoint that such possibility of the Constitutional Court is actu-ally an obligation if such severe violations of the Constitution infringe the fundamental ‘’highest values of the constitutional order of the Republic of Croatia’’ pursuant to Article 3 of the Consti-tution of the Republic of Croatia.

Key words: constitutionality and legality principle, other regulations, general acts, by-laws, asse-ssment of the accordance of the law with the constitution and of the accordance of other regulations with the Constitution and the law, repealing and annulling decisions



48 49

Dr. Mato Arlović, der Richter des Verfassungsgerichtes der Republik Kroatien

Wissenschaftliche Originalarbeit UDC

beURTeILUng DeR veRfAssUngs - UnD geseTzMÄßIgkeIT sonsTIgeR voRscHRIfTen

Zusammenfassungbeurteilung der Verfassungs- und Gesetzmäßigkeit sonstiger Vorschriften stellt eine

strittige Frage sowohl im theoretischen als auch im praktischen Sinn dar. Neben der Erklärung der abstrakten Verfassungsmäßigkeitskontrolle und der Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Satzungen, den Feststellungen der eventuellen Unterscheidungsmöglichkeit zwischen dem hier dargrestellten Modell und den anderen ( in der Welt angewandten) Modellen der beurteilung von Verfassungs- und Gesetzmäßigkeit der allgemeinregelnden Akten, wird ein beträchtlicher Teil dieser Arbeit (gerade wegen der eigentümlichen Situation Kroatiens) der begriffsbestimmung der Satzungen und deren Unterscheidung von anderen allgemeinen Akten gewidmet, die zwar allgemein normativ sind, die aber nicht unter allgemeinregelnde Satzungen gezählt werden können - entweder wegen ihrer materiellen Eigentümlichkeit, oder weil sie ihrem Rechtscharakter nach nicht identisch sind.

Weiter befasst sich der Autor mit aufhebenden und kassierenden Urteilen, die vom Verfassungsgericht der Republik Kroatien im Verfahren der beurteilung von Verfassungs- und Gesetzmäßigkeit der allgemeinregelnden Akten gefällt werden. Weiter befasst sich der Autor mit den Auswirkungen dieseer Akte, insbesondere in bezug auf die Dritten.

Im Verfassungsgesetz des Verfassungsgerichtes der Republik Kroatien wird nur die Möglichkeit eines kassierendesn Urteils beim Entscheiden über die Verfassungs- und Gesetzmäßigkeit der Vorschriften vorgesehen, und zwar wenn die durch dieses Gesetz vorgeschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind. Darüber hinaus führt das Verfassungsgesetz des Verfassungsgerichtes der Republik Kroatien eine neue subjektive Komponente ein, für deren Durchführung das Verfassungsgericht zuständig ist. In seiner Zuständigkeit steht nämlich die Möglichkeit, eine solche Entscheidung nach der Feststellung „einer besonderen Schwere der Verfassungsverletzung“ zu treffen; das Gericht ist aber nicht dazu verpflichtet. In dieser Arbeit wird begründet, warum diese Möglichkeit eigentlich die Verpflichtung des Verfassungsgerichtes ist, wenn die Verletzungen der Verfassung so schwerwiegend sind, dass sie grundlegende „höchste Werte der Verfassungsordnung der Republik Kroatien“ laut Art. 3. der Verfassung der Republik Kroatien verletzen.

Schlagwörter: Grundsatz der Verfassungsmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit, sonstige Vorschrif-ten, allgemeine Akten, Satzungen, beurteilung des Einklangs der Gesetze mit der Verfassung und der sonstigen Vorschriften mit der Verfassung und dem Gesetz, aufhebende und kassierende Entscheidungen.

Original scientific paper UDK 341.9:347.6

Mirela Župan, PhD, Assistant Professor, Faculty of Law OsijekSenija Ledić, LL.M., Judge of the County Court of Split

CROSS-bORDER FAMILy MATTERS - CROATIAN ExPERIENCE PRIOR TO EU ACCESSION AND FUTURE ExPECTATIONS1

Abstract: This paper provides a comparison of the EU acquis with Croatian legislation and practice prior to EU accession, focusing on the area of private international family law. The authors contribute to a framework of cross-border family issues which are regulated by EU rules, entailing divorce, parental responsibility and maintenance issues. In addition to legal norms prior to EU full membership, the authors present an analysis of Croatian court rulings. Conclusions of this research point to possible obstacles and problems in the future application of EU rules to Croatian practice. The authors particularly deal with the following: new criteria of international jurisdiction, ensuring the maximum protection of minors, and safeguarding the best interest of a child.

Key words: jurisdiction – applicable law – recognition and enforcement, international fa-mily law; EU regulations, best interest of a child.

1. InTRoDUcTIon

Full membership in the European Union has significantly altered many parts of the legal order of the Republic of Croatia, private international family law being just one of them. The purpose of this paper is to detect most significant changes that the Croatian legal framework and practice face due to the application of the EU acquis. This overall aim would be achieved through a step-by-step analysis. The first step relates to setting a framework of cross-border family issues which are regulated by the EU acquis. Within issues falling within the scope of ratione personae of EU rules, research would further on provide a full picture of rules pertaining to the Croatian legal framework prior to EU accession. In addition to legal norms, the paper would give an analysis of Croatian court rulings prior to EU accession. The paper would also provide a comparison of solutions offered by Croatian legislation and accepted practice to provisions and solutions accepted in the EU legal milleu. On the basis

1 Parts of this paper have been presented at a workshop organised within the framework of Jean Monnet Scheme Project “Cross-border Litigation in Europe”, by Professor Paul beaumont, University of Aberdeen, 30-31 May 2013. Full research is conducted within the framework of a scientific project “Protection of the best interest of a child in cross-border situations”, which was granted by Josip Juraj Strossmayer University of Osijek.

Mirela Župan, Senija Ledić: CROSS-bORDER FAMILy MATTERS - CROATIAN ExPERIENCE PRIOR TO EU ACCESSION AND FUTURE ExPECTATIONS


50 51

of steps taken, conclusions of this research would finally point to possible obstacles and problems in the future application of EU rules.

2. eURoPeAn UnIon – eU PRIvATe InTeRnATIonAL fAMILy AcqUIs

EU private international family legislation has evolved since the Treaty of Amsterdam.2 Today it comprises several sets of legal sources. There are three regulations intended directly for cross border family relations,3 whereas other pieces of the acquis not addressed purely to this subject matter are applied to issues pertaining to international family law as well. The list of such indirect constituents of the international family acquis is formed through family regulations directing to them. For example, according to Regulation No 2201/2003, the hearing of a child in another Member State may take place under the arrangements laid down in Council Regulation (EC) No 1206/2001 of 28 May 2001 on cooperation between the courts of the Member States in the taking of evidence in civil or commercial matters.4 Other examples can be found as well, i.e., Regulation (EC) No 1393/2007 of the European Parliament and of the Council of 13 November 2007 on the Service in the Member States of judicial and extrajudicial documents in civil or commercial matters (Service of documents);5 Regulation (EEC, Euratom) No 1182/71 of the Council of 3 June 1971 determining the rules applicable to periods, dates and time limits;6 Regulation (EC) No 805/2004 of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 creating a European enforcement order for uncontested claims;7 Council Decision No 2001/470/EC of 28 May 2001 establishing a European Judicial Network in civil and commercial matters8 is, according to the Maintenance Regulation, to be used by central authorities;9 Council Directive No 200/52/EC of the European Parliament and of the Council of 21 May 2008 is applicable on certain aspects of mediation in civil and commercial matters.10

Similarly, some of the instruments of European international family law in a wider sense are also formal fontes iuris, as regulations directly relating to family matters point to them.

2 For more details, see: Andrae, M. Internationales Familienrecht, Nomos, 2014; Župan, M., European judicial cooperation in cross border family matters, in Drinoczi, T., Takacs, T. (eds.) Cross-border and EU legal issues: Hungary – Croatia. Osijek-Pecs, 2011, 621-647.

3 Council Regulation (EC) No 2201/2003 of 27 November 2003 on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and the matters of parental responsibility which revokes Regulation (EC) No 1347/2000, OJ L 338, 1-29; Council Regulation (EC) No 4/2009 of 18 December 2008 on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of deci-sions and cooperation in matters relating to maintenance obligations, referring to both children and spouses OJ L 7, 10.1.2009, 1–79; Council Regulation (EU) No 1259/2010 of 29 December 2010 implementing enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation, OJ L 343, 29.12.2010.

4 OJ L 174, 27.6.2001.

5 OJ L 324, 10.12.2007, p. 79. This replaced the Council Regulation (EC) No 1348/2000 of 29 May 2000 on the service in the Member States of judicial and extrajudicial documents in civil or commercial matters (OJ L 160, 30.6.2000, p. 37.) which is applied to the service of documents (proceedings instituted pursuant to Regulation No 2201/2003, see Art. 18(2) and Art. 11(2) of Regulation No 4/2009).

6 OJ L 124, 8.6.1971, p. 1. This should apply according to note 41 of the Preamble of Regulation No 4/2009.

7 OJ L 143, 30.4.2004, p. 15. This should be applied according to Art. 68(2) of the Maintenance Regulation on maintenance obliga-tions issued in a Member State not bound by the 2007 Hague Protocol.

8 OJ L 174, 27.6.2001, p. 25.

9 See Art. 50(2) of the Maintenance Regulation No 4/2009.

10 OJ L 136/3, 25.4.2008.

For example, these are the Hague Convention of 15 November 1965 on the service abroad of judicial and extrajudicial documents in civil or commercial matters;11 the Hague Convention of 19 October 1996 on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Cooperation in Respect of Parental Responsibility and Measures for the Protection of Children;12 the Hague Convention of 25 October 1980 on the Civil Aspects of International Child Abduction; the Hague Convention of 23 November 2007 on the International Recovery of Child Support and Other Forms of Family Maintenance; Protocol on the Law Applicable to Maintenance Obligations.13

2.1. DefInIng THe scoPe of APPLIcATIon of THe ReLevAnT eU PRIvATe InTeRnATIonAL fAMILy LAw AcqUIs

2.1.1. Divorce and parental responsibility

The scope ratione materiae of Council Regulation (EC) No 2201/2003 of 27 November 2003 on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and the matters of parental responsibility (hereinafter referred to as: “brussels II bis”)14 includes matters of divorce, legal separation or marriage annulment, the attribution, exercise, delegation, restriction or termination of parental responsibility, which implies, in particular: rights of custody and rights of access; guardianship, curatorship and similar institutions; the designation and functions of any person or body having charge of the child’s person or property, representing or assisting the child; the placement of the child in a foster family or in institutional care; measures for the protection of the child relating to the administration, conservation or disposal of the child’s property. The Regulation applies to these matters regardless of the nature of the court or tribunal. Section I lays down the provisions on jurisdiction in divorce, i.e., alternative application of a variety of combinations of habitual residence criteria/and alternatively common nationality of the parties is prescribed.15 Section II lays down provisions on parental responsibility, which generally comes under the jurisdiction of the courts of the Member State of the habitual residence of a child. Exceptions to the rule are found in certain cases of lawful relocation; if the spouses accept the jurisdiction of the court adjudicating on the divorce to decide on matters of parental responsibility, or parents agree to bring the case before the courts of another Member State the child has a close connection with. If the child’s habitual residence cannot be established, the courts of the Member State where the child is present shall have jurisdiction. If none of the Member States courts has jurisdiction according to the aforementioned rules, each Member State may apply its national legislation. Transfer of a case to a court of another Member State is possible if justified by the best interest of the child. brussels II bis provides a set of rules

11 See Art. 18(3) of Regulation No 2201/2003 and Art. 11(3) of Maintenance Regulation No 4/2009.

12 See Articles 60-62 of Regulation No 2201/2003.

13 See note 8 of the Preamble to the Maintenance Regulation No 4/2009.

14 Mankowski, P., Magnus, U., eds., brussels II bis Regulation. European Commentaries on Private International Law. Sellier, 2012; Medić-Musa, I., Komentar Uredbe bruxelles II bis u području roditeljske skrbi, Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 2012; Sikirić, H., bračni predmeti prema Uredbi Vijeća (EZ) br. 2201/2003 od 27. studenoga 2003. o nadležnosti i priznanju i ovrsi odluka u bračnim predmetima i predmetima roditeljske odgovornosti i o ukidanju Uredbe (EZ) br. 1347/2000, in: Korać Graovac A., Majstorović, I., (eds.) Europsko obiteljsko pravo. Narodne novine, Zagreb, 2013.

15 Ní Shúilleabháin, M., Cross-border Divorce Law: brussels II bis; Oxford - Oxford Private International Law Series, 2010, 8-10.



52 53


that upgrade the Hague Child Abduction Convention, but only with respect to relations among Member States.16 The courts are required to act expeditiously in proceedings on the application, subject to exceptional situations; the judgment is to be issued no later than six weeks after the application is lodged. The courts of the Member State which the child has been abducted to can refuse to return the child only if there is a serious risk that the return would expose the child to physical or psychological harm. Nevertheless, a judge must order the return if it is established that adequate arrangements have been made to ensure the protection of the child after his or her return. If a court has issued a non-return order, within one month of the date of the non-return order it must transfer the case file to the competent court of the Member State in which the child was habitually resident prior to removal. At that point, the requesting state may still deliver a judgement on the return of a child and such judgment has to be enforced!

brussels II bis provides for automatic recognition, whereas the grounds to refuse recognition of judgments relating to matrimonial matters and matters of parental responsibility are severely restricted. Recognition may be refused if it is manifestly contrary to the public policy; if the respondent was not served with the document which instituted the proceedings sufficiently early to arrange for his or her defence; and if recognition is irreconcilable with another judgment. Regarding parental responsibility matters two additional grounds are provided for: the child was not given an opportunity to be heard and a person claims that the judgment infringes his or her parental responsibility if it was issued without such person having been given an opportunity to be heard. Abolition of exequatur is preserved under this Regulation regarding judgments on the rights of access to and the return of a child.

As far as applicable law is concerned, divorce matters are regulated by Rome III only if Member States are parties to such enhanced cooperation.17 Regarding parental responsibility, the Hague Convention of 1996 is applied.18 The Council has issued several decisions encouraging Member States to accede to this Convention.19 The overall aim of such actions was to reach the point that each Member State is a party to the Convention, resulting with common applicable law rules relating to parental responsibility rights under brussels II bis. Applicable law for protective measures is domestic law (lex fori). For the establishment and termination of parental care, the law of the habitual residence of the child applies; in the case of a change of habitual residence of the child the new habitual residence of the child applies.

16 Schuz, R., The Hague Child Abduction Convention: A Critical Analysis. Hart Publishing, Oxford, 2013, 19-25.

17 Campuzano Díaz, b., Uniform Conflict of Law Rules on Divorce and Legal Separation via Enhanced Cooperation, in Campuzano Díaz, b. et al., (eds.) Latest developments in EU private International law, Cambridge Intersentia 2011, p. 26.

18 For more details, see: Župan, M., Roditeljska skrb u sustavu Haške konvencije o mjerama dječje zaštite iz 1996., Rešetar, b. (ed.), Pravna zaštita prava na (zajedničku) roditeljsku skrb, Osijek 2012, 199-222.

19 Council Decision of 19 December 2002 authorising the Member States, in the interest of the Community, to sign the 1996 Hague Convention on jurisdiction, applicable law, recognition, enforcement and cooperation in respect of parental responsibility and measures for the protection of children, Official Journal L 048, 21/02/2003; Council Decision of 5 June 2008 authorising certain Member States to ratify, or accede to, in the interest of the European Community, the 1996 Hague Convention on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Cooperation in respect of Parental Responsibility and Measures for the Protec-tion of Children and authorising certain Member States to make a declaration on the application of the relevant internal rules of Community law, 11. 6. 2008. OJ L 151/36.

2.1.2. Maintenance Regulation

by its ratione materiae Council Regulation (EC) No 4/2009 of 18 December 2008 on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations, referring to both children and spouses (hereinafter referred to as: “Maintenance Regulation”) applies to maintenance obligations that arise from family relationship, parentage, marriage or affinity. Jurisdiction is in general with the court of the place where either the defendant or the creditor is habitually resident, or the court having jurisdiction for proceedings regarding the status of a person or parental responsibility, provided that jurisdiction is not based solely on the nationality of one of the parties. With the exception of minors, the Regulation allows for a choice of court agreements. Submission to the court without contesting its jurisdiction empowers the court with jurisdiction as well. Additional subsidiary jurisdiction is provided for when none of the parties resides in the EU, and jurisdiction rests with the courts of the Member State of the common nationality of the parties. Exceptionally, the forum necessitates principle enables the proceeding to be brought before the court of a Member State that is closely connected to the dispute.

Maintenance decisions issued by one Member State should be recognised in another Member State without any special procedure. Nevertheless, under this Regulation, recognition and enforcement of judgement are twofold. If the decision is taken by a Member State bound by the Hague Protocol, its recognition may not be opposed nor its enforceability subjected to declaration of enforceability. Where the decision is taken by a Member State not bound by the 2007 Hague Protocol, there is a traditional mechanism entailing a list of grounds for non-recognition, i.e., public policy excuse, the fact that a decision was taken in the absence of the defendant, the fact that a decision is incompatible with a decision made in a dispute between the same parties by the Member State where recognition and enforcement are sought for, or a decision is incompatible with an earlier decision in a dispute between the same parties and for the same actions by another Member State or a third country.

Regarding applicable law, Article 15 of the Regulation is directed towards the application of the Hague Protocol of 23 November 2007 on the law applicable to maintenance obligations. The Protocol’s main conflict of laws rule refers to the application of the law of the habitual residence of the maintenance creditor.20 Subsequent conflict of laws rules of the Hague Protocol employ a “cascade” system based on subsidiary connections that serve special protection and favorisation of the creditors.21 Party autonomy is widely used in the Protocol, with its two forms, i.e., the parties to a proceeding choose lex fori, and a classical (though slightly narrowed) lex autonomiae, respectively.

3. cRoATIAn LegIsLATIon In THe DefIneD scoPe of APPLIcATIon

The fundamental legal source for settling situations with a cross-border element is The Law on Resolution of Conflict of Laws with Regulations of Other Countries in Certain Matters (hereinafter

20 bonomi, A., Explanatory Report to the Protocol of 23 November 2007 on the Law Applicable to Maintenance Obligations (The Hague, Permanent bureau, 2009); www.hcch.com

21 Report of the Working Group on applicable law, HCCH, Prel. Doc. No 22 of June 2006, p. 5.


54 55


referred to as: “PIL Act”).22 The PIL Act contains provisions on jurisdiction, applicable law, and recognition and enforcement. In a material field relevant to this paper, multilateral international conventions provide a legal framework as well. Primarily we speak of conventions enacted within the framework of the Hague Conference on Private International Law,23 but also conventions enacted within the framework of the UN and the Council of Europe. Numerous bilateral agreements contain special provisions on international family matters as well. We mostly find them in contracts that Croatia succeeded from the former yugoslavia. These are the agreements with Austria,24 belgium,25 bulgaria,26 the Czech Republic,27 France,28 Greece,29 Hungary,30 Poland,31 Romania,32 Russia,33 and Slovakia.34 Several agreements have been concluded since Croatian

22 Zakon o rješavanju sukoba zakona s propisima drugih zemalja u određenim odnosima, Službeni list 43/82, 72/82, Ukaz o proglašenju Zakona o preuzimanju Zakona o rješavanju sukoba zakona s propisima drugih zemalja u određenim odnosima, Narodne novine Republike Hrvatske, br. 53/91.

23 Convention of 19 October 1996 on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Co-operation in respect of Pa-rental Responsibility and Measures for the Protection of Children, in force in Croatia since 1 January 2010, and Convention of 25 October 1980 on the Civil Aspects of International Child Abduction, overtaken by succession from yugoslavia.

24 Sporazum između Jugoslavije i Austrije o uzajamnom priznavanju i izvršenju odluka o izdržavanju, 10.10.1961., 2/63. Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom, NN-MU br. 1/1997.

25 Konvencija o priznanju i izvršenju sudskih odluka o izdržavanju između SFRJ i Kraljevine belgije, 12.12.1973., 45/76. Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom, NN-MU br. 11/1997.

26 Ugovor između FNRJ i NR bugarske o uzajamnoj pravnoj pomoći, 23.3.1956., 1/1957; Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom, NN-MU 11/1997.

27 Ugovor o reguliranju pravnih odnosa u građanskim porodičnim i krivičnim stvarima između SFRJ i čehoslovačke Republike, 20.1.1964., Službeni list SFRJ 13/1964; Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom NN-MU 11/1997.

28 Konvencija o priznavanju i izvršenju sudskih odluka u građanskim i trgovačkim stvarima između SFRJ i Republike Francuske, 18.5.1971.; Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom, NN-MU 4/1996.

29 Sporazum između FNRJ i Kraljevine Grčke o uzajamnom priznavanju i izvršenju sudskih akata – odluka, 18.6.1959.; Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom, NN-MU 4/1996.

30 Ugovor između SFRJ i NR Mađarske o uzajamnom pravnom saobraćaju, 7.3.1968., 3/1968. Ugovor o izmjenama i dopunama Ugov-ora između SFRJ i NR Mađarske o uzajamnom pravnom prometu iz 1968., 25.4.1986. 1/1987. Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom, NN-MU 13/1997.

31 Ugovor između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Narodne Republike Poljske o pravnom postupku i civilnim i krivičnim pitanjima, 6.2.1960. Službeni list SFRJ 5/763. Ugovor o sukcesiji dvostranih ugovora između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Republike Poljske, 13.4.1995., 22.11.1999. NN – MU 09/1995, 15/1999.

32 Ugovor između Federativne Narodne Republike Jugoslavije i Rumunjske Narodne Republike o pravnoj pomoći, 18.10.1960. 8/1961; Popis dvostranih međunarodnih ugovora preuzetih sukcesijom NN-MU 1/2005.

33 Ugovor između FNRJ i SSSR o pravnoj pomoći u građanskim, porodičnim i krivičnim stvarima, 24.2.1962., Službeni list FNRJ 5/1963. See point 6. Protokol između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Ruske Federacije o nastavku važenja bilateralnih ugovo-ra12.1.1998., NN – MU 04/98.

34 Ugovor o reguliranju pravnih odnosa u građanskim porodičnim i krivičnim stvarima između SFRJ i čSSR, 20.1.1964. Službeni list SFRJ 13/1964. Ugovor između Republike Hrvatske i Slovačke Republike o sukcesiji dvostranih ugovora, 29.1.1997.

independency was reached in 1991; namely, with bosnia and Herzegovina,35 Macedonia,36 Slovenia,37 yugoslavia38 and Turkey.39 Comparative research of the Croatian legal system is here provided for in respective fields of application of the brussels II bis and the Maintenance Regulation. We place emphasis on rules of international jurisdiction and recognition and enforcement of foreign judgements. At a certain point, we examine the rules on applicable law as well.40 The Croatian PIL Act provides for grounds of jurisdiction that clearly depart from the philosophy of the EU legislator. Nevertheless, in certain situations these rules can still be applied within the scope of application of the brussels II bis Regulation, as it is open for residual grounds of jurisdiction.41 When we speak of maintenance obligations, national law is fully replaced by Regulation No 4/2009, the Hague 2007 Maintenance Convention and the Hague Protocol.42

3.1. jurisdiction and applicable law

The Croatian court can hear a dispute containing a foreign element only if such jurisdiction is provided for by an internal law or international agreement.43 When a court establishes that it has no jurisdiction in a particular dispute, the court shall declare lack of jurisdiction ex offo - on its own motion. According to Art. 81 of the PIL Act, a pertinent moment to evaluate the facts that form the basis of the court’s jurisdiction in a case is the moment when the lawsuit started pending. A subsequent change of the facts is irrelevant from the point of jurisdiction, once it is properly established.44

General rules of Articles 46-51 prescribe jurisdictional rules to entertain any kind of civil action with an international element, irrespective of its subject matter. If a legal relation is decided upon in non-litigious proceedings, the Croatian court shall have jurisdiction if the person in relation to whom the application has been submitted is domiciled in Croatia, and when there is only one person participating in the proceedings – if that person is domiciled in Croatia. If the Croatian

35 Sporazum između Vlade Republike Hrvatske, Vlade bosne i Hercegovine i Vlade Federacije bosne i Hercegovine o pravnoj pomoći u građanskim i kaznenim stvarima (područje primjene - Federacija biH), 26.2.1996. NN-MU 12/1996; Sporazum između Republike Hrvatske i bosne i Hercegovine o izmjeni Sporazuma između Vlade Republike Hrvatske, Vlade bosne i Hercegovine i Vlade Federacije bosne i Hercegovine o pravnoj pomoći u građanskim i kaznenim stvarima, 17.6.2002. NN-MU 05/2003.

36 Ugovor između Republike Hrvatske i Republike Makedonije o pravnoj pomoći u građanskim i kaznenim stvarima, 2.9.1994., 29.5.1995.; NN – MU 03/1995, 01/1997.

37 Ugovor između Republike Hrvatske i Republike Slovenije o pravnoj pomoći u građanskim i kaznenim stvarima, 7.2.1994., 19.8.1995.; NN - MU 03/1994, 01/1997.

38 Ugovor između Republike Hrvatske i Savezne Republike Jugoslavije o pravnoj pomoći u građanskim i kaznenim stvarima, 15.9.1997., 28.5.1998.; NN - MU 06/1998, 08/1998.

39 Ugovor između Republike Hrvatske i Republike Turske o pravnoj pomoći u građanskim i trgovačkim stvarima, 10.2.1999., 19.1.2003. NN - MU 15/2000, 01/2003.

40 Namely, although brussels II bis does not relate to applicable law rules by its material scope of application, the Commission authorised Member States to accede to the Hague convention of 1996 which now presents a set of common rules for all of them. On the other hand, although by its scope of application the Maintenance Regulation relates to applicable law rules, it truly only directs towards the application of the Hague Protocol on Maintenance of 2007.

41 See Articles 6 and 7 and Art. 14.

42 Župan, M., Innovations of the 2007 Hague Maintenance Protocol, in beaumont et al. (eds.) Cross border recovery of mainte-nance, Oxford-Portland, Hart 2014, 311 et seq.

43 Vuković, Đ., Kunštek, E., Međunarodno građansko postupovno pravo, Zgombić i partneri, Zagreb, 2005, 42-43.

44 Triva, S., Dika, M., Građansko parnično procesno pravo, Narodne novine Zagreb, 2005, 288 et seq.


56 57


PIL provides so, the Croatian court has exclusive jurisdiction. General jurisdiction of Croatian courts exists if the defendant is domiciled in Croatia.45 by the exception to this rule, general jurisdiction exists if the defendant has residence in Croatia, under the following conditions: if the defendant is not domiciled in Croatia or in any other State or if the defendant is domiciled abroad but he or she resides in Croatia and both litigants are Croatian citizens (Art. 46 (2)(3)). There is a special subversion of a general jurisdictional rule embodied in a provision based on retorsion: if the court in a foreign state has jurisdiction in disputes against Croatian citizens on the basis of grounds of jurisdiction that do not exist in the provisions on jurisdiction of the Croatian courts, those grounds shall be applicable to the existence of jurisdiction of the court in disputes in which the defendant is a citizen of that foreign state. Such provision is intended to annul the repercussion of exorbitant grounds of jurisdiction employed towards Croatian citizens before foreign courts.46 The litigants may not agree upon jurisdiction of a foreign or Croatian court in any of the respective family law disputes! The PIL Act prohibits an express prorogation agreement, but it is conceived that such prohibition relates to a tacit agreement as well.47 When jurisdiction of the Croatian court is determined by provisions of the PIL Act on the assumption that a litigant has a Croatian citizenship, jurisdiction shall also exist for stateless persons having their domicile in Croatia. There is a problem regarding attraction of jurisdiction, as there is no rule authorising a court to decide upon maintenance in a divorce dispute matter! Nevertheless, such rule exists in domestic cases, where a court is obliged to decide ex offo on maintenance and parental rights and duties in the mere divorce proceeding.48

Special jurisdictional rules are prescribed for divorce or marriage annulment in Articles 61-62 of the PIL Act. The Act provides for elective and exclusive criteria. Even if the defendant is not domiciled in Croatia, Croatian courts shall have jurisdiction in marital disputes (disputes for establishing the existence or non-existence of marriage, annulment of marriage or divorce) if both spouses are Croatian citizens, irrespective of where they are domiciled; or if the plaintiff is a Croatian citizen and is domiciled in Croatia; or if the spouses had their last domicile in Croatia, and the plaintiff was domiciled or resident in Croatia at the time of filing the action. Further elective criteria provide for jurisdiction of the Croatian court to a divorce dispute to which a plaintiff is a Croatian citizen and the law of the state whose court would have jurisdiction does not provide for the institution of divorce of marriage (Art. 63).

As far as exclusive jurisdiction is concerned, if the defending spouse is a Croatian citizen domiciled in Croatia, Croatian court’s jurisdiction is exclusive. The Croatian court shall have jurisdiction in disputes referred to in Art. 61 of the PIL Act even when the spouses are foreign citizens who had their last common domicile in Croatia, or when the plaintiff is domiciled in Croatia, provided that in those cases the defendant consents to the jurisdiction of the Croatian court and that the jurisdiction is allowed by the legislation of the state whose citizens the spouses are. In terms of the law applicable to divorce, pursuant to Art. 35, the nationality criterion plays a dominant role.

Prior to the entry into force of the 1996 Hague Convention, the only rule of international jurisdiction in matters of parental care was provided for by the PIL Act, i.e., provision of Ar-

45 If there are several defendants in a lawsuit who are considered to be in a legal community as to the subject matter of the dispute, or their rights and obligations are arising from the same factual and legal basis, the court of Croatia shall have jurisdiction also when one of the defendants is domiciled in Croatia (Art. 46(4)).

46 Dika, M., Knežević, Stojanović, et al. Komentar zakona o međunarodnom privatnom pravu, Nomos, beograd, 1991, 176.

47 See the commentary of Art. 49(3) and Art. 50 in Dika et al. Komentar zakona, op. cit., n. 45, 183.

48 Šarčević, P. (et al.) Family Law in Croatia, Wolters Kluver, 2011, 123.

ticles 66 and 69. The PIL Act provided for elective and exclusive jurisdiction. Special jurisdiction of the Croatian court is provided for in disputes on custody and child care and visitation rights of children under parental custody if both parents are Croatian citizens. Since decisions on pa-rental care are not necessarily issued by the courts, but are often issued by a Social Welfare Aut-hority (as prescribed to its jurisdiction by the Family Law Act)49, provision of special jurisdicti-on in parental care disputed to Croatian courts by analogy refers to the competence of other bo-dies as well. When deciding on deprivation and restoration of parental rights, extension of pa-rental rights, the appointment of a parent as a guardian in respect of management of the child’s property, the declaration that the child was born inside marriage, and when deciding on other matters relating to personal status and relations between parents and children, pursuant to Art. 69, Croatian courts have jurisdiction even when the conditions of Art. 46(4) of the PIL Act do not exist, if the applicant and the person in relation to whom the application is submitted are Croa-tian citizens, or when only one person participates in the proceedings, if that person is a Croati-an citizen. If the defendant and the child are Croatian citizens and if both are domiciled in Cro-atia, jurisdiction is exclusive.

The Hague 1996 Convention introduces very different requirements of international jurisdic-tion since its enactment in Croatia on 1 January 2010. The Hague 1996 Convention grants pri-macy to courts and authorities of the habitual residence of the child, with the overall intention of the Convention to make that forum a solely responsible forum for long-term measures to pro-tect the child. As the child changes its habitual residence, he or she changes the jurisdiction of an authority that has power under the Convention to take action on the issue of parental rights and visitation contacts.50 A change of habitual residence exceptionally does not lead to a change of jurisdiction - if the relocation of the child was illegal.51 The authorities of the new illegal habi-tual residence of the child can still take emergency protective measures, but these measures wo-uld cease as soon as the authorities of the regular place of habitual residence of the child under-take appropriate measures.52 As an exception, even illegal migration can lead to changes in inter-national jurisdiction if certain conditions laid down by the Convention are met.53 Supremacy of this criterion is therefore not absolute: the 1996 HC contains several additional criteria for inter-national jurisdiction, but their use is severely restricted or conditional. We shall enumerate the-se provisions: the rule on the transfer of jurisdiction, jurisdiction of the state of the child’s re-sidence, jurisdiction of a state where the property of a child is situated for urgent interim mea-sures authorities should undertake in respect of that property (Articles 11 and 12), additionally, the Convention opens up the possibility of attracting guardianship proceedings to a divorce dis-pute when the national law of the contracting state can decide on the requests in the same pro-ceeding, and if such attraction is in the child’s best interests.54

In terms of applicable law, prior to the entry into force of the1996 Hague Convention, provision of Art. 40 of the PIL Act included the determination of the applicable law for all of the issues in parent–child relationship.

49 Former Family Code (Obiteljski zakon) NN 116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11, 61/11, as well as the new Family Code of 2014, NN 75/14, 83/14.

50 See Art. 5 (2) compared to Art. 8 of brussels II bis.

51 See Art. 7 (2) compared to Art. 10 of brussels II bis.

52 See Art. 11(1) compared to Art. 20 of brussels II bis.

53 See Art. 7 a) and b) compared to Articles 10 and 11 of brussels II bis.

54 Dika et al. Komentar zakona op. cit., n. 45, 134-138.

59


58


Auxiliary criteria on special international jurisdiction of Croatian courts in maintenance obligations were found separately in terms of child support and in terms of other legal disputes regarding alimony and maintenance of spouses. Of significance to all maintenance categories was the jurisdiction of Art. 68, i.e., forum of assets, which could be used to charge maintenance debts. In terms of child support, provision of Art. 67 prescribed a total of four different situations to be applied with an exception to the general jurisdictional rule: if the child was filing the action and it was domiciled in Croatia; or if the plaintiff and the defendant were Croatian citizens, irrespective of where they were domiciled; or if the plaintiff was a minor and a Croatian citizen.

Jurisdiction in relation to other categories of the statutory obligation of support, i.e., the ones not mentioned in Art. 67(1), should lie with Croatian courts if the plaintiff was a Croatian citizen domiciled in Croatia. Pursuant to Art. 67(3), the Croatian court had jurisdiction to hear a case in disputes on a statutory obligation of support between spouses and between former spouses also if the spouses had their last common domicile in Croatia, and the plaintiff continued to be domiciled in Croatia at the time of litigation. In terms of cohabiting couples, there were no separate provisions and the doctrine suggested the use of the same terms prescribed in regard to marital spouses.

The regime of bilateral agreements that Croatia is a party to has a peculiarity; issues of parental care and the obligation of child support are governed by the general rule of “relations between parents and a child”, what in technical terms follows the nomenclature of the PIL Act. However, in EU terms, these treaties are superseded by Regulations.

In terms of law applicable to maintenance, the PIL Act implemented different provisions depending on a kind of maintenance in dispute. Maintenance matters were dispersed in five different regimes:55 two regimes of child support: a general collision norm for relations between parents and children (Art. 40) and in the case of adopted children, the overall collision norm for the effects of adoption (Art. 45); separate regimes for maintenance obligations between spouses enter the marriage regime effects (Articles 36, 37); maintenance obligations arising from an cohabitation community (Art. 39); maintenance obligations among other relatives (Art. 42).

In terms of child support, connecting factors of Art. 40 and Art. 45 were identical, so the argument for general provisions relating to parent-child applied by analogy when it came to the provision of Art. 45 as well. Provision of Art. 40 determined law applicable to relationships between parents and children by the law of the country of their common nationality. There was a significant departure from this rule in cases of double or multiple nationalities. Namely, according to Art. 11(2), Croatian citizens with more nationalities are considered Croatian citizens exclusively. Therefore, if both parents and a child had Canadian citizenship, and the father also had Croatian citizenship, Art. 11(2) would deprive application of their common nationality connecting factors!

Pursuant to Art. 40, if parents and children were citizens of different states, the law of the state in which they all had permanent residence applied. If parents and children were citizens of different states and did not reside in the same country, the Croatian law applies if a child or a parent were a Croatian citizen. The final subsidiary connecting factor to any other relation between parents and a child is to the law of the state whose citizen the child is.

In disputes on statutory maintenance between spouses, provision of Articles 36-38 applied. The rule referred to the common nationality of the spouses, secondarily to common residence

55 Varady, T., L’obligation alimentarie en droit international prive - yugoslavie, in L’obligation alimentaire de droit international privé, Vol. 2, Paris, 1987. Institut de recherches juridiques comparatives (ed.), 142, n. 36.

as a subsidiary connection and there was an auxiliary rule which provided for the application of the last common residence. If none of these connecting factors could have been applied, Croatian law applied. In disputes on statutory maintenance between cohabiting partners, provision of Art. 39 was applicable. The rule was similar to the preceding rule in terms of spouses, although the legislature reduced the number of subsidiary connecting factors. In terms of support among other relatives, the legislator referred to the application of law of the nationality of the relative from whom maintenance was required.

3.2. Recognition and enforcement of foreign decisions

General solutions of the PIL Act are prescribed in provisions of Articles 86-92 of the Act. The legislator prescribes conditions and criteria that need to be examined in order to verify the reliability of the foreign decision and incorporate it into the domestic legal order. The process of exequatur is an ex parte procedure.56 The effect equated to domestic legal orders is only with foreign decisions that have passed an exequatur procedure and are recognised. The court may recognise a foreign judgment, a court settlement, but also the decision of another authority which is in the country of origin equated to court decisions, and falls within the scope of Art. 1 PIL Act (Art. 86). Only those decisions that have become final in the state of origin are eligible to be recognised.

The legislator further predicts negative assumptions for recognition and enforcement of foreign decisions which follow the existence of procedural irregularities in the decision (Art. 88), the existence of exclusive jurisdiction of Croatian authorities to decide the case (Art. 89), the existence of a final court decision or already recognised foreign decision in the same subject matter (Art. 90(1)), the fact that in the same subject matter between the same parties there is an on-going litigation initiated earlier, when the court suspends the recognition of a foreign judgment until the finality of that judgement (Art. 90(2)), the public policy offence (Art. 91) and the lack of reciprocity (Art. 92).

One should note that there are numerous bilateral treaties that Croatia is a party to. The only multilateral agreement of significance here is the regime of the 1996 HC.

It may be decided upon recognition and enforcement of a foreign judgement in a course of the main proceeding or as a preliminary question in the course of the proceeding relating to some other matter. If we speak of the preliminary question procedure, recognition and enforcement may take place in any litigious, non-litigious or execution procedure. If there is no prior ruling on recognition and enforcement, the court may decide on it as a preliminary question, and such ruling produces effects only for the proceeding in question (Art. 101(5)). If recognition and enforcement are proceeded as a main question of a case, it is decided in a non-litigious procedure by the relevant first instance court (Općinski sud). In each of these procedures, the judge deciding on recognition and the procedure must limit the examination to formally prescribed conditions of Art. 86-96.

The PIL Act prescribes conditions for recognition and enforcement of a foreign judgement. Only judgements that have become final pursuant to the law of the country of origin are eligible for recognition and enforcement. The party asking for recognition and enforcement must submit a proof, i.e., a certificate issued by the competent foreign court or other authority

56 Vuković and Kunštek, Međunarodno građansko postupovno pravo, op. cit., n. 42, p. 478.


60 61


certifying that the judgment has become final. There is reported case law57 where recognition of a foreign France divorce decision was rejected because the proponent omitted to submit a proof of the final foreign divorce decision and its official translation to Croatian. Jurisdiction of a court issuing a decision is not checked, but exclusive jurisdiction of the Croatian court is an absolute obstacle for recognition. It means that a foreign judgement decided in a case that falls under exclusive jurisdiction of Croatian courts would be rejected recognition pursuant to Art. 98(1). Exclusive jurisdiction in matters in focus of this research relate to marital disputes58 and custody disputes.59 Jurisdiction is not relevant and not questioned at all if recognition is requested of a status judgement that concerns only the nationals of the country of origin. The mere provision of Art. 92(2) does not state what kind of reciprocity is required, so it is interpreted that it is not a requirement for formal, but merely factual reciprocity.60 It means we need no agreement on mutual recognition and enforcement with the state whose decision is in procedure for recognition in Croatia; we only need the fact that Croatian judgements are recognised in the concerned country of origin of the judgement at issue. It is sufficient that there is no proof that Croatian judgments have been denied recognition in the relevant state of origin without any grounded reasons. Reciprocity is not required for recognition of a foreign judgement on divorce, i.e., marriage annulment. The non-existence of reciprocity shall not be an impediment to the recognition of a foreign judgment rendered in a marital dispute or in a dispute for establishing or contesting paternity or maternity, or if the recognition or enforcement of a judgment is applied for by a Croatian citizen. The existence of reciprocity with regard to recognition of foreign judgments is presumed until the opposite is proved, and where there is doubt whether reciprocity exists, the federal authority for the administration of justice shall provide an explanation.

In a concrete exequatur case, often we are faced with the fact that the court of origin has decided on the merits of a divorce and of maintenance, so we have double standards for checking the reciprocity requirement. Here we apply “partial reciprocity”:61 Reciprocity would be examined in the exequatur procedure only for that part of a decision that relates to maintenance and/or custody rights. The procedural deficiency most commonly consists of inadequate service of process notifying the defendant that the action against him or her starts pending. The exequatur court examines this occasion upon request of a party, not ex offo. Even if a party is inadequately informed about a procedure, but in the end, if that party takes part in the process and the merits, this objection of Art. 88(1) cannot be raised.62

The Croatian legislator practiced a negative assumption of public order to remove the appa-rent opposition of both substantive and procedural injustice of a foreign decision to the dome-stic regime. Reasoning about control of violations of fundamental principles in decisions about child support lies in two key reasons: a) it is a dispute which is not under exclusive jurisdiction

57 Supreme Court No Gž 2/1993-2 of 17 February 1993.

58 According to Art. 61(2) and Art. 89(2), in marital disputes where the defending spouse is a Croatian citizen domiciled in Croatia, the jurisdiction is exclusive. The rule should be read in conjunction to Art. 89/2 stating that if the defendant applies for recognition of a foreign judgment rendered in a marital dispute or if the party applies therefor, and the defendant does not object thereto, the exclusive jurisdiction of the Croatian court shall not be an impediment for recognition of that judgment.

59 In custody disputes pursuant to Art. 66/2, if the defendant and the child are Croatian citizens and if they are both domi-ciled in Croatia, the jurisdiction is exclusive.

60 Supreme Court No Gž 3984/76 of 3 November 1976.

61 Vuković and Kunštek, Međunarodno građansko postupovno pravo, op. cit., n. 42, 397.

62 Vuković and Kunštek, Međunarodno građansko postupovno pravo, op. cit., n. 42, 362; Grbin, Priznanje i izvršenje odluka stranih sudova, Zagreb: Informator, 1980, p. 154; Dika et al. Komentar zakona, op. cit., n. 45, 290, reference 8.

of our courts, so it can happen that such jurisdiction is based on absurd facts, and b) violation of public order protecting the interests of the directions that have been violated, and to protect the public interest and the fact that the legal representative of the child in the decision-making ne-gligently fails to take advantage of available resources to remedy procedural irregularities must not go against the child the maintenance decision relates to.63

A typical case might be a situation where a foreign decision ordered child support in relati-on to the father whose paternity was not found properly and therefore lacks a proven legal gro-und of maintenance. Then it can be a situation in which the subject of recognition and enforce-ment is a judgment establishing paternity and support, but in terms of the first - status decisi-on, we should intervene in order to protect the domestic process of public policy because the de-cision was made only on the basis of statements of the mother and the child’s paternity that the court did not determine its truthfulness.64 If a foreign decision would state a proven paternity of a child conceived in the process of medically assisted procreation as a legal ground of mainte-nance, this could be considered contrary to our public policy that explicitly in these cases prohi-bits the establishment of paternity (Art. 85 FLA). A similar situation would be if a legal basis for maintenance of a foreign child support order is established in relation to maternity or paternity of a child that is legally adopted, and our legal system bans establishing paternity or maternity in adoption (Art. 147 FLA).

If there is a final domestic judgement in the same subject matter, it would impede foreign judgement recognition, even if the foreign procedure was initiated earlier than the domestic one! If there are two parallel proceedings on the same subject matter between the same parties pen-ding before a domestic and a foreign court, and a foreign proceeding was initiated earlier, the do-mestic court shall stay proceedings (upon request of parties) and wait for the outcome of the fo-reign proceeding. If in a relevant case the Croatian court would have exclusive jurisdiction or if there is no reciprocity, a foreign judgement would be denied recognition.

In a situation when there are two procedures on same subject matter between the same par-ties and the same subject matter, and the domestic procedure was initiated earlier and is still pending, and the foreign procedure was initiated later but has ended with a final judgement be-fore, the court will stay the recognition procedure until a final judgement is issued in a domestic case. If, in the end, a domestic judgement would not decide the issue on the merits, a foreign jud-gement would be recognised. If the domestic proceedings end up with a judgement on the me-rits, Art. 90(2) foresees that a foreign judgement is denied.

In general terms, there is no control over the law applied in the country of origin. The excep-tion is made in regard to a decision on personal status (including marital status): if the Croatian law should have been applied pursuant to the PIL Act when deciding upon the personal status of a Croatian citizen, a foreign judgment shall be recognised even if a foreign law was applied, if that judgment does not substantially depart from the Croatian law that applies to such relation.

63 Dika et al. Komentar zakona, op. cit., n. 45, 303, reference 11; 304, reference 13.

64 Odluka Vrhovnog suda Slovenije No Pž 806/77 of 29 September 1977, Zbirka sudskih odluka, book 3, Vol. 2, 1978, 137-139.


62 63


4. cAse LAw AnALysIs

As no systematic publication of anonymized judgements is provided for in Croatia, case law analysis has been conducted on the basis of accessible published and unpublished judgments. case law can be grouped into several categories, which are presented below.

4.1. Divorce cases

The first set of cases deals with the proceedings on divorce and the decision who the minor child will live with and how the contacts with the other parent would be arranged. The first of such cases65 deals with the plaintiff who is a citizen of Croatia residing in Croatia, whereas the respondent resides in the Republic of Srpska. The minor child is a citizen of Croatia residing in Croatia. The court neither refers to the provisions on international jurisdiction nor questions it, but it merely accepts the jurisdiction. The court has jurisdiction over the divorce issue pursuant to Art. 61(2/2) of the PIL Act. The court issues a decision regarding the parental care, child’s rights to visitation and maintenance in line with the ex offo duty deriving from the Family Law Act. The court applied the Croatian substantive law as law applicable to a case without any question to the choice of law rules.

In the second case,66 facts of the case differ in comparison to the aforementioned. The plaintiff is a citizen of Croatia residing in Croatia; the respondent is a citizen of Hungary residing in Croatia. The minor child is a citizen of Hungary with permanent residence in Croatia. The Court does not refer to the provisions on international jurisdiction, but accepts jurisdiction over a case. Such jurisdiction is basically grounded; for the divorce, Art. 67 b of the PIL Act is applicable as the plaintiff is a citizen of Croatia and has permanent residence in Croatia. For a decision on parental responsibility, the Hague Convention of 1996 provides jurisdictional grounds as the habitual residence of the child is in Croatia. Regarding alimony, the court accepts the jurisdiction according to the interpretation of Art. 67(a) of the PIL Act. Croatian law is applied.

In the third case,67 facts of the case are the following: the plaintiff is of unknown nationality with residence in Germany, and the respondent is a citizen of Croatia, permanently residing in Croatia. The minor child resides in Croatia as well. The procedure started by delivery of charges under domestic procedural law on 20 April 1999, but the court was informed that the procedure pertaining to the same matter was also initiated in Germany on 27 October 1998. International jurisdiction of a court for a divorce case is based on Art. 61(2) of the PIL Act. Since the respondent is a citizen of Croatia with permanent residence in Croatia, jurisdiction of the Croatian court is exclusive. However, for judgement on parental care, Croatian courts lacked international jurisdiction (at that time, Croatia was not a party to the Hague Convention of 1996 which would provide a proper ground of jurisdiction due to the habitual residence of the minor child in Croatia). The court applied the Croatian substantive law to all of the matters.

In the fourth case,68 the subject of the proceedings is divorce and a decision which parent the minor child will live with, alimony and contact arrangements with the other parent. For a

65 Municipal Court in beli Manastir, No P-633/03 of 13 February 2004.

66 Municipal Court in beli Manastir, No P-367/12 of 25 February 2013.

67 Municipal Court in Zagreb, No P-901/98 of 26 September 2005.

68 Municipal Court in Zagreb, No P2-2035/09 of 16 September 2012.

divorce, the Croatian court has jurisdiction as both spouses are citizens of Croatia (Art. 61 the PIL Act). For parental care rights, Art. 66 provided sufficient grounds. Regarding alimony, the fact that the plaintiff is a citizen of Croatia residing in Croatia suffices grounds of Art. 67 of the PIL Act. The court applied the Croatian substantive law by default.

In a case of Zagreb Municipal Court,69 facts were as follows: the spouses and a child were citizens of Croatia; the mother and the minor child resided in Germany whereas the respondent (the father) resided in Croatia. Croatian courts have exclusive jurisdiction over the matter of divorce because the respondent is a citizen of Croatia residing in Croatia. According to Art. 66 of the PIL Act, the Croatian court has jurisdiction over parental care rights. According to Art. 67 of the PIL Act, the Croatian court has jurisdiction over the alimony issue, because the plaintiff is a minor child and a citizen of Croatia.

In the fifth case,70 in a divorce proceeding, a plaintiff was a citizen of Croatia residing in Croatia, the respondent is the US citizen residing in the United States. The minor child is a citizen of Croatia residing in Croatia. These are proper grounds for jurisdiction: the Croatian court has jurisdiction over the matter of divorce according to Art. 61(1), item 2, of the PIL Act because the plaintiff is a citizen of Croatia with permanent residence in Croatia. Due to the habitual residence of the minor child, the Croatian court has jurisdiction over parental care rights according to the Hague Convention of 1996. As to alimony, according to Art. 67 of the PIL Act, the Croatian court has jurisdiction because the plaintiff is a minor child and a citizen of Croatia. Regarding the law applicable to divorce, under the provisions of Art. 35(2) of the PIL Act, Croatian law and foreign (Californian) law, were applied, whereas regarding parental care rights and alimony, Croatian law was applied. The sixth case is rather similar, but it related to Germany.71

4.2. case law on parental responsibility and visitation rights

The second set of cases falls into a category where the court was called upon to decide on parental responsibility and visitation rights, or solely on maintenance issues.

In the first cases,72 the subject of the proceeding was a modification and rendering a new decision on visitation of the minor child and his father. The mother and the child are citizens of Croatia residing in Croatia. The father is a German citizen residing in Germany. The Court’s decision does not point to any provision on jurisdiction, and there is no proper ground for jurisdiction in any of articles of general or special jurisdiction of the PIL Act. We should note that if at that time Croatia had been a party to the Hague 1996 Convention, jurisdiction would have been grounded because of the habitual residence of the child. The Court merely applied the Croatian substantive law.

In the second case,73 the subject of the proceeding was establishment of paternity and alimony. The mother and the child, the plaintiffs, were citizens of Croatia permanently resident in Croatia. The respondent of unknown nationality (probably Swedish) resides in Sweden. The Court does not call for provisions on jurisdiction in its decision, but accepts the jurisdiction.

69 Municipal Civil Court in Zagreb, No 19 P2-2058/10 of 19 January 2012.

70 Municipal Court in Split, No III P-269/07 of 1 July 2011.

71 Municipal Court in Split, No III P-202/94 of 7 April 2009.

72 Municipal Court in Zadar, No R1-135/09

73 Municipal Court in Zagreb, No P2-527/07 of 23 January 2012.


64 65


Such jurisdiction can be grounded on provisions of Art. 67 of the PIL Act, because the plaintiff is a minor child permanently resident in Croatia. The Croatian substantive law was applied.

In the next case,74 the subject of the proceeding was the realisation of parental care. The plaintiff (father) is a citizen of Croatia resident in Croatia. The respondent (mother) is a citizen of Italy residing in bosnia and Herzegovina. Minor children were citizens of Croatia but not resident in Croatia. The Court declined its jurisdiction and dismissed the claim proposal in an extrajudicial procedure because it found that pursuant to Art. 46 (5) of the PIL Act, the Croatian court had no jurisdiction because the persons towards whom the request was made (the mother and the children) did not have permanent residence in Croatia.

In the following cases,75 the subject of the proceedings was a maintenance claim. In a claim for the termination of an alimony obligation, the father (a plaintiff) was a citizen of Croatia while the defendant (the son) was a citizen of Croatia residing in Germany. The son has reached the age of majority but is regularly attending school. The Court did not call for provisions on jurisdiction in its decision, but the acceptance of the jurisdiction was justified in accordance with the provisions of Art. 67 of the PIL Act because the plaintiff and the respondent are Croatian citizens. According to Art. 40 (3) of the PIL Act, Croatian law was applied.

The next maintenance claim76 related to illegitimate child alimony. The plaintiff was a minor child, a citizen of Croatia, residing in Croatia. The respondent is her father residing in Canada (probably a Serbian citizen). The court does not refer to the provisions on jurisdiction; its jurisdiction over this alimony claim could be based on the provisions of Art. 67 of the PIL Act because the minor child is a citizen of and domiciled in Croatia. The Croatian substantive law was applied by the court without regard to choice of law rules; however, it was justified by Art. 40 (3) of the PIL Act.

In the following cases the courts had to deal with parental care and maintenance in the course of the same proceedings. In the first case,77 the subject of the proceeding was a modification of a former and a new decision on which parent the minor child will live with, how the contacts with other parents would be arranged and alimony. The plaintiff (father) was a citizen of Guatemala. The respondent (mother) was a citizen of Croatia permanently resident in Croatia. The minor child, of unknown nationality, resided in Croatia. The Court does not call for provisions on jurisdiction in its decision. In this factual situation, the jurisdiction of the court was not properly grounded regarding parental care. The court would, however, not lack jurisdiction if at that time the Hague 1996 Convention had been applicable in Croatia, as the habitual residence would suffice for establishing a valid ground of jurisdiction. The Croatian substantive law was applied by default, without regard to choice of law rules.

In the following case,78 the court had to decide on a modification of the decision on which parent the minor child will live with and how the contacts with the other parent will be arranged, as well as on alimony. both parents were citizens of Croatia, the plaintiff

74 Municipal Court in Zagreb, No R10-285/08 of 12 September 2008.

75 Municipal Court in beli Manastir, No P-126/09 of 5 June 2009.

76 Municipal Court in beli Manastir, No P-109/12 of 7 March 2013.

77 Municipal Court in Zagreb, No P2-536/10 of 7 December 2010.

78 Municipal Court in Split, No III R-15/07 of 31 May 2007.

(father) residing in Croatia and the respondent (mother) residing in Austria. The minor child, a citizen of Croatia, resided in Croatia and in Austria. Exclusive jurisdiction of the Croatian court is based on Art. 46 of the PIL Act because the parties are Croatian citizens. The Court applied the Croatian substantive law without regard to choice of law rules.

In the following two cases, the subject of the proceedings was a request for a new, modified decision on who the minor child will live with and how the contacts with the other parent will be arranged. Facts of the first case79 are as follows: parents and the minor child were citizens of Croatia, parents were divorced and it was determined that the minor child would live with his mother. Later on, the mother changed her residence and moved to Norway, the father was neither asked about that nor gave his consent to move the child abroad. At the time of the proceeding, the minor child attended school in Norway and the father lived in the Republic of Croatia. The Court did not question its international jurisdiction but merely decided on a dispute. The Court had jurisdiction pursuant to Art. 66 of the PIL Act because both parents were citizens of Croatia. The Croatian substantive law was applied by default. There follow facts of the second case.80 After the termination of marriage, the competent authority has decided that the child will live with the mother in Croatia. Without the consent of the father, the mother later moves with the child to bosnia and Herzegovina and prevents the father from having contact with the child. The father seeks the return of the child in a special child abduction procedure and starts another procedure to modify the decision on parental responsibility, child care and visitation rights and imposition of urgent provisional measures to ensure contacts with the minor child. The child was a dual citizen of Croatia and bosnia and Herzegovina, the father was a citizen of Croatia, the mother was a citizen of Croatia domiciled and permanently resident in bosnia and Herzegovina. The mother objected to the court’s jurisdiction; the objection was set aside by the court with reference to Art. 69 of the PIL Act empowering the court to decide in such issues if both parties were Croatian citizens. In this case, the Court applied the Croatian substantive law and justified the judgement by the UN Convention on the Rights of the Child.

4.3. child abduction cases

In all of the cases relating to the return of illegally removed or retained minor children Croatian courts applied the Hague 1980 Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction. The first case81 facts are as follows: the plaintiff (father) is a citizen of Canada currently residing in France. The respondent (mother) is a citizen of Croatia residing in Croatia. Parties with a common minor child often changed residence because of their business; the last common residence was in Lyon, France. After the termination of an employments contract by mother’s employer, the mother brought the minor child to Croatia where they resided. The request to return the minor child back to Lyon was rejected. The Court argued that the return does not represent child’s return to its homeland, nor guarantees its permanent stay in that environment. The minor child has stability with his mother and the return to Lyon could lead to an unfavourable position and cause psychological trauma.

79 Municipal Court in Zadar, No R1-46/08 of 21 March 2008.

80 Municipal Court in Zadar, No R1-25/06.

81 Municipal Civil Court in Zagreb, No R1o-27/11 of 6 April 2011.


66 67


In the second case82, the facts are as follows: the marriage of the plaintiff and the respondent ended by divorce with a final 2008 decision of a court in bosnia and Herzegovina. The court ruled that the minor children (born in 2006 and 2008) would live with their mother. Spouses did not live together from the time prior to the birth of their younger child. In 2009, the mother moved with the children from their bosnian permanent residence to Croatia. The children have Croatian citizenship. The court made use of the excuse of Art. 13 of the Child Abduction Convention as to the request to return minor children since it was found out that the separation of minor children from their mother and the environment in which they feel safe and well cared for would have adverse effects on their development, especially because the mother does not dispute the father’s right to meetings and get-togethers with his children.

In the following case,83 the divorce proceeding of parents was conducted in Switzerland, where a court decision assigned the mother with custody over the minor children and decided they should live in Switzerland. The Court also determined that the father, who lives in Croatia, will have adequate contacts with the children. After summer holidays, the father did not return children to Switzerland but retained them in Croatia and enrolled them in school in Croatia. The Court had to decide on a return request; it held a hearing of both children who expressed their wish to live with their father, and complained about an inappropriate lifestyle with their mother. The Court refused the request to return these minor children to Switzerland because it determined that it is not in the interest of the children. The Court explicitly referred to the wish of children to live with their father.

In the next child abduction case,84 the facts of the case indicate that a marriage of the plaintiff and the respondent was divorced by a final court decision in Austria in 1995. The Court made a final decision to entrust the two minors, born in 1991 and in 1994, to their mother, and allowed visitation rights to the father. In 1997, the mother took her minor children, both Croatian citizens, to Croatia and looked after them so that the children were taken care of (both financially and socially), while the father actually and legally did not execute the right to care and custody of two minor children at the time of their removal. The Court refused the request to return the minor children because it was determined that the father actually and legally did not execute the right to care and custody of two minor children at the time of their removal, and that there is an obstacle for their return justified by Article 13 of the Convention.

In the next case,85 a minor child lived with his mother in bosnia and Herzegovina. The father, a Croatian national and of Croatian residence, felt the mother was not providing a child with sufficient health care and hence refused to return the child to the mother on one of the visitation occasions. The court refused the request to return the minor child. The court undertook an overall assessment of the merits, found out that the father was taking good care of the child and that the child was emotionally satisfied and successfully adapted to the new environment. The court emphasised that the return to the mother would not be in the child’s best interest, as it would bring him in an unfavourable position. The court’s decision does not explain the particular circumstances of the removal of a minor child.

82 Municipal Civil Court in Zagreb, No R1o-143/10 of 14 October 2010.

83 Municipal Civil Court in Zagreb, No R1o-599/12 of 11 October 2012.

84 Municipal Civil Court in Zagreb, No R1-1744/04 of 27 October 2004.

85 Municipal Civil Court in Zagreb, No R1-1696/06 of 17 November 2006.

In the next case,86 the plaintiff (father) was a citizen of the USA residing in the USA. The respondent (mother) was a citizen of Croatia permanently resident in Croatia. They were married in Croatia in 2005, the minor child was born in Croatia in 2006. The family lived together in the USA since 2006. With the father’s consent, the mother and the child went to Croatia. After they left, disturbances in relations between the spouses occurred and the mother and the minor child remained in Croatia. The court refused the request to return the minor child because it assessed that it was not kidnapping within the meaning of the Convention and that there were no contraindications that, after the divorce, the child should not continue to live with his mother.

In one of cases87 the plaintiff (father) was a citizen of Italy and the respondent (mother) was a citizen of Croatia. The minor child born in 2009 was a dual citizen of Croatia and Italy, also had residence in Italy at the address of his parents. by the decision of 2011, the Court in Torino entrusted the care of a child to both parents. The mother illegally moved the child to Croatia where she declared his residence. Upon a return claim, the Croatian court accepted the request for the return of the minor child to Italy. The mother objected and asked the court to refuse the return on the grounds of Art. 13. The court undertook an assessment of the fact and concluded that the mother wrongfully took and kept the minor, that the return of the child to Italy would not pose any serious threat to the child, nor would it expose the child to abuse, neglect, or extraordinary emotional dependence, in the sense of Art. 13 of the Convention.

The court also ordered the return of the child wrongfully taken by its mother in the case that related to the Netherlands.88 The case89 that relates to the USA ended with a return order as well. The facts were as follows: the mother, a citizen of Croatia, and the minor born in 1996 (a Croatian citizen as well), lived with the child’s father in Florida until 2002. The mother illegally moved the minor to Croatia. Upon the father’s request, the court ordered the return of the minor. The court found no justified ground to refuse the return, as the mother acted contrary to the orders of the court in the United States and violated father’s right to care that he had at the time of removal of the minor child.

4.4. Recognition of foreign judgements

A number of decisions on recognition of foreign judgements have been analysed. Most of them refer to foreign divorce proceedings,90 while some relate to a foreign certificate of obligation to pay alimony.91 Recognition of foreign court decisions was based on the provisions of Articles 87-92 of the PIL Act. The court examined if applicants filed the decisions in the original language with certified translations, as well as the confirmation of the competent court on the validity under the law of the state where the decision was made. Public policy was not raised in any of the cases.

86 Municipal Civil Court in Split, No I R-728/08 of 20 February 2009.

87 Municipal Civil Court in Split, No Rob-72/11 of 27 July 2012.

88 Municipal Civil Court in Zagreb, No R1o-225/10 of 3 January 2011.

89 Municipal Civil Court in Zadar, No R1-159/03 of 27 October 2004.

90 Municipal Court in Split, No R1-608/12 of 5 February 2013, No I R-510/08 of 23 September 2008, R1-284/09 of 21 April 2009, No R1-441/11 of 14 September 2011, No R1-393/10 of 28 June 2010.

91 Municipal Court in Split, No Ovr-2091/11 of 3 August 2011.


68 69


There is a reported case92 where a foreign German court did not fully reconsider whether the service of a document has been properly performed and recognition of such foreign decision is therefore rejected. There is also a reported case where parties claimed that delivery was insufficient, and it can be easily established that such deficiency really existed in the procedure. but that party still found out that there was an ongoing procedure against her and enrolled in the procedure. The court recognised that as an objection to Art. 88 such decision became irrelevant. There is also reported case law93 on an exequatur of a foreign alimony decision where a defendant claims his procedural rights have been violated in a foreign procedure because he only has 3 days left to prepare his defence. The Croatian Code of Civil Procedure prescribes he should be given at least 8 days to prepare his defence. The Supreme Court examined the case and rejected his objection to recognition. Namely, he was really left with only 3 days in the first instance procedure in a foreign country, but he filed a complaint and the trial was repeated. In a repeated trial, he regularly participated in a discussion of merits what makes his arguments irrelevant from the perspective of Art. 88 of the PIL Act.

There is also a reported Constitutional Court case.94 The applicant lodged a complaint against the decision of the Vukovar County Court No Gž-1298/05-2 of 31 may 2005, which rejected the applicant’s appeal lodged against the decision of the Municipal Court in Vukovar No P-560/04 of 30 October 2004. This decision rejected as inadmissible the applicant’s complaint for divorce, child custody, care and education: the trial court found that was adjudicated matter. The constitutional complaint related to a violation of the constitutional right of equality before the law, guaranteed by Article 14 § 2 of the Constitution. The applicant believed his right of access to a court, which is part of the basic human right to a fair trial guaranteed by Art. 29 (1) of the Constitution, was violated. In this case, the applicant’s complaint for divorce was rejected as inadmissible because the court found that the applicant’s claim was finally decided by the judgment of a foreign court recognised by the Municipal Court in Vukovar, and has legal effect as a final judgment rendered by the courts in the Republic of Croatia. Art. 333 of the Civil Procedure Act clearly obliges a court not to proceed in the matter that has already been decided upon. The constitutional court further clarified that procedural guarantees deriving from the Constitution are the subject of examination of a court conducting the exequatur procedure. The applicant also complained that he did not participate in a procedure in Sombor, but his constitutional claim was focused only on the proceeding in which his divorce petition was rejected because of res judicata! Therefore, the constitutional claim was rejected.

There is reported case law95 relating to a child custody matter and a maintenance matter96 where the party objected to recognition of a foreign judgement claiming that the facts of a case have not been properly determined by the court of origin. The Supreme Court clarifies that in the phase of recognition only conditions prescribed by the PIL Act are to be examined, and fact finding is not among them. The court has no power to modify the foreign judgement submitted to recognition. The court has no power authority to review the foreign judgement either on merits, law applied or established facts. In procedures for recognition and enforcement of foreign judgements, anyone with a legal interest in recognition may initiate the procedure.

92 Supreme Court, No Gž 12/1992-2 of 21 October 1992.

93 Supreme Court, No Gž 11/1990-2 of 25 October 1990.

94 Decision of the Constitutional Court No U-III / 3115 / 2005 of 30 October 2007.

95 Supreme Court No Gž 23/1993-2 of 15 October 1993.

96 Supreme Court No Gž 9/1991-2 of 19 February 1992.

5. concLUsIons on sIMILARITIes, DIffeRences AnD DevIATIons of THe cURRenT cRoATIAn LegIsLATIon AnD PRAcTIce fRoM THe RULes AnD PRAcTIces of THe AcqUIs APPLIcATIon

Extensive elaboration of the Croatian court legal system in PIL family matters has been conducted. Collection and elaboration of Croatian court practice has been conducted as well. Elaboration of collected court practice cases reveals that in most family related situations the existence of a foreign element has not been noticed by the court. In most cases, judges apply lex fori (both to determine jurisdiction and applicable law) to the case by default. Despite that strong “homeward” attitude, in most rulings the result is in conformity to the PIL Act! The structure of case law reflects the current Croatian migration situation: no extensive immigration has occurred yet and most international cases relate to Croatian nationals living abroad, or relate to Croatian national living in Croatia and seeking legal protection with the defendant being a foreign national. The structure of jurisdictional criteria of the PIL Act is based on the nationality or domicile which in the end in most cases results in proper and legally justified jurisdiction of Croatian courts. A symptomatic problem occurs with lack of proper jurisdiction in associated requests: the PIL Act does not acknowledge attraction of the maintenance issue or the parental responsibility issue to a divorce suit. Jurisdictional criteria should be examined separately for each request of a claim (divorce, parental rights, maintenance). Negligence of this PIL Act provision occurs for a reason that in the Croatian Family Law system a judge issuing a divorce order for a marriage with minor children must ex offo issue a decision on parental rights, visitation rights and maintenance. In many cases, the jurisdictional criteria for divorce do not comply with criteria for visitation of maintenance. Case law disclosed it was problematic with parental responsibility matters as in most cases there was no proper ground for jurisdiction.

Selected cases have been used to simulate the outcome of a result with a hypothesis that EU regulations have been applied to settle the case. Therefore, the same factual pattern is used as a hypothetical ground and EU regulations are applied thereto. The result in many situations is the same as it is currently in Croatian practice. EU regulations criteria are based on the habitual residence – it derives that in most of these cases the jurisdiction of the Croatian court is ensured. The applicable law criteria based on the habitual residence mostly lead to the application of lex fori as well. It derives that despite an enormous difference in criteria (for jurisdiction and applicable law) applied by Croatian vs. EU legislation, the practical result is rather similar.

Regulations No 2201/2003 and No 4/2009 will change the Croatian PIL system regarding divorce, parental obligations and maintenance. In most family issues, nationality and domicile were bases for jurisdiction prior to entry into the EU. If we take into consideration that nationality plays a minimal role in EU regulations, basically it is significantly kept only in brusells II bis regarding divorce where it is in the function of general alternative jurisdictional criteria, it would be the most significant change a legal system could have. The current criteria for jurisdiction are easily established by the court – it takes a piece of paper proving someone’s nationality and it is mechanically established. bearing in mind the long history of the current PIL Act, it would be hard for judges to start the fact-based finding and interpret law freely. So far, the PIL Act has given them no flexibility; from a methodological point of view, it relied on the mechanical application of provisions, so the judges have been neither taught to nor are really skilled at using open or flexible connecting factors or interpretation regarding PIL cases.


70 71

The court is sometimes reluctant to undertake fact-based finding regarding the domicile or the habitual residence.97 The mere fact of the Croatian nationality is conceived strong enough, regardless of the fact that this connection to Croatia has vanished. The fact that proceedings should be placed to a forum really close to the parties, the forum that is the best to decide on a case, is fully underestimated in comparison to the fact that a person is a Croatian national. We might perceive that the Hadady vs Mesko case98 could occur in front of our courts, only in the opposite sequence of submissions to the courts. There are evidenced cases of some other EU Member States that have shifted from the nationality to the habitual residence with regulations, where a court easily accepts the jurisdiction to a case of its national whose habitual residence was very doubtful!99

The concept of habitual residence has been applied in the Hague Conference and the European national PIL Acts for decades. Its appearance in the Croatian PIL is rather slight: it appeared through Hague Conventions but it has never been really examined in practice. Ensuring uniformity of law application could be problematic as case law is not being published on a regular basis. There is another possible problem with false translations. Even in previous translations of the Hague Convention the term “habitual residence” was translated into Croatian in different ways; the most significant departure has been made with the translation of the Hague Child Abduction Convention as it says “the place where child regularly stays”.

Possible hardship for future application of EU regulations in this field lies in the fact that the scope of application of each regulation is rather narrow and focused; moreover, one should be very clear on both material and territorial scope of application of each instrument. As the EU has been gaining its competence slowly, new regulations have been enacted for new areas of regulation. That might place judges into an unfavourable position, as, evidenced by this research, judiciary was not keen to explore either the PIL Act or the existing bilateral or multilateral regimes!

There is another question on a proper division of the scope of application of respective regulations and conventions. It is even more problematic as both regulations employ a particular convention-based scheme: they point directly towards certain Hague Conventions (the most significant is directed towards the 1980 Child Abduction Convention and the 2007 Maintenance Convention). A positive element is that clear guidance would be provided for

97 In the still pending case, parties are Croatian nationals living in the USA for several years, married in Croatia, with a child born in the USA. They got permanent residence status (a Green Card) in the States. The mother filed a plea for divorce, parental care and maintenance in the USA. After several months, the father did the same before the Croatian court. The mother objected on the basis of Art. 80 PIL code on lis pendens. The court of first instance relied on Art. 60(3) stating that the Croatian court has exclusive jurisdiction over the case, what deprives the application of Art. 80. The court of first instance rejects the objection of lis pendens. Its finding is based on the fact that the father still holds Croatian citizenship and has proof that he has a domicile in Croatia. At this stage, the court fully neglects the fact that the domicile is obviously false as by definition it is a place where a person lives and intends to live permanently, but they have a Green Card for permanent residence in the USA! It is remarkable in this case that the court does not realise that he lacks jurisdiction to decide on parental care and visitation (due to the application of the 1996 Hague Convention); the court is not interested in further consequences of its procedure: parties would in the end come up with two parallel decisions, i.e., the father would not be able to enforce the Croatian order on visitation rights and main-tenance in the USA and the mother would have difficulties in enforcing the USA court divorce order and inscribing her status in civil status records of married persons properly.

98 C-168/08 Laszlo Hadadi v Csilla Marta Mesko.

99 Vassilikakis and Kouris, in boele-Woelki, K., González-beilfuss, C., eds., brussels II bis Its Impact and Application in the Mem-ber States, Antwerp, Intersentia 2007, 137.


Croatian practitioners as case law of other EU Member States can be looked upon to ensure uniform interpretation.100

The problem could particularly occur with the 1980 Child Abduction Convention, one of the rare examples of international treaties applied in Croatian practice. brusells II bis introduces additional stricter rules and time limits for illegal removal among EU Member States. If we analyse cases regarding the return of the illegally removed child, we can observe the following: time limits within which the decisions are made are different, ranging from 3 days to 6 years. First-instance decisions are on average made within six months of the application submission. Second-degree decisions, in cases in which the appeals are submitted, are made within two months from filing the appeal. These facts, taken from a perspective of brussels II bis provisions, reveal the core problem of short deadlines prescribed by the Regulation – to Croatian circumstances they sound as “normative opportunism”! Opinions of minor children were obtained in only one of the nine analysed cases. The children that were questioned aged 6-9 years. In other cases, opinions of children were not requested, usually because of the age of children (from 1 to 6 years). The proponent was heard in one of the six cases in which the request for the return of the minor child was refused. Interpretation of an exception of the provisions of Article 13 of the Convention is often misused. The courts have refused to allow the return of a child just on the basis of the provisions of Article 13 of the Convention judging that the return was negative for the child because it would expose the child to psychological harm or because the child has adapted to the environment he or she lives in. They find the reason for the application of these provisions in the attachment of the child to the parent he or she lately lives with but they also evaluate the emotional connection between the child and the parent he or she does not live with before the removal of the child. Judges used to evaluate the attitude of the parent the child lives with towards the maintenance obligation and contact with the other parent. In some cases, the return of the child is understood as a separation from the parent who forcibly retained the child.

It may be significant here to emphasise that the new Croatian PIL Act is under drafting. There was a common position among the scholars that we should try to make things as simple as possible and reduce multiplicity of legal sources. Therefore, where a regulation exists, national rules would be abandoned entirely. This stipulation makes the PIL Act rather thin - but truly very detailed! As the wording “For divorce and parental responsibility matters: brussels II bis applies” is one sentence worth of many provisions!

Once regulations became valid legal sources, they have introduced completely new grounds of jurisdiction: prorogation in family matters, transfer of jurisdiction, declining jurisdiction if it is not in the best interest of a child, new methods of judicial cooperation, informal communication, and a strong central authority system which should be perceived as an important logistic tool to proper regulations functioning. These regulations may require additional implementing rules and measures; regarding brussels II bis, it may be a national jurisdictional rule for parental obligations; regarding the Maintenance Regulation, Art. 19 imposes obligations towards national procedural grounds; regarding some new jurisdictional standards such as transfer of a case, there may be a need for additional procedural rules that enable smooth implementation of that provision; criteria in the sphere of the exequatur, it is Art. 43(1) of the brussels II bis concerning rectification of certificates (exequatur declarations) that shall be decided by the law of the state of origin.

100 Sickerling, R., Iskustva njemačkog suca u primjeni Haških konvencija iz 1980. i 1996. godine, in Rešetar, b., Aras, S., ur. “Repre-sivne mjere za zaštitu osobnih prava i dobrobiti djeteta u hrvatskom pravnom sustavu s europskim novinama”, Pravni fakultet Osijek, 2014, 227 et seq.

73


72


A possible obstacle could occur in parental responsibility cases where in the Croatian system most protective measures belong to the “public law” sphere. There is also significant ECJ case law on that matter that would be beneficial.101

A possible obstacle could occur in maintenance cases with understanding the division of the maintenance order from a status: in the Croatian system, maintenance could be ordered only if there is a certified legal ground for that legally prescribed obligation. The notion of “marriage” under brussels II bis and the Hague 1996 Convention - neither of these instruments clearly defines if same-sex marriages are under its scope of application, or if it is only regarding the states that acknowledge such marriages? Despite strong activism of the non-governmental sector and the referendum that resulted in a new stipulation to the Croatian Constitution by defining marriage as a union of one man and one woman. It may be an issue for our judges to accept such family unions being under the scope of application of this instrument, both in terms of accepting jurisdiction to such case and recognising such divorce or maintenance orders.

Difficulties of the Member States that have joined full membership in 2004 have been reported in relation with lack of knowledge on regulations, lack of training, lack of literature in national language.102

There is another issue of the Croatian Concordat with the Holly Seat. Several Member States also have international contracts with the Holly Seat (Spain, Italy, Portugal, Malta), and the issue has been dealt with by the brussels II bis Art. 63. The problem may arise from the perspective of the right of defence in proceedings conducted under canon law.103 The matter gained more attention after the judgment of the ECHR in Pellegrini case.104

In the sphere of recognition of foreign orders, there has been a traditional system employed by PIL rules. by entering the system of regulations we would face variations of systems: on the one hand, we have a traditional system of the automatic exequatur in brussels II bis (prototype in Regulation No 44/2001) for divorce matters, and we face the abolished exequatur for decision on contacts! It is similar with the Maintenance Regulation, as we have the abolished exequatur for certain decisions: ones that derive from the Hague Protocol states, while another set of rules applies to the states that have remained outside the Protocol. In the sphere of recognition and enforcement, the system would be made significantly flexible. One of the possible issues was the application of public policy exemption towards a maintenance decision regarding same-sex partners, but now set aside as Croatia has recently adopted a new legal framework.105

yet, another possible issue in the application of the “best interest of a child” standard could occur due to a different interpretation of the European Court of Human Rights and the EU Court of Justice in a series of cases.106

101 See cases: C-435/06 (2007) ECR I-10142; C-523/07 OJ 2009 C 141/14. For more details, see: boele Woelki, K., and Jäntera-Jar-eborg, M., Protecting Children against Detrimental Family Environments under the 1996 Hague Convention and the brussels II bis Regulation, in boele Woelki et al. (eds.), Convergence and Divergence in Private International Law, Liber Amicorum Kurt Siehr, Eleven International Publishing, 2010.

102 boele Woelki, K., Gonzaes beilfuss, C., brussels II bis, op. cit., 23-40.

103 Rešetar, b., brak u vjerskom obliku s učincima građanskog braka, in: Škalabrin, N. (ed.), Franjo Herman i Kodeks iz 1917. Suum cuique tribuere: zbornik radova, Đakovo: Katolički bogoslovni fakultet u Đakovu Sveučilišta J.J. Strossmayera u Osijeku, 2008, 267-289.

104 Pellegrini v Italy, No 30882/96 of 20 July 2001, ECHR.

105 Zakon o životnom partnerstvu osoba istog spola, NN 92/14.

106 beaumont, P., Walker, L., Post “Neulinger” Case Law of the European Court of Human Rights on the Hague Child Abduction Convention, in A Commitment to Private International Law: Essays in Honour of Hans van Loon. Permanent bureau of the Hague Conference on Private International Law, Cambridge Intersentia, 2013, 17-30.

Despite all possible obstacles, adequate training and sufficient legal writings can assure proper application of EU regulations and standards in future Croatian practice. Although judiciary and practitioners would face new tasks, challenges, legal concepts and methodology, EU family regulations would in the end result in clarity in practice. Such motion would assure promotion of legal security, and even more, adequate legal protection of the most vulnerable and accomplishment of the overall principle of the best interest of a child.

bIbLIogRAPHy

Andrae, M. Internationales Familienrecht, Nomos, 2014.boele Woelki, K., Jäntera-Jareborg, M., Protecting Children Against Detrimental Family Environments under the 1996 Hague Convention and the brussels II bis Regulation, in: boele Woelki, K., et al. (eds.), Convergence and Divergence in Private International Law, Liber Amicorum Kurt Siehr, Eleven International Publishing, 2010. bonomi, A., Explanatory Report to the Protocol of 23 November 2007 on the Law Applicable to Maintenance Obligations (The Hague, Permanent bureau, 2009) www.hcch.com beaumont, P., Walker, L., Post “Neulinger” Case Law of the European Court of Human Rights on the Hague Child Abduction Convention, in: A Commitment to Private International Law: Essays in Honour of Hans van Loon. Permanent bureau of the Hague Conference on Private International Law, Cambridge Intersentia, 2013, 17-30.Campuzano Díaz, b., Uniform Conflict of Law Rules on Divorce and Legal Separation Via Enhanced Cooperation, in: Campuzano Díaz, b. et al., (eds.) Latest developments in EU private International law, Cambridge Intersentia, 2011.Dika, M., Knežević, G., Stojanović, S., Komentar Zakona o međunarodnom privatnom pravu, Nomos, beograd, 1991. Grbin, I., Priznanje i izvršenje odluka stranih sudova Zagreb: Informator, 1980.Mankowski, P., Magnus, U., (eds.), brussels II bis Regulation. European Commentaries on Private International Law, Sellier, 2012.Medić-Musa, I., Komentar Uredbe bruxelles II bis u području roditeljske skrbi, Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 2012.Ní Shúilleabháin, M., Cross-border Divorce Law: brussels II bis; Oxford - Oxford Private International Law Series, 2010. Rešetar, b., brak u vjerskom obliku s učincima građanskog braka, in: Škalabrin, N. (ur.), Franjo Herman i Kodeks iz 1917. Suum cuique tribuere: Zbornik radova, Đakovo: Katolički bogoslovni fakultet u Đakovu Sveučilišta J.J. Strossmayera u Osijeku, 2008, 267-289.Schuz, R., The Hague Child Abduction Convention: A Critical Analysis. Hart Publishing, Oxford, 2013. Sickerling, R., Iskustva njemačkog suca u primjeni Haških konvencija iz 1980. i 1996. godine, in: Rešetar, b., Aras, S. (ur.) “Represivne mjere za zaštitu osobnih prava i dobrobiti djeteta u hrvatskom pravnom sustavu s europskim novinama”, Pravni fakultet Osijek, 2014. Sikirić, H., bračni predmeti prema Uredbi Vijeća (EZ) br. 2201/2003 od 27. studenoga 2003. o nadležnosti i priznanju i ovrsi odluka u bračnim predmetima i predmetima roditeljske odgovornosti i o ukidanju Uredbe (EZ) br. 1347/2000, in: Korać Graovac, A., Majstorović, I., (ur.) Europsko obiteljsko pravo. Narodne novine, Zagreb, 2013. Šarčević, P. (et al.) Family Law in Croatia, Wolters Kluver, 2011.

75


74

Triva, S., Dika, M., Građansko parnično procesno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2005. Varady, T., L’obligation alimentarie en droit international prive - yugoslavie, in L’obligation alimentaire de droit international privé, Institut de recherches juridiques comparatives (ed.)., Vol. 2, Paris, 1987. Vassilikakis, E., Kourtis, V., Greece, in boele-Woelki, K., González-beilfuss, C., (eds.) brussels II bis Its Impact and Application in the Member States, Antwerp, Intersentia 2007, 133-143.Vuković, Đ., Kunštek, E., Međunarodno građansko postupovno pravo, Zgombić i partneri, Zagreb, 2005. Župan, M., Roditeljska skrb u sustavu Haške konvencije o mjerama dječje zaštite iz 1996., Rešetar, b. (ur.), Pravna zaštita prava na (zajedničku) roditeljsku skrb, Osijek 2012, 199-222.Župan, M., European judicial cooperation in cross border family matters, in Drinoczi, T., Takacs, T. (eds.) Cross-border and EU legal issues: Hungary – Croatia. Osijek-Pecs, 2011, 621-647.Župan, M., Innovations of the 2007 Hague Maintenance Protocol, in beaumont, P. et al. (eds.) Cross border recovery of maintenance, Oxford-Portland, Hart 2014.

Doc. dr. sc. Mirela Župan, docentica Pravnog fakulteta u OsijekuMr. sc. Senija Ledić sutkinja Županijskog suda u Splitu

PRekogRAnIčne obITeLjske sTvARI – HRvATskA IskUsTvA PReTHoDno PUnoPRAvnoM čLAnsTvU U eU Te bUDUćA očekIvAnjA

sažetakOvaj se rad bavi usporedbom EU pravne stečevine s hrvatskim zakonodavstvom i praksom

prethodno punopravnom članstvu u EU, s fokusom na područje međunarodnog privatnog obi-teljskog prava. Autorice postavljaju zakonodavni okvir za prekogranična obiteljska pitanja regu-lirana u EU, uključujući razvod, roditeljsku odgovornost i obveze uzdržavanja. Autorice potom predstavljaju kako raniji hrvatski zakonodavni okvir, tako i sudsku praksu u ovom pravnom po-dručju. Zaključci ovog istraživanja ukazuju na moguće teškoće i probleme u budućoj primjeni EU prava pred nadležnim hrvatskim tijelima. Autorice pri tom posebno ističu problematku: novih kriterija međunarodne nadležnosti, osiguravanja maksimalne zaštite djece te zaštitu najboljeg interesa djeteta.

Ključne riječi: nadležnost – mjerodavno pravo – priznanje i ovrha, međunarodno obiteljsko pravo, EU propisi, najbolji interes djeteta.



76 77

Dr. Mirela Župan, Dozentin Fakultät für Rechtswissenschaften der J.J.Strosmayer-Universität in Osijek, Senija Ledić, Mag. Iur., Richterin Županijengericht Split,

gRenzübeRscHReITenDe fAMILIenAngeLegenHeITen – kRoATIscHe eRfAHRUng voR DeM eU-beITRITT UnD zUkUnfTseRwARTUngen

zusammenfassungDiese Arbeit bietet einen Vergleich des EU-besitzstandes mit der kroatischen Gesetzgebung

und Praxis vor dem EU-beitritt Kroatiens, mit einem Fokus auf Internaternationalem Familienrecht. Die Autorinnen skizzieren einen Rahmen für grenzüberschreitende Familienangelegenheiten, die durch EU-Vorschriften geregelt sind, einschließend die Fragen wie Scheidung, elterliche Sorge und nachehelicher Unterhalt. Neben den Rechtsnormen, die vor der EU-Mitgliedschaft Kroatiens diese Fragen geregelt haben, präsentieren die Autorinnen eine Analyse der kroatischen Gerichtsentscheidungen. Die aus dieser Untersuchung gezogenen Schlussfolgerungen weisen auf mögliche Hindernisse und Probleme in der künftigen Anwendung der EU-Regeln in kroatischer Praxis hin. Insbesondere befassen sich die Autorinnen mit neuen Krieterien der internationalen gerichtlichen Zuständigkeit, der Gewährleistung des maximalen Schutzes der Minderjährigen und der Wahrung des besten Interesses des Kindes.

Schlagwörter: Gerichtsstand – anwendbares Recht – Anerkennung und Vollstreckung; Internationales Familienrecht, EU-Verordnungen, bestes Interesse des Kindes

Duška Šarin: KONVENCIJA ZA ZAŠTITU LJUDSKIH PRAVA I TEMELJNIH SLObODA KROZ ODNOS EUROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA I USTAVNOG SUDA REPUbLIKE HRVATSKE NA PRIMJERU ZAŠTITE LJUDSKOG PRAVA NA PRISTUP SUDU

Izvorni znanstveni radUDK 341.231.14(4-67 EU)

341.645(4):342.565.2(497.5)341.231.4

Dr. sc. Duška Šarin, sutkinja Ustavnog suda Republike Hrvatske

KONVENCIJA ZA ZAŠTITU LJUDSKIH PRAVA I TEMELJNIH SLObODA KROZ ODNOS EUROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA I USTAVNOG SUDA REPUbLIKE HRVATSKE NA PRIMJERU ZAŠTITE LJUDSKOG PRAVA NA PRISTUP SUDUSažetak U ovom se radu nastoji općenito ukazati na značenje Konvencije za zaštitu

ljudskih prava i temeljnih sloboda te njezin utjecaj, kroz interpretativna na-čela Europskog suda za ljudska prava, na pravne poretke članica Vijeća Eu-rope. Rad se posebno bavi položajem Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u pravnom poretku Republike Hrvatske i ulogom Ustav-nog suda Republike Hrvatske u njezinoj primjeni te se prikazuje mjerodavna praksa Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske vezana uz dinamičan odnos tih sudova u primjeni konvencijskih prava.

Ključne riječi: primjena konvencijskih prava, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Europski sud za ljudska prava, Ustavni sud Republike Hrvatske

1. UvoDno: o konvencIjI zA zAšTITU LjUDskIH PRAvA I TeMeLjnIH sLoboDA

Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija), kao temeljni pravni instrument zaštite ljudskih prava Vijeća Europe,1 usvojena je 4. studenoga 1950. u Rimu, a stupila je na snagu 3. rujna 1953. godine.2 Konvencija je prvi uspješni pokušaj da se na-

1 Razloge donošenja te “upoznavanje s institucionalnim ustrojem konvencijskog nadzornog sustava i s temeljnim doktrinarnim postulatima konvencijskog prava, ... - podrobnim objašnjenjima sudske prakse i pravnih stajališta Europskog suda” v. Omejec, J.: Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Novi in-formator, Zagreb, 2013.; Overy, C., White, R.C.A.: Context, background and Institutions, The European Convention on Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2006., str. 1- 17.; Greer, S.: The European Convention on Human Rights. Achievements, Problems and Prospects, Cambridge Studies in European Law and Policy, Cambridge: Cambridge University Press, 2006.; Jacobs, F.G.,White, R.C.A. The European Convention on Human Rights, Clare Ovey, Robin White (eds.), 4 edn, Oxford: Oxford University Press, 2006.

2 Nakon usvajanja Konvencije doneseno je 14 protokola, od kojih su pojedini protokoli dodali nova prava, a pojedini uređivali implementacijske mehanizme.


78 79

čelima, odnosno proglašenim pravima u Općoj deklaraciji o ljudskim pravima3 prizna obvezujuća pravna snaga, te se s pravom smatra “prvim velikim aktom” Vijeća Europe. Upravo se zbog Kon-vencije Vijeće Europe još naziva i “živućom savjesti Europe”.

Uspjeh Konvencije u najvećoj mjeri proizlazi iz činjenice da je njome ustanovljen djelotvoran in-stitucionalni sustav nadzora nad njezinom primjenom, odnosno implementacijom konvencijskih prava na unutarnjem planu država ugovornica, te sustav prisilnog izvršenja obveza koje su drža-ve ugovornice prihvatile njezinom ratifikacijom. Konvencijom, odnosno Protokolom broj 11,4 us-postavljen je Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: Europski sud), koji je isključivo odgovoran za interpretaciju Konvencije. Dakle, osnovano je međunarodno sudsko ti-jelo koje ima ovlast donošenja presuda protiv država ugovornica ako one krše pravila Konvencije.5

Protokolom broj 11 omogućen je i nadzor Europskog suda u slučajevima kada pojedinac, a ne država, pokreće taj postupak. Dakle, pravo na individualnu tužbu postalo je obvezno za sve dr-žave ugovornice te više nije ovisilo o izjavi same države. Europski sud je o tome u predmetu Ma-matkulov i Askarov protiv Turske (2005.) naveo:

“122. ... Nadalje, Sud ističe da, iako je konvencijsko pravo na pojedinačni za-htjev izvorno bilo fakultativni dio sustava zaštite, ono je s vremenom postalo izni-mno važno, a danas je ključna komponenta mehanizma zaštite prava i sloboda ustanovljenih Konvencijom. U sustavu koji je bio na snazi do 1. studenoga 1998. Komisija je bila nadležna za ispitivanje pojedinačnih zahtjeva samo u slučaju ako su stranke ugovornice podnijele formalnu izjavu priznajući njezinu nadležnost (...). Sustav zaštite koji danas djeluje izmijenjen je u tom pogledu Protokolom br. 11, pa pravo na pojedinačni zahtjev više nije ovisno o izjavi stranaka ugovornica. Prema tome, pojedinci sada uživaju na međunarodnoj razini istinsko pravo tužbe radi ostvarivanja prava i sloboda, na što su Konvencijom izravno ovlašteni.”

Pod jurisdikcijom Europskog suda danas je 47 država članica Vijeća Europe, pa se s pravom može reći da se radi o najvećem prisilnom postavljanju jedinstvenih pravnih standarda u područ-ju ljudskih prava i temeljnih sloboda u europskim državama. Naime, donošenjem Konvencije za-počela je najznačajnija standardizacija6 prava u Europi s ciljem da zaštita konvencijskih prava i

3 Opću deklaraciju o ljudskim pravima proglasila je skupština Ujedinjenih naroda 10. prosinca 1948., a njeno značenje navedeno je i u pream-buli Konvencije u kojoj je istaknuto da vlade potpisnice, članice Vijeća Europe donose Konvenciju uzimajući u obzir Opću deklaraciju o ljudskim prvima i “uzimajući u obzir da ta deklaracija nastoji osigurati opće i djelotvorno priznanje i poštovanje u njoj proglašenih prava”.

4 Naime, Protokolom broj 11 države članice Vijeća Europe, uzimajući u obzir hitnu potrebu za preinakom kontrolnog mehanizma ustanovljenog Konvencijom u cilju održavanja i poboljšanja djelotvorne zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, a posebice imajući u vidu povećan broj zahtjeva i povećanje članstva Vijeća Europe, te smatrajući da je stoga poželjno izmijeniti pojedine odredbe Konvencije, naročito u cilju zamjene postojeće Europske komisije i Suda za ljudska prava novim stalnim Sudom, ustano-vile su Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu.

5 članak 46. stavak 1. Konvencije glasi: “članak 46.

(1.) Visoke se ugovorne stranke obvezuju da će se podvrgnuti konačnoj presudi Suda u svakom sporu u kojem su stranke.” To znači da su sve zemlje koje su ratificirale Konvenciju, pa tako i Republika Hrvatska, dužne priznati obvezatnost presude

Europskog suda u predmetu u kojem su bile stranka. O obvezujućem učinku odluka Europskog suda v. Zupančić, b. M.: On the Interpretation of Legal Precedents and of the Judgements of the European Court of Human Rights, The Owl of Minerva, Essays on Human Rights, Eleven International Publishing, Utrecht, 2008, str. 351. – 392. O pravnoj naravi presuda Europskog suda v. De Salvia, M.: Execution of the Judgements of the European Court of Human Rights: Legal Nature of the Obligations of the States and European Supervision of National Legislative Choices: The Status of International Treaties on Human Rights, Venice Commission, Collection Science and technique of democracy, No. 42., Strasbourg: Council of Europe Publishing, September 2006.; Omejec, J.: Vijeće Europe i europska unija, institucionalni i pravni okviri, Novi informator, Zagreb, 2008.

6 Međutim, standardi Konvencije su minimum koji se zahtijeva od država ugovornica, jer je člankom 53. Konvencije određeno da

sloboda, u kontekstu demokracije i vladavine prava, bude namijenjena u prvom redu za izražava-nje predanosti Europe objektivnim principima liberalne demokracije.

Europski sud je već u predmetu Kjeldsen, busk Madsen i Pedersen protiv Danske (1976.) nagla-sio da je Konvencija “dizajnirana kako bi se održali i promovirali ideali i vrijednosti demokrat-skog društva.”7

Stoga je, polazeći od te temeljne postavke, Europski sud vrlo rano utvrdio svoju zadaću u pri-mjeni Konvencije, te je u predmetu Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1978.) izrazio stajalište da presude Europskog suda zapravo služe, ne samo da se riješe oni slučajevi koji su podneseni pred Europski sud, već, puno šire, da razlože, očuvaju i razviju pravila koja je ustanovila Konvencija.8

2. oPćenITo o UTjecAjU konvencIje zA zAšTITU LjUDskIH PRAvA I TeMeLjnIH sLoboDA nA PRAvne PoReTke čLAnIcA vIjećA eURoPe

Konvencija je imala i još uvijek ima izuzetno velik utjecaj na pravne poretke članica Vijeća Eu-rope, jer njena svrha, kao što je navedeno, nije primarno zaštita individualnog prava podnosite-lja zahtjeva što je Europski sud izrijekom naveo u predmetu Varnava i drugi protiv Turske (2008.).

“156. ... Sud služi svrsi izvan individualnih interesa u stvaranju i primjeni mini-muma standarda ljudskih prava na pravnom prostoru država ugovornica. Indivi-dualni interes tome je subordiniran, što pokazuje i kompetencija Suda da nastavi ispitivanje zahtjeva tamo gdje poštivanje ljudskih prava to zahtijeva, čak i ako pod-nositelj zahtjeva više ne želi voditi postupak (...)”

Nadalje, snažan utjecaj Konvencije na pravne poretke europskih država9 osobito se očitovao u pojavi dva istodobna i međuovisna procesa u europskom javnom pravu. Jedan se odnosi na konstitucionalizaciju konvencijskog prava, a drugi na europeizaciju nacionalnih ustavnih pra-va. Nositelji tih procesa su Europski sud i nacionalni ustavni sudovi država ugovornica, pa tako i Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud).

Konvencija danas ima status “ustavnog instrumenta europskog javnog poretka”.10 Europski sud je još u predmetu Loizidou protiv Turske (1995.) izrazio stajalište koje na Konvenciju gleda kao na “a constitutional instrument of European public order”.11

se ništa u Konvenciji neće tumačiti na način da ograničava ili ukida bilo koje ljudsko pravo i temeljnu slobodu koji su priznati zakonima neke visoke ugovorne stranke ili bilo kojim drugim sporazumom kojega je ona stranka.

7 Kjeldsen, busk Madsen i Pedersen protiv Danske (1976.), § 53.: “... Such an interpretation is consistent at one and the same time with the first sentence of Article 2 of the Protocol (P1-2), with Articles 8 to 10 (art. 8, art. 9, art. 10) of the Convention and with the general spirit of the Convention itself, an instrument designed to maintain and promote the ideals and values of a democratic society.”

8 Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1978.), § 154: “... The Court’s judgments in fact serve not only to decide those cases brought before the Court but, more generally, to elucidate, safeguard and develop the rules instituted by the Convention, thereby con-tributing to the observance by the States of the engagements undertaken by them as Contracting Parties ...”.

9 O tome više Omejec, J.: Značenje konvencije za ustavni poredak Republike Hrvatske, predavanje na konferenciji Usklađenost hrvat-skog zakonodavstva sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zagreb, 19. travnja 2011.

10 O tome više Omejec, J.: Application of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms by the Consti-tutional Courts, referat za seminar “Constitutional and international protection of human rights” Venecijanske komisije (Lima, Peru 19. - 20. travnja 2010.).

11 Loizidou protiv Turske (1995.), § 75.: “... If, as contended by the respondent Government, substantive or territorial restrictions were permissible under these provisions, Contracting Parties would be free to subscribe to separate regimes of enforcement of Conven-tion obligations depending on the scope of their acceptances. Such a system, which would enable States to qualify their consent un-



80 81

Međutim, može se reći da Konvencija, u pojedinim slučajevima, ima i “nadustavnu važnost”. Primjerice, Europski sud je u predmetu Sejdić i Finci protiv bosne i Hercegovine (2009.) utvrdio da ustavne odredbe te države proturječe zabrani diskriminacije utvrđenoj člankom 14. Konvencije, a u vezi s pasivnim biračkim pravom iz članka 3. Protokola broj 1.12

Europski sud, dakle, postaje “kreator europskih ustavnih standarda”,13 koje na nacionalnim razinama trebaju provoditi nacionalna tijela, osobito sudovi.

Stoga se može ustvrditi da, iako je Konvencija jedan od najznačajnijih dokumenata za zašti-tu ljudskih prava u Europi, značenje Konvencije ne proizlazi iz samog teksta, već iz prakse Eu-ropskog suda.14 Upravo je Europski sud, primjenjujući evolutivni pristup, osigurao Konvenciji vo-deću ulogu u definiranju suvremenih standarda zaštite ljudskih prava u europskim državama.15 Europski sud je proširio opseg konvencijskih prava u skladu s uvjetima današnjice tako da Kon-vencija ne štiti samo od direktne povrede klasičnih građanskih i političkih prava nego i postavlja standarde u vezi s drugim povredama prava u privatnoj sferi, utvrđujući državama ugovornica-ma i negativne obveze, ali i širok opseg pozitivnih obveza.16

Iako, dakle, Konvencija prvenstveno štiti osobna građanska i politička prava, a ne i ekonom-ska, kulturna i socijalna prava, Europski sud je u svojim odlukama često isticao da ne postoji čvr-sta pregrada koja dijeli ta prava.17 Tako je još u predmetu Airey protiv Irske (1979.) istaknuo sljedeće:

“26. ... Sudu je poznato da daljnje ostvarivanje socijalnih i ekonomskih prava u velikoj mjeri zavisi od situacije - naročito financijske - koja vlada u toj državi. S druge strane, Konvencija mora biti tumačena u svjetlu uvjeta koji postoje u današ-njem vremenu ... i ona je sačinjena da zaštiti pojedince na stvaran i praktičan na-čin u onim područjima koja pokriva ... Iako Konvencija sadržava (ono) što su esen-

der the optional clauses, would not only seriously weaken the role of the Commission and Court in the discharge of their functions but would also diminish the effectiveness of the Convention as a constitutional instrument of European public order (ordre public). Moreover, where the Convention permits States to limit their acceptance under Article 25 (art. 25), there is an express stipulation to this effect (see, in this regard, Article 6 para. 2 of Protocol No. 4 and Article 7 para. 2 of Protocol No. 7) (P4-6-2, P7-7-2).In the Court’s view, having regard to the object and purpose of the Convention system as set out above, the consequences for the enforcement of the Convention and the achievement of its aims would be so far-reaching that a power to this effect should have been expressly provided for. However no such provision exists in either Article 25 or Article 46 (art. 25, art. 46).”

12 Sejdić i Finci protiv bosne i Hercegovine (2009.), § 50.: “ Thus, the Court concludes that the applicants› continued ineligibility to stand for election to the House of Peoples of bosnia and Herzegovina lacks an objective and reasonable justification and has therefore breached Article 14 taken in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1.”

13 Usp. Häberle, P.: Role and Impact of Constitutional Courts in a Comparative Perspective, The Future of the European Judical Sys-tem in a Comparative Perspective, Nomos, baden-baden, 2006., 68.

14 O praksi Europskog suda v. Omejec, J.: Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, op. cit. u bilj. 1; Maričić, D.: Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda s napomenama i sudskom praksom, Novi informator, Zagreb, 2012.; Gomien, D.: Europska konvencija o ljudskim pravima, priručnik, hrvatsko izdanje, Zadar: Naklada d.o.o. - Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, 2007. (naslov izvornika: Short Guide to the European Convention of Human Rights, 3rd Edition).

15 V. Costa, J. - P. The Evolution and Current Challenges of the European Court of Human Rights, Regent Journal of Law & Public Policy, 2009., Vol. 1, No 1. str.17. - 36.

16 Usp. Radačić, I.: Interpretativna načela Europskog suda za ljudska prava, Usklađenost hrvatskog zakonodavstva i prakse sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, Centar za mirovne studije, Zagreb, 2011., str. 33. - 34.; batistić Kos, V.: Pozitivne obveze prema Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Pravna biblioteka: Europsko pravo 8, Narodne novine, Zagreb, 2012.; blackburn, R.: Introductory: International and Comparative Aspects of the ECHR and its Member States, Fundamental Rights in Europe, The ECHR and its Member States, 1950-2000, ed. Robert blackburn & Jörg Polakiewicz, Oxford University Press, Oxford, 2001., str. 3. - 29.; Mowbray, A. W.: The Development of Positive Obligations under The European Convention on Human Rights by the European Court of Human Rights, Oxford, Hart Publishing, 2004.; Starmer, K. Positive Obliga-tions under the Convention u Starmer, K., Cooper, J.: Understanding Human Rights Principles, Hart Publishing, Oxford, 2001., str. 139. – 161.

17 Kao što je navedeno, izvorna konvencijska prava dopunjena su i protokolima uz Konvenciju tako da je konvencijska zaštita proširena i na pojedina socijalna i ekonomska prava.

cijalno građanska i politička prava, mnoga od njih imaju implikacije socijalne i eko-nomske naravi. Sud stoga smatra, kao i Komisija, da puka činjenica što se tumače-nje Konvencije može proširiti u područje socijalnih i ekonomskih prava ne bi tre-bao biti odlučujući čimbenik protiv takve interpretacije; ne postoji ‘nepremočiva pregrada’ koja dijeli tu sferu od područja pokrivenog Konvencijom.”

Sukladno tome Europski sud je, u konkretnom slučaju, naveo da su poduzete mjere mora-le biti “neophodne u demokratskom društvu”. Europski sud napomenuo je da ne bi bilo mogu-će utvrditi shvaćanje morala zajedničko europskim zemljama i da su države zbog toga imale širo-ko polje slobodne procjene kada su utvrđivale što je “neophodno” da bi se zaštitio moral. Među-tim, njihova ovlaštenja nisu bila neograničena i mjere koje su poduzele bile su predmet kontro-le od strane Europskog suda.

Stoga se može zaključiti da je Konvencija postala vrlo jak instrument društvenih promjena u europskim državama.

2.1. Interpretativna načela europskog suda za ljudska prava

Značenjej Konvencije, kao što je navedeno, proizlazi iz prakse Europskog suda koji primje-njuje evolutivni pristup prilikom njezine interpretacije. Pri tome su interpretativna načela Eu-ropskog suda uvjetovana dvjema karakteristikama

Konvencije. Kao međunarodni instrument, Konvencija je supsidijarni mehanizam zaštite ljudskih prava, ali njezina namjena je da učinkovito štiti ljudska prava.

Navedene karakteristike našle su izraz u načelu supsidijarnosti i slobodnog polja procje-ne.18 Europski sud je, primjerice, još u predmetu Handyside protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1976.) naveo da “članak 10. stavak 2. ostavlja državama članicama slobodno polje procjene (margin of appreciation)”,19 iako širina polja procjene nije neograničena već je Europski sud ovlašten dati po-sljednju ocjenu o tome može li se ograničenje pomiriti sa slobodom izražavanja zaštićenom član-kom 10. Konvencije.20

Pored načela supsidijarnosti, karakteristike Konvencije izražene su i u načelu učinkovitosti koje navodi da konvencijska prava nisu “teorijska i iluzorna, nego praktična i učinkovita”. Europ-ski sud je to izrazio u već spomenutom predmetu Airey protiv Irske (1979.) navodeći: “The Conven-

18 Načelo slobodnog polja procjene odnosi se na kvalificirana konvencijska prava zajamčena člancima 8. - 11. Konvencije. O tome više brems, E.: Human Rights: University and Diversity, Hague, Kluwer Law International, 2001., str. 357. – 380.; van Dijk, P. I., van Hoof, G. J. H.: The margin of appreciation, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Haag, Kluwer Law International, 1998., str. 82. – 97.

19 Handyside protiv Ujednjenog Kraljevstva (1976.), § 48.: «... Consequently, Article 10 para 2 (art. 10-2) leaves to the Contracting States a margin of appreciation. This margin is given both to the domestic legislator («prescribed by law») and to the bodie, judical amongst others, that are called upon to interpret and apply the laws in force ...»

20 Handyside protiv Ujednjenog Kraljevstva (1976.), § 49.: “Nevertheless, Article 10 para. 2 (art. 10-2) does not give the Contracting States an unlimited power of appreciation. The Court, which, with the Commission, is responsible for ensuring the observance of those States’ engagements (Article 19) (art. 19), is empowered to give the final ruling on whether a “restriction” or “penalty” is reconcilable with freedom of expression as protected by Article 10 (art. 10). The domestic margin of appreciation thus goes hand in hand with a European supervision...”

Usp. Levages Prestations Services protiv Francuske (1996.), § 40.; yagtzilar i drugi protiv Grčke (2001.), § 23. i Truhli protiv Hrvatske (2001.), § 25.



82 83

tion is intended to guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that are prac-tical and effective.”21

Osim navedena dva načela, načelo razmjernosti22 ima važnu ulogu u interpretaciji Konvenci-je zbog pronalaženja pravične ravnoteže između javnog i privatnog interesa. Osnovna svrha tog načela jest ograničenje miješanja u ljudska prava zbog javnog interesa, koji da bi bio opravdan treba biti dovoljno bitan, a nametnuto ograničenje treba biti nužno i razmjerno cilju koji se time nastojao ostvariti.23 Naime, interpretativna načela odražavaju kompleksnu mrežu različitih inte-resa koji se očituju kroz odnose između država ugovornica i međunarodne zajednice, odnose iz-među samih država ugovornica, kao i kroz odnose raznih grupa unutar država ugovornica. Po-moću interpretativnih načela određuje se međusoban odnos između triju glavnih značajki kon-vencijskog sustava, a to su: njegova međunarodna priroda, važnost učinkovite zaštite ljudskih prava, te potreba za uravnoteženjem različitih interesa u društvu. Koja će od tih značajki preva-gnuti u konkretnom slučaju, odnosno na koji način će se odrediti interes međunarodne zajednice i država ugovornica, odnosno različitih skupina unutar društva te kojem će se od njih dati pred-nost, značajno će ovisiti i o argumentima koje iznose razne strane.24

Dakle, može se zaključiti da je Europski sud stvorio od Konvencije dinamičan i snažan in-strument25 koji je u stanju odgovoriti na situacije koje nisu postojale ili su bile nezamislive u vri-jeme kad je Konvencija pisana. Europski sud je još u predmetu Tyrer protiv Ujedinjenog Kraljev-stva (1978.) naveo da je Konvencija “živi instrument koji, ..., se mora tumačiti u svjetlu uvjeta današnjice”.26

Europski sud, naime, Konvenciju tretira kao “living instrument” koji treba primijeniti, kao što je navedeno, na način da konvencijska prava nisu teorijska i iluzorna već stvarna i učinkovita. Jednom utvrđeno stajalište Europski sud će nadalje primjenjivati u sličnim slučajevima, ali će ga prilagođavati i specifičnim razlikama pojedinih slučajeva. Konvencijska prava, naime, nisu defi-nirana u potpunosti. Ni jedno od, prethodno navedenih, interpretativnih načela Europskog suda nema jednoznačno, objektivno značenje koje bi se moglo mehanički primijeniti u svakoj situaci-ji. Stoga je vrlo bitno poznavati interpretativna načela, koja su međusobno povezana, i metodo-logiju Europskog suda, jer njegova pravna stajališta trebaju poslužiti kao interpretativna poma-gala u tumačenju i primjeni nacionalnog prava.

21 Airey protiv Irske (1979.), § 24.; usp.Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1975.), § 35.; Marckx protiv belgije (1979.), § 31.; Artico protiv Italije (1981.), § 33.; Soerling protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1989.), § 87. i dr.

22 O načelu razmjernosti u teoriji i praksi v. van Dijk, P. I., van Hoof, G. J. H.: The Margin of Appreciation, op. cit. u bilj.16; Arai-Takahashi, y.: The Margin of Appreciation Doctrine and the Principle of Proportionality in the ECHR, Antwerp, Intersentia 2002.; Cali, b.: balancing Human Rights, Methodological Problems with Weights, Scale and Proportionality, Human Rights Quarterly, sv. 29., 2007., str. 251. – 270.; Letsas, G.: Two Concepts of the Margin of Appreciation, Oxford Jurnal of Legal Studios, sv. 26., 2006., str. 705. – 732.; Christoffersen, J.: Fair balance: Proportionality, Subsidiarity and Primrity in the European Convention on Human Rights, International Studies in Human Rights, Vol. 99, The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2009.

23 V. primjerice Chapman protiv Ujedinjenog Kraljevstva (2001.), § 90. - 92.; Oršuš protiv Hrvatske (2010.), § 150.

24 O glavnim interpretativnim načelima usp. Radačić, I.: Interpretativna načela Europskog suda za ljudska prava, op. cit. u bilj. 16, str. 35. - 44.

25 U predmetu Soering protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1989.) Europski sud je naveo, § 87.: “In interpreting the Convention regard must be had to its special character as a treaty for the collective enforcement of human rights and fundamental freedoms. Thus, the object and purpose of the Convention as an instrument for the protection of individual human beings require that its provi-sions be interpreted and applied so as to make its safeguards practical and effective. In addition, any interpretation of the rights and freedoms guaranteed has to be consistent with ‘the general spirit of the Convention, an instrument designed to maintain and promote the ideals and values of a democratic society’.” Usp. Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1978.), § 239.

26 Tyrer protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1978.), § 31.: “(...) The Court must also recall that the Convention is a living instrument which, as the Commission rightly stressed, must be interpreted in the light of present-day conditions. (...)”.

Zahvaljujući interpretativnim ovlastima Europskog suda, konvencijsko pravo danas se bavi aktualnim društvenim problemima diljem europskog kontinenta,27 ali najviše od svega bavi se pravom na pravično (pošteno) suđenje, uz koje je vezana najopsežnija i najbogatija praksa Eu-ropskog suda.28

S obzirom na brojnost presuda Europskog suda u odnosu na Republiku Hrvatsku zbog po-vrede prava na pravično (pošteno) suđenje, odnos između Europskog suda i Ustavnog suda pri-kazat ćemo kroz nekoliko mjerodavnih primjera iz kojih je vidljiv dinamičan odnos tih sudova u primjeni Konvencije.

3. PoLožAj konvencIje zA zAšTITU LjUDskIH PRAvA I TeMeLjnIH sLoboDA U PRAvnoM PoReTkU RePUbLIke HRvATske

Konvencija je dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske od 5. studenoga 1997., kada je donesen Zakon o potvrđivanju Konvencije, 29 iako se može reći da je u hrvatski pravni su-stav bila inkorporirana30 već 1991. godine donošenjem Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slo-

27 O tome v. Harris, D. J., O’boyle, M., Warbrick, C.: Law of the European Convention on Human Rights, 2nd Ed., OUP, 2009.

28 Pravo na pravično (pošteno) suđenje (fair trial), zajamčeno člankom 6. Konvencije, jedno je od najvažnijih ljudskih prava, a za-sigurno najvažnije procesno pravo. To pravo odnosi se na zaštitu građanskih prava pojedinca i to: kroz jamstvo prava na poštenu i javnu raspravu kod utvrđivanja prava i obveza građanskopravne naravi pojedinca ili u slučaju podizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega. Pojam “građanska prava i obveze” te pojam “optužnica za kazneno djelo” u smislu Konvencije, Europski sud danas u svojoj praksi tumači autonomno i sve šire, što je iznimno važno za razvoj demokracije. Praksa Europskog suda, kao što je već navedeno, s vremenom se razvijala te je postupno proširivala i područje primjene članka 6. sukladno doktrini da je Kon-vencija živi organizam koji je u stanju odgovoriti na sve promjene u društvu. O građanskopravnim aspektima prava na pravično (pošteno) suđenje v. Uzelac, A.: Pravo na pravično suđenje u građanskim predmetima: Nova praksa Europskoga suda za ljudska prava i njen utjecaj na hrvatsko pravo i praksu, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 2010., Vol. 60, No. 1, str. 101. - 148.; Grdi-nić, E.: Pravo na pošteno suđenje u postupcima građanskopravne prirode zajamčeno čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Hrvatska pravna revija, 2005., vol. 5, br. 9, str. 7. - 16.; Rozakis, C.: The Right to a Fair Trial in Civil Cases, Judicial Studies Institute Journal, Judicial Studies Institute Dublin, 2004., Vol. 4, No. 2, str. 96. - 106. O kaznenopravnim aspektima prava na pravično (pošteno) suđenje v. Krapac, D.: Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, IV. izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2010., str. 137. - 170.; Grdinić, E.: Opće jamstvo poštenog suđenja u kaznenim postupcima i presumpcija nedužnosti prema članku 6. stavcima 1. i 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Hrvatska pravna revija, 2006., vol.6, br. 1, str. 7. - 17.; Mahoney, P.: Right to a Fair Trial in Criminal Matters under Article 6 E.C.H.R, Judicial Studies Institute Journal, Judicial Studies Institute Dublin, 2004., Vol. 4, No. 2, str. 107.-129.

29 Konvencija je, dakle, postala obvezujuća za Republiku Hrvatsku 5. studenoga 1997. na temelju Zakona o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protokola br. 1, 4, 6, 7 i 11 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, “Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 18/97. Nakon stupanja na snagu Protokola br. 11 uz Konvenciju objavljen je i pro-čišćeni tekst Konvencije (“Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak). Protokoli br. 12 i 13 uz Konvenciju potvrđeni su Zakonom o potvrđivanju Protokola br. 12 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, “Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 14/02. (Objava o stupanju na snagu Protokola br. 12 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine – Međunarodni ugovori broj 9/05.) i Zakonom o potvrđivanju Proto-kola br. 13 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, o ukidanju smrtne kazne u svim okolnostima, “Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 14/02. (Objava o stupanju na snagu Protokola br. 13 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, “Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 13/03.). Hrvatska je ratificirala i Protokol br. 14 uz Konvenciju (Zakon o potvrđivanju Protokola br. 14 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, o izmjeni nadzornog sustava Konvencije, “Narodne novine – Međunarodni ugovori” broj 1/06.).

30 Primjerice, Ustavni je sud u svojoj odluci broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000. (“Narodne novine” broj 112/00.) donesenoj u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba Zakona o izvlaštenju (“Narodne novine” broj 91/94. i 35/94.) naveo: “7. (...) Republika Hrvatska je ratificirala Konvenciju 17. listopada 1997. godine i, kao što je uvodno navedeno, objavila je u “Na-rodnim novinama”, broj 18/97 - dodatak: Međunarodni ugovori, od 28. listopada 1997. Potrebno je, međutim, napomenuti da je Konvencija inkorporirana u pravni poredak Republike Hrvatske znatno ranije, točnije 1991. godine, donošenjem već spomenutog Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj



84 85

bodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj.31 Naime, člankom 1. Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, koji je stupio na snagu 4. prosinca 1991., Republika Hrvatska obvezala se na poštivanje i zaštitu temeljnih prava i sloboda čovjeka i građanina u skla-du s Konvencijom te protokolima vezanima uz Konvenciju.32 Ratifikacijom Konvencije ujedno je prihvaćena jurisdikcija Europskog suda za odlučivanje o zahtjevima protiv Republike Hrvatske zbog povrede prava zajamčenih Konvencijom, jer kao što je već navedeno, tekst Konvencije i pri-padajućih protokola neraskidivo je povezan s praksom Europskog suda koji pravima i slobodama zajamčenim Konvencijom daje praktični smisao, omogućujući individualno podnošenje zahtjeva u slučaju kršenja prava iz Konvencije od strane država ugovornica. Time praksa Europskog suda postaje izvorom prava koje je nužno potrebno poznavati od strane država ugovornica Konvenci-je, pa tako i od strane Republike Hrvatske.33

Dakle, prihvaćanjem Konvencije Republika Hrvatska obvezala se osigurati svakoj osobi pod njenom jurisdikcijom određena prava i slobode zajamčene Konvencijom.34 To su, između osta-lih, pravo na život, pravo na zaštitu od mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, pra-vo na slobodu i sigurnost, pravo na poštivanje privatnog i obiteljskog života, pravo na slobodu mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi, pravo na slobodu izražavanja, te pravo na pravično suđenje.

Položaj i pravna snaga Konvencije, kao međunarodnog ugovora, u hijerarhijskoj strukturi pravnog poretka Republike Hrvatske uređeni su Ustavom Republike Hrvatske35 (u daljnjem tek-

(članci 1. i 2.). (...)”.

31 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj bio je objavljen u “Narodnim novinama” broj 65/91., 27/92. i 34/92.

32 članak 1. Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, glasi:

“članak 1.Republika Hrvatska u skladu sa:

- Ustavom Republike Hrvatske,- načelima Povelje Ujedinjenih naroda,- Općom deklaracijom o pravima čovjeka, Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, Međunarodnim paktom o gos-

podarskim, socijalnim i kulturnim pravima,- Završnim aktom Organizacije za europsku sigurnost i suradnju, Pariškom poveljom za Novu Europu i drugim dokumentima OESS-a

koji se odnose na prava čovjeka, osobito Dokumentom kopenhaškog sastanka OESS-a o ljudskoj dimenziji i Dokumentom moskov-skog sastanka OESS-a o ljudskoj dimenziji,

- Konvencijom Vijeća Europe za zaštitu prava čovjeka i temeljnih sloboda, te protokolima uz tu Konvenciju,- Međunarodnom konvencijom o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, Konvencijom o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida,

Konvencijom o pravima djeteta,- Okvirnom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe,obvezuje se na poštivanje i zaštitu nacionalnih i drugih temeljnih prava i sloboda čovjeka i građanina, vladavine prava i svih ostalih najviših vrednota svog ustavnog i međunarodnoga pravnog poretka, svim svojim državljanima.”

33 O ustavnopravnim aspektima primjene Konvencije v. Rodin, S.: Ustavnopravni aspekti primjene Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 1998., Vol. 48, No. 1 - 2, str. 85. - 116.

34 Više o tome Omejec, J.: Primjena Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u radu domaćih sudova, Aktualna pitanja kaznenog zakonodavstva, Zagreb, Inženjerski biro, 2007., str. 125. - 145.

35 Ustav Republike Hrvatske donesen je na 10. skupnoj sjednici svih vijeća Sabora 21. prosinca 1990. godine, te je proglašen na istoj sjednici drugog dana, dakle, 22. prosinca 1990. godine. V. Zapisnik 10. skupne sjednice svih vijeća Sabora, 4/2/JG i 27/5/SN, objavljen u “Narodnim novinama” broj 56/90. O tome vidi u Šarin, D.: Nastanak hrvatskoga Ustava, Narodne novine, Zagreb, 1997. Ustav je mijenjan i dopunjavan Ustavnim zakonom o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske (“Narodne novine” broj 135/97. i broj 8/98. - pročišćeni tekst), Promjenom Ustava Republike Hrvatske (“Narodne novine” broj 113/00. i broj 124/00. - pročišćeni tekst), Promjenom Ustava Republike Hrvatske (“Narodne novine” broj 28/01., broj 41/01. - pročišćeni tekst i broj 55/01. - ispravak pročišćenog teksta), Promjenom Ustava Republike Hrvatske (“Narodne novine” broj 76/10. i broj 85/10. - proči-šćeni tekst), te Promjenom Ustava Republike Hrvatske (narodna ustavotvorna inicijativa), (“Narodne novine” broj 5/14 - odluka

stu: Ustav). Naime, člankom 134. Ustava propisano je da međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog pore-tka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove odredbe mogu se mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su u njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima među-narodnog prava.36 To konkretno znači da je Konvencija sastavni dio pravnog poretka Republike Hrvatske, bez obzira na to što se radi o međunarodnom pravnom aktu, te da je u hijerarhijskoj strukturi iznad svih zakona,37 dakle, odmah ispod Ustava. Naime, kao ratificirani i objavljeni me-đunarodni ugovor, Konvencija, zajedno s protokolima, dio je unutarnjeg pravnog poretka te se u Republici Hrvatskoj neposredno primjenjuje, što znači da stranke svoje zahtjeve pred domaćim sudovima mogu temeljiti neposredno na Konvenciji i pozivati se na odredbe Konvencije. Pored navedenog, neposredna primjena Konvencije obvezuje sudove da domaće pravo tumače u skla-du sa, prethodno navedenim, standardima Konvencije te kada stranka ističe povredu Konvenci-je, tvrdnje stranke ispitaju neposredno primjenjujući Konvenciju.

Značenje Konvencije, kao pravnog izvora u nacionalnom pravnom poretku, istaknuo je Europ-ski sud u djelomičnoj odluci o dopuštenosti u predmetu bogunović protiv Hrvatske (2006.), u ko-jem se podnositelj zahtjeva žalio zbog povrede prava na pristup sudu. Naime, Europski sud je od-bacio podnositeljev zahtjev kao preuranjen, istaknuvši da se podnositelj u svojoj žalbi protiv pr-vostupanjske presude pozvao neposredno na Konvenciju te time dao mogućnost hrvatskom sudu za neposrednu primjenu Konvencije, zbog čega je potrebno pričekati odluku domaćih sudova.38

To znači da se i podnositelji ustavne tužbe radi zaštite svojih pojedinačnih prava i sloboda za koje smatraju da su im u postupcima koji su prethodili ustavnosudskom postupku povrijeđena, mogu pozivati, ne samo na ustavne odredbe, već i na konvencijske odredbe, odnosno, mogu se pozvati isključivo na povredu odredaba Konvencije.

Ustavnog suda broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.). Poslije objave posljednjeg pročišćenog teksta Ustava (“Narodne novine” broj 85/10.), Ustavni sud Republike Hrvatske uputio je 23. ožujka. 2011. Hrvatskom saboru izvješće broj: U-x-1435/2011 o ustav-nopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata (“Narodne novine” broj 37/11.). U tom su izvješću naznačeni temeljni problemi koje su u strukturi ustavnog teksta uzrokovali navedeni pročišćeni tekstovi. budući da nadležni odbor Hrvatskog sabora do predaje rada nije objavio novi pročišćeni tekst Ustava izrađen u skladu s izvješćem Ustavnog suda broj: U-x-1435/2011, u radu se za označavanje članaka Ustava koriste izvornici ustavnih tekstova (“Narodne novine” broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

36 V. članak 134. Ustava kojim je, dakle, određeno načelo pravnog monizma nacionalnog i međunarodnog prava. Valja napomenuti da je to načelo bilo određeno i u Ustavu iz 1990. godine. “Već je prvim Prijedlogom Nacrta Ustava bilo određeno da međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike. Ta odredba zadržana je i u ostalim tekstovima Ustava, a samim Ustavom je dopunjena određenjem da su takvi ugovori po pravnoj snazi iznad zakona.” Šarin, D.: Nastanak hrvatskoga Ustava, op. cit. u bilj. 35, str. 79. I profesor Smiljko Sokol, koji je bio jedan od autora Ustava iz 1990., izjavio je: “Također kad je riječ o međunarodnim odnosima, posebno kad je riječ o međunarodnim ugovorima, konzultirani su profesor bakotić i profesor Vukas. Tada sam na temelju primjedbi posebno prof. Vukasa oblikovao članak 134. u konačnoj verziji koji je inače bio u prvotnoj verziji od ‘Krčkog nacrta’, a tada sam ga napisao po uzoru na španjolski Ustav. Što se tiče međunarodnih ugovora dodano je:’... a po pravnoj su snazi iznad zakona’. To je gledajući generalno u ustavnopravnoj praksi suvremenih država najpriznatija, najpotpunija formulacija primjene monističke koncepcije odnosa između unutrašnjeg i među-narodnog prava.” Isto, str. 223. Iako je Ustav iz 1990. do danas mijenjan pet puta, članak 134. dopunjen je samo prvom izmjenom i dopunom Ustava 1997. godine kojom je dodano da međunarodni ugovori moraju biti “na snazi”. V. članak 16. Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske i bilješku 35.

37 Dakle, i ustavnih zakona izuzev samo onih ustavnih zakona koji su doneseni po postupku propisanom za promjenu Ustava.

38 bogunović protiv Hrvatske (2006.): “In this connection, the Court notes that the Convention forms an integral part of the Croa-tian legal system, where it takes precedence over every contrary statutory provision ... and is directly applicable ... It further notes that in his appeal to the County Court, before which the proceedings are currently pending, the applicant relied directly on the Convention. This is a novel argument which the Croatian courts so far have not had to address in similar cases. The ap-plicant therefore gave the domestic authorities the opportunity, which is intended to be afforded to a respondent Contracting State by Article 35 of the Convention, to examine and redress the Convention violations alleged against it. ...

In these circumstances, the Court finds that this part of the application is premature.(...)”.



86 87

Kao što je već spomenuto, Konvencija, u pojedinim slučajevima, ima i “nadustavnu” važnost, a Ustavni je sud u svojoj praksi priznao Konvenciji “kvaziustavni” položaj.

Ustavni sud je još u odluci broj: U-I-241/1998 od 31. ožujka 1999.39 utvrdio da to što osporena odredba zakona, koja je bila predmetom ocjene suglasnosti s Ustavom, nije suglasna s odredba-ma Konvencije predstavlja povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vred-note ustavnog poretka Republike Hrvatske.40 Naime, Ustavni sud je zaključio:

“(...)Konačno, Sud ocjenjuje da osporena odredba nije u suglasnosti s odredbama

članka 11. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koju je Republi-ka Hrvatska potvrdila (“Narodne novine - Međunarodni ugovori”, br. 18/97), (...).

Nesuglasnost osporene odredbe s navedenim odredbama međunarodnog pra-va, predstavlja povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava, kao temeljne vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

(...)”Međutim, u odluci broj: U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000.41 Ustavni sud je utvrdio da nesu-

glasnost zakona s Konvencijom ne predstavlja samo povredu načela vladavine prava iz članka 3. Ustava već i povredu načela ustavnosti i zakonitosti iz članka 5. Ustava42 te načela pravnog mo-nizma nacionalnog i međunarodnog prava iz članka 134. Ustava.43

“4. Uspoređujući naprijed utvrđena postupovnopravna jamstva i zahtjeve iz stavka 1. članka 6. Konvencije s rješenjima iz hrvatskih propisa o izvlaštenju, Sud nalazi da ona, u dijelu koji se odnosi na tijela koja odlučuju o izvlaštenju i njihove ovlasti u postupku, ne udovoljavaju zahtjevima Konvencije.

(...)8. Na osnovi izloženog Ustavni sud utvrđuje da su odredbe članka 22., članka

25. točke 7. i članka 36. stavka 3. protivne odredbi iz članka 6. stavka 1. Konvenci-je, a time istodobno i odredbama članaka 3., 5. i 134. Ustava Republike Hrvatske.”

4. oDnos IzMeđU eURoPskog sUDA zA LjUDskA PRAvA I UsTAvnog sUDA RePUbLIke HRvATske U PRIMjenI konvencIjskIH PRAvA

Može se reći da je odnos između Europskog suda i Ustavnog suda jasan. Europski sud, nai-me, utvrđuje povrede prava zajamčenih Konvencijom te u pravilu dosuđuje pravednu naknadu, a Ustavni sud štiti temeljna ljudska prava, koja se u velikom dijelu preklapaju s pravima zajamče-

39 Odluka Ustavnog suda broj: U-I-241/1998 od 31. ožujka 1999. (“Narodne novine” broj 38/99.) donesena je u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom odredbe Zakona o javnom okupljanju (“Narodne novine” broj 22/92.).

40 Ustav Republike Hrvatske utvrdio je u članku 3. sljedeće najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske: slobodu, jedna-kost, nacionalnu ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalnu pravdu, poštivanje prava čovjeka, nepovredi-vost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavinu prava i demokratski višestranački sustav.

41 V. bilješku 30.

42 člankom 5. Ustava načelo ustavnosti i zakonitosti određeno je na sljedeći način: 1. u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti suglasni s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i sa zakonom; 2. svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

43 V. bilješku 36.

nim Konvencijom.44 Ustavni sud štiti i brojna gospodarska i socijalna prava te ima druge značaj-ne nadležnosti u ustavnom poretku Republike Hrvatske.45 Ustavni sud je sud posljednjeg priziva koji bi u nacionalnom pravnom poretku trebao otkloniti povredu ljudskog prava.46 Stoga, Ustav-ni sud u pravilu ukida akt kojim je povreda učinjena i predmet vraća sudovima na ponovno od-lučivanje, a u slučaju povrede prava na suđenje u razumnom roku određuje i primjerenu nakna-du.47 Valja napomenuti da je Ustavni sud određivao primjerenu naknadu i zbog povrede prava na pristup sudu (i prava na suđenje u razumnom roku) u situaciji u kojoj su sudski postupci bili du-gotrajno prekinuti uslijed intervencije zakonodavca, o čemu će biti viši riječi u nastavku teksta.

Zbog djelomičnog preklapanja u nadležnostima za zaštitu ljudskih prava ideal bi trebao biti jednaki pristup Europskog suda i Ustavnog suda u tumačenju sadržaja i dopuštenih ograničenja prava zajamčenih Konvencijom, odnosno Ustavom.

Isto kao Europski sud i Ustavni sud ima interpretativne ovlasti.48 Vršeći tu svoju ustavnu za-daću Ustavni sud je dosada u nizu svojih odluka tumačio sadržaj pojedinih odredaba Ustava, a među najznačajnije interpretacije Ustava ubrajaju se one učinjene u odnosu na sadržaj načela vladavine prava.49 Ustavni sud je, dakle, ovlašten interpretirati ustavne odredbe i primjenjivati ih na konkretne slučajeve podnositelja ustavnih tužbi. budući da su odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatne i dužna ih je poštovati svaka fizička i pravna osoba, tijelo kojemu je odlukom o podnesenoj ustavnoj tužbi ukinuta odluka, pri ponovnom odlučivanju vezano je pravnim shva-ćanjem Ustavnog suda izraženim u obrazloženju njegove odluke.50

44 O tome više Potočnjak, Ž., Stresec, M.: Europski sud za ljudska prava i Ustavni sud Republike Hrvatske u zaštiti ljudskih prava, Hrvatsko ustavno sudovanje – de lege lata i de lege ferenda, Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2009., str. 209. - 246.

45 V. članak 128. Ustava.

46 Naime, iako Ustavni sud ima vrlo široke nadležnosti posebno se ističe zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda, koja se ostvaruje odlučivanjem o ustavnim tužbama podnesenim protiv tijela državne i javne vlasti. člankom 62. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (“Narodne novine” broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst) određeni su uvjeti pod kojima se može podnijeti ustavna tužba, iz kojih je razvidno da Ustavni sud pruža zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u unutarnjem pravnom poretku Republike Hrvatske na najvišoj razini. Ustavni sud je, dakle, posljednja instanca u zemlji od koje se može zatražiti zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda i to samo ako je prethodno iscrpljen dopušteni pravni put. Iznimno, Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što je iscrpljen pravni put i to u dva slučaja: prvo, kad o pravima i obve-zama stranke ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela nije u razumnom roku odlučio sud i drugo, u slučaju kad se osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno je razvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavne tužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice. Opširnije o tome belajec, V.: Ustavne osnove za podno-šenje ustavne tužbe, Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava (ur. Jadranko Crnić i Nikola Filipović), Organizator, Zagreb, 2000., str. 97. i dalje; Dika, M.: Marginalije uz institut ustavne tužbe, Zbornik Ljubljansko-zagrebškega kolokvija, Ljubljana, 1993.; Krapac, D.: Pretpostavke za pokretanje i vođenje ustavnosudskog postupka zaštite individualnih ustavnih prava i sloboda: Pravni okviri i stvarne granice („procesnost“) hrvatskog modela ustavne tužbe, Hrvatsko ustavno sudovanje de lege lata i de lege ferenda (ur. Jakša barbić), HAZU, Zagreb, 2009., str. 169. - 207.; Sokol, S.: Odnos Ustavnog suda i tijela sudbene vlasti, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2001., br. 1, str. 5. - 21.

47 Dakle, ustavna je obveza Ustavnog suda zaštita ustavnih prava podnositelja ustavnih tužbi u slučajevima kad su ta prava povri-jeđena presudom suda ili drugim pojedinačnim aktom nadležnog tijela državne ili javne vlasti. Pri tome je ustaljeno stajalište Ustavnog suda da je zadaća u prvom redu nadležnih tijela državne i javne vlasti da tumače i primjenjuju pravo. Uloga Ustavnog suda ograničena je na ispitivanje jesu li učinci takvog tumačenja odnosno primjene prava suglasni s Ustavom i jesu li u konkret-nom slučaju doveli do povrede ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe.

48 V. Crnić, J., Filipović, N.(ur.): Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava: interpretativna uloga Ustavnog suda, biblioteka Pravo 24, Zagreb, Hrvatski pravni centar, Organizator, Hrvatski institut za ljudska prava Novi Vinodolski, Hans Seidel Stiftung, Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit e.V., 2000.

49 V. primjerice odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000. (“Narodne novine” broj 31/00.).

50 To konkretno znači da nisu samo izreke odluka i rješenja Ustavnog suda obvezatne za sve već i pravna stajališta koja je Ustavni sud zauzeo u pojedinom slučaju, a sadržana su u obrazloženjima tih odluka i rješenja. V. članak 31. stavak 1., 76. stavak 1. i 77. stavak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (“Narodne novine” broj 49/02.) u kojem se izrijekom propisuje da su pri donošenju novog akta nadležno sudbeno ili upravno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave



88 89

Iako postoje određeni problemi u samoj praksi, nema nikakve sumnje da se metode interpre-tacije Europskog suda i Ustavnog suda postupno ujednačavaju. Pristup zaštiti pojedinog zašti-ćenog prava postaje sve usklađeniji. Naime, sve je očitije približavanje prakse Europskog suda i Ustavnog suda, jer oba ispituju postojeće standarde zaštite života ljudi, uključujući i pravni okvir države, samo na različitim razinama, koje po naravi stvari izražavaju i njihove izvorne jurisdik-cijske identitete.

Stoga se primjena konvencijskog prava na razini Ustavnog suda više ne treba smatrati pro-blemom. Ustavni sud, naime, mijenja svoju praksu u slučajevima u kojima je Europski sud utvr-dio da u Republici Hrvatskoj ne postoji učinkovito pravno sredstvo za zaštitu određenog ljud-skog prava i sadržaj ljudskog prava zajamčenog Konvencijom, odnosno Ustavom, tumači na na-čin na koji to čini Europski sud.

U daljnjem tekstu ćemo, kao što smo naveli, na nekoliko primjera zaštite ljudskog prava na pristup sudu iz prakse Europskog suda i Ustavnog suda prikazati dinamiku razvoja njihovog me-đusobnog odnosa.

4.1. osvrt na neke povrede konvencijskih prava na početku primjene konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda

U relativno kratkom vremenu važenja Konvencije u Republici Hrvatskoj presudama Europ-skog suda utvrđeno je više povreda pojedinih aspekata prava na pravično (pošteno) suđenje, a jedna od njih bila je i povreda prava na pristup sudu.51 Naime, u razdoblju u kojem se Konvencija tek počela primjenjivati, do povrede prava na pristup sudu najviše je dolazilo u području ostvare-nja prava koja su bila povezana s ratnim zbivanjima, a naročito u vezi s pravima pripadnika odre-đenih manjinskih skupina.

Prvi slučaj u tom kontekstu bio je predmet Kutić protiv Hrvatske (2002.).52 Podnositelji zahtje-va su tvrdili da nemaju pristup sudu utoliko što im je onemogućeno rješavanje njihovog zahtjeva građanske naravi za naknadu štete zbog toga što je 1996. donesen zakon kojim se nalaže prekid svih postupaka povodom zahtjeva za naknadu štete prouzročene terorističkim aktima. Isto tako, prigovarali su da je trajanje postupka prekoračilo zahtjev “razumnog roka”.53

ili pravna osoba s javnim ovlastima obvezni poštivati pravna stajališta Ustavnog suda izražena u odluci kojom se ukida akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja ustavne tužbe. I odluke deklaratorne naravi obvezuju sva tijela državne vlasti, uključujući i sudove, koji su dužni, u okviru svoje nadležnosti, poduzeti sve radnje potrebne za otklanjanje povreda ustavnih prava koje je Ustavni sud utvrdio i naveo u obrazloženju. V. primjerice odluku Ustavnog suda broj: U-III-3063/2007 od 4. listopa-da 2011. („Narodne novine“ broj 124/11. i www.usud.hr).

51 Za razliku od “prava na sud”, koje je izrijekom priznato u članku 6. stavku 1. Konvencije, pravo na pristup sudu ulazi u grupu tzv. impliciranih prava (implied rights) koja Europski sud izvodi iz članka 6. Konvencije u svojoj praksi. Europski sud, naime, radi osiguranja stvarne zaštite konvencijskih prava, iz pojedine konvencijske odredbe kojom je zajamčeno određeno pravo svojim pravnim tumačenjem izvodi drugo pravo koje u toj odredbi nije izrijekom utvrđeno, ali je implicitno sadržano ili mu je inheren-tno. Europski sud je još u presudi Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1975.) naveo da bi bilo nezamislivo da članak 6. stavak 1. Konvencije opisuje postupovna jamstva koja se pružaju strankama u postupku koji je u tijeku, a da pritom prvo ne štiti ono što samo po sebi u stvari omogućuje korištenje tih jamstava, a to je pristup sudu. Istaknuvši da značajke koje sudski postupak opisuju kao pravičan, javan i brz uopće nemaju nikakvu vrijednost ako sudskog postupka nema. Opširnije o načelnim pravnim stajalištima Europskog suda o pravu na pristup sudu vidi u istoj presudi, § 28. - 36.; Kreuz protiv Poljske (2001.), § 52.; Lesjak protiv Hrvatske (2010.), § 35.

52 Podnositelji zahtjeva u predmetu Kutić protiv Hrvatske (2002.) prethodno nisu podnijeli ustavnu tužbu.

53 Naime, 17. siječnja 1996. Hrvatski je sabor donio izmjenu Zakona o obveznim odnosima kojom je predviđen prekid svih postupa-ka povodom tužbi za naknadu šteta prouzročenih terorističkim aktima do donošenja novog propisa o tom pitanju i prema kojoj

Europski sud utvrdio je da su podnositelji zahtjeva u ovom predmetu imali mogućnost pokre-tanja pravnog postupka te da su je iskoristili kada su Općinskom sudu u Zagrebu podnijeli tužbu protiv države za naknadu štete u vezi s njihovom uništenom imovinom. Međutim, time samim po sebi nisu bili ispunjeni svi zahtjevi postavljeni člankom 6. stavkom 1. Konvencije.54 Valjalo je utvrditi je li stupanj pristupa sudu predviđen odredbama domaćih zakona dovoljan da bi se osi-guralo pojedinčevo “pravo na sud”, s obzirom na načelo vladavine prava u demokratskom druš-tvu.55 Europski sud podsjetio je da svrha Konvencije nije zajamčiti prava koja su teoretska ili pri-vidna, već prava koja su praktična i djelotvorna.56

Stoga je Europski sud smatrao da su člankom 2. Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odno-sima, podnositelji zahtjeva spriječeni u ostvarivanju prava da o njihovoj građanskoj tužbi za na-knadu štete odluku donese građanski sud utoliko što se njime određuje prekid svih postupaka povodom zahtjeva za naknadu štete nastale uslijed terorističkih akata do donošenja novih odre-daba kojima bi se uređivalo to pitanje. Dakle, podnositeljima zahtjeva je bilo onemogućeno rješa-vanje njihovih tužbi na temelju zakona.

Iako Europski sud načelno prihvaća da situacija u kojoj je protiv države ugovornice podnesen značajan broj tužbi u kojima se zahtijeva isplata velikih novčanih iznosa može nalagati donoše-nje određenih dodatnih propisa od strane države te da u tom smislu države uživaju slobodno po-lje procjene,57 mjere koje se poduzimaju moraju biti u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije. Stoga je Europski sud u predmetu Kutić protiv Hrvatske (2002.) zaključio:

“32. Međutim, u predmetnom slučaju, prekid postupaka traje već više od šest godi-na, od čega je više od četiri godine proteklo otkako je Konvencija stupila na snagu u od-nosu na Hrvatsku, pri čemu u međuvremenu nije donesen nikakav novi propis kojim bi se podnositeljima zahtjeva omogućilo rješavanje njihovih građanskih tužbi.

U tim okolnostima, Sud ne može prihvatiti da je stupanj pristupa predviđen odred-bama domaćih zakona dovoljan da bi se podnositeljima zahtjeva osiguralo ‘pravo na sud’.

33. Sud stoga nalazi da dugo razdoblje tijekom kojega je podnositeljima zahtjeva slijedom zakonodavnih mjera onemogućeno rješavanje njihovih građanskih tužbi u postupku pred domaćim sudovima predstavlja povredu članka 6. stavak 1. Konven-cije.”

se prije donošenja takvog novog propisa ne može tražiti naknada štete nastale uslijed terorističkih akata. Dakle, svi parnični po-stupci pokrenuti po članku 180. Zakona o obveznim odnosima prekinuti su po sili članka 2. Zakona o izmjeni Zakona o obveznim odnosima. (Zakon o obveznim odnosima (“Službeni list SFRJ” broj 29/78., 39/85. i 57/89.) preuzet je Zakonom o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima (“Narodne novine” broj 53/91., 73/91. i 3/94.), a Zakon o izmjeni Zakona o obveznim odnosima objavljen je u “Narodnim novinama” broj 7/96.).

54 Naime, članak 6. stavak 1. Konvencije jamči pravo pristupa sudu radi rješavanja građanskih sporova, a pravo pristupa sudu ne obuhvaća samo pravo pokretanja postupka, već i pravo na “rješavanje” spora od strane suda. bilo bi, naime, iluzorno kada bi pravni sustav države ugovornice pojedincu omogućavao podnošenje građanske tužbe sudu, a da mu pritom ne jamči rješavanje predmeta donošenjem konačne odluke u sudskom postupku. Isto tako, bilo bi nezamislivo da članak 6. stavak 1. Konvencije sadr-ži podroban opis postupovnih jamstava koja se pružaju strankama u parnici – tj. jamstva pravičnog, javnog i brzog postupka – bez da time jamči konačno rješavanje njihovih građanskih sporova. Usp. Hornsby protiv Grčke (1997.), § 40.

55 Usp. Ashingdane protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1985.), § 57.

56 Usp. Airey protiv Irske (1979.), § 24.; Garcia Manibardo protiv Španjolske (2000.), § 43. I u predmetu Kreuz protiv Poljske (2001.), Europski sud je posebno napomenuo, § 57.: “... Sud konačno želi ponoviti da je njegovo ispitivanje temeljeno na načelu da je na-mjera Konvencije zajamčiti ne prava koja su teorijska ili prividna (theoretical or illusory), već prava koja su stvarna i djelotvorna (practical and effective). To je naročito tako u pogledu prava na pristup sudovima u smislu važnog mjesta koje pravo na pošteno suđenje ima u demokratskom društvu (...).”

57 V. bilješku 19.


91


90

Vrlo sličan slučaj predmetu Kutić protiv Hrvatske (2002.) bio je i predmet Multi-plex protiv Hrvatske (2003.).58

Podnositelj zahtjeva naveo je kako nije imao pravo pristupa sudu jer je, zbog donošenja pro-pisa iz 1996. koji određuje prekid svih postupaka koji se tiču tužbi za naknadu štete koju su uzro-kovali pripadnici hrvatskih oružanih ili redarstvenih snaga u vojnoj ili redarstvenoj službi tije-kom Domovinskog rata u Hrvatskoj od 17. kolovoza 1990. do 30. lipnja 1996., onemogućeno do-nošenje odluke o njegovom zahtjevu građanske naravi za naknadu štete. Prigovarao je i da je po-stupak premašio zahtjev “razumnog roka”.59

Europski sud ponovio je da je u predmetu Kutić protiv Hrvatske (2002.) utvrdio povredu pra-va podnositelja zahtjeva na pristup sudu, na temelju članka 6. stavka 1. Konvencije, jer je moguć-nost da sud odluči o njihovom zahtjevu prekinuta kroz duge vremenske razmake kao rezultat in-tervencije zakonodavca.60 Nadalje, i u ovom predmetu, Europski sud je primijetio kako je postu-pak prekinut čak prije nego što je prvostupanjski sud donio bilo kakvu presudu o zahtjevu gra-đanske naravi za naknadu štete tvrtke podnositelja zahtjeva. Stoga je i zaključak Europskog suda odgovarao prethodno citiranom zaključku.61

Nakon presude u predmetu Kutić protiv Hrvatske (2002.) Europski sud donio je više od 30 pre-suda u istovrsnim predmetima u kojima je utvrdio povredu prava na pristup sudu zasebno ili za-jedno s povredom prava na djelotvorno domaće pravno sredstvo, te više od 20 presuda u kojima je istovrsne predmete brisao s liste zbog toga što su podnositelji s Republikom Hrvatskom uspjeli sklopiti prijateljsko rješenje spora. Naime, upravo dugo razdoblje neizvjesnosti u kojem su se na-lazile osobe čiji su postupci bili prekinuti zbog izmjena i dopuna Zakona o obveznim odnosima iz 1996. i 1999., te na taj način spriječeni da im o zahtjevu građanske naravi odluči domaći sud, do-velo je do povrede prava na pristup sudu.62

58 Podnositelj zahtjeva u predmetu Multiplex protiv Hrvatske (2003.) prethodno nije podnio ustavnu tužbu.

59 Parlament je, naime, 6. studenoga 1999. donio izmjenu Zakona o obveznim odnosima prema kojoj se prekidaju svi postupci radi naknade štete koju su uzrokovali pripadnici hrvatskih oružanih i redarstvenih snaga u vojnoj ili redarstvenoj službi tijekom rata u Hrvatskoj, te su svi parnični postupci prekinuti po sili članka 184(a) Zakona o dopunama Zakona o obveznim odnosima (“Na-rodne novine” broj 112/99.). članak 184 (a) Zakona o dopunama Zakona o obveznim odnosima predviđao je da se svi postupci pokrenuti protiv Republike Hrvatske radi naknade štete koju su uzrokovali pripadnici hrvatskih oružanih i redarstvenih snaga u vojnoj ili redarstvenoj službi tijekom Domovinskog rata od 17. kolovoza 1990. do 30. lipnja 1996. prekidaju. Zakon je također obvezao Vladu da parlamentu predloži poseban zakon, koji će urediti odgovornost za naknadu takve štete, ne kasnije od šest mjeseci od stupanja na snagu tog Zakona.

60 Usp. Immobiliare Saffi protiv Italije (1999.), § 70.

61 Multiplex protiv Hrvatske (2003.), § “53. U ovom je predmetu postupak do sada prekinut više od tri godine i sedam mjeseci i u međuvremenu nije donesen nikakav novi zakon koji bi omogućio tvrtki podnositelju zahtjeva da se odluči o njenom zahtjevu građanske naravi.

54. U takvim okolnostima Sud ne može prihvatiti da je stupanj pristupa koji je osiguran prema nacionalnom zakonodavstvu bio dovoljan da se osigura pravo tvrtke-podnositelja zahtjeva na ‘pravo na sud’.

55. Sud stoga utvrđuje da dugo razdoblje tijekom kojeg je tvrtki podnositelju zahtjeva bilo onemogućeno da se o njenom zahtjevu građanske naravi odluče domaći sudovi kao posljedica zakonodavne mjere predstavlja povredu članka 6. stavka 1. Konvencije.”

62 U međuvremenu, 2003. godine, doneseni su Zakon o odgovornosti za štetu nastalu uslijed terorističkih akata i javnih de-monstracija (“Narodne novine” broj 117/03.) i Zakon o odgovornosti Republike Hrvatske za štetu uzrokovanu od pripadnika hrvatskih oružanih i redarstvenih snaga tijekom Domovinskog rata (“Narodne novine” broj 117/03.) te su na temelju tih zakona nastavljeni prekinuti postupci.

4.2. Promjena prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske i određenje europskog suda za ljudska prava prema toj promjeni

Novina u presudama Europskog suda iz 2005. godine je određenje Europskog suda prema promjeni prakse Ustavnog suda u odnosu na postupke prekinute zbog izmjena i dopuna Zako-na o obveznim odnosima. Europski sud uzeo je u obzir činjenicu da je Ustavni sud u svojoj prak-si prepoznao navedene situacije kao povredu prava na pristup sudu.63 Naime, uočivši nedosta-tak učinkovitog pravnog sredstva na nacionalnoj razini za ovakve vrste povreda, Ustavni sud je 2004. godine promijenio svoju praksu na način da je pored povrede prava na suđenje u razu-mnom roku počeo utvrđivati i povredu prava na pristup sudu, te za obje povrede dosuđivati na-knadu. Na taj način Ustavni sud je počeo ispravljati takve vrste povreda na nacionalnoj razini.

Prva odluka u kojoj je u navedenim istovrsnim slučajevima Ustavni sud utvrdio povrede usta-vih prava podnositelja ustavne tužbe na pristup sudu i na razumnu duljinu sudskih postupaka donesena je 24. ožujka 2004. u predmetu broj: U-IIIA-829/2002.64

Ustavni sud je utvrdio, u vezi s pitanjem je li u tom slučaju došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku, da je u uvjetima podnošenja, na temelju članka 180. Zakona o obveznim od-nosima, velikog broja tužbi protiv Republike Hrvatske za naknadu štete prouzročene teroristič-kim aktima, a kojima su potraživani relativno značajni iznosi naknada šteta, postojalo opravda-nje za dodatno zakonsko uređenje te odgovornost, pa i za određivanje prekida započetih postu-paka do donošenja novog propisa. Ipak, Ustavni sud je istaknuo:

“4.3. (...) Međutim, tako određeni prekid postupka svojim trajanjem nije smio onemogućiti ostvarivanje Ustavom zajamčenog prva na suđenje u razumnom roku. O navedenom ograničenju vodio je računa i Hrvatski sabor kada je na sjed-nici održanoj 22. listopada 1999. godine obvezao Vladu Republike Hrvatske da naj-kasnije u roku od šest mjeseci podnese Saboru prijedlog zakona kojim će se uredi-ti to pitanje. Nakon proteka zakonom određenog roka u kojem je Vlada bila duž-na Hrvatskom saboru podnijeti prijedlog novog zakonskog uređenja i time omo-gućiti nastavak prekinutih postupaka, podnositelj je bio u neizvjesnosti hoće li se i kada će se nastaviti prekinuti postupak. (...)”

Stoga je Ustavni sud zaključio da je takvim zakonom određenim prekidom postupka povri-jeđeno, člankom 29. stavkom 1. Ustava, zajamčeno pravo podnositelja da zakonom ustanovlje-ni neovisni i nepristrani sud u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, kao i pra-vo na pristup sudu, koje je dio “prava na sud”, također zajamčenog odredbom članka 29. stavka 1. Ustava o temeljnom ljudskom pravu na pravično suđenje.65

Ustavni sud je nakon te odluke donio još oko 100 odluka u kojima je ustavne tužbe podno-sitelja u istovrsnim predmetima usvojio zbog povrede njihovih prava na pristup sudu i na suđe-nje u razumnom roku, pri čemu je određivao i rokove za donošenje sudskih presuda i primjere-nu naknadu koja pripada podnositeljima ustavne tužbe zbog povreda navedenih ustavnih prava.

63 O problemima vezanim uz prekide sudskih postupaka po sili zakona v. Potočnjak, Ž.: Pravo na sud, pristup sudu i suđenje u ra-zumnom roku u slučaju intervencije zakonodavca u sudske postupke u tijeku, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004., 25, br. 2, str. 823. - 853.

64 Odluka Ustavnog suda broj: U-IIIA-829/2002 od 24. ožujka 2004. objavljena je u “Narodnim novinama” broj 44/04. i na www.usud.hr.

65 Iako su dva suca Ustavnog suda dala izdvojena mišljenja kojima su se protivili izreci i obrazloženju navedene odluke smatrajući da podnositelju ustavne tužbe nisu mogla biti povrijeđena navedena ustavna prava zbog intervencije zakonodavaca.



92 93

Zbog toga je Europski sud smatrao da ustavna tužba za sve buduće takve zahtjeve predstav-lja učinkovito pravno sredstvo koje treba iskoristiti. Međutim, Europski sud nije priznao retroak-tivnu učinkovitost tog sredstva, tako da zahtjevi koji su podneseni prije promjene prakse Ustav-nog suda nisu bili odbačeni. Primjerice u predmetu Pikić protiv Hrvatske (2004.) Europski sud je utvrdio:

“29. Uzimajući u obzir razvoj sudske prakse na koji se Vlada poziva, Sud prihva-ća da nakon 24. ožujka 2004. u predmetima sličnim ovome (vidi predmet Multiplex v. Croatia, br. 58112/00, 10. srpnja 2003.), Ustavni sud, u skladu sa svojom novom sudskom praksom, dodjeljuje naknade za već počinjenu povredu prava na pristup sudu i određuje rok u kojem nadležni sud treba donijeti odluku u predmetu pod-nositelja ustavne tužbe. Sud stoga smatra kako se, u odnosu na te predmete, tužba Ustavnome sudu može smatrati djelotvornim pravnim sredstvom koje podnosite-lji zahtjeva trebaju iscrpiti prije nego se obrate Sudu sa svojim prigovorima koji se tiču pomanjkanja pristupa sudu.”

Iako u ovom predmetu podnositelj zahtjeva nije podnio ustavnu tužbu, već je umjesto toga podnio zahtjev Europskom sudu, koji je, navodeći da je Ustavni sud tek nakon dvije godine prvi put utvrdio da je u jednom sličnom slučaju došlo do povrede prava na pristup sudu, zaključio: “Prema tome, od podnositelja zahtjeva nije se moglo očekivati da podnese takvu tužbu, koja mu u to vrijeme nije pružala nikakve razumne izglede za uspjeh.”.

Pored toga, Europski sud je u većem broju predmeta ocijenio da podnositelji zahtjeva i dalje imaju status žrtve jer visina naknade koju je odredio Ustavni sud nije bila dostatna, pa je Europ-ski sud podnositeljima dosuđivao razliku naknade.66

Određeni izuzetak od navedene prakse predstavlja odluka u predmetu Gregurinčić protiv Hr-vatske (2005.) u kojem je Europski sud proglasio zahtjev nedopuštenim zbog toga što domaći sud, unatoč odredbama Zakona o dopunama Zakona o obveznim odnosima iz 1999. nije preki-nuo postupak, već je i dalje poduzimao procesne radnje. Ta činjenica dovela je do toga da podno-sitelj nije imao status žrtve povrede Konvencije, pa je njegov zahtjev proglašen nedopuštenim.67

Dinamičan odnos međusobnog uvažavanja i usklađivanja stajališta Europskog suda i Ustav-nog suda vidljiv je, primjerice, i iz presude Europskog suda u predmetu bulfracht protiv Hrvatske (2011.). Europski sud presudio je da je Republika Hrvatska povrijedila pravo podnositelja zahtje-va na pristup sudu zbog toga sto je Vrhovni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) odbacio reviziju podnositelja zahtjeva zbog toga što je vrijednost predmeta spora, na način kako ju je utvrdio Vrhovni sud, bila manja od zakonom propisanog minimuma. 68

66 V., primjerice, odluke Europskog suda iz 2007. u predmetima: Popara protiv Hrvatske, Novković protiv Hrvatske, Hajduković protiv Hrvatske, Petrović protiv Hrvatske, Terzin protiv Hrvatske. Međutim, u predmetu Majdandžić i drugi protiv Hrvatske Europski sud utvrdio je da je iznos od 15.600,00 kuna koji je dodijeljen od Ustavnog suda svakom podnositelju (41 podnositelj), iako niži od onoga kojeg bi dodijelio Europski sud u sličnim okolnostima, ipak odgovarajući u smislu prakse Europskog suda.

67 Gregurinčić protiv Republike Hrvatske (2005.), Odluka o dopuštenosti zahtjeva od 1. rujna 2005.: “Sud podsjeća na svoje ranije presude u kojima je utvrdio da dugo razdoblje, kao posljedica Zakona iz 1999., zbog kojeg su podnositelji zahtjeva bili spriječeni da o njihovom zahtjevu građanske naravi bude odlučeno, predstavlja povredu članka 6. stavka 1. Konvencije ... Međutim, u svim tim predmetima, mjerodavni domaći sudovi su prekinuli postupke podnositelja zahtjeva temeljem Zakona iz 1999.

Sud bilježi da nije sporno da je nadležni sud održao ročišta 2002. i 2003. (bez obzira na Zakon iz 1999.) te da taj postupak još uvijek traje. Štoviše, prekid postupka više nije moguć od stupanja na snagu Zakona iz 2003., uzimajući u obzir da je njime neizravno ukinut Zakon iz 1999. Stoga, podnositelj zahtjeva ne može tvrditi da je žrtva povrede Konvencije zbog prekida postupka do kojeg nije došlo, niti može doći.”

68 U konkretnom slučaju, podnositelj zahtjeva je 1991. godine pred Trgovačkim sudom u Rijeci pokrenuo postupak radi isplate 515.099,20 USD. Nakon pravomoćnog odbijanja tužbenog zahtjeva, podnositelj je podnio reviziju Vrhovnom sudu koji je utvrdio

Ustavni sud je, odlukom broj: U-III-2282/2006 od 12. ožujka 2008., odbio ustavnu tužbu pod-nositelja zahtjeva koja se odnosila na dopuštenost revizije.69

Europski sud utvrdio je da način na koji je Vrhovni sud tumačio mjerodavno pravo, odnosno utvrdio vrijednost predmeta spora, predstavlja pretjerani formalizam te je istaknuo:

“38. budući da je to tako, Sud smatra da se način na koji je Vrhovni sud izra-čunao vrijednost predmeta spora u ovome predmetu može kvalificirati kao pretje-rani formalizam. Ograničenje o kojemu je riječ stoga nije razmjerno legitimnom cilju koji se teži ostvariti, te je povrijedilo samu bit prava društva podnositelja za-htjeva na pristup sudu, kako je ono osigurano člankom 6., stavkom 1. Konvencije.”

Važno je naglasiti da je Europski sud u ovom predmetu uzeo u obzir i činjenicu da je Ustav-ni sud u međuvremenu promijenio svoju praksu te je uvažavajući novo stajalište Ustavnog suda zaključio:

“39. Ovo gledište potkrijepljeno je naknadnom sudskom praksom Ustavnog suda (vidi stavke 16.-17. ove presude), koji je odlučio promijeniti svoju praksu tri mjeseca nakon što je odbio ustavnu tužbu društva podnositelja zahtjeva dana 12. ožujka 2008. godine protiv odluke Vrhovnog suda. Točnije, Ustavni sud je dana 18. lipnja 2008. godine u svojoj odluci br. U-III-2646/2007 utvrdio da je način na koji je Vrhovni sud izračunao vrijednost predmeta spora u svrhu utvrđenja je li nadležan ratione valoris za ispitivanje osnovanosti revizije u postupku koji je tra-jao dugo vremena i u kojemu je tužitelj tražio isplatu razmjerno visokog iznosa u stranoj valuti, bio protivan pravu na pošteno suđenje zajamčeno i Konvencijom i hrvatskim Ustavom (vidi stavak 16. ove presude).

40. Stoga je došlo do povrede članka 6., stavka 1. Konvencije.”

Odlukom broj: U-III-2646/2007 od 18. lipnja 2008., na koju se referirao Europski sud, Ustav-ni sud promijenio je svoju praksu70 na način da je u istovjetnim okolnostima utvrdio da primje-na načela nominalizma pri utvrđivanju vrijednosti predmeta spora u predmetima koji traju du-lji niz godina uvijek dovodi do nejednakosti stranaka pred zakonom, jer nužno ide u korist jed-noj od stranaka. Dakle, Ustavni sud odustao je od načela monetarnog nominalizma ocijenivši ga neprimjenjivim u uvjetima inflacije i denominacije dinara smatrajući da zakonske posljedice mo-

da je vrijednost predmeta spora u trenutku podnošenja tužbe bila ispod vrijednosnog cenzusa propisanog Zakonom o parničnom postupku (“Narodne novine” broj 53/91., 91/92. i 112/99) za podnošenje revizije. Naime, prilikom izračuna vrijednosti predmeta spora Vrhovni sud je primjenom načela nominalizma utvrdio da vrijednost predmeta spora ne prelazi prag dopuštenosti za revi-ziju od 500.000,00 HRK, te je reviziju odbacio.

69 Ustavni sud je u odluci broj: U-III-2282/2006 od 12. ožujka 2008. naveo: “6. (...) U konkretnom slučaju, Ustavni sud ocjenjuje da je osporeno rješenje Vrhovnog suda donijeto u zakonito provedenom postupku, na temelju valjane primjene materijalnog prava.

Ustavni sud stoga utvrđuje da je postupak, koji je prethodio ustavnosudskom, vođen na način koji je podnositelju omogućio pravično suđenje i nije rezultirao povredom ustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.”

70 Ustavni sud je u odluci broj: U-III-2646/2007 od 18. lipnja 2008. (“Narodne novine” broj 104/08.) naveo: “5.5. ... Doduše, u nekoliko svojih ranijih odluka u povodu ustavnih tužbi s istovjetnim ili sličnim sadržajem ... Ustavni sud je prihvatio praksu Vrhovnog suda da... odredi vrijednost predmeta spora tako da ona drastično padne ispod vrijednosnog cenzusa za dopuštenost revizije ... Međutim, preispitujući takvu praksu, Ustavni sud ocjenjuje da je načelo monetarnog nominalizma, ... neprimjenjivo kao jamstvo pravičnosti u sudskim postupcima u uvjetima inflacije i denominacije dinara. Sudski se postupci, naime, moraju provesti sukladno ustavnom načelu vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. (...)”.



94 95

raju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.71

Ustavni sud je iz utvrđenog stanja zaključio:5.4. Kada se, dakle, Vrhovni sud u svojoj ocjeni podnositeljičine revizije poslu-

žio pogrešnim, formalističkim, tumačenjem postupovnog prava o mjerodavnom vrijednosnom kriteriju dopuštenosti te revizije, uzevši da vrijednost 1 suvlasnič-kog dijela obiteljske kuće u Zagrebu iznosi 0,12 kuna (!) povrijedio je njezino pra-vo na pristup tom pravnom lijeku. Ne samo što je to pravo, uz ostala, sadržano u odredbi članka 29. stavka 1. Ustava koja svakome jamči pravo na to da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o nje-govim pravima i obvezama, nego je ono sadržano i u odredbi članka 6. stavka 1. Eu-ropske konvencije o ljudskim pravima. Nju stalna praksa Europskog suda za ljud-ska prava tumači tako da primjenjivana ograničenja ne smiju spriječiti niti umanji-ti pristup pravnom lijeku koji pripada podnositelju na takav način ili do takve mje-re da bi sama suština toga prava bila umanjena ili oslabljena ...”72

Ustavni sud je, dakle, pošao od toga da se sudski postupci moraju provesti sukladno ustav-nom načelu vladavine prava kao jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvat-ske.73 Što znači da se provođenje sudskih postupaka ne smije izjednačavati samo sa zahtjevom za zakonitošću postupanja tijela državne vlasti već mora uključiti i zahtjev da zakonske poslje-dice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju. U takva očekivanja nesumnjivo spada i očekivanje da će spor riješiti primjenom pravnih standar-da važećih u vrijeme njegova pokretanja, čime se ujedno ostvaruje i načelo pravičnog postupka iz članka 29. Ustava.

Na temelju navedenog vidljivo je da je uloga Ustavnog suda u odnosu na Konvenciju dvo-struka, jer Ustavni sud je i najviša institucija u Republici Hrvatskoj koja u nacionalnim okviri-ma provodi konvencijski nadzor, ali istodobno je i jedan od “nacionalnih sudova” nad kojim Eu-ropski sud provodi konvencijski nadzor. Dakle, Ustavni sud je u odnosu na primjenu Konvenci-je i nositelj nadzora nad njezinom primjenom od strane domaćih sudova i ostalih tijela, ali i nje-zin neposredan primjenjivač. Stoga su, nakon ratifikacije Konvencije, a osobito u posljednjih de-set godina, odluke Ustavnog suda bile najznačajnije sredstvo unošenja visokih standarda zašti-te ljudskih prava, razvijenih u pedesetogodišnjoj praksi Europskog suda, u pravni poredak Re-publike Hrvatske.

71 U konkretnom slučaju podnositeljica je, između ostalog, smatrala da je Vrhovni sud rješenjem kojim je zbog premale vrijedno-sti predmeta spora odbacio njezinu reviziju, učinio propust da, sukladno članku 29. stavku 1. Ustava, pravično odluči o njezinom pravu na podnošenje pravnog lijeka. Naime, Vrhovni sud je osporenim rješenjem odbacio reviziju podnositeljice pozivom na odredbu članka 382. stavaka 2. i 3. Zakona o parničnom postupku (“Narodne novine” broj 53/91., 91/92. i 112/99.) prema kojoj revizija nije dopuštena u imovinskopravnim sporovima u kojima se tužbeni zahtjev odnosi na tražbinu u novcu, predaju stvari ili izvršenje kakve druge činidbe ako vrijednost predmeta spora koju je tužitelj u tužbi naveo ne prelazi iznos od 100.000,00 kn. Kako je u provedenom parničnom postupku ustanovljeno da je vrijednost predmeta spora u času podnošenja revizije, a nakon stupanja na snagu članka 4. i članka 10. stavka 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (“Narodne novine” broj 112/99.) iznosila svega 0,12 kuna, Vrhovni sud je zaključio da je u konkretnom slučaju revizija protiv takve pravo-moćne presude nedopuštena. Taj je navod obrazložen monetarnim promjenama u Republici Hrvatskoj, posebice denominacije hrvatske valute, uslijed kojih bi se nominalna vrijednost 1/2 suvlasničkog dijela zgrade u Zagrebu, u razdoblju između 1987. do 2007. godine iz 120.000 dinara promijenila u 0,12 kuna.

72 Usp. Kreuz protiv Poljske (2001.), § 54.; Poitrimol protiv Francuske (1993.), §§ 35. - 38.; Khalfaoui protiv Francuske (2000.), §§ 42. - 54.; Garcia Manibardo protiv Španjolske (2000.), §§ 44. - 45.; yagtzilar i drugi protiv Grčke (2002.), § 23.

73 V. bilješku 40.

5. zAkLjUčAk

Temeljni pravni instrument zaštite ljudskih prava Vijeća Europe i jedan od najznačajnijih me-đunarodnih instrumenata za uspostavu vladavine prava, demokraciju i zaštitu ljudskih prava jest Konvencija, čiji uspjeh u najvećoj mjeri proizlazi iz činjenice da je njome ustanovljen djelotvoran institucionalni sustav nadzora nad njezinom primjenom, odnosno implementacijom konvencij-skih prava na unutarnjem planu država ugovornica, te sustav prisilnog izvršenja obveza koje su države ugovornice prihvatile njezinom ratifikacijom. Konvencijom, odnosno Protokolom broj 11, uspostavljen je Europski sud, koji je isključivo odgovoran za interpretaciju Konvencije.

Konvencija je imala i još uvijek ima izuzetno velik utjecaj na pravne poretke članica Vijeća Eu-rope, jer njena svrha nije primarno zaštita individualnog prava podnositelja zahtjeva, već stva-ranje i primjena minimuma standarda ljudskih prava na pravnom prostoru država ugovornica.

Ratifikacijom Konvencije ujedno je prihvaćena jurisdikcija Europskog suda za odlučivanje o zahtjevima protiv Republike Hrvatske zbog povrede prava zajamčenih Konvencijom. Time je praksa Europskog suda postala izvorom prava koje je nužno potrebno poznavati u Republici Hr-vatskoj. Naime, kao ratificirani i objavljeni međunarodni ugovor, Konvencija, zajedno s protoko-lima, dio je unutarnjeg pravnog poretka te se u Republici Hrvatskoj neposredno primjenjuje, što znači da stranke svoje zahtjeve pred domaćim sudovima mogu temeljiti neposredno na Konven-ciji i pozivati se na odredbe Konvencije.

Pored navedenog, neposredna primjena Konvencije obvezuje sudove da domaće pravo tuma-če u skladu sa standardima Konvencije te kada stranka ističe povredu Konvencije, tvrdnje stran-ke ispitaju neposredno primjenjujući Konvenciju. To znači da se i podnositelji ustavne tužbe radi zaštite svojih pojedinačnih prava i sloboda za koje smatraju da su im u postupcima koji su pret-hodili ustavnosudskom postupku povrijeđena, mogu pozivati, ne samo na ustavne odredbe, već i na konvencijske odredbe, odnosno, mogu se pozvati isključivo na povredu odredbi Konvencije.

Konvencija, u pojedinim slučajevima, ima i “nadustavnu” važnost, a Ustavni je sud u svojoj praksi priznao Konvenciji “kvaziustavni” položaj.

Praksa Ustavnog suda i Europskog suda, prikazana u radu na nekoliko relevantnih primjera, navodi na zaključak da su i Europski sud i Ustavni sud, svaki u okviru svoje nadležnosti, ali dje-lujući i interaktivno, značajno pridonijeli jačanju demokracije, vladavine prava i zaštiti ljudskih prava u Republici Hrvatskoj. Pri tome je Ustavni sud aktivno nastojao usvojiti europske standar-de u zaštiti ljudskih prava, ali je isto tako mijenjao vlastitu praksu na temelju presuda Europskog suda donesenih protiv Republike Hrvatske. Ustavni sud, naime, mijenja svoju praksu u slučajevi-ma u kojima je Europski sud utvrdio da u Republici Hrvatskoj ne postoji učinkovito pravno sred-stvo za zaštitu određenog ljudskog prava i sadržaj ljudskog prava zajamčenog Konvencijom, od-nosno Ustavom, tumači na način na koji to čini Europski sud.

Međutim, jednako je važno uočiti i utjecaj odluka Ustavnog suda na stajališta Europskog suda, jer gotovo svaku promjenu prakse Ustavnog suda prati promjena stajališta Europskog suda o tome postoji li u Republici Hrvatskoj učinkovito pravno sredstvo za zaštitu određenog Konven-cijom zajamčenog ljudskog prava.

Naravno, to ne znači da u Republici Hrvatskoj i nadalje nema povreda ljudskih prava zajam-čenih Konvencijom i da je dovoljno mijenjati vlastitu praksu samo na temelju presuda Europ-skog suda donesenih protiv Republike Hrvatske. Potrebno je neprekidno pratiti sve presude Eu-ropskog suda, što se još uvijek nedovoljno čini, i neposredno primjenjivati novopostavljene stan-darde kao međunarodnu ugovornu obvezu koju je Republika Hrvatska kao ugovorna stranka pri-


97


96

hvatila ratifikacijom Konvencije i priznavanjem jurisdikcije Europskog suda u svim predmetima koji se tiču tumačenja i primjene Konvencije.

LITeRATURA

1. Arai-Takahashi, y.: The Margin of Appreciation Doctrine and the Principle of Proportionality in the ECHR, Antwerp, Intersentia 2002.2. batistić Kos, V.: Pozitivne obveze prema Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Pravna biblioteka: Europsko pravo 8, Narodne novine, Zagreb, 2012.3. belajec, V.: Ustavne osnove za podnošenje ustavne tužbe, Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava (ur. Jadranko Crnić i Nikola Filipović), Organizator, Zagreb, 2000., str. 97. - 113.4. blackburn, R.: Introductory: International and Comparative Aspects of the ECHR and its Member States, Fundamental Rights in Europe, The ECHR and its Member States, 1950-2000, ed. Robert blackburn & Jörg Polakiewicz, Oxford University Press, Oxford, 2001., str. 3. - 29.5. brems, E.: Human Rights: University and Diversity, Hague, Kluwer Law International, 2001., str. 357. – 380.6. Cali, b.: balancing Human Rights, Methodological Problems with Weights, Scale and Proportionali-ty, Human Rights Quarterly, sv. 29., 2007., str. 251. – 270.7. Christoffersen, J.: Fair balance: Proportionality, Subsidiarity and Primarity in the European Con-vention on Human Rights, International Studies in Human Rights, Vol. 99, The Hague: Martinus Ni-jhoff Publishers, 2009.8. Costa, J. - P.: The Evolution and Current Challenges of the European Court of Human Rights, Regent Journal of Law & Public Policy, 2009., Vol. 1, No 1. str.17. - 36.9. Crnić, J., Filipović, N.(ur.): Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava: interpretativna uloga Ustavnog suda, biblioteka Pravo 24, Zagreb, Hrvatski pravni centar, Organizator, Hrvatski institut za ljud-ska prava Novi Vinodolski, Hans Seidel Stiftung, Deutsche Stiftung für internationale rechtlic-he Zusammenarbeit e.V., 2000.10. De Salvia, M.: Execution of the Judgements of the European Court of Human Rights: Legal Natu-re of the Obligations of the States and European Supervision of National Legislative Choices: The Sta-tus of International Treaties on Human Rights, Venice Commission, Collection Science and tech-nique of democracy, No. 42., Strasbourg: Council of Europe Publishing, September 2006.11. Dika, M.: Marginalije uz institut ustavne tužbe, Zbornik Ljubljansko-zagrebškega kolokvija, Ljubljana, 1993.12. Gomien, D.: Europska konvencija o ljudskim pravima, priručnik, hrvatsko izdanje, Zadar: Nakla-da d.o.o. - Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, 2007. (naslov izvornika: Short Guide to the Europe-an Convention of Human Rights, 3rd Edition).13. Greer, S.: The European Convention on Human Rights. Achievements, Problems and Prospects, Cambridge Studies in European Law and Policy, Cambridge University Press, Cambridge, 2006.14. Grdinić, E.: Pravo na pošteno suđenje u postupcima građanskopravne prirode zajamčeno čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Hrvatska pravna revija, 2005., vol. 5, br. 9, str. 7. - 16.15. Grdinić, E.: Opće jamstvo poštenog suđenja u kaznenim postupcima i presumpcija nedužnosti pre-ma članku 6. stavcima 1. i 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Hrvatska pravna revija, 2006., vol. 6, br. 1, str. 7. - 17.

16. Häberle, P.: Role and Impact of Constitutional Courts in a Comparative Perspective, The Future of the European Judical System in a Comparative Perspective, Nomos, baden-baden, 2006., str. 65. - 76.17. Harris, D. J., O’boyle, M., Warbrick, C.: Law of the European Convention on Human Rights, 2nd Ed., OUP, 2009.18. Jacobs, F.G.,White, R.C.A.: The European Convention on Human Rights, Clare Ovey, Robin White (eds.), 4 edn, Oxford University Press, Oxford, 2006.19. Krapac, D.: Kazneno procesno pravo, Prva knjiga: Institucije, IV. izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2010., str. 137. - 170.20. Krapac, D.: Pretpostavke za pokretanje i vođenje ustavnosudskog postupka zaštite individualnih ustavnih prava i sloboda: Pravni okviri i stvarne granice („procesnost“) hrvatskog modela ustavne tuž-be, Hrvatsko ustavno sudovanje de lege lata i de lege ferenda (ur. Jakša barbić), HAZU, Zagreb, 2009., str. 169. - 207. 21. Letsas, G.: Two Concepts of the Margin of Appreciation, Oxford Jurnal of Legal Studios, sv. 26., 2006., str. 705. – 732.22. Mahoney, P.: Right to a Fair Trial in Criminal Matters under Article 6 E.C.H.R, Judicial Studies In-stitute Journal, Judicial Studies Institute Dublin, 2004., Vol. 4, No. 2, str. 107.-129.23. Maričić, D.: Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda s napomenama i sudskom praksom, Novi informator, Zagreb, 2012. 24. Mowbray, A. W.: The Development of Positive Obligations under The European Convention on Hu-man Rights by the European Court of Human Rights, Oxford, Hart Publishing, 2004.25. Omejec, J.: Application of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms by the Constitutional Courts, referat za seminar “Constitutional and international pro-tection of human rights” Venecijanske komisije (Lima, Peru 19. - 20. travnja 2010.)26. Omejec, J.: Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Novi informator, Zagreb, 2013.27. Omejec, J.: Primjena Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u radu domaćih su-dova, Aktualna pitanja kaznenog zakonodavstva, Zagreb, Inženjerski biro, 2007., str. 125. - 145.28. Omejec, J.: Vijeće Europe i europska unija, institucionalni i pravni okviri, Novi informator, Za-greb, 2008.29. Omejec, J.: Značenje konvencije za ustavni poredak Republike Hrvatske, predavanje na konferen-ciji Usklađenost hrvatskog zakonodavstva sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljud-skih prava i temeljnih sloboda, Zagreb, 19. travnja 2011.30. Overy, C., White, R.C.A.: Context, background and Institutions, The European Convention on Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 2006., str. 1 - 17.31. Potočnjak, Ž., Stresec, M.: Europski sud za ljudska prava i Ustavni sud Republike Hrvatske u za-štiti ljudskih prava, Hrvatsko ustavno sudovanje – de lege lata i de lege ferenda, Hrvatska akade-mija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2009., str. 209. - 246. 32. Potočnjak, Ž.: Pravo na sud, pristup sudu i suđenje u razumnom roku u slučaju intervencije zako-nodavca u sudske postupke u tijeku, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004., 25, br. 2, str. 823. - 853.33. Radačić, I.: Interpretativna načela Europskog suda za ljudska prava, Usklađenost hrvatskog za-konodavstva i prakse sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, Centar za mirovne studije, Zagreb, 2011., str. 32. - 44.



98 99

34. Rodin, S.: Ustavnopravni aspekti primjene Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temelj-nih sloboda, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 1998., Vol. 48, No. 1 - 2, str. 85. - 116.35. Rozakis, C.: The Right to a Fair Trial in Civil Cases, Judicial Studies Institute Journal, Judicial Stu-dies Institute Dublin, 2004., Vol. 4, No. 2, str. 96. - 106. 36. Sokol, S.: Odnos Ustavnog suda i tijela sudbene vlasti, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2001., br. 1, str. 5. - 21.37. Starmer, K.: Positive Obligations under the Convention u Starmer, K., Cooper, J.: Understanding Human Rights Principles, Hart Publishing, Oxford, 2001., str. 139. – 161.38. Šarin, D.: Nastanak hrvatskoga Ustava, Narodne novine, Zagreb, 1997. 39. Uzelac, A.: Pravo na pravično suđenje u građanskim predmetima: Nova praksa Europskoga suda za ljudska prava i njen utjecaj na hrvatsko pravo i praksu, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, Za-greb, 2010., Vol. 60, No. 1, str. 101. - 148.40. van Dijk, P. I., van Hoof, G. J. H.: The margin of appreciation, Theory and Practice of the Euro-pean Convention on Human Rights, Haag, Kluwer Law International, 1998., str. 82. – 97.41. Zupančić, b. M.: On the Interpretation of Legal Precedents and of the Judgements of the European Court of Human Rights, The Owl of Minerva, Essays on Human Rights, Eleven International Pub-lishing, Utrecht, 2008., str. 351. – 392.

PRoPIsI

1. Ustav Republike Hrvatske (“Narodne novine” broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.)2. Ustavni zakon o Ustavnom sudu (“Narodne novine” broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst)3. Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (“Narodne novine” broj 65/91., 27/92. i 34/92.)4. Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (“Narodne novine - Međunarodni ugovori” broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.)5. Opća deklaracija o ljudskim pravima (Odluka o objavi Opće deklaracije o ljudskim pravima, “Narodne novine - Međunarodni ugovori” broj 12/09.)6. Zakon o izvlaštenju (“Narodne novine” broj 91/94. i 35/94.) 7. Zakon o javnom okupljanju (“Narodne novine” broj 22/92.)8. Zakon o obveznim odnosima (“Službeni list SFRJ” broj 29/78., 39/85. i 57/89.) preuzet Zako-nom o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima (“Narodne novine” broj 53/91., 73/91. i 3/94.)9. Zakon o izmjeni Zakona o obveznim odnosima (“Narodne novine” broj 7/96.)10. Zakon o dopunama Zakona o obveznim odnosima (“Narodne novine” broj 112/99.)11. Zakon o odgovornosti za štetu nastalu uslijed terorističkih akata i javnih demonstracija (“Na-rodne novine” broj 117/03.)12. Zakon o odgovornosti Republike Hrvatske za štetu uzrokovanu od pripadnika hrvatskih oru-žanih i redarstvenih snaga tijekom Domovinskog rata (“Narodne novine” broj 117/03.)13. Zakon o parničnom postupku (“Narodne novine” broj 53/91., 91/92.) 14. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku (“Narodne novine” broj 112/99.) 15. Odluke i presude Europskog suda za ljudska prava navedene u radu16. Odluke i rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske navedene u radu

Duška Šarin, PhD, judge, Constitutional Court of the Republic of Croatia

THe convenTIon foR THe PRoTecTIon of HUMAn RIgHTs AnD fUnDAMenTAL fReeDoMs THRoUgH THe ReLATIonsHIP beTween THe eURoPeAn coURT of HUMAn RIgHTs AnD THe consTITUTIonAL coURT of THe RePUbLIc of cRoATIA by THe exAMPLe of THe PRoTecTIon of HUMAn RIgHT To Access To A coURT

summaryThe paper deals with significance of the Convention for the Protection of Human Rights

and Fundamental Freedoms and its impact through interpretative principles of the European Court of Human Rights on legal systems of the Council of Europe member states. The paper deals in particular with position of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms in Croatian legislation and the role of the Consitutional Court of the Republic of Croatia in its implementation as well as with applicable case law of the European Court of Human Rights and the Constitutional Court of the Republic of Croatia related to a dynamic relationship between these courts in the implementation of the rights guaranteed by the Convention.

Key words: implementation of conventional rights, the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, the European Court of Human Rights, the Constitutional Court of the Republic of Croatia


101


100

Dr. Duška ŠarinRichterin des Verfassungsgerichtes der Republik Kroatien

konvenTIon zUM scHUTz DeR MenscHenRecHTe UnD gRUnDfReIHeITen DURcH veRHÄLTnIs eURoPÄIscHen geRIcHTsHofs füR MenscHenRecHTe UnD Des veRfAssUngsgeRIcHTs DeR RePUbLIk kRoATIen AUf DeM beIsPIeL Des RecHTes AUf geRIcHTLIcHen scHUTz

zusammenfassungIn dieser Arbeit versucht die Autorin, auf die bedeutung der Konvention zum Schutz der

Menschenrechte und Grundfreieheiten, sowie auf deren Einfluss auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten durch Auslegungsgrundsätze des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte hinzuweisen. Die Arbeit befasst sich insbesondere mit der Lage der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreieheiten in der Rechtsordnung der Republik Kroatien und der Rolle des Verfassungsgerichtes der Republik Kroatien in der Anwendungspraxis der Konvention, und präsentiert die maßgebende Anwendungspraxis Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Verfassungsgerichtes der Republik Kroatien, die sich auf dynamisches Verhältnis zwischen diesen Gerichten in der Anwendung der Konventionsrechte bezieht.

Schlagwörter: Anwendung der Konventionsrechte, die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreieheiten, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, das Verfassungsgericht der Republik Kroatien

Izvorni znanstveni radUDK 339.5.012.42339.923:061.1](4)

Doc. dr. sc. Ana Pošćić, docentica Pravnog fakulteta Sveučilišta u RijeciIvana Majkić, mag. iur.

RAZVOJ SUDSKE PRAKSE NAKON PREDMETA „KECK“ U PODRUčJU SLObODE KRETANJA RObE

Sažetak: članci 34. i 35. Ugovora o funkcioniranju Europske unije zabranjuju količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom na uvoz i izvoz između država člani-ca. Države članice nisu u mogućnosti favorizirati ili na bilo koji drugi način sta-viti u prednost domaće proizvode u odnosu na proizvode drugih država člani-ca. Ipak, ako postoji prijetnja javnom interesu, država članica može opravda-no ograničiti slobodno kretanje robe. Svaka takva nacionalna mjera mora biti istovremeno nužna i proporcionalna cilju koji se želi postići.

U radu se daje poseban naglasak na predmet Keck koji je podijelio sve propi-se na dvije skupine: na uvjete prodaje i na propise koji se odnose isključivo na proizvode. Europski sud je smatrao kako nediskriminatorni uvjeti prodaje ne-maju razloga potpasti pod opseg članka 34. UFEU-a. Uvjeti prodaje su, kako je u sudskoj praksi nakon Kecka utvrđeno, propisi koji uređuju kada roba može biti prodavana, na kojem mjestu i tko tu robu može prodavati, propisi koji se tiču reklamiranja te kontrole cijena.

Ova presuda bila je predmetom mnogih kritika. Sudska praksa koja je uslijedi-la donekle je iskristalizirala i riješila nejasnoće. Unatoč tome, nisu sva pitanja u potpunosti razjašnjena iako su vidljivi mali koraci k realističnijem pristupu mjerama s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje.

Ključne riječi: europsko pravo, sloboda kretanja robe, mjere s jednakim učinkom, predmet „Keck“.

1. UvoD

Današnja Europska unija svojim najvećim uspjehom podrazumijeva postojanje unutarnjeg tržišta koje funkcionira prema načelima nediskriminacije, konkurentnosti i uzajamnog prizna-vanja. Za uspješno funkcioniranje unutarnjeg tržišta ustanovljene su četiri temeljne gospodar-ske slobode: sloboda kretanja robe, osoba, usluga i kapitala. Sloboda kretanja robe predmet je ovoga rada. Konkretnije, članak 34. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje UFEU)1 koji se sastoji u zabrani količinskih mjera i mjera s istovrsnim učinkom na području unutarnjeg tr-žišta. Ova odredba služi deregulaciji tržišta i, kako će biti prikazano u nastavku rada popraće-

1 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, O. J. C 326/01 od 26. 10. 2012.

Ana Pošćić, Ivana Majkić: RAZVOJ SUDSKE PRAKSE NAKON PREDMETA „KECK“ U PODRUČJU SLObODE KRETANJA RObE


102 103

no sudskom praksom u primjeni te odredbe, predmet je raznih kontroverzi. Riječ je o odredbi s izravnim učinkom koja omogućuje pojedincima da se na nju izravno pozovu pred nacionalnim sudom.

Kroz povijest je uočena tendencija sve većeg pozivanja pojedinaca na ostvarivanje svojih su-bjektivnih prava temeljem upravo ovoga članka. Veliki broj slučajeva koji su se gomilali pred Eu-ropskim sudom bili su okidač za donošenje kontroverznih odluka, čiji je cilj bio definirati i ogra-ničiti opseg i doseg odredbe, odnosno prekinuti praksu njenog „pretjeranog korištenja“. Je li re-volt Europskog suda i želja da stane na kraj preopširnom shvaćanju bila od istinske koristi, još je uvijek predmet polemika u svijetu europskog prava. Proučavajući praksu Europskog suda lako je zamijetiti modifikacije koje on uvodi u svom radu u pogledu čl. 34. UFEU-a. Najveću (a ujedno i najkontroverzniju) redefiniciju čl. 34. UFEU-a Sud je dao u presudi Keck, koja će u nastavku rada biti detaljnije analizirana. Kontroliranje nacionalnih mjera od strane Europskog suda povećava mogućnost pristupa tržištu, potiče konkurentnost, snižava cijene u korist potrošača, pruža pot-pun kapacitet pristupa tržištu u korist trgovaca, ali i štiti potrošače.

U svrhu ovog rada, a kako bi se detaljnije razumjele implikacije predmeta Keck, ukratko će se dati prikaz najvažnijih elemenata slobode kretanja robe pri čemu će naglasak biti na nenovča-nim ograničenjima slobode kretanja robe. U nastavku će, nadalje, biti objašnjeno u čemu se sa-stoji kontroverznost odluke u predmetu Keck i njene implikacije. Nezavisni odvjetnik Jacobs pri Europskom sudu iznio je svoje intrigantno razmišljanje o spornoj presudi i ponudio alternativni pristup i rješenje nastaloj problematici. Iako to rješenje nije uzeto u obzir od strane Europskog suda, svakako predstavlja doprinos tematici. Nakon godina primjenjivanja Keck formule, dodu-še pomalo modificirane verzije protekom vremena, kroz razne situacije i slučajeve, neka su po-dručja ostala nejasna i neriješena. U radu će se pokušati pronaći odgovore na dilemu: je li danas formula vraćena svojim korijenima ili je napuštena, ili je pak riječ o naprednijem shvaćanju mje-ra s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje.

2. sLoboDA kReTAnjA Robe I čLAnAk 34. UgovoRA o fUnkcIonIRAnjU eURoPske UnIje

četiri temeljne gospodarske slobode su temelj za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, koje predstavlja srž postojanja Europske unije. One omogućuju bolji gospodarski razvoj, viši stupanj kvalitete i standarda života građana EU-a. Pravila o slobodnoj trgovini koja postoje na nadnaci-onalnoj ili međunarodnoj razini mogu spriječiti nacionalne mjere koje bi mogle biti usvojene za dostignuće vrijednog cilja na nacionalnoj razini, ali koje predstavljaju prepreke za trgovinu na području unutarnjeg tržišta.2

Sloboda kretanja robe3 pretpostavlja uklanjanje prepreka na tržištu koje onemogućuju slobo-dan promet robom. Time se postiže mogućnost većeg izbora za potrošače, konkurentnost na tr-žištu, cijenom povoljniji proizvodi, kao i veća razina zaštite potrošača.

Pravo Europske unije djeluje na dva načina: pozitivnom ili negativnom integracijom u nacio-nalno zakonodavstvo država članica. Pozitivna integracija teži harmonizaciji, ujednačavanju na-cionalnih propisa s propisima Europske unije. S druge strane, negativna integracija djeluje na na-

2 Perišin, Tamara, Free Movements of Goods and Limits of Regulatory Autonomy in the European Union and the World Trade Organization, doktorska disertacija, Zagreb, 2007., str. 5.

3 Odredbe o slobodnom kretanju robe se nalaze u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije, od čl. 28 – 32.

čin da zabranjuje donošenje nacionalnih mjera kojima bi se diskriminirali ili u nepovoljniji polo-žaj stavili proizvodi iz drugih država članica.

Kako bi se moglo govoriti o slobodi kretanja robe, neophodno je definirati pojam robe. Pošto takva definicija nije dio UFEU-a, Sud je u svojoj praksi precizirao što se sve ima smatrati robom. Pa je tako, u slučaju Commission v. Italy robu definirao kao proizvode čija se vrijednost može izra-ziti u novcu i koji, kao takvi, mogu biti predmetom trgovačkih transakcija.4 Nizom narednih slu-čajeva razgraničio je točno što se može smatrati proizvodom, odnosno robom.5 Iz sudske prakse proizlazi da se robom mogu smatrati svakojaki proizvodi poput: predmeta povijesne i umjetnič-ke vrijednosti, naftni derivati, otpad (čak i u slučaju da nema nikakvu vrijednost i da ga nije mo-guće reciklirati), poker automati, zlatne i srebrne kovanice ukoliko nisu u optjecaju, životinje, pa čak i električna energija. S druge strane, pod pojam roba u ovom smislu ne spada: televizijski si-gnal te razne donacije u stvarima.6 Proizvodima koji potječu iz države članice mora se omogući-ti da budu izvezeni iz zemlje podrijetla i uvezeni u drugu državu članicu. Kako bi se omogućio ta-kav tretman robe, potrebno je ukloniti prepreke slobodi kretanja robe.

Republika Hrvatska članica je Europske unije od 1.7.2013., što u ovom smislu znači da je pod-ložna propisima koji vrijede na unutarnjem tržištu. Dakle, hrvatski proizvodi mogu neometano konkurirati na području unutarnjeg tržišta, isto kao što strani proizvodi mogu konkurirati na hr-vatskom tržištu uz bok domaćim proizvodima. Izbjegavaju se dodatni troškovi, jer više nisu po-trebna dvostruka testiranja za izdavanje potrebnih certifikata.

Prepreke koje je potrebno ukloniti da bi se nesmetano izvršavala sloboda kretanja robe su re-dom: carine i davanja s jednakim učinkom, diskriminatorno unutarnje oporezivanje, količinska ograničenja i mjere s jednakim učinkom te državni monopoli trgovinskog karaktera koje je po-trebno urediti na nediskriminirajući način.

Carinska unija temelj je za Europsku uniju. Ona predstavlja zajednicu unutar koje države čla-nice ukidaju međusobne carine i druga davanja, a prema trećim državama postavljaju jedinstve-nu zajedničku carinsku tarifu. Dakle, među državama članicama zabranjeno je postojanje carina na uvoz i izvoz robe te davanja s jednakim učinkom, kako bi roba mogla slobodno cirkulirati tr-žištem. Kada ova zabrana ne bi postojala, takva mjera predstavljala bi jasno ograničenje temelj-noj gospodarskoj slobodi kretanja robe, pošto bi potrošač uz cijenu proizvoda koji dolazi iz druge države članice trebao platiti i trošak carine. Jasno je da u tom slučaju „strani“ proizvod ne bi mo-gao konkurirati „domaćem“ proizvodu, pošto bi potonji mogao biti i mnogo skuplji. UFEU ni u ovom slučaju nije bio precizan i definirao što sve obuhvaća pojam „carine“ ni „davanja s jednakim učinkom“, pa je i u ovom slučaju Sud pojmove pobliže objasnio i definirao u svojoj praksi objaš-njavajući da davanja s jednakim učinkom obuhvaćaju novčane naknade, bez obzira na to koliko iznose i bez obzira na njihov opis i tehniku primjene, koje se primjenjuju samo na proizvod uve-zen iz druge države članice, a ne na sličan domaći proizvod, koje promjenom njegove cijene ima-ju jednaki učinak na slobodan promet robe kao i carine.7 Zabranom davanja s jednakim učinkom želi se prevenirati da dođe do carine koja bi se pri tome samo nazvala drugim imenom (primje-rice, poštanska naknada ili naknada za vođenje statistike). Međutim, ukoliko je uistinu pružena

4 Predmet 7/68 Commission of the European Communities v Italian Republic (1968) ECR 423, str. 428.

5 barnard, Catherine, The Substantive Law of EU: The Four Freedoms, treće izdanje, Oxford University Press, Oxford, 2010., str. 34.

6 Vukobrat-bodiroga, Nada, Horak, Hana, Martinović, Adrijana, Temeljne gospodarske slobode u Europskoj uniji, Inženjerski biro, Zagreb, 2011., str. 22.

7 Vukobrat-bodiroga, N., Horak, H., Martinović, A., op. cit., str. 25.



104 105

neka usluga, i za pružanje te usluge se zahtijeva primjerena novčana naknada, to se neće smatra-ti mjerom s jednakim učinkom.

Unutarnje oporezivanje primarno je u nadležnosti nacionalne vlasti, no postoje europski pro-pisi koji reguliraju i nadziru da ne dođe do situacije da se na bilo koji način dovedu strani proizvo-di na nacionalnom tržištu u lošiji položaj. Drugim riječima, svi se proizvodi koji se nalaze na trži-štu određene države članice oporezuju, međutim pri oporezivanju dolazi do razlike između stra-nih i domaćih proizvoda. Važno je da unutarnji porezni sustav ne bude diskriminacijski. Tako je Sud rješavao u slučaju Humblot v. Directeur des Services Fiscaux, gdje se radilo o godišnjem opo-rezivanju motornih vozila u Francuskoj, a koji se temeljio na snazi motornog vozila.8 Problem je nastao u tome što su samo uvozna vozila bila podložna većem poreznom opterećenju, s obzirom na to da su vozila snage do 16 KS bila podvrgnuta manjem porezu, a sva osobna vozila proizve-dena u Francuskoj nisu bila u kategoriji iznad 16 KS. To znači da su u konačnici veći porez plaćali samo proizvođači osobnih vozila iz drugih država članica. Sud je zaključio da je takva mjera dis-kriminatorna.

Ove zabrane odnose se na novčane mjere, no uklanjanje novčanih prepreka slobodi kreta-nja roba nije samo po sebi dovoljno kako bi se ista sloboda i omogućila. Nenovčane mjere tako-đer predstavljaju veliki problem pri ostvarivanju slobode kretanja robe. Takve mjere imaju širok raspon, od kvota, mjera koje propisuju sadržaj i prezentaciju proizvoda.9 Temelj za zabranu ta-kvih mjera su, prije svega, čl. 34. i 35. UFEU-a. Moguće opravdanje ograničenja sadržano je u na-rednom članku 36.

Prikaz relevantnih članaka UFEU-a

Čl.34.„Zabranjena su količinska

ograničenja na uvoz i sve mjere s jednakim učinkom između država

članica.“

Čl.35.„Zabranjena su količinska

ograničenja na izvoz i sve mjere s jednakim učinkom između država

članica.“

Čl.36. „Odredbe čl.34. i 35. ne isključuju

zabrane ili ograničenja uvoza, izvoza ili roba u tranzitu, a koja su

opravdana razlozima javnog morala, poretka ili sigurnosti; zaštite

zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka; zaštite nacionalnih blaga

umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti; ili zaštite industrijskog

i trgovačkog vlasništva. Takve zabrane ili ograničenja, međutim,

ne smiju biti sredstvom samovoljnog diskriminiranja ili

prikrivenog ograničavanja trgovine između država članica.“

Ne znači da će zabrana nametnuta čl. 34. i 35. UFEU-a nestati onda kada je mjera opravdana pod čl. 36. UFEU-a, već to samo znači da će postojeća prepreka slobodnoj trgovini robe biti ogra-ničena i kontrolirana od strane Suda, na način da ne prelazi granicu potrebe da ostvari svoj cilj, odnosno da je proporcionalna svojoj svrsi i opravdanju.

članci 34. i 35. ostavljaju puno prostora sudskoj praksi za daljnje definiranje i preciziranje. bitno je naglasiti da se ove odredbe primjenjuju tek supsidijarno, ukoliko ne postoje posebni

8 Predmet 112/84 Michel Humblot v Directeur des services fiscaux (1985), ECR 1367.

9 barnard, C., op. cit., str. 70.

propisi sekundarnog prava Unije kojima je slobodno kretanje robe harmonizirano.10 Sud je defi-nirao da se „zabrana količinskog ograničenja odnosi na mjere koje, ovisno o okolnostima, potpu-no ili djelomično, ograničavaju uvoz, izvoz ili tranzit robe“.11 Moglo bi se reći da sve ostale mjere koje ne potpadaju pod ovu definiciju, a ipak predstavljaju svojevrsno ograničenje, imaju se sma-trati mjerama s jednakim učinkom kao količinska ograničenja. Obuhvaćaju mjere koje se tiču oblika, pakiranja, sadržaja, označavanja, reklamiranja proizvoda. Ovakve su mjere često „u sjeni“ i teško ih je prepoznati. Upravo zato Sud je razvio „sofisticiranu“ sudsku praksu12 u ovom područ-ju, o čemu će više riječi biti u nastavku rada.

Daljnja prepreka slobodnom kretanju roba je postojanje državnih monopola trgovinskog ka-raktera, koji kao takvi postoje kada država članica ograniči pravo na prodaju određenih proizvo-da samo jednom tijelu. Svrha postojanja monopola je uklanjanje ili smanjenje konkurencije na tržištu. Kao takvi oni utječu i na tržište Europske unije u bitnom ga ograničavajući, što je suprot-no UFEU.

3. MjeRe s IsTovRsnIM UčInkoM kAo koLIčInskA ogRAnIčenjA – „PReDkeckovsko“ RAzDobLje

3.1. Predmet Dassonville

Slučaj Dassonville13 ima osobitu važnost u području slobode kretanja robe i može ga se nazva-ti revolucionarnim u pogledu shvaćanja ograničenja slobode kretanja robe. Naime, u ovom sluča-ju Sud je definirao mjere s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje razradivši tzv. „formulu Dassonville“. On ne udovoljava konvencijalnoj konzervativnoj teoriji o slobodnoj trgovini. Pre-suda je donesena 11. siječnja 1974. godine.

U predmetnom slučaju radilo se o trgovcima, gospodinu Gustavu Dassonvilleu, veletrgov-cu koji posluje u Francuskoj i njegovom sinu benoitu Dassonvilleu, koji upravlja podružnicom očevog posla u belgiji. Oni su u belgiju uvezli iz Francuske dvije vrste škotskog viskija: „Vat 69“ i „Johnnie Walker“ brenda. Piće je kupljeno od francuskog distributera i uvoznika te robe iz Ve-like britanije. Prethodno je uvoznik pri uvozu robe iz Velike britanije u Francusku predočio broj isprava na temelju kojih je dopušten uvoz u Francusku kako bi dokazao podrijetlo proizvoda, te mu je takav uvoz omogućen. Međutim, problem je nastao pri tome što je belgijski zakon koji je uređivao uvoz robe u belgiju zahtijevao da se predoči službeni certifikat države podrijetla (u ovom slučaju, Škotske), koji je priznat kao takav od strane belgijskih vlasti, pod prijetnjom ka-znene sankcije. Otac i sin su podvrgnuti kaznenom postupku zbog povrede belgijskih propisa jer su uvezli u belgiju škotski viski iz Francuske bez potvrde o podrijelu. Smatralo se da su izvršili prijevaru, jer su, prema optužnici, označili zemlju podrijetla na robi kao da za nju postoji taj po-treban certifikat koji je sukladan propisima belgije. Pri tom su francuski dokumenti kojima se priznaje podrijetlo robe smatrani nezadovoljavajućima u pogledu belgijskih propisa. Gustav i be-noit Dassonville ujedno su tuženi i od strane dva trgovačka društva koja su imali ugovor o ek-skluzivnom pravu na uvoz gore navedenih alkoholnih pića.

10 Vukobrat-bodiroga, N., Horak, H., Martinović, A., op. cit., str. 35.

11 Predmet 2/73, Geddo, (1973) ECR 865.


13 Predmet 8/74, Procureur du Roi v benoît i Gustave Dassonvile, (1974) ECR 837.



106 107

Tuženici su se branili pozivajući se na kršenje zabrane količinskih ograničenja i mjera s jed-nakim učinkom kao količinska ograničenja jer su smatrali da belgijski propisi onemogućuju uvoz proizvoda u belgiju iz bilo koje druge države ukoliko ta država nema jednake propise o certifika-tu ili koja nije istovremeno i zemlja pordijetla. Također su smatrali da tužba od strane trgovač-kih društava koje imaju ekskluzivno pravo uvoza predstavlja ograničenje slobode kretanja robe.

U ovom slučaju zatraženo je prethodno tumačenje Suda po pitanju sadašnjeg čl. 34. UFEU-a u sklopu kaznenog postupka koji se vodio protiv tuženika pred institucijom Tribunal de Premie-re Instance de bruxelles.14 Postavljena su dva prethodna pitanja.

Prvo pitanje ticalo se nacionalnog propisa koji se tiče zabrane uvoza robe bez certifikata o po-drijetlu potvrđenog od strane nacionalnih vlasti koji ne odgovara ispravi o podrijetlu robe izda-noj u državi izvoza. Ostavlja se Sudu na tumačenje predstavlja li takav propis količinsko ograni-čenje ili mjeru s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje. Sporno je također bilo ima li se ugovor o ekskluzivnom pravu na uvoz smatrati diskriminatornim, odnosno služi li otežavanju trgovine na unutarnjem tržištu te ograničenju konkurencije.15

Sud je donio presudu naglasivši kako se:

„svaki trgovinski propis država članica koji može otežati, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, trgovinu unutar Zajednice, ima smatrati mjerom s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje.“16

Time je definirao mjere s jednakim učinkom kao količinsko ograničenja, a definicija je u prav-nom svijetu poznata kao „formula Dassonville“. Njome je Sud utvrdio da je bitan učinak sporne mjere, a ne nužno njezina forma. Sud je ovom presudom preuzeo aktivniju ulogu u omogućava-nju slobode kretanja robe i njezinom olakšavanju. Zaključio je da je bitno utvrditi je li određena mjera potencijalno sposobna ograničiti slobodan promet robom, a ne ograničava li nužno trgo-vinu. bitno je razjasniti zašto se mjera nametnuta od strane belgije smatra mjerom s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje. Naime, njome se u nepovoljniji položaj stavlja uvoznika koji uvozi proizvode iz druge države koja nije istovremeno i država podrijetla. Dobivanje certifikata takvom uvozniku može predstavljati veliki problem u smislu da mu je otežano ili čak nemogu-će ostvariti. To ga stavlja u nejednak položaj i predstavlja smetnju slobodnoj trgovini. Mjera koju je belgija u ovom slučaju postavila služi da približi potrošačima izvorne informacije o podrijetlu proizvoda koje kupuju, ali u ovom slučaju Sud je odlučio da ta mjera ne može ostati na snazi jer nije razumna i ograničava slobodno kretanje robe.

Što se tiče drugog prethodnog pitanja koje je postavljeno, Sud je zaključio da ugovor kojim se daje ekskluzivno pravo uvoza određenim trgovačkim društvima (i na taj način onemogućuje druge u istim aktivnostima) zaista predstavlja diskriminaciju konkurencije i ograničenje slobodnog kretanja robe, međutim takav ugovor nije ništav sam po sebi.17

Opravdanom mjerom smatrat se one mjere koje imaju efekt razumnog ograničenja, ali je Sud propustio definirati što se to smatra „razumnim“ pri ograničavanju u ovom pogledu. Učinci i po-

14 Josipović, Tatjana, Načela europskog prava u presuda Suda Europske zajednice, Narodne novine, Zagreb, 2005., str.140.

15 loc. cit.

16 Predmet 8/74, Procureur du Roi v benoît i Gustave Dassonvile, (1973) ECR 837.

17 Predmet 8/74, Procureur du Roi v benoît i Gustave Dassonvile, (1973) ECR 837., v. izreku presude

sljedice obrazloženja koje je Sud dao u predmetu Dassonville nastavili su svoj razvoj i iskristalizi-rali se u daljnjoj sudskoj praksi.

3.2. Predmet Cassis de Dijon

U slučaju Cassis de Dijon18 nastavljen je razvoj pojma mjera s jednakim učinkom kao količin-sko ograničenje. Ovaj predmet ustanovio je načelo zabrane različitog tretmana domaćih i stranih proizvoda te obvezu uzajamnog priznavanja i standard razboritosti.

Stranke u postupku bili su Rewe-Zentral AG, trgovačko društvo i bundesmonopolverwaltung für branntwein, njemačka Savezna uprava za monopol. Postupak se prvo vodio pred Upravnim sudom u Darmstadtu,, a potom je proslijeđen Financijskom sudu u Hessenu. Sporni predmet po-stupka bio je voćni liker, Cassis de Dijon, podrijetlom iz Francuske. Naime, trgovačkom društvu Rewe-Zentral AG uskraćeno je pravo na dozvolu za uvoz predmetnog likera, uz objašnjenje Save-zne uprave za monopol da se liker Cassis de Dijon ne može prodavati u Njemačkoj zbog njemač-kog propisa koji zabranjuje prodaju likera koji imaju manje od minimalno 25% alkohola (Cassis de Dijon likeri sadržavali su od 15-20% alkohola). Sporni voćni liker na području Francuske pro-davao se bez ograničenja te je potpuno zakonito ponuđen i na tržištima drugih država članica. Fi-nancijski sud, na kojeg je predmet dospio, uputio je prethodno pitanje Sudu:

„Može li se pojam mjera s jednakim učinkom količinskim ograničenjima iz čl. 30. UEEZ-a (sada čl. 34. UFEU-a) razumjeti tako da određivanje minimalnog alkoholnog sadržaja u pićima prema njemačkom propisu, čiji je učinak da se tradicionalni proizvodi iz drugih država članica čiji je alkoholni sadržaj ispod tog minimuma ne mogu staviti u promet u Njemačkoj, također ula-zi u opseg tog pojma?“19

Njemačka vlada pokušala je opravdati sporni propis zaštitom javnog zdravlja i zaštitom po-trošača od nepoštene komercijalne prakse. Prema njihovom tumačenju, alkoholna pića s manjim postotkom alkohola brže izazivaju toleranciju na alkohol, što dugoročno djeluje iznimno loše na razinu javnog zdravlja.

Zaista, ukoliko na razini Unije ne postoje propisi koji uređuju određeno područje, države čla-nice su u mogućnosti urediti ta pitanja na nacionalnoj razini. Međutim, ukoliko više država čla-nica donesu različite propise o istom pitanju, razlika koja se stvara po pitanju prometa robe može biti prihvatljiva samo ako se tim nacionalnim propisima osiguravaju nužni zahtjevi za zaštitu javnog zdravlja, pošteno postupanje u trgovačkim transakcijama, učinkovitost fiskalne kontro-le te zaštita potrošača.

Sud je utvrdio da se pojam mjera s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje ima tuma-čiti na način da, ukoliko se zabrana odnosi na uvoz alkoholnih pića zakonito proizvedenih i stav-ljenih u promet u drugim državama članicama, određivanje alkoholnog minimuma u pićima u propisima jedne države članice predstavlja mjeru s jednakim učinkom kao količinsko ograniče-nje i obuhvaćeno je člankom 34. UFEU-a. Jednostrano propisivanje minimalnog postotka alko-hola u zakonodavstvu države članice predstavlja otežavanje temeljne gospodarske slobode kre-tanja robe. Sud je također utvrdio da se spornim njemačkim propisom ne ostvaruje zaštita jav-nog zdravlja niti zaštita potrošača.20 Sloboda kretanja roba kao temeljno pravilo unutarnjeg tr-

18 Predmet 120/78, Rewe-Zentral AG v bundesmonopolverwaltung für branntwein (Cassis de Dijon), (1979) ECR 649

19 Predmet 120/78, Rewe-Zentral AG v bundesmonopolverwaltung für branntwein (Cassis de Dijon), (1979) ECR 649., par. 5 (t. 1)

20 Predmet 120/78, Rewe-Zentral AG v bundesmonopolverwaltung für branntwein (Cassis de Dijon), (1979) ECR 649., v. izreku presude



108 109


žišta ima primat pred propisom koji traži da alkoholno piće ima određen minimum alkohola u sastavu, osobito uzimajući u obzir da opći interesi za postojanje takvog propisa nisu od preveli-ke važnosti.

Zaključio je da je cilj ovakvog propisa bila isključiti strane proizvode s nacionalnog tržišta ako ne odgovaraju propisima na razini države članice. Zabrana ograničenja ipak ne može biti ap-solutna. Određena mjera mora proći test proporcionalnosti kako bi se utvrdilo je li ograničava-jući učinak opravdan. Nadalje, Sud je uspostavio pravilo kojim izravna diskriminacija može biti opravdana samo u razlozima navedenim u članku 36.UFEU-a, a jednako primjenjive mjere (od-nosno, neizravna diskriminacija) mogu biti opravdane i člankom 36. i obvezujućim zahtjevima javnog interesa.21

Iz ovog slučaja proizašla je i Cassis de Dijon formula:

„ ograničenja u prometu roba unutar Zajednice koja proizlaze iz razlika u nacionalnom zakonodavstvu o trgovini robe dopuštena su ako i ukoliko su te mjere neophodne radi zadovoljavanja nužnih zahtjeva za učinkovitost fiskalne kontrole, zaštitu javnog zdravlja, pošteno postupanje u trgovinskim transakcijama i zaštitu potrošača.“22

Predmet Cassis de Dijon modificira Dassonville slučaj u važnom pogledu. Dassonville dopu-šta mogućnost opravdanja ograničavajućih mjera kroz standard razboritosti, međutim u pred-metu Cassis de Dijon Sud je razradio mehanizam opravdanja jer je predstavio koncept nužnih uvjeta koje jednako primjenjive nacionalne mjere moraju zadovoljiti.23 Odnose se uglavnom na učinkovitost fiskalnog nadzora, zaštitu zdravlja, poštenje trgovinskih transakcija i zaštitu potro-šača. Ova lista opravdanja se kasnije kroz sudsku praksu nadopunjava.

Predmet Cassis de Dijon nastupio je kao izvrstan razvoj predmeta Dassonville i kao ogledni primjerak poslužio je u rješavanju mnogih slučajeva pred Sudom. Međutim, neka su pitanja i da-lje ostala neriješena.

3.3. Daljnji razvoj sudske prakse uoči Kecka

U sudskoj praksi kroz određeno vrijeme izdvojila su se četiri tipa24 diskriminacijskih ograni-čenja trgovine, koji ne predstavljaju zatvoreni krug već su navedeni samo primjerično kao mjere koje imaju snagu utjecati na ograničavanje ili sprječavanje trgovine unutar Europske unije. To su, prije svega, uvozne i izvozne restrikcije, kao što je prikazano u slučaju Dassonville. Nadalje, pro-moviranje domaćih proizvoda od strane nevladinih ili privatnih tijela. Ovo ograničenje prikaza-no je u presudi buy Irish25. Riječ je bila o sporu između Komisije i Irske. Naime, Irska vlada nasto-

21 Damjanović, Daniela, Sloboda kretanja robe i njezine implikacije određene praksom Europskog suda pravde< http://www.iusinfo.hr/DailyContent/Topical.aspx?id=14990>, 27. veljače 2013, 13. travnja 2014.

22 Predmet 120/78, Rewe-Zentral AG v bundesmonopolverwaltung für branntwein (Cassis de Dijon), (1979), ECR 649., par. 8.

23 Perišin, T., op. cit. str. 43.

24 Lovrić Viktorija, O Sudu evropskih zajednica i Europske unije uz analizu presude tog suda u predmetu Keck broj C-267/91 i C-268/91 < http://www.vtsrh.hr/uploads/Dokumenti/Savjetovanja/analiza_presude_ECJ.pdf> , str. 24, 10. siječnja. 2014., 15. travnja 2014.

25 Predmet 249/81 Commission v. Ireland (1982) ECR 4005.

jala je promovirati svoje irske proizvode te je u tu svrhu prihvatila određene mjere s namjerom da preusmjeri pažnju potrošača i 3% potrošačkog novca s uvoznih na domaće, irske proizvode. Po-služila se, pritom, nizom mjera: upućivanjem informacija putem besplatne službe potrošačima o proizvodima koji su izvorno irski, organizirajući javne kampanje u korist irskih proizvoda, kori-štenje simbola „buy Irish“ za robu proizvedenu u Irskoj, potičući potrošače na kupnju irskih pro-izvoda, tiskajući i distribuirajući brošure i letke koje potiču na kupnju isključivo domaćih irskih proizvoda i mnogim drugim. Ovaj program Irske vlade bio je zamišljen kao trogodišnji program u kojem bi se povećala potrošnja irskih proizvoda u odnosu na uvozne. Međutim, nakon isteka tog roka od predviđene tri godine, posebni pravni subjekt Irish Goods Council nastavio je s pro-midžbenim aktivnostima i uporabom simbola „buy Irish“. Komisija je smatrala da je time došlo do povrede članka 34. UFEU-a. U ovom slučaju Sud je u presudi konstatirao da se sve mjere po-duzete za provedbu ove kampanje imaju smatrati mjerama usmjerenim na poticanje kupnje is-ključivo irskih proizvoda, što predstavlja mjeru s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje.

Diskriminacijskom barijerom smatra se i propisivanje cijena.26 Sud je utvrdio u predmetnom slučaju da propisivanje cijena na farmaceutskom tržištu ne šteti slobodi kretanja robe ukoliko ne diskriminira između domaćih i uvezenih proizvoda. Pritom gleda na učinak mjera i zaključu-je da se takva mjera može shvatiti mjerom s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje ako utječe na prodaju uvoznih proizvoda na način da ih je nemoguće ili otežano prodavati nego do-maće proizvode.

I konačno, poduzimanje privatnih akcija koje po strukturi pripadaju pod nacionalne mjere.27 Savjet za razvoj “The apple and pear” tijelo je koje je osnovano s ciljem promicanja potrošnje ja-buka i krušaka. Tijelo je financirano od nameta koje su plaćali uzgajivači voća. Savjet je reklami-rao jabuke i kruške, ali je također promicao određene vrste voća specifične za Englesku i Wales. Dio uzgajivača voća odbilo je plaćati namete pozivajući se na članak 34. UFEU-a.

Ograničavanje slobodnog kretanja robe i kršenje čl. 34. i 35. UFEU-a u dosad iznesenom u okvirima je obilježja robe, njezinoj veličini, sadržaju, načinu na koji je zapakirana, no vrijede li ista pravila i za uvjete prodaje te robe?

Premda još uvijek nejasno, Sud se početno izjasnio o tom pitanju u slučajevima Cinetheque28 i Torfaen29. U Cinetheque slučaju, francuski zakon zabranjivao je prodaju i iznajmljivanje video filmova u prvoj godini njihovog prikazivanja u kinodvoranama. Propis kojim se odgađa moguć-nost prodaje proizvoda na određeno razdoblje se nediskriminirajuće primjenjivao i na domaće i na strane filmove. Distributeri video medija smatrali su da se radi o ograničenju slobodne trgovi-ne. Međutim, Sud je zaključio da ovaj propis predstavlja mjeru s jednakim učinkom kao količin-sko ograničenje, ali je opravdano nastojanjem da se ohrabri kinematografska produkcija. Uzeo je u obzir samo činjenicu da se propis primjenjuje nediskriminirajuće među domaćim i stranim distributerima. Pored te činjenice namjera, odnosno cilj samog propisa nisu dovedeni u pitanje.

U slučaju Oebel njemački je propis zabranjivao dostavu pekarskih proizvoda kupcima i dru-gim trgovcima30, a u slučaju blesgen belgijsko zakonodavstvo zabranjivalo je prodaju i konzuma-

26 Predmet 181/82 Roussel Labratoria bV v. The State of Nederlands (1983) ECR 3849.

27 Predmet 222/82 Apple and Pear Development Council v. K.J.Lewis Ltd (1983) ECR 4083.

28 Predmet 60/84 i 61/84 Cinetheque SA v. Federation Nationale des Cinemas Francais (1985) ECR 2605.

29 Predmet 145/88 Torfaen bC v. b&Q pic (1989) ECR 3851.

30 Predmet 155/80 Sergius Oebel (1981) ECR 1993.


110 111


ciju alkoholnih pića koja sadržavaju više od 22% alkohola na javnim mjestima31. Nijedan od ovih slučaja nije bio predmetom zabrane putem članka 34. UFEU-a prema mišljenju Suda.

U Torfaen slučaju, Sud je iznio slično razmišljanje. Naime, u Velikoj britaniji donesen je pro-pis kojim se zabranjuje rad nedjeljom, osim u pogledu prodaje određenih proizvoda. Međutim, neke manje DIy („do it yourself“) trgovine na zahtjev svojih klijenata, redom zaljubljenika u ure-đenje doma i interijera, otvorila su svoja vrata i nedjeljom i time prekršila dotični britanski pro-pis. I ovdje je bila riječ o nediskriminatornim uvjetima prodaje, što Sud nije svrstao pod mjere s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje. Zanimljivo je primijetiti da se u ovom slučaju Sud nije referirao niti čak spomenuo ključne presude po pitanju čl. 34. UFEU-a – Dassonville i Cassis de Dijon. „Saga o nedjeljnim trgovanjima“ otkrila je neadekvatnost sudske analize mjera koje se odnose na tržišne okolnosti32. Sud je naknadno dao dva dodatna tumačenja u obliku presuda po pitanju „nedjeljnih trgovanja“. Ona su sadržana u predmetima Conforama33 i Marchandise34. U ova dva predmeta sporna je bila nacionalna mjera koja se ticala zabrane zapošljavanja radnika ne-djeljom. Sud je zauzeo isti stav kao u prethodnom slučaju (Torfaen), i uz to dodao da mjere koje ograničavaju trgovinu nisu nerazmjerne. Ove su presude unijele konfuziju, pa je postignuto to da je nastala još veća zbrka, umjesto da su se iskristalizirali odgovori na sporna pitanja.

Kao što se može primijetiti iz iznesenog, konačni ishod svih spomenutih slučajeva bio je jed-nak. Ne uvijek zbog istog razloga, ali u konačnici niti jedan nije bio obuhvaćen zabranom iz član-ka 34. UFEU-a. Stvorena je određena razina pravne neizvjesnosti, što se može „zahvaliti“ nedo-sljednošću u radu Suda.

4. PReDMeT keck I MITHoUARD

Spojena presuda donesena u postupku Keck i Mithouard35 označava svojevrsnu prekretnicu. Značajna je i zbog toga što je Sud prepoznao potrebu da stavi „točku na i“ u pogledu ograniče-nja iz članka 34. UFEU-a. Sudskom praksom uoči Kecka opseg članka 34. znatno je sužen. Sud je u ovom slučaju uspostavio razliku između zahtjeva po pitanju proizvoda i određenih uvjeta pro-daje.36 Njegova odluka u ovom predmetu potaknuta je rastućom sklonošću trgovaca da se pozi-vaju na (sadašnji) članak 34. UFEU-a kako bi uspješno osporili pravila koja su po njihovom mi-šljenju ograničavala njihove trgovačke slobode. Prije ove presude smatralo se da se unutrašnje tržište gradi na temeljima opće kontrole nacionalnih tržišta na način da se otklanjanju prepreke slobodnom kretanju robe. Od Kecka uveden je novi pristup, u kojem su se ovlasti Europske uni-je svele na kontrolu postoje li u okviru nacionalnih poredaka određene diskriminatorne i ograni-čavajuće mjere koje utječu na slobodu kretanja robe.37 Presuda Keck predmet je i raznih kritika, pa je tako prozivana pretjerano i zabrinjavajuće formalističkom te izrađenom odricanjem od ra-

31 Predmet 75/81 blesgen v belgium (1982)ECR 1211.


33 Predmet C-312/89 Union départementale des syndicats CGT de l’Aisne v SIDEF Conforama and Others (1991) ECR I-997.

34 Predmet C-332/89 Marchandise and others (1991) ECR I-1027.

35 Predmet C-267 i 268/91 Criminal proceedings against Keck and Mithouard (1993) ECR I-06097.

36 Spalding, Amanda, Keck vs. Trailers: have certain selling arrangements been towed away? <http://kslr.org.uk/blogs/europeanlaw/2014/01/08/keck-vs-trailers-have-certain-selling-arrangements-been-towed-away/>, 8.

siječnja 2014., 15. travnja 2014.

37 Josipović, T., op. cit., str. 153-154.

zuma.38 S druge strane, vlade država članice bile su uglavnom zadovoljne manjim utjecajem Uni-je na njihove nacionalne propise.

Kazneni postupak vodio se protiv bernarda Kecka i Daniela Mithouarda pred francu-skim sudom. Radilo se o dva odvojena slučaja, no vrlo bliska prema činjeničnom stanju. Ta dva francuska trgovca optužena su za prodaju 1 264 boce piva brenda „Picon“ i 544 kilogra-ma kave brenda „Sati Rouge“ ispod nabavne cijene. Prodaja ispod nabavne cijene u Fran-cuskoj je protivna Zakonu broj 63-628 od 2. srpnja 1963. godine, koji je izmijenjen Ured-bom iz 1965., koja propisuje zabranu prodaje robe ispod nabavne cijene, osim ako se radi o samom proizvođaču proizvoda. Keck i Mithouard su prigovorili takvom propisu, smatra-jući ga ograničavajućim po pitanju slobodnog prometa robe i slobodne tržišne utakmice. Tribunal de Grande Instance Strasbourg uputio je zahtjev za prethodnim tumačenjem Sudu te postavio slijedeće pitanje: smatra li se da je zabrana pretprodaje robe ispod nabavne cijene, koja je postavljena na nacionalnoj razini, u skladu s načelima i slobodama unutarnjeg tržišta Europ-ske unije, uzimajući u obzir da su proizvođači proizvoda izuzeti od takve zabrane te da takva za-brana pogoršava konkurenciju osobito u pograničnim zonama među različitim trgovcima.39

Sud je u izreci presude odgovorio, donoseći pritom kontroverznu odluku, da se (sadašnji) čl. 34. UFEU-a (ex.28 UEEZ-a) neće primijeniti na zakonodavstvo države članice kojim je uvedena opća zabrana preprodaje uz gubitak. Smatrao je da svrha tog francuskog propisa nije uređenje tr-govine između država članica. Nije postavio znak jednakosti između ove konkretne sporne mje-re i mjere s jednakim učinkom, utvrđujući da taj propis možda i ograničava opseg prodaje, ali ne u tolikoj mjeri da bi je bilo podobno svrstati pod članak 34. UFEU-a.

Još je u predmetu Cassis de Dijon utvrđeno da su mjere s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje zabranjene, u slučaju da ne postoje ujednačeni propisi, uključujući i one prepreke slo-bodnom kretanju robe koje proizlaze iz primjene propisa, a koje se tiču samog proizvoda, odno-sno zahtjeva koje proizvod na tržištu mora ispuniti (primjerice: oblika, veličine, težine, načina pakiranja, sastava itd.), čak i ako se ti propisi odnose na sve nediskriminatorno, osim ukoliko se njihova primjena može opravdati ciljevima koji imaju primat pred slobodom kretanja robe. Za-okret je nastao u pogledu načina prodaje. Naime, nacionalni propisi koji uređuju načine prodaje (na način da ih ograničavaju ili u potpunosti zabranjuju) ne predstavljaju izravnu ili neizravnu, stvarnu ili potencijalnu prepreku trgovini između država članica dok se primjenjuju pravno i fak-tički na jednak način na sve trgovce koji na tom teritoriju posluju. Sud je zaključio da takva mje-ra koja utječe na način prodaje ne može spriječiti ili otežati pristup tržištu više nego što to čini i za domaće proizvode, pa prema tome i neće biti obuhvaćena člankom 34. UFEU-a. Uvoz robe te način prodaje ne smiju biti ograničeni u odnosu na domaće tržište.

Iz presude je proizašla i tzv. Keck formula:

„nacionalni propis koji zabranjuje ili ograničava određene načine prodaje, koji se primjenjuje na sve trgovce koji posluju na teritoriju države članice i na jednak način, pravno i faktički, utječe na prodaju domaćih i uvoznih proizvoda iz drugih država članica, ne predstavlja ograničenje slobode kretanja robe.„40

38 Weatherill, Stephen, After Keck: Some Thoughts on How to Clarify the Clarification, Common Market Law Review, vol. 33., 1996., str. 885.

39 Predmet C-267 i 268/91 Criminal proceedings against Keck and Mithouard (1993) ECR I-06097, par. 4

40 Predmet C-267 i 268/91 Criminal proceedings against Keck and Mithouard (1993) ECR I-06097., v.izreku presude.


112 113


Dakle, Sud je u svojoj presudi izdvojio grupu mjera koje se odnose na uvjete ili načine proda-je. Razdvojio ih je od propisa koje se odnose na same proizvode. Propisi koji se odnose na uvje-te prodaje prema tumačenju donesene odluke ne ograničavaju trgovinu među članicama dok god su ispunjena dva uvjeta. Prvo, da se propisi odnose na sve trgovce koji djeluju na nacionalnom tržištu i, drugo, mjera mora biti usmjerena jednako i po pitanju prava i faktički. U formuli Keck jasno postoji pojam „ograničenje“, ali ga Sud u smislu presude Dassonville ne svrstava pod čla-nak 34. UFEU-a.

5. oTvoRenA PITAnjA nAkon PReDMeTA keck

Poteškoću predstavlja okolnost što je nakon predmeta Keck ostao veliki broj neriješenih pi-tanja. Prije svega, nejasno je ostalo koje će se vrste propisa smatrati propisima koji se odnose na uvjete prodaje, a koje propisima koji se odnose na sam proizvod. Također, postoje li još neki kri-teriji, poput pitanja pristupa tržištu, koji će utjecati na prosudbu o tome.41 Poteškoću predstavlja okolnost što je ponekad teško razlučiti pojedine vrste propisa, a i sud u svojoj sudskoj praksi če-sto nije bio dosljedan. Također sporno može biti i pitanje na koji će se način procjenjivati utječu li zaista sve mjere pravno i faktički jednako na sve trgovce.

Sud je u presudi neprecizno naveo da se formula Keck odnosi na određene uvjete prodaje („certain selling arrangements“), što je ostavilo otvorenim i pitanje hoće li neki od uvjeta proda-je ipak potpasti pod članak 34. UFEU-a.

Može se zaključiti da je Sud djelovao pod utjecajem velikog broja predmeta koje je dobio na rješavanje i pritužbi država članica o velikom broju mjera koje su im zabranjene sukladno čl. 34. UFEU-a i proglašene mjerama s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje te je ovom presu-dom zaista otišao korak unazad u pogledu zaštite tržišnih sloboda, te ostavio više neriješenih pi-tanja nego konkretnih odgovora.

Ipak, neka od neriješenih pitanja Sud nije propustio precizirati u narednom razvoju sudske prakse. Tako je, primjerice, u slučaju Familiapress42 približio dotad nejasnu razliku između propi-sa koji se odnose na sam proizvod i propisa koji se odnose na uvjete prodaje.

Njemački izdavač Henrich Verlag iz Njemačke, prodavao je svoj tjedni magazin „Laura“ u Austriji koje su sadržavale križaljku te ponudu čitateljima da sudjeluju u igri, ispune križaljku, pošalju točne odgovore i time uđu u ždrijeb za osvajanje nagrade u iznosu od 500 njemačkih ma-raka. Austrijski propisi o nepoštenom natjecanju zabranjivali su pozivanje čitatelja da sudjelu-ju u nagradnim igrama. Austrijska vlada, braneći svoje zakonodavstvo, tvrdila je da ta austrij-ska mjera ne spada u članak 34. UFEU-a budući da samo regulira način promicanja prodaje no-vina. Stoga, kako tvrdi, riječ je o uvjetima prodaje koji nisu protivni pravu Europske unije u smi-slu formule Keck.

Sud se nije složio s tim tumačenjem. On je smatrao da takva austrijska mjera utječe na same novine, a nagradna igra predstavlja sastavni dio tih novina, što znači da mjera predstavlja ograni-čenje za proizvod, a ne za uvjete prodaje. Prema tumačenju Suda, nacionalni propis u ovom pred-metu, uzimajući u obzir činjenice slučaja, ne može potpasti pod skupinu uvjeta prodaje kako je to utvrđeno u presudi Keck i Mithouard. Primijenit će se zabrana iz čl. 34. UFEU-a i uzeti u obzir mogućnost opravdanja ograničenja slobodnog kretanja robe.

41 Vukobrat-bodiroga, N.; Horak, H.; Martinović, A., op. cit., str. 50.

42 Predmet C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungverlags und vertriebs GmbH v. Henrich bauer Verlang, (1997) ECR I-3689.

5.1. Uvjeti prodaje

Sud se u svom daljnjem radu strogo držao formule Keck. Pitanje koje je ostavio otvorenim u Keck presudi, razjasnio je u svojoj naknadnoj praksi. Tako je postalo jasnije pitanje koji su to „određeni uvjeti prodaje“ na koje se referirao u presudi Keck. Određenim uvjetima prodaje zapra-vo se smatraju svi uvjeti prodaje. Pojam „uvjeti prodaje“ obuhvaća veliki dio presude Keck i sto-ga je neophodno pojasniti njegovo značenje kako bi se razumjele i granice čl. 34. UFEU-a. Kako je već rečeno, sam pojam nije u potpunosti objašnjen u toj presudi, već je samo napravljena ra-zlika između propisa koji se odnose na uvjete prodaje i propisa koji se odnose na sam proizvod, pa je Sud morao približiti njegovo značenje u slučajevima koji su uslijedili. Tako se je kroz sudsku praksu formiralo nekoliko kategorija propisa koji se odnose na uvjete prodaje. Lista u nastavku teksta nije konačna, podređena je daljnjem razvoju sudske prakse i novim situacijama koje mogu nastati, pa služi kako bi se samo približila definicija uvjeta prodaje i prikazalo trenutno stanje. Kada postoji nedoumica predstavlja li neki propis uvjet prodaje ili se tiče samog proizvoda, Sud je skloniji odlučiti se za potonje rješenje.43

Prvu kategoriju predstavljaju mjere koje ograničavaju vrijeme u kojem proizvodi mogu biti predmetom prodaje. Tom skupinom propisa Sud se bavio u slučajevima: Punto Casa, Semeraro Casa, boermans i dr. 44

U predmetu Punto Casa45 sporni su bili talijanski propisi o zatvaranju trgovina nedjeljom. Po-stupak je bio pokrenut od strane vlasti protiv poduzetnika koji su vlasnici dva supermarketa, a koji se nisu pridržavali dotičnog talijanskog propisa. Tim talijanskim zakonom propisano je da se zahtijeva potpuno zatvaranje trgovina (međutim, ne zabranjuje izričito rad) nedjeljom i na dane javnih praznika, osim u iznimnim situacijama. Zakon je propisivao i sankcije u slučaju ne-pridržavanja, a koje su se sastojale u prisilnom zatvaranju trgovine za kršenje propisa. Poduzet-nici su se žalili na sankciju koja im je nametnuta s obzirom na to da su njihovi supermarketi bili većinom otvoreni nedjeljom i javnim praznicima. Tvrdili su da je ostvareni promet u znatnom dijelu ostvaren prodajom proizvoda iz drugih država članica. Smatrali su da taj nacionalni propis nije u skladu s propisima Unije. Nakon što su Sudu upućena prethodna pitanja, on je utvrdio da se talijanski propis, o kojem se radi u ovom slučaju, primjenjuje bez obzira na podrijetlo proizvo-da o kojima je riječ i na sve trgovce jednako i da on nema utjecaj na trgovinu proizvodima iz dru-gih država članica ništa više ili manje nego što to ima na trgovinu domaćim proizvodima. Prema tome, nije obuhvaćen čl. 34. UFEU-a i takav propis predstavlja uvjet prodaje. Slično je riješeno i u predmetu Semeraro Casa46. U predmetu boermans radilo se o nacionalnom propisu kojim se za-

43 Oliver, Peter, Some further Reflections on the Scope of Articles 28-30 (ex 30-36) EC, Common Market Law Review, vol. 36., 1999., str. 794.


45 Predmet C-69 i 258/93, Punto Casa SpA v. Sindicato del Commune di Capena i dr. (1994) ECR I-2355.

46 Spojeni predmeti: Semeraro Casa Uno Srl v Sindaco del Comune di Erbusco (C-418/93), Semeraro Mobili SpA v Sindaco del Comune di Erbusco (C-419/93), Rb Arredamento Srl v Sindaco del Comune di Stezzano (C-420/93), Città Convenienza Milano Srl v Sindaco del Comune di Trezzano sul Naviglio (C-421/93), Città Convenienza bergamo Srl v Sindaco del Comune di Stezzano (C-460/93), Centro Italiano Mobili Srl v Sindaco del Comune di Pineto (C-461/93), Il 3C Centro Convenienza Casa Srl v Sindaco del Comune di Roveredo in Piano (C-462/93), benelli Confezioni SNC v Sindaco del Comune di Capena (C-464/93), M. Quattordici Srl v Commissario straordinario del Comune di Terlizzi (C-9/94), Società Italiana Elettronica Srl (SIEL) v Sindaco del Comune di Dozza (C-10/94), Modaffari Srl v Sindaco del Comune di Trezzano sul Naviglio (C-11/94), Modaffari Srl v Comune di Cinisello balsamo (C-14/94), Cologno Srl v Sindaco del Comune di Cologno Monzese (C-15/94), Modaffari Srl v Sindaco del Comune di Osio Sopra (C-23/94), M. Dieci Srl v Sindaco del Comune di Madignano (C-24/94) and Consorzio Centro Commerciale “Il Porto” v Sindaco del Comune di Adria (C-332/94)


114 115


htijevalo da se benzinske crpke zatvaraju noću47. I u ovom slučaju Sud je utvrdio da propis ne spa-da pod doseg čl. 34. UFEU-a.

Prva kategorija propisa koji se odnose na uvjete prodaje koji uređuju radno vrijeme i tome slično, ujedno je i najjednostavnija za prepoznati i za shvatiti. Problem nastaje kada je teško ra-zlučiti predstavlja li neki propis uvjete prodaje ili se odnosi na sam proizvod. Jedna takva situa-cija se odnosi na nacionalne propise koji reguliraju područje marketinga.

Nacionalnim propisima koji su služili ograničenju marketinga Sud se bavio u slučajevima Hünermund48, Leclerc-Siplec49 i mnogim drugima.50 čak i potpuna zabrana reklamiranja određenih proizvoda ako predstavlja uvjete prodaje, prema tumačenju Suda, neće potpasti pod primjenu čl. 34. UFEU-a, sve dok se takav propis nediskriminatorno odnosi i na domaće i na strane proizvo-de, u pravu i faktički. Autorice su mišljenja kako je tumačenje koje daje Sud pozivajući se na pred-met Keck neprihvatljivo jer je tim tumačenjem sloboda kretanja robe bitno ograničena. Kasnije, o čemu će biti govora Sud mijenja svoj stav te i takva ograničenja proglašava kao ona koja ogra-ničavaju pristup tržištu.

U predmetu Hünermund farmaceutima je bilo zabranjeno oglašavanje proizvoda izvan svo-jih prostorija iako su bili ovlašteni da ih prodaju. Sud je smatrao da ovaj nacionalni propis uređu-je način prodaje te stoga ne spada pod opseg današnjeg čl. 34. UFEU-a51 Ovo je ujedno bila i prva presuda nakon Kecka u kojoj je primijenjena tzv. Keck formula. U predmetu Leclerc-Siplec radi-lo se o tome da su francuske televizijske kompanije koje se bave reklamiranjem odbile reklami-rati Leclerc-Siplec kao distributera benzina i drugih goriva benzinskim postajama koje predstav-ljaju integrirani dio supermarketa koji posluju pod istom grupacijom i pod istim imenom na te-melju toga što francuski propis isključuje distribucijski sektor iz televizijskog oglašavanja. Cilj ta-kvog propisa je bio zaštititi regionalni dnevni tisak i poticati pluralizam u medijima. Sud je za-ključio da se i ovdje radi o uvjetima prodaje koji ne ulaze u opseg čl. 34. UFEU-a sve dok se jed-nako primjenjuju.52

Ako je oblik oglašavanja svojstven konkretno proizvodu i utječe direktno na proizvod, neće se više moći primijeniti Keck formula. To je Sud utvrdio i u, već spomenutoj, presudi Familapre-ss. Ako nacionalne mjere utječu na sam proizvod, onda će potpadati pod čl. 34. UFEU-a. Pa tako je Sud, u predmetu Clinique njemačku nacionalnu mjeru kojom se sprječava reklamiranje kozme-tike pod nazivom Clinique proglasio ograničenjem slobode kretanja robe53. Naime, tom mjerom se htjela postići zaštita potrošača, u smislu da se ne dovode potrošači u zabludu misleći da pro-izvod pod tim imenom ima medicinsku kvalitetu. No, Sud je utvrdio da je ova mjera usmjerena konkretno na proizvod i da to nije dovoljno važan razlog da bi opravdao ograničenje slobode kre-tanja robe, uzimajući u obzir da je proizvod predstavljen kao kozmetički i da se kao takav ne pro-daje u ljekarnama, već u drogerijama. Također, u predmetu u kojem se radilo o njemačkim pro-pisima o nelojalnoj konkurenciji Sud je utvrdio da su se ti propisi odnosili na prezentaciju, ozna-čavanje i pakiranje samog proizvoda koji su potpuno zakonito proizvedeni i prodavani u drugoj

47 Spojeni predmeti C-401 i 402/92 Criminal proceedings against Tankstation ‘t Heukske vof and J. b. E. boermans (1994) ECR I-2199.

48 Predmet C-292/92 Hünermund (1993) ECR I-6787.

49 Predmet C-412/93 Leclerc-Siplec (1995) ECR I-179.

50 barnard, C., op.cit., str. 128.

51 Predmet C-292/92 Hünermund (1993) ECR I-6787, par. 21.

52 Predmet C-412/93 Leclerc-Siplec (1995) ECR I-179, par. 22.

53 Predmet C-315/92 Clinique Laboratories and Estée Lauder (1994) ECR I-317.

državi članici, pa kao takvi potpadaju pod čl. 34. UFEU-a i ne predstavljaju uvjete prodaje. Radilo se o sladolednim prutićima Mars koji su povećani u količini za 10%, ali je reklamiranje provedeno tako da se potrošače uvjeri kako s 10% porasta u količini nije povećana i cijena proizvoda. Sporno je također bilo što je navodnih 10% prutića omotano drugom bojom omota, pa se tako pogrešno vizualno ukazivalo potrošačima koliko tih 10% zapravo iznosi. Naime, druga boja omota zauzi-mala je vidljivo više od 10% prostora54.

Treća kategorija propisa koja nije obuhvaćena čl. 34. UFEU-a su propisi koji ograničavaju gdje i od strane koga proizvodi mogu biti prodavani. Radi se o propisima koji direktno utječu na tr-govce, a uključuju i propise koji zahtijevaju od trgovaca dobara da imaju stvarne prostorije u mje-stu te propise koji ih obvezuju da za trgovanje određenom robom budu licencirani.55 U predmetu koji se ticao prodaje hrane za dojenčad, Grčka je propisivala da se takvo obrađeno mlijeko za do-jenčad može prodavati isključivo u ljekarnama, osim iznimno, ako općina nema ljekarnu. U tom slučaju proizvod se mogao prodavati u drugim trgovinama.56 Grčki propis koji je doveden u pi-tanje od strane Komisije ograničava mjesta na kojima se proizvod može distribuirati i prodava-ti, čime se ne sprječava pristup tržištu onih proizvoda iz drugih država članica ili ih stavlja u ne-povoljniji položaj. Sud je zaključio da takav propis predstavlja uvjet prodaje i ne spada pod op-seg čl. 34 UFEU-a.

Ograničenja o pitanju gdje proizvodi mogu biti prodavani obuhvaćeni su uvjetima prodaje ako se odnose na ograničenja o pitanju fizičke lokacije prodajnog mjesta. Prodaja putem interne-ta drugačije je tretirana. Primjerice, u predmetu DocMorris prodaja lijekova vršila se putem virtu-alnih ljekarni (putem interneta). Internet omogućuje značajniji pristup tržištu trgovcima koji su osnovani u drugim državama članicama. Sud je to smatrao diskriminacijom u odnosu na uvoz.57

Nacionalni propis koji pridržava pravo na prodaju proizvedenih duhanskih proizvoda, bez obzira na njihovo podrijetlo, ovlaštenim distributerima, ali time ne ograničava pristup nacional-nom tržištu za proizvode iz drugih država članica ili ne ometa takav pristup više nego što ometa pristup domaćim proizvodima unutar distribucijske mreže ne spada pod opseg članka 34. UFEU-a. Tako je Sud odlučio u presudi banchero58.

četvrta kategorija propisa koji predstavljaju uvjete prodaje su propisi koji predstavljaju ograničenje cijena. Pod ovu kategoriju spada i sama presuda Keck, u kojoj su trgovci prodavali ispod nabavne cijene, namjerno poslovali s gubitkom. Sud je tada ustvrdio da se radi o uvjetima prodaje i da takvo poslovanje ne predstavlja mjeru jednaku kao količinsko ograničenje i ne spada pod opseg članka 34. UFEU-a. Isto je utvrđeno i u predmetu koji je uslijedio, a čije je činjenično stanje bilo slično. Radilo se o predmetu ITM, u kojem je belgijski propis zabranjivao prodaju is-pod nabavne cijene59. Sud je ustvrdio da cilj takve mjere nije reguliranje trgovine između drža-va članica.60

Uvjete prodaje možemo smatrati statičnima ili dinamičnima.61 Primjerice, statični uvjeti pro-daje su oni koji se tiču vremena u kojem se proizvodi mogu prodavati (radno vrijeme trgovine) jer

54 Predmet C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln / Mars(1995) ECR I-1923.


56 Predmet C-391/92 Komisija protiv Grčke, (1995), ECR I-1621.

57 Predmet C-322/01 Deutscher Apothekerverband (2003) ECR I-14887.

58 Predmet C-387/93 banchero (1995) ECR I-4663.

59 Predmet C-63/94 belgapom / ITM and Vocarex (1995) ECR I-2467.

60 barnard, C., op.cit., str. 128.

61 Craig, Paul, De burca, Gráinne, EU law – texts, cases and materials, treće izdanje, Oxford University Press, Oxford, 2002., str. 649.

117


116


oni ne nameću dodatni teret slobodnom kretanju robe iz drugih država članica. Dinamični uvje-ti prodaje su, primjerice, reklamiranje proizvoda koji mogu imati takav učinak na proizvode da ih „vrati“ pod doseg članka 34. UFEU-a. Donoseći Keck presudu, Sud je imao na umu dvije vrste mjera: onu koja na neki način ograničava slobodu kretanja robe i onu koja, po njegovom mišlje-nju ne ograničava u tolikoj mjeri da bude obuhvaćena čl. 34. UFEU-a.

Propisi koji se odnose na različite zahtjeve o pitanju samog proizvoda smatraju se mjera-ma s jednakim učinkom kao količinska ograničenja iz razloga što predstavljaju dupli teret stra-nim proizvodima, koji moraju udovoljiti nacionalnim mjerama i mjerama druge države članice. S druge strane, uvjeti prodaje primjenjuju se na sve trgovce koji djeluju na nacionalnom terito-riju neke države članice i imaju prema svima jednak učinak, u pravu i faktički, i prema domaćim i prema stranim proizvodima. Uvjeti prodaje sami po sebi ne sprječavaju i ne ometaju uvoz stra-nih proizvoda na nacionalno tržište više nego to čine u odnosu na domaće proizvode. Mišljenja smo da, iako određena mjera možda spada pod neku od gore navedenih kategorija uvjeta proda-je, može imati jednako ograničavajući učinak i da je zbog tog razloga Sud trebao više pažnje obra-titi na učinak mjere, umjesto na vrstu nacionalnog propisa. Iako je kroz sudsku praksu ustanov-ljeno nekoliko kategorija uvjeta prodaje, teško je predvidjeti ishod u svakom pojedinačnom slu-čaju koji se nađe pred Sudom.

Treba uzeti u obzir da je u nekoliko posljednjih desetljeća Sud ipak usvojio širu interpretaciju neizravne diskriminacije čime su mnogi propisi koji su se odnosili na reklamiranje, potpali pod čl. 34 UFEU-a. Kroz vremensko razdoblje od 1997.-2008. godine Sud je u tek dva slučaja zaklju-čio da se radi o uvjetima prodaje koji ne diskriminiraju zbog tog razloga ne potpadaju pod doseg članka 34. UFEU-a. Riječ je bilo o slučajevima burmanjer i A-Punkt.62

Pristup mjerama s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje sukladno čl. 34 UFEU-a na-kon Kecka – prikaz63 :

62 Limante, Agne, Rethinking Keck and market test once again. A vicious circle?, <http://kslr.org.uk/blogs/europeanlaw/2012/10/17/rethinking-keck-and-market-access-test-once-again-a-vichy-circle/ >, 24. veljače 2014., 18. travnja 2014.

63 Po uzoru na: barnard, C., op.c it, str. 134.

5.2. Mišljenje nezavisnog odvjetnika jacobsa – alternativni pristup

Francis Jacobs kao dugogodišnji član Suda tijekom kojih je donio preko 500 mišljenja64 bio je posvećen osnivanju unutarnjeg tržišta i razvoju pravnog sustava Unije. Jacobs je u svom mi-šljenju na predmet Leclerc65 predstavio alternativni pristup tome kako postaviti vanjske gra-nice sadašnjeg čl. 34. UFEU-a. Smatrao je da je pristup Suda u odluci Keck nezadovoljavajući iz dva razloga.

Primarno, po njegovom mišljenju bila je sporna podjela propisa na one koji se odnose na uvjete prodaje i na one koji se odnose na sam proizvod. Smatrao je da nije pravilno zaklju-čeno da jedna skupina tih propisa ograničava slobodu kretanja robe, dok to druga skupina ne čini. Uvjeti prodaje, koji su stavljeni u skupinu propisa koji ne spadaju pod doseg UFEU-a, dakle, ne ograničavaju trgovinu po mišljenju Suda, mogu upravo to činiti ovisno o „jači-ni“ takve mjere, odnosno efekta kojeg se želi njome postići. Učinci nacionalne mjere, sma-tra Jacobs, bi trebali biti važniji kriteriji nego što je to vrsta nacionalne mjere.66 Primjerice,

64 Greaves, Rosa : A commentary on selected opinions of Advocate General Jacobs, Fordham International Law Journal, vol. 29, br. 4, 2005., str. 690-691.

65 Opinion of Advocate General Jacobs, Leclerc-Siplec, Case C-412/93, (1995).

66 Opinion of Advocate General Jacobs, op. cit, par. 26.


118 119

uvjet prodaje predstavlja određivanje vremena u kojem se proizvodi mogu prodavati. U slu-čaju Punto Casa zahtijevalo se zatvaranje trgovina nedjeljom, što znači da nedjeljom trgo-vine nisu mogle ostvarivati profit prodajući proizvode. Sud je tada zaključio da se ne radi o ograničavanju trgovine. No, što bi Sud zaključio da je poslovanje trgovinama omogućeno na-cionalnom mjerom samo jednu nedjelju mjesečno? Jasno je da bi u tom slučaju prodaja pro-izvoda drastično pala i tada bi bilo teže govoriti o postojanju fluidne slobode kretanja robe. Jacobs je svoje mišljene o pitanju Keck presude dao u presudi Leclerc-Siplec gdje je naglasio važnost reklamiranja kao djelatnosti i njezinu iznimnu sposobnost da utječe na ulazak na tr-žište. Zato je osobito zauzeo stav da Sud mora biti oprezan pri ocjenjivanju usklađenosti pra-va Unije s propisima o reklamiranju.67

Nadalje, Jacobs je izložio kritici i postojanje uvjeta koje je potrebno zadovoljiti da bi određeni uvjet prodaje bio obuhvaćen formulom Keck. Podsjetimo, u Keck formuli nacional-ni propis koji zabranjuje ili ograničava određene načine prodaje ne predstavlja ograničenje slobode kretanja robe, sve dok se primjenjuje na jednak način na sve trgovce koji posluju na određenom nacionalnom teritoriju i sve dok se na jednak način, i pravno i faktički, utječe na prodaju domaćih i uvoznih proizvoda. Jacobs smatra da nepostojanje diskriminacije ne zna-či da nacionalni propis treba biti opravdan. čl. 34. UFEU-a neće biti primijenjen ako ne po-stoji diskriminacija u uvjetima prodaje. Međutim, čl. 34. UFEU-a formuliran je tako da obu-hvaća i nediskriminatorne propise, jer je njegova glavna svrha postojanja spriječiti prepreke slobodnoj trgovini robe. Pri odlučivanju ograničava li zbilja neki nacionalni propis trgovinu treba imati na umu cijelo unutarnje tržište, a ne samo nacionalno tržište na koje se odnosi postojeći propis. Jacobs je primijenio formulu Keck na činjenično stanje u slučaju Leclerc-Si-plec usputno je kritizirajući i predložio alternativni pristup, iako bi u konkretnom slučaju re-zultat ostao nepromijenjen. U svakom slučaju, prema alternativnom pristupu na koji se re-ferira Jacobs, ograničenje mora biti ispitano po pitanju mogućnosti trgovaca da nesmetano pristupe unutarnjem tržištu, osim ako postoji valjan razlog zašto bi im taj pristup trebao biti ograničen. No, i taj alternativni pristup potrebno je ograničiti zbog toga što bi u suprotnom i najmanje ograničenje potpalo pod čl. 34. UFEU-a. Na taj način došlo bi i do pretjeranog mi-ješanja u zakonodavne ovlasti država članica od strane EU-a. Zbog tog razloga Jacobs suge-rira “de minimis” test. Radi se o testu kojeg bi bilo moguće primjenjivati samo na neizrav-no primjenjujuće propise, jer se izravno diskriminirajući propisi sami po sebi svrstavaju pod doseg čl. 34. UFEU-a. Njegova svrha bi bila prevencija situacije da čak i najmanja ograniče-nja od malog značenja potpadnu pod čl. 34. UFEU-a. Da bi „de minimis“ test funkcionirao u praksi potrebno ga je detaljno proučiti i definirati. Međutim, Sud je u svojoj praksi nekoliko puta odbio Jacobsovu ideju o „de minimis“ testu smatrajući da prepreka slobodnom kreta-nju robe ne prestaje biti prepreka samom činjenicom što ne utječe na slobodu kretanja robe u velikom značenju. Jedan od razloga zbog kojeg sud nije nikad prihvatio taj test je činjeni-ca da se može dogoditi situacija da je riječ, primjerice, o ograničenju koje spada u kategori-ju de minimis, a u konačnici ima znatne posljedice na položaj potrošača. Druga okolnost je i što „de minimis“ test bi u sebi uključio ispitivanje kompleksnih ekonomskih pokazatelja.68

67 Greaves, R., op. cit., str. 694.

68 Oliver, Peter, Oliver on Free Movement of Goods in the European union, peto izdanje, Hart Publishing, Oxford, 2010., str. 121.

6. sUDskA PRAksA nAkon PReDMeTA keck

6.1. Primjena i preispitivanje formule keck

Pri donošenju pomalo kontroverzne odluke Keck, Sud se poveo činjenicom da se pojavljiva-lo sve više zahtjeva za primjenom čl. 34. UFEU-a i da je potrebno prilično široku definiciju danu u slučaju Dassonville ograničiti. I prije same Keck presude, Sud se bavio trgovinskim metodama i praksom u trgovini robom. Umjesto da je nacionalne propise koji su se odnosili na uvjete pro-daje tada smjestio pod doseg čl. 34. UFEU-a i ostavio mogućnost opravdanja takvih mjera intere-som potrošača, on je takve mjere u potpunosti isključio iz dosega Ugovora.69 Međutim, to što je napravljena podjela, ne znači da će uvjeti prodaje automatizmom izbjeći doseg čl. 34. UFEU-a jer prvo moraju zadovoljiti i uvjete postavljene u Keck formuli. Kako je Sud utvrdio u post-Keck raz-doblju, pristup tržištu70 nerazdvojni je dio formule Keck. Kada je presuda Keck donesena, posto-janje testa pristupa tržištu u Keck formuli nije bilo jasno naznačeno. Iako taj test nije bio u glav-nom fokusu formule, to ne znači da nije bio njezin integrirani dio . To znači da mjera koja i prav-no i faktički jednako utječe na sve trgovce mora proći i test pristupa tržištu.71 Tu se vidi napredak o pitanju shvaćanja Keck formule, jer se testom pristupa tržištu približava učinak mjere, a sama vrsta mjere nije u potpunosti u prvom planu. Predmeti koji su rješavani pred Sudom netom na-kon donošenja presude Keck prikazuju manje obzira prema zahtjevima koji trebaju biti ispunje-ni da bi se formula Keck primijenila (Lecrec-Siplec, Hundermund i dr.). Daljnjim razvojem sud-ske prakse zahtjevi iz formule su dublje preispitivani.

U spojenim predmetima De Agostini i TV-Shop Sud je raspravljao o švedskom propisu koji je zabranjivao oglašavanje na televiziji koje je usmjereno djeci, a tiče se dječjih magazina, zatim oglašavanje proizvoda za njegu kože i deterdženata.72

Prvi predmet u ovim spojenim predmetima imao je sljedeće činjenično stanje. De Agosti-ni švedska je kompanija koja potpada pod talijansku grupu Istituto Geografico de Augostini. U predmetu De Agostini švedski pravobranitelj za zaštitu potrošača prigovorio je reklami za De Agostini (radi se o izdavaču dječjih časopisa) koja je objavljivana na kanalu TV3 i također na šved-skom kanalu TV4. Kanal TV3 osnovan je u Velikoj britaniji i ima ITC licenciju. Pravobranitelj je bio mišljenja da je sporna reklama usmjerena na djecu i osmišljena da bi privukla pozornost dje-ce mlađe od 12 godina te da je obmanjujuća, što se protivi švedskom propisu o marketinškim pra-vilima. Riječ je zapravo o dječjem časopisu, enciklopedijske vrste koji sadrži informacije o dino-saurima. Uz svaki broj časopisa priložen je sastavni dio modela dinosaura, a za prikupiti sve dije-love i kompletirati model dinosaura potrebno je kupiti sve brojeve časopisa. časopis se objavlju-je na nekoliko jezika, a sve verzije se printaju u Italiji.

Zabrana reklamiranja na švedskom televizijskom kanalu usmjerenog na djecu bila je pred-metom postupka pred Sudom. Dva su pitanja postavljena pred švedskim sudom. Prvo, smatra li se da švedska zabrana reklamiranja usmjerena na djecu predstavlja kršenje slobodnog kreta-

69 Laurence W.Gormley, Two years after Keck, Fordham International Law Journal, vol.19, br. 3, 1995., str. 872.

70 O kriteriju pristupa tržištu kao vodećem principu vidjeti: de Vries, Sybe, van Mastrigt, Robert, The Horizontal Direct Effect of Four Freedoms: From Hodgepodge of Cases to Seamless Web of Judicial Protection in the EU Single Market?, u bernitz, Ulf, Groussot, xavier, Schulyok, Felix (ur.), General Priciples of EU Law and European Private Law, Wouter Kluwer, AH Alphen aan den Rijn, 2013., str. 251.

71 Vukobrat-bodiroga, N.; Horak, H., Martinović, A., op. cit., str. 51.

72 Predmet C-34-36/95 De Agostini i TV-Shop, (1997), ECR I-3843.



120 121


nja usluga na unutarnjem tržištu. Drugo, mogu li se švedska pravila o obmanjujućem reklami-ranju primijeniti i na one reklame koje se emitiraju u Švedskoj, ali od strane tv postaja osnova-nih u inozemstvu.73

Odgovor švedskog suda na potonje pitanje bilo je negativan. Razlog tome je postojanje tzv. “Televizija bez granica” Direktive.74 Kada bi se švedska pravila primjenjivala na tv postaju sa sje-dištem u Velikoj britaniji, gdje je Direktiva na snazi, posljedično bi došlo do situacije da se pri-mjenjuje dvostruka kontrola takvog reklamiranja. Po pitanju obmanjujućih reklama, Direktiva samo djelomično koordinira sadržaj reklamiranja po tom pitanju, i Sud je mišljenja da se šved-ska pravila u ovom slučaju mogu primijeniti na inozemne televizijske postaje koje se emitiraju i u Švedskoj, sve dok to ne proturječi temeljnim gospodarskim slobodama unutarnjeg tržišta.75 Dakle, Sud je utvrdio da švedski propis koji zabranjuje reklame usmjerene na djecu mlađu od 12 godina nije u suprotnosti sa slobodom kretanja usluga i kao takav može zabraniti reklamira-nje De Agostinija na televizijskim postajama koje su osnovane u Švedskoj (TV4) i nije potrebno razmatrati načelo proporcionalnosti. Što se tiče reklamiranja na televizijskoj postaji TV3, nema zapreke za reklamiranje De Agostinija na toj ili bilo kojoj drugoj stranoj televizijskoj postaji, iako su reklame usmjerene švedskoj publici. De Agostini je smatrao da je ova švedska zabrana suprot-na čl. 34. UFEU-a. Sud po prvi put priznaje da nacionalni propisi koji ograničavaju reklamiranje mogu imati veći negativni učinak na nove proizvode koji su uvedeni na tržište jedne od država članica u odnosu na one proizvode koji su već na tržištu prisutni, a velika je vjerojatnost da se radi upravo o domaćim proizvodima države članice. Ako se utvrdi da pravna ili činjenična diskri-minacija postoji, takav nacionalni propis više nije izuzet od čl. 34. UFEU-a, već predstavlja ogra-ničenje koje je moguće opravdati pozivanjem na izričita opravdanja navedena u čl. 36. UFEU-a ili prisilne zahtjeve razvijene u praksi Suda.76

Preostala dva slučaja koja predstavljaju integrirani dio spojene presude imaju relativno slično činjenično stanje. Radi se o švedskoj podružnici TV-Shop Europe čije se reklame emitiraju na ka-nalima TV3 i Home Shopping kanalu. Poslovanje TV Shopa sastoji se u predstavljanju proizvoda putem reklamnih spotova, nakon čega kupac može naručiti proizvod putem telefonskog poziva, a proizvod se dostavlja poštom. TV Shop je na spomenutim televizijskim kanalima reklamirao body de Lite proizvode za njegu tijela i deterdžente marke Astonish. Pravobranitelj za potrošače u Švedskoj zahtijevao je da se te reklame zabrane u pogledu davanja izjava o učincima proizvoda na koži bez mogućnosti da se potkrijepe takve izjave, navoda kako određeni proizvodi imaju te-rapeutske učinke, navođenjem potrošača na kupnju po “nižoj” cijeni ako narudžbu izvrše u krat-kom vremenskom razdoblju od emitiranja reklame, navođenjem kako deterdžent nije štetan za okoliš, štoviše koristan za njega i slično.

Primjenjujući članak 34. UFEU-a, Sud je utvrdio da mjera predstavlja uvjet prodaje, s obzi-rom na to da zabranjuje oblik reklamiranja. Utvrdio je, nadalje, imajući u vidu formulu Keck, da se mjera primjenjuje jednako u pravu. Što se tiče jednakosti u činjenicama utvrdio je da ne može

73 Predmet C-34-36/95 De Agostini i TV-Shop, (1997), ECR I-3843, par.1

74 Council Directive 89/552/EEC of 3 October1989 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or admini-strative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities, OJ L 298 od 17. 10. 1989., Directive 97/36/EC, OJ L 202 od 30.7.1997., Directive 2007/65/EC, OJ L 332 od 18.12.2007. (TVWF Directive - The “Television without fron-tiers”). Direktiva je svojevrsni kamen temeljac audiovizualne politike Europske unije. Počiva na dva temeljna načela: slobodnom kretanju televizijskih programa na području unutarnjeg tržišta i određenim kvotama emitiranja. Sama Direktiva štiti i važne ciljeve u javnom interesu, kao što su kulturalna različitost i zaštita maloljetnika.)

75 Predmet C-34-36/95 De Agostini i TV-Shop, (1997), ECR I-3843, v.izreku presude

76 Vukobrat-bodiroga, N.; Horak, H., Martinović, A., op. cit., str. 51.

biti isključeno da takva mjera nameće veći utjecaj na proizvode iz drugih država članica. Na naci-onalnom sudu je da utvrdi je li to tako. Ako nacionalni sud utvrdi da se mjera ne primjenjuje jed-nako u činjenicama, to znači da će mjera potpasti pod doseg čl. 34. UFEU-a i onda se treba ispiti-vati opravdanost i proporcionalnost takve mjere. Nejednako primjenjivanje u činjenicama može biti beznačajno ili doista ozbiljno u smislu da predstavlja prepreku pristupu tržištu. Sud u ovom slučaju nije razjasnio način na koji bi nacionalni sudovi trebali utvrditi do kojeg je stupnja činje-nična diskriminacija značajna.

Slučaj De Agostini značajan je u pogledu stajališta Suda da postoji mogućnost primjene čl. 34. UFEU-a na propise o reklamiranju, s obzirom da oni mogu imati značajan utjecaj na pristup trži-štu proizvoda iz drugih država članica.77

Godine 2000. pred Sudom je podstavljeno preliminarno pitanje u slučaju TK-Heimdienst.78 Radilo se o austrijskom propisu koji je dozvoljavao mesarima, pekarima i trgovcima živežnim na-mirnicama prodaju „od vrata do vrata“, ali samo u okrugu u kojem dotični imaju stalnu poslovnu jedinicu ili okrugu koji se nalazi neposredno do njega. TK-Heimdienst smatrao je da se ne radi o čistom uvjetu prodaje te da se ne primjenjuje jednako na sve trgovce. Sud je zaključio da je riječ o uvjetu prodaje, i to onom koji potpada pod kategoriju propisa koji uređuju gdje se proizvodi pro-daju, ali da zbilja ne utječe na isti način na prodaju domaćih i na prodaju stranih proizvoda. Kada bi strani trgovci htjeli na isti način ponuditi svoje proizvode suočili bi se s dodatnim troškovima, pošto bi morali osnovati poslovnicu na području na kojem bi naumili prodavati robu. Austrijska vlada pokušala je potom opravdati propis koji je potpao pod čl. 34. UFEU-a zaštitom lokalnih po-slova, međutim Sud je odlučio ne uzeti takvo opravdanje u obzir, pošto se temelji na zaštiti eko-nomske prirode, a što nije u skladu sa funkcioniranjem unutarnjeg tržišta.

Odluka u predmetu TK-Heimdienst utjecala je na odluku u predmetu DocMorris79, donesenu 2003. godine. U predmetu je bilo riječi o prodaji lijekova putem interneta od strane ljekarne koja se nalazila u Nizozemskoj. U Njemačkoj je postojao propis koji je prodaju lijekova omogućavao isključivo u ljekarnama. Sud je utvrdio da je zabrana prodaje putem interneta ograničavajuća za trgovce izvan nacionalnog teritorija Njemačke. Farmaceuti koji su osnovani i djeluju na područ-ju Njemačke prodaju svoju robu (lijekove) u ljekarnama. Prodaja putem interneta, kada bi bila moguća po njemačkim propisima, za njih bi predstavljala dodatnu metodu prodaje ili alternati-vu poslovanja. Međutim, njihovo poslovanje spornim propisom nije u znatnoj mjeri ograničeno. S druge strane, pristup tržištu stranim farmaceutima je otežan u odnosu na domaće farmaceute, osobito uzimajući u obzir da internet pruža zaista značajno olakšan pristup tržištu. Slijedom na-vedenog, Sud je utvrdio da je došlo do povrede članka 34. UFEU-a. Propis je mogao biti opravdan zaštitom javnog zdravlja, ali samo u odnosu na lijekove koji se izdaju uz liječnički recept. Ostali lijekovi, dostupni za prodaju bez recepta, nisu obuhvaćeni opravdanjem.

Sud je presudom Gourmet80 prikazao realističniji pristup nacionalnim pravilima koja zabra-njuju ili ograničavaju reklamiranje. Rastući nemir u pogledu primjene Keck formule u odnosu na uvjete prodaje Sud je priznao u ovom slučaju.81

Kao i u slučaju De Agostini, i ovdje je predmet postupka bio švedski propis koji se ticao nači-na reklamiranja. Naime, švedsko zakonodavstvo u potpunosti zabranjuje reklamiranje alkohol-

77 Perišin, T., op. cit., str. 59.

78 Predmet C-254/98, Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb v. TK-Heimdienst Sass GmbH, (2000), ECR I-151.

79 Predmet C-322/01, Deutscher Apothekerverband, (2003), ECR I-14887.

80 Predmet C-405/98, Konsumentombudsmannen (KO) v. Gourmet International Products Ab, (2001), ECR I-1795.

81 Kaczorowska Alina, Gourmet can have his Keck and eat it!, European Law Journal, vol.10, br.4., 2004., str. 485.


122 123

nih pića (vina, žestokih pića i piva) koja sadržavaju više od 2,25% alkohola na radiju, televiziji, u novinama.O reklamiranju alkohola Švedska ima strogu politiku. Ipak, reklamiranje dotičnih al-koholnih pića je moguće u „specijalnim“ novinama. Radi se o novinama koje su namijenjene pro-izvođačima i ugostiteljima i publikacijama koje se distribuiraju isključivo na prodajnim mjesti-ma alkoholnih pića. Gourmet je švedski izdavač istoimenih novina koji se, prema pravobranite-lju za zaštitu potrošača, ogriješio o spomenuto zakonodavstvo. Gourmet se, s druge strane, pro-tivi takvom tumačenju i tvrdi da zabrana proizvođačima i distributerima da stupe na određeno tržište putem marketinga ne može steći imunitet u odnosu na Keck formulu. Naime, u časopisu Gourmet objavljene su tri stranice na kojima su se reklamirali crveno vino i whiskey. Međutim, sporne stranice bile su sastavni dio samo onih časopisa koji su bili namijenjeni pretplatnicima časopisa, ostali Gourmet časopisi koji su bili u slobodnoj prodaji nisu sadržavali stranice s rekla-mama alkoholnih pića. Pretplatnici Gourmet časopisa su u visokom postotku (90%) proizvođa-či i ugostitelji, a tek neznatan dio (oko 10%) su pojedinci koji su izvan svoje djelatnosti zaintere-sirani za tematiku časopisa.

Sud je naglasio da, kad je riječ o reklamiranju alkoholnih proizvoda, treba imati na umu da je konzumiranje alkohola povezano s tradicijom i društvenom praksom i običajima te da bi pot-puna zabrana reklamiranja usmjerenog k potrošačima dovela do nejednakosti u pogledu prodaje domaćih i stranih proizvoda na način da bi strani proizvodi bili stavljeni u lošiji položaj. činjenica je da su potrošači u Švedskoj bolje upoznati sa švedskim proizvodima, a strane proizvode nisu u stanju «upoznati» putem oglašavanja u medijima. To se protivi Keck formuli, i unatoč tome što švedski propis predstavlja uvjet prodaje, biti će obuhvaćen člankom 34. UFEU-a. Ipak, takav propis može biti opravdan pozivanjem na članak 36. UFEU-a i zaštitu javnog zdravlja, ali takvo opravdanje mora biti proporcionalno cilju koji se nastoji postići. U ovom slučaju Sud je odlučio ne izjasniti se o procjeni opravdanja propisa zaštitom javnog zdravlja i proporcionalnosti istoga, nego je taj zadatak ostavio na rješavanje nacionalnom sudu. U mnogim slučajevima Sud je da-vao smjernice i upute za primjenu testa proporcionalnosti, kako bi se uspješno ostvarivao cilj za-crtan nacionalnim propisom, ali ujedno i smanjila prepreka slobodnom kretanju robe, što je ov-dje propustio učiniti.82

Švedska vlada tvrdila je da se, unatoč postojanju propisa o zabrani reklamiranja alkoholnih pića, prodaja stranih alkoholnih pića povećala u odnosu na prodaju švedskih pića. Sud je takvu tvrdnju smatrao irelevantnom, smatrajući da bi prodaja stranih pića bez dotičnog propisa bila još i veća.

Sud je razjasnio da pravilo postavljeno u Keck presudi ne smije biti interpretirano na forma-listički način i statično, niti na način da je pravilo preinačeno i vraćeno svojim korijenima, Da-ssonville formuli. Potvrdio je test pristupa tržištu kao sastavni dio Keck formule. Pri utvrđivanju činjenične diskriminacije između uvoznih i domaćih proizvoda, mora se primijeniti test pristu-pa tržištu.83 Gorumet predstavlja razvoj formule Keck i izuzima ju iz primjene u području slobod-nog kretanja usluga. Na Gourmet presudu bilo je više mišljenja i kritika. Jedno od njih je mišlje-nje Straestmansa koji je ustvrdio da ukoliko pristup tržištu postane novo mjerilo, to u konačni-ci može zamijeniti Keckovu diobu između uvjeta prodaje i pravila vezanih za proizvod u pogledu procjene ograničenja slobode kretanja robe. Takva podjela može doći u pitanje ako se test za pri-stup tržištu primjenjuje kao drugi uvjet za primjenu formule.84 Treba primijetiti da Sud nije bio

82 Predmet C-405/98, Konsumentombudsmannen (KO) v Gourmet International Products Ab, (2001), CMLR 1407., par. 34.

83 Kaczorowska Alina, op.cit., str. 486.

84 Predmet C-405/98, Konsumentombudsmannen (KO) v Gourmet International Products Ab, (2001), CMLR 1407.


niti jasan niti dosljedan u svom pristupu uvjetima prodaje, ako se uzme u obzir činjenična diskri-minacija koju treba procijeniti testom pristupa tržištu.85

U Gourmet slučaju osobiti značenje sastoji se u tome što je Sud po prvi put od donošenja Keck presude zaključio da nacionalni propisi koji se tiču uvjeta prodaje, konkretno zabrane reklamira-nja alkoholnih pića, neće automatski izbjeći odredbe UFEU-a. Naglasak na testu pristupa tržištu tvori novi razvoj o pitanju slobode kretanja robe. U odnosu na De Agostini presudu, Sud nije osta-vio nacionalnom sudu da odluči hoće li propis potpasti pod opseg članka 34. UFEU-a, nego je to izričito naveo u izreci presude.86

U slučaju burmanjer Sud je zahtijevao ne samo da postoji stvarni nepovoljni učinak u odnosu na prodaju proizvoda iz drugih država članica nego da takav učinak bude bitan ili barem da mu značenje ne bude zanemarivo87. U ovom predmetu bila je riječ o nacionalnom propisu koji je za-branjivao prodaju od strane putujućih trgovaca bez licencije. Tuženici su se teretili da su proda-vali bez prethodnog odobrenja, na javnoj autocesti u belgiji, pretplate na časopise u ime Alpine GmbG (društvo osnovano u Njemačkoj). Tuženici su radili kao samozaposleni predstavnici kom-panije i u pitanju je bila “putujuća” prodaja pretplata za časopise. Sud je smatrao da takva mje-ra ne ograničava prodaju proizvoda iz drugih država članica ništa više nego što to čini za proda-ju domaćih proizvoda, čak i da je tako – ograničenje ne bi bilo značajno u tolikoj mjeri da bi pred-stavljalo ometanje ili kakvu drugu prepreku slobodnom kretanju robe.88

Uvjeti prodaje koji su sadržavali notu diskriminacije u sebi, nisu jedini kojima se Sud bavio u post-Keck razdoblju. U pitanje su dolazili i propisi koji sami po sebi nisu diskriminatorni i koji predstavljaju ograničenje o pitanju uporabe, a ne prodaje proizvoda. Naglasak na test pristupa tržištu još je više pojačan89 u slučaju Trailers 2009. godine.90 čini se kako sve do 2009. godine Sud nije bio spreman napustiti Keck formulu, ali kao što će se vidjeti to je učinio tek parcijalno.91 U ovom slučaju radilo se o talijanskom propisu koji je zabranjivao prometovanje motociklima, mo-pedima, biciklima s prikolicom, pri čemu je točno određen tip prikolice bio predmetom te zabra-ne. Dakle, u ovom se slučaju radi o nacionalnom propisu koji izričito ne zabranjuje prodaju pro-izvoda, međutim ograničava mogućnost uporabe. Pošto je korištenje prikolice zabranjeno u Ita-liji, potrošači nemaju interesa za kupnju tog proizvoda. S obzirom na to da je propis u pitanju prepreka slobodnom kretanju robe, po mišljenju Komisije, ona pokreće postupak protiv Italije pred Sudom. U ovoj presudi Sud pojašnjava svoju sudsku praksu po pitanju definicije mjera s jed-nakim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 34. UFEU-a. Sud smatra da su ovim propisom diskriminirani samo uvoznici stranih proizvoda, pošto se prikolice kao proizvod uopće ne proizvode u Italiji. Rješavajući predmet, Sud je identificirao tri situacije u kojima propis može biti smatran mjerom s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje.92 Prvo, kada je svrha, od-nosno učinak mjere takav da tretira proizvode iz drugih država članica nepovoljnije nego doma-će proizvode. Druga situacija je kada mjera zahtijeva da se proizvodi zakonito proizvedeni u dru-

85 Kaczorowska A., op. cit. str. 488.

86 Perišin,T.,op.cit.,str.60.

87 Predmet C-20/03 burmanjer i dr. (2005) ECR I-4133.


89 Ibid., str. 136.

90 Predmet C-110/05, Commission v. Italy, (2009), ECR I-00519.

91 Oliver, P., Oliver on free movement of goods(..), op. cit., str. 113.

92 Spalding, Amanda, Keck vs. Trailers: have certain selling arrangements been towed away? < http://kslr.org.uk/blogs/european-law/2014/01/08/keck-vs-trailers-have-certain-selling-arrangements-been-towed-away/>, 8. siječnja 2014., 15. travnja 2014.


124 125

goj državi članici podvrgnu ispunjenu dodatnog uvjeta, čak i ako se odnosi na sve proizvode ne-diskriminatorno. Konačno, treća situacija obuhvaća bilo koju mjeru koja ograničava pristup trži-štu proizvoda koji potječu iz drugih država članica. U konkretnom slučaju, zabrana uporabe pri-kolica specijalno proizvedenih za motocikle svodi potražnju za takvim proizvodom na talijan-skom tržištu na ništicu. Prema tome, propis ima ograničavajući učinak na pristup tržištu stranim proizvođačima prikolica, i kao takav obuhvaćen je zabranom iz čl. 34. UFEU-a. Međutim, iako je sporni talijanski propis potpao pod doseg čl. 34 UFEU-a, Sud je zaključio da može biti opravdan javnim interesom kako bi se osigurala sigurnost na cesti. Komisija nije uspjela dokazati nepro-porcionalnost po pitanju navedenog opravdanja.93

Iste godine, malo nakon donošenja presude Trailers, uslijedila je presuda Mickelsson94. Ovom presudom sud je potvrdio i učvrstio stajalište zauzeto u prethodnoj presudi, da nacionalni pro-pisi koji uređuju uporabu proizvoda spadaju pod članak 34. UFEU-a i mogu biti opravdani pod člankom 36. UFEU-a. Predmet postupka bila je švedska mjera koja je propisivala uporabu jet-ski-ja isključivo na općim plovnim putevima i drugim plovnim putevima na kojima je to dopušteno lokalnim pravilima. Međutim, nisu postojala lokalna pravila koja su dopuštala uporabu jet-ski-ja, tako da se uporaba plovila svela na opće plovne putove, koji su vrlo rijetki i nerijetko zakrče-ni komercijalnim prometom. Slijedom navedenog, stvarna mogućnost uporabe jet-skija je sve-dena na margine.

Nezavisna odvjetnica Kokott bila je mišljenja da se ograničenje uporabe treba načelno treti-rati kao i uvjeti prodaje u smislu Keck formule, te izuzeti iz opsega čl. 34. UFEU-a, naravno uz uvjet kojeg moraju ispuniti i uvjeti prodaje – da takvo ograničenje nije diskriminirajuće i da ne služi zaštiti domaćih proizvoda.95

Klasični pristup mjerama s jednakim učinkom kao količinsko ograničenje, Sud je primijenio i u ovom slučaju. Iznio je stajalište da mjere od strane države članice koje služe tretiranju proizvo-da iz drugih država članica na nepovoljniji način (ili imaju takav učinak) se imaju smatrati mje-rama s jednakim učinkom, osobito uzimajući u obzir nedostatak harmonizacije nacionalnog za-konodavstva u odnosu s europskim zakonodavstvom. Nacionalni propis ne mora nužno izriči-to ograničavati slobodu kretanja proizvoda iz drugih država članica, međutim ako ograniči upo-rabu nekog proizvoda na svom teritoriju jasno je da će potražnja za takvim proizvodom drastič-no opasti i da će takav propis imati značajan utjecaj na ponašanje potrošača. Ovaj propis izrije-kom Suda obuhvaćen je čl. 34. UFEU-a. Propis može biti obuhvaćen opravdanjem po pitanju za-štite okoliša, ukoliko je razmjeran cilju koji se želi postići nametanjem istog, što je ostavljeno na-cionalnom sudu na procjenu.

U presudama Trailers i Mickelsson nije izbjegnuta primjena formule Keck, već je predloženo usko tumačenje odluke – da se primjenjuje samo na situacije koje se tiču uvjeta prodaje.96

93 Predmet C-110/05, Commission v. Italy, (2009), ECR I-00519, par.53.

94 Predmet C-142/05, Mickelsson, (2009), ECR I-04273.

95 Opinion of Advocate General Kokott in Mickelsson and Roos, 14. December 2006., par. 47

96 barnard, C., op. cit., str. 140. Detaljnije o implikacijama ovih dviju presuda vidjeti: de Sadeleer, Nicolas, Restrictions on the use of products: a sustainable development perspective, European Journal of Consumer Law, vol. 2012., str. 231-247., Wanneras, Pal, boe Moen, Ketil, Selling arrangements, Keeping Keck, European Law Review, vol. 2010., str. 387-400.


6.2. Preostala nerazjašnjena pitanja u pogledu primjene Keck formule

Nakon višegodišnjeg primjenjivanja i pojašnjavanja Keck formule od strane Suda, nekoliko je pitanja ostalo neriješeno. Riječ je prvenstveno o tri područja pitanja koje je potrebno razjasniti. Podjelu koja će biti iznesena u nastavku teksta, je dao ugledni Peter J Oliver, pravni savjetnik pri Europskoj komisiji te profesor na Sveučilištu u bruxellesu.97

Prvenstveno, u prvoj kategoriji nejasnoća Oliver je postavio pitanje što je s mjerama za koje je teško razlučiti potpadaju li pod pravila vezana uz sam proizvod ili pod uvjete prodaje, što ako ta pravila tvore neku treću kategoriju mjera koje jednostavno nije moguće svrstati ni pod jednu od dvije navedene grupe? Nejasan je ostao i stupanj diskriminacije prelaskom čije granice propis postaje obuhvaćen člankom 34. UFEU-a. Sam je naveo kako ova grupa pitanja nije od nekog ve-ćeg značenja za funkcioniranje slobode kretanja robe i rada Suda, međutim predstavlja nejasno-ću koju je potrebno razjasniti.

Nadalje, izražava svoju zabrinutost po pitanju uvjeta prodaje koji su zapravo toliko ozbiljni da se između njih i izravne zabrane prodaje doslovno može staviti znak jednakosti iako diskri-minacija kao takva ne postoji. Postavlja potom pitanje, koje se uistinu i samo od sebe nameće - kada zabrana nametnuta od propisa koji, doduše, nije diskriminatoran postaje toliko ozbiljnom i toliko značajnom da se realno može utvrditi da predstavlja otežavanje ili onemogućavanje slo-bodne trgovine među državama članicama? Iako se Sud u nekoliko slučajeva u svojoj praksi ba-vio ovim pitanjem (op.a. predmet Gourmet, predmet De Agostini i dr.) čini se da granica nije još u potpunosti jasno utvrđena.

Ahilovom petom presude Keck98 Oliver je imenovao treću nejasnoću. Naime, dilema je nasta-la po pitanju kako će se u svezi s uvjetima prodaje utvrditi postoji li činjenična diskriminacija. U svom radu je Sud nekoliko puta odbacio korištenje ekonomskih podataka u svrhu ocjene postoji li činjenična diskriminacija zauzimajući stav da je riječ o slučajnom činjeničnom stanju, ovisnom o okolnostima i podložnom promjenama protekom vremena. Zaista, ekonomski podaci ovise o mnogo čimbenika, pa tako i o tome tko ih prikuplja, u koje vrijeme, što sve uzima u obzir i čini li statistiku iscrpnom, što su sve bitni elementi za procjenu postoji li činjenična diskriminacija. Ono što je zapravo uvelo pomutnju je činjenica da Sud nije bio dosljedan svom stajalištu u tom pogledu, već je u drugim slučajevima djelomično uzeo u obzir ekonomske podatke. Pa je tako, primjerice, u slučaju Gourmet, uzeo u obzir statističke podatke u pogledu potrošnje alkoholnih pića u Švedskoj kao argument pri donošenju svoje odluke.

97 Oliver, P., Some further reflections(...), op.cit., str. 795.

98 loc. cit.


126 127


7. zAkLjUčAk

Slobodan promet osoba, robe, usluga i kapitala osnova su na kojoj se temelji unutarnje trži-šte. Kako bi uspješno funkcioniralo, potrebno je uskladiti pravne sustave država članica i vršiti kontrolu nad zakonodavstvom. Europska unija temelji se na carinskoj uniji i cilj je ukinuti sve ca-rine i mjere s istovrsnim učinkom koje se odnose na uvoz ili izvoz između država članica, ali isto tako i sve necarinske, odnosno nenovčane mjere koje su sposobne potencijalno ili stvarno ugro-ziti slobodno kretanje robe na unutarnjem tržištu. Takve nenovčane mjere koje se donose na na-cionalnoj razini država članica u stvarnosti je ponekad teže uočiti, prepoznati i „stati im na kraj“, nego što je to u slučaju carinskih mjera. Upravo zato sudska praksa o tom pitanju je dinamičnija i posvećeno joj je više pažnje da bi se razjasnile sve moguće nedoumice i kako bi se stvorilo ozrač-je u kojemu je moguće definirati i prepoznati svaku spornu mjeru.

Kroz rad je prikazana pozadina kontroverzne Keck presude od početaka kada je uviđena po-treba za postavljanjem granica članku 34. UFEU-a. Predmet Dassonville bio je temelj u kojem je ustanovljen princip definicije mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje. Sud je tada zaključio da i nacionalne mjere koje se tiču proizvoda i koje neizravno diskriminiraju također predstavljaju ograničenje i potpadaju pod članak 34. UFEU-a pošto je učinak mjere od većeg zna-čenja od forme mjere. Zanimljivo je primijetiti kako se Sud nije striktno držao vlastitog stajališta u daljnjem razvoju sudske prakse. Formula Dassonville bila je preopširna pa su pod nju potpadale i nacionalne mjere koje su možda bile poželjne i potrebne, a nisu se mogle opravdati člankom 36. UFEU-a, budući da ta odredba sadrži taksativno navedena moguća opravdanja i usko se tumači. Tom problemu „doskočio“ je Sud daljnjim razvojem prakse u predmetu Cassis de Dijon u kojem je utvrdio da će se nacionalne mjere smatrati opravdanim premda na prvi pogled potpadaju pod doseg članka 34. UFEU-a ukoliko se takvi propisi mogu prepoznati kao potrebni radi opravdanja nužnih zahtjeva, kao što su, primjerice, zahtjev za učinkovitom poreznom kontrolom, zaštitom javnog zdravlja, zaštitom poštenog trgovinskog prometa i zaštitom potrošača. Kao što je vidlji-vo iz navedenog, Sud je proširio mogućnost opravdanja nacionalnih propisa i na „nužne zahtje-ve“. Oni nisu iscrpno navedeni te je ovisno o situaciji moguće proširiti krug. Treba uzeti u obzir da opravdanja iz članka 36. UFEU-a neće biti primijenjena u slučaju da je legitimni interes u pita-nju već zaštićen i harmoniziran pravom Unije. Proširenje opravdanja iz Cassis de Dijon predmeta odnosi se samo na neizravno primjenjive mjere, izravno primjenjive mjere, s druge strane, i da-lje imaju mogućnost opravdanja isključivo pod člankom 36. UFEU-a. Unatoč tome što je predmet Cassis de Dijon riješio neke probleme nastale primjenjivanjem same Dassonville formule, po-kazala se potreba za tim da Sud utvrdi točne granice čl. 34. UFEU-a. Odredba je pokrivala previ-še mogućih situacija i prelazila svoju svrhu. S vremenom se pred Sudom nakupljao preveliki broj predmeta koji su se pozivali na čl. 34. UFEU-a. Kako je prikazano u radu, sve je ukazivalo na to da će Sud morati promijeniti svoju dotadašnju praksu. Sud je u želji da smanji tendenciju pojedi-naca da se pozivaju na čl. 34. UFEU-a tko može proizvode prodavati podijelio nacionalne mjere u dvije kategorije: propise koji se tiču isključivo proizvoda i propise koji predstavljaju uvjete pro-daje. Međutim, kao i u životu, i u ovom slučaju podjela na „crno“ i „bijelo“ rezultirala je kritikama zbog nejasnoća koje su nastale prelijevanjem boja. Sud se kod uvjeta prodaje udaljio od svog po-četnog stajališta da je učinak mjere najbitnija stavka, bitnija i od same forme. Tu se može uočiti krut i formalistički stav Suda. Iako je i sam pojam „uvjeti prodaje“ početno bio nejasan, Sud je ra-zjasnio razvojem svoje prakse da se pod uvjetima prodaje smatraju propisi koji uređuju kad, gdje i tko može proizvode prodavatii, propisi koji ograničavaju reklamiranje i kontroliraju cijene. Vid-

ljiv je i sve veći utjecaj testa pristupa tržištu. Može se reći da formula Dassonville i Cassis pred-stavljaju rani primjer testa pristupa tržištu.99 Međutim, bilo bi pogrešno zaključiti da formula Keck nije kompatibilna testom pristupa tržištu, štoviše pristup tržištu je integrirani dio formu-le što je vidljivo iz sudske prakse (predmet Trailers, primjerice). često je teško identificirati koji elementi odigravaju odlučujuću odluku u presudama Suda – je li to pristup tržištu, diskriminaci-ja, protekcionizam ili možda gospodarska sloboda. Po svemu sudeći, Sud se u većini slučajeva po-veo svojom intuicijom.100 Većinu pitanja koja su proizlazila nakon donošenja Keck presude, Sud se trudio rješavati u predmetima koji su uslijedili, više ili manje uspješno. Najslabija točka Keck formule je pitanje činjenične diskriminacije. Naime, nakon pomnog istraživanja tematike rada možemo se složiti s razmišljanjem101 da je upravo pitanje kako odrediti i dokazati postoji li činje-nična diskriminacija Ahilova peta formule. Sud se čini neodlučnim o pitanju trebali li primijeniti gospodarske podatke kao argument za postojanje činjenične diskriminacije i iako nigdje nije za-uzeto čvrsto stajalište da treba, u nekoliko je slučajeva pokazao tendenciju prihvaćanja određe-nih statističkih podataka. Presude koje su prethodile Kecku donekle više i ne predstavljaju dobro pravo, pošto je po donošenju Keck presude uslijedila podjela propisa na uvjete prodaje i one pro-pise vezane uz proizvod, što u konačnici znači da su propisi koji su u pred-Keckovskom razdoblju bili uvjeti prodaje u današnjem smislu riječi, tada su potpali pod zabranu čl. 34. UFEU-a, dok bi danas slobodno egzistirali i predstavljali mjere koje nisu u suprotnosti s UFEU-om.

Postojanje unutarnjeg tržišta Europske unije pretpostavlja određenu razinu harmonizacije propisa. Jasno je kako se ne mogu sve države članice izjednačiti u potpunosti u pogledu svojih zakonodavstava, osobito uzimajući u obzir da je o pitanju slobodnog kretanja robe puno toga ostavljeno na državama članicama. No, tržište mora funkcionirati fluidno i prepreke slobodi kre-tanja roba moraju se ukloniti. U tom pogledu Europska unija više djeluje korektivno nego pre-ventivno. čini se da je, slijedom svega dosad iznesenog, Keck formula zbilja pretjerano formali-stička s osobitom zamjerkom o pitanju neprihvaćanja efekta nacionalne mjere kao glavne i naj-značajnije stavke. Kroz razne situacije da se naslutiti da formula ipak nije najsretnije rješenje, unatoč njezinom cilju i lakoći primjene. Ipak, teško je zamisliti drugo rješenje koje bi učinkovito riješilo problem pred kojim se našao Sud u trenutku donošenja dotične presude. Može se zaklju-čiti kako Keck test u svojoj srži ima smisla. Mjere koje se odnose na način prodaje su manje štet-ne nego one koje se odnose na same proizvode. One su manje štetne za jedinstveno tržište jer one ne nameću dodatne troškove trgovcima. I pri samom donošenju presude razvila su se mnoga oprečna mišljenja. Sud je za donošenje presude primio gotovo u jednakoj mjeri i cvijeće i kame-nje.102 Od donošenja Keck presude prošla je već 21 godina. U tom razdoblju razjašnjene su neke nedoumice pa se i Keck formula sada primjenjuje na manje formalistički način. Može se zaklju-čiti da iako Keck formula nije više odlučujuća ipak zauzima značajno mjesto u odlučivanju Suda.

99 barnard, Catherine, What the Keck? balancing the Needs of the Single Market with State Regulatorya Autonomy in the EU (and the US), European Journal of Consumer Law, vol., 2012., str. 203.

100 Limante, Agne, Rethinking Keck and market test once again. A vicious circle?, <http://kslr.org.uk/blogs/europeanlaw/2012/10/17/rethinking-keck-and-market-access-test-once-again-a-vichy-circle/ >, 24. veljače 2014., 18. travnja 2014.

101 Oliver, P., Some further reflections(...), op. cit., str. 795.



128 129

PRAvnI IzvoRI I LITeRATURA

1) bIbLIogRAfIjA

1. barnard, Catherine, The substantive law of EU: The four freedoms, Oxford, treće izdanje, 2010.2. barnard, Catherine, What the Keck? balancing the Needs of the Single Market with State Re-

gulatory Autonomy in the EU (and the US), European Journal of Consumer Law, vol., 2012., str. 200-217.

3. Craig, Paul; De burca, Gráinne : EU law – texts, cases and materials, treće izdanje, Oxford Uni-versity Press, Oxford, 2002.

4. de Vries, Sybe, van Mastrigt, Robert, The Horizontal Direct Effect of Four Freedoms: From Hodgepodge of Cases to Seamless Web of Judicial Protection in the EU Single Market?, u ber-nitz, Ulf, Groussot, xavier, Schulyok, Felix (ur.), General Priciples of EU Law and European Private Law, Wouter Kluwer, AH Alphen aan den Rijn, 2013.

5. de Sadeleer, Nicolas, Restrictions on the use of products: a sustainable development perspec-tive, European Journal of Consumer Law, vol. 2012., str. 231-247.

6. Gormley, Laurence W., Two years after Keck, Fordham International Law Journal, vol.19, issue 3, 1995., str. 864-886

7. Greaves, Rosa : A commentary on selected opinions of Advocate General Jacobs, Fordham In-ternational Law Journal, vol. 29, br. 4. 2005., str. 688-715

8. Josipović, Tatjana : Načela europskog prava u presuda Suda europske zajednice, Narodne no-vine, Zagreb, 2005.

9. Kaczorowska Alina, Gourmet can have his Keck and eat it!, European Law Journal, vol.10, br. 4., 2004., str. 479-494

10. Oliver, Peter, Oliver on Free Movement of Goods in the European union, peto izdanje, Hart Publishing, Oxford, 2010.

11. Oliver, Peter J., Some further reflections on the scope of articles 28-30 (ex 30-36) EC, 1999., Common Market Law Review, vol. 36., 1999., str. 783-806

12. Perišin, Tamara, Free movements of goods and limits of regulatory autonomy in the Europe-an union and the World trade organization, doktorska disertacija, Zagreb, 2007.

13. Vukobrat-bodiroga, Nada; Horak, Hana; Martinović, Adrijana, Temeljne gospodarske slobo-de u Europskoj uniji, Inženjerski biro, Zagreb, 2011.

14. Wanneras, Pal, boe Moen, Ketil, Selling arrangements, Keeping Keck, European Law Review, vol. 2010., str. 387-400.

15. Weatherill, Stephen : After Keck: Some thoughts on how to clarify the clarification, 1996., Common Market Law Review, vol. 33., 1996., str. 887-908.

2.) vReLA s InTeRneTA

1. http://www.iusinfo.hr.a) Damjanović, Daniela : Sloboda kretanja robe i njezine implikacije određene praksom Eu-

ropskog suda pravde, <http://www.iusinfo.hr/DailyContent/Topical.aspx?id=14990>, 27. veljače 2013.

2. http://www.kslr.org.uk


a) Spalding, Amanda, Keck vs. Trailers: have certain selling arrangements been towed away? <http://kslr.org.uk/blogs/europeanlaw/2014/01/08/keck-vs-trailers-have-certain-selling-arrangements-been-towed-away/>, 8. siječnja 2014.

b) Limante, Agne: Rethinking Keck and market test once again. A vicious circle?, <http://kslr.org.uk/blogs/europeanlaw/2012/10/17/rethinking-keck-and-market-access-test-on-ce-again-a-vichy-circle/ >, 24. veljače 2014.

3. http://www.vtsrh.hr a) Lovrić Viktorija, O Sudu evropskih zajednica i Europske unije uz analizu presude tog suda

u predmetu Keck broj C-267/91 i C-268/91 <http://www.vtsrh.hr/uploads/Dokumenti/Sa-vjetovanja/analiza_presude_ECJ.pdf> , str. 24, 10. siječnja. 2014.

3.) PRAvnI PRoPIsI

1. Ugovor o funkcioniranju Europske unije, Consolidated version of the Treaty on the Functio-ning of the European Union, OJ C 326, 26.10.2012.

2. Council Directive of 3 October1989 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities, OJ L 298 od 17. 10. 1989., Directive 97/36/EC, OJ L 202 od 30.7.1997., Directive 2007/65/EC, OJ L 332 od 18.12.2007.

4.) sUDskA PRAksA eURoPskog sUDA I MIšLjenjA nezAvIsnIH oDvjeTnIkA

1. Predmet 7/68 Commission of the European Communities v Italian Republic (1968) ECR 4232. Predmet 2/73 Geddo (1973) ECR 8653. Predmet 8/74 Procureur du Roi v benoît i Gustave Dassonvile (1974) ZO4. Predmet 120/78 Rewe-Zentral AG v bundesmonopolverwaltung für branntwein (Cassis de Di-

jon) ZO(1979) ECR 6495. Predmet 155/80 Summary proceedings agains Sergius Oebel (1981) ECR 19936. Predmet 75/81 blesgen v belgium (1982) ECR 12117. Predmet 249/81 Kommission v. Ireland (1982) ECR 40058. Predmet 181/82 Roussel Labratoria bV v. The State of Nederlands (1983) ECR 38499. Predmet 222/82 Apple and Pear Development Council v. K.J.Lewis Ltd (1983) ECR 408310. Predmet 60/84 i C-61/84 Cineteque SA v. Federation Nationale des Cinemas Francais (1985)

ECR 260511. Predmet 112/84 Michel Humblot v Directeur des services fiscaux (1985), ECR 136712. Predmet 145/88 Torfaen bC v. b&Q pic (1989) ECR 385113. Predmet C-312/89 Union départementale des syndicats CGT de l’Aisne v SIDEF Conforama

and Others (1991) ECR I-99714. Predmet C-332/89 Marchandise and others (1991) ECR I-102715. Predmet C-267 i 268/91 Criminal proceedings against Keck and Mithouard (1993) ECR I-0609716. Predmet C-292/92 Hünermund (1993) ECR I-678717. Predmet C-69 i 258/93, Punto Casa SpA v. Sindicato del Commune di Capena i dr. (1994) ECR

I-235518. Predmet C-315/92 Clinique Laboratories and Estée Lauder (1994) ECR I-317


130 131

19. Spojeni predmeti: Semeraro Casa Uno Srl v Sindaco del Comune di Erbusco (C-418/93), Seme-raro Mobili SpA v Sindaco del Comune di Erbusco (C-419/93), Rb Arredamento Srl v Sinda-co del Comune di Stezzano (C-420/93), Città Convenienza Milano Srl v Sindaco del Comune di Trezzano sul Naviglio (C-421/93), Città Convenienza bergamo Srl v Sindaco del Comune di Stezzano (C-460/93), Centro Italiano Mobili Srl v Sindaco del Comune di Pineto (C-461/93), Il 3C Centro Convenienza Casa Srl v Sindaco del Comune di Roveredo in Piano (C-462/93), be-nelli Confezioni SNC v Sindaco del Comune di Capena (C-464/93), M. Quattordici Srl v Com-missario straordinario del Comune di Terlizzi (C-9/94), Società Italiana Elettronica Srl (SIEL) v Sindaco del Comune di Dozza (C-10/94), Modaffari Srl v Sindaco del Comune di Trezzano sul Naviglio (C-11/94), Modaffari Srl v Comune di Cinisello balsamo (C-14/94), Cologno Srl v Sindaco del Comune di Cologno Monzese (C-15/94), Modaffari Srl v Sindaco del Comune di Osio Sopra (C-23/94), M. Dieci Srl v Sindaco del Comune di Madignano (C-24/94) and Consor-zio Centro Commerciale “Il Porto” v Sindaco del Comune di Adria (C-332/94)

20. Spojeni predmeti C-401 i 402/92 Criminal proceedings against Tankstation ‘t Heukske vof and J. b. E. boermans (1994) ECR I-2199

21. Predmet C-63/94 belgapom / ITM and Vocarex (1995) ECR I-246722. Predmet C-387/93 banchero (1995) ECR I-466323. Predmet C-391/92 Komisija protiv Grčke, (1995) ECR I-162124. Mišljenje nezavisnog odvjetnika Jacobsa, Leclerc-Siplec, Case C-412/93, (1995)25. Predmet C-412/93 Leclerc-Siplec (1995) ECR I-17926. Predmet C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln / Mars(1995) ECR

I-192327. Predmet C-34-36/95 De Agostini i TV-Shop (1997) ECR I-384328. Predmet C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungverlags und vertriebs GmbH v. Henrich

bauer Verlang (1997) ECR I-368929. Predmet C-254/98 Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb v. TK-Heimdienst Sass

GmbH (2000) ECR I-15130. Predmet C-405/98 Konsumentombudsmannen (KO) v. Gourmet International Products Ab

(2001) ECR I-179531. Predmet C-322/01 Deutscher Apothekerverband (2003) ECR I-1488732. Predmet C-20/03 burmanjer and others (2005) ECR I-413333. Mišljenje nezavisnog odvjetnika Kokotta in Mickelsson and Roos, (14. December 2006)34. Predmet C-110/05 Commission v. Italy (2009) ECR I-0051935. Predmet C-142/05 Mickelsson (2009) ECR I-04273


Ana Pošćić, PhD., assistant professor, Faculty of Law, University of RijekaIvana Majkić, LLM

cAse LAw DeveLoPMenT foLLowIng THe keck cAse In THeAReA of fRee MoveMenT of gooDs

Original scientific papersummaryArticles 34 and 35 of the TFEU prohibit import and export restrictions between all Member

States. Member States are not allowed to favour or in any other way put its domestic products at an advantage against imported products. However, if there is a threat to publich interest, such as (for example) public health or the environment, Member States may restrict the free movement of goods. Any national measure imposed must be shown to be both necessary and proportional.

The article gives special emphasis to the Keck case which divided regulations into two parts: selling arrangements and product-bound measures. ECJ held that non-discriminatory national measures restricting or prohibiting selling arrangements were permissible and that they fell outside the scope of the Article 34 TFEU.

Selling arrangements are basically restrictions on when goods may be sold, restrictions on where or by whom goods may be sold, advertising restrictions and price controls.

This case was the subject of numerous critiques. Keck was followed by numerous cases which partly clarified the ambiguities. So far, it worked as a general principle. Certain questions remain although progress is shown towards a more realistic approach regarding measures having equivalent effect to a quantitative restriction.

Keywords: European law, free movement of goods, measures having equivalent effect, “Keck” case

133


132

Ana Poščić, Dozentin, Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität RijekaIvana Majkić, Mag. Iur.

enTwIckLUng DeR geRIcHTsPRAxIs nAcH DeM fALL „keck“ IM beReIcH Des fReIen wARenveRkeHRs

wissenschaftliche Originalarbeit, UDC

zusammenfassungArtikel 34. und 35. des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verbieten

die Quantitätseinschränkungen und die Maßnahmen mit gleicher Wirkung auf Einfuhr und Ausfuhr zwischen den Mitgliedstaaten. Mitgliedstaaten sind nicht berechtigt, zu bevorzugen oder auf irgendwelche andere Weise einheimische Produkte in bezug auf die Produkte anderer Mitgliedstaaten zu bevorrechtigen. Trotzdem, wenn das öffentliche Interesse gefährdert ist, kann ein Mitgliedstaat den freien Warenverkehr gerechtfertigt einschränken. Jede nationale Maßnahme solcher Natur muss sowohl notwendig als auch dem erzielten Zweck verhältnissmäßig sein.

In der Arbeit wird insbesondere der Fall Keck hervorgehoben, nach welchem alle Vorschriften in zwei Gruppen eigeteilt worden sind: in die Verkaufsbedingungen und die sich ausschließlich auf die Produkte beziehenden Vorschriften. Der Europäische Gerichtshof war der Auffassung, dass es keinen Grund dafür gibt, die nichtdiskriminierenden Verkaufsbedingungen unter den Art. 34 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zusammenzuführen. Wie es durch die Gerichtpaxis nach dem Fall Keck festgestellt wurde, sind Verkaufsbedingungen eine solche Art der Vorschriften, die die bedingungen wie Zeit, Ort und die Teilnehmer der Verkaufs bestimmen und sich auf die Werbung und Preisaufsicht beziehen.

Der Gerichtsurteil in diesem Streitfall war heftig kritisiert. Die danach folgende Gerichtpraxis hat teilweise die daraus entstandene Unklarheiten gelöst und geklärt. Trotzdem wurden nicht alle Fragen beantwortet, obwohl winzige Schritte in Richtung eines realistischeren Ansatzes zu den Maßnahmen mit gleicher Wirkung als Mittel der Quantitätseinschränkungen bemerklich sind.

Schlagwörter: Europarecht, der freie Warenverkehr, Maßnahmen mit gleicher Wirkung, der Fall „Keck“

Pregledni znanstveni radUDK 352.01:65.012.4

Dr. sc. Jasmina Džinić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

ORGANIZACIJSKO UčENJE U JAVNOJ UPRAVI 1

Sažetak: U radu se analizira prikladnost primjene teorijskih postavki o organizacijs-kom učenju na organizacije javne uprave te specifičnosti učećih procesa u tim organizacijama.

Autorica prikazuje nekoliko glavnih pravaca u proučavanju organizacijskog učenja. S obzirom na mnoštvo različitih pristupa i njihovih klasifikacija, oda-brana su shvaćanja za koje se smatra da sadržavaju ključne postavke koncepta organizacijskog učenja te se u pristupu tom fenomenu razlikuju prema određe-nim bitnim elementima.

budući da se potreba za organizacijskim učenjem i zahtjevi za razvojem uče-ćih organizacija u javnom sektoru i posebno u javnoj upravi počinju naglašava-ti uslijed upravnih reformi utemeljenih na doktrini novog javnog menadžmen-ta, poseban dio rada posvećen je objašnjenju temeljnih obilježja tih reformi.

Unatoč nastojanjima da se tehnike i metode privatnog sektora prenesu u upravne organizacije mnogih zemalja, radi se o organizacijama koje se i da-lje razlikuju od organizacija privatnog sektora u mnogim aspektima. Stoga je vrlo važno da se te posebnosti uzmu u obzir kod proučavanja fenomena or-ganizacijskog učenja i posebno kod nastojanja u smjeru stvaranja tzv. učećih organizacija u javnoj upravi.

Ključne riječi: organizacijsko učenje, javna uprava, upravne organizacije, upravne reforme, novi javni menadžment

1. UvoD

Prvotna razmišljanja o organizacijama kao učećim entitetima pojavila su se u drugoj polovi-ci 20. stoljeća. Tadašnje postavke bile su mehanicističkog karaktera utemeljene na konceptu po-dražaja i odgovora razvijenog u okviru bihevioralne teorije. Od tada pa do danas razvilo se niz ra-zličitih pristupa organizacijskom učenju koje se proučava s različitih aspekata i u okviru raznih znanstvenih disciplina, što je rezultiralo velikim opsegom literature u predmetnom području.

Među teoretičarima se razvio širi konsenzus u pogledu nekih aspekata organizacijskog uče-nja, kao što je važnost okruženja u kojem organizacija djeluje, organizacijske kulture, strategi-je i strukture za organizacijsko učenje.2 Shvaćanje organizacije kao entiteta koji može učiti, a to

1 Rad je nastao kao rezultat istraživanja na znanstvenoistraživačkom projektu Reforma hrvatskog pravnog sustava Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

2 Fiol, C. Marlene i Marjorie A. Lyles, Organizational Learning, The Academy of Management Review, Vol. 10, br. 4, 1985., str. 803-805.

Jasmina Džinić: ORGANIZACIJSKO UČENJE U JAVNOJ UPRAVI

135


134

čini u međuovisnosti s okolinom koja ga okružuje i u svrhu podizanja djelotvornosti svoga djelo-vanja, dovodi do toga da su sva tri temeljna pristupa u teoriji organizacije, sociološki, upravno-tehnički i psihološki3, zastupljeni u većoj ili manjoj mjeri prilikom promatranja i analize tog fe-nomena.

80-ih godina prošlog stoljeća u mnogim se zemljama počinju provoditi reforme javne uprave utemeljene na doktrini novog javnog menadžmenta (NJM). Polazeći od pretpostavke da organi-zacije privatnog sektora bolje funkcioniraju od onih u okviru javnog sektora, glavna vodilja refor-mi inspiriranih tom doktrinom bila je da se što više tehnika i metoda iz privatnog sektora prene-se u javni. Dolazi do stalnih i ubrzanih promjena koje uključuju rastuća očekivanja javnosti, za-htjeve za individualiziranom uslugom, visoko radno opterećenje i kontinuirana ograničenja sred-stava.4 Takve okolnosti dovele su do toga da organizacijsko učenje i učeća organizacija kao kon-cepti razvijeni u privatnom sektoru postanu relevantni i za upravne organizacije.

Međutim, organizacije javnog sektora i dalje imaju određene karakteristike koje ih čine ra-zličitim od privatnih organizacija. čini se da njihovi specifični ciljevi, struktura, funkcije, različi-tost dionika i druga obilježja utječu na proces organizacijskog učenja i razvoj učeće organizacije.

U radu će se analizirati nekoliko najpopularnijih teorijskih pristupa organizacijskom učenju te opisati temeljne značajke reformi javnih uprava utemeljenih na doktrini NJM-a. Nakon toga će se ukazati na specifičnosti organizacija javnog sektora koje utječu na procese organizacijskog učenja i zahtijevaju poseban pristup tom fenomenu, u određenoj mjeri različit od onog razvije-nog u okviru privatnog sektora.

2. RAzLIčITA sHvAćAnjA o oRgAnIzAcIjskoM UčenjU

2.1. Mehanicistički pristup

Prvotna razmišljanja o učenju kao procesu koji se može odvijati na razini same organizacije razvijena su u okviru nastojanja da se utvrdi način na koji se organizacija prilagođava svojoj oko-lini. Cyert i March shvaćaju organizacijsko učenje kao proces koji rezultira pamćenjem kombina-cija podražaja iz okoline i reakcija na te podražaje što je onda temelj za buduće akcije. Na taj na-čin ono postaje temelj i posljedica odlučivanja u organizaciji u svrhu njezine prilagodbe vlasti-tom okruženju.

Svoj pristup organizacijskom učenju Cyert i March temelje na bihevioralnom shvaćanju uče-nja utemeljenom na konceptu podražaja i odgovora (stimulus-response – S-R) kojeg su razvili March i Simon 1958. u knjizi Organizations. Prema njima, ponašanje ljudskog organizma u kra-ćem vremenskom razdoblju određeno je njegovim unutarnjim stanjem na početku određenog vremenskog razdoblja te njegovom okolinom na početku istog vremenskog razdoblja. Zajedno, oni ne utječu samo na ponašanje već i na buduće stanje organizma. Veći dio unutarnjeg stanja ljudi sastoji se od pamćenja koje uključuje djelomične i modificirane zabilježbe iskustva i progra-me za odgovor na podražaje iz okoliša. Dio pamćenja koji nazivaju evociranim utječe na ponaša-nje u kratkom vremenu te se promjene u sadržaju tog dijela pamćenja događaju vrlo brzo.5 S dru-

3 Pusić, Eugen, Samoupravljanje; prilozi teoriji i praktični problemi. Zagreb: Narodne novine, 1968., str. 7-25.

4 brodtrick, Otto, Learning Organizations u: Hill, H. i H. Klages (ur.) Trends in public sector renewal: recent developments and concepts of awarding excellence. Peter Lang, 1995., str. 58.

5 March, James G. i Herbert A. Simon, Organizations. 2nd edition. blackwell Publishers, 1993., str. 28.


ge strane, promjene u cjelokupnom sadržaju pamćenja događaju se kroz dugotrajan, spori pro-ces učenja. Nadalje, razlikuju se oni aspekti okoline koji značajno utječu na ponašanje (podraža-ji) od onih koji nemaju takvog utjecaja.6 Slično evociranom dijelu pamćenja, podražaji su dijelo-vi okoline koji se mijenjaju brzo i odjednom. Podražaji u određenom vremenu utječu na to koji će dio pamćenja biti evociran dok pamćenje utječe na to koji će dijelovi okoline biti djelotvorni kao podražaji.

Svaka kombinacija vanjskih podražaja i internih varijabli odlučivanja mijenja stanje sustava odnosno organizacije. Pamćenjem tih kombinacija organizacija nastoji koristiti ona pravila odlu-čivanja koja vode željenim stanjima, a izbjegavati ona koja vode neželjenim stanjima, povećava-jući na taj način svoju prilagodljivost okolišnim promjenama.7

Pored vanjskog šoka, sljedeća obilježja karakteriziraju adaptabilne sustave:1. Postoje različita stanja u kojima se sustav može naći. U određenom trenutku, su-

stav preferira jedno od tih stanja u odnosu na druga.8

2. Postoji niz varijabli o odlučivanju koje proizlaze iz samog sustava. Njima se mani-pulira prema određenim pravilima odlučivanja.

3. Svaka kombinacija vanjskih šokova i varijabli odlučivanja u sustavu mijenja sta-nje sustava. Kombinacija postojećeg stanja, vanjskog šoka i odluke utvrđuje slje-deće stanje.

4. bilo koje pravilo odlučivanja koje vodi željenom stanju vjerojatnije će se koristiti u budućnosti nego što se koristilo u prošlosti; bilo koje pravilo odlučivanja koje vodi neželjenom stanju vjerojatno se neće koristiti u budućnosti u odnosu na prošlost.9

Organizacijsko učenje autori smatraju mnogo složenijim od individualnog učenja. Naime, or-ganizacija predstavlja koaliciju različitih podgrupa i složen sustav u kojem se različite odluke do-nose na različitim mjestima u organizaciji. Stoga organizacijsko učenje djelomično ovisi o tome koji su ciljevi trenutno prizvani i koji su dijelovi sustava uključeni u donošenje odluka. Tijekom procesa prilagodbe, organizacija mijenja svoje ponašanje prema kratkoročnoj povratnoj infor-maciji i postojećim pravilima te mijenja pravila u odgovoru na dugoročnu povratnu informaciju, sukladno općenitijim pravilima.10

Pritom se prilagodba odnosi na tri različite faze procesa odlučivanja: ciljeve (adaptation in goals), pravila usmjeravanja pažnje (adaptation in attention rules) i pravila traženja (adaptation in search rules). Pretpostavlja se da organizacija na temelju iskustva uči kojim ciljevima treba težiti, na koje dijelove okoline treba usmjeriti pažnju te koja pravila treba upotrijebiti za rješavanje problema.11

Kod organizacijskog učenja individualni koncept pamćenja zamijenjen je ‘standardnim ope-rativnim procedurama’ kao oblikom organizacijskog pamćenja koje se tijekom vremena mije-

6 Ibid., str. 29.

7 Cyert, Richard M. i James G. March, A behavioral Theory of the Firm. blackwell Publishers (prvo izdanje: 1963, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall), 1992., str. 118.

8 Prema Pusiću, riječ je o kontingentnosti koja, pored opće povezanosti i dinamike suprotnosti, čini jednu od značajki pojma sustava. Naime, odnosi među dijelovima sustava, a i odnosi s okolinom, mogu biti drugačiji nego što jesu na određenom mjestu i u određeno vrijeme. V. Pusić, Eugen, Upravni sistemi. Zagreb : Grafički zavod Hrvatske : Pravni fakultet, Centar za stručno usavr-šavanje i suradnju s udruženim radom, 1985., str. 15-17.

9 Cyert, Richard M. i James G. March, op. cit. (bilj. 6.), str. 117 i 118.

10 Ibid.

11 Ibid., str. 172-174.


136 137

nja.12 Prema tome, donošenje odluka u organizaciji značajno je uvjetovano pravilima koja odra-žavaju procese organizacijskog učenja putem kojih se organizacija prilagođava svojoj okolini.13

Iako se ovdje govori o organizacijskom učenju, čini se da je prije riječ o reakciji na podražaje koja se prvenstveno sastoji u promjeni ponašanja, ali ne i značajnijim promjenama na kognitiv-noj razini koje obilježavaju učeće procese.14 Kasniji pravci u proučavanju organizacijskog učenja upućuju na veću složenost sadržaja organizacijskog učenja odnosno rezultata tog procesa. Tako, primjerice, Hedberg ističe kako učenje uključuje razumijevanje razloga koji stoje iza određenih događaja, dok prilagodba predstavlja tek obrambeno usklađivanje.15 Ipak, priznaje kako u jed-nom dijelu učenja ponašanje ne zahtijeva razumijevanje što upućuje na to da se jednostavna pri-lagodba (bez razumijevanja uzročnih veza između akcija i njihovih ishoda) može shvatiti kao je-dan oblik ili dio učenja, ali da učenje obuhvaća i više od toga.16

Opisani pristup postavio je temelje kasnijem razvoju proučavanja organizacijskog učenja putem iskustva. U odnosu na mehanicistički model učenja na temelju podražaja i odgovora gdje je granica između prilagodbe i učenja prilično nejasna, sadržaj organizacijskog učenja proširen je na način da obuhvaća socijalno-psihološke čimbenike i spoznajne strukture. Na taj je način razlika između prilagodbe kao jednostavne reakcije na podražaje iz okoline i učenja kao procesa koji uključuje promjene na kognitivnoj razini učinjena mnogo jasnijom.

2.2. kibernetski pristup

Kibernetski pristup organizacijskom učenju naglasak stavlja na razmjenu informacija organi-zacije s okolinom odnosno na povratno djelovanje na temelju informacija dobivenih iz okoline. Povratna veza se smatra mehanizmom putem kojeg se organizacija prilagođava okolini zadrža-vajući pritom svoja sistemska obilježja.17

12 Ibid., str. 117-120.

13 Ibid., str. 99.

14 Međutim, March ističe da prilagodba koju on naziva i učenjem niskog intelekta (low-intellect learning) obuhvaća određene ko-gnitivne elemente te navodi primjere koji upućuju na postojanje problema kognitivnog karaktera vezanih za proces prilagodbe. Takvo stajalište posebno objašnjava situacijama koje nisu identične onima u kojima se steklo iskustvo. Naime, ‘sličnost’ među prijašnjom situacijom i onom u kojoj se ranija akcija ponavlja može se donekle učiniti objektivnom u eksperimentalnim uvjetima, ali u redovitim okolnostima ona predstavlja ‘mentalnu konstrukciju značajne neodređenosti’. V. March, James G., The Ambiguities of Experience (Messenger Lectures), Cornell University Press, 2010., str. 17.

15 V. Hedberg, 1981, prema Fiol, C. Marlene i Marjorie A. Lyles, op. cit. (bilj. 1), str. 805.

16 S obzirom na to da različiti autori terminima ‘prilagodba’ i ‘učenje’ označavaju različite procese, vrlo je važno utvrditi koji je sadržaj autor imao na umu koristeći se njima. Naime, dio autora ne pravi razliku između prilagodbe i učenja, smatra da prilagod-ba ne uključuje samo promjene u ponašanju, nego i kognitivan razvoj ili, pak, prilagodbu smatra jednim oblikom učenja. Tako, primjerice, Ackoff prilagodbu definira kao ‘’učenje u promjenjivim uvjetima’’. Prema njemu, ona se sastoji u promjeni subjekta ili njegove okoline, a predstavlja preduvjet održanja ili povećanja učinkovitosti i djelotvornosti u promjenjivim uvjetima. V. Ac-koff, Russell, L., On learning and systems that facilitate it, Reflections: The Sol Journal , Vol. 1, br. 1, 1999., str. 18. Drugi autori prilagodbi pridaju značajke koje se inače smatraju sadržajem organizacijskog učenja. Meyer razlikuje dva oblika adaptacije koji uključuju razumijevanje uzročno-posljedičnih veza između poduzetih akcija i njihovih ishoda. Pritom se prilagodba smanjenjem odstupanja (deviation-reducing adaptation) odvija u okviru određenog skupa organizacijskih normi, dok prilagodba pojačavanjem odstupanja (deviation-amplifying adaptation) uključuje stvaranje novih uzročnih odnosa izgrađenih na novim pretpostavkama. Ovdje se zapravo radi samo o drugačijem označavanju onoga što drugi autori nazivaju učenjem u jednostrukom odnosno dvo-strukom krugu. V. Meyer, Alan D., Adapting to environmental jolts, Administrative Science Quarterly, Vol. 27, br. 4, 1982., str. 520.

17 Warren, 2004, prema Caldwell, Raymond, Systems Thinking, Organizational Change and Agency: A Practice Theory Critique of Senge’s Learning Organization, Journal of Change Management, Vol. 12, br. 2, str. 151.

Radi se o pristupu utemeljenom na postavkama kibernetike, discipline koja je značajno utjecala na utemeljenje kibernetskog pravca u teoriji organizacije, ali i razvoj teorije komunikacija i učenja.18

Naime, kao temeljne karakteristike kibernetike ističu se ‘’fasciniranost problemom konstantno-sti u krajnje kompleksnom, promjenjivom svijetu i pokušaj da se invarijantna stanja varijabli (dakle, ne stvari!) objasni procesima komunikacije’’.19

Kibernetika se, između ostalog, definira kao teorija upravljanja i komunikacija kod stroje-va i kod živih bića20 te kao ‘’teorija ponašanja i strukture, usmjeravanja i reguliranja kompleksnih sustava’’.21 Kompleksnost sustava određena je mnogobrojnošću međusobno povezanih elemena-ta koji su promjenjivi i međusobno različiti. Pri tome je sustav kao cjelina uključen u šire sklopo-ve odnosno vezan uz druge sustave koji su sami manje ili više kompleksni.22 Promjena bilo kojeg pojedinog elementa povlači za sobom promjenu drugih elemenata i promjenu cjeline, pod uvje-tima koje je teško točno odrediti.

Koncept povratnog djelovanja u kibernetskom pravcu vodi razumijevanju organizacije kao komunikacijskog, autoregulativnog i samonadzirućeg sustava.23 Naime, kruženje informacija unutar organizacije i između organizacije i okoline (komunikacija) čini temelj regulacijskog dje-lovanja te omogućuje organizaciji nadziranje entropijskih procesa, osiguravajući tako, za održa-nje sustava neophodno, stanje homeostaze.

Temeljne postavke kibernetike rezultirale su, između ostalog, razvojem teorije učenja te po-djelom učenja na učenje u jednostrukom krugu (single-loop learning) i učenje u dvostrukom kru-gu (double-loop learning).24

Dok se učenje u jednostrukom krugu sastoji u identificiranju i ispravljanju greške na temelju povratne informacije (feedback) bez preispitivanja temeljnih vrijednosti i normi djelovanja orga-nizacije, do učenja u dvostrukom krugu dolazi kada se neusklađenosti između željenog i posto-jećeg stanja ispravljaju nakon preispitivanja i mijenjanja vladajućih varijabli i djelovanja te even-tualno i načina rada.25

buckley razlikuje dva temeljna procesa u sustavu, morfostazu i morfogenezu. Morfostaza se odnosi na one procese u složenim odnosima sustava i okoline koji tendiraju održavanju posto-jeće forme, organizacije ili stanja sustava. Karakterizira ih tendencija prema uspostavljanju rav-noteže, homeostaza i negativno povratno djelovanje. Kao primjere morfostatičkih procesa autor navodi homeostazu u organizmu i ritual u sociokulturnim sustavima. Morfogeneza, u koju spa-da i učenje, obuhvaća procese koji tendiraju razradi ili promjeni postojećeg oblika, organizacije ili

18 Morgan, Gareth, Images of Organization, 2nd edition. Sage Publications, 1997., str. 85. Kibernetika se počela razvijati sredinom 20. stoljeća, djelomično i zbog ratnih potreba vojne industrije. U okviru teorije organizacije, pored utemeljenja kibernetskog pravca, značajan doprinos dala je razvoju teorije otvorenog sustava, teorije organizacijskog konflikta i moći te teorije samore-ferentnih i autopoietskih sustava. V. Koprić, Ivan, Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama. Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu, 1999., str. 24-26.

19 Luhmann, Niklas, Teorija sistema: svrhovitost i racionalnost. Zagreb: Globus., 1981., str. 129.

20 Wiener, 1965, prema Koprić, Ivan, op. cit. (bilj. 17), str. 24.

21 Mehl, Lucien, Za kibernetsku teoriju upravnog djelovanja. U: E. Pusić (ur.) Problemi upravljanja. Zagreb: Naprijed, 1971., str. 115.

22 Ibid., str. 129.

23 Mouzelis, 1971, prema Koprić, Ivan, op. cit. (bilj. 17), str. 25.

24 Radi se o terminologiji koju je izvorno utvrdio Ross Ashby u knjizi Design for a brain, a kasnije od njega preuzeli mnogi drugi autori. V. Argyris, Chris i Donald A. Schön, Organizational Learning II: theory, method, and practice. Reading, Mass. [etc.] : Addison-Wesley Publishing Comp., 1996., str. 21.

25 Argyris, Chris, On Organizational Learning. Cambridge, MA: blackwell Publishers, 1992., str. 8-9.


139


138

stanja sustava. Za njih je značajna pozitivna povratna sprega koja pridonosi stvaranju promjena u sustavu.26

Svrstavanje procesa učenja u morfogenetičke procese dovodi u pitanje podjelu učenja na uče-nje u jednostrukom krugu (koje odgovara obilježjima morfostatičkih procesa) i učenje u dvostru-kom krugu (koje se može svrstati u morfogenetičke procese) odnosno potvrđuje ograničavajući učeći kapacitet karakterističan za učenje na temelju utvrđivanja i ispravljanja pogreške u okviru postojećih organizacijskih normi. Isto tako, buckley učenje ne vidi kao proces koji vodi prema us-postavljanju homeostaze, jer posljednju smatra održavanjem postojećeg sistemskog stanja. Me-đutim, proces učenja koji dovodi do promjena sustava može se smatrati uravnotežujućim proce-som s obzirom da interne promjene također vode uspostavljaju određenog oblika ravnoteže u odnosima sustava i okoline, nepostojanje koje bi vodilo raspadu sustava.

Komunikacija između organizacije i njezine okoline važna je za pokretanje organizacijskog učenja na temelju vanjske povratne veze, dok je unutarnja komunikacija odnosno razmjena in-formacija među članovima organizacije na grupnoj i organizacijskoj razini potrebna za transfor-maciju individualnog učenja u organizacijsko.

Organizacija sposobna identificirati greške odnosno utvrditi odstupanja od operativnih nor-mi koje vode njezino ponašanje i poduzeti korektivne akcije da se propisano i utvrđeno stanje usklade može ostvariti vlastitu samoregulaciju. Međutim, takve učeće sposobnosti ograničene na učenje u jednostrukom krugu ne osiguravaju, za održanje i razvoj organizacije ponekad nuž-nu, sposobnost samoispitivanja.

Morgan glavnu prepreku razvoju učenja u dvostrukom krugu u birokratiziranim organizaci-jama vidi u načinu njihova organiziranja.27 Fragmentirani obrasci razmišljanja i djelovanja te hi-jerarhijske i horizontalne podjele na kojima organizacije počivaju sprječavaju slobodan tijek in-formacija i znanja, kao i preispitivanje operativnih standarda te tako vode jačanju učenja u jedno-strukom krugu. Druga prepreka proizlazi iz sustava nagrađivanja i kažnjavanja zaposlenika koji potiču razvoj tzv. obrambenih rutina28, omogućujući tako članovima organizacije da izbjegnu za njih neugodna pitanja ili pažnju usmjere na druge objekte.

Iz navedenog se može zaključiti kako kibernetski pristup polazi od pretpostavke da veći in-tenzitet komunikacija otvara mogućnost razvoju učenja u dvostrukom krugu te da karakteristi-ke organizacijske kulture također utječu na to koji je tip učenja organizacija sposobna razviti. Stoga se čini da organizacijsko učenje utemeljeno na slobodnom tijeku informacija između orga-nizacije i njezine okoline te naročito među članovima organizacije može biti potaknuto kombi-nacijom strukturnih i kulturnih promjena u organizaciji.29

2.3. Pristup teorije stvaranja znanja

Kibernetsko shvaćanje organizacije kao sustava za procesuiranje informacija u svrhu njezine prilagodbe okolini u okviru teorije stvaranja znanja zamijenjeno je shvaćanjem prema kojemu se

26 buckley, Walter, Sociology and Modern Systems Theory. Englewood Cliffs, New Jersey, Prentice Hall, 1967., str. 58-59.

27 Morgan, Gareth, op. cit. (bilj. 17), str. 88.

28 Argyris, Chris, The Use of Knowledge as a Test for Theory: The Case of Public Administration, Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol. 1, br. 3, 1991., str. 343-344.

29 Moynihan, Donald P. i Noel Landuyt, How Do Public Organizations Learn? bridging Cultural and Structural Perspectives, Public Administration Review, November/December, 2009., str. 1097.


organizacija vidi kao sustav stvaranja novog znanja. Organizacija se ovdje promatra kao autopoi-etičan sustav, onaj koji je sposoban sam stvarati informacije koje mu omogućuju reprodukciju.

Predstavnici teorije stvaranja znanja30 znanje smatraju potvrđenim istinitim vjerovanjem (ju-stified true belief), a stvaranje i razvoj organizacijskog znanja temelje na Polanyijevom31 razlikova-nju skrivenog (tacit) i eksplicitnog (explicit) znanja.

Shvaćanje znanja kao potvrđenog istinitog vjerovanja Nonaka i njegovi suradnici preuzeli su od filozofa empirista koji fokus stavljaju na potvrđeni, a ne istiniti aspekt vjerovanja. Tradicio-nalna zapadna epistemologija istinitost smatra najvažnijim atributom znanja do kojeg se dola-zi provjerom usuglašenosti tvrdnje s činjenicama odnosno potvrdom tvrdnji znanja (kognitivnih sudova). budući da je takvo potvrđivanje sporno sa stanovišta konačnosti prikupljene evidencije koja potvrđuje znanje, kao i beskonačnosti opće istinitosti znanja, za znanja se ne tvrdi apsolut-na istinitost, nego se ona smatraju valjanim dok se ne dokaže suprotno. Na taj način se odmiče od apsolutnog, statičkog i neljudskog pristupa znanju te se u obzir uzima njegova relativna, di-namička i humanistička priroda.32

Eksplicitno znanje se može artikulirati kroz formalan jezik te je zabilježeno u knjižnica-ma, arhivama i bazama podataka. Skriveno se, pak, znanje temelji na osobnom iskustvu te je njegovo formaliziranje i razmjenjivanje mnogo teže. Međutim, upravo se artikulacija skri-venog znanja smatra ključnim faktorom u stvaranju novog znanja.33

Afrić et al. ističu kako Polanyi ‘’vidi znanje kao neodvojivi dio mentalnih modela koji znalcu priskrbljuju gestalt… U gestaltu, možemo razlikovati dijelove na koje fokusiramo pažnju od onih pozadinskog konteksta koji nam pomažu da uspostavimo uzorak gestalta ili koji se koriste kao alat za integraciju fokusiranih dijelova u mnogo opsežniju cjelinu’’.34 Skriveno znanje je upravo to po-zadinsko znanje koje je mnogo manje rašireno, ali i apsolutno neophodno za uzorak.35 No-naka36 razlikuje kognitivnu i tehničku dimenziju skrivenog znanja pri čemu prva odgovara Sengeovim ‘mentalnim modelima’ (v. infra), dok potonja obuhvaća konkretna znanja i vje-štine primjenjive u specifičnim kontekstima. Artikulaciju skrivenog znanja smatra ključnim čimbenikom stvaranja novog znanja.37

Razlikovanje skrivenog i eksplicitnog znanja odnosno njihov međusobni kontinuira-ni dijalog koji dovodi do stvaranja novih ideja čini epistemološku dimenziju stvaranja or-ganizacijskog znanja, dok ontološku dimenziju predstavlja interakcija među pojedincima

30 Nonaka, Ikujiro, A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation, Organization Science, Vol. 5, br. 1, 1994.; Nonaka, Ikujiro, Ryoko Toyama i Noboru Konno, SECI, ba and Leadership: a Unified Model of Dynamic Knowledge Creation. U: S. Little, P. Quintas i T. Ray (eds.) Managing Knowledge: An Essential Reader. Sage Publications, 2001.; Nonaka, Ikujiro i von Krogh, Georg, Perspective - tacit knowledge and knowledge conversion: Controversy and advancement in organizational knowledge creation theory, Organization Science, Vol. 20, br. 3, 2009.

31 Polanyi, Michael, The Tacit Dimension. London: Routledge, 1966.

32 V. Afrić, Vjekoslav, Jadranka Lasić-Lazić i Mihaela banek Zorica, Znanje, učenje i upravljanje znanjem. U: Lasić-Lazić, Jadranka (ur.) Odabrana poglavlja iz organizacije znanja. Zagreb: Zavod za informacijske studije, 2004., str. 35.; Nonaka, Ikujiro, Ryoko Toyama i Noboru Konno, op. cit. (bilj. 29), str. 42.

33 Nonaka, Ikujiro, op. cit. (bilj. 29), str. 16.

34 Afrić et al., op. cit. (bilj. 31), str. 44.

35 Ibid.


37 Joseph Firestone (2003, prema Afrić et al., op. cit. (bilj. 31), str. 51.) smatra da su Nonakine (i Takeuchijeve) interpretacije Po-lanyijevog rada prejednostavne. Ističe kako je Polanyi, pored eksplicitnog, razlikovao skriveno (tacit) znanje koje ne može biti izraženo te skriveno znanje koje se može izraziti. Potonje Firestone naziva implicitnim i pod njim smatra ono ‘’znanje koje sadrži nefokusirane ili pretpostavljene dijelove našeg konceptualnog okvira i koje može biti dovedeno u fokus i eksplicirano’’.


140 141

kao temelj razmjene i razvoja znanja. Iako se nove ideje javljaju na individualnoj razini, or-ganizacije imaju kritičnu ulogu u razvoju tih ideja.38

Nonaka et al.39 smatraju da organizacije uče kroz interakciju između eksplicitnog i skrivenog znanja. Razvijaju tzv. SEKI model koji se temelji na razlikovanju četiri obrasca takve interakci-je (‘konverzije znanja’): socijalizacije, eksternalizacije, kombinacije i internalizacije. Socijalizaci-ja predstavlja interakciju znanja od skrivenog prema skrivenom. Temelji se na razmjeni iskustva jer je to jedini način za usvajanje tog tipa znanja. Radi se, primjerice, o razmjeni vještine obavlja-nja određenog posla kroz promatranje, a ne na temelju pisanih uputa. Eksternalizacija je artiku-liranje skrivenog u eksplicitno znanje što ga čini prikladnim za dijeljenje s drugima i temeljem stvaranja novog znanja. Uspješnost procesa eksternalizacije ovisi o upotrebi metafora, analogija i modela. Kombinacija je proces konvertiranja eksplicitnog znanja u njegove složenije i sistema-tiziranije skupove. Temelji se na prikupljanju eksplicitnog znanja, njegovog kombiniranja, ure-đivanja i procesuiranja u novo znanje koje se potom širi među članovima organizacije. Procesu kombinacije pridonosi uporaba računalnih komunikacijskih mreža i velikih baza podataka. Inter-nalizacijom se eksplicitno znanje kreirano i prošireno kroz organizaciju mijenja u skriveno zna-nje pojedinaca koje može pokrenuti novu spiralu stvaranja znanja. Radi se o procesu koji se pro-vodi kroz tzv. ‘učenje kroz rad’.

Procesi interakcije između eksplicitnog i skrivenog znanja odvijaju se u okviru zajedničkog konteksta za razmjenu, stvaranje i iskorištavanje znanja (ba).40 Polazeći od dvije dimenzije inte-rakcije (tipa interakcije i medija korištenog u interakciji), Nonaka et al.41 razlikuju četiri različi-ta tipa ba: originating ba (određen individualnom i neposrednom interakcijom), dialoguing ba (određen kolektivnom neposrednom interakcijom), systemizing ba (određen kolektivnom virtu-alnom interakcijom) i exercising ba (određen individualnom virtualnom interakcijom).

Naposljetku, kao treći element stvaranja znanja navode se efektive znanja odnosno izlazne i ulazne stavke te moderatori procesa stvaranja znanja. Problemi koji se javljaju kod ovog elemen-ta vezani su uz teškoće mjerenja uzrokovane skrivenom prirodom znanja te njegovu dinamič-nost. Ipak, razlikuju se četiri tipa efektiva. Efektive iskustvenog znanja sastoje se od zajedničkog skrivenog znanja izgrađenog kroz zajedničko iskustvo članova organizacije i između članova or-ganizacije i njihove okoline. budući da su prešutne, organizacije ih moraju same izgraditi putem iskustva i to je ono što ih čini specifičnim u odnosu na druge tipove efektiva. Efektive konceptu-alnog znanja sastoje se od eksplicitnog znanja izraženog slikama, simbolima i jezikom (npr. po-sebnost marke, dizajn). budući da imaju određenu formu lakše ih je dosegnuti, iako je još uvi-jek teško shvatiti percepcije klijenata i članova organizacije. Efektive sistematičnog znanja sasto-je se od sistematiziranih eksplicitnih znanja (npr. priručnici, licencije, patenti) i relativno lako se mogu dalje prenositi. Efektive rutinskog znanja sastoje se od skrivenog znanja koje je rutinizira-no i utjelovljeno u akcijama i praksama organizacije (npr. know-how, organizacijska kultura i or-ganizacijske rutine). Odmakom od shvaćanja organizacije kao sustava za procesuiranje informacija iz okoline radi rješavanja problema i prilagodbe okolini prema shvaćanju organizacije kao sustava stvaranja novog znanja, predstavnici teorije stvaranja znanja nastoje promijeniti dotadašnju paradigmu


39 Nonaka et al., op. cit. (bilj. 29), str. 44-45.

40 Ibid., str. 49.

41 Ibid., str. 51.

u području teorije organizacije.42 Ističe se kako inovacija, kao ključni oblik stvaranja orga-nizacijskog znanja, ne može biti dovoljno objašnjena u terminima procesuiranja informacija ili rješavanja problema jer predstavlja aktivnost organizacije koja se sastoji u stvaranju i defini-ranju problema te razvijanju novog znanja radi njihovog rješavanja. Također, proizvedena u jednom dijelu organizacije ona stvara slijed povezanih informacija i znanja što onda može potaknuti promjene u širim sustavima znanja organizacije.43 Predstavnici teorije stvaranja znanja pridonijeli su većem razumijevanju fenomena inovacije u organizacijama, s obzirom da se ona, kao ključni oblik stvaranja organizacijskog znanja, nije mogla u cijelosti objasniti u okviru shvaćanja organizacije kao sustava za rješavanje postojećih problema na temelju infor-macija preuzetih iz okoline.

2.4. kulturološki pristup

Organizacijska kultura se može promatrati i kao nezavisna i kao zavisna varijabla u odnosu na učeće procese. U kontekstu organizacijskog učenja, ona se doživljava kao skladište događaja i lekcija iz prošlosti koji se dalje prenose socijalizacijom, interpretativni filtar kroz koji članovi pro-matraju događaje i vlastita djelovanja ili, pak, kao izvor strategije i akcije.44

Smatra se da određena obilježja odnosno komponente organizacijske kulture kao što su, pri-mjerice, proaktivan stav zaposlenika prema radu, suradnja među članovima organizacije i konti-nuirana posvećenost unapređenju, mogu potaknuti razvoj organizacijskog učenja. Govori se i o posebnom tipu organizacijske kulture koji pozitivno djeluje na učenje, o tzv. učećoj kulturi. Fiol i Lyles45 kulturu navode kao jedan od kontekstualnih čimbenika koji utječu na vjerojatnost nastu-panja učenja. budući da se kultura sastoji od zajedničkih vjerovanja, ideologija i normi koje utje-ču na poduzimanje akcija u organizaciji, smatra se da ona može poslužiti predviđanju tih akcija.46 Mahler47 ističe kako posebni elementi organizacijske kulture mogu utjecati na kapacitet organi-zacijskog učenja, kao i na sadržaj i način na koji organizacija uči. Kultura utječe na proces učenja počevši od utvrđivanja problema, preko dijagnoze njegovog izvora i karaktera, do pronalaska rje-šenja i institucionalizacije naučenih lekcija. Pritom taj utjecaj može biti ograničavajući u smislu sprječavanja učenja, ali i predstavljati temelj interpretacije događaja i iskustva poticajnih za uče-nje i stvaranje učinkovitih rješenja.48

Kao ograničavajući čimbenici za razvoj učećih procesa u organizaciji najčešće se ističu razvoj obrambenih rutina kod članova organizacije i reaktivan stav prema radu.

42 Nonaka Ikujiro, op. cit. (bilj. 29), str. 14.

43 Ibid.

44 Mahler, Julianne, Influences of Organizational Culture on Learning in Public Agencies, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 7, br. 4, 1997., str. 525.

45 Fiol, C. Marlene i Marjorie A. Lyles, op. cit. (bilj. 1), str. 804.

46 beyer, 1981, Pfeffer, 1981, Mitroff i Kilmann, 1976, Kets de Vries i Miller, 1984, Miles i Snow, 1978, prema Fiol C. Marlene i Mar-jorie A. Lyles, op. cit. (bilj. 1), str. 804.

47 Mahler, Julianne, op. cit. (bilj. 43), str. 520.

48 Kao karakteristike učeće kulture u literaturi se često navode davanje većih ovlasti osoblju, participacija i otvorenost organizacije, a kao čimbenici koji slabe učeći kapacitet organizacije prisutnost obrambenih normi i tabu tema u organizaciji. V. Moynihan, Donald P. i Noel Landuyt, op. cit. (bilj. 28), str. 1098.



142 143


Unatoč tome što se kultura općenito, pa tako i organizacijska kultura, vrlo teško i sporo mi-jenjaju, organizacijsko učenje može biti jedan od čimbenika koji na to pozitivno djeluju. Naime, promjena i/ili učenje u organizacijama često uključuje restrukturiranje normi i sustava vjerova-nja koji čine organizacijsku kulturu49, pa se i sama kultura određuje kao zajednički ishod grupnog ili organizacijskog učenja.50

Argyris51 razlikuje dva suprotstavljena tipa kulture u organizacijama: Model I teorije u upo-trebi i Model II teorije u upotrebi. Prema njegovom stajalištu, teškoće u procesu učenja izaziva-ju tzv. obrambene rutine do kojih dolazi uslijed dominacije Modela I u organizaciji. Radi se o mo-delu koji dovodi do toga da su ljudi koji ga primjenjuju nesposobni reflektirati i dovesti u pitanje vlastite vrijednosti ili teorije akcije kao i vrijednosti drugih ljudi. Model I obuhvaća sljedeće vla-dajuće varijable: (1) održavaj jednostranu kontrolu, (2) minimiziraj gubitke i maksimiziraj dobit-ke, (3) minimiziraj izražavanje negativnih osjećaja, i (4) budi racionalan. Pored vladajućih vari-jabli, Model I sadrži i strategije ponašanja kao što su obrana vlastitih stavova bez analize (dakle, održavanje jednostrane kontrole uz nastojanje da se pobijedi) i jednostrano očuvanje obraza – vlastitog i tuđeg (dakle, minimiziranje uzrujavanja drugih osoba ili izazivanja njihovog defenziv-nog ponašanja). Kao takav, Model I vodi k duboko urezanim obrambenim rutinama52 odnosno onome što se u psihoanalizi naziva prisilnim ponavljanjem (repetition compulsion).53

Argyris i Schön54 tvrde kako korištenje Modela I stvara O-I sustave učenja. Takvi sustavi uključuju mrežu povratnih krugova koji ‘’čine organizacijske pretpostavke i rutine ponašanja samo-pojačavajućima, sprječavajući tako ‘utvrđivanje i ispravljanje pogrešaka’ i potičući nepovjerenje, obra-nu i samo-ispunjavajuća predviđanja’’.55 Ako pojedinci u organizaciji upotrebljavaju Model I uče-nja, organizacija počinje djelovati na način koji je suprotan njezinim dugoročnim interesima.56

S druge strane, Model II je onaj kod kojeg vladajuće vrijednosti (varijable) zajedno s teorija-ma u upotrebi potiču tzv. učenje u dvostrukom krugu (v. infra). Vladajuće varijable ovog modela jesu valjana informacija, izbor utemeljen na informiranosti i odgovornost praćenja provedbe iza-

49 Argyris i Schön, 1978; Dutton i Duncan, 1982, 1983; Jelinek, 1979; Shrivastava i Schneider, 1984; prema Fiol C. Marlene i Marjorie A. Lyles, op. cit. (bilj. 1), str. 804.

50 Schein, Edgar H., What is Culture? U: P.J. Frost, L.F. Moore, M.R. Louis, C.C. Lundberg i J. Martin (ur.) Reframing Organizational Cul-ture, Newbury Park: Sage, 1991., str. 247.; Sušanj, Zoran (2005) Organizacijska klima i kultura. Jastrebarsko: Naklada slap, 2005., str. 62.

51 Argyris, Chris, op. cit. (bilj. 24), str. 26.

52 Argyris, Chris, Overcoming Organizational Defenses: facilitating organizational learning, Needham, MA: Allyn bacon, 1990.; Argyris, Chris, Knowledge for Action. A guide to overcoming barriers to organizational change, San Francisco: Jossey bass, 1993.

53 Diamond, Michael A., Repetition and the Compulsion to Repeat: Psychodynamic Challenges in Organizational Learning and Change, Administration & Society, Vol. 45, br. 5, 2012., str. 508. Argyris organizacijskim obrambenim rutinama naziva politike ili djelovanja koja sprječavaju pojedince, grupe ili organizacije da iskuse posramljenost ili prijetnju te u isto vrijeme ih ograničavaju u identificiranju i smanjenju uzroka posramljenosti ili prijetnje. Obrambene rutine sprječavaju učenje, djeluju pretjerano zaštit-nički i uzimaju se zdravo za gotovo, bez preispitivanja. Pojedinci ih uče rano u životu, a zatim svojim djelovanjem unose u kulturu organizacije koja ih svojim normama sankcionira i štiti. V. Argyris, Chris, op. cit. (bilj. 27), str. 343-344. Opisana obilježja autor je pronašao u radu nekih organizacija javne uprave. Tako su sastanci održavani u vrijeme Reaganove vlade uključivali mnoge prepre-ke donošenju ključnih odluka poput laganja i obmana u izvršnoj grani vlasti, politički izopačenog ponašanja, prakse ignoriranja naredbi, skrivanja realnosti od predsjednika, izbjegavanje odgovornosti te ritualnih sastanaka obeshrabrujućih za preispitivanje i promišljanje. V. Etheredge, 1985., prema Argyris, Chris, op. cit. (bilj. 27), str. 340. Istraživanje koje je brunsson (1989., prema ibid.) proveo na švedskim lokalnim vlastima također ukazuje na postojanje obrambenih rutina u tamošnjim organizacijama koje se očituju u ‘rješavanju’ problema na način koji sprječava promjene. Iako svjesni da se radi o relevantnim promjenama, članovi organizacije ne poduzimaju ništa da se one provedu odnosno sprječavaju njihovu provedbu.

54 Argyris, Chris i Donald Schön, op. cit. (bilj. 23).

55 Edmondson i Moingeon 1999., prema Smith, Mark K. i Chris Argyris: theories of action, double-loop learning and organizational learning, the encyclopedia of informal education, www.infed.org/thinkers/argyris.htm, 2001.

56 Smith, Mark K., op. cit. (bilj. 54).

branoga.57 Model II uključuje sposobnost zahtijevanja kvalitetnih podataka i izvođenja zaključa-ka. Prema tom modelu, teorije trebaju biti eksplicitne i testirane, položaji obrazloženi i otvore-ni istraživanju drugih.58 Argyris i Schön ističu kako organizacije tendiraju tome da kreiraju učeće sustave koji sprječavaju učenje u dvostrukom krugu koje dovodi u pitanje njihove norme, ciljeve i temeljne politike. Veliku ulogu u promjeni od Modela I prema Modelu II odnosno od O-I prema O-II sustavima učenja ima tzv. učenje drugog reda ili deutero učenje. Radi se o učenju kako uči-ti. Upravo je to zadatak koji gubitak nekadašnje stabilne države stavlja pred pojedince, instituci-je i društvo u cjelini.59 Nestabilnost svojstvena suvremenom društvu tjera nas da učimo razumje-ti promjene i upravljati njima. Štoviše, moramo postati stručnjaci u učenju odnosno razviti in-stitucije koje su ‘učeći sustavi’, sustavi sposobni ostvariti svoju vlastitu kontinuiranu promjenu.

Neovisno o navedenim postavkama, razvijen je poseban kulturološki pristup organizacij-skom shvaćanju koji se od ostalih razlikuje po tome što kao subjekta organizacijskog učenja vidi samu organizaciju, a ne njezine članove.

Naime, ističe se kako grupa ljudi tijekom određenog vremena i putem zajedničkog djelovanja ili prakse stvara skup subjektivnih značenja izraženih kroz artefakte (objekte, jezik, djelovanja). Putem artefakata vrijednosti, vjerovanja i osjećaji te grupe (shared meanings) prenose se na nove i stare članove grupe, ali i strance, pri čemu se organizacijska kultura stvara, održava i modifici-ra.60 Primjere organizacijskog učenja utemeljene na ovom pristupu autori nalaze u slučajevima gdje aktivnost organizacije odnosno grupe pojedini njezin član sam ne bi mogao obavljati (igra-nje košarkaške utakmice, izvedba simfonije, proizvodnja flauta).

Organizacija se doživljava kao pleme, a ne pojedinac. Stečeno znanje je u određenoj mjeri jedinstveno za organizaciju koja ga je razvila te ona po njemu postaje prepoznatljiva.61 Učenje koje se u organizaciji događa dolaskom novih članova sastoji se u održavanju normi i praksi koje osiguravaju konstantnost dotadašnjeg djelovanja, a ne nužno njegovu promjenu.62 Sukladno na-vedenom, organizacijsko učenje se definira kao ‘’stjecanje, održavanje i mijenjanje unutar-subjek-tivnih značenja putem artefaktualnih sredstava njihovog izražavanja i prijenosa te putem kolektivnih grupnih akcija’’.63

Na taj se način radi odmak od tradicionalnog koncepta ‘pojedinca kao djelujućeg agenta or-ganizacije’ (individual as the acting agent of the organization) te izbjegavaju mnogi problemi veza-ni uz prirodu spoznaje i njezinu primjenu na organizacije.

Međutim, iako se organizacijsko učenje prema kulturološkom pristupu u bitnome razlikuje od individualnog, činjenica je da su članovi organizacije medij organizacijskog učenja i da, iako ne mogu sami obavljati neke grupne djelatnosti, te iste djelatnosti ne bi mogle biti obavljene bez članova organizacije. Stoga se organizacijsko učenje ne može striktno odvojiti od individualnog, nego je blisko s njim povezano, bilo da se shvaća kao učenje pojedinaca u organizacijskom kon-tekstu, kao pojedinačno ili, pak, grupno, učenje.

57 Argyris, 1990., prema Pawlowsky, Peter, The Treatment of Organizational Learning in Management Science. U: D., Meinolf, A. ber-thoin Antal, J. Child, I. Nonaka (ur.) Handbook of Organizational Learning and Knowledge. Oxford University Press, 2001.

58 Smith, Mark K., op. cit. (bilj. 54).

59 Schön, Donald A., beyond the Stable State. Public and private learning in a changing society, Harmondsworth: Penguin, 1971.

60 Cook, Scott D. N. i Dvora yanow, Culture and Organizational Learning, Journal of Management Inquiry, Vol. 2, br. 4, 1993., str. 379.

61 Ibid.

62 Ibid., str. 381.

63 Ibid., str. 384.

145


144

3. MenADžeRske RefoRMe jAvne UPRAve I oRgAnIzAcIjsko Učenje

Mnoga shvaćanja organizacijskog učenja njegovu važnost vide u nužnosti kontinuirane pri-lagodbe organizacije promjenjivoj okolini. To posebno dolazi do izražaja u pogledu organizaci-ja privatnog sektora s obzirom na to da one djeluju u nepredvidivom, nesigurnom i stalno mije-njajućem okruženju.

S druge strane, sustave i organizacije javne uprave tradicionalno je obilježavala veća stabil-nost i nefleksibilnost s obzirom na to da potreba za značajnijom prilagodljivošću nije niti posto-jala.

Međutim, u drugoj polovici 20. stoljeća počinje se naglašavati kontinuirani proces promjene u kojoj se društvo i sve njegove institucije nalaze. Promjenama počinju biti izložene i dotada ma-nje-više stabilne organizacije javnog sektora. Od 1980-ih u mnogim se zemljama počinju provo-diti menadžerske reforme koje se sastoje od pokušaja da se ‘’većina vrijednosti i tehnika privatnog sektora nametne javnom sektoru’’.64 Radi se o reformama koje se provode u okviru doktrine NJM-a utemeljenoj na postavkama neoliberalne ideologije koja je na plodno tlo naišla uslijed tzv. kri-ze socijalne države.

Naime, krajem 1970-ih državni aparati postaju preopterećeni izdacima za financiranje širo-kog opsega javnih usluga te se počinju tražiti nova rješenja za probleme koji su doveli u pitanje održanje vrijednosti socijalne države. Istovremeno dolazi do rasta nepovjerenja građana prema javnoj upravi i javnim institucijama65 koje su do tada funkcionirale prema načelima paradigme klasične javne uprave. U Europi se ona temeljila na idejama weberijanskog birokratskog modela javne uprave, dok se u SAD-u vodila borbom protiv sustava patronaže (spoils system) koji je obi-lježio američku upravu devetnaestog stoljeća.66 Jednim dijelom zbog objektivnih ekonomskih ra-zloga, a drugim zbog razloga ideološke naravi67, ideja i održivost socijalne države postaju upit-nim.

Reforme utemeljene na doktrini NJM-a najprije su zahvatile anglosaksonske zemlje (Novi Zeland, Velika britanija, SAD, Kanada, Australija), da bi se kasnije proširile i na kontinentalnu Europu te zemlje trećeg svijeta. Pritom su se razlozi, tijek i učinci takvih reformi među zemljama i unutar pojedinih krugova zemalja prilično razlikovali, a kontekst u kojem se reforme odvijaju pokazao ključnim čimbenikom koji utječe na ishode poduzetih mjera.68

64 Peters, 1996, cit. prema Koprić, Ivan, Reforma javne uprave u Hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive. x. dnevi javnega prava – zbornik. Portorož: Inštitut za javno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2004., str. 596.

65 bouckaert, Geert, Pride and performance in public service: some patterns of analysis, International Review of Administrative Sciences, Vol. 67, br. 1, 2001., str. 15.

66 Homburg, Vincent, Christopher Pollitt i Sandra van Thiel, Introduction. U: C. Pollitt, S. van Thiel, V. Homburg (eds.) New Public Management in Europe: Adaptation and Alternatives, Palgrave Macmillan, New york, 2007., str. 1. Pollitt ističe kako se u mno-gim knjigama i člancima NJM suprotstavlja ‘birokraciji’ koju se smatra prevelikom, presporom, neosjetljivom, neprilagodljivom i bez dovoljno moći na najvišim razinama. Međutim, pritom se zaboravlja na pozitivna obilježja koja su takav organizacijski tip učinila popularnim u javnom, ali i u privatnom sektoru. V. Pollitt, Christopher, The Essential Public Manager, buckingham, Open University Press/McGraw Hill, 2003., str. 32-33., 72.

67 Koprić i Marčetić tako ističu kako su menadžerske reforme javne uprave u nekim zemljama koncipirane kao pretežno politički motivirani projekt. V. Koprić, Ivan i Gordana Marčetić, Kriza socijalne države, reforme javne uprave i hrvatsko upravno osoblje, Hrvatska javna uprava, Vol. 2, str. 1, 2000., str. 33-34.

68 Pollitt, Christopher i Geert bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. 3th edition. Oxford: University Press, 2011., str. 22.

Kao glavni uzroci NJM-a često se navode globalizacija, rastuća očekivanja javnosti i razvoj in-formacijsko-komunikacijske tehnologije, međutim povezanost navedenih društvenih promjena i odabira NJM-a kao specifičnog reformskog modela teško je dokazati.69 Političke ličnosti čije su reforme javne uprave posebno obilježile razdoblje 1980-ih godina bili su M. Thatcher u Ujedinje-nom Kraljevstvu i R. Reagan u SAD-u. Reforme M. Thatcher vođene su strategijom koja je obu-hvaćala sljedeće sastavnice: 1. Povećanje prilagodljivosti privrede radikalnim povećanjem slobo-de snaga na tržištu putem privatizacije javnih službi, deregulacije i orijentacije privrede na svjet-sko tržište; 2. Potiskivanje socijalne države kroz smanjenje tereta koji socijalna davanja i uslu-ge nameću nacionalnoj ekonomiji; 3. Povećanje prilagodljivosti i učinkovitosti državnog apara-ta radi pomoći radikalnom preusmjeravanju privrede.70 Konzervativna stranka se održala na vla-sti gotovo dvadeset godina. Nakon M. Thatcher vodstvo stranke preuzima J. Major koji se na vla-sti zadržao do 1997. kada izbore dobiva Laburistička stranka. Na vlast u SAD-u 1981. godine do-lazi republikanac R. Reagan koji poput M. Thatcher odgovornima za veliki udio javnog sektora u bDP-u te rastuće nepovjerenje građana u institucije vidi u samoj javnoj upravi i njezinim služ-benicima.71 Program reformi menadžerskog tipa koje su se nastavile i 1990-ih godina nazvane su Reinventing Government, prema knjizi američkih konzultanata koji su smatrali da je ‘poduzetnič-ka uprava’ globalna i neizbježna.72 Međutim, treba imati na umu kako su reforme utemeljene na doktrini NJM-a provedene i od strane vlada lijevog centra, kao što je bio slučaj s Australijom, Novim Zelandom, ali i Švedskom te Ujedinjenim Kraljevstvom nakon dolaska na vlast socijalde-mokrata odnosno laburista.73 I u SAD-u je tijekom 1990-ih kada su na vlast došli demokrati na-stavljeno s reformama usmjerenim na približavanje javne uprave tržišnim zakonitostima. Tako je, primjerice, 1993. doneseno izvješće američke federalne vlade Creating a Government that Wor-ks better and Costs Less: Report of the National Performance Review kojim je najavljen program re-forme s naglaskom na deregulaciju, orijentaciju na klijente, jačanje zaposlenika u upravi i moder-nizaciji funkcioniranja uprave.74

Snažnu potporu takvim reformama dale su i međunarodne organizacije poput Svjetske ban-ke i Međunarodnog monetarnog fonda koje i danas davanje financijske pomoći zemljama u kri-zi uvjetuju provedbom drastičnih mjera štednje. Međutim, treba imati na umu da NJM odnosno na njemu utemeljene reforme nisu isključivo obilježje kriznih vremena. Iako pokrenute u vreme-nu globalnog ekonomskog pada75, one su se nastavile provoditi i kada se stanje popravilo te su zašle i u 1990-e.76

Radi se o nizu reformi koje su usmjerene prema tome da se javna uprava učini što sličnijom poslovnom sektoru na način da se istovremeno postavljaju zahtjevi za uštedom novca, poveća-

69 Pollitt, Christopher, op. cit. (bilj. 65), str. 36.

70 Pusić, Eugen, Javna uprava i društvena teorija. Zagreb: Suvremena javna uprava, 2007., str. 113-114.

71 bouckaert, Geert, op. cit. (bilj. 64), str. 15.

72 Osborne, David i Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Reading, Mass., Adison Wesley, 1992., 325-328.

73 Pollitt, Christopher, op. cit. (bilj. 65), str. 36.

74 Gore, 1993, prema Fountain, Jane E., Paradoxes of Public Sector Customer Service, Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 14, br. 1, 2001., str. 60.

75 Ipak, u nekim zemljama, primjerice Finskoj i SAD-u, reformski programi započeti su za vrijeme stabilne, pa i prosperitetne ekonomske situacije zbog čega je teško utvrditi posebnu povezanost između ekonomskog stanja i NJM-a. V. Pollitt, Christopher, op. cit. (bilj. 65), str. 36.

76 Pollitt, Christopher i Geert bouckaert, op. cit. (bilj. 67), str. 7.



146 147

njem djelotvornosti i odazivnosti prema građanima i korisnicima.77 Način na koji bi se to trebalo postići Dunleavy i Margetts78 su saželi u tri riječi: razdvajanje + natjecanje + poticanje (disaggre-gation + competition + incentivization). Naime, budući da se javnu upravu smatralo glavnim uzro-kom makroekonomskih problema, pretpostavljalo se da će se oni riješiti njezinim smanjenjem odnosno prepuštanjem djelatnosti koje su se dotada obavljale u okviru javnog sektora na organi-zacije privatnog sektora. Također se smatralo da će se prepuštanjem regulacije takvih djelatnosti tržišnim mehanizmima ujedno podići razina povjerenja građana u institucije.79

Nekada stabilno i predvidljivo okruženje upravnih organizacija postalo je promjenjivo i ne-predvidivo. Promjene koje se događaju uključuju rastuća očekivanja javnosti, zahtjeve za indivi-dualiziranom uslugom, povećano radno opterećenje i kontinuirana ograničenja sredstava.80 Ta-kvi uvjeti od organizacija javne uprave zahtijevaju veću fleksibilnost i prilagodljivost promjenji-vim okolišnim uvjetima kako bi se zadržala ili povećala djelotvornost i učinkovitost.81 Promjena i preokret postali su glavna obilježja organizacijskog okruženja koja zahtijevaju dramatičan po-rast kapaciteta organizacije da im se prilagodi.82

Osim toga, specifične prakse i koncepti obilježavaju menadžerske reforme s kraja 20. stoljeća. Između ostalog, radi se o stavljanju posebnog naglaska na ‘učinak’ odnosno rezultate (outputs) i ishode (outcomes) u odnosu na ranije naglašavanje ulaznih stavki i procesa.83 Na to se onda nado-vezuje mjerenje na temelju ‘indikatora učinka’ i jasno utvrđenih ‘standarda’84 te uvođenje plaća prema učinku, široke slobode, ali i jasno definirane odgovornosti javnih menadžera kod upravlja-nja organizacijom.85 Mjerenje i vrednovanje postignutih rezultata može predstavljati prvi korak prema organizacijskom učenju iz iskustva i, u konačnici, unapređenju djelovanja pojedinih čla-nova, ali i organizacije u cjelini. S obzirom na različitost vrijednosti i interesa na čije su ostvari-vanje organizacije javnog sektora usmjereno, vrlo je važno da se kod njih ne utvrđuje samo mjera u kojoj su unaprijed postavljeni rezultati postignuti, nego da se vodi računa i o korištenim sred-stvima odnosno načinu postizanja rezultata.86

Međutim, empirijska istraživanja ne pokazuju da se organizacije javnog sektora u značajni-jem broju tako i ponašaju.87

U takvim okolnostima stvaranje učećeg kapaciteta organizacije postaje preduvjet uspješne prilagodbe. Argyris i Schön88 ističu kako ‘’organizacijski uspjeh…ovisi o sposobnosti organizacije vi-

77 Ibid., str. 6.

78 Dunleavy, Patrick i Helen Margetts, The advent of digital government: public bureaucracies and the state in the internet age. Paper presented at the Annual Conference of the American Political Science Association, Omni Shoreham Hotel, Washington, DC, 4. rujna 2000., str. 11.

79 bouckaert, Geert, op. cit. (bilj. 64), str. 15.

80 brodtrick, Otto, op. cit. (bilj. 3), str. 58.

81 Ackoff, Russell, L., op. cit. (bilj. 15), str. 18.

82 Argyris, Chris i Donald Schön, op. cit. (bilj. 23), str. xviii.

83 Hood, Christopher, A Public Management for all Seasons?, Public Administration, Vol. 69, br. 1, Spring, 1991., str. 4.; Pollitt, Chri-stopher, op. cit. (bilj. 65), str. 27.

84 Ibid.

85 Pollitt, Christopher i Geer bouckaert, op. cit. (bilj. 67), str. 10.

86 barrados, Maria i John Mayne, Can Public Sector Organizations Learn?, OECD Journal on budgeting, Vol. 3, br. 3, 2003., str. 93.

87 Torres, Rosalie T. i Hallie Preskill, Evaluation and Organisational Learning: Past, Present and Future, American Journal of Evalu-ation, Vol. 22, br. 3, 2001.

88 Argyris, Chris i Donald Schön, op. cit. (bilj. 23), str. xix.


djeti stvari na novi način, stjecati nova razumijevanja i proizvoditi nove modele ponašanja – sve na kon-tinuiranoj bazi i na način koji uključuje organizaciju kao cjelinu’’.

Donald A. Schön89 smatra da je u situaciji gdje održanje postojećeg stanja stabilnim nije mo-guće potrebno razviti ‘sustave učenja’ odnosno institucije sposobne ostvariti vlastitu kontinui-ranu promjenu. Pritom takva promjena ne smije prijetiti bitnim funkcijama odnosno identite-tu sustava i njegovih elemenata. Pored planiranja i izvršavanja operativnih zadataka na efikasan i racionalan način, organizacije se suočavaju s izazovom konstantnog učenja. Organizacijskom učenju se ne pristupa kao jednokratnom procesu, već kao nečemu što se treba odvijati na konti-nuiranoj osnovi. Govori se o potrebi razvoja učeće organizacije.

Iako se učeća organizacija u literaturi različito definira, ono što veže gotovo sve definicije jest naglasak na nužnosti njezina razvitka u svrhu uspješne prilagodbe stalno mijenjajućoj oko-lini, ali i mogućnosti utjecaja organizacije na te promjene.90 Tako, primjerice, burgoyne91 učeću organizaciju definira kao organizaciju koja potiče pojedinačno i kolektivno učenje kako bi se stalno mijenjala, Finger i brand92 kao organizaciju koja ima jak učeći kapacitet koji stalno una-pređuje, a Pedler et al.93 kao organizaciju koja olakšava učenje svih svojih članova te se kontinu-irano mijenja. Jedna od najpopularnijih definicija je Sengeova94 prema kojemu je učeća organi-zacija ona organizacija gdje ljudi neprestano razvijaju svoje mogućnosti kako bi došli do rezulta-ta koje doista žele, gdje se njeguju novi i otvoreni modeli mišljenja, gdje su kolektivne težnje slo-bodne i gdje ljudi neprestano uče kako učiti zajedno.

Termin ‘učeća organizacija’ je tako svoje mjesto našao i u nekim političkim programima. Tako, primjerice, u dokumentu posvećenom modernizaciji britanskog upravno-političkog susta-va (Modernising Government) iz 1999. godine jasno je naznačeno da ‘’javna služba mora postati uče-ća organizacija’’.95 Radilo se o isticanju važnosti razvoja učeće organizacije kao važnog dijela ‘’kon-tinuiranog kretanja prema odazivnim, visokokvalitetnim javnim službama’’.96 Kanadska federalna javna uprava je 2002. usvojila Politiku kontinuiranog učenja u kanadskoj javnoj službi (Policy for Con-tinuous Learning in the Public Service of Canada) u kojoj se organizacijsko učenje navodi kao središ-nji element obnove federalne javne službe i njezine sposobnosti da uspije ostvariti svoju misiju.97

često se ističe kako učeća organizacija podrazumijeva postojanje posebnog tipa organizacijske kulture, tzv. učeću kulturu.98 Radi se o fleksibilnoj kulturi budući da se organizacije koje razvija-

89 Schön, Donald, op. cit. (bilj. 58).

90 brodtrick, Otto, op. cit. (bilj. 3); Morgan, Gareth, op. cit. (bilj. 17).

91 burgoyne, John, Feeding minds to grow the business, People Management, Vol. 1, br. 19, 1995., str. 22-25.

92 Finger, Matthias i Silvia b. brand, The concept of the ‘learning organization’ applied to the transformation of the public sector. U: M. Easterby-Smith, J. burgoyne i L. Araujo (eds.) Organizational Learning and the Learning Organization. Developments in theory and practice. SAGE Publications, 1999.

93 Pedler, Mike, John burgoyne i Tom boydell, The Learning Company: A Strategy for Sustainable Development. McGraw-Hill, 1991.

94 Senge, Peter M., Peta disciplina: principi i praksa učeće organizacije. 3. izdanje. Zagreb: Mozaik knjiga, 2009.

95 Modernising Government, 1999., str. 56, https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/modgov.pdf.

96 Auluck, Randhir, benchmarking: A Tool For Facilitating Organizational Learning?, Public Administration and Development, Vol. 22, br. 2, 2002., str. 109.

97 barette, Jacques, Louise Lemyre, Wayne Corneil i Nancy beauregard, Organizational Learning Facilitators in the Canadian Public Sector, International Journal of Public Administration, Vol. 35, br. 2, 2012., str. 137.

98 Davies, Huw T.O. i Sandra M. Nutley, Developing learning organisations in the new NHS, british Medical Journal, 320(April), 2000.; Finger, Matthias i Silvia b. brand, op. cit. (bilj. 91); Garvin, David A., building a Learning Organization, Harvard business Review, Vol. 71, br. 4, 1993.; Kofman, Fred i Peter M. Senge, Communities of Commitment: The Heart of Learning Organizations, http://www.axialent.com/resource/article_details/36, 1993., preuzeto 5.9.2013.; Marquardt, Michael J. (2002) building the Learning Organization: Mastering the 5 Elements for Corporate Learning, 2nd edition. Davies-black Publishing, 2002.; Moynihan, Donald P. i Noel Landuyt, op.cit. (bilj. 28).


148 149

ju taj tip kulture lako prilagođavaju promjenama u svojoj okolini te mogu na te promjene i same utjecati.99

Međutim, stavljanje prevelikog naglaska na kulturu i zanemarivanje drugih čimbenika kao što su organizacijska struktura i organizacija posla mogu se negativno odraziti na razvoj učeće organizacije.100 Moynihan i Landuyt101 smatraju da su organizacijska kultura i struktura usko po-vezane varijable koje je katkada teško razgraničiti. Posljedica toga može biti podcjenjivanje važ-nosti kulture u utvrđivanju uzročno-posljedičnih veza između strukture i organizacijskog uče-nja, i obrnuto.

Isticanje organizacijske strukture kao varijable od utjecaja na razvoj učeće organizacije polazi od pretpostavke njezine povezanosti s osobinama komunikacijske mreže i komunikacijskim pro-cesima u organizaciji. Rezultati empirijskih istraživanja su pokazali da smanjivanje strukturne hijerarhičnosti dovodi do povećavanja učestalosti upotrebe uzlazne komponente vertikalnih ko-munikacijskih kanala, kao i informativnih, horizontalnih, formalnih i interpersonalnih kanala, te obrnuto.102 Povećanje intenziteta komunikacija između organizacije i njezine okoline te unu-tar organizacije (na istim i različitim organizacijskim razinama) pridonosi razvoju organizacij-skog učenja, a onda i stvaranju učeće organizacije. Stoga se može pretpostaviti da smanjenje hi-jerarhičnosti strukture potiče, a jačanje hijerarhičnosti sprječava razvoj tih procesa.

Pored razvoja specifične organizacijske kulture i promjene organizacijske strukture, ističu se i mnogi drugi čimbenici koji pridonose stvaranju učeće organizacije. yussof103 polazi od potrebe razvoja svijesti službenika i drugih dionika o važnosti učenja i znanja u upravnim organizacija-ma te sistemskog razmišljanja koje obuhvaća cjelokupnu sliku organizacijskih ciljeva i aspiraci-ja u očima zaposlenika, fleksibilnu strukturu i širenje organizacijskih vrijednosti. Tome se pri-dodaje i značajna uloga vodstva u promociji učeće organizacijske kulture putem poticanja slo-bodnog tijeka informacija i razvoja suradnje izvan organizacijskih granica. Također se ističe važ-nost vrednovanja doprinosa zaposlenika, kao i davanje većih ovlasti članovima organizacije is-pod upravljačke razine.104

U svakom slučaju, radi se o složenom konceptu kojem treba pristupiti sistemski i uključiti ra-zličite okolišne i kontekstualne varijable prilikom njegove analize i propisivanja načela kojima se rukovoditelji organizacija trebaju voditi prilikom nastojanja da razviju takav tip organizacije. Pritom trebaju imati na umu da se ne radi o jednokratnim mjerama, već o kontinuiranom radu na unaprjeđenju učećih procesa na svim organizacijskim razinama.

4.sPecIfIčnosTI oRgAnIzAcIjskog UčenjA U jAvnoj UPRAvI

Unatoč tome što se menadžerskim reformama javnih uprava organizacija i funkcioniranje javnog sektora nastoje učiniti što sličnijim onima u privatnom sektoru, postoje određene poseb-

99 brodtrick, Otto, op. cit. (bilj. 3), str. 59.

100 Finger, Matthias i Silvia b. brand, op. cit. (bilj. 91), str. 146.

101 Moynihan, Donald P. i Noel Landuyt, op.cit. (bilj. 28).

102 Koprić, Ivan, op. cit. (bilj. 17), str. 432.

103 yussof, Malek Shah bin Mohd, The public service as a learning organization: the Malaysian experience, International Review of Administrative Sciences, Vol. 71, br. 3, 2005., str. 465-467.

104 Davies, Huw T.O. i Sandra M. Nutley, op. cit. (bilj. 97), str. 1001; yussof, Malek Shah bin Mohd, op. cit. (bilj. 102), str. 467-469.

nosti organizacija javnog sektora za koje se može pretpostaviti da utječu i na proces organizacij-skog učenja.

Općenito, privatni i javni sektor razlikuju se po ciljevima, strukturi, funkcijama i dionicima. Za razliku od onih iz privatnog sektora, organizacije javnog sektora nisu isključivo i prvenstve-no usmjerene prema ostvarivanju profita, nego im je svrha stvaranje javne vrijednosti za građa-ne različitih interesa.105

U kontekstu organizacijskog učenja, često se ističe da su upravne organizacije u odnosu na privatni sektor prilično nefleksibilne kada je riječ o uvođenju i, što je još važnije, provođenju or-ganizacijskih, funkcionalnih ili nekih drugih promjena. Govori se o tzv. ‘dinamičkom konzervati-vizmu’ odnosno reakciji na promjene koja se sastoji u borbi institucija da ostanu iste.106 Organi-zacijsko učenje, pak, predstavlja svojevrsnu promjenu, bilo da se ona sastoji tek u razvoju odre-đene spoznaje ili obuhvaća i promjene dotadašnjeg ponašanja. Sukladno tome, moglo bi se za-ključiti kako je proces organizacijskog učenja teže ostvariv u organizacijama javnog sektora.107

S obzirom na specifičnosti položaja upravnih organizacija u odnosu na politička tijela u po-gledu definiranja ciljeva njihovog djelovanja, čini se da su one posebno ograničene u pogledu mo-gućnosti razvoja učenja u dvostrukom krugu. Dok se učenje u jednostrukom krugu sastoji u de-tektiranju i ispravljanju greške na temelju povratne informacije (feedback) bez preispitivanja te-meljnih vrijednosti sustava108, do učenja u dvostrukom krugu dolazi kada se neusklađenosti iz-među željenog i postojećeg stanja ispravljaju nakon ispitivanja i mijenjanja vladajućih varijabli i djelovanja.109

Međutim, treba imati na umu da učenje u dvostrukom krugu ne uključuje tek promjenu cilje-va i politika organizacije, nego i normi na temelju kojih ona djeluje. Osim toga, treba uzeti i obzir ulogu upravnih organizacija u utvrđivanju operativnih ciljeva te kreiranju i provedbi javnih po-litika. Common110 ističe kako se organizacijsko učenje u javnom sektoru može shvatiti kao ‘’spo-sobnost organizacije da uči kolektivno primjenjujući novo znanje u policy procesu ili inovaciju u imple-mentaciji javnih politika’’. Naime, isprobavanje inovativnih službi i struktura kao dio procesa im-plementacije potiče razvoj organizacijskog učenja koje, pak, može unaprijediti kapacitet uprave u kreiranju javnih politika.

Stoga se ipak čini da je učenje u dvostrukom krugu u upravnim organizacijama moguće, s time da se ono prvenstveno odnosi na promjenu vrijednosti organizacijske teorije u upotrebi koje se odnose na proces organizacijskog istraživanja.

105 barette et al., op. cit. (bilj. 96), str. 138.

106 Schön, Donald, op. cit. (bilj. 58). Poznata je izjava bivšeg premijera Ujedinjenog Kraljevstva Tonya blaira kako je nakon dvije godi-ne na vlasti dobio ožiljke od nastojanja da uvede promjene u javnom sektoru i javnim službama. Prema njegovom stajalištu, ljudi u javnom sektoru se posebno drže koncepta prema kojemu se stvari koje su se uvijek radile na određeni način i ubuduće moraju tako raditi. Pollitt, Christopher, op. cit. (bilj. 65), str. 4.

107 Međutim, Pollitt (ibid.) ističe kako se ovdje radi o široko raširenom stereotipu o javnoj upravi kao tvrdoglavoj i sporoj ‘birokraciji’ koji nije uvijek potvrđen u praksi.

108 U kibernetici se kao primjer učenja u jednostrukom krugu često navodi djelovanje termostata koji regulira temperaturu na način da paljenjem odnosno gašenjem grijanja usklađuje izlaznu s programiranom vrijednošću. Slično je i s ljudskim organizmom koji na vrućinu reagira usporavanjem, znojenjem i otežanim disanjem, a na hladnoću drhtanjem i nastojanjem da se temperatura tijela podigne na razinu potrebnu za preživljavanje. V. Morgan, Gareth, op. cit. (bilj. 17), str. 85.

109 Argyris, Chris, op. cit. (bilj. 2), str. 8-9.

110 Common, Richard, Organizational learning in a political environment, Policy Studies, Vol. 25, br. 1, 2004., str. 38.



150 151

Uslijed specifičnih pritisaka kojima su te organizacije izložene, stvaranje učeće organizacije u javnom sektoru podrazumijeva provedbu promjena na kulturnoj i strukturalnoj razini te u odno-sima organizacije s njezinom političkom okolinom.111

Naime, kao prepreke organizacijskom učenju karakteristične za javne službe posebno se na-vode duboko ukorijenjeni stavovi, pridavanje prevelike pozornosti tradicionalnim funkcijama usmjerenim na ‘gašenje požara’ te fokusiranje na sustave i procedure uz zanemarivanje ostaloga, nevoljkost ulaganja u programe izobrazbe te pretjerano upravljanje odozgo prema dolje bez da-vanja ovlaštenja niže rangiranim zaposlenicima.112

Službenici upravnih organizacija u kojima je razvijena autoritarna kultura, ali i drugi oblici kulture utemeljeni na uredsko-reaktivnom stavu službenika113, skloni su prikrivanju loših vijesti te izbjegavanju rizika koji sa sobom nosi izvještavanje nadređenih o nepoželjnim učincima. Stro-go poštivanje pravila na kojima se u javnoj upravi tradicionalno inzistira(lo) također ne pridono-si razvoju učeće kulture, barem ne one koja uključuje učenje u dvostrukom krugu. Organizacije u kojima dominira uredsko-reaktivna orijentacija službenika polaze od toga da znaju što je za gra-đane najbolje, ignoriraju stajališta društvene okoline te odbacuju bilo kakvu potrebu za povrat-nom informacijom i participacijom građana u svom radu. Razvoj obrambenih rutina i neuvaža-vanje stavova korisnika usluga koje upravne organizacije pružaju sprječavaju organizacijsko uče-nje i stvaranje učeće organizacije.

Da bi se to izbjeglo, potrebno je pregledavanje i modificiranje temeljnih pretpostavki i men-talnih modela organizacije te razvoj partnerstava s građanima koji će pridonijeti stvaranju druš-tveno poželjnih rezultata.114 Otvorena interna komunikacija omogućava identificiranje proble-ma u ranoj fazi razvoja i smanjivanje troškova povezanih s odugovlačenjem.115 Tome pridonosi i toleriranje grešaka iz kojih se uči, ali ne i loših učinaka koji se ne mogu opravdati naučenim lek-cijama.116

Pored razvoja proaktivnog stava službenika prema poslu kojeg obavljaju, smatra se da odre-đeni tipovi strukture u većoj mjeri pridonose razvoju učećih procesa u organizaciji, dok ga neki drugi sprječavaju (v. supra). S tim u vezi Common117 ističe kako su mjere utemeljene na doktri-ni NJM-a poput fragmentiranja organizacija te umjetnog odvajanja stvaranja politika i pružanja usluga loše utjecale na učeći kapacitet javnog sektora.

Ono što upravne organizacije posebno razlikuje od organizacija privatnog sektora jest spe-cifičan odnos s političkim tijelima. Iako bi se na temelju širokog tumačenja sve organizacije mo-glo nazvati javnim organizacijama118, činjenica je da je to mnogo izraženije kod upravnih organi-zacija, što se posebno vidi iz njihovog položaja unutar šireg političko-upravnog sustava. Naime, organizacije javnog sektora djeluju u složenom političkom okruženju koje odlikuju visok stupanj

111 Finger, Matthias i Silvia b. brand, op. cit. (bilj. 91), str. 140.

112 yussof, Malek Shah bin Mohd, op. cit. (bilj. 102), str. 473.

113 Koprić, Ivan, op. cit. (bilj. 17), str. 280-281.

114 brodtrick, Otto, op. cit. (bilj. 3), str. 73.; Morgan, Gareth, op. cit. (bilj. 17), str. 92.

115 yussof, Malek Shah bin Mohd, op. cit. (bilj. 102), str. 466.

116 Davies, Huw T.O. i Sandra M. Nutley, op. cit. (bilj. 97), str. 1001.

117 Common, Richard, op. cit. (bilj. 109), str. 37.

118 Naime, američki teoretičar b. bozeman u svojoj knjizi Sve organizacije su javne (1987.) tvrdi kako su manje ili više sve organizacije predmet političkog autoriteta i utjecaja te vanjske političke kontrole. Na taj način autor želi povezati teorije javnih i privatnih organizacija. V. Christensen, Tom, Peer Lægreid, Paul G. Roness i Kjell Arne Røvik, Organization Theory and the Public Sector: Instrument, Culture and Myth. London:Routledge, 2007., str. 5.

nadzora, odgovornost i formalna politička kontrola.119 Upravo zato će i organizacijsko učenje u javnom sektoru biti pod utjecajem političkog okruženja.120 Takva situacija stoga ukazuje na ne-prikladnost automatske primjene rezultata istraživanja organizacijskog učenja provedenih u pri-vatnom sektoru na organizacije javnog sektora.

U tom kontekstu, organizacijsko učenje u javnom sektoru često se povezuje s policy uče-njem.121 Common122 tako predlaže četiri faze za odabir, prihvaćanje i implementaciju politika od drugih zemalja: skeniranje, u smislu istraživanja vanjskih policy inovacija; selektiranje odnosno odabir relevantnih policy inovacija; razumijevanje kroz analizu i interpretaciju programa i politi-ka te ocjenjivanje i davanje preporuka.

Utjecaj političkih tijela na učenje u javnoj upravi posebno dolazi do izražaja u turbulentnim i nesigurnim okolnostima. Kada dođe do neočekivanog negativnog događaja, upravne organizaci-je se suočavaju s pojačanom političkom kontrolom i zahtjevima za reformom. Takvo stanje može dovesti do paradoksalne situacije u kojoj potreba za organizacijskim učenjem postaje naglašeni-ja, a učenje pod pritiskom takvih okolnosti posebno otežano. Međutim, istraživanja pokazuju da učenje u javnim organizacijama ne ovisi toliko o političkom uplitanju u rad javne uprave, koliko o naravi tog uplitanja. Posvećenost strukturalnim rješenjima i podrška institucionalizaciji organi-zacijskih lekcija može politički utjecaj učiniti značajnim pokretačem učećih procesa.123

čini se, dakle, da je proces organizacijskog učenja u upravnim organizacijama mnogo kompleksniji nego što bi se moglo zaključiti na temelju površne analize učećih procesa u organizacijama. Tome, s jedne strane, pridonosi složenost samog koncepta organizacijskog učenja, a s druge, specifičnost organizacija javnog sektora, a onda i upravnih organizacija, u odnosu na privatne organizacije kao najčešći predmet izučavanja ovog fenomena.

5. zaključak

U radu se analizira prikladnost primjene teorijskih postavki o organizacijskom učenju na or-ganizacije javne uprave. Naime, radi se o postavkama koje se u najvećoj mjeri empirijski provje-ravaju na organizacijama privatnog sektora, pa njihova primjena postaje upitna kada se radi o organizacijama koje djeluju na temelju drugačijih vrijednosti i u okviru drugačijeg konteksta.

Pitanje se postavlja u trenutku naglašenog trenda primjene metoda i tehnika razvijenih u pri-vatnom sektoru na organizacije javne uprave i nastojanja da se načini funkcioniranja tih dvaju sektora u najvećoj mogućoj mjeri približe, pa čak i izjednače. Naime, menadžerske upravne re-forme nisu uvijek dovele do željenih rezultata i to često zbog različitosti upravnih organizacija u odnosu na organizacije privatnog sektora.

Iako teorijske postavke različitih pristupa organizacijskom učenju mogu poslužiti prouča-vanju tog fenomena u upravnim organizacijama, pritom je vrlo važno uzeti u obzir posebno-sti njihovog postojanja i djelovanja. Upravne organizacije obilježavaju specifični ciljevi i funkci-je usmjereni na ostvarivanje javnog interesa, struktura utemeljena na načelu hijerarhije te niz

119 Hartley i Skelcher, 2008, prema barette et al., op. cit. (bilj. 96), str. 138.


121 Askim, Jostein i Harald baldersheim, Policy Learning in Local Government: The Role of Reflexive Leadership, Hrvatska i kompa-rativna javna uprava, Vol. 12, br. 2, 2012.; barette et al., op. cit. (bilj. 96); Common, Richard, op. cit. (bilj. 109).


123 Dekker, Sander i Dan Hansén, Learning under Pressure: The Effects of Politicization on Organizational Learning in Public bure-aucracies, Journal of public administration research and theory, Vol. 14, br. 2, 2004., str. 211.



152 153

Common, Richard, Organizational learning in a political environment, Policy Studies, Vol. 25, br. 1, 2004., str. 35-49.Christensen, Tom, Peer Lægreid, Paul G. Roness i Kjell Arne Røvik, Organization Theory and the Public Sector: Instrument, Culture and Myth. London:Routledge, 2007.Cook, Scott D.N. i Dvora yanow, Culture and Organizational Learning, Journal of Management Inquiry, Vol. 2, br. 4, 1993., str. 373-390.Cyert, Richard M. i James G. March, A behavioral Theory of the Firm. blackwell Publishers (prvo izdanje: 1963, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall), 1992.Davies, Huw T.O. i Sandra M. Nutley, Developing learning organisations in the new NHS, british Medical Journal, 320(April), 2000., str. 998-1001.Dekker, Sander i Dan Hansén, Learning under Pressure: The Effects of Politicization on Organizational Learning in Public bureaucracies, Journal of public administration research and theory, Vol. 14, br. 2, 2004., str. 211-230.Diamond, Michael A., Repetition and the Compulsion to Repeat: Psychodynamic Challenges in Organizational Learning and Change, Administration & Society, Vol. 45, br. 5, 2012., str. 499-521.Dunleavy, Patrick i Helen Margetts, The advent of digital government: public bureaucracies and the state in the internet age. Paper presented at the Annual Conference of the American Political Science Association, Omni Shoreham Hotel, Washington, DC, 4. rujna 2000.Finger, Matthias i brand, Silvia b., The concept of the ‘learning organization’ applied to the transformation of the public sector. U: Easterby-Smith, Mark, John burgoyne i Luis Araujo (eds.) Organizational Learning and the Learning Organization. Developments in theory and practice. SAGE Publications, 1999., str. 130-156.Fiol, C. Marlene i Marjorie A. Lyles, Organizational Learning, The Academy of Management Review, Vol. 10, br. 4, 1985., str. 803-813.Fountain, Jane E., Paradoxes of Public Sector Customer Service, Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 14, br. 1, 2001., str. 55-73.Garvin, David A., building a Learning Organization, Harvard business Review, Vol. 71, br. 4, 1993., str. 78-91.Homburg, Vincent, Christopher Pollitt i Sandra van Thiel, Introduction. U: Pollitt, Christopher, van Thiel, Sandra, Homburg, Vincent (eds.) New Public Management in Europe: Adaptation and Alternatives, Palgrave Macmillan, New york, 2007., str. 1-9.Hood, Christopher, A Public Management for all Seasons?, Public Administration, Vol. 69, br. 1, Spring, 1991., str. 3-19.Kofman, Fred i Peter M. Senge, Communities of Commitment: The Heart of Learning Organizations, http://www.axialent.com/resource/article_details/36, preuzeto 5.9.2013.Koprić, Ivan, Struktura i komuniciranje u upravnim organizacijama. Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu, 1999.Koprić, Ivan, Reforma javne uprave u Hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive. x. dnevi javnega prava – zbornik. Portorož: Inštitut za javno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2004.Koprić, Ivan i Gordana Marčetić, Kriza socijalne države, reforme javne uprave i hrvatsko upravno osoblje, Hrvatska javna uprava, Vol. 2, br. 1, 2000., str. 25-82.Luhmann, Niklas, Teorija sistema: svrhovitost i racionalnost. Zagreb: Globus, 1981.Mahler, Julianne, Influences of Organizational Culture on Learning in Public Agencies, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 7, br. 4, 1997., str. 519-540.March, James G., The Ambiguities of Experience (Messenger Lectures), Cornell University Press, 2010.March, James G. i Herbert A. Simon, Organizations. John Wiley & Sons Inc., 1958.

različitih dionika, uključujući i politička tijela sa značajnim ovlastima prema upravi. Sve to čini funkcioniranje organizacija javne uprave mnogo složenijim od funkcioniranja organizacija pri-vatnog sektora te stoga treba biti uzeto u obzir i u kontekstu proučavanja procesa organizacij-skog učenja.

LITeRATURA

Ackoff, Russell, L., On learning and systems that facilitate it, Reflections: The Sol Journal, Vol. 1, br. 1, 1999., str. 14-24. Afrić, Vjekoslav, Jadranka Lasić-Lazić i Mihaela banek Zorica, Znanje, učenje i upravljanje znanjem. U: Lasić-Lazić, Jadranka (ur.) Odabrana poglavlja iz organizacije znanja. Zagreb: Zavod za informacijske studije, 2004., str. 33-61.Argyris, Chris, Overcoming Organizational Defenses: facilitating organizational learning, Needham, MA: Allyn bacon, 1990.Argyris, Chris, The Use of Knowledge as a Test for Theory: The Case of Public Administration, Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol. 1, br. 3, 1991., str. 337-354.Argyris, Chris, On Organizational Learning. Cambridge, MA: blackwell Publishers, 1992.Argyris, Chris, Knowledge for Action. A guide to overcoming barriers to organizational change, San Francisco: Jossey bass, 1993.Argyirs, Chris i Donald A. Schön, Organizational learning: a theory of action perspective. Reading, Mass. [etc.] : Addison-Wesley Publishing Comp., 1998.Argyris, Chris i Donald A. Schön, Organizational Learning II: theory, method, and practice. Reading, Mass. [etc.] : Addison-Wesley Publishing Comp., 1996.Askim, Jostein i Harald baldersheim, Policy Learning in Local Government: The Role of Reflexive Leadership, Hrvatska i komparativna javna uprava, Vol. 12, br. 2, 2012., str. 319-338.Auluck, Randhir, benchmarking: A Tool For Facilitating Organizational Learning?, Public Administration and Development, Vol. 22, br. 2, 2002., str. 109–122.barette, Jacques, Louise Lemyre, Wayne Corneil i Nancy beauregard, Organizational Learning Facilitators in the Canadian Public Sector, International Journal of Public Administration, Vol. 35, br. 2, 2012., str. 137-149.barrados, Maria i John Mayne, Can Public Sector Organizations Learn?, OECD Journal on budgeting, Vol. 3, br. 3, 2003., str. 87-104.bouckaert, Geert, Pride and performance in public service: some patterns of analysis, International Review of Administrative Sciences, Vol. 67, br. 1, 2001., str. 15-27.bozeman, barry, All Organizations are Public. San Francisco: Jossey-bass, 1987.brodtrick, Otto, Learning Organizations. U: H. Hill i H. Klages (eds.) Trends in public sector renewal: recent developments and concepts of awarding excellence. Peter Lang, 1995., str. 57-75.buckley, Walter, Sociology and Modern Systems Theory. Englewood Cliffs, New Jersey, Prentice Hall, 1967.burgoyne, John, Feeding minds to grow the business, People Management, Vol. 1, br. 19, 1995., str. 22-25.Caldwell, Raymond, Systems Thinking, Organizational Change and Agency: A Practice Theory Critique of Senge’s Learning Organization, Journal of Change Management, Vol. 12, br. 2, 2012., str. 145-164.



154 155

Jasmina Džinić, PhD, Faculty of Law in Zagreb

oRgAnIsATIonAL LeARnIng In PUbLIc ADMInIsTRATIon

summaryThe paper analyses the implementation of theoretical theses on organisational learning to

public administration organisations including specific features of learning processes in these organisations.

The author shows a number of main directions in organisational learning research. Due to numerous different approaches and their classifications, certain concepts comprising key propositions of organisational learning that differ according to certain fundamental elements have been selected.

Since the need for organisational learning and demands for learning organisations in public sector, in particular in public administration, has increased due to adminsitrative reforms founded on a doctrine of new public menagement, a special part of the paper elaborates on essential reform features.

In spite of efforts to transfer techniques and methods of private sector into administrative organisations of many countries, it is the organisations that still differ from private sector organisations in many ways. Therefore, it is important to take these particularities into account when researching on organisational learning phenomenon and especially in attempting to create the so called learning organisations in public administration.

Key words: organisational learning, public administration, administrative organisations,administrative reforms, new public menagement

March, James G. i Herbert A. Simon, Organizations. 2nd edition. blackwell Publishers, 1993.Marquardt, Michael J., building the Learning Organization: Mastering the 5 Elements for Corporate Learning, 2nd edition. Davies-black Publishing, 2002.Mehl, Lucien, Za kibernetsku teoriju upravnog djelovanja. U: E. Pusić (ur.) Problemi upravljanja. Zagreb: Naprijed, 1971.Meyer, Alan D., Adapting to environmental jolts, Administrative Science Quarterly, Vol. 27, br. 4, 1982., str. 515-537.Morgan, Gareth, Images of Organization, 2nd edition. Sage Publications, 1997.Moynihan, Donald P. i Noel Landuyt, How Do Public Organizations Learn? bridging Cultural and Structural Perspectives, Public Administration Review, November/December, 2009., str. 1097-1105.Nonaka, Ikujiro, A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation, Organization Science, Vol. 5, br. 1, 1994., str. 14-37.Nonaka, Ikujiro, Ryoko Toyama i Noboru Konno, SECI, ba and Leadership: a Unified Model of Dynamic Knowledge Creation. U: S. Little, P. Quintas i T. Ray (eds.) Managing Knowledge: An Essential Reader. Sage Publications, 2001., str. 41-67. Nonaka, I. i von Krogh, Georg, Perspective - tacit knowledge and knowledge conversion: Controversy and advancement in organizational knowledge creation theory, Organization Science, Vol. 20, br 3, 2009., str. 635-652.Osborne, David i Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Reading, Mass., Adison Wesley, 1992.Pawlowsky, Peter, The Treatment of Organizational Learning in Management Science. U: D., Meinolf, A. berthoin Antal, J. Child, I. Nonaka (eds.) Handbook of Organizational Learning and Knowledge. Oxford University Press, 2001., str. 61-88.Pedler, Mike, John burgoyne i Tom boydell, The Learning Company: A Strategy for Sustainable Development. McGraw-Hill, 1991.Polanyi, Michael, The Tacit Dimension. London: Routledge, 1966.Pollitt, Christopher, The Essential Public Manager, buckingham, Open University Press/McGraw Hill, 2003.Pollitt, Christopher i Geert bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. 3th edition. Oxford: University Press, 2011.Pusić, Eugen, Samoupravljanje; prilozi teoriji i praktični problemi. Zagreb: Narodne novine, 1968.Pusić, Eugen, Upravni sistemi. Zagreb : Grafički zavod Hrvatske : Pravni fakultet, Centar za stručno usavršavanje i suradnju s udruženim radom, 1985.Pusić, Eugen, Javna uprava i društvena teorija. Zagreb: Suvremena javna uprava, 2007.Schein, Edgar H., What is Culture? U: P.J. Frost, L.F. Moore, M.R. Louis, C.C. Lundberg i J. Martin (eds.) Reframing Organizational Culture, Newbury Park: Sage, 1991., str. 243-253.Schön, Donald A., beyond the Stable State. Public and private learning in a changing society, Harmondsworth: Penguin, 1971.Senge, Peter M., Peta disciplina: principi i praksa učeće organizacije. 3. izdanje. Zagreb: Mozaik knjiga, 2009.Smith, Mark K. i Chris Argyris: theories of action, double-loop learning and organizational learning, the encyclopedia of informal education, www.infed.org/thinkers/argyris.htm, 2001.Sušanj, Zoran, Organizacijska klima i kultura. Jastrebarsko: Naklada slap, 2005.Torres, Rosalie T. i Hallie Preskill, Evaluation and Organisational Learning: Past, Present and Future, American Journal of Evaluation, Vol. 22, br. 3, 2001., str. 387-395.yussof, Malek Shah bin Mohd, The public service as a learning organization: the Malaysian experience, International Review of Administrative Sciences, Vol. 71, str. 3, 2005., str. 463-474.


157


156

Dr. Jasmina Džinić, Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Zagreb

oRgAnIsATIonALes LeRnen In DeR ÖffenTLIcHen veRwALTUng

zusammenfassungIn der Arbeit werden die Angemessenheit der Anwendung von theorethischen Auffassungen

über organisationales Lernen in der öffentlichen Verwaltung sowie die Eigentümlichkeit der Lernprozesse in Verwaltungsorganisationen analysiert.

Die Autorin stellt hier einige wichtige Prozesse in der Erörterung des organisationalen Lernens vor. Wegen der großen Anzahl von verschiedenen Ansätzen und deren Klassifizierung werden diejenigen Auffassungen gewählt, für welche geglaubt wird, die Schlüsselvoraussetzungen des Konzeptes des Organisationalen Lernens zu beinhalten und im Ansatz zu diesem Phänomen sich nach bestimmten wesentlichen Zügen voneinander zu unterscheiden.

Die Anstiftung für die Hervorhebung des bedarfs nach dem organisationalen Lernen und der Forderungen nach der Entwicklung der lernenden Orgsanisationen im öffentlichen Sektor und insbesondere in der öffentlichen Verwaltung waren die Verwaltungsreformen, die sich auf der Lehre des öffentlichen Management gründen. Deswegen ist ein besonderer Teil der Arbeit der Erklärung von grundlegenden Merkmale dieser Reformen gewidmet.

Trotz den bemühungen, die Techniken und Methoden des Privatsektors in die Verwaltungsorganisationen vieler Länder zu übertragen, sind es Organisationen, die sich auch weiter in vielen Aspekten von Organisationen des Privatsektors unterscheiden. Deswegen ist es sehr wichtig, diese besonderheiten in betracht zu nehmen bei der Untersuchung des Phänomens des organisationalen Lernens, und insbesondere in den Versuchen, die so genannten lernenden Organisationen in der öffentlichen Verwaltung zu schaffen.

Schlagwörter: organisationales Lernen, öffentlichen Verwaltung, Verwaltungsorganisationen,

Verwaltungsreformen, das neue öffentliche Management

Hrvoje Mataković, Irena Cajner Mraović: STVARANJE JAVNIH POLITIKA U RAZLIČITIM NACIONALNIM KONTEKSTIMA

Pregledni znanstveni radUDK 35.07:323

Hrvoje Mataković, Hrvatska zaklada za znanostIrena Cajner Mraović, Sveučilište u Zagrebu, Hrvatski studiji, Odjel za sociologiju

STVARANJE JAVNIH POLITIKA U RAZLIčITIM NACIONALNIM KONTEKSTIMA

Sažetak: Kako bi se što jednostavnije opisale razlike u načinima na koji se stvaraju i provode javne politike u različitim zemljama te se sistematizirala odstupanja među zemljama, razvijen je model stila javnih politika. Stil javnih politika ne odnosi se na to kakve politike vlade donose, nego kako ih donose pa se koncept stilova javnih politika upotrebljava za analiziranje uloge nacionalnih instituci-ja u procesu stvaranja javnih politika, gdje postoje značajne razlike u stilovi-ma javnih politika među različitim zemljama. Stil javnih politika klasificira se pomoću dviju dimenzija: vladine tipične metodologije rješavanja problema te uzorka njezinog odnosa s društvenim skupinama pa se vladin pristup rješava-nju problema može opisati kao anticipatorni ili reaktivni, a odnos između vla-de i ostalih aktera javnih politika kao odnos konsenzusa ili odnos nametanja. Koristeći model stila javnih politika analizirano je stvaranje i provođenje jav-nih politika u Njemačkoj, Nizozemskoj i Hrvatskoj, te su utvrđeni uzroci razli-ka među pojedinim zemljama.

Ključne riječi: javne politike, stil javnih politika, Njemačka, Nizozemska, Hrvatska

1. UvoD

Proučavanje vladinih politika pomoću rezultata koje su vlade ostvarile svojim djelovanjem nije bilo prisutno u tradicionalnoj političkoj znanosti sve do sredine dvadesetog stoljeća kada Ha-rold Laswell1 utemeljuje disciplinu, uvodeći pojam znanosti o politikama (policy sciences). Ovim pojmom označava se „multidisciplinarni i racionalni pristup rješavanju društvenih problema“. Razvojem discipline dolazi i do profiliranja temeljnih pojmova pa se tako pojmom javnih politi-ka (public policy) označava samo područje istraživanja, a terminom analize javnih politika (policy analysis) opisuje se metodološki pristup (Petak, 2002., 51-52).

Sam pojam te analiza javnih politika počinju se koristiti najprije u Sjedinjenim Američkim Državama u razdoblju nakon Drugog svjetskog rata (Colebatch, 2005., 33). Indikativna je tvrd-nja Howletta i Ramesha da studije javnih politika imaju „dugu povijest, ali kratku prošlost“ (Howlett/ Ramesh, 1995., 18) – različite brojne studije tijekom prošlih stoljeća analizirale su vla-

1 Prijevod Laswellova predgovora zborniku Daniel Lerner/ Harlod Laswell (ur.), 1951.: The Policy Sciences – Recent Development in Scope and Methods, Stanford University Press, Stanford, objavljen je u časopisu Politička misao, br. 3 iz 1987. godine - vidi Laswell, 1987.


158 159

dviju dimenzija koje zapravo čine „dva temeljna obilježja sustava stvaranja javnih politika“ (isto, 12): „vladine tipične metodologije rješavanja problema te uzorka njezinog odnosa s društvenim grupama“ (Howlett/ Ramesh, 1995., 185) pa se vladin pristup rješavanju problema može opisa-ti kao anticipatorni/ aktivni ili reaktivni, a odnos između vlade i ostalih aktera javnih politika na sličan način također je podijeljen u dvije kategorije, na odnos konsenzusa i odnos nameta-nja (isto). Tako se stilovi javnih politika razlikuju prema tome je li donošenje odluka u rješavanju problema javnih politika bilo reaktivno ili proaktivno te je li javna politika rezultat konsenzual-nog odlučivanja ili je pak nametnuta od strane državnih struktura (brunazzo/ Della Salla, 2007., 2-3). Ovakvo formuliranje koncepta omogućuje nam da kategoriziramo društva u četiri temeljna stila javnih politika (Richardson/ Gustafsson/ Jordan, 1982., 13).

Iako je sam model kasnije doživio različite kritike2, ipak se pokazao kao koristan alat za pre-dočavanje razlika koje se javljaju u raznim zemljama tijekom procesa stvaranja javnih politika. Ovo shematsko predočavanje Colebatch opisuje kao „nerafinirani prikaz složenih odnosa koji u mnogo većoj mjeri ističe relativne nego apsolutne kategorije“ (Colebatch, 2004., 16-17) budući da djelatnost niti jedne vlade nije u potpunosti aktivna ili reaktivna, a također niti jedna vlada ne donosi odluke isključivo konsenzusom ili samo nametanjem. Ipak, ova „škrtost“ modela rezulti-rala je njegovom analitičkom korisnošću (Howlett/ Ramesh, 1995., 186): sami autori tvrde da je u izradi ovoga modela „njihov glavni prioritet ostala jednostavnost s ciljem povećanja heuristič-ke vrijednosti tipologije u komparativnom smislu“ (Richardson/ Gustafsson/ Jordan, 1982., 13).

Nedugo nakon nastanka samog modela, pokazalo se da je koncept primjereniji za analizira-nje različitih sektora javnih politika budući da su „karakteristični obrasci stvaranja javnih poli-tika izraženiji na sektorskoj razini nego na nacionalnoj“ (Howlett/ Ramesh, 1995., 185). Načini stvaranja i implementiranja javnih politika mogu biti različiti i unutar pojedinih sektora u istoj zemlji, a također i unutar samih sektora. brunazzo i Della Salla navode sigurnosni sektor kao pri-mjer gdje države imaju veću mogućnost da nameću svoje prioritete te sasvim suprotnu situaciju kod proračunskih politika, gdje države imaju malu mogućnost da predviđaju, pripremaju i name-ću politike (brunazzo/ Della Salla, 2007., 4). Osim toga, ponekad se teško može naći dominantan stil javnih politika tijekom dužeg vremenskog razdoblja budući da on može ovisiti i o stranci koja se nalazi na vlasti (Richardson, 1982., 198; beyme, 1985., 19-21) i o njezinom shvaćanju javnih po-litika. Unatoč tome, postoji obrazac koji prevladava i njega u većini slučajeva, uz određene iznim-ke, možemo smatrati dominantnim stilom javnih politika u pojedinoj zemlji. Isto tako, Richard-son i dr. tvrde da su stilovi javnih politika europskih zemalja postali sve sličniji (Richardson/ Gu-stafsson/ Jordan, 1982., 1) te da najviše zapadnoeuropskih zemalja možemo klasificirati u četvr-tu kategoriju – „reaktivno rješavanje problema/ nametanje pri donošenju odluke“.

Stil javnih politika u nekoj zemlji može nastati na više načina. Jedan od njih su iskustva s krizama: „izvanredna stanja iziskuju nove postupke, koji potom postaju dio uobičajene reakci-je neke zemlje na probleme“ (Hague/ Harrop/ breslin, 2001., 431). Tako je iskustvo Velike krize koja je poharala veći dio svjetskog gospodarstva u tridesetim godina 20. stoljeća jednostavno pri-sililo većinu zapadnih vlada da se jače uključe u planiranje i upravljanje gospodarstvom kako bi se spriječilo ponavljanje krize. Nastanak stila javnih politika možemo objasniti i pomoću kulture u pojedinoj zemlji, jer „procesi odlučivanja u vladi neizbježno odražavaju šire društvene norme“ (isto) pa tako primjerice stil javnih politika u Japanu „teži ublažavanju otvorenog sukobljavanja, obilježje koje resi mnoge nedržavne japanske institucije, uključujući i obitelj“ (isto).

2 Vidi primjerice brunazzo/ Della Salla, 2007., 4.

dine djelatnosti, ali sustavno istraživanje otpočinje tek u pedesetim godinama 20. stoljeća kada javne politike nastaju kao posljedica, ali također i kao potreba, racionalizacije upravljanja koju provodi Američka vlada nakon Drugog svjetskog rata. Drugi svjetski rat bio je svojevrsna pre-kretnica budući da je nakon rata vladina uloga naglo povećana, a samim time povećan je i broj lju-di unutar javnih tijela, koji inače ne bi bili uključeni u cjelokupni proces da se nije proširila uloga vlade i, općenito, javnog sektora (Colebatch, 2005., 33). Tadašnju situaciju možda najbolje ilustri-raju prve Laswellove rečenice kojima otvara zbornik „The Policy Sciences“: „Živimo u stalnoj kri-zi nacionalne sigurnosti i to traži najefikasniju uporabu ljudstva, opreme i resursa američkog na-roda. Visokoobučeni talent uvijek je rijedak i skup. Tako kriza nameće potrebu iskorištavanja in-telektualnih bogatstava na najekonomičniji način“ (Laswell, 1987., 58). Ovi razlozi potakli su su-stavnu primjenu društvenih znanosti na područje upravljanja.

Dye daje klasičnu definiciju prema kojoj javne politike opisuju „što vlade rade, zašto to rade, i kakvu razliku to čini“ (Dye, prema Radaelli/ Karagiannis, 2008.). Ukratko govoreći, javne su po-litike „sve ono što vlada namjerava, odnosno ne namjerava učiniti“ (Colebatch, 2006., 10). Sliko-vito gledajući, možemo si zamisliti da vlada „sjedi ispred mnoštva mogućnosti i odabire onu koja donosi najviše koristi uz najmanju cijenu“ (isto). Javne politike mogu se promatrati kao postu-pak vršenja izbora temeljen na vlasti, budući da ljudi koji se nalaze na pozicijama u vlasti odabi-ru način na koji će se provoditi javna vlast. Proučavanjem javnih politika analiziramo vladinu ak-tivnost u nekom određenom području, a posebice izbore i mogućnosti koji su joj na raspolaganju (isto). Pretpostavlja se da bi se u odabiru odluka, vrednovanju različitih alternativa i definiranju osnova za političko djelovanje ili nedjelovanje, umjesto uskim sebičnim interesima, kreatori jav-nih politika trebali rukovoditi racionalnim argumentima (Petak, 2002., 53).

2. koncePT sTILovA jAvnIH PoLITIkA

Javne politike su „stalan proces društvenog djelovanja i interakcije“ (Colebatch, 2004., 16) pa tako postoje brojne razlike i odstupanja u načinima na koji pojedini subjekti u različitim zemlja-ma „prakticiraju“ javne politike. Razumjeti kako se politike stvaraju i provode u jednoj zemlji za razliku od druge znači razumjeti specifične političke značajke te zemlje, uključujući interakciju njezina političkoga sustava s drugim sustavima, poput njegove društvene i ekonomske okoline (Turner, 2002., 391). Kako bi se što jednostavnije opisale razlike u načinima na koji se stvaraju i provode javne politike u različitim zemljama te se sistematizirala odstupanja među zemljama, razvijen je model stila javnih politika (policy style), a Richardson, Gustafsson i Jordan su 1982. godine u djelu „Policy Styles in Western Europe“ razradili koncept koji nam pomaže da defini-ramo nacionalne razlike. Pojam stila javnih politika ne odnosi se na to „kakve politike vlade do-nose, nego kako ih donose“ (Hague/ Harrop/ breslin, 2001., 431). Koncept stilova javnih politi-ka upotrebljava se za analiziranje uloge nacionalnih institucija u procesu stvaranja javnih poli-tika, gdje postoje značajne razlike u stilovima javnih politika među različitim zemljama (bartle, 2002., 6) - to je bio „sustavni pokušaj da se istraže načini na koje ‘standardne procedure postupa-nja’ u stvaranju odluka o javnim politikama mogu oblikovati sadržaj tih javnih politika“ (bruna-zzo/ Della Salla, 2007., 2).

Richardson i dr. stil javnih politika definiraju kao interakciju između vladinog pristupa rje-šavanju problema i odnosa između vlade i drugih sudionika u procesu stvaranja javnih politika (Richardson/ Gustafsson/ Jordan, 1982., 12-13). Dakle, stil javnih politika klasificira se pomoću



160 161

3.1. način rješavanja problema javnih politika

U domeni rješavanja problema Nijemci promatraju javne politike na „uzvišen i didakti-čan način“ (Dyson, 1982., 17). Ovaj aspekt stila javnih politika stavlja naglasak na praktično-sti i primjerenosti poduzetih mjera, a isto tako i na uvažavanje stavova javnosti. Rješavanje problema može biti reaktivno i naglasiti zapravo pasivnu i odgovornu narav vlasti. Reaktiv-nost stila javnih politika ima idejnu podlogu u neoliberalizmu, koji potencira „odvojenost države i društva i nepristranu ulogu vlasti kao suca“ (isto). Zanimljivo je da se u studiji na-cionalnih stilova javnih politika koju je uredio Richardson (Richardson, 1982.) upravo reak-tivno rješavanje problema iznenađujuće pokazalo kao zajednička karakteristika u svim ispi-tanim zemljama (Ahonen, 1986., 305) pa su se pojavila razmatranja o rijetkosti anticipator-nog i aktivnog tipa rješavanja problema (Richardson, 1982., 197).

Značajan dio aktivnosti vezanih uz javne politike koje su se u Njemačkoj odvijale u raz-doblju od 1949. do 1966. godine bio je reakcija na nacionalsocijalizam; veći dio zakonodav-stva donesenog za vrijeme nacizma trebalo je zamijeniti novim zakonima (isto, 6). Tako su, između ostalog, donesene brojne nove socijalne politike, ekonomske te pravne politike (Landfried, 1985., 200). Zapadni saveznici nakon 1945. godine donose brojne mjere koje su imale za svrhu sprječavanje obnove nacizma, pa je tako, primjerice, provedena dekarteliza-cija industrije i uveden strogi sustav tržišnog natjecanja, budući da su saveznici vjerovali da je organizirani kapitalizam pogodovao nastanku nacionalsocijalizma. Iz istih razloga uspo-stavljen je i tzv. uravnoteženi federalizam kojim su savezne pokrajine (Länder) dobile široke ovlasti, osnovan je jak ustavni sud te nezavisna središnja banka. Kako bi bili sigurni da će se ove reforme zaista provesti, odredbe o navedenim subjektima uključene su i u novi ustav Sa-vezne Republike (Kitschelt/ Streeck, 2004., 8-9).

Ulaskom socijaldemokrata u saveznu vladu 1966. godine, aktivno rješavanje problema postaje sve značajnije budući da su socijaldemokrati željeli istaći angažiranu i inovativnu ulogu vlade. Ovaj pomak u stilu javnih politika ima temelje u ideologiji “socijalne države“ i intelektualno je odražavao promjene u shvaćanju funkcioniranja države te, do tada domi-nantnu koncepciju o državi kao okviru za poredak, zamjenjuje s koncepcijom države kao or-ganizacije koja pruža javne usluge sa svrhom razvoja (Dyson, 1982., 17-18). budući da je stil javnih politika samo model za opisivanje procesa donošenja odluka, modelska rješenja nisu jednoznačna, a moguća su i prilično izvjesna određena odstupanja od modela unutar razli-čitih sektora javnih politika. Tako je u nekim sektorima javnih politika njemački stil javnih politika anticipatoran, pa čak i previše anticipatoran. beyme kao primjer izrazito anticipa-torne politike navodi obrazovne politike: „previše istraživanja, previše programa na preve-likom broju različitih razina onemogućilo je mnoge napore u obrazovnoj politici“ (beyme, 1985., 12) - za razliku od Njemačke, mnoge druge centralizirane države najprije su uvele sred-njoškolski sustav, a tek kasnije analizirale posljedice. U drugim područjima njemačke politi-ke nisu uopće bile anticipatorne – primjerice, vojna politika te politika vezana uz nuklearnu energiju dugo su vremena bile nerazvijene zbog ograničenja koja su uveli zapadni saveznici nakon Drugog svjetskog rata. Politike zaštite okoliša, isto tako, dugo vremena bile su poti-snute i nerazvijene (isto, 13).

budući da svaka država ima specifičan način stvaranja javnih politika, detaljnije ćemo ana-lizirati obilježja stilova javnih politika u Njemačkoj, Nizozemskoj i Hrvatskoj. S obzirom na to da na stil javnih politika značajno utječu povijesne okolnosti i kultura, za analizu smo odabra-li zemlje koje imaju vrlo različite povijesna iskustva i kulturu, kako bismo pokazali da i bez obzi-ra na razlike u povijesti i kulturi stil javnih politika, u svojim određenim segmentima, može biti sličan. Njemački stil javnih politika je reaktivan i temeljen na konsenzusu, a u Nizozemskoj vla-da konsenzusom određuje politike te reagira na probleme. Hrvatski stil javnih politika mogao bi se usporediti s francuskim za kojeg su Hague, Harrop i breslin ukratko ustvrdili da je “posljedi-ca tajnosti i ograničenih konzultacija, s (oslabljenim?) smislom za grandiozne zamisli” (Hague/ Harrop/ breslin, 2001., 431).

3. sTvARAnje jAvnIH PoLITIkA U njeMAčkoj

Iako je proces stvaranja javnih politika u Njemačkoj različit u pojedinim sektorima javnih po-litika, a razlike također postoje i unutar samih sektora, ipak se ističu elementi specifični za pro-ces stvaranja javnih politika u Njemačkoj. Javne politike u Njemačkoj ponajviše karakteriziraju „eksplicitna normativna pravila“ (Dyson, 1982., 17) koja su nastala, u prvom redu, kao posljedice specifičnih povijesnih okolnosti poput kolapsa Weimarske Republike, iskustva nacionalsocijaliz-ma i poslijeratne obnove zemlje. Kako bi spriječili ponavljanje ovih neugodnih epizoda iz proš-losti, njemačke političke vođe u poslijeratnom razdoblju mnogo su intenzivnije normirali javne politike nego što je to bio slučaj u drugim europskim državama pa tako Nijemci u središte proce-sa stvaranja javnih politika stavljaju „stvaranje pravila koja će razriješiti određenu podjelu“ (Co-lebatch, 2005., 37), a primjerice u Nizozemskoj prioritet je u traženju načina kako da se pregovo-rima riješi određeni problem ili sporna situacija. U Njemačkoj je središte pozornosti usmjereno na izdavanje naredaba i dok su, primjerice, Nizozemci više zaokupljeni traženjem načina kako da se pregovorima izvuku iz neke situacije, Nijemci su zaokupljeni stvaranjem pravila koja će razri-ješiti određenu podjelu (isto).

Temeljni uzorak stila javnih politika, usmjeren u prvom redu na izdavanje naredaba, ostao je relativno stabilan, ali se je tijekom vremena mijenjao dominantni sustav vrijednosti. U šezdese-tim i sedamdesetim godinama 20. stoljeća njemačkim javnim politikama upravljale su dvije razli-čite generacije političara i birokrata. Stariju od njih Dyson slikovito naziva „Weimarska generaci-ja“: ona se je oblikovala pod utjecajem političke nestabilnosti i propasti Weimarske republike. Na mlađu „ratnu generaciju“ više je utjecala oskudica ratnog i poslijeratnog razdoblja te je njezin pri-oritet bila „zaštita teško postignutih materijalnih uspjeha Savezne Republike“ (Dyson, 1982., 45-46). Upravo te dvije generacije oblikovale su temeljne vrijednosti koje su usmjeravale proces stva-ranja javnih politika, a to su briga za političku i ekonomsku stabilnost te ono što se u njemačkom jeziku naziva Sachlichkeit, a označava objektivnost promatranu kroz stvarnost, praktičnost, pri-mjerenost i proračunljivost. Krajem šezdesetih godina, nakon vremenskog odmaka od rata i po-raća, a također i pod utjecajem porasta općenite kvalitete života, javljaju se generacije koje nisu iskusile Weimarsku Republiku i rat te iznose kritiku tog „tehnokratskog“ i „dehumaniziranog“ stila javnih politika i njegovih prioriteta, pokazujući pritom jasnu usmjerenost na post-materija-lističke vrijednosti. Ova kritika, nastala najprije u studentskom pokretu, tijekom sedamdesetih godina postiže široku rasprostranjenost u njemačkom društvu (isto).



162 163

vali sukobi (beyme, 1999., 256-257). Kooperativni federalizam usporava donošenje autoritativnih odluka, budući da je to sustav donošenja odluka u kojem su pokrajinska i nacionalna razina me-đusobno ovisne i upravo ta ovisnost „čini nemogućim distribuiranje sredstava i koordinaciju od-luka oko najmanjeg zajedničkog nazivnika svih veto igrača“ (Kitschelt/ Streeck, 2004., 27). Koo-perativna priroda njemačkog stila javnih politika dodatno je potencirana ustanovljavanjem dru-gog doma parlamenta, bundesrata.

bundesrat je u početku bio „zamišljen kao tijelo u kojem bi pokrajine mogle braniti svoje in-terese protiv središnje vlasti“ (Clemens, 2005., 46) i ima ovlasti za ulaganje veta na bilo koji save-zni zakon koji se izravno tiče pokrajinskih nadležnosti. U početku smatralo se da će to biti zako-ni iz ograničenog područja unutarnje politike, kao što su obrazovanje i kultura. Također se pret-postavljalo da će u dosegu veta bundesrata biti jedna desetina svih saveznih zakona, međutim, budući da su se „savezne vlade počele oslanjati na pokrajinske administracije u provođenju sa-veznih politika, udio zakona na koje se je potencijalno mogao staviti veto povećao se na gotovo 60 posto“ (isto) svih zakona. Osim toga, birači su često koristili regionalne izbore da iskažu pro-test protiv savezne vlade. Ukoliko su različite stranke kontrolirale većinu u bundesratu i bunde-stagu, kancelar se je nalazio u nezgodnom položaju budući da se „čak i one stavke koje ne mogu formalno biti predmet veta mogu držati kao talac, da se njima prijeti blokiranje stavki na koje se može dati veto“ (isto) i u takvim se slučajevima potraga savezne vlade za pokrajinskim glasovima u bundesratu često puta pokazala kao vrlo teška (Kitschelt/ Streeck, 2004., 7).

Još jedan od vidova donošenja odluka, gdje je iskazana sklonost ka konsenzusu, je neokorpo-ratizam koji „odražava bliske odnose između interesnih skupina3 i vlade u stvaranju javnih poli-tika“ (bartle, 2002., 7). Jedna od važnih značajki korporatizma (i neokorporatizma) jest da je „dr-žava aktivno uključena u stvaranje i transformaciju interesnih skupina“ (Müller, 1993., 425), bilo na temelju zakona ili neizravno kroz jamčenje interesnim skupinama da će imati važnu ulogu u postupku stvaranja javnih politika4 (isto). U njemačkom gospodarstvu važnu ulogu ima „jedin-stvena konfiguracija institucionalnih mehanizama“ (Kitschelt/ Streeck, 2004., 2) koja povezuje i usklađuje djelovanje predstavnika rada, kapitala i države, a mnogi elementi te specifične konfi-guracije postojali su i u samim počecima industrijalizacije. Cijeli tripartitni sustav dodatno se ra-zvio i napredovao u godinama nakon Drugog svjetskog rata i on počiva na pretpostavci da će ra-zličiti politički i organizacijski poticaji ohrabriti interesna udruženja da „izraze i artikuliraju in-terese svojih članova na takav način da će oni postati sukladni i prihvatljivi zajedničkim interesi-ma“ (Streeck, 2006., 26) koje dijele svi akteri; „policy se odvija u stabilnim odnosima i uvjetima, specijalizacijom, kontrolom konflikta od vrha, hijerarhijskim vezama i sl.“ (Grdešić, 1995., 79).

Interesne skupine igraju važnu ulogu u svim fazama procesa stvaranja politika budući da se sukladno njemačkom zakonodavstvu „sve relevantne interesne skupine trebaju kontaktirati ti-jekom formulacije novih politika“ (Adolino/ blake, 2001., 83-85). Njihova uloga u procesu stvara-nja javnih politika je dvostruka: s jedne strane, vlada koristi stručna znanja tih skupina, a s dru-ge strane, one sudjeluju u pregovorima čiji je cilj da interesne skupine iskažu svoje stavove o po-jedinim pitanjima i u konačnici se usuglase s novim politikama te surađuju u njihovoj proved-bi. U društvima poput njemačkog, s jakom korporativističkom tradicijom, akteri javnih politika uglavnom daju prednost reformama koje su dogovorene pregovorima nego jednostranoj deregu-

3 Detaljnije o odnosu interesnih skupina u Njemačkoj i države vidi Schütt-Wetschky, 1997.

4 Katz i Mair (1995., 23) neokorporatizam objašnjavaju činjenicom da su političke stranke postale prebliske i previše isprepletene s državom i da je upravo stoga narušena njihova komunikacijska i posrednička uloga od društvenih skupina k državi. Stoga skupine civilnog društva svoje zahtjeve državi ne upućuju preko stranaka, već izravno „državi/stranci“, a takav način komunikacije za posljedicu ima da je tijekom vremena „artikulacija zahtjeva prešla u nadležnost interesnih skupina“.

3.2. način donošenja odluka vezanih za javne politike

Način donošenja odluka vezanih za javne politike kao drugi aspekt stila javnih politika, uklju-čuje „kulturalno uvjetovane stavove prema odnosu između vlasti i drugih aktera u procesu stva-ranja javnih politika“ (Dyson, 1982., 18) i odražava različite koncepcije odnosa države i društva. Donošenje odluke pregovorima i traženje konsenzusa imaju idejno uporište u koncepciji među-ovisnosti države i društva i njegova je bitna odrednica dijeljenje vlasti. Stil nametanja odluka te-melji se na koncepciji države nasuprot društvu, shvaćanjem da „zajedničko dobro mora biti zaga-rantirano nametanjem tehnički ispravnih rješenja“ (isto). Traženje konsenzusa i nametanje, kao moguća rješenja prilikom donošenja odluka, imali su različitu primjenu u različitim sektorima javnih politika pa se pregovaranje primjenjivalo ponajviše u odnosima između vlasti i interesnih skupina, a nametanje je bilo važno i u sektoru upravljanja valutom (isto).

Konsenzualno ponašanje u njemačkom društvenom i političkom životu ima i druge uzroke. Autoritarna priroda ranijih režima razvila je u Njemačkoj sklonost promatranja natjecanja kao “disfunkcionalnog“ pa je od nastanka Savezne Republike postojala želja za izbjegavanjem sukoba među strankama i ishodima u kojima pobjednik uzima sve (winner-take-all) te situacijama u ko-jima jedna skupina ili politička stranka drži monopol na vladine politike. Na temelju takvih raz-mišljanja razvili su se korporatističko partnerstvo i konsenzualno dogovaranje. Iako su se tije-kom vremena počele sve više uviđati koristi od međustranačkog natjecanja, mnogi Nijemci su ipak „veliku koaliciju“ CDU-a i SPD-a iz razdoblja od 1966. do 1969. godine doživjeli kao „okonča-nje stranačkih sukoba“ (Clemens, 2005., 36-37).

Na temelju takvih ideja i shvaćanja nastale su ključne značajke njemačkog procesa stvaranja javnih politika: „podijeljena moć i nadležnosti, mnogostruke veto točke i veto igrači, određenje ka kompromisu i politička stabilnost među svim akterima“ (Kitschelt/ Streeck, 2004., 25) i upra-vo su one omogućile da njemački politički sustav postigne i zadrži ravnotežu (isto). Druge zna-čajke poput federalizma, koalicijskih vlada, ne-protivničkog (non-adversarial) parlamenta i aktiv-ne uloge interesnih skupina u stvaranju javnih politika vidljive su u stilu javnih politika koji uk-ljučuje „kooperativni federalizam“, „neokorporatizam“ i „kooperativnu oporbu“ (bartle, 2002., 6-7). Konsenzualnost u procesu donošenja odluka i stvaranju politika prisutna je u Njemačkoj na tri razine: na regionalnoj, međupokrajinskoj razini (kooperativni federalizam), na razini reguli-ranja odnosa između rada i kapitala (neokorporatizam) i na razini stranačkog sustava (koopera-tivna oporba).

Kooperativni federalizam, koji se može definirati kao dobrovoljna samokoordinacija save-znih jedinica, ističe ulogu saveznih pokrajina u stvaranju javnih politika u bundesratu (isto, 7). Njemačka je savezna država, podijeljena na 16 saveznih pokrajina koje posjeduju određene funk-cije vlasti, a one se u prvom redu odnose na obrazovanje, masovne medije te na javni red i mir (Conradt, 2002., 176). Neposredno nakon Drugog svjetskog rata, na saveznoj razini prevladava-le su decentralizacijske tendencije i koncepcija vertikalne diobe vlasti; savezne pokrajine bile su međusobno odvojene i djelovale su svaka za sebe, vodeći posebnu brigu o vlastitim mjerodavno-stima i financijskim sredstvima, pritom ne pokazujući želju za intenziviranjem međusobne su-radnje. Tijekom vremena razvija se suradnja između pokrajina, u početku kroz neformalnu su-radnju kao što su bili susreti pojedinačnih ministarskih predsjednika, ali i kroz institucionalizira-ne oblike suradnje, poput konferencija ministarskih predsjednika i resornih ministara. Sklapaju se također i pravni dogovori između Savezne Republike i pokrajina, a uža povezanost saveznih i pokrajinskih izvršnih vlasti realizirala se kroz upravne sporazume kojima su se partnerski rješa-



164 165

Tako u Nizozemskoj „zadatak policyja nije utvrditi kamo se želi ići, već kako se nositi s činjeni-com da postoje brojne institucije s vlastitim sredstvima i mogućnostima donošenja odluka i mo-gućnostima (ne)suradnje. Zadatak je po njima proizvesti suradnju, omogućiti zajedničko ispre-plitanje brojnih informacija i autoriteta unutar Vlade te izvan nje kako bi se stvorilo nešto što se naziva javnim menadžmentom“ (Colebatch, 2005., 36).


I u Nizozemskoj je, kao i u Njemačkoj, gotovo nemoguće izdvojiti jedan dominantan stil jav-nih politika budući da se on razlikuje od sektora do sektora; dapače, sama „sektorizacija je po-taknula različite stilove javnih politika“ (Putten, 1982., 182). Stil javnih politika u Nizozemskoj u određenoj mjeri može ovisiti i o stranci koja je na vlasti pa bi tako djelovanje lijevih političkih stranaka, posebice PvdA, mogli opisati kao aktivno, dok je kod konzervativnih stranaka poput CDA i VVD-a prisutnije reaktivno djelovanje. U PvdA ova aktivnost ima uzroke u nezadovoljstvu društvenom situacijom, nepovjerenjem u ono što će napraviti ili bi trebale napraviti političke stranke koje ne pripadaju ljevici i svojevrsnim općenitim nestrpljenjem. Sasvim je jasno da je ne-strpljiva skupina ljudi (u ovome slučaju političke stranke) sklonija nametanju odluka nego često puta dugotrajnom pregovaranju, ali budući da niti jedna stranka u Nizozemskoj nije nikada do-bila većinu u parlamentu, jednostavno su bili prisiljeni na pregovaranje (isto, 193).

U većini područja javnih politika stil javnih politika u Nizozemskoj ima obilježja reaktivnosti, što je slično drugim europskim zemljama. Ova reaktivnost naročito se očitovala kroz osnivanje različitih savjetodavnih povjerenstava i tijela. Najprije se uoči određeni problem, potom se osni-vaju povjerenstva i tek tada se započinje rješavanje problema. Prvi savjetodavni odbori pojavlju-ju se početkom 20. stoljeća - u prvoj četvrtini 20. stoljeća nastao je značajan broj interesnih sku-pina koje su zahtijevale od Vlade da osnuje savjetodavne odbore koji bi trebali biti konzultirani prije donošenja Vladinih odluka. Razvojem ovih odbora postojala je mogućnost da dođe do sma-njenja utjecaja Parlamenta pa se to pokušalo spriječiti izmjenama ustava 1922. godine po kojima se „službena savjetodavna tijela mogu osnivati samo zakonski i samo s dopuštenjem Parlamen-ta” (isto, 169). U stvarnosti je, međutim, samo relativno mali broj službenih savjetodavnih odbo-ra zaista ustrojen na ovaj način. Ova savjetodavna tijela, kojima se institucionalizira pristup in-teresnih skupina vlasti, daju savjete na zahtjev Vlade ili na vlastitu inicijativu. U njima se nala-ze dužnosnici, neovisni stručnjaci iz akademske zajednice i predstavnici interesnih skupina, a ra-znolikosti i broj savjetodavnih skupina je velik. Ova savjetodavna tijela osiguravaju visoku razi-nu pristupa interesnim skupinama i konstantan protok informacija i stoga imaju značajnu ulogu u procesu stvaranja javnih politika, a upravo stoga što im je Vlada osigurala sudjelovanje u obli-kovanju javnih politika, interesne skupine Vladine odluke doživljavaju kao više legitimne (Daal-der/ Irwin, 1974., 61).

U tim brojnim vijećima, savjetodavnim tijelima i povjerenstvima u kojima se interesne skupi-ne ili skupine za pritisak susreću s administracijom i pregovaraju, zapravo se formalno ne dono-se odluke, ali „njihovi savjeti se teško mogu ignorirati budući da dolaze od stručnjaka i specijali-sta“ (Deschouwer, 2002., 173). Uloga Parlamenta i političkih stranaka u procesu donošenja odlu-ka značajno je oslabila (Ankersmit, 2000., 134-137), u prvom redu s fragmentacijom države i pre-mještanjem politike iz tradicionalnog centra na brojne točke između javne uprave i društva, koje je potaknuo nastanak brojnih interesnih skupina. Daljnje slabljenje još više je potaknulo ispre-

laciji pa su tako, primjerice, svi socijalni partneri 1993. godine prihvatili tzv. „Pakt solidarnosti“ čija je svrha bilo ubrzavanje rekonstrukcije Istočne Njemačke, uključujući i hitne mjere poput op-terećenja poreza na dohodak u visini od 7,5 posto (Nakano, 2005., 14).

Od svih ovih konsenzualnih postupanja posebno je važna kooperativna oporba: logika koja stoji iza djelovanja kooperativne oporbe sastoji se u shvaćanju da se „nadziranje vlade ne postiže posredstvom pojedinačnih mjera i poboljšanjem pomoćnih instrumentalnih sredstava, već prije svega aktivnošću učinkovite oporbe“ (beyme, 1999., 209). Kooperativna oporba naglašava spre-mnost na sklapanje koalicijskih vlada te spremnost na pregovore i kompromise između vlasti i oporbe putem tzv. „radnog parlamenta“ (bartle, 2002., 7). Unatoč otvorenim, često puta i oštrim, sukobima u njemačkom parlamentu sasvim je očito kako je sukobljavanje vlasti i oporbe u bun-destagu ipak više retoričkog karaktera i da se aktivnosti u parlamentu mogu opisati kao „koope-rativni parlamentarizam“. beyme navodi indikativni primjer 6. bundestaga u kojem su oporbe-ni CDU/CSU dali svoj pristanak za 93% svih donesenih zakona, a zanimljivo je da je oporba odo-bravala vladine prijedloge čak i u onim situacijama kada je parlamentarna većina glatko odbijala oporbene zamjerke ili prijedloge. Većina zakonskih inicijativa došla je od stranaka na vlasti i u pr-vih deset izbornih razdoblja samo je 7,8% svih zakona proizašlo od oporbenih inicijativa.

Kooperativno ponašanje nije nešto što je nastalo preko noći ili što je postojalo oduvijek – ako pogledamo, primjerice, razdoblje od 1949. do 1952. godine kada je SPD bio pod vodstvom Kurta Schumachera, uočit ćemo da je SPD provodio „politiku militantne konfrontacije“ dajući, mnogo više nego u kasnijim godinama, zakonske inicijative i iznoseći parlamentu svoja rješenja kao al-ternativu na prijedloge vladajućih. Tridesetak godina kasnije Zeleni unose u bundestag novi duh oporbenjaštva, ali većina njihovih zahtjeva i zakonskih inicijativa nisu dobivali potporu etabli-ranih stranaka. Povećana sklonost suradnji s oporbom bila je naročito izražena u krizama ugro-ženosti izvana, poput gradnje berlinskog zida, kada je SPD nakon izbora za bundestag 1961. go-dine zagovarao tvorbu vlade svih stranaka zbog teškog nacionalnog stanja koje je nastalo grad-njom zida. Također i u situacijama unutarnje ugroženosti, poput one iz 1977. godine kada su Cr-vene brigade otele Hanns-Martina Schleyera, predsjednika konfederacije udruženja poslodava-ca, došlo je do intenzivnije suradnje s oporbom (beyme, 1999., 209-210).

Konsenzualna suradnja bila je također snažno prisutna i u razdoblju nakon ujedinjenja (1990.–1995.) koje Zohlnhöfer naziva politikama „post-unifikacijskog konsenzusa“ (Zohlnhöfer, 2003., 139). Natjecanje za glasove nije igralo veliku ulogu u godinama nakon ujedinjenja i u tom su razdoblju vlada i oporba uspijevale naći kompromise u većini slučajeva. Razlog tomu je relativ-no slična percepcija problema između Savezne vlade i oporbe i iz te je zajedničke percepcije pro-izašla suradnja. Suradnja je vidljiva na primjeru reforme željeznica i telekomunikacija: svi veto igrači zajednički su definirali problem, tj. nastala je zajednička percepcija da status quo nije više održiv. Do promjene stajališta došlo je zbog slične percepcije situacije ekonomske krize koja je održanje postojećeg stanja učinila nemogućim, a produbljivanje ekonomske krize izazvalo je me-đusobno približavanje velikih političkih stranaka (isto, 142-143).

4. sTvARAnje jAvnIH PoLITIkA U nIzozeMskoj

Nizozemski stil javnih politika obilježava reaktivno rješavanje problema javnih politika (Vla-da „prihvaća reaktivnu vatrogasnu odluku“ - Hague/ Harrop/ breslin, 2001., 431), ali kroz kon-zultacije sa svim zainteresiranim stranama, što je posljedica konsocijacijske (političke) kulture.



166 167

Konsocijacijska demokracija razvila se iz nužnosti očuvanja društvene i političke stabilnosti u društvu podijeljenom duž religioznih i društvenih rascjepa. Najvažnija značajka konsocijacij-ske demokracije je usuglašavanje elita: i ovako duboko podijeljena društva „mogu uživati u sta-bilnoj demokratskoj vlasti ako se politički vođe zauzmu za takvo donošenje odluka koje vodi po-vezivanju, a ne sukobljavanju“ (isto, 103). Za ovakvo donošenje odluka neophodno je da kod elita postoji svijest o opasnostima koje mogu nastati iz segmentacije, a također istodobno i volja da se one uklone. Za zemlje u kojima je tijekom povijesti postojala sklonost prema umjerenosti i kom-promisu izvjesnije je da će se razviti konsocijacijska demokracija, stoga ne iznenađuje da se u Ni-zozemskoj, koja nije nikada imala neko duže razdoblje apsolutizma, očuvala „tradicija razgrana-tih i raspršenih odnosa moći“(isto, 104), a čisto pravilo većine, koje Lijphart naziva „demokrat-skim ekvivalentom kraljevskog apsolutizma“ (isto), nikada nije postalo nešto neupitno ili sva-kodnevno u Nizozemskoj.

Lijphardtovo objašnjenje ovih važnih političkih pojava u nizozemskom sustavu često je bilo predmet kritika. Jones (2002., 69) smatra da je od sporazuma Pacificatie iz 1917. godine7, politike akomodacije i od konsocijacijske demokracije napravljen svojevrsni mit: prema Jonesu, podje-le u nizozemskom društvu ipak nisu nikada bile toliko potpune kao što to taj mit sugerira, a niti institucionalizacija podjela nije nikada bila toliko opsežna koliko to tvrdi politika akomodacije8. Nakon vrhunca konsocijalizma koji se, prema Lijphartu, odvijao od 1917. do 1967. godine otpoči-nje proces raspadanja podjele na supkulture, ali unatoč tome što su političke promjene u posljed-njih pola stoljeća u Nizozemskoj prouzrokovale promjene u političkoj kulturi, institucije konsoci-jacijske demokracije, uključujući višestranački karakter političkog sustava i izborno pravo, osta-le su iste (Daalder, 1988.). bez obzira na to što je nestala podjela na subkulturne skupine, mno-gi elementi Lijphardtovog modela i nepisana „pravila igre“ poput traženja konsenzusa, prilagod-be, pragmatizma, tolerancije i proporcionalnosti i dalje imaju snažan utjecaj na oblikovanje nizo-zemske politike (Waarden, 1992., 154).

U skladu s vrijednostima konsocijacijske demokracije funkcionira također i vlada, najvažniji akter javnih politika u Nizozemskoj. Nizozemska vlada jest „arena sukoba, ali je isto tako i tijelo odgovorno za stvaranje Vladinih javnih politika“ (Timmermans, 2006., 273). Vlada se sastoji od ministara i državnih sekretara. Nizozemsko vijeće ministara (Ministerraad van het Koninkrijk) je Izvršno vijeće Nizozemske vlade, kojeg sačinjavaju svi ministri, i ovo Izvršno vijeće, koje inicira zakone i javne politike, zasjeda jedanput tjedno i donosi kolegijalne odluke. Zašto baš kolegijal-ne odluke? Kolegijalno odlučivanje nastalo je u Republici sedam ujedinjenih provincija s kraja 16. stoljeća kao izraz pobune provincija protiv apsolutističke vlasti. Kolegijalna vlast postala je sre-dišnji element politike u Republici jer „ne samo da je bilo potrebno uvažavati suverenitet provin-cija, već je federalizam formiran kao zaštita od monopolizacije moći“ (Waarden, 1992., 153). Iako sve provincije nisu bile jednake po veličini i po snazi, imale su jednak broj glasova u različitim ti-jelima. Osim toga, prema nizozemskim shvaćanjima, nitko nema pravo vršiti nadzor nad dru-gima samo na temelju svojeg položaja, već jedino ako govori i djeluje u ime skupine (Hendriks, 2003., 18). Na zatvorenim zasjedanjima ministri mogu slobodno raspravljati o predloženim od-lukama i izreći svoje mišljenje o bilo kojem aspektu vladine politike. Upravo stoga što se odluke donose iza zatvorenih vrata, svi sudionici su u mogućnosti da rade kompromise bez straha da će javnost pomisliti da su izdali svoje temeljne stavove (isto, 15). Tijekom zasjedanja teži se postiza-

7 Sporazum su sklopile različite elite i njime je postignut dogovor o jednakom financijskom tretmanu posebnih (konfesionalnih) i javnih obrazovnih ustanova, uvedeno je opće pravo glasa za muškarce te je zakonski regulirano pitanje socijalnog osiguranja (Hupe, 1993., 370).

8 Kritiku Lijphartovog modela konsocijacijske demokracije vidi također u Putten, 1982., 171, Daalder, 1988., 153-157 i Kasapović, 2005., 69-76.

plitanje uprave i društva, najprije kroz nestajanje hijerarhijskog poretka u odnosu između jav-ne uprave i društva ili čak unutar same javne uprave, a potom i kroz nastanak fenomena poput „co-managementa“, gdje lokalne vlasti, u konzultaciji s industrijom i ostalim dionicima, donose potrebne odluke, i samoupravnih tijela, koja imaju konstitucionalno prilično nejasno mjesto iz-među države i društva (isto,132). Ovi oblici decentralizacije donošenja odluka i raspršenje toča-ka u kojima se odluke donose otežali su aktivno rješavanje problema, budući da se problemi tre-baju promatrati i diskutirati na brojnim razinama, prije nego li se o njihovom rješavanju done-se konačna odluka.


Druga dimenzija stila javnih politika povezana je s načinom donošenja odluka: vlada može biti sklona nametanju odluka, a može odluke donositi i u konsenzusu s ostalim akterima javnih politika. U Nizozemskoj je uobičajeno da Vlada donosi odluke vezane za javne politike nakon opsežnih usuglašavanja. Donošenje odluka usuglašavanjem i konsenzusom u Nizozemskoj ima dva uzroka: jedan od njih leži u konsocijacijskoj političkoj kulturi i tradiciji, a drugi u specifičnoj strukturi najvažnijeg nizozemskog aktera javnih politika: izvršne vlasti.

Nizozemska politička kultura dugo vremena promatrala je politiku uglavnom kao međusob-no usklađivanje interesa. Pluralizam u Nizozemskoj ima početke duboko u prošlosti: još u labavo strukturiranoj Republici sedam ujedinjenih provincija, koja je postojala od 1579. do 1795. godine, nizozemske elite uočile su nužnost politike prilagođavanja5. Od samih tih početaka državnosti Nizozemska je bila geografski fragmentirano društvo, u kojem su se pri donošenju odluka lokal-ne elite trebale stalno konzultirati s građanima te međusobno, a odsutnost samo jednog centra moći koji bi bio dominantan olakšala je nastanak pluralističke tradicije u kojoj se posebna pažnja posvećivala manjinama “budući da su ionako postojale jedino manjine” (Hupe, 1993., 370-371). Iz tih vremena datiraju karakteristike nizozemskog političkog života koje su i danas aktualne: ne-povjerenje u jaku, centraliziranu političku moć; težnja za proporcionalno donesenim odlukama i kolegijalnim stilom vladanja, i što je posebice važno, nastojanje da odvojene grupacije u društvu, koliko god je to moguće, treba prepustiti samima sebi (Daalder/ Irwin, 1974., 59).

Ta specifična tradicija bila je ojačana tijekom 19. i 20. stoljeća razvojem sustava manjinskih subkultura koje su organizirale svoj dio društva na temelju specifične religijske ili ideološke per-spektive. Ovaj sustav oštro podijeljenog društva koje unatoč podjelama stabilno i miroljubivo funkcionira naziva se još i konsocijacijska demokracija. Arend Lijphart je na primjeru prilagod-be elita u nizozemskoj politici postavio temelje konsocijacijskoj demokraciji u svojem djelu „The Politics of Accomodation: pluralism and democracy in Netherlands“6, objavljenom 1968. godi-ne. Konsocijacijska demokracija, prema Lijphartu (1992., 32), ima četiri bitne karakteristike (ele-menta). Prvi i najvažniji element jest činjenica da je na vlasti „velika koalicija političkih vođa svih značajnih segmenata određenog pluralnog društva“. Preostala tri osnovna elementa konsocija-cijske demokracije su: „međusobni veto“ čija je svrha da dodatno zaštiti vitalna manjinska pra-va, „proporcionalnost“ koja služi kao temeljno mjerilo prilikom imenovanja državnih službeni-ka i dužnosnika, a također i pri raspodjeli javnih sredstava, a četvrti element je „visok stupanj sa-mostalnosti svakog segmenta u odlučivanju o unutarnjim pitanjima“.

5 O nastanku nizozemske države detaljnije vidi Waarden, 1992., 142-144.

6 Prema naslovu Lijphartovog djela, konsocijacijska politika u Nizozemskoj često se naziva “politika akomodacije”.



168 169

Dakle, Nizozemska je od svojeg osnutka bila podijeljena na brojne manjine pa se tako u okru-ženju „konstantne recipročne opozicije ustalio običaj traženja rješenja kroz spore pregovore i međusobne ustupke“ (Waarden, 1992., 153). Vjerojatno se najozbiljnija zamjerka konsocijacij-skoj demokraciji može izreći po pitanju njezinog mogućeg neuspjeha u ostvarivanju i održava-nju političke stabilnosti, budući da neke od njezinih karakteristika mogu dovesti do neefikasno-sti (Lijphart, 1992., 56).

5. sTvARAnje jAvnIH PoLITIkA U HRvATskoj

Proučavanje javnih politika u Hrvatskoj u „ranoj je fazi razvoja“ (Petak, 2006., 73), a radovi koji problematiziraju javne politike i hrvatski kontekst javnih politika gotovo da i ne postoje. To i ne čudi budući da su javne politike relativno novo područje u Hrvatskoj i da su se prvi radovi po-svećeni znanosti o politikama pojavili tek krajem osamdesetih godina, dakle, sa skoro trideset godina zakašnjenja u odnosu na SAD i zemlje zapadne Europe (isto, 66). Vrlo sličnu situaciju gle-de razvoja znanosti o politikama nalazimo i u većini zemalja srednje i istočne Europe u kojima su tijekom komunističkog razdoblja znanosti o politikama bile uglavnom nepoznate ili egzotične (Petak, 2007., 207). Unatoč tom znatnom kašnjenju, javne politike „u svojemu nastavnom, istra-živačkom i primijenjenom aspektu, posljednjih dvadesetak godina postupno hvataju priključak na svjetski trend razvoja te discipline“ (isto, 210).

Kako ne postoje radovi o stilu javnih politika u Hrvatskoj, ovim radom pokušat ćemo popu-niti neke od praznina u proučavanju javnih politika u Hrvatskoj. Analizirat ćemo stil javnih poli-tika i pokazati da su reaktivno rješavanje problema te nametanje odluka od strane Vlade u prvo-me redu posljedice procesa tranzicije te političke kulture komunizma i postkomunizma koja obli-kuje razvojne napore i ishode u Hrvatskoj.


Antikomunistička revolucija „dočekana je na Zapadu s oduševljenjem, a na Istoku s eufori-jom“ (Županov, 2002., 13), a nakon relativno kratkotrajne revolucije, započeo je mnogo duži i teži proces tranzicije. Jedno od temeljnih obilježja jest da nisu definirana pravila političke igre (Galić, 2000.), što se često zna opisivati metaforama. Metafora igre šaha, koji se istodobno igra na više ploča, ili metafora igre, tijekom koje igrač sam brzo mijenja pravila igre ukazuje na izrazitu nesi-gurnost kao jednu od ključnih značajki tranzicije koja se očituje kroz nedovoljnu predvidljivost radnji drugih sudionika, ali također i kroz nemogućnost predviđanja posljedica svojih vlastitih postupaka. U tranziciji „dileme odluka, i paradoksi određuju uspjeh ili neuspjeh političkih akcija“ (Rüb, 1996., 111) i njih može reducirati jedino institucionalizacija.

Na početku tranzicije zemlje srednje i istočne Europe mahom su se okrenule prema Zapadu, koji je postao uzor u političkom i općenito društvenom smislu i jedini smjer njihovih kretanja nakon gotovo pola stoljeća komunističke diktature (Galić, 2000.). Zapad je imao presudni utje-caj na razvoj institucija u novim demokracijama budući su na početku procesa tranzicije nove de-mokracije pokušale prenijeti ili na neki način „precrtati“ u svoje sustave institucije iz zemalja ra-zvijenih demokracija i zapadni konstitucionalizam te ga prilagoditi postojećim uvjetima (Kasa-

nju relativnog konsenzusa o svakoj odluci; iako procedura glasovanja postoji u Vijeću, ona se po-kušava izbjeći te se izuzetno rijetko koristi9.

Nizozemski izborni sustav ekstremne proporcionalnosti omogućuje velikom broju strana-ka da prijeđu izborni prag i niti jedna stranaka do sada nije bila ni blizu osvajanju većine glaso-va. Upravo zbog toga razloga, sve nizozemske vlade do sada bile su koalicijske vlade, formirane su većinskim koalicijama od kojih su gotovo sve bile „prevelike“ (Narud, 1993., 486) i uglavnom su se sastojale od dvije ili tri stranke (Timmermans, 2006., 267). Vlade se formiraju nakon „de-likatnog vaganja“(Daalder/ Irwin, 1974., 60) programskih zahtjeva, ministarskih resora i politič-kog osoblja i često puta su „rezultat mučnih kompromisa između koalicijskih partnera“ (Koole, 1989., 216). Stranke ulaze u koalicije zato što očekuju da će na neki način „zaraditi“ provođenjem javnih politika kada dođu na vlast, ili da izbjegnu ponavljanje izbora (Timmermans, 2006., 276). Formiranje koalicijskih vlada relativno je jednostavno budući da kod većine stranaka ne posto-je značajne sadržajne razlike među programima i izbornim prioritetima (Pennings, 2005., 41).

Donošenje odluka vezanih za javne politike u Nizozemskoj vladi odvija se prema određe-nim pravilima koje je Lijphart još 1968. godine opisao kao „proces prilagodbe“. Proces prilagod-be, drugim riječima, znači da je postignuti kompromis prihvatljiv svim sudionicima. Međutim, „ukoliko se sporazum ne može postići zbog neslaganja nekih skupina, druge skupine će učiniti sve samo da im se ne suprotstavljaju i bit će spremne odgoditi rješavanje problema, ukoliko zai-sta nije neophodno hitno rješavanje problema“ (Gallhofer/ Saris/ Voogt, 1994., 155). Rješenje se odgađa, a u međuvremenu dolazi do preformuliranja alternativnih opcija; one u načelu mogu biti potpuno nove, ali te kompromisne alternative mogu također sadržavati i elemente opcija koje su ranije predlagali različiti sudionici (isto, 156). Time dolazimo do još jedne važne karakteristi-ke Nizozemske vlade: glasovanje se pokušava izbjeći koliko god je to moguće (Hendriks, 2003., 15): dapače „konzultacije i suradnja su više uobičajeni nego pregovori“ (Waarden, 1992., 139). Vi-jeće ministara daje prednost jednoglasnim odlukama nad većinskima (iako su i većinske u for-malnom smislu sasvim dovoljne) i u načelu će se težiti postizanju konsenzusa, provodeći među-sobno uvjeravanje (Gallhofer/ Saris/ Voogt, 1994., 156).

S donošenjem odluka usko je povezano i specifično „načelo nemiješanja“ – ono se primjenju-je u situaciji kada ministri, čija su ministarstva uključena u pitanje o kojem se odlučuje podrže određeni prijedlog, a drugi ministri, čiji resori nisu povezani s dotičnim pitanjem, uglavnom će se suzdržati od komentiranja ili predlaganja izmjena tog prijedloga (isto, 155-156). U donošenju kolektivnih odluka važno je također još jedno „konsocijacijsko pravilo“: osjetljiva ili kontrover-zna pitanja treba depolitizirati koliko god je to moguće (Hendriks, 2003., 15). Ovo pravilo seže u doba kada je bila aktualna politika akomodacije: da bi vlast bila prihvatljiva svim supkulturnim skupinama, vlada je morala stajati po strani od dnevnopolitičkih prepirki (Andeweg, 1988., 131).

U istraživanju koje su Gallhofer i dr. proveli proučavajući odluke donesene na području vanj-ske politike u razdoblju od 1900. do 1955. godine, pokazalo se da stranačka pripadnost prilikom odlučivanja nije igrala nikakvu ulogu. Ne smijemo zaboraviti da ključni ministri dolaze iz razli-čitih stranaka koalicije pa možemo zaključiti da njihovo sudjelovanje, rasprava i odlučivanju nije bilo povezano s uskim stranačkim razmišljanjima (isto, 162). Ovo istraživanje pokazalo je da je prilikom donošenje odluka izuzetno rijetko došlo do „trgovanja“, u smislu razmjene ustupaka o različitim pitanjima, inače karakterističnog za politiku u SAD-u. Ukoliko se trebalo pribjeći ne-kom obliku trgovanja ili pregovaranja, donositelji odluka pokušavali su postići kompromis, tj. srednje rješenje u odnosu na inicijalne prijedloge (Gallhofer/ Saris/ Voogt, 1994., 168).

9 http://en.wikipedia.org/wiki/Council_of_Ministers_of_the_Netherlands



170 171

svoju kontrolnu funkciju budući da su njezini stavovi u ovom segmentu javnih politika mahom vrlo slični stavovima stranke na vlasti.

Samovoljno ponašanje i nametanje odluka vezanih za javne politike proizlazi iz nasljeđa ko-munističkog režima i političke kulture koja je nastala u tom razdoblju. Ova politička kultura na-stala je u političkom sustavu u kojem je svemoćna komunistička partija nadzirala sve segmente političkog i društvenog života. Monopol vlasti održavala je silom, a eventualna kritička ili opor-bena strujanja bila su onemogućena budući da su kolektivne aktivnosti izvan njezine kontrole uglavnom bile zabranjene, a civilno društvo, koje je moglo biti korektiv vladajuće nomenklature, gotovo da i nije postojalo (Galić, 2000.).

„Analiziranje političkih obrazaca iz prošlosti pomaže nam da bolje razumijemo politički svi-jet današnjice“ (Karklins, 2007., 80) jer nasljeđe autoritarne vladavine bitno utječe na političke stavove građana i političara, a isto tako i na političke odnose u novim demokracijama (Williams, 2000., 8). Neke političke navike jednostavno su prenesene iz komunističkog sustava u nove de-mokracije, a neka obilježja starih sustava utjecala su na nove. Jedno od tih obilježja je i mono-pol Komunističke partije na donošenje važnih odluka jer se u takvom sustavu smatralo da samo „Komunistička partija mora biti vodeća politička snaga i da samo ta Partija zna što je javni inte-res“ (Karklins, 2007., 81). Isto kao i njihovi prethodnici, političari iz novih demokratskih sustava također pokušavaju stvoriti monopol na donošenje odluka.

Unutar komunističkih sustava javne politike imale su drugačije značenje nego u zemljama ra-zvijene demokracije budući da su to bili sustavi u kojima je sav politički i općenito društveni život bio pod snažnim utjecajem državnog planiranja i regulacije. Procesi stvaranja javnih politika koji su postojali u tom sustavu također se ne mogu uspoređivati s onim u zemljama razvijenih demo-kracija budući da nije postojalo razlikovanje države i društva, a s obzirom na to da nije bilo razvi-jeno civilno društvo, akteri u procesu stvaranja javnih politika bili su isključivo državna i partij-ska tijela. Kako civilno društvo, kao akter koji stoji nasuprot državi i njezinim institucijama nije bilo dio procesa stvaranja javnih politika, jedino što se u toj situaciji može detaljnije analizirati su sukobi između različitih struja i frakcija unutar državno-partijskog aparata. Građani se u proce-su stvaranja javnih politika pojavljuju tek kao posve marginalna kategorija (Zakošek, 1987., 32), a slična uloga bila je namijenjena i stručnjacima koji su također imali male ovlasti za utjecanje na oblikovanje javnih politika (baskin, 1987., 55) jer se rješenja vezana uz javne politike nisu odabi-rala zbog njihove kvalitete ili stvarne neophodnosti, već zato što su bila u pravom trenutku pri ruci donositeljima odluka. Možemo zaključiti da su odluke vezane za javne politike „proizlazile manje iz potrage za pravim rješenjima, a više iz stjecaja tijekova problema, rješenja, sudionika i političkih situacija“ (isto, 44-45): iako su stručnjaci nastojali proširiti raspravu, implementacija novih politika ovisila je isključivo o podršci političkih elita (isto, 52).

Tijekom 70-ih i 80-ih godina 20. stoljeća odlučivanje u procesu stvaranja javnih politika teme-ljilo se isključivo na odnosu snaga različitih privrednih i partijskih subjekata, a utjecaj javnosti na proces stvaranja javnih politika bio je nemoguć zbog stvarne nemoći delegatskih skupština. Ova situacija potrajala je do kraja 80-ih godina, kada nastaju početni oblici različitih javnih diskusija, ali izrazito malobrojniji i slabiji od onih u zemljama razvijenih demokracija (Zakošek, 1987., 33-34). Stvarna uloga građana bila je posve minorna i oni nisu imali gotovo nikakav utjecaj na odlu-ke vezane za javne politike koje je politički aparat naprosto predstavljao javnosti, a zatim u „ritu-alnoj ‘javnoj diskusiji’ organizirao plebiscitarnu potporu“ (isto, 37-38) i na taj način želio prikaza-ti legitimitet donesenih odluka. Na nespremnost vladajuće elite da surađuje s građanima ukazu-je i činjenica da Partija nije nikome dopuštala da joj bude partner u bilo kojem obliku djelatnosti

pović, 1996., 42). Kako se je cijeli proces odvijao u vremenski relativno kratkom razdoblju, javlja-ju se brojni problemi budući da nove demokracije nisu imale vremena za polagano učenje i stje-canje iskustava (Offe, 1997., 34).

Cjelokupna politička situacija od 1990. godina naovamo djelovala je pomalo kaotično – tran-zicija koja je uključivala rat, poraće i proces europskih integracija donosila je svakodnevno razli-čite probleme te vrlo često nije bilo moguća anticipirati probleme tako da je u Hrvatskoj većina problema javnih politika rješavana reaktivno, tj. nakon što su se pojavili. U Hrvatskoj je postav-ljanje politika na dnevni red u većoj mjeri definirano Poslovnikom Vlade - pitanja vezana uz po-jedine politike uglavnom rješavaju tijela koja se nazivaju koordinacijama, a čine ih ministri, rav-natelji različitih državnih tijela te ministar financija. Ministar financija je najmoćnija osoba u ko-ordinacijama i on donosi odluku o količini proračunskih sredstava kojima će se popratiti odre-đena nova regulativa. Posebno je problematično što se te odluke ne temelje na analizi regulati-ve i potencijalnih troškova ili dobiti od nove regulative, već ministar financija proizvoljno dono-si odluke, zapravo ih nameće drugim akterima, ne osiguravši pritom nikakvu razinu transparen-tnosti. Dodatni problem je u vrlo krakom roku za očitovanje o toj regulativi koji iznosi najviše se-dam dana, a unutar tako kratkog roka nemoguće je adekvatno predvidjeti sve učinke nove regu-lative pa se ovdje osim problema transparentnosti pojavljuje također i pitanje odgovornosti (Pe-tak/ Petek, 2006., 20-21). Ova nezavidna situacija dodatno se komplicira kod oblikovanja slože-nijih politika u kojima sudjeluju različita ministarstva ili sektori javnih politika budući da ne po-stoji tijelo koje bi analiziralo adekvatnost predložene regulacije u pojedinim sektorima i koordi-niralo različita tijela, savjetujući ih pritom o „zajedničkim ciljevima koje trebaju slijediti u svojim sektorskim politikama“ (Petak, 2008., 22).

Pored ovih nedostataka koji se javljaju tijekom postavljanja politika na dnevni red i formula-cije politika, u Hrvatskoj ne postoji ni tijelo koje bi se bavilo praćenjem i evaluacijom javnih po-litika (Petak/ Petek, 2006., 22). Vrlo je upitno i provođenje nadzora politika budući da niti jedno od ministarstava, a ni Sabor nemaju tijelo ili jedinicu koja bi vršila nadzor i evaluaciju te davalo eventualne smjernice za modifikaciju javnih politika. Da se stvaranje i implementacija javnih po-litika uglavnom temelje na proizvoljnosti i improvizaciji, najbolje opisuje činjenica da ne posto-ji sustavno prikupljanje podatka niti evaluacija rezultata (Petak, 2006., 70) i učinaka javnih po-litika. Slična situacija je i u drugim tranzicijskim zemljama gdje je „doneseno mnogo strategija i programa (...), usvojeni su novi zakoni i stvorene nove strukture, ali je uspjeh svih tih mjera bio ograničen“ (Karklins, 2007., 162).


Nametanje kod donošenja odluka vezanih za javne politike, kao jedna od dimenzija stila jav-nih politika, snažno je prisutno u Hrvatskoj – to je u prvom redu posljedica političke kulture (post)komunizma koja i dalje ima utjecaj na politiku, a također i na proces stvaranja javnih poli-tika u Hrvatskoj. Takav način donošenja odluka može se naći u raznim područjima javnih politi-ka poput, primjerice, procesa proračunskog odlučivanja. Petak (2001., 152) u procesu proračun-skog odlučivanja nalazi visoku razinu političke samovolje. U ovoj prilično poražavajućoj situaci-ji ključnu ulogu ima stranka na vlasti, a ostali subjekti, poput udruga i sindikata, gotovo su pot-puno isključeni iz procesa odlučivanja. Oporba je također skoro nevidljiva i uglavnom ne obavlja



172 173

LITeRATURA

Adolino, Jessica R./ blake, Charles H., 2001.: Comparing Public Policies. Issues and Choices in Six Industrialized Countries, CQ Press, Washington D.C.Ahonen, Guy, 1986.: Do policies develop like scientific paradigms? On occupational safety and health legislation in Finland, European Journal of Political Research, 14: 305-319. Ankersmit, F.R., 2000.: Het staatsrecht versus de politieke partij. Het euvel van de ministeriële verantwoordelijkheid, Jaarboek 1999 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen, 125-155.bartle, Ian, 2002.: When Institutions No Longer Matter: Reform of Telecommunications and Electricity in Germany, France and britain, Journal of Public Policy, (22) 1: 1-27.baskin, Mark, 1987.: Politički proces i policy zajednice u jugoslavenskoj migracijskoj politici, Politička misao, (24) 3: 43-56.beyme, Klaus von, 1999.: Politički sustav Savezne Republike Njemačke, Panliber, Osijek.beyme, Klaus von, 1985.: Policy-making in the Federal Republic of Germany: a systematic introduction, u: beyme, Klaus von/ Schmidt, Manfred G. (ur.): Policy and Politics in the Federal Republic of Germany, Gower, Aldershot.brunazzo, Marco/ Della Sala, Vincet, 2007.: The Variable Geometry of Policy Styles: Italy from weak to stronger state?, paper presented to the European Union Studies Association Conference, Montreal, 17-19 May 2007 - http://www.unc.edu/euce/eusa2007/papers/brunazzo-m-10f.pdf .Clemens, Clay, 2005.: Polarization and Consensus in West German Foreign Policy, 1949-1990, Taiwan Journal of Democracy, (1) 2: 25-48.Colebatch, Hal K., 2006.: Javne politike i upravljanje, u: Petak, Zdravko (ur.): Anali Hrvatskog politološkog društva 2005., Hrvatsko politološko društvo, Zagreb.Colebatch, Hal K., 2005.: Javne politike i policy analiza: modeli, kultura i praksa, u: Petak, Zdravko (ur.): Anali Hrvatskog politološkog društva 2004., Hrvatsko politološko društvo, Zagreb.Colebatch, Hal K., 2004.: Policy, Fakultet političkih znanosti, Zagreb.Conradt, David P., 2002.: Germany, u: Hancock, M. Donald/ Conradt, David P./ Peters, b. Guy/ Safran, William/ Zariski, Raphael (ur.): Politics in Western Europe: An Introduction to the Politics of the United Kingdom, France, Germany, Italy, Sweden, and the European Community, Chatham House Publishers, Chatham. čular, Goran, 2004.: Organisational Development of Parties and Internal Party Democracy in Croatia, Politička misao, (41) 5: 28–51.Daalder, Hans, 1988.: Het nederlandse partijstelsel in het licht van algemene modellen, Jaarboek 1987 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen, 153-171.Daalder, Hans/ Irwin, Galen A., 1974.: Interests and Institutions in the Netherlands: An assesment by the People and by the Parliament, Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, 413, 58-71. Deschouwer, Kris, 2002.: The Colour Purple: The End of Predictable Politics in the Low Countries, u: Webb, Paul/ Farell, David M./ Holliday, Ian (ur.): Political Parties in Advanced Democracies, Oxford University Press, Oxford. Dyson, Kenneth, 1982.: West Germany: The Search for a Rationalist Consensus, u: Richardson, Jeremy (ur.): Policy Styles in Western Europe, George Allen & Unwin, London, boston, Sydney.Galić, branka, 2000.: Politička kultura “novih demokracija”, Revija za sociologiju, (31) 3-4: 197-209.

jer se bojala da bi se na taj način legalizirao pluralizam elita i oslabio jednopartijski politički su-stav, a sama bi Partija izgubila politički monopol (Županov, 2002., 28).

Političari u novim demokracijama pokušavaju ponovno stvoriti monopol na donošenje od-luka (Karklins, 2007., 81) isključujući pritom građane, interesne skupine, organizacije civilnog društva i slične subjekte iz procesa donošenja odluka pošto oni mogu imati različite interese i zastupati rješenja drugačija od vladajućih političara. Nametanje odluka vezanih za javne politi-ke, kao posljedica nasljeđa političke kulture komunizma i ideje da samo komunistička partija, a kasnije u doba višestranačja stranka na vlasti, zna što je javni interes, i dalje je snažno prisutno u Hrvatskoj, usprkos tome što je demonopolizicija procesa donošenja odluka „jedan od stupo-va prevencije korupcije, ali je također od ključnog značenja i za osiguravanje odgovornosti“ (isto, 124). Samovolja u odlučivanju dijelom je posljedica i unutarnjeg funkcioniranja političkih strana-ka u Hrvatskoj – kako političke stranke samovoljno postupaju prema van, u odnosu na građane i druge subjekte, isto tako samovoljno postupaju i prema unutra, prema vlastitoj stranci. Snaž-na „centralizacija moći“ (čular, 2004., 44) vidljiva je iz organizacije stranaka koje su liderski kon-cipirane te nije uobičajeno raspravljanje ili prigovaranje odlukama i stavovima stranačkih vođa.

6. zAkLjUčAk

U ovome radu primijenili smo koncept stila javnih politika kako bismo prikazali razlike u stvaranju i provođenju javnih politika u Njemačkoj, Nizozemskoj i Hrvatskoj, te smo pritom ana-lizirali način rješavanja problema javnih politika i način donošenja odluka vezanih za javne poli-tike. Pokazalo se da je rješavanje problema javnih politika u Njemačkoj i Nizozemskoj u određe-noj mjeri bilo uvjetovano strankama na vlasti, odnosno, lijeve stranke su na probleme javnih po-litika reagirale aktivno dok su one desne djelovale reaktivno. Reaktivno rješavanje problema jav-nih politika u Hrvatskoj u prvom je redu posljedica procesa tranzicije, odnosno, niza vrlo razli-čitih dinamičnih događanja od 1990. godine naovamo, gdje vrlo često, iz sasvim opravdanih ra-zloga, nije bilo moguće predvidjeti potencijalne probleme i aktivno djelovati. Na drugu dimenzi-ju stila javnih politika, način donošenja odluka vezanih za javne politike, značajno su utjecala ra-zličita povijesna iskustva i (politička) kultura. Njemački konsenzualni stil donošenja odluka ve-zanih za javne politike i stvaranja politika u mnogome se razlikuje od nizozemskog: autoritar-na priroda ranijih režima razvila je u Njemačkoj sklonost promatranja natjecanja kao “disfunk-cionalnog“ pa je od nastanka Savezne Republike postojala želja za izbjegavanjem sukoba među strankama i ishodima u kojima pobjednik uzima sve te situacijama u kojima jedna skupina ili po-litička stranka drži monopol na vladine politike. Na temelju takvih razmišljanja razvili su se kor-poratističko partnerstvo i konsenzualno dogovaranje. U Nizozemskoj se, pak, težilo konsenzusu da se izbjegnu sukobi između supkulturnih skupina te da se postigne jednoglasnost koja se sma-trala jamstvom za izbjegavanje sukoba između manjinskih skupina. U Hrvatskoj su odluke veza-ne za javne politike uglavnom donošene po obrascu naslijeđenom iz komunizma: Vlada, odno-sno stranka na vlasti, ima monopol na donošenje odluka te pokušava isključiti građane, intere-sne skupine, organizacije civilnog društva i slične subjekte iz procesa donošenja odluka, s obzi-rom na to da oni mogu imati drugačije interese i zastupati rješenja koja se razlikuju od Vladinih.



174 175

Mirjana (ur.): Izlazak iz množine? Stanje hrvatske političke znanosti, Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb. Petak, Zdravko, 2006.: Europeization and Policy-making in the National Context: The Work of Policy in Croatia, Politička misao, (43) 5: 61-75. Petak, Zdravko, 2002.: Komparativne javne politike: mogu li se uspoređivati rezultati djelovanja vlada?, Politička misao, (39) 1: 51-62.Petak, Zdravko, 2001.: Proračunska politika Sabora, u: Kasapović, Mirjana (ur.): Hrvatska politika 1990. – 2000. Izbori, stranke i parlament u Hrvatskoj, Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb.Petak, Zdravko/ Petek, Ana, 2006.: Analiza politika u Hrvatskoj: Primjer politike prema mladima, u: Petak, Zdravko/ Petek, Ana/ Kekez, Anka (ur.): Politika prema mladima u Republici Hrvatskoj. Primjena analize javnih politika u radovima studenata Fakulteta političkih znanosti, DIM, Zagreb.Putten, Jan van, 1982.: Policy Styles in the Netherlands: Negotiation and Conflict, u: Richardson, Jeremy (ur.): Policy Styles in Western Europe, George Allen & Unwin, London, boston, Sydney.Radaelli, Claudio/ Karagiannis, yannis, 2008.: Policy making, u: Radaelli, Claudio (ur.): Comparative Politics. Oxford University Press, Oxford.Richardson, Jeremy, 1982.: Convergent Policy Styles in Europe?, u: Richardson, Jeremy (ur.): Policy Styles in Western Europe, George Allen & Unwin, London, boston, Sydney. Richardson, Jeremy/ Gustafsson, Gunnel/ Jordan, Grant, 1982.: The Concept of Policy Style, u: Richardson, Jeremy (ur.): Policy Styles in Western Europe, George Allen & Unwin, London, boston, Sydney.Rüb, Friedbert W., 1996.: Die Herausbilding politischer Institutionen in Demokratisierungsprozessen, u: Merkel, Wolfgang (ur.): Systemwechsel 1: Theorien, Ansätze und Konzepte der Transitionsforschung, Leske + budrich, Opladen.Schütt-Wetschky, Eberhard, 1997.: Interessenverbände und Staat, Wissenschaftliche buchgesellschaft, Darmstadt.Streeck, Wolfgang, 2006.: The Study of Interest Groups: before ‘The Century’ and After, u: Crouch, Colin/ Streeck, Wolfgang (ur.): The Diversity of Democracy: Corporatism, Social Order and Political Conflict. Edward Elgar, London, 3-45.Timermans, Arco, 2006.: Standing apart and sitting together: Enforcing coalition agreements in multiparty systems, European Journal of Political Research, 45: 263-283.Turner, John, 2002.: Policy proces, u: Axford, barrie i dr.: Uvod u politologiju, Politička kultura, Zagreb.Waarden, Frans van, 1992.: The historical institutionalization of typical national patterns in policy networks between state and industry. A comparison of the USA and Netherlands, European Journal of Political Research, 21: 131-162. Williams, Robert, 2000.: Aspects of Party Finance and Political Corruption, u: Williams, Robert (ur.): Party Finance and Political Corruption, Palgrave Macmillan, New york.Zakošek, Nenad, 1987.: Politički proces odlučivanja u jugoslavenskom društvu (Idejni nacrt istraživanja: energetska politika i nuklearna energija), Politička misao, (24) 3: 29-42.Zohlnhöfer, Reimut, 2003.: Partisan Politics, Party Competition and Veto Players: German Economic Policy in the Kohl Era, Journal of Public Policy, 23: 123-156.Županov, Josip, 2002.: Od komunističkog pakla do divljeg kapitalizma: odabrane rasprave i eseji (1995-2001.), Hrvatska sveučilišna naklada, Zagreb.

Gallhofer, Irmtraud N./ Saris Willem E./ Voogt, Robert, 1994.: From indidvidual preferences to group decision in foreign policy decision making: The Dutch Council of Ministers, European Journal of Political Research, 25: 151-170.Grdešić, Ivan, 1995.: Političko odlučivanje, Alinea, Zagreb.Hague, Rod/ Harrop, Martin/ breslin, Shaun, 2001.: Komparativna vladavina i politika, Fakultet političkih znanosti, Zagreb.Hendriks, Corina, 2003.: Dutch Consensualism 1970-2003. On how the Dutch ‘play their game’, http://home.medewerker.uva.nl/c.hendriks/bestanden/SOTA1.PDF .Howlett, Michael/ Ramesh, M., 1995: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, Oxford.http://en.wikipedia.org/wiki/Council_of_Ministers_of_the_NetherlandsHupe, Peter L., 1993., beyond pillarization. The (post-) Welfare State in the Netherlands, European Journal of Political Research, 23: 359-386.Jones, Erik, 2002., Politics beyond Accommodation? The May 2002 Dutch Parliamentary Elections, Dutch Crossing, (26) 1: 61-78.Karklins, Rasma, 2007.: Sistem me je naterao: korupcija u postkomunističkim društvima, Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju, Misija u Srbiji, beograd.Kasapović, Mirjana, 2005.: bosna i Hercegovina: podijeljeno društvo i nestabilna država, Politička kultura, Zagreb.Kasapović, Mirjana, 1996.: Demokratska tranzicija i političke stranke. Razvoj političkih stranaka i stranačkih sustava u Istočnoj Europi, Fakultet političkih znanosti, Zagreb.Katz, Richard S./ Mair, Peter, 1995.: Changing Models of Party Organization and Party Democracy. The Emergence of the Cartel Party, Party Politics, (1) 1: 5-28.Kitschelt, Herbert/ Streeck, Wolfgang, 2004.: From Stability to Stagnation: Germany at the beginning of the Twenty-First Century, u: Kitschelt, Herbert/ Streeck, Wolfgang (ur.): Germany: beyond the Stable State, Routledge, London. Koole, Ruud, 1989.: De transformatie van de Nederlandse politieke partij, Jaarboek 1988 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen, 198-224.Landfried, 1985., Landfried, Christine, 1985.: Legal policy and internal security, u: beyme, Klaus von/ Schmidt, Manfred G. (ur.): Policy and Politics in the Federal Republic of Germany, Gower, Aldershot.Laswell, Harold D., 1987.: Policy orijentacija, Politička misao, (24) 3: 57-69.Lijphart, Arend, 1992.: Demokracija u pluralnim društvima, Globus, Zagreb.Müller, Wolfgang C., 1993.: The Relevance of the State for Party System Change, Journal of Theoretical Politics, (5) 4: 419-454. Nakano, Satoshi, 2005.: European Social Dialogue - Where Does It Stand Now? Comparative Analysis of National & Supranational Corporatism, http://wwwsoc.nii.ac.jp/eusa-japan/download/eusa_ap/paper_SatoshiNakano.pdf Narud, Hanne Marthe, 1996.: Party Policies and Government Accountability. A Comparation between The Netherlands and Norway, Party Politics, (2) 4: 479-506.Offe, Claus, 1997.: Varieties of Transition. The East European and East German Experience. The MIT Press, Cambridge. Pennings, Paul, 2005.: Parties, Voters and Policy Priorities in the Netherlands, 1971-2002, Party Politics, (11) 1: 29-45.Petak, Zdravko, 2008.: Dimenzije javnih politika i javno upravljanje, Politička misao, (45) 2: 9–26. Petak, Zdravko, 2007.: Javne politike: razvoj discipline u Hrvatskoj i svijetu, u: Kasapović,


177


176

Hrvoje Mataković, Croatian Science FoundationIrena Cajner Mraović, University of Zagreb, Croatian Studies, Department of Sociology

PUbLIc PoLIcIes cReATIon In DIveRse nATIonAL conTexTs

summaryPolicy style model has been developed to easily describe the differences in creation and

implementation of public policies in various countries and to systematize differences between the countries. Policy style does not describe the kind of adopted policies, but the way they have been adopted, thus the policy style concept is used to analyse the role of national institutions in the policy process, where there are significant differences in policy styles among various countries. Policy style is classified by way of two dimensions: the government typical problem-solving methodology and the pattern of its relationship to social groups, so the government’s approach to problem solving can be described as an anticipatory or reactive, and the relationship between the government and other policy actors as the consensus relationship or imposition relationship. Policy style model was used to analyse creation and implementation of public policy in Germany, the Netherlands and Croatia, thus determining the causes of their differences among countries.

Key words: public policy, policy style, Germany, the Netherlands, Croatia

Hrvoje Mataković, Kroatische Stiftung für WissenschaftIrena Cajner Mraović, Universität Zagreb, Kroatische Studien, Abteilung für Soziologie

scHAffUng DeR ÖffenTLIcHen PoLITIk In veRscHIeDenen nATIonALzUsAMMenHÄngen

zusammenfassungUm so einfach wie möglich Unterschiede in den Weisen der Schaffung und Durchführung der

öffentlichen Politik in verschiedenen Ländern zu beschreiben und die Abweichungen zwischen einzelnen Ländern zu systematisieren, wurde das sog. Policy Stile Modell entwickelt. Policy Stile befasst sich nicht damit, welche Politik die Regierungen erlassen, sondern wie ihre Politik erlassen wurde, so dass das Konzept des Policy Stiles für solche Analysen der Rolle von Nationaleinrichtungen im Policy-prozess verwendet werden, wo beträchtliche Unterschiede zwischen den Policy Stiles in verschiedenen Ländern zu beobachten sind. Policy Style wird durch zwei Kriterien klassifiziert: durch typische Methodologien der Regierung in ihrem Ansatz zu Problemlösung, und durch die Muster ihrer Verhältnisse mit Zivilverbänden. Aus diesem Grunde kann der Ansatz der Regierung zur Problemlösung als antizipatorischer oder reaktiver beschrieben werden, und die beziehung zwischen der Regierung und anderen beteiligten in der Policy als beziehung des Konsenses oder des Auferlegens. Durch das Modell des Policy Stiles wird auch die Schaffung und Durchführung der öffentlichen Politik in Deutschland, Niederlande und Kroatien analysiert und zum Schluss wurden die Gründe der Unterschiede zwischen einzelnen Ländern festgestellt.

Schlagwörter: öffentliche Politik, Policy Stile, Deutschland, Niederlande und Kroatien

Pregledni znanstveni radUDK 343.222

Dr. sc. barbara Herceg Pakšić, viša asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku

barbara Herceg Pakšić: POJMOVNO ODREĐENJE I DOMET DOKTRINE O NEMOGUĆNOSTI ZAHTIJEVANJA DRUKČIJEG PONAŠANJA UNUTAR SUSTAVA ISPRIČAVAJUĆIH RAZLOGA U KAZNENOM PRAVU

POJMOVNO ODREĐENJE I DOMET DOKTRINE O NEMOGUćNOSTI ZAHTIJEVANJA DRUKčIJEG PONAŠANJA UNUTAR SUSTAVA ISPRIčAVAJUćIH RAZLOGA U KAZNENOM PRAVU

Sažetak Posljednje izmjene u području krivnje u hrvatskom kaznenom pravu rezul-tirale su prihvaćanjem ispričavajućih razloga. Ti razlozi pod zakonom odre-đenim pretpostavkama omogućuju eliminaciju prijekora za učinjeno djelo, a time i isključenje krivnje. Predmet ovog rada je nemogućnost zahtijeva-nja drukčijeg ponašanja kao osnova za primjenu ispričavajućih razloga. Ona je novost u hrvatskoj kaznenopravnoj dogmatici jer njeno značenje i sadržaj dosad nisu bili predmetom detaljne znanstvene analize. Prikazuje se nasta-nak, afirmacija i razvoj ove doktrine te naglašava specifična uloga unutar ne-hajnih delikata i nečinjenja. Rad uključuje i prijedlog za precizniji jezični izri-čaj kao i smjernice za jasnije tumačenje ove doktrine.

Ključne riječi: kazneno pravo, krivnja, ispričavajući razlozi, nemogućnost zahtijevanja druk-čijeg ponašanja.

1. UvoD

Dinamičnost razvitka kaznenopravne dogmatike u Republici Hrvatskoj rezultirala je značaj-nim promjenama u području krivnje.1 U cilju dosljednijeg prihvaćanja normativnih teorija, u op-ćem dijelu Kaznenog zakona2 (dalje u tekstu: KZ) uvedena su dva ispričavajuća razloga unutar odredaba o krajnjoj nuždi i nužnoj obrani. Radi se o institutima koje hrvatsko kazneno pravo ra-nije nije poznavalo. To su ispričavajuća krajnja nužda i prekoračenje granica nužne obrane uzro-kovano asteničkim afektom ispričive jake prepasti. Ujedno je dopunjena odredba o sastojcima krivnje jer KZ uz ubrojivost, namjeru ili nehaj i svijest o zabranjenosti djela) propisuje još jedan negativno formuliran element: nepostojanje ispričavajućih razloga. Međutim, mogućnost ispri-ke počiniteljevog ponašanja temelji se na jednoj prethodnoj i specifičnoj ocjeni o nemogućnosti njegovog drukčijeg ponašanja (njem. Unzumutbarkeit): kako bi se počinitelju uopće mogao upu-

1 Krivnja je subjektivan odnos počinitelja prema djelu zbog kojeg mu se može uputiti prijekor. Usp. Novoselec/bojanić: Opći dio kaznenog prava, 2013., 212. Radi se o krivnji u socijalno-etičkom smislu temelj koje je upućivanje prijekora za počinjeno djelo.

2 Narodne novine, broj 125/11, 144/12.


178 179

ne ukazuje na pravi smisao i učinak ove doktrine. Zato je potrebno pronaći bolji i opisni termin. Frank je svojevremeno predložio „mogućnost od nekoga nešto zahtijevati/očekivati“.10

Kod pravnog izričaja Unzumutbarkeit normgemäßen Verhaltens, Novoselec se pak zalaže za ter-min «nemogućnost zahtijevanja drukčijeg ponašanja» a taj se prijevod koristi u recentnoj ka-znenopravnoj literaturi.11 Atribuiranje ponašanja kao drukčijeg nije precizno, ako se uzme u ob-zir pravno značenje cijele sintagme. Treba se zapitati od čega je to ponašanje različito, imajući u vidu da različitost ne izvire iz pojma per se, nego dobiva značenje u odnosu na neki drugi po-jam. Slijedom rečenog, smatramo da je ovako određen prijevod moguće jasnije odrediti. Potreb-no je normgemäß prevesti mnogo određenije od drukčije. U tom smislu, kad zakonska norma omogućuje eliminaciju krivnje zbog manifestiranog ponašanja, opcija alternativnog ponašanja in concreto nije bilo koje zamislivo ponašanje, nego ono koje se inače zahtijeva putem normi ka-znenog zakona. Dakle, pravni poredak u određenim situacijama ne može od osobe zahtijevati po-štivanje propisanih imperativnih i prohibitivnih normi. Tome u prilog ide i činjenica da je pojam normgemäß po svome značenju jednak pojmu rechtmäßig. Naime, prvi se pridjev prevodi kao pre-ma normi, u skladu s normom, propisno, a drugi pridjev kao zakonit, legalan.12 Pritom se oba od-nose na kaznenu normu. Prema tome, ponašanje počinitelja nije u skladu s normom onda kad je od nje različito, kada joj proturječi. Zato nam se čini prikladnije koristiti prijevod nemogućnost zahtijevanja pravno usklađenog, propisanog, normiranog, legalnog ili zakonitog ponašanja. Ta-kav prijevod treba primijeniti i na Eserova promišljanja o ispričavajućim razlozima u dijelu teksta u kojem se navodi „ …in the sense of fair expectability of loyal conduct“,13 pri čemu se loyal odno-sno odanost treba tumačiti kao odanost ili vjernost pravu/normama. Zato će se nadalje koristiti izričaj nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja.

3. PojAvA, AfIRMAcIjA I RAzvoj DokTRIne neMogUćnosTI zAHTIjevAnjA PRoPIsAnog PonAšAnjA

Rasprava o doktrini Unzumutbarkeit kao nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja najviše je razvijena u njemačkoj kaznenopravnoj dogmatici. Međutim, to ne znači da je danas postignuto suglasje oko njenog konačnog sadržaja. Najznačajniji doprinos razvoju ove doktrine, a time i stvaranju sustava ispričavajućih razloga, dali su James Goldschmidt i Reinhardt Frank, pri čemu se potonji smatra njenim osnivačem. Zastupajući stajalište da ispričavajuća krajnja nuž-da nije objašnjiva kroz tad aktualno psihološko shvaćanje pojma krivnje,14 Frank je upotrijebio jednostavnu logiku: ako pojam krivnje obuhvaća samo sumu namjere i nehaja, posve je nerazu-mljivo kako krajnja nužda može isključiti krivnju, jer i onaj koji postupa u krajnjoj nuždi zna što

10 „Da li se u konkretnoj situaciji moglo uopće od učinioca zahtijevati drugo vladanje? Dakle socijalno-komparativni način utvrđivanja krivnje….Prema tome, kriv bi bio…od kojega se u konkretnom slučaju moglo očekivati da se vlada kao i većina njegovih sugrađana.“ Frank, Teorija Kaznenog prava po Krivičnom zakoniku od godine 1951., opći dio, 1955., 149.

11 Novoselec/bojanić, op.cit. (bilj.1.), 188.

12 Hansen-Kokoruš, Matešić et al., Deutsch-Kroatisches Universalwörterbuch, 2005.

13 Eser, op.cit. (bilj. 4), 43.

14 Frankovo djelo iz 1907. godine pod naslovom Über den Aufbau des Schuldbegriffs potaknulo je razvoj normativnih teorija. Prema Franku, krivnja se sastoji od tri jednako vrijedna sastojka: ubrojivosti (njem. Zurechnungsfähigkeit), namjere ili nehaja (Vorsatz oder Fahrlässigkeit) te normalnog stanja okolnosti u kojima počinitelj postupa (der normalen beschaffenheit der Umstände, unter der Täter handelt). Kasnije ovaj treći sastojak mijenja u normalnu motivaciju (normalen Motivierung).

titi prijekor za počinjenu protupravnu radnju, treba potvrditi da se on doista mogao drukčije po-našati u konkretnoj situaciji. Preciznije, da se mogao ponašati u skladu s pravom. Ako se to ne može potvrditi, tada nema niti njegove krivnje. Doktrina Unzumutbarkeit u poredbenoj se litera-turi smatra „čarobnom formulom o temelju prijekora“3 i „kamenom temeljcem“4 današnjeg su-stava ispričavajućih razloga. Radi se o posve novom kriteriju u hrvatskom kaznenom pravu koji je prihvaćen kroz ispričavajuće razloge. Obzirom da značenje i sadržaj ove doktrine nisu dosad bili predmetom detaljnog izučavanja u hrvatskim kaznenopravnim izvorima, pri razradi je nuž-no poslužiti se poredbenom literaturom i sudskom praksom. Problematika je aktualna jer se od-nos između doktrine Unzumutbarkeit i ispričavajućih razloga treba shvatiti kao definiens definien-dum. Svrha je ovog rada dati nešto podrobniju razradu i prijedloge za bolje razumijevanje i tuma-čenje ove doktrine te dati poticaj budućim raspravama iz ovog područja.

2. jezIčno oDReđenje DokTRIne UNZUMUTBARKEIT U HRvATskoM kAznenoM PRAvU

Prije negoli se upustimo u detaljnije razmatranje, potrebno je riješiti problem naziva i načina prevođenja pojma Unzumutbarkeit na hrvatski jezik. Kad je riječ o semantičkom značenju, prav-ni izričaj uvijek podrazumijeva određenu nadogradnju već postojećeg konvencionalnog naziva. U tom smislu Larenz opravdano ističe da je pravni frazem zapravo samo poseban slučaj općeg govo-ra i ne predstavlja izdvojeni znakovni jezik.5 U osnovi je izričaja njemački glagol „zumuten“ (tra-žiti, zahtijevati), koji je u starom njemačkom jeziku imao dva značenja: „zuschreiben“ (pripisati) i „begehren“ odnosno „verlangen“ (zahtijevati). Posljednje je značenje prevladalo. Danas obiljež-je Unzumutbarkeit označava da se određeno ponašanje od neke osobe s razlogom ne treba zahti-jevati.6 Radi se, dakle, o negativno procijenjenoj mogućnosti ispunjenja zahtjeva koja može ima-ti različite razloge: zahtijevana je radnja osobi teška, mrska, proturječna, suprotna interesu, ne-moralna…itd.

Kad govorimo o prijevodu na hrvatski jezik, Zumutbarkeit se dosad različito prevodila. Mogu se pronaći termini kao što su prihvatljivost, osnovanost, razumnost te pripisivost. Smatra se da je pripisivost odnosno, pripisimost, prijedlog T. Živanovića.7 Isti je izričaj preuzet od strane drugih autora. Koriste ga Srzentić-Stajić,8 kao i babić.9 Na ovom su polju moguća poboljšanja. Primarno je riječ o tome da je pripisati prijevod njemačkog glagola zuschreiben. To je, istini za volju, bilo pr-votno značenje glagola zumuten koje se primjenjivalo tek do kraja 19. stoljeća, ali je potom izgu-bilo na značenju. Danas ima posve novi smisao. U duhu hrvatskog jezika, takav doslovni prijevod

3 Roxin, «Schuld» und «Verantwortlichkeit» als strafrechtliche Systemkateorie, Festschrift für Heinrich Henkel, 1974., 172.

4 „As we will see, this doctrine of „Zumutbarkeit“ (in the sense of „fair expectability“ of loyal conduct) became one of the corner stones of the present doctrine of excuse.“ Eser: Justification and Excuse: A key issue in the Concept of Crime u : Eser/Fletcher (Hrsg): Rechtfertigung und Entschuldigung, 1987., 43.

5 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 1991., 320., cit. prema Wortmann, Inhalt und bedeutung der „Unzumutbarkeit normgemäßen Verhaltens“ im Strafrecht, 2002., 13.

6 Ibid., 14.

7 Navod prema Novoselec, Sloboda, krivnja i krivično pravo, 1987., 67, bilješka 6.

8 Srzentić-Stajić, Krivično pravo FNRJ, opšti deo, 1961., 208. „Ako učinilac nije mogao da postupa u saglasnosti sa dužnošću koju mu nalaže pravna norma, njemu se ne može pripisati delo…Tako se za vinost zahteva „pripisimost“ dela, a „nepripisimost“ isključuje vinost i pored postojanja umišljaja, odnosno nehata“.

9 babić, Krajnja nužda u krivičnom pravu, 1983., 62.



180 181

inenfänger-Fall, odnosno slučaj neposlušnog konja. Taj slučaj zorno predočava probleme moguć-nosti zahtijevanja propisanog ponašanja kod nehajnog delikta kao i predvidljivosti posljedice,21 odnosno pitanje hoće li se raditi o nehajnom deliktu ako je počinjena radnja rezultirala tjelesnim ozljeđivanjem, a nastup takve posljedice počinitelj je mogao predvidjeti?

Radilo se o sljedećem: optuženik je od listopada 1895. godine bio u službi kao kočijaš kod vlasnika konjskih zaprega. Tijekom tog vremena vozio je kočiju s dva konja. Jedan konj bio je tzv. „hvatač uzdi“, odnosno imao je naviku hvatati kraj uzice i pritiskati ga čvrsto uz tijelo. Takvo ponašanje konja bilo je poznato i optuženom kočijašu i vlasniku. Tijekom jedne vožnje 19. srpnja 1896. godine neposlušni je konj počeo stiskati repom uzde, dok su pokušaji kočijaša da ih dohvati bili uzaludni. Konj je podivljao, optuženik je potpuno izgubio vlast nad oba konja pa su oni u daljnjem galopu naletjeli na jednog ko-vača koji je išao ulicom. Kovač je pao pod kola i zadobio prijelom noge.

U obrazloženju odluke sud je najprije naveo da je za isključenje kaznene odgovornosti nehaj-nog delikta potrebna eliminacija svake radnje koja je predvidljiva i uzrokuje posljedice inače nes-pojive sa životnim ponašanjem i normama u životu i prometu. S druge strane, notorna je činje-nica da svakodnevne radnje uključuju mogućnost povrede tjelesnog integriteta ili života druge osobe te se unatoč uloženoj velikoj pažnji i oprezu, ipak ne može potpuno isključiti realizacija opasnosti povezane s radnjom. Ako bismo pak sve takve radnje kvalificirali kao nehajne delikte, to sigurno ne bi odgovaralo svrsi zakona. U takvim slučajevima, ukoliko hoćemo određeno pona-šanje označiti kao nehajno, mora se uzeti u obzir i neki drugi kriterij. Nije dostatno koristiti is-punjavanje mjerila dužne (opće) pažnje unutar koje se od počinitelja razumno može zahtijevati predviđanje posljedice. Zato sudac mora procijeniti okolnosti konkretnog ponašanja, pri čemu sva-kako mora uzeti u obzir i psihološku presiju pod utjecajem koje je počinitelj postupao.

U tom je smislu utvrđeno znanje optuženog kočijaša da korištenje neposlušnog konja može dovesti do mogućnosti nastupa tjelesnog ozljeđivanja, ali i njegova dužnost da ipak bude poslu-šan svome poslodavcu. Potonji je pak znao za ovakav nedostatak konja jer mu je to višekratno spomenuto. Kočijašu je dužnost poslušnosti poslodavcu uzeta u obzir, uvažavajući činjenicu da bi u slučaju odbijanja izvršenja izgubio posao.

Problemsko pitanje može li se od optuženika zahtijevati dužnost odbijanja naredbe poslo-davca i prihvaćanje gubitka radnog mjesta razriješeno je u korist optuženog kočijaša, negira-njem takve dužnosti. Tako je odlučila prethodna sudska instanca i svojim promišljanjem posta-vila osnovu presude, a Reichsgericht je potom i potvrdio oslobađanje od optužbe za nehajno tje-lesno ozljeđivanje rekavši da nema mjesta prijekoru za njegovo ponašanje. Tako se kroz institut krajnje nužde počelo raspravljati o ispričavajućim razlozima.

Mogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja mijenjala je s vremenom svoje značenje. Pr-vobitno se tretirala isključivo kao normativna sastavnica krivnje, ali je kroz brojne izrečene kri-tike22 u konačnici dobila na vrijednosti i postala osnovom za razvitak ispričavajućih razloga (Entschuldigungsgrűnde).23 Pažnju zavređuje i ideja može li se ova nemogućnost zahtijevanja pro-

21 Roxin, Höchsterliche Rechtsprechung zum Allgemeinen Teil des Strafrechts, 1998., 64-65.

22 Jedna od prvih ali i najupečatljivijih kritika bila je ona Moritza Liepmanna koji je 1922. rekao da se kroz ovakvo shvaćanje „omekšavaju kosti kaznenog prava“. Više, Novoselec, op.cit. (bilj.7), 70-73.

23 Ovdje je prikladno istaknuti kako preteču suvremenog normiranja ispričavajućih razloga nalazimo u 18. stoljeću, u aktu Constitutio Criminalis Theresiana iz 1769. godine, odnosno Kaznenom zakoniku Marije Terezije. U njemu su, u članku 11. paragrafu 8, predviđene zanimljive odredbe o stanju nužde. Takve se odredbe za to vrijeme mogu ocijeniti suvremenima. Naime, stanje nužde spominje se uz afekte koji utječu na nastanak velike duševne uzrujanosti počinitelja, što se ipak ne može izjednačiti s neubrojivošću. To uvažavanje afekata kod počinitelja možemo ocijeniti naprednim, pogotovo obzirom na činjenicu da se ono vremenom izgubilo u kasnije usvojenim zakonicima. Isto tako, naglašen je zahtjev da stanje nužde ne smije biti namjerno skrivljeno te da sudac mora uzeti u obzir razmjernost opasnosti i djela kojim se opasnost otklonila (počinjene štete). Takvo djelo

čini.15 Potporu za svoja stajališta pronašao je u presudi Reichsgerichta16 u poznatom Leinenfän-ger-Fall, kojeg ćemo kasnije izložiti. Goldschmidt je osmislio teoriju o normi kao dužnosti (njem. Pflichtnormtheorie)17 koja je predstavljala daljnju afirmaciju doktrine nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja: tipični slučajevi kao iznimka od norme kao dužnosti jesu današnji ispri-čavajući razlozi.18

Iako je prvotno imala važnu ulogu u kaznenopravnoj dogmatici, negdje od tridesetih godina 20. stoljeća, doktrina o nemogućnosti zahtijevanja drukčijeg ponašanja postupno je počela gubi-ti na značaju. Rasprave su utihnule nakon preuzimanja vlasti od strane Nacionalsocijalista 1933. godine. Naime, odobravanje blagosti ili popustljivosti države prema svojim građanima u slučaju suprotstavljanja pravnom poretku nije bilo spojivo s temeljima totalitarne države. Nakon Dru-gog svjetskog rata ova doktrina više nije imala značenje koje joj se pripisivalo u začetku. Na nje-mačkom području postojali su još poneki autori koji su ovu doktrinu shvaćali kao opći nadzakon-ski razlog isključenja krivnje.19 Poteškoće su dodatno potencirane činjenicom da nije bilo niti je-dinstvenih smjernica, nego su autori imali različite i međusobno proturječne pozicije. Epilog je stigao 1954. objavom Henkelova rada pod nazivom Zumutbarkeit und Unzumutbarkeit als regulati-ves Prinzip. Autor je pojam nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja označio „besadr-žajnim kriterijem“ i time utjecao na nezainteresiranost drugih u potrazi za njenim konkretni-jim sadržajem. Takav stav znanosti djelovao je olakšavajuće jer autori nisu bili primorani doka-zivati posebno materijalno značenje pojma, ali je time ova doktrina (privremeno) zaista izgubi-la na značaju.

Wortmann navodi kako su diskusije po ovom pitanju već nekoliko desetljeća potpuno za-puštene. Razlog tomu vjerojatno predstavlja činjenica kako nemogućnost zahtijevanja propi-sanog ponašanja nikada nije dosegla rang tzv. nadzakonskog ispričavajućeg razloga.20 Među-tim, u novije vrijeme ova je doktrina pronašla svoj izričaj kroz precizniji pojam Unzumutbarkeit normgemäßen Verhaltens.

Dodavanjem „propisanog ponašanja“ primjena prvotnog pojma Unzumutbarkeit donekle je sužena. Došla je do izražaja najprije kod nehajnih delikata, a potom i kod namjernih. Povod su bili osobito slučajevi krajnje nužde u kojima se protupravnost nije mogla isključiti, no zbog po-sebnih okolnosti djela nije bilo opravdano osuditi ponašanje koje je imalo specifičnu motivaciju uvjetovanu posebnim pritiskom. U literaturi se kao tipičan primer i danas dosljedno navodi Le-

15 Usp. Roxin, Strafrecht, Allgemeiner Teil, band I, Grundlagen, Der Aufbau der Verbrechenslehre, 2006., 856. Frankovo shvaćanje krivnje bilo je obuhvaćeno izrazom „prekorljivost“ (njem. Vorwerbarkeit) koja je značila mogućnost upućivanja prijekora zbog zabranjenog ponašanja. Taj pojam postaje conditio sine qua non normativnih teorija. Tretirajući „prekorljivost“ kao atribut radnje odnosno ponašanja, Frank je pokazao da krivnja prethodi sudu o krivnji. Krivnja je mogućnost prijekora, a ne i prijekor sam. Kasnije se ti pojmovi prijekora i mogućnosti prijekora više ne razlikuju već izjednačavaju.

16 Najviši njemački sud od 1879. do 1945.godine, sa sjedištem u Leipzigu.

17 Osim pravne norme koja od pojedinca zahtijeva određeno „vanjsko“ ponašanje (odnosi se na protupravnost), postoji i neizrečena norma koja predstavlja zahtjev da se unutarnje ponašanje prilagodi zahtjevima pravnog poretka (odnosi se na krivnju). Ta je unutarnja „potencijalno prijekorna“ norma individualizirana i podložna prilagodbi ovisno o okolnostima in concreto. Detaljno u Goldschmidt, Der Notstand, ein Schuldproblem, 1913., 144.

18 U njemačkoj se literaturi još može pronaći da je Geyer još 1877. prvi upotrijebio pojam Unzumutbarkeit, povezujući ga s institutom krajnje nužde, tvrdeći da su kaznenopravne odredbe odveć restriktivne i da nekažnjivost mora nastupiti uvijek kad se netko nađe u takvom položaju da se od njega ne može zahtijevati da se spašava određenim sredstvom ili da se povuče jer će doći do povrede drugoga. Više, Wortmann, op.cit. (bilj. 5), 51.

19 Ibid., 31. Ti su autori Mangakis, Wittig i Lücke.

20 Ibid., 11. Autor navodi da odgovor na pitanja o kaznenopravnom značenju i pravnom sadržaju te specifičnoj ulozi leži u tome što nemogućnost zahtijevanja drugačijeg ponašanja nema svoju izvornu posebnu funkciju nego se ona dodjeljuje u odnosu na konkretan slučaj.



182 183

S druge strane, bundesgerichtshof dugo je izbjegavao zauzeti jedinstvenu poziciju i ponuditi nedvosmisleno opredjeljenje. U ranijim je odlukama negirao postojanje numerus clausus za nor-mirane razloge isključenja krivnje smatrajući kako je pravna praksa ovlaštena i dužna razviti nova načela u području krivnje. Tek je u tzv. Euthanasie-Fall konačno ipak odbio prihvatiti Unzu-mutbarkeit kao opći razlog isključenja krivnje.27

Ipak, korifeji normativne teorije krivnje i ispričavajućih razloga pozitivno su se očitovali o ne-mogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja kao nadzakonskog ispričavajućeg razloga. Gol-dschmidt je tako smatrao da je osnova nemogućnosti zahtijevanja drugačijeg ponašanja u psihič-koj „podlozi“, gdje se kao ispričavajući moment javlja anormalna motivacija, tipična za situacije nužde i s takvog stajališta on odobrava postojanje nadzakonskih ispričavajućih razloga (überge-setzliche Entschuldigungsgründe).

Pravno relevantni su samo motivi zbog kojih je u danim okolnostima kod prosječnog čovje-ka nadvladan motiv dužnosti. Normalna motivacija prosuđuje se prema objektivnim mjerilima, a ne prema individualnim sposobnostima.28

Mezger je nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja najprije shvaćao kao opći razlog isključenja krivnje.29 Taj je zanos kasnije splasnuo te je naposljetku zastupao stajalište da je bolje izbjeći definitivno oblikovanje ove doktrine radi uklanjanja opasnosti stvaranja općenite i dale-kosežne isprike za radnju koja ispunjava biće kaznenog djela. Postoje autori koji se danas zalažu za uvođenje klauzule nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja kao općeg razloga isključe-nja krivnje. To zagovara, primjerice, Jakobs. Označavajući stajališta o neprihvaćanju ove klauzu-le (kao općeg nadzakonskog ispričavajućeg razloga) nedosljednima, navodi da ipak postoje pri-znati slučajevi nadzakonske isprike ponašanja, ali bez uporišta u zakonski reguliranim slučajevi-ma. Kao tipičan primjer on navodi ispričavajuću koliziju interesa.30 Jakobs ističe kako je moguće prihvatiti opći razlog isključenja krivnje pod tri preduvjeta: (1) mora postojati prisilni položaj (2) koji se pri objektivnoj ocjeni djela pojavljuje kao adekvatno rješenje, (3) a počinitlje za takav pri-silni položaj nije odgovoran.31 Posebno izdvaja da se ne treba bojati pravne nesigurnosti jer klau-zula nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja oblikovana na ovaj način zapravo isprav-

der Vorschriften über die Schuldausschließungsgründe den Standpunkt, daß nach geltendem Recht dem Täter bei vorsätzlichen Straftaten andere als die im Gesetz umschriebenen Entschuldigungsgründe nicht zugebilligt werden können. (So auch Frank Vorbem. II 2 zum 4. Abschnitt des StGb. 18. Aufl. S. 137). Auch aus den Entscheidungen in RGSt. bd. 58 S. 97, bd. 60 S. 101 und bd. 63 S. 233 darf nicht die Anerkennung eines übergesetzlichen Entschuldigungsgrundes der Nichtzumutbarkeit bei vorsätzlichen Straftaten abgeleitet werden.» Presuda od 11. studenog 1932. Tekst presuda preuzet od: Wessels/beulke, Strafrecht Allgemeiner Teil: Entscheidungssammlung zum Lehrbuch, CD.

27 Detaljnije vidi: Wortmann, op.cit. (bilj. 5), 41 i dalje.

28 U literaturi se ističe da je Freudenthal bio zagovornik takvog individualnog pogleda: krivnju je shvaćao kao neodobravanje ponašanja konkretnog počinitelja koji se u određenoj situaciji mogao i trebaodrugačije ponašati. Tako, primjerice, Lee, op.cit. (bilj. 24), 43. Ipak, ne bismo se mogli složiti s tom tvrdnjom o individualnom kriteriju jer on u konačnici kao kriterij za procjenu individualnog počinitelja uzima prosječnog građanina odnosno čak svakog čovjeka pa je time kriterij neminovno proširen. Vidimo to iz sljedećeg: «Postoje li, in concreto, takve prateće okolnosti da nepočinjenju kaznenog djela odgovara takva mjera otpora koja se u normalnim okolnostima ni od koga ne može tražiti , tada nedostaje mogućnost za prijekor i prijekor za krivnju». Mogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja za Freudenthala tvori etički element krivnje koji dolazi ravnopravno s psihičkim elementom, a to je namjera ili nehaj. Freudenthal, Schuld und Vorwurf im geltenden Strafrecht, 1922.,7.

29 «Sie entspricht dem Gedanken durch die Anerkennung der Nichtzumutbarkeit als eines allgemeinen Schuldausschließungsgrundes», Mezger: Strafrecht, ein Lehrbuch. 1933., 370-371. Također vidi Lee, op. cit. (bilj. 24), 44.

30 U hrvatskom kaznenom pravu ovaj se prigovor rješava primjenom nadzakonske krajnje nužde kao razloga isključenja protupravnosti. Detaljnije vidi Novoselec/bojanić, op.cit. (bilj. 1), 196.

31 „Ein allgemeinr Schuldausschluß der Unzumutbarkeit kann also unter folgenden Voraussetzungen bestehen: (1) Es muß eine Zwangslage vorliegen, (2) die in objektiver Gewichtung die Tat als adäquate Lösung erscheinen laßt.(3) ohne daß der Täter oder der begünstigte für die Zwangslage zuständig ist.“ Jakobs, Strafrecht, Allgemeiner Teil, 1993., 592, rubna bilješka 45.

pisanog ponašanja promatrati i kao opći nadzakonski ispričavajući razlog, o čemu će biti riječi u nastavku rada.

4. neMogUćnosT zAHTIjevAnjA PRoPIsAnog PonAšAnjA kAo osnovnI RegULAToRnI PRIncIP I oPćI nADzAkonskI IsPRIčAvAjUćI RAzLog?

Stajalište da se nemogućnost zahtijevanja pravno usklađenog ponašanja treba promatra-ti kao opći nadzakonski ispričavajući razlog više se gotovo i ne susreće. U tom smislu može se možda učiniti kako je ova tema suvišna za raspravu. Međutim, nastanak ove doktrine vezan je i uz takva stajališta jer se ona u modificiranim oblicima mogu susresti i danas. Tako, primjeri-ce, Lenckner navodi da je moguć nastanak novih, ali sadržajno ograničenih ispričavajućih razloga izvan zakonskih slučajeva, prema analogiji smanjenja neprava i krivnje. Jescheck i Lee također po-laze od pretpostavke smanjenja neprava i krivnje koje mora biti u jednakoj mjeri kao i kod zakon-ski reguliranih ispričavajućih razloga.24 Sličana stajališta zagovarju Achenbach i Momsen.25 Zato Wortmann opravdano postavlja pitanje jesu li ti zagovornici zapravo tajne pristalice učenja o ne-mogućnosti zahtijevanja pravno usklađenog ponašanja kao općeg ispričavajućeg razloga, samo u manje opsežnom obliku. U ovom dijelu biti će riječi o ovom učenju kao „osnovnom regulatornom principu“, mogućnostima primjene u smislu općeg ispričavajućeg razloga ili općeg razloga isklju-čenja krivnje te kritici u starijoj i novijoj njemačkoj kaznenopravnoj teoriji i praksi.

U starijoj njemačkoj sudskoj praksi ovo učenje primjenjivalo se najprije kroz § 54 starog nje-mačkog Kaznenog zakona, a bilo je predviđeno primarno za slučajeve krajnje nužde koji su afir-mirali ispričavajuće ponašanje. Iz prakse Reichsgerichta ne može se izvoditi teza o općem ispriča-vajućem razlogu u smislu običajnog prava jer joj se ovaj sud izričito suprotstavio. Reichsgericht se 1932. godine bavio pitanjem mogu li se počinitelju namjernog kaznenog djela odobriti neki dru-gi ispričavajući razlozi pored onih koji su određeni zakonom. Pozivajući se, između ostalog, i na Frankova stajališta, izričito je naveo kako se iz pojedinih odluka ne smije izvoditi potvrda nemo-gućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja kao nadzakonskog ispričavajućeg razloga kod na-mjernih kaznenih djela. (RGSt 66, 397).26

nazivalo se «sredstvo za spašavanje iz opasnosti». Sudac je imao široku slobodu procjene. Trebao je uzeti u obzir sve stvarne i osobne okolnosti. Pravni učinak bio je ublažavanje ili oprost kazne isključivo prema odluci suda. Opisano normiranje s pravom možemo označiti rudimentom današnjih ispričavajućih razloga. Kasniji zakonici u ovom pogledu nisu na tako visokoj razini jer stanje nužde ne uvažavaju adekvatno, što nije logično obzirom na povijesno potvrđeni utjecaj koji je Constitutio Criminalis Theresiana dalje na njih izvršio. Vidi više, Zuglia, Stanje nužde, 1920., 8. Ispričavajući razlozi, prema suvremenim shvaćanjima, ne isključuju krivnju u potpunosti, nego je smanjuju u tolikoj mjeri da učinjena radnja pod danim okolnostima nije vrijedna prijekora.

24 Tako i Jescheck: Lehrbuch des Strafrechts, Allgemeiner Teil, 1988, 452. i Lee, Entschuldigungsgrűnde im deutschen und koreanischen Strafrecht, 1992., 46. Lee dalje navodi i baumanna i Webera koji zagovaraju prihvaćanje nadzakonskog ispričavajućeg razloga ukoliko počinitelj trpi pritisak usporediv (sličan) kao onaj u zakonskoj odredbi.

25 Vidi Lenckner/Sternberg–Lieben, u Schönke/Schröder: Strafgesetzbuch, Kommentar, 2010., Vorbem. § 32, 614., rubna bilješka 124. Isto tako, kao što je to slučaj kod krajnje nužde, neki njemački teoretičari smatraju da je u ovom smislu odlučujući motivacijski položaj kroz abnormalne vanjske okolnosti. često se u tim raspravama podupire nadzakonski razlog isključenja krivnje pod izlikom da je zakonska odredba o ispričavajućoj krajnjoj nuždi previše uska. Naime, njemačka odredba u tom smislu trpi mnogo veća ograničenja u smislu zaštićenih pravnih dobara i kruga osoba koje se mogu štititi kod nužne pomoći negoli hrvatska odredba. Zato navode da bi se nadzakonsko ispričavajuće djelovanje moglo izvesti kroz proširenje kruga pravnih dobara. Kod nas bi takvi prigovori bili bespredmetni.

26 RGSt 66, 397 , 399. «Können nach geltendem Recht bei vorsätzlichen Straftaten dem Täter andere als die im Gesetz umschriebenen Entschuldigungsgründe zugebilligt werden? Der erkennende Senat vertritt vielmehr im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte



184 185

5. DoMeT PRIMjene neMogUćnosTI zAHTIjevAnjA PRoPIsAnog PonAšAnjA U kAznenoM PRAvU s nAgLAskoM nA neHAjnI obLIk kRIvnje I nečInjenje

Da nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja nije potpuno beskoristan kriterij, kako to tvrde neki od poredbenih autora, pokušat ćemo pokazati u nastavku rada.

Najprije, doktrina je svakako primjenjiva kroz procjenu stvarno učinjenog i propisanog pona-šanja pojedinca. Ta su ponašanja međusobno suprotstavljena. U tom smislu ona je korisna kao smjernica za ocjenu je li počinitelj u konkretnom slučaju mogao postupiti na propisani način. S tim u vezi treba istaknuti da postoji razlika u odnosu na značenje ovog kriterija kad govorimo o načinu počinjenja djela: njegovo je značenje mnogo manje kod namjerno počinjenih djela negoli kod nehajnih i nečinjenja, obzirom da je kod potonjih kaznenih djela već tradicionalni stav da je kažnjivost ovisna o mogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja. Na kraju krajeva, prethodno izloženo nehajno djelo, slučaj neposlušnog konja, već je postalo školski primjer iz ovog područ-ja. brojni autori koriste ovaj pojam kao kriterij za postavljanje granice objektivne i/ili subjektiv-ne dužne pažnje kod nehajnih delikata te dužnosti radnje kod nečinjenja. Ponekad se pod etike-tom nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja cijela stvar reducira na skupni pojam pre-duvjeta kažnjivosti kod nehajnih kaznenih djela i djela nečinjenjem. I sam je Frank zaključio kako u području nehaja sucu ostaje manevarski prostor u kojem prema slobodnoj procjeni može uze-ti u obzir isključenje krivnje. Kod nečinjenja je nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja priznata u nešto širem opsegu nego kod činjenja. To se opravdava time da se nečinjenje u pravilu ocjenjuje slabijim stupnjem neprava negoli aktivno poduzimanje zabranjene radnje. Nemoguć-nost zahtijevanja propisanog ponašanja ovdje ograničava opseg dužnosti na činjenje, pa se odra-žava na ispunjenje bića kaznenog djela, sudioništvo i zablude.38 Dakle, pripisuje joj se ograniča-vajuće djelovanje u odnosu na dužnost radnje i sprečavanja posljedice. Glede nečinjenja, prema § 13. njemačkog Kaznenog zakona, određeno je da kažnjavanje nečinjenja nije pravilo već iznim-ka, samo onda kad počinitelj pravno garantira da posljedica neće nastupiti i kada nečinjenje od-govara ispunjenju kaznenog djela činjenjem.39 Tako je već zakonskim tekstom ograničena ili su-žena mogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja, pa tek neispunjenjem ove dužnosti dolazi do kaznenopravne odgovornosti. Jednostavnije rečeno, pasivnost počinitelja postaje relevantna samo onda ako je, pored pravne obvezanosti, razumno od njega očekivati otklanjanje posljedice. S druge strane, kod pravih kaznenih djela nečinjenjem, kao što je nepružanje pomoći, ne radi se o postojanju nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja, nego o obilježju bića kaznenog djela koje služi ograničenju opće obveze na solidarno ponašanje. Tako, primjerice, čl. 123. KZ-a regulira kazneno djelo nepružanja pomoći, uvjetujući kažnjavanje za nepružanje pomoći time da je počinitelj mogao pružiti pomoć bez veće opasnosti za sebe ili drugoga. Argumentum a contrario, ako je ta opasnost za njega postojala, od njega se ne može zahtijevati da pruža pomoć drugome.

Kod nehajnih delikata ističe se «nadmoćnost» nemogućnosti zahtijevanja propisanog pona-šanja. Ovdje se radi o općoj regulativnoj funkciji: može ograničiti potrebnu dužnu pažnju. Tu vri-jedi načelo da počinitelju neće biti upućen prijekor za nehaj kad se od njega nije moglo zahtijeva-

38 Lenckner/Sternberg-Lieben u: Schönke/ Schröder, op. cit. (bilj. 25), 614, vorbem. § 32., rubna bilješka 125.

39 § 13. Njemačkog Kaznenog zakona glasi: „(1) Wer es unterläßt, einen Erfolg abzuwenden, der zum Tatbestand eines Strafgesetzes gehört, ist nach diesem Gesetz nur dan strafbar, wenn er rechtlich dafür einzustehen hat, daß der Erfolg nicht eintritt , und wenn das Unterlassen der Verwirklichung des gesetzlichen Tatbestandes durch ein Tun entspricht. (2) Die Strafe kann nach §49 Abs. 1 gemildert werden.“

lja funkcionalni pojam krivnje.32 Ipak, Jakobs je usamljen u ovim shvaćanjima. Većina ih autora ne prihvaća.

Tako Roxin i Henkel nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja smatraju potpuno ispraznim i neprikladnim kriterijem za oblikovanje materijalne osnove uračunavanja krivnje. No priznaju korisnim razmotriti u kojoj ga je mjeri moguće iskoristiti kao regulatorni princip u kaznenopravnom učenju o krivnji.33 Dakle, bilo je pokušaja da se krivnja odredi kroz ovu nemo-gućnost zahtijevanja propisnog ponašanja, ali se takvo shvaćanje u njemačkoj literaturi i sudskoj praksi takvo odbacuje.34 Na isti ishod upućuje i pokušaj da se krivnja učini ovisnom o sposob-nosti počinitelja ponašati se sukladno njegovoj spoznaji neprava. U poredbenom pravu postoje i mišljenja da opću klauzulu nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja treba priznati iz ustavnopravnih razloga.35 No takva shvaćanja još nisu dobila veću pažnju.

Neprihvaćanje općeg nadzakonskog ispričavajućeg razloga treba odobriti jer za to postoje do-bri razlozi. U osnovi je prihvatljivo zauzeti stav da kazneno pravo u području krivnje treba imati mjerilo koje je „skrojeno“ prema procjeni oblikovanja volje, ali isto tako treba biti i formalizirano (utvrđeno zakonom). Krivnja, njeno postojanje i ukidanje radi primjene kaznenopravne sankci-je zadaća je kaznenog prava i ne može biti ostavljeno utvrđivanju i modificiranju izvan kaznenog zakona. Postojanje nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja kao nadzakonskog ispriča-vajućeg razloga oslabilo bi generalnopreventivno djelovanje kaznenog prava i vodilo bi ka neu-jednačenosti u primjeni a time i pravnoj nesigurnosti. Osim toga, ispričavajući razlozi predstav-ljaju iznimke od kaznenopravnih odredbi i zasad je prihvaćeno stajalište kako nije moguća njiho-va šira primjena. Postoji i stajalište da se vjernost pravu može poticati čak i u teškim životnim si-tuacijama kad se od počinitelja očekuje značajna žrtva,36 ali da se tako shvaćenim neodređenim principom ne bi trebalo zadovoljiti jer su kriteriji isprike unutar slučajeva predviđenih zakonom dovoljno određeni, dok je u slučaju nadzakonske kolizije dužnosti dogmatika ipak razvila kon-kretne smjernice.37

32 Funkcionalni se pojam krivnje određuje promatranjem krivnje kroz kategoriju potrebe generalnopreventivnog kažnjavanja. Krivnja se više ne promatra kao temelj kazne nego samo kao gornja granica odmjeravanja kazne, odnosno kao ono što ona treba biti kroz aspekt generalne i specijalne prevencije. Važno je samo je li kazna zaslužena ili nije. Funkcionalni pojam krivnje je pojam koji svoj učinak ostvaruje kroz posebnu maksimu: potreba svrhe kažnjavanja. Prihvaćanje ovakvog pojma bi zahtijevalo da se ispričavajući razlozi objašnjavaju samo kroz prevenciju kao svrhu kažnjavanja. Više o tome vidi: Jescheck/Weigend, Lehrbuch des Strafrecht, AT, 1996., 215 i 478. Za ovaj se pojam krivnje zalažu, primjerice, Roxin, op.cit. (bilj. 3), 182. i Jakobs, koji svrhu kažnjavanja dodatno određuje kao svrhu pozitivno generalnopreventivne naravi, usmjerenu na održanje općeg poštivanja normi. Vidi Jakobs, Strafrecht, Allgemeiner Teil, 1993., 483-484, rubna bilješka 22. Iako se priznaje da generalno preventivni aspekt ima određenu ulogu kod pitanja je li djelo vrijedno kažnjavanja, smanjenje neprava i krivnje u djelu ipak su potpuno neovisni od tog kriminalno političkog pitanja. Zato bernsmann s pravom ističe da je preventivna potreba kažnjavanja odveć neprecizan kriterij koji je ujedno i ovisan o subjektivnoj procjeni da bi bio uporabljiv u slučaju ispričavajućih razloga. Vidi više, bernsmann, „Entschuldigung“ durch Notstand, 1989., 220.

33 Roxin, op.cit. (bilj. 3), 173; Lenckner/Steinberg-Lieben u: Schönke/ Schröder, op.cit. (bilj. 25), 614., vorbem. 122/123 vor § 32.

34 Wessels/ beulke, Strafrecht, Allgemeiner Teil - Die Straftat und ihr Aufbau, 2010., 164, rubna bilješka 451; RGSt 66, 397; Jescheck/Weigend, op.cit. (bilj. 32), 504; Roxin, op.cit. (bilj. 15), § 22 rubna bilješka 139; isti autor: op.cit. (bilj. 3), 175; Schönke/ Schröder, op. cit. (bilj. 25), vorbem. 122/123 vor § 32.

35 Takivo stajalište zagovaraju Wittig i Lücke; prema Jakobs, op.cit. (bilj.31), 591, rubna bilješka 43.

36 Jescheck/Weigend, op. cit. (bilj. 32), 504, ističu kako nemogućnost zahtijevanja drugačijeg ponašanja može ograničiti kažnjivost pojedinih djela, ali se u tim slučajevima ne smije shvaćati kao opći nadzakonski ispričavajući razlog.

37 Ibid., 477.



186 187

granica nužne obrane te kod ispričavajuće krajnje nužde.45 Ipak, određeno preciziranje svakako možemo dobiti čim spojimo ovu klauzulu s konkretnim ponašanjem počinitelja odnosno s okol-nostima u kojima se našao. Već smo se dotakli shvaćanja ove doktrine u smislu općeg regulator-nog principa, čime se umanjuje njena vrijednost. Radi se o stajalištima prema kojima ona pred-stavlja mjerilo koje ne služi isključenju krivnje niti primjeni ispričavajućih razloga, već pokazuje put sudovima u donošenju odluke. Dakle, radi se o shvaćanju da je riječ o pomoćnom sredstvu.

Mnogi su kaznenopravni autori uz nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja vezali različite konotacije: Oetker piše o beznačajnom pomoćnom sredstvu koje više stvara zagonetke nego ih rješava, Coenders da je riječ o mutnom i općenitom pojmu, Achenbach da se radi o sadr-žajnoj praznini, a Henkel drži da mogućnost zahtijevanja nikako nije normativni pojam nego re-gulatorni princip, koji je potpuno bezvrijedan. Claus Roxin smatra kako jedan takav besadržajni kriterij uopće ne može predstavljati materijalnu podlogu krivnje i da ne dolazi u obzir kao nor-mativni princip.46 Zato Wortmann s pravom zaključuje da se ne može poreći kako pojam (ne)mo-gućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja zapravo ništa ne govori o tome što to pravo od po-činitelja zahtijeva i koje vrste i jačine moraju biti okolnosti da bismo mogli ponašanje počinite-lja ocijeniti kao jedino moguće.47

Danas prevladava shvaćanje da je nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja osnova primjene ispričavajućih razloga. U konačnici, promišljanja autora o ovoj temi imaju za polazište regulaciju ispričavajuće krajnje nužde, Isto tako, većina se autora ne ograničava samo na proble-matiku krajnje nužde. Postoje stajališta prema kojima je ovaj institut samo jedan dio doktrine o nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja.48

U cilju preciznijeg promišljanja o ovoj doktrini, konkretno postupanje počinitelja treba pro-matrati kroz četiri osnovne smjernice: je li se on mogao drugačije ponašati; je li se trebao drugači-je ponašati; bi li neka druga osoba (generalni kriterij) na njegovu mjestu jednako postupila (indi-vidualni kriterij). Nedostatak mogućnosti postupanja tj. prvi kriterij mogućnosti (können) može se promatrati kao jedinstveni faktor prosudbe ili pak kao dio sintagme, spojen s potrebom dru-gačijeg ponašanja, odnosno „trebanja“ (sollen). Uz ovo se pojavljuje i pitanje individualnog i gene-ralnog kriterija. Obzirom da je primjena zasebnih kriterija podložna opravdanoj kritici, uveden je mješoviti kriterij: individualno-generalno mjerilo po Goldschmidtu je prosječno ponašanje u in-dividualnoj situaciji ( das Durchschnittsverhalten in der individuellen Situation).49 U poredbenim se sustavima koriste različite inačice ovog kriterija, no podrobna analiza suvremenih zakonskih i dogmatskih izričaja doktrine Unzumtbarkeit bit će tema nekog drugog rada.

45 Detaljno vidi Wortmann, op. cit. (bilj. 5), 17-19.

46 Roxin, op.cit. (bilj. 3), 173; Svakako je zanimljivo Henkelovo stajalište koji pojmu „Unzumutbarkeit“ bezrezervno dodjeljuje sekundarnu i pomoćnu ulogu. On dijeli ovu generalnu klauzulu na normativnu i regulativnu. Normativna sadrži određenu vrijednost i mjerilo procjene djelujući kao zakonodavna smjernica kod donošenja odluka anticipirajući time sudačku odluku. Regulativna ne sadrži niti vrijednost niti mjerilo procjene te je potpuno lišena utjecaja na konkretnu sudačku odluku i ne može predvidjeti ishod pojedinog slučaja. Vidi više Henkel, Zumutbarkeit und Unzumutbarkeit als regulatives Rechtsprinzip, Festschrift für Edmund Mezger, 1954, 250 i dalje.

47 Wortmann, op.cit. (bilj. 5), 19-20.

48 Siegert se, primjerice, opredijelio za najuže shvaćanje u ovom smislu, za zakonski reguliranu krajnju nuždu ograničenu na određena pravna dobra koja je specifična za njemačko zakonodavstvo; Freudenthal je, s druge strane, ekstenzivno poimao obilježja nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja. Takvim smatra ponašanje primalje koja je višestruko umjesto nedjelje navodila ponedjeljak kao dan rođenja djeteta jer su rudari to zahtijevali od nje prijeteći bojkotom, obzirom da su u slučaju rođenja prinove imali pravo na slobodan dan. Ili kod putnika koji je imao niske mjesečne prihode pa je na račun poslodavca pisao veće izdatke za putovanja, odjeću, smještaj i u konačnici potkradao novac.

49 Wortmann, op.cit. (bilj. 5), 38.

ti ispunjenje objektivne dužne pažnje. To je načelo danas nesporno.40 Potvrda je i nastanak ispri-čavajućih razloga povodom slučaja neposlušnog konja. Ipak, u poredbenoj kaznenopravnoj teo-riji raspravljalo se o tome predstavlja li ova nemogućnost u području nehaja jedan općeniti nad-zakonski ispričavajući razlog ili je ona ograničavajući faktor za određivanje mjere dužne pažnje koja se zahtijeva od počinitelja. Prvom se stajalištu svojevremeno priklonio Mezger, a drugo sta-jalište zagovaraju Jescheck/Weigend.41 Iako zagovornik načela Nichtzumutbarkeit, Mezger ipak pri-znaje da je potreban oprez u primjeni, odnosno da zakon treba prilagoditi pojedinačnom sluča-ju kao izrazu logičke nužnosti.

Smatra se da je riječ o dvostrukoj funkciji: bitno je ono što je počinitelj mogao predvidjeti i je li znao ili mogao spoznati da povrjeđuje objektivnu dužnu pažnju. U ovim se funkcijama ogleda potencijalni temelj nadzakonskog ispričavajućeg razloga jer počinitelj zbog smanjenog neprava nehaja nije ograničen na usko područje ispričavajuće krajnje nužde.42 Zaključno treba reći kako su nehajni i omisivni delikti, za razliku od namjernih, svakako mnogo plodnije tlo za učenje o nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja. Sami pojmovi nečinjenja i nehaja naprosto su sadržajno tako koncipirani da pružaju više prostora razvijanju takvih ideja.43

6. PRAvcI konkReTIzAcIje PReDMeTne DokTRIne U kAznenoM PRAvU

Pojam nemogućnosti zahtijevanja propisanog ponašanja u njemačkom kaznenom pravu ima nešto širu primjenu.44 Ulogu ima i u sudskoj praksi gdje ga se koristi u presudama koje se tiču nužne obrane (kod procjenjivanja kriterija prijeko potrebne obrane), zatim kod prekoračenja

40 Tako Lenckner/ Sternberg-Lieben u: Schönke/ Schröder, vorbem. § 32., rubna bilješka 126.

41 «Als Ergebnis dieser Erwägungen ist festzustellen: der «übergesetzliche besondere Schuldausschließungsgrund der Nichtzumutbarkeit ist im Gebiete des fahrlässigen Handels anerkanntes Recht .» Mezger, Strafrecht, Ein Lehrbuch, 1933., 373. «Die Rechtsprechung hat ferner das Maß der vom Täter persönlich zu verlangenden Sorgfalt bei der bewußten Fahrlässigkeit durch den Zumutbarkeitsgedanken eingeschränkt. Es handelt sich dabei aber nicht um einen übergesetzlichen Entschuldigungsgrund, sondern um die begrenzung der individuellen Sorgfaltspficht...» Jescheck, op. cit. (bilj. 24), 455; Jescheck/Weigend, op.cit. (bilj. 32), 597.

42 Lenckner/Sternberg-Lieben u: Schönke/ Schröder, op. cit. (bilj. 25), vorbem. § 32, rubna bilješka 126.

43 Tako, primjerice, Lee, op.cit. (bilj. 24), 47.

44 U njemačkom Kaznenom zakonu nalazimo ga u više paragrafa (§§ 35, 42, 56, 68, 113, 142, 323) općeg i posebnog dijela u kojima ima različite uloge: u § 35. je odredba o ispričavajućoj krajnjoj nuždi koja se smatra polaznom točkom ovog učenja pa ju ne treba posebno analizirati; §§ 42., 56.b i 68.b tiču se kaznenopravnih sankcija. § 42. govori o olakšanom plaćanju novčane kazne (Zahlungserleichterungen). Naime, ako se od osuđenika, prema njegovim osobnim ili ekonomskim prilikama, ne može očekivati da odmah plati novčanu kaznu, sud će mu odrediti rok ili odobriti plaćanje u dijelovima. Kao primjer se u literaturi navodi financijska nužda ili stanje u obitelji. § 56.b govori o obavezama kod uvjetne osude ( Auflagen; bewährung): Sud može dodijeliti osuđeniku različite obaveze ali mu ne može postavljati zahtjeve koji se od njega ne mogu očekivati Slično je i u § 68.b st. 3., gdje su propisane obaveze kod nadzora osuđenika (Weisungen, Führungsaufsicht) pa sud ne smije u pogledu načina života nametati zahtjeve koje se od osuđenika ne mogu očekivati. Navodi se kako se kriteriji procjene za eventualnu nemogućnost ispunjenja ovih obaveza i zahtjeva treba prosuđivati in concreto. § 113. propisuje kazneno djelo sprečavanja u obavljanju službenih radnji (Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte), a u st. 4. navodi se da djelo nije kažnjivo ako je počinitelj bio u neotklonjivoj zabludi i od njega se nije moglo očekivati da se pravnim sredstvima brani protiv tobožnje protupravne službene radnje. Ako se to od njega moglo očekivati, sud će mu ublažiti kaznu prema vlastitoj procjeni ili od kazne odustati. Dakle, pomoću klauzule „Unzumutbarkeit“ postavlja se posebno pravilo koje služi razgraničenju relevantne od irelevantne zablude glede protupravnosti službene radnje. § 142. propisuje kazneno djelo nedopuštenog udaljavanja od mjesta nesreće (Unerlaubtes Entfernen vom Unfallort). Između ostalog, nalaže se da počinitelj mora svoje vozilo staviti na raspolaganje ozlijeđenom unutar vremena koje se od njega može zahtijevati. § 323. propisuje nepružanje pomoći (Unterlassene Hilfeleistung) i određuje da će se kazniti onaj tko pri nesrećama ili općoj/javnoj opasnosti ili nuždi ne pruži pomoć iako je pomoć potrebna i od počinitelja se, prema okolnostima, može očekivati, a osobito ukoliko mu ne prijeti značajnija opasnost ili povreda neke važnije dužnosti. Usp. prema Schönke/Schröder: op. cit. (bilj. 25).



188 189

PoPIs LITeRATURe:

1. babić, M.: Krajnja nužda u krivičnom pravu, doktorska disertacija, Pravni fakultet, Univerzi-tet u beogradu, 1983.2. bernsmann, K.: „Entschuldigung“ durch Notstand, Köln/berlin/bonn/München, 1989.3. Eser, A.: Justification and Excuse: A key issue in the Concept of Crime u: Eser/Fletcher (Hrsg): Rechtfertigung und Entschuldigung, Rechtsvergleichende Perspektiven I., Freiburg im breisgau, 1987.4. Frank, S.: Teorija Kaznenog prava po Krivičnom zakoniku od godine 1951., opći dio, Školska knjiga, Zagreb, 1955.5. Freudenthal, b.: Schuld und Vorwurf im geltenden Strafrecht, Tübingen, 1922.6. Goldschmidt, J.: Der Notstand, ein Schuldproblem, Österreiche Zeitschrift für Strafrecht 4, 1913.7. Hansen-Kokoruš, Matešić et al., Deutsch-Kroatisches Universalwörterbuch, 2005.8. Henkel, H.: Zumutbarkeit und Unzumutbarkeit als regulatives Rechtsprinzip, Festschrift für Edmund Mezger, München/berlin, 1954.9. Jakobs, G.: Strafrecht, Allgemeiner Teil, Die Grundlagen und die Zurechnungslehre, Lehrbuch, 2. neuarbeitete und erweiterte Auflage, Walter de Gruyter, berlin/New york, 1993.10. Jescheck H.-H.;Weigend T.: Lehrbuch des Strafrecht, Allgemeiner Teil, Duncker&Humboldt, berlin, 1996.11. Jescheck, H.-H.: Lehrbuch des Strafrechts, Allgemeiner Teil, 4. vollständig neuarbeitete und erweiterte Auflage, Duncker&Humboldt, berlin, 1988. 12. Lee,y.-S.: Entschuldigungsgrűnde im deutschen und koreanischen Strafrecht, doktorska di-sertacija, Max Planck Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg im bre-isgau, band S 32, 1992.13. Mezger, E.: Strafrecht, ein Lehrbuch. Zweite Auflage, Duncker&Humboldt, München und Leipzig, 1933.14. Novoselec, P.: Sloboda, krivnja i krivično pravo, Zagreb, 1987.15. Novoselec, P.; bojanić, I.: Opći dio kaznenog prava, četvrto izmijenjeno izdanje, Zagreb, 2013.16. Roxin, C.: «Schuld» und «Verantwortlichkeit» als strafrechtliche Systemkategorie, Festschrift für Heinrich Henkel, berlin/New york, 1974.17. Roxin, C.: Höchsterliche Rechtsprechung zum Allgemeinen Teil des Strafrechts, 100 Entsche-idungen für Studium und Examen, 1998.18. Roxin, C.: Strafrecht, Allgemeiner Teil, band I, Grundlagen, Der Aufbau der Verbrechensle-hre, München, 2006.19. Schönke, A.; Schröder, H. (Hrsg): Strafgesetzbuch, Kommentar, 28. Neu bearbeitete Auflage, Verlag C. H. beck, München, 2010.20. Srzentić, N.; Stajić A.: Krivično pravo Federativne Narodne Republike Jugoslavije, opšti deo, treće dopunjeno i izmenjeno izdanje, Suvremena administracija, beograd, 1961.21. Turković, K., et.al. Komentar Kaznenog zakona (i drugi izvori novog hrvatskog kaznenog za-konodavstva), Narodne novine, Zagreb, 2013.22. Wessels, J.; beulke,W.: Strafrecht Allgemeiner Teil: die Straftat und ihr Aufbau, Entscheidun-gssammlung zum Lehrbuch, CD-ROM, 2010. 23. Wortmann, L.: Inhalt und bedeutung der „Unzumutbarkeit normgemäßen Verhaltens“ im Strafrecht, Nomos Verlagsgesellschaft, baden- baden, 2002.24. Zuglia,S.: Stanje nužde, Tisak štamparije Fr. Pavla Pleitza, Veliki bečkerek, 1920.

Dakle, svaki od kriterija za sebe ne može ostvariti zadovoljavajući ishod. čini se ispravnim poći od kombinacije kriterija pri čemu se generalni kriterij treba primjeniti na situaciju u kojoj se nalazi počinitelj, a individualni na njegovo reagiranje odnosno sposobnost reagiranja u toj situ-aciji. Prilog tome je i kritika Von Webera da isključiva primjena kriterija „prosječnog građanina“ slabo može pomoći iz razloga što se radi o „difuznom“ obilježju koje se teško utvrđuje.

Slijedom izloženog možemo reći kako nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja ima određeno praktično značenje koje zasigurno ne slijedi Henkelovu karakterizaciju principa bez sa-držaja i vrijednosnog mjerila. Predbacivanje ispraznosti ne izvire iz te doktrine per se, nego se krije u propisivanju interesnih kolizija koji s moralnog aspekta ne moraju imati jasno rješenje, a s kaznenopravnog aspekta ne mogu se svoditi na jedan zajednički nazivnik jer se radi o hetero-genim stanjima nužde. Možemo konstatirati da dobiva svoj samostalni pravni značaj, specifičan za područje krivnje, spajajući se sa zakonskim odredbama o krajnjoj nuždi i prekoračenju granica nužne obrane, u onom dijelu u kojemu se ti instituti označavaju kao ispričavajući. U oba se pak instituta krivnja spušta ispod one granice koja je kaznenopravno relevantna.

7. zAkLjUčAk

Kaznene su odredbe ozakonile dotad nepoznatu mogućnost isprike počiniteljevog ponašanja kroz institut ispričavajućih razloga. Njihova je primjena moguća uz prethodnu ocjenu o nemo-gućnosti zahtijevanja drukčijeg ponašanja u cilju eliminacije prijekora za počinjenu protruprav-nu radnju. Ovaj dogmatski novorum već tradicionalno postoji u nekim poredbenim sustavima, poglavito u njemačkom, austrijskom i švicarskom kaznenom pravu. Rasprava o ovoj doktrini najviše je razvijena u njemačkoj kaznenopravnoj dogmatici, no unatoč tome, postoje neka otvo-rena pitanja. Smjerovi tumačenja mogu biti različiti: od ekstenzivnog tumačenja u smislu nadza-konskog ispričavajućeg razloga pa sve do vrlo restriktivnog unutar kojeg se govori o pomoćnom sredstvu za donošenje odluke. Suvremena shvaćanja ipak odbacuju ove ekstreme te se prihvaća da je riječ o ocjeni počiniteljeva ponašanja kao temelju primjene ispričavajućeg razloga. Potvr-da su tog stajališta različite modifikacije ove doktrine koje su dio modernih zakonskih i dogmat-skih izričaja poredbenih kaznenopravnih sustava. Hrvatski izričaj ove doktrine može se pobolj-šati sintagmom nemogućnost zahtijevanja propisanog ponašanja jer bolje obuhvaća njen stvarni smisao. Ona ima posebnu ulogu kad je riječ o nečinjenju kao načinu počinjenja djela te nehajnim deliktima. Specifična konstrukcija ovih djela omogućava dublju razradu i razvijanje ove doktrine. Unatoč prigovorima nekih autora da se radi o neodređenoj pravnoj formi, nemogućnost zahtije-vanja propisanog ponašanja moguće je konkretizirati nekim smjernicama, no treba imati na umu da njezino temeljno značenje dobivamo tek spajanjem s ponašanjem in concreto.


191


190

concePTUAL DefInITIon AnD THe scoPe of InAbILITy To DeMAnD DIffeRenT beHAvIoR wITHIn THe sysTeM of gRoUnDs of excUse In THe cRIMInAL LAw

summary This paper presents a conceptual definition of inability to demand different behavior as a

new doctrine in Croatian criminal law. This doctrine represents the base ground for application of grounds of excuse, which were introduced by the new Criminal Code. Paper includes the formation, affirmation and development of this doctrine, emphasizing the specific role within the omission and negligence. The author also provides a proposal for more precise linguistic expression as well as guidelines for more adequate interpretation of this doctrine in the future.

Keywords: criminal law, culpability, grounds of excuse, inability to demand different behavior.

begRIffsbesTIMMUng UnD AnwenDUngsbeReIcH Des UnzUMUTbARkeIT noRMgeMÄßen veRHALTens In DeR enTscHULDIgUnsgRünDenssysTeM Des sTRAfRecHTs.

zusammenfassungDiese beitrag stellt eine konzeptionelle Definition des Unzumutbarkeit normgemäßen

Verhaltens als eine neue Doktrin in der kroatische Strafrecht. Diese Lehre stellt die basis für die Anwendung die Entschuldigungsgründen dar, die durch das neue Strafgesetzbuch eingeführt wurden. Der beitrag beinhaltet das bildung, Affirmation und Entwicklung dieser Lehre, betont die besondere Rolle innerhalb der Unterlassungs- und Fahrlässigkeitsdelikten. Die Autorin stellt auch der Vorschlag für die genauere sprachliche Ausdruck sowie Richtlinien für angemessenere Interpretation dieser Lehre in der Zukunft.

Schlagwörter: der Strafrecht, die Schuld, die Entschuldigungsgründen, Unzumutbarkeit normgemäßen Verhaltens.

Pregledni znanstveni radUDK 342.511

Dr. sc. Samir VrabecLeo Akšamović, student Pravnoga fakulteta Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku

Samir Vrabec, Leo Akšamović: USTAVNO - POLITOLOŠKE OSNOVE O INSTUTUCIJI DRŽAVNOGA POGLAVARA

USTAVNO - POLITOLOŠKE OSNOVE O INSTUTUCIJI DRŽAVNOGA POGLAVARASažetak U ovome radu autori su izvršili analizu i pregled osnova o instituciji državnoga

poglavara u ustavnopravnoj i političkoj znanosti. Učinjen je kratki pregled po-vijesnog razvoja institucije državnoga poglavara, razmotrena pravnoteorijska korelacija utvrđivanja oblika vladavine u određenoj državi i prirode položaja državnoga poglavara, te odnos državnoga poglavara i modela ustrojstva vlasti, kao i suvremeni položaj monarha. Uz uvažavanje svih problema i nedostataka usporedbi i uopćavanja, autori daju sumarni pregled poslova koji su pretežno, ali naravno ne i svugdje kumulativno, vezani uz funkciju državnoga poglavara neovisno o modelu ustrojstva vlasti i obliku vladavine državne zajednice na či-jem je čelu. Funkcije i ovlaštenja državnim poglavarima u različitim državama pripadaju u različitom opsegu i oni ih ostvaruju na različite načine, no, autori zaključuju da pri njihovu razmatranju treba uzeti u obzir i političke okolnosti i psihološke značajke konkretne osobnosti (ličnosti) državnoga poglavara.

Ključne riječi: državni poglavar, monarh, predsjednik republike, individualni (inokosni, mo-nokratski) državni poglavar, kolegijalni (kolektivni) državni poglavar, supot-pis, promulgacija, ‘pridržane ovlasti’, pomilovanje

UvoD

Državni poglavar (šef države) je osoba ili državno tijelo koje predstavlja državnu zajednicu i njezin suverenitet u međunarodnim i unutarnjim odnosima, a čija uloga uključuje i personifici-ranje kontinuiteta i legitimiteta države, kao i neka druga ovlaštenja, osobito u odnosu na formi-ranje i rad vlade.1

Kako je povijesno pozicija državnoga poglavara proistekla iz monarhije to u pogledu uporabe pojmova državni poglavar i šef države pojedini autori navode povezanost prvoga izraza s monar-hijama ili državama s monarhijskom tradicijom, dok bi drugi izraz bio više demokratiziran i ve-zan za države republikanskog uređenja. Mi ih u ovim razmatranjima smatramo ravnopravnima, dajući prednost i upotrebljavajući izraz državni poglavar, jer smatramo da se time ne mijenja bît u razmatranjima o ovom državnom tijelu (organu).

1 Usp. Đorđević, Jovan, Ustavno pravo, Savremena administracija, beograd, 1978., str. 532; Marković, Ratko, Izvršna vlast, Savremena administracija, beograd, 1980., str. 112


192 193

povjerenje predstavničkoga tijela - povijesni razvoj od monarha kao stvarnog do gotovo samo nominalnog šefa izvršne vlasti.8

Kao što smo naveli institucija državnoga poglavara slijedi povijesnu sudbinu monarhija: u državama u kojima se monarhistički oblik vladavine uspio održati, monarh je zadržao poziciju državnoga poglavara, a gdje je uspostavljen republikanski oblik njegovu funkciju preuzeo je predsjednik države kao njegov demokratizirani i “neokrunjeni” pandan.

2. oDnos UsTAvnog sUsTAvA, obLIkA vLADAvIne I PRAvnog PoLožAjA DRžAvnogA PogLAvARA. MonARHIjskI I RePU-bLIkAnskI DRžAvnI PogLAvAR

U ustavnoj i politološkoj literaturi, kao i u teoriji prava uspostavljena je veza između uređenja pravnoga položaja državnoga poglavara u sustavu tijela državne vlasti i oblika vladavine u odre-đenoj državi: monarhije i republike. Povezivanje oblika vladavine u državnoj zajednici i funkcije državnoga poglavara može se pratiti od djela filozofa antike preko renesanse i prosvjetiteljstva9, pa sve do danas.

Jedinstveni kriterij razlikovanja između republike i monarhije u pravnoj i političkoj teoriji još nije uspostavljen. Pretežiti broj autora kao bitnu značajku monarhije uzima nasljednost po-ložaja državnoga poglavara za razliku od republike, dok bi druga bitna značajka monarhije bila monarhova neodgovornost. Pored ovih elemenata neki autori ističu i doživotnost i nepovredi-vost osobe monarha. Značajke republike bi se mogle izvesti kao svojevrsna negacija gore nave-denih. Položaj monarha fiksiran je naslijednim slijedom monarhijske loze, dakle, neizboran i do-životan, i njegova pozicija je povijesno nastala i karakteristična je za sustav parlamentarne (ka-binetske) vlade.10

Predsjednik republike, s druge strane, kao i drugi državni politički dužnosnici podliježe izbo-ru, broj povjerenih mu mandata i njihovo trajanje je ograničeno, a način održavanja izbora naj-češće je povezan sa širinom povjerenih mu ovlasti. Pri tome je moguće u poredbenom pregledu uopćeno pronaći tri sustava izbora predsjednika republike: neposredan izbor od strane građana, posredan izbor od strane redovnog ili za tu prigodu sastavljenoga predstavničkog tijela i posre-dan izbor od strane građana putem izbora od strane “posebnog biračkog tijela”. Ovaj posljednji model poznat je danas isključivo u izbornom sustavu SAD-a pri izboru predsjednika od strane

8 1742. god. Sir Robert Walpole tadašnji britanski First Lord of Treasury (zapravo prvi suvremeni Prime minister) daje ostavku pošto je izgubio povjerenje Donjeg doma bez obzira što je i dalje imao povjerenje kralja

9 Georga II – o ovome razvoju i ulasku u uporabu u političkom životu britanije izraza Prime minister vidi u Chrimes, S., b., English Constitutional History, Oxford University Press, 1978., str. 130-134

Već Aristotel u Politea-i (I,7), preuzimajući ovaj koncept od Platona, daje pregled šest mogućih ustavnih oblika povezujući ih s brojem osoba i načinom na koji vladaju pojedinom državom; Machiavelli u prvom poglavlju “Il Principe” uspostavlja razliku između republika i kneževina (monarhija), između nasljednih i novih monarhija, a između novih na one koje su potpuno nove i one koje su pripojene nasljednoj državi – vidi u Machiavelli, Niccolò, Vladar, Nakladni zavod Globus, Zagreb, 1998., str. 90Montesquieu u “De l’Esprit des Loix” u prvoj glavi druge knjige rasparavlja ‘O prirodi triju raznih vladavina’: republikanske, monarhijske i despotske – vidi u Monteskje, O duhu zakona, tom I, Filip Višnjić, beograd, 1989., str. 18-40;

10 Iako nije isključivo prisutan samo u monarhijama. Tako Kurtović: “Ustav Treće Republike je najmanje ‘francuski tip ustava’... ovaj je Ustav u europsku i svjetsku povijest uveo novinu : parlamentarnu republiku. Do tada se parlamentarnu vladu smatralo mogućom samo u monarhiji;ovaj ustav... spojio je nespojivo: parlamentarnu vladu i republiku.” u Kurtović, Šefko, Opća historija države i prava, Narodne novine, Zagreb, 1989., str. 214

Položaj državnoga poglavara kako ga danas izučava i određuje suvremeno ustavno pravo i politička znanost rezultat je povijesnoga razvoja položaja monarha - od despotske, apsolutne i ograničene monarhije2, pa do republike u kojoj njegovu ulogu preuzima institucija predsjedni-ka države.

1. PovIjesnI RAzvoj InsTITUcIje DRžAvnogA PogLAvARA

Premda je teško iz teorija o broju i sadržaju državnih funkcija kao i utvrđivanja njihovih obilježja prema tipičnim kategorijama pravnih akata koje donose razmotriti i izvesti neka opća gledišta o poziciji državnoga poglavara, ipak se može uopćeno zaključiti da je u većini pozitivnopravnih sustava izvršna funkcija podijeljena između državnoga poglavara i vlade3. Pri tome se uzima da je državni poglavar formalni, a ponegdje i stvarni šef egzekutive. Međutim, ovakav rezultat proistekao je iz razvoja koji je započeo s objedinjavanjem svih državnih funkcija u “krilu” monarha, kao i specifičnoga gledišta na problem suvereniteta i njegova nositelja. Dok je gledište o državnom poglavaru kao predstavniku državne zajednice i njezina

kontinuiteta i legitimiteta ostalo nepromijenjeno do danas, ono je o državnom poglavaru kao nositelju državnoga suvereniteta i šefu egzekutive doživjelo bitne promjene.

Riječ je o političko - filozofskoj i ustavnopravnoj evoluciji koja je pratila, a negdje i prethodila povijesnim promjenama položaja monarha kao suverena.4 Od apsolutne monarhije u kojoj monarhu “... pripada suverena vlast a svi ostali su njegovi podanici”5 i gdje je on vrhovna vlast, pa stoga i iznad prava do shvaćanja u primjerice ustavnopravnom razvoju Engleske6 i političkih filozofa 18. st. da je i on podređen pravu, gdje monarh samo može vršiti povjereni mu suverenitet od strane naroda - povijesni razvoj od monarha kao nositelja suvereniteta (l’Etat ce moi!) do monarha kao eventualnog “vršitelja” nacionalnoga suvereniteta. U tom smislu se u teoriji prava pri razmatranju oblika vladavine u određenoj državi razlikuju dva bitna elementa: pravni položaj nositelja suvereniteta i pravni položaj državnoga poglavara.7 Položaj monarha kao šefa izvršne vlasti također prati promjenu od vremena kada zbiljski postavlja i mijenja svoje ministre prema vlastitoj volji neovisno o stavu predstavničkoga tijela, preko situacije kada uviđa da će biti u boljim odnosima s predstavničkim tijelom postavi li ministre koji uživaju povjerenje “obiju strana”, do vremena kad ministri traže i trebaju samo

2 Razgraničenje ovih tipova monarhija proizlazi iz kriterija koje je još postavio Montesquieu. Despotska i apsolutna su obje neograničene monarhije, ali se u apsolutnoj neograničena vlast monarha vrši putem zakona, kojemu je potčinjen i sam monarh, dok je vlast monarha u neograničenoj monarhiji prepuštena njegovoj (samo)volji i nahođenju - vidi u Marković, Ratko, op. cit., str. 114

3 Vidi Sokol, Smiljko, Razlikovanje funkcija u državi i organizacija vlasti u Sokol, Smiljko, Smerdel, branko, Organizacija vlasti, Informator, Narodne novine, Zagreb, 1988., str. 4-11

4 “Pojam suverenosti oblikovan je u feudalnoj državi u trenutku kad kralj podvrgava pod svoju vlast sve dotada manje ili više neovisne feudalce” u Sokol, Smiljko, Oblikovanje shvaćanja o temeljima i organizaciji vlasti u državi u Sokol, Smiljko, Smerdel, branko,op. cit., str. 12

5 Hobz, Tomas, Levijatan, Kultura, beograd, 1961., str. 152

6 Act of Settlement iz 1701. god. u toč. 4 sadrži : “I budući da je pravo Engleske urođeno pravo njenog naroda i da se svi kraljevi i kraljice koji se budu uspeli na prijestolje ovog Kraljevstva moraju vladati u skladu s tim pravom ...” - prijevod Kurtović, Šefko, Hrestomatija opće povijesti prava i države, 1. knjiga, Pravni fakultet, Zagreb, 1999.

7 Prema Pitamiču državni poglavar je “najviši” državni organ zbog njegovog reprezentativnog položaja u međunarodnim odnosima i posebnog statusa u međunarodnom pravu, no to ne mora značiti i kako je on najviše tijelo vlasti u određenoj državi – Pitamič, Leonid, Država, Ljubljana, 1927., str. 272-273; prema beriću “nositelj suverenosti i poglavar države mogu biti ista osoba, ali mogu biti i različite. U apsolutnoj monarhiji je monarh i nositelj suverenosti i državni poglavar.” u Perić, berislav, Država i pravni sustav, Narodne novine, 1992., str. 101; usp. Lukić, Radomir, Uvod u pravo, beograd, 1968.,str. 135



194 195

carskoga kolektivnoga državnoga poglavara je ostao do danas neizmijenjen. Premda Ustav Švi-carske Konfederacije utvrđuje da predsjednika Konfederacije (bundespräsident(in), Présidence de la Confédération, Presidente della Confederazione, President(a) da la Confederaziun)17 bira Savezna skupština iz reda članova Savezne vlade na mandat od jedne godine, u švicarskom sustavu zapra-vo ne možemo govoriti o državnom poglavaru jer njegove funkcije kolektivno obnaša Savezna vlada. Predsjednik Konfederacije je samo primus inter pares i njegov glas odlučuje u slučaju podje-le glasova u Saveznoj vladi koja, uključujući njega (ili u duhu teksta na njemačkom i retroroman-skom – nju), broji sedam članova. Savezna skupština bira također iz reda članova Savezne vlade i potpredsjednika Konfederacije. Mandati predsjednika i potpredsjednika, ne mogu biti obnovlje-ni niti predsjednik može biti izabran za potpredsjednika u godinu dana nakon isteka mandata.18

Pored Ustava Švicarske institucija kolegijalnog državnoga poglavara našla je svoje mjesto u ustavu Urugvaja19 i ustavima socijalističkih zemalja do polovice prošloga stoljeća. Kako je već u u ustavima socijalističkih zemalja polovicom prošloga stoljeća nastupila tendencija napuštanja ko-lektivnoga oblika državnoga poglavara20, a osobito po završetku “baršunastih revolucija” u zemlja-ma bivšega Istočnog bloka, možemo reći da je koncept kolektivnoga državnoga poglavara u ustav-no-političkom ustrojstvu suvremenih državnih zajednica (osim Švicarske) u cijelosti napušten.21

4. DRžAvnI PogLAvAR I MoDeLI UsTRojsTvA vLAsTI

Do sada smo utvrdili postojanje uzajamne zavisnosti između državnoga poglavara i oblika vladavine, pa stoga i cjelokupnoga ustavnopravnoga ustrojstva neke države, te u skladu s time razlikujemo monarhijskog i republikanskog državnoga poglavara.

Pored ovih ‘tipova’ državnoga poglavara ustanovili smo i postojanje individualnog i kolek-tivnog državnoga poglavara. Navedene ‘tipove’ državnih poglavara možemo povezati s, danas bi se već moglo reći, klasičnim modelima ustrojstva vlasti: parlamentarnim, polupredsjednič-kim, predsjedničkim i skupštinskim i uočiti spregu oblika vladavine u državnoj zajednici, mode-la ustrojstva vlasti i ‘tipa’ državnog poglavara. Ovdje naglašavamo kako klasifikacija pojedinoga modela nailazi na empirijske nedosljednosti i suprotnosti u pojedinačnim slučajevima s obzi-rom na njihova nesuglasja s teorijskim okvirom koncepcije u koju bi se prema pretežitom bro-ju značajki mogli uvrstiti.22

17 Zanimljivo je razmotriti s jezičnog stajališta da švicarski ustav na njemačkom i retroromanskom jeziku koriste oba roda za ovu državnu funkciju - predsjednik ili predsjednica Konfederacije, na francuskom jeziku se koristi srednji rod - Predsjedništvo Konfederacije, a na talijanskom je ona navedena samo u muškom rodu – predsjednik Konfederacije

18 čl. 174., 175., 176. Ustava Švicarske Konfederacije - http://www.admin.ch/ch/e/rs/1/101.en.pdf - tekst Ustava na engleskom jeziku preveden i objavljen na web stranici Federalnih državnih tijela Švicarske Konfederacije

19 Prema urugvajskom ustavu donešenom 1952. god. Nacionalno vijeće vlade (Consejo Nacional de Gobierno) bilo je kolegijalno tijelo koje se sastojalo od devet članova, od kojih su šest bili iz reda stranke koja je osvojila većinu glasova na izborima, a tri iz reda stranke slijedeće po broju glasova. Predsjednik vijeća se rotirao iz reda šest predstavnika pobjedničke stranke, s mandatom od godinu dana. Ovaj sustav se u Urugvaju primjenjivao od 1918.-1933., te od 1952.-1967.

20 Zanimljiv izuzetak predstavljale su DR Njemačka i Rumunjska koje su, nakon što su sve ostale socijalističke zemlje 50-ih godina uvele u svoj ustavni sustav individualnoga državnoga poglavara, početkom 60-ih godina prošloga stoljeća umjesto individualnoga (kojega su do tada imale) uvele kolektivoga državnoga poglavara (Državno vijeće).

21 O kolegijalnom obliku državnoga poglavara u pojedinim socijalističkim državama vidi više u Đorđević, Jovan, Ustavno pravo, Savremena administracija, beograd, 1978., str. 535-539; Kutlešić, Vladan, Šef države u bivšim socijalističkim državama, Anali Pravnog fakulteta u beogradu 1995, vol. 43, br. 1-2, str. 1-22

22 O značajkama pojedinih koncepcija vidi više kod pojedinih ustavno-politoloških autora - Sokol, Smiljko, Polupredsjednički sustav i parlamentarizam, Politička misao - 29 (1992), 3; str. 4-17; Smerdel, branko, Nove demokracije, konstitucionalizam i

elektorskog kolegija (electoral college).11Neposredan izbor od strane građana najčešće znači i šire ovlasti, a kod posrednog izbora vrijedilo bi obrnuto.

Kao što smo gore već naveli suvremeni položaj državnoga poglavara razvio se iz povijesne pozicije monarha u odnosu na predstavničko tijelo, pa se, ponajviše promatrajući parlamentar-ni (kabinetski) sustav, državni poglavar u ustavno-političkom sustavu neke zemlje smatra sta-bilnim elementom koju stabilnost mu omogućuje njegova ‘neodgovornost’.12 U pogledu neodgo-vornosti državnoga poglavara bačić naglašava: “Naravski, van spora je i da su i monarh i predsjednik republike odgovorni prema civilnom pravu. Oni će, dakle, biti odgovorni glede tužbi koje se tiču njihova privatnog vlasništva. No, u principu je monarh u novije vrijeme smatran neodgovoran u krivičnim stva-rima...Predsjednik republike odgovara krivično za teška krivična djela; no predsjedniku obično sudi po-seban sud”.13 Prema tome, kada govorimo o neodgovornosti državnoga poglavara imamo u vidu samo političku neodgovornost.14 Odgovornost za postupke monarha, odnosno predsjednika re-publike pred predstavničkim tijelom preuzima resorni ministar ili vlada u cjelini (putem institu-ta supotpisa, premapotpisa), pa dakle vlada i predstavničko tijelo nasuprot državnom poglavaru predstavljaju nestabilni element ustavno-političkog sustava zemlje.

3. InDIvIDUALnI (InokosnI) I koLegIjALnI (koLekTIvnI) DR-žAvnI PogLAvAR

Poredbeno promatrajući instituciju državnoga poglavara može se zaključiti kako je ona danas individualna (monokratska, inokosna) u više nego pretežitom broju suvremenih država. U po-vijesti je pak, kao rezultat negativnih iskustava s individualnim državnim poglavarima despot-skih i apsolutnih monarhija, kao i radikalnih demokratskih zahtjeva građanskih, a kasnije soci-jalističkih revolucija bilo pokušaja i slučajeva ustrojavanja kolegijalnoga (kolektivnoga, zborno-ga) državnoga poglavara.15

Prvi oblik kolegijalnoga državnog poglavara koji se zadržao i do danas, a u današnjem pored-benom pregledu možemo reći kako je gotovo i jedini16, uveo je Ustav Švicarske iz 1848. god. Pre-ma tom Ustavu kao i njegovim tzv. Totalrevision, potpunim revizijama 1874. i 1999. god. oblik švi-

11 O slabostima i mogućim alternativama ovoga instituta vidi više u Koenig, Louis W., The Chief Executive, New york University, 1975., str. 56-61; usp. u izvrsnoj studiji Podolnjak, Robert, Američki Vrhovni sud kao politička institucija: slučaj bush v. Gore, Pravni vjesnik - 19(2003), 1-2; str. 285-324; Glennon, Michael J., When No Majority Rules, The Electoral College and Presidential Succession, Congressional Quarterly, 1992.; Choosing a President: The Electoral College and beyond, Schumaker, Paul D., Loomis, burdett A. (ur.), Seven bridges Press, New york, 2002.

12 ‘Neodgovornost’ državnoga poglavara u suvremeno doba rezultat je pravne fikcije iz britanskoga ustavnopravnoga povijesnog razvoja – “The King can do no wrong”

13 bačić, Arsen, Ustavno pravo, teorija i inerpretacija, Pravni fakultet u Splitu, 1995., str. 267

14 bačić ističe kako ni politička neodgovornost nije karakteristika svake monarhije u prilog čemu navodi odredbu francuskoga Ustava iz 1870. god. prema kojoj je car odgovoran pred narodom i u svakom trenutku može pred narodom i odgovarati - Ibidem

15 Vidi više u Pajvančić, Marijana, Kolektivni šef države, Institut za političke studije Fakulteta Političkih nauka, beograd, 1981.

16 U San Marinu položaj državnoga poglavara (ujedno i predsjednika Vlade) imaju dva “kapetana-regenta” koja parlament bira svakih šest mjeseci, a povijesno podrijetlo im se može pronaći u institutu konzula iz doba Rimske Republike. Državni poglavar Andore su dva “princa” od kojih je jedan svakodobni predsjednik Francuske, a drugi svakodobni biskup od Urgella u Španjolskoj. budući da je Andora Principat, francuski predsjednik je jedini državni poglavar u svijetu koji je istodobno monarh i predsjednik republike, te kojega kao monarha na općim izborima biraju građani (premda ne Andore, već Francuske). Rimski biskup kao državni poglavar države vatikanskog grada je izborni monarh kojega u konklavi biraju kardinali (prinčevi Rimokatoličke Crkve). Više od 500 godina, rimski biskup se u pravilu bira iz reda kardinala, no prema kanonskom pravu Rimokatoličke Crkve za biti biran je sposoban svaki kršteni (naravno, prema rimokatoličkom obredu) muškarac koji razumno i svojom voljom može i želi prihvatiti zaređenje za rimskoga biskupa.



196 197

podnese ostavku ili preporuči održavanje izbora nakon poraza prilikom glasovanja o povje-renju u Donjem domu kao i korištenja monarhovog zakonodavnog veta. Za posljednji slučaj kao primjer se navodi mogućnost da Vlada kroz Parlament “progura” prijedlog zakona koji je u su-protnosti s demokratskim temeljima Ustava27 te da ga Kraljica ne potvrdi ispunjavajući svoju ulogu posljednjega zaštitnika ustava. Premda se Vlade Njegova Veličanstva nisu ponašale na ustavno neprihvatljive ili nelegalne načine koji bi zazivali primjenu kraljevskih ‘pridržanih ovlas-ti’, u krajnje složenim političkim okolnostima Kraljičine diskrecijske ovlasti bi postale, do u po-jedinosti, predmetom interesa političara radi rješavanja političkih pitanja, ističu Sunkin i Payne. Ukoliko bi politički proces bio neuspješan, Kraljica bi kao državni poglavar, u svojstvu konačnog ustavnog arbitra, trebala djelovati najbolje što može.28 U praksi parlamentarni brojevi, dakle, za-pravo odlučuju tko će biti prime minister i ova odluka britanskoga monarha je samo formalnoga karaktera. Stvarni izbor koga izabrati za Prvog ministra posljednji put je jedan britanski monarh imao 1963. god.29

U belgiji je na početku II. svj. rata kralj badouin preuzeo sve izvršne funkcije od Vlade i neposredno ih sam obnašao. Za belgijance najkontroverznija njegova odluka bila je ona o preda-ji belgije Njemačkoj zbog koje je okočanjem rata morao abdicirati.

A da položaj i značenja monarha u suvremeno doba i korištenja njihovih ovlasti nije samo na razini teorijskih spekulacija govori i primjer španjolskog kralja Juana Carlosa i njegove uloge u gušenju vojnog udara 1981. god., čime se pokazao jamcem stabilnosti i demokracije u Španjolskoj, što se promijenilo 2014. god. kada je zbog niza obiteljskih skandala bio prisiljen abdicirati u ko-rist svoga sina Felipea VI.

Knez Lichtenstaina je 2003. god. dobio za suvremenog monarha nezamislive ovlasti: pravo apsolutnog veta na odluke Parlamenta i pravo raspuštanja Vlade prema vlastitom nahođenju.30

I dok su, dakle, neki monarsi zadržali kao stvarne ovlasti samo reliktna prava iz feudalnoga razdoblja31, neki imaju neke ovlasti koje bi se mogle usporediti s onima predsjednika republike u predsjedničkom sustavu.32

27 miješati s mogućom aberacijom u vidu disproporcije ukupno osvojenih glasova na državnoj razini i broja ostvarenih mandata u Parlamentu, kada s obzirom na relativni većinski sustav u malim izbornim jedinicama,

stranka koja je osvojila manji ukupni broj glasova na državnoj razini (ali ne i izbornih jedinica), osvoji većinu mjesta u Parlamentu. U slučajevima formiranja ‘hung parlamenta’ u Velikoj britaniji su do danas djelovale koalicijske vlade u samo šest navrata (1852.–1855., 1915.–1916., 1916.–1922., 1931.–1940., 1940.–1945., 2010.- do danas), pri čemu su torijevcima ili laburistima kao koalicijski partner pristupali Liberali, a jedini slučaj kada su u istoj vladi bili zajedno torijevci i laburisti je bio tijekom 2. svj. rata. Ovo govori da su koalicijske vlade u dvostranačkom sustavu westminsterskog modela vrlo rijetka iznimka.

Za gledište o (ne)demokratičnosti engleskoga političkog sustava do sredine 20. st. vidi u Kurtović, Šefko, Engleski parlamentarizam i demokracija - Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 52(2002), 1, str. 45-70

28 The Nature of the Crown: A Legal and Political Analysis, str. 343-344

29 U listopadu 1963. god. dotadašnji Prvi ministar Harold Macmillan je zbog bolesti podnio ostavku. Unutar Konzervativne stranke je bilo nekoliko kandidata, a Macmillan je sve poduzeo da vodstvo stranke ne preuzme Rab butler, dok je i Reginald Maulding imao jake šanse. Kraljici je predložen Alec Douglas-Home, koji je u tom trenutku bio član Doma lordova. Kako je prema političkoj konvenciji bilo neprihvatljivo da Prvi ministar sjedi u Gornjem domu Parlamenta, Douglas-Home se odrekao mjesta u Domu lordova, a u studenom se na izborima natjecao i pobijedio za mjesto u Donjem domu. U razdoblju između ostavke u Gornjem domu i izbora u Donji dom Douglas-Home je uz Kraljičinu privolu bio Prvi ministar koji nije pripadao niti jednom od domova Parlamenta.

30 U slučaju da Vlada izgubi povjerenje Kneza, on će imenovati interim Vladu, o povjerenju kojoj se najkasnije četiri mjeseca od raspuštanja Vlade mora glasati u Dietu (parlamentu), osim ako u međuvremenu Knez nije sastavio novu Vladu na prijedlog i uz suglasnost Dieta. - čl. 80. st. 1. Ustava Kneževine Lihtenštajn - http://www1.umn.edu/humanrts/research/liechtenstein-constitution.pdf

31 britanski monarh ima npr. pravo izdavanja novca, pravo davanja dozvola trgovinama i sajmovima, pravo tiskati i ovlastiti druge da tiskaju i izdaju autoriziranu verziju biblije (kao zaštitnik vjere - Anglikanske Crkve)

32 Norveški monarh ovlašten je donositi i opozvati uredbe koje se tiču trgovine, carinskih pristojbi, svih gospodarskih područja

Parlamentarni sustav vlasti se ustrojava i u državnim zajednicama republikanskog i monar-hijskog oblika vladavine, pa otuda u tom sustavu i mogućnost postojanja i monarha ili predsjed-nika republike kao državnoga poglavara.

U preostalim sustavima ostvaruje se republikanski oblik vladavine, pa je stoga postojanje monarha u njihovu sklopu isključeno.

U prva tri navedena sustava se na čelu države nalazi samostalni (inokosni) državni poglavar. Postojanje kolektivnog državnog poglavara povijesno je pretežno karakteristično za državne

zajednice koje su težile koncentraciji političke moći u predstavničkom tijelu, iako se ona, ustav-no zbiljski, ondje nije nalazila - već npr. u socijalističkim državama u centraliziranom partijskom aparatu23, dakle, skupštinski sustav, no niti u njima nije isključeno postojanje i samostalnoga dr-žavnoga poglavara.

Razmatranja kako o ustavnopravnom, tako i o političko-zbiljskom položaju, ulozi, ovlastima i odgovornosti državnog poglavara razlikuju se, dakle, s obzirom na navedene ustavno-političke modele. Ipak, potrebno je napomenuti kako je teško dati sažeti pregled o funkciji državnoga po-glavara usporedbom ustavnopravnog uređenja država unutar istoga modela organizacije vlasti. Naime, niti jedna se ne uređuje niti ostvaruje organizaciju vlasti dosljedno općim teorijskim po-stavkama koje bi trebale vrijediti za model kojemu ‘pripadaju’. I sama institucija državnoga po-glavara ne poznaje neki univerzalni oblik, već ima niz varijacija i odstupanja.

5. PoLožAj MonARHA U sUvReMenoj PRAvnoj I PoLITIčkoj TeoRIjI I PRAksI

Položaj monarha danas se ocjenjuje prvenstveno kroz ulogu ceremonijala i tradicije i kao ta-kav i prevladava. Ipak u određenim situacijama monarh može imati (iako zasada samo na razini teoretskih razmatranja) značajnu ulogu, pa i stvarnu moć.24

Tako se u jednoj od novijih ustavnopravnih i politoloških studija o britanskoj Kruni (Kralji-ci) kao, kako u predgovoru stoji “ustavnog srca britanskog sustava državne vlasti”25, spekulira o mogućim situacijama kada bi Kraljica mogla imati i pravu političku ulogu. Takve situacije bi bile moguće u slučaju formiranja tzv. hung Parlamenta26 kada bi se monarh našao u dilemi koga ‘po-staviti’ za budućega prvog ministra o čemu još ne postoji jasna ustavna konvencija, odbijanja vla-de da monarhu

organizacija vlasti, Zakonitost - 47 (1993), 1 ; str. 5-22; bačić Arsen, O parlamentarnom, predsjedničkom i skupštinskom sistemu organizacije vlasti u Ustavno pravo, teorija i interpretacija, Pravni fakultet u Splitu, Split, 1995., str. 102-108; Kasapović, Mirjana, Parlamentarizam i prezidencijalizam u Istočnoj Europi, Politička misao - 34(1997), 1, str. 5-20

23 Kutlešić, Vladan, Šef države u bivšim socijalističkim državama, Anali Pravnog fakulteta u beogradu 1995., vol. 43, br. 1-2, str. 1-22

24 Tako Rodney brazier, profesor emeritus ustavnog prava na Sveučilištu u Manchesteru, istaknuti britanski ustavnopravni stručnjak navodi: “U ozbiljnom ustavnom stanju nužde kakvoga, zapravo, nikada nećemo vidjeti, Kraljičin prerogativ ‘pridržanih ovlasti’ bi morao zauzeti središte pozornosti.” - The Nature of the Crown: A Legal and Political Analysis, Sunkin, Maurice, Payne, Sebastian (ur.), Oxford University Press, 1999., str. 343

25 Ibidem, str. 1

26 Saziv Parlamenta nakon održanih izbora u kojemu niti jedna od stranaka, u britanskom dvostranačkom sustavu (ali i drugim državama Westminsterskog modela - Australija, Kanada), nema dovoljan broj mandata kako bi samostalno formirala vladu pa stranka koja ima veći broj mandata u odnosu na ostale treba formirati manjinsku vladu. Ovakva situacija je aberacija od najčešćeg ishoda izbora u dvostranačkom sustavu koji dovodi do jasnog razgraničenja pobjedničke i opozicijske stranke s obzirom na osvojene mandate u Parlamentu. Ovo ne treba



198 199

ležnosti, koristeći svoje ovlasti, obavljajući svoje funkcije ili vršeći svoje ustavne uloge, državni poglavar obavlja određene poslove državnopravnoga i ustavnopolitičkoga značenja.

• Poslovi arbitra i medijatora u odnosima zakonodavne i izvršne vlastiKao stabilan element sustava državne vlasti kojem je povjerena briga za njegovo skladno i

neometano djelovanje u razdobljima prijenosa vlasti nakon općih izbora ili krize vlasti držav-ni poglavar ispunjava svoje ovlasti koje su mu ili izričito povjerene ustavom ili su stvar politič-ke konvencije. U tom smislu državni poglavar saziva predstavničko tijelo na prvo zasjedanje na-kon održanih izbora, određuje i imenuje mandatara vlade (naravno, u skladu s rasporedom osvo-jenih mjesta u predstavničkom tijelu)35, u slučaju pada vlade održava konzultacije s predstavnici-ma parlamentarnih stranaka i određuje novoga mandatara ukoliko

se uspije formirati nova većina ili može raspustiti parlament na prijedlog vlade.36 Državni poglavar može se obraćati predstavničkom tijelu37; može sazvati, predsjedati i izno-

siti svoje stavove vladi (ovisno o modelu ustrojstva vlasti).

• Poslovi vezani uz zakonodavstvo i poslovi “zakonodavnog” karakteraZakonodavni postupak se gotovo u pravilu okončava potvrdom i proglašenjem zakona od

strane državnoga poglavara. Ovaj postupak se naziva promulgacija.38 Pored toga, državni pogla-var može odgađati potvrdu ili se protiviti zakonu koji je prošao zakonodavni postupak u pred-stavničkom tijelu.39 Također, državni poglavar ovlašten je na donošenje uredbi sa zakonskom snagom koje se mogu odnositi na različite odnose i za koje je različito uređen institut supot-pisa, a donošenje kojih osobito dolazi do izražaja za vrijeme izvanrednog stanja.

35 Zanimljiv je jedan izuzetak. Prema Glavi 6. čl. 4. švedskog Regeringsformen (prijevod na engleski - Instrument of Government) kojim se ovlast imenovanja mandatara vlade povjerava Speaker-u, Predsjedniku Riksdaga (švedskoga predstavničkoga tijela), koji nakon održanih konzultacija s predstavnicima svake stranke ili

grupe stranaka, i vijećanja s Potpredsjednicima Riksdaga, mandatara predlaže Riksdagu na glasanje. - http://www.riksdagen.se/en/Documents-and-laws/Laws/The-Constitution/ - tekst ustava na engleskom jeziku preveden i objavljen od strane Riksdaga

36 Raspuštanje parlamenta (čije maksimalno trajanje mandata do slijedećih izbora je fiksirano ustavom) u većini parlamentarnih sustava državni poglavar obavlja uz konzultacije i na prijedlog predsjednika vlade ili kabineta u cjelini, no u nekim parlamentarnim i predsjedničkim sustavima državni poglavar ove radnje može poduzeti na vlastitu inicijativu, samostalno. U nekim državama ustavom je fiksirano razdoblje zasjedanja predstavničkoga tijela, pa ne postoji mogućnost njegova prijevremenog raspuštanja osim u ustavom utvrđenim određenim okolnostima (Article II, Section 1., Clause 4. Ustava SAD-a). U pojedinim državama, ako predsjednik vlade izgubi podršku u parlamentu, državni poglavar može odbiti zahtjev predsjednika vlade za raspuštanjem parlamenta, primoravajući ga time na podnošenje ostavke; o institutu raspuštanja predstavničkoga tijela vidi više u Kurtović, Šefko, Raspuštanje parlamenta, neposredna demokracija i njene posljedice, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu - 51(2001), 2, str. 307-329; Tomljanović, biljana, Pravo raspuštanja parlamenta, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu - 48(1998), 1/2, str. 149-167

37 npr. State of the Union Address američkog predsjednika; Her Majesty Gratious Speech to both Houses of Parliament britanske kraljice

38 U zemljama Commonwealtha ovaj postupak se naziva Royal Assent (dosl. kraljevski(a) pristanak/suglasnost)

39 Veto državnoga poglavara na zakon koji je prošao zakonodavni postupak u parlamentu može biti prevladan najčešće uz otežanu proceduru i kvalificiranu većinu u predstavničkom tijelu kojem je od strane državnoga poglavara vraćen zakon. Prema Ustavu SAD-a veto će biti prevladan ako za isti zakonski prijedlog (bill) glasa 2/3 članova obaju domova Kongresa. Prema čl. 77., 78. i 79. norveškog ustava Kralj može odbiti sankcionirati zakonski prijedlog i vratiti ga Stortingu. U tom slučaju zakonski prijedlog ne smije biti vraćen na potvrdu Kralju od strane istoga saziva Stortinga. Odbijanje kraljeve sankcije zakonskoga prijedloga može biti prevladano ako on prođe neizmijenjen kroz dva saziva Stortinga koji su nastupili nakon dvaju parlamentarnih izbora i između kojih su bila najmanje dva saziva Stortinga i ako izmijenjen zakonski prijedlog nije prošao kroz Storting u razdoblju između ta dva saziva.

Kako smo se upustili u usporedbe ipak je potrebno ponoviti kako je teško izvesti generalne formule o funkciji državnog poglavara s obzirom na modele ustrojstva vlasti. Norveški monarh i njemački savezni predsjednik su poglavari država s parlamentarnim sustavom vlasti, no prvi za razliku od drugoga ima pravo stavljanja veta na zakonski prijedlog. I ne samo to, već je taj veto gotovo apsolutnog karaktera dok je s druge strane, npr. veto poljskog predsjednika u polupred-sjedničkom sustavu “samo” suspenzivnog karaktera. Poredbenim pregledom bismo mogli pro-nalaziti niz ovakvih primjera nekonzistentnosti primjene teorijskog okvira pojedinog modela (ako se uzme u obzir da on zaista i postoji) u konkretnim državnim zajednicama koje ga usvajaju.

6. oPćI PRegLeD UsTAvnIH ovLAsTI DRžAvnogA PogLAvARA

Uz uvažavanje svih problema i nedostataka usporedbi, ipak je moguće dati sumarni pregled poslova koji su pretežno, ali naravno ne i svugdje kumulativno, vezani uz funkciju državnoga po-glavara neovisno o modelu ustrojstva vlasti i obliku vladavine državne zajednice na čijem je čelu, pri čemu treba imati u vidu sljedeće:

- u parlamentarnom sustavu državnom poglavaru je za donošenje odluka iz njegova djelokru-ga potreban supotpis (premapotpis) odgovarajućeg resornog ministra, koji je u pojedinim drža-vama uređen na različite načine i za različite ovlasti, u polupredsjedničkom sustavu potreba dr-žavnog poglavara za supotpisom je više iznimka nego pravilo, dok se u predsjedničkom sustavu ovaj institut ne primjenjuje

- u parlamentarnom i polupredsjedničkom sustavu postoji dvojnost, bicefalnost izvršne vla-sti koja je “podijeljena” između državnoga poglavara i vlade kao zasebnog tijela državne vlasti na čijem čelu se nalazi predsjednik vlade (engl. Prime minister, franc. Premier ministre, njem. Kan-zler); u predsjedničkom sustavu državni poglavar je jedini šef egzekutive jer vlada kao zasebno ti-jelo odvojeno od funkcije državnog poglavara ne postoji, pa svi ministri izravno odgovaraju i ovi-se o predsjedniku republike

Ovlasti koje se državnom poglavaru povjeravaju na različite načine33 mogu se različito i pre-ma različitim kriterijima sistematizirati. bačić primjerice razlikuje legislativna ovlaštenja, sud-sku i egzekutivnu nadležnost državnoga poglavara.34

Sami ustavi koriste različite izraze: nadležnosti, ovlaštenja, funkcije. Moguće je govoriti i o ulogama državnoga poglavara (glavnoga diplomatskog državnog službenika, glavnoga držav-nog službenika zaduženog za imenovanja drugih službenika, glavnoga službenika izvršne vlasti, glavnoga zapovjednika oružanih snaga...).

Na ovome mjestu ih iznosimo samo poopćeno ne praveći razliku između funkcija državnoga poglavara i ovlaštenja koja iz tih funkcija proizlaze, pa smo se odlučili za zajednički izraz ‘poslovi’ koji bi nam trebao olakšati sistematičnost ovoga pregleda. U konačnici ispunjavajući svoje nad-

i policije koji ostaju na snazi do sljedećeg saziva Stortinga - čl. 17. Ustava Kraljevine Norveške - https://www.stortinget.no/en/Grunnlovsjubileet/In-English/The-Constitution---Complete-text/ - tekst ustava na engleskom jeziku preveden i objavljen od strane Stortinga, 2013.

33 Najčešće se to čini u posebnoj glavi ustava koja se odnosi na državnog poglavara, no moguće je da su odredbe raspršene, što je manje sistematično, kroz cijeli tekst ustava, a negdje nisu samo u ustavu, pa npr. Ustav češke u čl. 63. st. 2. određuje da je predsjednik republike također ovlašten izvršavati ovlasti koje nisu izričito utvrđene ustavom, ako je tako utvrđeno zakonom. - http://www.usoud.cz/en/constitution-of-the-czech-republic/ - tekst ustava na engleskom jeziku preveden i objavljen na web stranici Ustavnog suda češke Republike

34 bačić, Arsen,op. cit., str. 268



200 201

a u kontekstu suvremenog načina ratovanja i terorizma postepeno gubi na značenju.44

• Poslovi vezani uz sudstvo i poslovi “sudbenog” karakteraOvi poslovi ostatak su onoga što je u feudalnom razdoblju predstavljalo kraljeve prerogati-

ve kao najvišeg suca zemlje. Državni poglavari u pojedinim državama, samostalno ili u surad-nji s odgovarajućim resornim ministarstvom, imenuju i postavljaju suce (uglavnom viših i sudo-va najviše instance). Također, kao povijesni relikt, državni poglavar ima pravo pomilovanja. Pra-vo davanja pomilovanja više nije isključiva diskrecijska ovlast državnog poglavara, već se stavlja u okvire pravno utvrđene procedure, a pripremanje prijedloga odluka za davanje pomilovanja se prepušta za taj posao posebno formiranim i kompetentnim tijelima.

• Poslovi ceremonijalnog i reprezentativnog karakteraNalazio se u zemlji ili inozemstvu, na godišnjem skupu diplomatskog kora akreditira-

nog u njegovoj zemlji ili na privatnom ljetovanju u drugoj državi, državni poglavar uvijek pred-stavlja svoju državu i kao takav u inozemstvu uvijek uživa poseban tretman i odaju mu se poseb-ne počasti. Državni poglavar može dodjeljivati posebna priznanja, ordene i nagrade kako se to uobičajava reći osobito zaslužnim, domaćim i stranim državnicima, javnim osobama, građanima i državnim službenicima.

zAkLjUčAk

Državni poglavar predstavlja državnu zajednicu. On je jamac njezine stabilnosti, te u kriznim situacijama treba biti njezin kohezijski element. Državni poglavar je medijator u odnosima ti-jela državne vlasti. Kroz položaj državnoga poglavara očitava se kontinuitet državne zajednice.

Rečeno vrijedi neovisno o kojemu obliku državnoga poglavara je riječ: monarhu ili predsjed-niku repubike, samostalnim (inokosnom) ili kolegijalnom državnom poglavaru. Svaki od ovih oblika državnoga poglavara ima različitu poziciju i opseg ovlasti unutar pojedinoga ustavnoga sustava, no neovisno o ovim različitostima za sve se može utvrditi svojevrsna univerzalna lista poslova koje obavljaju. Uzmu li se u obzir poslovi koji su državnom poglavaru povjereni unutar ustavnog sustava pojedine države ta lepeza se može kretati od čisto ceremonijalnog “poziranja”, do donošenja sudbinskih odluka za naciju na čijem je čelu.

Pored svega gore navedenoga uz ponavljanje da ove funkcije i ovlaštenja državnim poglavari-ma u različitim državama pripadaju u različitom opsegu i da ih ostvaruju na različite načine po-trebno je navesti i politološko - psihološki aspekt funkcije državnoga poglavara.

Riječ je naime o samom karakteru i ličnosti osobe koja obnaša ovu funkciju, kao i okolnosti-ma u kojima ju je njezino obnašanje zateklo. Državni poglavar s najmanjim opsegom ustavom povjerenih mu ovlasti može snagom svoje osobnosti, ugleda i popularnosti koju uživa u javnosti utjecati na politički život svoje zemlje više od svojega “kolege” u drugoj državi sa širokim ustav-

Prijepore oko tog pitanja u američkom sustavu već je pokazala jednostrana objava neutralnosti SAD-a od strane predsjednika Georgea Washingtona u francusko - britanskom ratu. “... Madison je izrazio svojstvenu apsurdnost: Što da je Predsjednik proglasio neutralnost, a Kongres objavio rat?” - iz Edward S. Corwin, The President’s Control of Foreign Relations (Princeton, 1917) u Koenig, Louis W., The Chief Executive, New york University, 1975., str. 33; Vidi više u npr. Westerfield, Donald L., War Powers: The President, the Congress, and the Question of War, Greenwood Publishing Group, 1996.

44 Vidi buckley, Mary, Fawn, Rick, Global Responses to Terrorism: 9/11, Afghanistan and beyond, Routledge, 2004.; Astrada, Marvin L., American Power After 9/11, Palgrave Macmillan, 2010.

• Poslovi u slučaju izvanrednog stanjaNe ulazeći podrobnije u problem i razlike u definiranju izvanrednog stanja i opasnosti koje

se u njima kriju za demokratski poredak40, od rimskih vremena41 je postalo jasno da je u takvom stanju normalno funkcioniranje cjelokupnog sustava vlasti bitno otežano i da s razloga efikasno-sti funkcioniranja, a ponekad i održavanja gole opstojnosti toga sustava obavljanje državne vla-sti treba koncentrirati oko malog broja osoba, kojima je naravno na čelu državni poglavar. Vrše-nje izvanrednih ovlasti (emergency powers) ograničeno je samo za trajanja takvog stanja i do vra-ćanja sustava u “normalni hod”, uz istodobnu ili naknadnu provjeru i potvrdu njihova vršenja od strane državnih organa koji u tom trenutku ne mogu djelovati ili im je djelovanje ograničeno (vlada, predstavničko tijelo).42

• Poslovi imenovanja visokih državnih službenikaDržavni poglavar ovlašten je imenovati državne službenike samostalno ili u suglasju s vla-

dom (npr. vlastite savjetnike, šefove obavještajnih službi, članove vijeća nacionalne banke, pred-stavnike centralne vlasti u jedinicama lokalne samouprave).

• Poslovi vezani uz diplomatske odnose Osim što su predmetom ustavnog uređenja ovi poslovi predmet su konvencija međunarodnog

javnog prava na polju diplomacije i diplomatskih odnosa. Veleposlanici i konzuli stranih država pre-daju svoje vjerodajnice (akreditive) i one se pohranjuju, kao i nastupni posjeti održavaju kod držav-noga poglavara. Uobičajeno je da državni poglavar potpisuje međunarodne ugovore (drugo je pita-nje njihove ratifikacije) i imenuje, bilo samostalno bilo u suglasju s nekim drugim državnim tijelom, veleposlanike i konzule, te uživa osobit diplomatski imunitet (bilo da je u službenom posjetu ili in-cognito) prilikom gostovanja u inozemstvu. Premda je pitanje objave rata ili mira uvijek vezano uz međunarodne odnose ovu ovlast bismo vezali uz ovlasti vrhovnog zapovjednika.

• Poslovi zapovjednika oružanih snagaDržavni poglavar je vrhovni zapovjednik oružanih snaga. Kao takav imenuje i postavlja,

samostalno ili u suradnji s odgovarajućim resornim ministarstvom, najviše vojne časnike, utvrđuje promaknuća, dodijeljivanja pohvala i ordena i razrješenja s dužnosti časničkog kadra. Premda to nije predmet ustavnopravnoga uređivanja iz ove njegove funkcije proizlazi položaj na kraju zapovjednog lanca u najčešće minuciozno utvrđenoj proceduri odlučivanja o korištenju i aktiviranja najjačeg oružja kojim raspolažu oružane snage (u državama koje raspolažu nuklearnim arsenalom). Uz ovu funkciju neodvojivo je vezana i ovlast objave rata i mira, koja ipak nigdje nije isključivo pravo državnog poglavara (dijeli ga s predstavničkim tijelom), ali je u pojedinim državama zbiljskim postupanjem znala biti uzurpirana od strane državnih poglavara43,

40 Vidi više u Gardašević, Đorđe, Ograničenja ljuskih prava i temeljnih sloboda u izvanrednim stanjima: doktorska disertacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, 2010.; blagojević, Anita, Ljudska prava u kontekstu terorizma i antiterorizma, Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2010.

41 Dictator ( lat., od dictare - glasno govoriti, kazivati u pero, diktirati, zapovijedati ), osoba, po pravilu iz reda konzulara, kojoj je u izvanrednim prilikama, kao što su nemiri ili teža ratna opasnost, bila povjerena cjelokupna državna vlast na vrijeme od najduže šest mjeseci... - Romac, Ante, Rječnik rimskog prava, Informator, Zagreb, 1989., str. 96-97

42 Vidi više u Warber, Adam L., Executive Orders and the Modern Presidency: Legislating from the Oval Office,

43 Lynne Rienner Publishers, 2006.; branum, Tara L., President or King - The Use and Abuse of Executive Orders in Modern-Day America, Journal of Legislation, Vol. 28, 2002.; Padjen, Ivan, Uredbe iz nužde hrvatskog predsjednika : mjerodavnost

francuskoga javnog prava, Politička misao - 33(1996),1; str.149-165; Kosnica, Ivan, Uredbe iz nužde predsjednika Republike Hrvatske iz 1991.-1992., Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu - 61(2011),1; str.149-179



202 203

Kasapović, Mirjana, Parlamentarizam i prezidencijalizam u Istočnoj Europi, Politička misao - 34(1997), 1, str. 5-20Kosnica, Ivan, Uredbe iz nužde predsjednika Republike Hrvatske iz 1991.-1992., Zbornik Pravno-ga fakulteta u Zagrebu - 61(2011),1; str.149-179Kurtović, Šefko, Engleski parlamentarizam i demokracija - Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagre-bu, 52(2002), 1, str. 45-70Kutlešić, Vladan, Šef države u bivšim socijalističkim državama, Anali Pravnoga fakulteta u beo-gradu 1995, vol. 43, br. 1-2, str. 1-22Lauc, Zvonimir, O ustavnoj demokraciji, Politička misao - 35(1998), 3, str. 137-147Mecanović, Ivan, Odgovornost predsjednika republike: (komparativni pregled) , Pravni vjesnik - 11(1995), 1/4, str. 67-87Padjen, Ivan, Uredbe iz nužde hrvatskog predsjednika : mjerodavnost francuskoga javnog prava, Politička misao - 33(1996),1; str.149-165Smerdel, branko, Nove demokracije, konstitucionalizam i organizacija vlasti, Zakonitost - 47 (1993), 1; str. 5-22Sokol, Smiljko, Polupredsjednički sustav i parlamentarizam, Politička misao - 29 (1992), 3; str. 4-17Šegvić, Saša, O ratnim ovlastima Predsjednika SAD nakon terorističkog napada 11. rujna 2001., Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu - 52 (2002), 6, str. 1233-1251Vujčić, Vladimir, Politička kultura: politička potpora (legitimacija, povjerenje, identitet), Politič-ka misao – 36(1999.), 3, str. 101 – 120Regeringsformen Kraljevine Švedske - http://www.riksdagen.se/en/Documents-and-laws/Laws/The-Constitution/ - tekst ustava na engleskom jeziku preveden i objavljen od strane RiksdagaUstav češke Republike - http://www.usoud.cz/en/constitution-of-the-czech-republic/ - tekst us-tava na engleskom jeziku preveden i objavljen na web stranici Ustavnog suda češke RepublikeUstav Kneževine Lihtenštajn - http://www1.umn.edu/humanrts/research/liechtenstein-consti-tution.pdf Ustav Kraljevine Norveške - https://www.stortinget.no/en/Grunnlovsjubileet/In-English/The-Constitution---Complete-text/ - tekst ustava na engleskom jeziku preveden i objavljen od stra-ne StortingaUstav Švicarske Konfederacije - http://www.admin.ch/ch/e/rs/1/101.en.pdf - tekst ustava na engle-skom jeziku preveden i objavljen na web stranici Federalnih državnih tijela Švicarske Konfederacije

nim opsegom ovlasti. I suprotno, ustavnopravno “najmoćniji” državni poglavar može svojim ne-vršenjem pojedinih ovlasti ili vršenjem u užem opsegu nego što mu je povjeren, kao i snažnijim djelovanjem drugih tijela državne vlasti biti “suzbijen” u sjenu, kao samo jedan, manje značajan čimbenik u političkom životu svoje zemlje.

Politološki gledano ustav je okvir koji državnom poglavaru daje određene mogućnosti, a koji okvir on može poštivati, zaobilaziti ili prekoračivati, ovisno koliko mu to drugi sudionici poli-tičkog života dopuste ili toleriraju. Jasno je da se određene političke pojave, poput npr. lično-sti predsjednika Ruske Federacije Putina, ili mehanizma izbora predsjednika Narodne Republi-ke Kine, pa do ekscesa Kim Jong-una ne mogu analizirati iz srednjestrujaških polazišta o ustav-noj demokraciji ustavnopravne i političke znanosti u okvirima kojih smo, u ovome radu, analizi-rali instituciju državnog poglavara.

LITeRATURA

bačić, Arsen, Ustavno pravo, teorija i inerpretacija, Pravni fakultet u Splitu, Split, 1995.Chrimes, S., b., English Constitutional History, Oxford University Press, 1978.Corwin, Edward S., The President, Office and Powers: 1787-1957, History and Analysis of Practice and Opinion, New york University Press, New york, 1957.Deren – Antoljak, Štefica, Politički sistem Sjedinjenih Američkih Država, biblioteka politička mi-sao, Zagreb, 1983.Đorđević, Jovan, Ustavno pravo, Savremena administracija, beograd, 1978.Hättich, Manfred, Temeljni pojmovi političke znanosti, Pan liber, Osijek-Zagreb-Split, 1996.Hobz, Tomas, Levijatan, Kultura, beograd, 1961.Krbek, Ivo, Dioba vlasti, Hrvatski izdavalački bibliografski zavod, Zagreb, 1943.Kurtović, Šefko, Opća historija države i prava, Narodne novine, Zagreb, 1989.Machiavelli, Niccolò, Vladar, Nakladni zavod Globus, Zagreb, 1998.Marković, Ratko, Izvršna vlast, Savremena administracija, beograd, 1980.Mratović, Veljko, Filipović, Nikola, Sokol, Smiljko, Ustavno pravo i političke institucije : SFRJ i komparativno, Pravni fakultet, Zagreb, 1981.Perić, berislav, Država i pravni sustav, Narodne novine, 1992.Pajvančić, Marijana, Kolektivni šef države, Institut za političke studije Fakulteta političkih nau-ka, beograd, 1981.Smerdel, branko, Evolucija predsjedničke vlade u SAD-u: Kongresni veto, Pravni fakultet u Za-grebu, Zagreb, 1986.Sokol, Smiljko, Smerdel, branko , Organizacija vlasti, Informator, Narodne novine, Zagreb, 1988.Sokol, Smiljko, Smerdel, branko, Ustavno pravo, Informator, Zagreb, 2009.The Nature of the Crown: A Legal and Political Analysis, Sunkin, Maurice, Payne, Sebastian (ur.), Oxford University Press, 1999.The Presidency and the challenge of Democracy, Genovese, Michael A., Cox Han, Lori (ur.), Pal-grave Macmillan, New york, 2007.babac, branko, O “činidbi javne službe” kao kategoriji, Pravni vjesnik - 14(1998), 1/4, str. 7-30branum, Tara L., President or King - The Use and Abuse of Executive Orders in Modern-Day America, Journal of Legislation, Vol. 28, 2002.



204 205

Dr. Samir VrabecLeo Akšamović, Student der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek

veRfAssUngsPoLIToLogIscHe gRUnDLAgen DeR InsTITUTIon Des sTAATsobeRHAUPTes

zusammenfassungIn dieser Arbeit haben die Autoren eine Analyse und übersicht über die Institution des

Staatsoberhauptes in der verfassungsrechtlichen und politischen Wissenschaft gemacht. Es wird eine kurze übersicht über die historische Entwicklung der Institution des Staatsoberhauptes angeboten und die rechtstheoretische Korelation der bestimmung der Herrschaftsform und des Charakters des Amtes eines Staatsoberhauptes, dann das Verhältnis des Staatsoberhauptes und des Organisationsmodells der jeweiligen Gewalt, sowie die gegenwärtige Position eines Monarchs überprüft. Aller Probleme und Nachteile der Vergleiche und Verallgemeinerungen bewusst, bieten die Autoren eine allgemeine übersicht über die Aufgaben, die in die Zuständigkeit des Staatsoberhauptes fallen unabhängig vom Modell der Gewaltverfassung und der Herrschaftsform der Staatsgemeinschaft, auf deren Spitze er steht. Die Staatsoberhäupte üben ihre befugnisse und Zuständigkeiten in verschiedenen Staaten und im verschiedenen Umfang auf verschiedene Art und Weise aus. Die Autoren ziehen die Schlussfolgerung, dass in der Erörterung des Amtes des Staatsoberhauptes auch jeweilige politische Umstände sowie psychologische Eigenschaften der konkreten Person des Staatoberhauptes in betracht gezogen werden sollen.

Schlagwörter: der Staatoberhaupt, Monarch, Präsident der Republik, der individelle (monolitische) Staatoberhaupt, der kollegialle (kollektive) Staatoberhaupt, Gegenunterschrift, Promulgation, „Vorbehaltsbefugnisse“, die begnadigung

Samir Vrabec PhDLeo Akšamović, student at the Faculty of Law in Osijek

consTITUTIonAL-PoLIToLogIcAL bAsIcs on THe InsTITUTIon of THe HeAD of sTATe

Subject reviewsummaryThe paper deals with an analysis and review of the basics on the institution of the head of state

in constitutional legal science and politology. It gives a brief review of historical development of this institution, deems legal theoretical correlation in determining the ruling form in certain states and the nature of the head of state position, as well as the relationship between the head of state and government models and a contemporary position of a monarch. Having recognized all issues and disadvantages of comparing and generalizing, the authors convey a summary of tasks that are mainly but not everywhere cumulative, related to the function of the head of state regardless of government model and ruling form in a national community. Functions and authorities in various countries belong to the heads of state to different extent and are implemented differently. However, the authors make a conclusion that political conditions and psychological features of a person embodying the head of state need to be taken into consideration.

Key words: head of state, monarch, president of republic, individual (executive, monocratic) head of state, collegial (collective) head of state, counter-signature, promulgation, reserved powers, pardon


207

Pregledni znanstveni radUDK 336.14:267(497.5)

Tijana Vukojičić Tomić, predavačicaPravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

PRAVNI I FINANCIJSKI ASPEKTI POLOŽAJA VJERSKIH ZAJEDNICA U REPUbLICI HRVATSKOJ

Sažetak: Analizira se pravno uređenje i statusna prava vjerskih zajednica u Hrvatskoj. Položaj vjerskih zajednica, posebno u obavljanju javnih poslova i njihovom fi-nanciranju, uvjetovan je postojanjem nekoliko pravnih izvora zbog čega se sva-ki pojedini analizira. Utvrđuje se da upravo raznolikost kao glavno obilježje pozitivnog pravnog uređenja njihova položaja rezultira postojanjem više ka-tegorija vjerskih zajednica, među kojima postoje značajne razlike u ostvare-nju statusnih prava. Posebno se analizira pravna priroda i stvarni učinci spor-nog zaključka Vlade Republike Hrvatske kojim se propisuju uvjeti za sklapanje ugovora o pitanjima od zajedničkog interesa između Vlade i vjerskih zajednica koje udovoljavaju određenim kriterijima. Zaključuje se kako postojeći sustav dovodi u pitanje načelo jednakosti svih vjerskih zajednica u obavljanju i finan-ciranju njihovih djelatnosti, posebno onih u kojima im se daju javne ovlasti, i iznose se preporuke za unaprjeđenje.

Ključne riječi: vjerske zajednice (kategorije), registracija vjerskih zajednica, statusna prava, javne ovlasti, ugovori, načelo jednakosti, financiranje

1. UvoD

U suvremenim državama religija nesumnjivo igra značajnu ulogu i utječe na sve aspekte društvenog razvoja. Unatoč povijesnim nastojanjima nekih režima da vjeru učine isključivo pri-vatnom stvari pojedinca, ona je bila i ostaje relevantni društveni čimbenik i dio javne sfere drža-ve. Zbog toga je pitanje odnosa države i crkve oduvijek bilo složeno pitanje koje je u novije doba trebalo ugraditi u pravni poredak pojedine države.

Suvremene zapadne države usvajaju načelo prema kojem je djelovanje državne vlasti neovi-sno o vjerskim zajednicama, a njih se podvrgava pravnom poretku ustanovljenom od strane dr-žave. Iako su svi moderni politički poredci obilježeni odvojenošću crkve i države, ipak među nji-ma postoje katkada i značajne razlike pa se može govoriti o postojanju više sustava1. Robbers2

1 Mihajlo Lanović ih naziva “crkvenopolitički sistemi“ (Mihajlo Lanović, navedeno prema Uzelac A., „Od liberalizma do katoliciz-ma: Neki aspekti pravnih odnosa između crkve i države u Republici Hrvatskoj – novo pravno uređenje braka“, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br. 49 (3-4), Zagreb, 1999, str. 364), a u literaturi se još govori i o sustavima odnosa države i crkve.

2 Robbers G., „Legal Aspects of Religious Freedom“, u: Legal aspects of religious freedom : international conference, uredili: Drago

Tijana Vukojičić Tomić: PRAVNI I FINANCIJSKI ASPEKTI POLOŽAJA VJERSKIH ZAJEDNICA U REPUbLICI HRVATSKOJ


208 209

U radu se analizira pozitivno-pravno uređenje položaja vjerskih zajednica u Republici Hrvat-skoj, i iznose problemi koje uz to vezujemo kao i preporuke za unaprjeđenje. Posebno se analizi-raju dvije skupine ugovora kojima dio vjerskih zajednica, a posebno Katolička Crkva, stječu pose-ban pravni položaj. Problematizira se njihova pravna priroda, kao i faktične posljedice koje njiho-va primjena izaziva u praksi. Analizira se i sustav financiranja vjerskih zajednica, iznose prijed-lozi za prevladavanje nejednakosti koje on izaziva, kao i potreba provedbe komparativnog istra-živanja koje bi eventualno rezultiralo prikladnijim modelom raspodjele sredstava za djelovanje vjerskih zajednica u Hrvatskoj.

2. DRUšTvenI konTeksT DjeLovAnjA vjeRskIH zAjeDnIcA U RePUbLIcI HRvATskoj

Republika Hrvatska je sekularna država6, što je rezultat povijesnog nastojanja europskih ze-malja da u upravljanju društvom razdvoje državu i crkvu. Ipak, država treba osigurati pravo gra-đana na slobodu vjeroispovijedi i stvoriti pravne pretpostavke za njihovo oživotvorenje. Razlog tome treba potražiti u povijesnoj ukorijenjenosti religije u društvu, njezinom utjecaju na razvoj različitih kultura i civilizacija, od kojih su mnoge upravo uvjetovane obilježjima pojedinih religi-ja. Đurić7 tako ističe da one „nadživljavaju društveno-ekonomske sustave“, te da je „religija javni činilac, dio javne sfere, zapravo činilac koji formira javni identitet“. Može se diskutirati o tome da u suvremeno doba postoje značajne razlike između državnih zajednica u pogledu utjecaja koji re-ligija ima na različite aspekte društvenog života, ali neosporno je to da se država i crkva moraju promatrati kao neodvojive cjeline koje takav međusobni odnos moraju regulirati u pravnom po-retku nacionalnih država.

Pitanje slobode vjeroispovijedi može se promatrati s dva aspekta. S jednog, kao individualno pravo na očitovanje i promjenu vjere, što je izraz osobnih ljudskih prava i sloboda. S drugog pak aspekta, to je kolektivno pravo pojedinaca da uživaju slobodu vjeroispovijedi kroz vjerska udru-ženja. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje: Europska kon-vencija) slično razlikuje unutarnji i vanjski aspekt vjerskih sloboda. Unutarnji aspekt odnosi se na slobodu vjeroispovijedi i promjene uvjerenja, i ne može biti predmet državne intervencije ili ograničenja. No, iskazivanje vjerskih uvjerenja pojedinačno ili u zajednici s drugima, što pred-stavlja vanjsku dimenziju prava na slobodu vjeroispovijedi, može biti podvrgnuta ograničenjima nacionalnog zakonodavstva, pod određenim uvjetima8. Slična ograničenja prava na kolektivno

6 Treba razlikovati “pojam laičke i sekularne države od pojma laicističke odnosno sekularističke države – one koja bi potpuno is-ključila vjeru iz javnog života, što se jednostano rečeno, pokazalo neprovedivim prije svega zbog toga jer se antropološki gledano, čovjek ne može „razrezati“ na svjetovnu i sakralnu sferu unatoč nastojanjima različitih ideologija da vjeru tretiraju samo kao privatnu stvar pojedinca, a vjeri i vjerskome zabrane pristup u društveni život.“ (Lončarević V., „Pravni položaj crkava i vjerskih zajednica te njihovo stjecanje pravne osobnosti u Republici Hrvatskoj“, Izlaganje na Stručnom skupu „Pravni položaj crkava i verskih zajednica i sticanje svojstva pravnog lica“, beograd, 28. 04. 2009., str. 2: dostupno na: http://www.zastitnikgradjana.org/konferencija-crkve/.)

7 Đurić V., „Sloboda veroispovesti i pravni subjektvitet crkava i verskih zajednica u evropskim zemljama“, Strani pravni život br. 1/2012, Institut za uporedno pravo, beograd, 2012., str. 25.

8 “ Sloboda iskazivanja vjeroispovijedi ili uvjerenja podvrgnut će se samo takvim ograničenjima koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa javnog reda i mira, zaštite javnog reda, zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.“, Europska konvencija, čl. 9, st. 1. O tome npr. Staničić F., Ofak L., „Registracija vjerskih udruga i vjerskih zajednica u svjetlu Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda“, u: Vjernici, društva, pokreti, uredio: Šalković J., Glas Koncila, Zagreb, 2011, str. 220, i Đurić V., navedeni rad pod 7, str. 27-28.

identificira tri takva sustava na europskom kontinentu3. Prvi sustav obilježava postojanje “dr-žavne crkve“ ili dominantne religije u kojem su država i crkva vrlo usko povezane. Drugi se su-stav zasniva na ideji striktne odvojenosti države i crkve, dok u trećem postoji načelna odvoje-nost, ali država i crkva surađuju u obavljanju javnih poslova. Unutar ove tri kategorije se javlja-ju brojni podtipovi, a ono što je zajedničko mnogima od njih jest ugovorno rješavanje odnosa dr-žave i crkve.

Hrvatska bi se mogla svrstati u treću kategoriju. Iako već Ustav Republike Hrvatske (dalje: Ustav)4 odvaja vjerske zajednice od države, one s njom surađuju u obavljanju javnih poslova kao što su obrazovanje, zdravstvena i socijalna skrb itd. Temeljna načela odnosa vjerskih zajednica i države, kao i individualnog i kolektivnog prava na slobodu vjeroispovijedi regulirana su Usta-vom, a detaljnije pravno uređenje položaja vjerskih zajednica Zakonom o pravnom položaju vjer-skih zajednica (dalje: ZPPVZ)5. Ipak, ZPPVZ propisuje samo neka prava koja vrijede za sve vjer-ske zajednice i načelno uređuje pravo na obavljanje nekih djelatnosti, dok sva druga zakon vezu-je uz potpisivanje ugovora s Vladom RH. ZPPVZ tako predviđa da se pitanja od zajedničkog in-teresa za Republiku Hrvatsku i neku vjersku zajednicu mogu uređivati ugovorom kojeg sklapaju Vlada Republike Hrvatske i vjerska zajednica. Kriteriji odabira vjerskih zajednica s kojima će dr-žava potpisati takav ugovor nisu propisani zakonom, pa se u praksi pojavila situacija da je neki-ma zahtjev za sklapanjem ugovora odbijen bez utemeljenog obrazloženja. Zato Vlada RH poku-šava ispraviti situaciju donošenjem Zaključka u kojem propisuje uvjete za sklapanje ugovora ko-jima vjerske zajednice dobivaju brojne povlastice. Donošenje ovakvog dokumenta smatra spor-nim dio vjerskih zajednica, ali i dobar dio stručne javnosti. Njegova se usklađenost sa zakonom i Ustavom probala osporiti na Ustavnom sudu temeljem prijedloga koji podnose neke vjerske za-jednice, ali sud se u tom predmetu oglašava nenadležnim. Iste vjerske zajednice podnose i tužbu Europskom sudu za ljudska prava koji donosi presudu u korist tužitelja. Nadalje, poseban je prav-ni režim uspostavljen za Katoličku Crkvu, jer se njezina statusna prava uređuju međunarodnim ugovorima koje je RH sklopila sa Svetom Stolicom kao subjektom međunarodnog prava, ali koji se odnose na pravna, gospodarska i druga pitanja položaja Katoličke Crkve u Hrvatskoj. Zato se može zaključiti da je pravni položaj vjerskih zajednica, uz ZPPVZ, određen još i ugovorima koji-ma se detaljnije uređuje njihov status.

Ista neujednačenost po pitanju pravnog statusa vjerskih zajednica vrijedi i za financiranje nji-hovih djelatnosti. ZPPVZ propisuje način na koji vjerske zajednice mogu ostvariti pravo na do-djelu sredstava iz državnog proračuna, ali posebni se sustavi financiranja uspostavljaju za Kato-ličku Crkvu, jer je uređen međunarodnim ugovorima, i za vjerske zajednice koje su s RH sklopi-le ugovor o pitanjima od zajedničkog interesa. Time se produbljuje nejednakost među vjerskim zajednicama u Hrvatskoj, jer se sustav financiranja uspostavljen zakonom u stvarnosti primje-njuje samo za dio njih.

čepar, blaž Ivanc, Office of the Government of the Republic of Slovenia for Religious Communities, Ljubljana, 2008, str. 12

3 Uz ovu tipologiju, treba istaknuti razlikovanje tri osnovna crkvenopolitička sustava prema Lanoviću, posebno korisna stoga što identificira pravni položaj crkve u svakom predloženom sustavu. On razlikuje:1. Sustav jedinstva crkve i države (postojanje državne crkve) u kojem su crkveni kanoni pravno obvezujući za državu. U su-

vremeno doba ovakav se sustav naziva još i konkordatski sustav zastupan u nauci o ravnopravnosti crkve i države2. Sustav crkve kao javnopravne ustanove 3. Sustav odvajanja (rastave) crkve i države u kojem crkve imaju položaj privatnopravnih udruga. (Lanović M. prema Uzelac

A., navedeni rad pod 1. str. 364-365.)

4 Narodne novine br. 85/2010.

5 Narodne novine br. 83/2002.



210 211

Iz prikazanih podataka moguće je zaključiti da u razdoblju između dva popisa stanovništva nije došlo do značajnijih promjena u broju stanovnika koji se izjašnjavaju po jednoj od vjerskih osnova. Vidljiv je tek blagi pad (1,69%) u postotku građana koji se izjašnjavaju kao katolici dok je broj svih onih koji se izjašnjavaju kao pripadnici neke od drugih vjera u laganom porastu. Tako veliki postotak građana koji se izjašnjavaju kao katolici mnogima je argumentacija za poseban pravni, a posljedično i financijski status koji Katolička Crkva uživa u Hrvatskoj, o čemu će biti go-vora u nastavku rada.

Marinović-bobinac i Marinović-Jerolimov10 (2008: 8) vjerske zajednice dijele na one kršćan-ske i nekršćanske provenijencije, a kao osnovni kriterij ovakve klasifikacije koriste upravo viso-ki udio građana kršćanske vjeroispovijedi u ukupnom stanovništvu Hrvatske (više od 90%). Kr-šćanske vjerske zajednice obuhvaćaju katoličanstvo, pravoslavlje i protestantizam, a tu su i osta-le kršćanske zajednice koje nije moguće uvrstiti u jednu od navedenih zajednica. Nekršćanske za-jednice podijeljene su na tradicionalne zajednice, zajednice s korijenima u tradiciji islama, budiz-ma i hinduizma te Scijentološku crkvu (koja za razliku od drugih ima korijene u modernoj zapad-noj kulturi). Svaka od njih ima svoja specifična obilježja, unutarnju organizaciju i hijerarhiju, tra-diciju, vjerovanja, običaje i slično, ali ono što je posebno zanimljivo za potrebe ovog rada su nji-hove djelatnosti. Naime, one u najvećoj mjeri ovise o pozitivnom zakonodavstvu Republike Hr-vatske i međunarodnim ugovorima koji izazivaju određenu “šarolikost“ u njihovu pravnom polo-žaju11 i nejednakosti u pogledu financiranja široke lepeze djelatnosti vjerskih zajednica.

3. PRAvnI okvIR DjeLovAnjA vjeRskIH UDRUgA I vjeRskIH zAjeDnIcA U RePUbLIcI HRvATskoj

Uz već spomenutu osnovu za postojanje vjerskih zajednica u Hrvatskoj koju nalazimo u Usta-vu RH, njihova detaljnija razrada prepuštena je Zakonu o pravnom položaju vjerskih zajednica. No, važno je napomenuti da hrvatsko zakonodavstvo razlikuje vjerske udruge od vjerskih zajed-nica12, iz čega proizlaze znatne razlike u njihovom statusu. Ovdje je najvažnije pitanje registracije i evidencije vjerskih zajednica koje predstavlja novum u odnosu na prethodni zakon kojim se re-guliralo pitanje pravnog položaja vjerskih zajednica13. ZPPVZ definira vjersku zajednicu kao za-jednicu fizičkih osoba koje ostvaruju slobodu vjeroispovijedi jednakim javnim obavljanjem vjer-skih obreda i drugim očitovanjima svoje vjere, a koja je upisana u Evidenciju vjerskih zajednica u RH (dalje: Evidencija). Dakle, uvjet za stjecanje pravne osobnosti jest da je vjerska zajednica, njezini organizacijski oblici te zajednica vjerskih zajednica upisana u Evidenciju. Zakon ne pri-ječi osnivanje udruga s pravnom osobnošću ili bez pravne osobnosti koju fizičke osobe osnivaju

10 Marinović bobinac A., Marinović Jerolimov D., „Vjerske zajednice u Hrvatskoj“, Udruga za vjersku slobodu u RH Prometej, Zagreb, 2008, str. 8.

11 Staničić F., Ofak L., „Registracija vjerskih udruga i vjerskih zajednica u svjetlu Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda“, u: Vjernici, društva, pokreti, uredio: Šalković J., Glas Koncila, Zagreb, 2011, str. 226

12 Izrazom vjerske zajednice “..nisu obuhvaćeni svi oblici udruživanja građana po osnovi vjere, već je potrebno razlikovati vjerske udruge od vjerskih zajednica, a širi pojam “vjerska društva“ obuhvatio bi neregistrirana vjerska društva, registrirane vjerske udruge i vjerske zajednice“, Ibid., str. 218.

13 Do donošenja Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica u srpnju 2002., postupak registracije vjerskih zajednica prethodni zakon nije propisivao. Vjerske su zajednice svoje unutarnje ustrojstvo, svoju i pravnu osobnost svojih organizacijskih oblika definirale svojim pravnim aktima. Šire u Lončarević V., „Pravni položaj crkava i vjerskih zajednica te njihovo stjecanje pravne osobnosti u Republici Hrvatskoj“, Izlaganje na Stručnom skupu „Pravni položaj crkava i verskih zajednica i sticanje svojstva pravnog lica“, beograd, 28. 04. 2009., str. 2: dostupno na: http://www.zastitnikgradjana.org/konferencija-crkve/, str. 6.

iskazivanje vjere ili uvjerenja nalazimo i u Međunarodnom paktu o građanskim političkim pra-vima iz 1996. godine.

U Hrvatskoj je odvojenost vjerskih zajednica od države proklamirana čl. 41 Ustava, što ipak ne znači ograničenje osobnih prava svakog građanina na slobodno očitovanje vjere ili njihova prava na udruživanje radi uživanja tih prava9. Jednako tako, usprkos činjenici da su djelatnosti vjerskih zajednica jasno odvojene od obnašanja državne vlasti, Ustav vjerskim zajednicama jam-či zaštitu i pomoć u obavljanju njihovih djelatnosti čime se nedvojbeno potvrđuje važna uloga cr-kve u društvu i naglašava potreba suradnje zajednica, koje su izraz vjerskih uvjerenja građana, s državom.

To je posebno stoga što se prema posljednjem popisu stanovništa iz 2011. godine samo 4,57 % građana izjasnilo nereligioznima ili agnosticima. Očekivano, 86,28 % građana se izjasnilo katoli-cima (rimokatolici i grkokatolici). Usporedni podaci strukture stanovništva prema vjeri iz popi-sa stanovništva 2001. i 2011. prikazani su u Tablici 1.

Tablica 1. Stanovništvo prema vjeri, popisi stanovništva, kućanstava i stanova 2001. i 2011. godine

Popis 2001. Popis 2011.

broj % broj %Ukupan broj stanovnika

Republika Hrvatska 4.437.460 100,00 4.284.889 100,00

vjera

Katolici 3.903.551 87,97 3.697.143 86,28

Pravoslavci 195.969 4,42 190.143 4,44

Protestanti 11.824 0,27 14.653 0,34

Ostali kršćani 10.569 0,24 12.961 0,30

Muslimani 56.777 1,28 62.977 1,47

Židovi 495 0,01 536 0,01

Istočne religije 969 0,02 2.550 0,06Ostale religije, pokreti i Svjetonazori

524 0,01 2.555 0,06

Agnostici i skeptici 1.547 0,03 32.518 0,76

Nisu vjernici i ateisti 98.376 2,22 163.375 3,81

Ne izjašnjavaju se 130.985 2,95 93.018 2,17

Nepoznato 25.874 0,58 12.460 0,29

Izvor: Državni zavod za statistiku, Popis stanovništva, kućanstava i stanova 2011.

9 čl. 40 Ustava RH građanima se jamči “sloboda savjesti i vjeroispovijedi i slobodno očitovanje vjere ili drugog uvjerenja“, a čl. 41 detaljnije se uređuje pitanje udruživanja osoba radi ostvarenja slobode vjeroispovijesti kroz vjerske zajednice. U potonjem se članku tako proklamira jednakost svih vjerskih zajednica pred zakonom i njihova odvojenost od države, a potom i djelatnosti koje vjerske zajednice mogu javno obavljati u skladu sa zakonom (vjerski obredi, osnivanje škola, učilišta, drugih zavoda, socijalnih i dobrotvornih ustanova) a u čemu uživaju zaštitu i pomoć države. (Narodne novine br. 85/2010 – pročišćeni tekst).



212 213

biti osnova za izuzeće Katoličke Crkve od Pravilnika i uvjetima kojima moraju udovoljiti druge vjerske zajednice prilikom upisivanja u Evidenciju vjerskih zajednica RH, s obzirom na to da za-konodavac postojećim vjerskim zajednicama priznaje pravnu osobnost i prije upisa u Evidenci-ju. U prilog tome, Lončarević argumentira da su biskupije Katoličke Crkve u Hrvatskoj osnova-ne odgovarajućim pravnim aktima Svete Stolice koja je subjekt međunarodnog prava. Ističe i da sjedište Katoličke Crkve nije u Zagrebu, nego u Rimu, pa su njezini organizacijski oblici upisani u posebnu evidenciju19. Međutim, moguće je pronaći i drugačija stajališta, prema kojima Katolička Crkva pravnu osobnost stječe temeljem priznanja koje joj je Republika Hrvatska dala upravo tim ugovorom, bez čega ona tu pravnu osobnost ne bi imala bez obzira na to što ju je osnovala središ-njica Katoličke Crkve u inozemstvu, koja je subjekt međunarodnoga prava20. Isti autor smatra ne-mjerodavnom argumentaciju da poseban status Katolička Crkva stječe zbog činjenice da je sjedi-šte osnivača u inozemstvu, jer Pravilnik predviđa postojanje sjedišta raznih vjerskih zajednica u inozemstvu i kao jedinu posebnost prilikom registracije propisuje potrebu prilaganja suglasnosti nadležnog središnjeg tijela vjerske zajednice sa sjedištem u inozemstvu.

ZPPVZ propisuje slučajeve u kojima se vjerske zajednice brišu iz Evidencije, o čemu Ministar-stvo uprave donosi rješenje. Do toga će doći ako nadležno tijelo vjerske zajednice21 donese odluku o njenom prestanku, ako tijelo sudbene vlasti pravomoćno utvrdi da ona poziva ili potiče na vjer-sku, nacionalnu ili rasnu mržnju ili drugi oblik nesnošljivosti te ako Ministarstvo u provođenju nadzora utvrdi da su sadržaj i način očitovanja vjere protivni pravnom poretku, javnom mora-lu ili na štetu života i zdravlja ili drugih prava i sloboda ljudi. Protiv takvog rješenja Ministarstva može se pokrenuti upravni spor, iz razloga istovjetnih pokretanju upravnog spora protiv rješe-nja o upisu vjerske zajednice u evidenciju. U slučaju prestanka vjerske zajednice, zakon ne propi-suje postupak njezine likvidacije već upućuje na postupak i način propisan za likvidaciju udruge. Zakon o udrugama propisuje razloge za prestanak udruge koji su nešto rigorozniji nego što su to razlozi propisani za prestanak vjerske zajednice, jer uz odluku nadležnog tijela udruge o njezinu prestanku i pravomoćnu odluku suda kojom se zabranjuje djelovanje udruga, predviđa i presta-nak djelovanja udruge kao jedan od razloga. Do njega pak dolazi onda kada se broj članova udru-ge smanji ispod broja određenog za osnivanje udruge ili ako je proteklo dvostruko više vremena od vremena predviđenog statutom za održavanje sjednice skupštine. Posljednji razlog za presta-nak udruge je stečaj. Njega treba posebno istaknuti jer iako ZPPVZ ne predviđa stečaj niti u jed-noj odredbi, za očekivati je da do njega može doći zbog istih razloga zbog kojih se provodi ste-čajni postupak nad udrugom. Iako je o pitanju prestanka udruge stečaj naveden kao jedan od ra-zloga, on to zapravo nije već se odnosi na stečajni postupak koji se pokreće po općim pravilima o otvaranju stečajnog postupka nad pravnom osobom propisanima u čl. 4. Stečajnog zakona22, od-

19 Autor navodi i slučaj sa Srpskom pravoslavnom Crkvom u RH, kao svojevrsni prilog svojoj tezi. Naime, u Evidenciju vjerskih zajednica u RH upisane su samo eparhije, parohije i druga tijela Srpske pravoslavne Crkve čije je sjedište u Hrvatskoj, a za njih nije otvarana posebna evidencija s obzirom na to da Srpska pravoslavna Crkva nije subjekt međunarodnog prava u statusu države (Lončarević V., navedeni rad pod 13. str. 8).

20 Vukmir b., „Pravni položaj vjerskih zajednica u Hrvatskoj“, str. 9, dostupno na: http://brankovukmir.blogspot.com/2009/10/pravni-polozaj-vjerskih-zajednica-u.html.

21 ZPPVZ ne definira koje bi to nadležno tijelo bilo, već samo u čl. 2 navodi da vjerske zajednice samostalno i slobodno određuju unutarnju organizaciju, samim tim i tijela upravljanja. U tom je pogledu Zakon o udrugama propisao način upravljanja udrugom i njezina tijela puno detaljnije, pa tako npr. navodi skupštinu (statutom udruge moguće je utvrditi i drugačiji naziv) kao najviše ti-jelo udruge. Time je zakonodavac afirmirao i osigurao najviši status tog tijela, jer se jedino na taj način može realizirati jednakost svih članova ali i ispunjenje zahtjeva za demokratskim ustrojem. Jednako tako, time je osigurana i dominantna pozicija skupštine prilikom donošenja svih važnih odluka (npr. donošenje i promjene statuta, osnivanje udruge itd.). Šire u Dika M., Ljubišić S., Medvedović D., Šprajc I. „Komentar zakona o udrugama“, b.a.b.e, Zagreb, 2003..: 46-50.

22 Narodne novine br. 44/1996., 29/1999., 129/2000., 123/2003., 82/2006., 116/2010. , 25/2012 i 133/2012.

radi ostvarivanja svojih vjerskih uvjerenja i slobode vjeroispovijedi, ali takva udruga nema polo-žaj vjerske zajednice i ne može stjecati i ostvarivati prava koja ona ima. Da bi se novoosnovana vjerska zajednica mogla registirati mora najprije biti najmanje pet godina registrirana kao udru-ga s pravnom osobnošću (pa se na nju u tom vremenskom razdoblju primjenjuje Zakon o udru-gama14), te mora imati najmanje 500 vjernika.

Moguće je, stoga, razlikovati dvije vrste vjerskih zajednica, prema tome kako njihov pravni položaj uređuje ZPPVZ:

1. Postojeće vjerske zajednice, odnosno one koje su na dan stupanja na snagu ZPPVZ-a dje-lovale kao pravne osobe. One u postupku registracije samo podnose prijavu, bez potre-be ispunjavanja dodatnih uvjeta.

2. Novoosnovane vjerske zajednice koja podnosi zahtjev za upis, ali i akte kojima dokazu-ju da imaju najmanje 500 vjernika, akt iz kojeg je vidljiv sadržaj i način očitovaja vjere, obavljanja vjerskih obreda, područje i način djelovanja vjerske zajednice, te akt iz kojeg je vidljivo da je prethodno bila upisana u registar udruga najmanje pet godina. Drugim rije-čima, iako Zakon o udrugama propisuje da je upis u registar udruga dobrovoljan, a udru-ga pravnu osobnost stječe upisom u Registar15, vjerska udruga koja ima namjeru postati vjerska zajednica mora se upisati u Registar.

Prilično restriktivan pristup zakonodavca pitanju registracije i posljedičnog stjecanja pravne osobnosti novih vjerskih zajednica, zapravo je odraz interesa države da ograniči broj vjerskih zajed-nica u najvećoj mogućoj mjeri. Razloge tome treba potražiti u sustavu financiranja vjerskih zajed-nica, budući da stjecanjem tog statusa one ostvaruju pravo na sudjelovanje u dobivanju sredstava iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Rješenje o upisu vjerske zajednice u Evidenciju donosi Ministarstvo (trenutno je to Ministar-stvo uprave), a ono može biti pozitivno i negativno. Protiv rješenja o upisu ili odbijanju upisa može se pokrenuti upravni spor,s obzirom na to da rješenje donosi javnopravno tijelo iznad ko-jeg nema hijerarhijski višeg tijela koje bi vršilo nadzor. Za vođenje evidencije nadležno je Mini-starstvo uprave, a vodi se sukladno Pravilniku o obrascima i načinu vođenja evidencije vjerskih zajednica u Republici Hrvatskoj (dalje: Pravilnik)16.

U Evidenciji je trenutno upisano više od četrdeset vjerskih zajednica, no treba istaknuti da se u njoj ne nalazi Katolička Crkva. Iako se iz Pravilnika ili iz ZPPVZ ne vidi da bi Katolička Cr-kva imala poseban položaj u odnosu na druge vjerske zajednice te bila izuzeta od primjene Pra-vilnika, Ministarstvo uprave ustanovilo je posebnu Evidenciju pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj. Takva je zasebna evidencija osnovana na temelju Protokola o načinu upisa pravnih osoba Katoličke Crkve17 koji je Vlada RH 2002. godine sklopila s Hrvatskom biskupskom konferencijom. Taj se protokol poziva na međunarodni Ugovor između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima18, točnije čl. 2 tog Ugovora prema kojem “Republika Hrvatska pri-znaje javnu pravnu osobnost Katoličke Crkve“ odnosno “svih crkvenih ustanova koje imaju ta-kvu pravnu osobnost prema odredbama kanonskoga prava“. Ali, postavlja se pitanje može li to

14 Narodne novine br. 88/2001, 11/2002.

15 Zakon o udrugama uredio je pitanje udruga bez svojstva pravne osobnosti, propisujući da se na njih na odgovarajući način pri-mjenju propisi koji se odnose na ortakluk. Treba napomenuti da prethodni tekst zakona nije izričito uređivao ovo pitanje.

16 Narodne novine br. 9/2003

17 Narodne novine - Međunarodni ugovori br. 15/2003

18 Narodne novine - Međunarodni ugovori br. 3/1997



214 215

sebnost crkvene pravne osobnosti jest da tako definirana tijela obavljaju svoju službu u ime Crkve28. Također, isključiva je nadležnost Crkve uređivati vlastiti ustroj i mijenjati i ukidati sve crkvene osobe (čl. 5), dok imenovanja i smjene biskupa potpadaju pod nad-ležnost Svete Stolice (čl. 6). Ugovorom se Katoličkoj Crkvi jamče i druga prava kao što su: pravo kupovanja, posjedovanja i otuđivanja pokretnih i nepokretnih dobara, te osni-vanje zaklade (čl. 10), građenje crkve i crkvenih zgrada, o čemu odlučuje dijecezanski bi-skup (čl. 11), osnivanje obrazovnih ustanova bilo kojeg stupnja (čl. 15), osnivanje karita-tivnih i društvenih ustanova koje djeluju prema vlastitim statutima ali imaju sva prava i povlastice koje imaju državne ustanove osnovane u tu svrhu, a za čiju se djelatnost dr-žavna vlast obvezala davati novčanu pomoć (čl. 17). Ugovorom se još utvrđuju neradni dani i svetkovine (čl. 9) te osniva Mješovita komisija koja će raspravljati o svim pitanji-ma od zajedničkog interesa (čl. 18). Najspornije pitanje ovog ugovora jest uređenje ma-terije braka. čl. 13 određuje da kanonska ženidba od trenutka sklapanja ima građanske učinke prema odredbama zakonodavstva RH, ako ugovorne stranke nemaju civilne za-preke i ako su ispunjeni propisi hrvatskog zakonodavstva. Direktna posljedica potpisi-vanja ovog ugovora, zbog pravne podređenosti domaćeg zakonodavstva međunarodnim ugovorima, novo je pravno uređenje braka u hrvatskom obiteljskom zakonodavstvu. Te-meljna novina Obiteljskog zakona29 koji je stupio na snagu u prosincu 1998. prelazak je s obveznog građanskog braka koji je u Hrvatskoj uveden 1946. godine30 na građanski ili vjerski brak (čl. 6, Obiteljski zakon). Time je, između ostalog, za brakove sklopljene u vjerskom obliku uspostavljen “dvojni pravni režim“ budući da se predmetna odredba ugovora “odnosi na “kanonsku ženidbu“, tj. na brak zaključen prema odredbama kanon-skog prava, ali da se traži i da “ugovorne stranke“ ... nemaju “civilnih zapreka“, odnosno da su ispunjeni propisi civilnog zakonodavstva.“31. Konačno, učinci ove odredbe ugovora idu dalje od uređenja odnosa između Katoličke Crkve i države i šire se na odnose koje s njom imaju druge vjerske zajednice. budući da zakon na opći način utvrđuje pravila po-našanja, time je posljedično otvoren prostor i drugim vjerskim zajednicima da zaklju-čuju brakove u vjerskom obliku koji će po učinku biti izjednačen s učinkom građanskog braka. Ipak, ova je mogućnost u bitnoj mjeri ograničena potrebnom potpisivanja poseb-nih ugovora od zajedničkog interesa između vjerskih zajednica i države, jer čl. 8. Obitelj-skog zakona propisuje da se brak u vjerskom obliku s učincima građanskog braka “skla-pa pred službenikom vjerske zajednice koja s Republikom Hrvatskom o tome ima ure-đene pravne odnose.“

2. Ugovor o suradnji na području odgoja i kulture32, potpisan istog dana kad i prethodni, u većem dijelu uređuje pitanje uvođenja katoličkog vjeronauka u obrazovne ustanove i osnivanje škola bilo kojeg stupnja, a jednim člankom i pitanje očuvanja kulturne baštine Katoličke Crkve. Ovim ugovorom RH jamči nastavu katoličkog vjeronauka kao obveznog predmeta u svim osnovnim i srednjim školama i predškolskim ustanovama, uz osnovno

mvep.hr/custompages/static/hrv/files/lusic_tajana.pdf.

28 Ibid, str. 20.

29 Narodne novine, br. 116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007, 57/2011, 61/2011, 25/2013.

30 Uzelac A., navedeni rad pod 1, str. 344.

31 Ibid, str. 358.

32 Narodne novine - Međunarodni ugovori 2/1997.

nosno zbog dokazane ili presumirane nelikvidnosti, nesposobnosti za plaćanje ili prezaduženo-sti23. S obzirom na to da ZPPVZ upućuje na likvidacijski postupak koji se provodi nad udrugama, jednako se tako na vjerske zajednice mogu primijeniti i razlozi za pokretanje stečajnog postupka iako to zakon izrijekom ne spominje.

Vlada RH je sa Svetom Stolicom (kao subjektom međunarodnog prava), sklopila međuna-rodne ugovore koji se odnose na pravna, gospodarska i druga pitanja položaja Katoličke Crkve u Hrvatskoj.S obzirom na činjenicu da je riječ o međunarodnim sporazumima koji u odnosu na ZPPVZ imaju nadzakonsku pravnu snagu i da se njima posebno uređuju odnosi između Katolič-ke Crkve i Republike Hrvatske, potrebno je detaljnije analizirati njihov sadržaj i učinke.

3.1. Međunarodni ugovori između Republike Hrvatske i svete stolice i njihov utjecaj na uređenje odnosa s drugim vjerskim zajednicama

Tijekom 1996. i 1997. godine, prije stupanja na snagu ZPPVZ-a, Republika Hrvatska je potpi-sala četiri međunarodna ugovora sa Svetom Stolicom, i to o suradnji u području odgoja i kulture, o dušobrižništvu katoličkih vjernika, pripadnika oružanih snaga i redarstvenih službi, o pravnim pitanjima i ugovor o gospodarskim pitanjima24. Potpisivanje tih ugovora izazvalo je brojne pole-mike u javnosti, ne samo zato što oni zbog svoje prirode međunarodnih sporazuma predstavljaju pravni okvir za djelovanje Katoličke Crkve u Hrvatskoj čime joj se daje poseban status u odnosu na druge vjerske zajednice, već i stoga što su njima preuzete brojne financijske obveze koje terete državni proračun. Sa stajališta Katoličke Crkve potpisani ugovori spadaju u konkordatsko pravo kojima se utvrđuju sveukupni odnosi crkve i države. Spomenuti ugovori ne nazivaju se konkret-no konkordatima i ne uređuju sve odnose između crkve i države25, ali svakako obuhvaćaju važna pitanja državno-crkvenog odnosa uopće. Treba stoga proći njihov sadržaj i izdvojiti bitna pitanja pravnog i financijskog uređenja položaja Katoličke Crkve u Hrvatskoj i posebnih statusnih pra-va koja temeljem njih uživa.

1. Ugovor o pravnim pitanjima26 potpisan je 18. prosinca 1996. Njime je Hrvatska prizna-la javnu pravnu osobnost Katoličke Crkve, kao i pravnu osobnost svih crkvenih ustano-va koje imaju takvu pravnu osobnost prema odredbama kanonskoga prava (čl. 2). Istim člankom ugovora utvrđuje se i isključiva nadležnost crkvene vlasti pri osnivanju, mije-njanju, dokidanju ili priznavanju crkvene pravne osobe i to prema pravilima kanonskog prava27, o čemu mora samo obavijestiti nadležno državno tijelo radi njihova upisa. Po-

23 Šire u Dika M, Ljubišić S., Medvedović D., Šprajc I., navedeni rad pod 2, str. 96-99.

24 Uz spomenute međunarodne ugovore, Hrvatska je s predstavnicima Katoličke Crkve u Hrvatskoj potpisala Sporazum o među-sobnim odnosima između Hrvatske biskupske konferencije i Hrvatske radio-televizije, Sporazum o dušobrižništvu u kaznioni-cama, zatvorima i odgojnim zavodima, Ugovor o dušobrižništvu u bolnicama i ostalim zdravstvenim ustanovama te ustanovama socijalne skrbi i Sporazum o povratu crkvenih matičnih knjiga, knjiga stanja duša, ljetopisa i drugih knjiga koje su u vrijeme komunističkog režima nezakonito oduzete Katoličkoj Crkvi poslije 1945.

25 Prema Lanoviću konkordat je “sporazum između predstavnika najviše crkvene i državne vlasti o pravnom položaju Katoličke Crkve u jednoj državi uopće ili o rješenju izvjesnoga crkveno-političkog pitanja napose.“ Preuzeto iz Uzelac A., navedeni rad pod 1, str. 357.

26 Narodne novine - Međunarodni ugovori, br. 3/1997

27 Pod time se misli na odredbe Zakonika kanonskog prava te sve druge odredbe Katoličke Crkve, koje mogu utvrditi opća pravila, pa se tako odnose na cijelu Katoličku Crkvu, ili posebna kao što su odredbe Hrvatske biskupske konferencije za Crkvu u Hrvat-skoj. O tome npr. Lušić T. (2002) Ugovori između Svete Stolice i Republike Hrvatske, 2002, str. 16, dostupno na: http://www.



216 217

gu grupu financijskih obveza čine novčani prinosi iz državnog proračuna, koji se u naj-većem dijelu odnose na mjesečna davanja koja odgovaraju dvjema prosječnim bruto pla-ćama pomnoženima s brojem župa kako bi “...Katolička Crkva mogla na doličan način nastaviti svoje djelovanje na promicanju općega dobra...“ (čl. 6)40. Ovako naglašenu po-vlasticu koju Katolička Crkva uživa u odnosu na sve druge vjerske zajednice, potpisnici ugovora opravdavaju zaključkom da su “...pri određivanju spomenutoga novčanog izno-sa imali ... na umu postotak građana Republike Hrvatske koji se izjašnjavaju katolici-ma.“ (čl. 6, st. 6). Ugovorom se biskupska konferencija obvezuje osnovati Središnju usta-novu za uzdržavanje klera i drugih crkvenih službenika radi pravedne raspodjele novča-nih sredstava prikupljenih od države (čl. 7). Radi izvršavanja financijskih obveza Repu-blike Hrvatske prema Katoličkoj Crkvi u skladu s odredbama članka 6. i 9. Ugovora, Mi-nistarstvo financija i Hrvatska biskupska konferencija sklopili su 26. veljače 1999. Spora-zum o načinu izvršavanja određenih financijskih obveza Republike Hrvatske prema Ka-toličkoj Crkvi.

Ovdje je zapravo temeljno pitanje davanja javnih ovlasti vjerskim zajednicama, što država bez sumnje može legitimno učiniti. brojni su takvi primjeri u praksi, od kojih npr. Uzelac41 ističe javne ovlasti prenesene javnim bilježnicima. Na istom mjestu, međutim, naglašava da je to mo-guće “...onoliko dugo dok se zadržava jednak odnos prema svim građanima, bez obzira na njiho-vu pripadnost ili nepripadnost određenoj vjerskoj zajednici.“ Načelo jednakosti ugrađeno u Ustav RH tako bi bilo moguće zadovoljiti jedino davanjem jednakih javnih ovlasti svim vjerskim zajed-nicama42. Neosporno je da Katolička Crkva u Hrvatskoj uživa poseban status u odnosu na druge vjerske zajednice i da je potpisivanjem gore opisanih međunarodnih ugovora dobila brojne javne ovlasti i izvore financiranja, no što je s drugim vjerskim zajednicama? Postoje li među njima ne-jednakosti? Proizlaze li statusna prava vjerskih zajednica samo iz ZPPVZ-a ili postoje i neki dru-gi pravni izvori? Konačno, je li zaključivanje međunarodnih ugovora sa Svetom Stolicom izazva-lo određene učinke i na položaj drugih vjerskih zajednica?

3.2. Posebni ugovori Hrvatske s vjerskim zajednicama i dodatna prava koja iz njih proizlaze

ZPPVZ u čl. 9 predviđa da se “Pitanja od zajedničkog interesa za Republiku Hrvatsku i neku ili više vjerskih zajednica mogu ... uređivati i ugovorom koji sklapaju Vlada Republike Hrvatske i vjerska zajednica.“ Radi provedbe ovih akata zakonom se osniva Komisija za odnose s vjerskim zajednicama.

ZPPVZ načelno uređuje da vjerske zajednice slobodno obavljaju vjerske obrede u svojim ili zakupljenim odnosno iznajmljenim prostorijama (čl. 10), da su slobodne osnivati škole i učilišta bilo kojeg stupnja, i da imaju pravo osnovati i vjerske škole i vjerska učilišta koja stječu pravnu

40 U prvih deset godina primjene ugovora taj se iznos uvećava za 20% radi rješavanja pitanja mirovinskog osiguranja članova klera koji su navršili 65 godina života, a čije mirovinsko osiguranje nije do sada sustavno riješeno (čl. 9)

41 Uzelac A., navedeni rad pod 1, str. 363.

42 Uzelac dalje argumentira da puninu načela jednakosti možemo doseći jedino ako, pored izjednačavanja položaja svih vjerskih zajednica, postoji mogućnost analognog postupanja i sa svima onima koji ne pripadaju niti jednoj od priznatih ili prepoznatih vjeroispovijedi u određenom društvu (Ibid, str. 364)

načelo da je svakome zajamčeno pravo izbora vjeronauka (čl. 1). Crkva ima pravo osniva-ti škole bilo kojeg stupnja a njima upravlja prema odredbama kanonskog prava i hrvat-skog zakonodavstva (čl. 8). Sukladno ugovoru, program i način odvijanja katoličkog vje-ronauka uređen je posebnim programima za predškolski sustav, osnovno i srednje obra-zovanje, koji su rezultat sporazuma između Vlade RH i Hrvatske biskupske konferencije (čl. 3). Od financijskih obveza koje je Hrvatska preuzela potpisivanjem ovog ugovora tre-ba istaknuti: troškove izradbe i tiskanja udžbenika vjeronauka (čl. 6), novčanu potporu za katoličke škole s pravom javnosti i sve djelatnike jednaku onoj koja je predviđena za državne škole (čl. 9), novčana sredstva za rad Katoličkog bogoslovnog fakulteta pri Sveu-čilištu u Zagrebu i sve područne studije, te buduća visoka učilišta uz prethodni dogovor s državnim vlastima (čl. 10) te materijalni doprinos očuvanju i obnovi spomenika vjerske kulturne baštine (čl. 13). Jednako kao prethodnim, i ovim se ugovorom osniva mješovita komisija predstavnika Katoličke Crkve i RH.

3. Ugovor o dušobrižništvu katoličkih vjernika, pripadnika oružanih snaga i redarstvenih službi Republike Hrvatske33 također je potpisan 18. prosinca 1996., a najznačajnija obve-za koju su državne vlasti preuzele potpisivanjem ovog ugovora tiče se izgradnje Vojnog ordinarijata. Naime, Ministarstvo obrane i Ministarsto unutarnjih poslova prema ugo-voru osiguravaju materijalne uvjete potrebne za osnivanje Vojnog ordinarijata34, njegovo djelovanje i uzdržavanje osoblja (čl. 9). Vojni ordinarijat je po pravu izjednačen s bisku-pijom, a po opsegu primjene obuhvaća sve vojnike i pripadnike redarstvenih službi, čla-nove njihovih obitelji, kadete i sve vjernike koji obavljaju službu koju im povjerava Vojni ordinarijat35 (čl. 5). Temeljem ovog ugovora donesen je Pravilnik o ustrojstvu i djelovanju Vojnog ordinarijata u Republici Hrvatskoj.

4. Ugovor o gospodarskim pitanjima36 jedini je potpisan nešto kasnije, 9. listopada 1998. jer je trebalo pričekati s donošenjem Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme ju-goslavenske komunističke vladavine37 s obzirom na to da se ugovorom uređuje pitanje povratka oduzete imovine Katoličke Crkve. Drugi dio ugovora čini niz financijskih ob-veza države prema Katoličkoj Crkvi, koje se mogu načelno podijeliti na posrednu pomoć u vidu oslobađanja od poreznih nameta jer se crkva u odnosu na porezni sustav smatra neprofitnom ustanovom38 (čl. 10), i neposrednu koja podrazumijeva direktnu novčanu pomoć39. Što se povratka oduzete imovine tiče, Hrvatska se obvezala vratiti ona dobra koja je moguće vratiti prema zakonu, naći odgovarajuću zamjenu za ona koja nije mogu-će vratiti ili isplaćivati naknadu u novcu za imovinu koja neće biti vraćena (čl. 2), a za po-trebe utvrđivanja popisa tih dobara ugovorom se osniva mješovita komisija (čl. 3). Dru-

33 Narodne novine - Međunarodni ugovori 2/1997.

34 Izgradnja vojnog ordinarijata izazvala je pažnju javnosti zbog vrlo visokih troškova gradnje, ali prije svega zbog netransparen-tnosti s obzirom da javnosti nisu podastrijeti podaci o ukupnom iznosu. Tako se o troškovima moglo samo spekulirati, pa se govorilo o čak 35 milijuna kuna. O tome npr. Vukmir b., navedeni rad pod 20, str. 2

35 Iako to ugovorom nije izričito naglašeno, za pretpostaviti je da se to odnosi na sve navedene skupine koji su po vjeroispovijedi pripadnici Katoličke Crkve.

36 Narodne novine - Međunarodni ugovori, br. 18/1998.

37 Narodne novine, br. 92/1996., 92/1999., 80/2002., 81/2002.

38 Ovo se ne odnosi na profitne djelatnosti pravnih osoba Katoličke Crkve (čl. 10, st. 2)

39 Lušić T., navedeni rad pod 27., str. 20.



218 219

Iz svih navedenih razloga bilo je potrebno propisati kriterije izbora vjerskih zajednica s koji-ma bi Vlada RH potencijalno imala “zajednički interes“ i time popuniti zakonsku prazninu. Vla-da RH 23. prosinca 2004. godine donosi sljedeći zaključak:

“Za sklapanje ugovora o pitanjima od zajedničkog interesa za Republiku Hrvatsku i neku ili više vjerskih zajednica, koji sklapa Vlada Republike Hrvatske i vjerska zajednica, potrebno je da jedna ili više vjerskih zajednica, koje bi sklopile ugovor, ispunjavaju jedan od dva uvjeta:

• da su djelovale na području Republike Hrvatske na dan 6. travnja 1941. godine i nastavile djelovanje u kontinuitetu i pravnoj slijednosti, te da broj vjernika prelazi brojku od šest tisuća, prema zadnjem popisu stanovništva,

• da je povijesna vjerska zajednica europskog kulturnog kruga (Katolička Crkva, Pravo-slavna Crkva, Evangelička Crkva u Republici Hrvatskoj, Reformirana kršćanska Crkva u Hrvatskoj, Islamska zajednica u Hrvatskoj, Židovska zajednica u Republici Hrvatskoj).

Crkva ili vjerska zajednica koja se izdvoji ili se izdvojila iz crkve ili vjerske zajednice smatra se novom crkvom odnosno vjerskom zajednicom, a početak njezinog djelovanja smatra se danom izdvajanja, odnosno osnivanja.“46

Uz donošenje ovog zaključka Vlade, kojim se nesumnjivo vrlo restriktivno određuje krug vjerskih zajednica koje ugovorno rješavaju odnose s državom, pojavilo se više prijepora. Jedni se tiču sadržaja zaključka koji, zbog postavljenih uvjeta, dovodi u pitanje jednakost svih vjerskih za-jednica pred zakonom. Drugi se, pak tiču pravne prirode zaključka. Kriterij prema kojem vjerske zajednice koje žele s Vladom sklopiti ugovor moraju u kontinuitetu djelovati na području Hrvat-ske od travnja 1941. dodatno je pooštren odredbom da se vjerske zajednice nastale odvajanjem odnosno izdvajanjem smatraju novim vjerskim zajednicama. Milić47 tako navodi primjer Prote-stantske reformirane kršćanske Crkve i Reformatorske kršćanske Crkve Mađara u Hrvatskoj čiji se početak djelovanja određuje puno kasnije nego što je uvjet zaključka, iako u njihovom sasta-vu djeluju jedinice, povijesno među najstarijima u Hrvatskoj. Dodatno, zaključak je donesen na-kon što je potpisana većina od sedam ugovora o pitanjima od zajedničkog interesa pa je došlo do situacije u kojoj neke od vjerskih zajednica, potpisnica ugovora ne ispunjavaju propisane kriteri-je. Time su, smatra autor, neke vjerske zajednice stavljene u povoljniji položaj u odnosu na dru-ge što doprinosi nejednakosti njihova položaja.

Vezano s tim, tri su vjerske zajednice48 podnijele Ustavnom sudu prijedlog za ocjenu sugla-snosti s Ustavom i zakonom predmetnog Zaključka, navodeći da je osporenim zaključkom po-vrijeđena odredba članka 41. Ustava Republike Hrvatske, kojim se “jamči i deklarira jednakost svih vjerskih zajednica pred zakonom, nadalje da su vjerske zajednice slobodne, u skladu sa zako-nom, javno obavljati vjerske obrede, osnivati škole, učilišta druge zavode, socijalne i dobrotvor-ne ustanove te upravljati njima, a u svojoj djelatnosti uživaju zaštitu i pomoć države”. Ustavni sud je u lipnju 2007. godine odlukom49 odbacio prijedlog oglasivši se nenadležnim za odlučivanje. Naime, Ustavni sud odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, podrazumijeva-jući pod tim “općenormativni akt obveznog karaktera, donesen od strane nadležnih tijela držav-ne vlasti ili tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba s

46 Zaključak Vlade Republike Hrvatske, klasa: 070-01/03-03/03, Urbroj: 5030104-04-3, od 23. prosinca 2004. godine. Preuzeto iz Ibid., 2008: 14.

47 Ibid., str. 14-15.

48 Protestantska reformirana kršćanska Crkva u Republici Hrvatskoj, Savez crkava «Riječ života» te Crkva cjelovitog evanđelja.

49 U-II/3961/2005, dostupna na: http://sljeme.usud.hr/usud/prakswen.nsf/Ustav/C12570D30061CE53C12572F2002843b9?OpenDocument

osobnost i pravo javnosti u skladu sa zakonom (čl. 11), te njihovo pravo na obavljanje djelatno-sti javnog priopćavanja i pravo pristupa sredstvima javnog priopćavanja u vlasništvu RH (čl. 19).

Sva druga statusna prava vjerskih zajednica zakon vezuje uz potpisivanje ugovora s Vladom RH. Tako se ugovorima od zajedničkog interesa ustrojava vjerski odgoj i nastava vjeronauka u ustanovama predškolskog odgoja, osnovnim i srednjim školama (čl. 13), dušobrižnička pomoć u zdravstvenim i ustanovama socijalne skrbi (čl. 14), dušobrižništvo u kaznionicama i zatvorima (čl. 15) te dušobrižništvo pripadnika Oružanih snaga i policije (čl. 16). Uz to, neka statusna prava vjerskih zajednica uređena su i drugim zakonima, kao što već spomenuti Obiteljski zakon uređu-je pitanje sklapanja braka u vjerskom obliku koji se po učincima izjednačuje s učincima građan-skog braka. Ipak, zakon na to ovlašćuje samo one vjerske zajednice koje s RH imaju o tome ure-đene pravne odnose, odnosno koje su potpisale poseban ugovor.

Do sada su Vlada RH i vjerske zajednice sklopili sedam takvih ugovora o pitanjima od zajed-ničkog interesa43. Uz prava koja im pripadaju na temelju ZPPVZ-a, vjerske zajednice koje su pot-pisale ovakve ugovore stječu dodatne povlastice, od kojih posebno treba istaknuti zaključivanje braka s učincima građanskog braka, obavljanje vjerskog odgoja, obrazovanja i nastave vjeronau-ka u školama i predškolskim ustanovama i dotacije iz državnog proračuna. Naime, ugovorima se uz odobravanje obavljanja spomenutih djelatnosti u svojstvu pravne osobe, ustanovljuje i pose-ban sustav financiranja iz državnog proračuna prema kojem im se dodjeljuje mjesečni iznos u vi-sini dvije bruto osnovice za izračun plaće javnih i državnih službenika i namještenika, pomnože-no s brojem vjerskih službenika odnosno s brojem njihovih jedinica ovisno o namjeni. Sadržajno, ovi ugovori slični su međunarodnim ugovorima koje je Hrvatska potpisala sa Svetom Stolicom, a obuhvat djelatnosti čak je i nešto proširen (npr. dušobrižništvo u kaznionicama i zatvorima). Ra-zumljivo je zato da vjerske zajednice pokazuju veliki interes za sklapanjem ovakvih ugovora koji im bitno proširuju područje djelatnosti, prepoznaju ih kao čuvare “cjelovitog duhovnog i materi-jalnog razvoja čovjeka i općeg dobra“ čime im daju mogućnost integriranja vlastitih vrijednosti i stavova u društvo osiguravajući im za te potrebe financijska sredstva.

Od samog početka primjene ZPPVZ-a bio je dvojben način odabira onih vjerskih zajednica koje će država ugovorom ovlastiti na uživanje navednih prava ali i na konzumiranje pripadajuće financijske pomoći iz državnog proračuna. Zakon, naime, propisuje da se ugovor može sklopiti, što zapravo upućuje na „diskrecijsko pravo države da sklapa ugovore s vjerskim zajednicama pre-ma svom nahođenju“44. Ovakav pristup zakonodavca doveo je pod znak pitanja ostvarenje načela jednakosti vjerskih zajednica pred zakonom, s obzirom na to da nisu utvrđeni jasni kriteriji oda-bira vjerskih zajednica s kojima će RH potpisati ugovor. Tijekom 2002. i 2003. godine sklopljeno je pet ugovora, a u istom razdoblju nekoliko je vjerskih zajednica podnijelo zahtjev za sklapanje ugovora45 koji su, međutim, odbijeni.

43 Ugovor sa Srpskom pravoslavnom Crkvom u Republici Hrvatskoj, Ugovor s Islamskom zajednicom, Ugovor s Evangeličkom Crkvom u Hrvatskoj i Reformiranom kršćanskom Crkvom u Hrvatskoj, Ugovor s Evanđeoskom (Pentekostnom) Crkvom u Hr-vatskoj, s Kršćanksom adventističkom Crkvom u Hrvatskoj i sa Savezom baptističkih crkava u Hrvatskoj, Ugovor s bugarskom pravoslavnom Crkvom u Hrvatskoj, Hrvatskom starokatoličkom Crkvom i Makedonskom pravoslavnom Crkvom u Hrvatskoj (Narodne novine, br. 196/2003) , Ugovor sa Židovskom vjerskom zajednicom bet Israel i Ugovor s Koordinacijom židovskih opći-na u Hrvatskoj (Narodne novine, br. 4/2012)

44 Staničić F., Ofak L., navedeni rad pod 11., str. 236.

45 To su: Protestantska reformirana kršćanska Crkva u Republici Hrvatskoj, Savez crkava «Riječ života» te Crkva cjelovitog evanđe-lja. Ove su vjerske zajednice nastupile zajednički ali su i ranije samostalno podnosile zahtjeve. Zahtjev je još podnijela i Reforma-torska kršćanska Crkva Mađara u Hrvatskoj (prema Milić J.:„Pravni i činjenični status vjerskih zajednica u Republici Hrvatskoj“, Hrvatska pravna revija br. 3/2008, str. 14.



220 221

d) neregistrirane vjerske zajednice54, tj. vjerske udruge. 55

4. fInAncIRAnje vjeRskIH zAjeDnIcA U HRvATskoj

Problem odnosa države i crkve nemoguće je promatrati odvojeno od pitanja financiranja vjer-skih zajednica, posebno zato što država uvijek sudjeluje u financiranju njihovih djelatnosti. Ipak, način i opseg tog financiranja varira od zemlje do zemlje, pa općenito možemo govoriti o po-srednom i neposrednom modelu. Komparativni prikaz različitih zemalja56 pokazuje da država vjerske zajednice često financira neposredno, osiguravajući im sredstva iz državnog proračuna57. Ali, čak i u zemljama u kojima prevladava sustav vlastitog financiranja, država na posredan na-čin potpomaže djelatnosti vjerskih zajednica, barem u obliku poreznih olakšica i izuzimanja iz oporezivanja.

Prema Marasović; Klarić; balić58 djelatnost vjerskih zajednica može se financirati kroz ne-koliko osnovnih modela: a) sustav vlastitih prihoda, b) sustav donacija, stipendija i prikuplje-nih sredstava, c) sustav financiranja iz državnog proračuna, d) sustav crkvenih zaklada i d) su-stav crkvenog poreza. Treba napomenuti da jedno ne isključuje drugo, nego je ovdje riječ o mo-delima koji prevladavaju u nekoj zemlji, odnosno pretežitom izvoru financiranja crkava i vjer-skih zajednica.

Financiranje vjerskih zajednica u Republici Hrvatskoj regulirano je Zakonom o pravnom po-ložaju vjerskih zajednica i Ugovorima između Republike Hrvatske i Svete Stolice (dalje: međuna-rodni ugovori). ZPPVZ regulira financiranje svih vjerskih zajednica, a međunarodni ugovori is-ključivo financiranje Katoličke Crkve. Tako se ZPPVZ u odnosu na međunarodne ugovore pojav-ljuje kao lex generalis jer se njegove odredbe primjenjuju na sve one odnose države i Katoličke Cr-kve koji nisu regulirani međunarodnim ugovorima. Tu je već moguće govoriti o postojanju dvo-strukog sustava financiranja jer se zasebni uspostavlja samo za Katoličku Crkvu. Uz to, uzima-jući u obzir predloženu tipologiju modela financiranja, vjerske zajednice prema ZPPVZ-u svoje djelatnosti financiraju iz tri izvora: vlastitih prihoda, donacija, stipendija i prikupljenih sredsta-va te državnog proračuna59.

54 Prema Zakonu o udrugama, čl. 2, udruga je svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruživanja više fizičkih ili pravnih osoba koje se radi zaštite svojih probitaka ili zauzimanja za zaštitu određenih uvjerenja ili ciljeva, a bez namjere stjecanja dobiti, podvrgavaju pravilima koja uređuju ustroj i djelovanje tog oblika udruživanja. Udruge stječu pravnu osobnost upisom u Registar udruga. Kao što je već opisano, kako bi zajednica vjernika mogla biti u upisana u Evidenciju vjerskih zajednica, mora najprije biti upisana u Registar udruga najmanje pet godina. Međutim, postoje zajednice vjernika koje ne žele prerasti u vjerske zajednice, ili ne žele biti registrirane (Milić J., navedeni rad pod 25., str. 9 daje primjer Kristove duhovne crkve u Hrvatskoj), pa tada govorimo o udrugama bez pravne osobnosti.

55 Nešto širu tipologiju vjerskih zajednica nude npr. Milić J., navedeni rad pod 25., str. 19, Lončarević V., navedeni rad pod 13., str. 10. Tako uz ove četiri kategorije vjerskih zajednica, razlikuju još i Srpsku pravoslavnu crkvu u Hrvatskoj koja nije upisana u evi-denciju, ali su upisani njezini organizacijski oblici. No, sa aspekta stvarnih prava koja proizlaze iz pozitivnog zakonskog uređenja, za ovaj je rad prihvatljivija predložena tipologija.

56 O tome npr. Marasović S., Klarić M., balić A.: „Crkveni porez kao oblik financiranja djelatnosti vjerskih zajednica“. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 44/3-4, 2007, str. 577-584.

57 To je slučaj u Grčkoj, Danskoj, Luksemburgu, češkoj, Slovačkoj, Rumunjskoj, Velikoj britaniji.

58 Marasović S., Klarić M., balić A., navedeni rad pod 56., str. 577.

59 Prema čl. 17, st. 1. i 2., “Vjerska zajednica stječe sredstva:- prihodima od svoje imovine,- iz dobiti trgovačkih društava kojih su imatelji dionica ili udjela,- obavljanjem karitativne, odgojno-obrazovne, kulturne, umjetničke ili druge opće korisne djelatnosti te prodajom vjerskih

izdanja ili suvenira,

javnim ovlastima, koji uređuje odnose na općenit način i koji se odnosi u pravilu na neodre-đeni krug adresata.“ Sukladno tome, Ustavni sud ocijenio je da osporeni zaključak ne sadrži bitna obilježja drugog propisa, pa stoga ne podliježe njegovoj ocjeni ustavnosti i zakonito-sti. No, moguće je pronaći tumačenja koja osporavaju ovakvu argumentaciju Ustavnog suda. Neki autori50 smatraju da sporni zaključak ima sve karakteristike koje Ustavni sud RH navo-di kao bitne karakteristike propisa. Zaključak je obvezan, donijelo ga je nadležno tijelo jav-ne vlasti, uređuje odnose na općenit/apstraktan način i odnosi se na neodređen krug adre-sata. Dalje navode da su zaključkom propisani uvjeti koji su trebali biti u samom ZPPVZ, pa je Vlada RH zapravo donijela uredbu za izvršenje zakona u formi zaključka. Iz toga proizlazi da su učinci zaključka upravo učinci općenormativnog akta čiju ustavnost i zakonitost, pre-ma vlastitom tumačenju, može ocjenjivati Ustavni sud.

Nakon donošenja odluke Ustavnog suda, iste se vjerske zajednice odlučuju na podnoše-nje tužbe protiv RH Europskom sudu za ljudska prava (dalje: Europski sud), zbog odbijanja Vlade da s njima sklopi ugovor i posljedične nemogućnosti da obavljaju vjerske obrede, čime je povrijeđeno njihovo pravo da ih se ne diskriminira u vršenju slobode vjeroispovijedi. Tu-žitelji se posebno osvrću na činjenicu da je odbijanje zahtjeva za sklapanjem ugovora obra-zloženo neispunjavanjem povijesnih i numeričkih kriterija iz zaključka, dok je istovremeno takav ugovor sklopljen s nekim vjerskim zajednicama koje također ne ispunjavaju propisa-ne uvjete51. Europski sud u studenom 2010. godine donosi presudu52 u kojoj, između ostalog, ističe da se Zaključak nije primjenjivao po jednakoj osnovi za sve vjerske zajednice pa je doš-lo do različitog postupanja bez objektivnog i razumnog opravdanja. Zato Europski sud pre-suđuje da je RH povrijedila čl. 14, u vezi s čl. 9 Europske konvencije, te čl. 1 Protokola 12 uz Konvenciju, čime potvrđuje diskriminatornu primjenu Zaključka i kriterija odabira vjerskih zajednica s kojima će sklopiti ugovor.

Ako se na kraju uzmu u obzir vrste vjerskih zajednica kako ih određuje ZPPVZ, riječ je o vjerskim zajednicama koje su u trenutku stupanja na snagu zakona imale pravnu osobnost i novoosnovane vjerske zajednice koje moraju dokazivati svoj status kako bi bile upisane u Evidenciju. Ali, promatrano s aspekta stvarnih prava koja vjerske zajednice uživaju, a koja premašuju opseg ZPPVZ-a, predložena je sljedeća tipologija53:

a) Katolička Crkva koja ima poseban položaj u odnosu na druge vjerske zajednice zbog međunarodnih ugovora sa Svetom Stolicom

b) vjerske zajednice koje su s Vladom RH sklopile Ugovor o pitanjima od zajedničkog interesa

c) registrirane vjerske zajednice koje nemaju sklopljen ugovor o pitanjima od zajednič-kog interesa

50 Npr. Staničić F., Ofak L., navedeni rad pod 11., str. 238, Vukmir b., navedeni rad pod 20., str. 10.

51 To su konkretno bugarska pravoslavna Crkva, Hrvatska starokatolička Crkva i Makedonska pravoslavna Crkva koje ne udovolja-vaju kriteriju od potrebnih 6000 vjernika iz Zaključka. Vlada je obrazložila da je to stoga što navedene vjerske zajednice udovo-ljavaju alternativnom kriteriju jer predstavljaju povijesne vjerske zajednice “europskog kulturnog kruga“, ali istovremeno Vlada nije uspijela obrazložiti zašto za vjerske zajednice koje podnose tužbu (reformirane denominacije) smatra da ne udovoljavaju tom povijesnom kriteriju.

52 Prijevod presude na hrvatski jezik dostupan na: http://sljeme.usud.hr/usud/prakES.nsf/Praksa/4E4b1AF1C50344AEC125790b0044D26C?OpenDocument

53 Usp. npr. Staničić F., Ofak L., navedeni rad pod 11., str. 234.



222 223

je teme, od kojih se jedna bavi pitanjem povratka oduzete imovine a druga novčanim naknada-ma iz državnog proračuna. Po pitanju povratka oduzete imovine, ugovor u slučaju nemogućno-sti povratka oduzete imovine predviđa obvezu države da nađe odgovarajuću zamjenu za dio do-bara koji nije moguće vratiti ili isplaćuje pravnim osobama Katoličke Crkve naknadu u novcu za ostalu imovinu. Što se naknada iz proračuna tiče, najznačajniji dio odnosi se na mjesečno dava-nje62 koje odgovara dvjema prosječnim bruto-plaćama, pomnoženo s brojem župa u Hrvatskoj. “Primjena ovog načela znači da nema potrebe da to pitanje bude predmetom godišnje rasprave u Hrvatskom državnom saboru prilikom usklađivanja državnoga proračuna.“63. Ako se tome pri-dodaju i naknade koje Katoličkoj Crkvi pripadaju temeljem drugih međunarodnih ugovora, opi-sanima u poglavlju 2.1., razvidno je da se za njezin rad odvajaju značajna sredstva, iako sustav vlastitih prihoda i sustav donacija, stipendija i prikupljenih sredstava još uvijek predstavlja naj-važniji izvor financiranja64. Jednako kao i ostale vjerske zajednice, Katoličku Crkvu smatra se ne-profitnom ustanovom koja ne podliježe poreznom opterećenju, u čemu se očituje posredna po-moć države Crkvi.

Iako je sustav dodjele sredstava za djelovanje vjerskih zajednica uspostavljen 2002. godine donošenjem ZPPVZ-a, u stvarnosti se on primjenjuje samo za dio vjerskih zajednica. Stoga mo-žemo zaključiti da pozitivno zakonodavstvo kojim se regulira njihovo financiranje obuhvaća još i ratificirane međunarodne ugovore Republike Hrvatske sa Svetom Stolicom te ugovore o pitanji-ma od zajedničkog interesa koje je Vlada RH sklopila s odabranim vjerskim zajednicama. Ovakva situacija unosi šarolikost u sustav financiranja vjerskih zajednica u Hrvatskoj, ali i određene kon-troverze uzrokovane dvojbenom pravnom prirodom Zaključka Vlade iz 2004. godine i nekonzi-stentnom primjenom kriterija koje taj zaključak definira.

5. zAkLjUčAk

Donošenjem novog Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica 2002. godine željelo se na primjereniji način regulirati pitanje pravnog statusa vjerskih zajednica u društvu i njihovog od-nosa s državom. Najznačajnija novina koju unosi ZPPVZ pitanje je registracije vjerskih zajednica i posljedično stjecanje pravne osobnosti, jer prethodni zakon nije predviđao postupak registra-cije već su vjerske zajednice svoju pravnu osobnost definirale vlastitim pravnim aktima.S obzi-rom na zatečeno stanje, zakonodavac se odlučio na utvrđivanje dviju kategorija zajednica vjer-nika kao temelj za upis u Evidenciju vjerskih zajednica. U prvoj su kategoriji tzv. postojeće vjer-ske zajednice koje samo podnose prijavu za upis jer su u trenutku donošenja zakona imale prav-nu osobnost, dok novoosnovane vjerske zajednice moraju zadovoljiti numerički kriterij i doka-zati status udruge upisane u registar najmanje pet godina. Zakon ne priječi djelovanje udruga sa ili bez pravne osobnosti, ali takve društvene tvorevine ne mogu ostvarivati prava koja imaju vjer-ske zajednice prema ZPPVZ-u. Jedna grupa prava rezervirana samo za vjerske zajednice obuhva-ća slobodno obavljanje vjerskih obreda koje predstavlja temeljno ljudsko pravo na očitovanje vje-re. Drugim riječima, mogućnost obavljanja vjerskih obreda veže se uz pravnu osobnost vjerskih

62 Ono se odnosi na troškove uzdržavanja klera i drugih crkvenih službenika, troškove izgradnje i uzdržavanja crkava i pastoralnih središta koji nisu u popisu spomenika kulture te dopirnos za karitativnu djelatnost Katoličke Crkve.

63 bađun M.: „Financiranje crkve u Hrvatskoj: trebaju li nam crkveni porezi“. Financijska teorija i praksa (1332-3970), 2000, str: 669-682.

64 O tome npr. Marasović S., Klarić M., balić A., navedeni rad pod 56., str. 593.

ZPPVZ predviđa mogućnost neposrednog financiranja iz državnog proračuna, a sredstva se odobravaju prema izračunu koji se vrši godišnje “ovisno o vrsti i značenju njenih vjerskih objeka-ta” te o “djelovanju vjerske zajednice na odgojno-obrazovnom, socijalnom, zdravstvenom i kul-turnom području i njenom doprinosu nacionalnoj kulturi, kao i humanitarnom i općekorisnom djelovanju vjerske zajednice.” Vjerskim zajednicama može se odobriti i namjenska potpora, po-sebno za izgradnju i obnovu sakralnih objekata, iz državnog proračuna ali i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Kako bi vjerska zajednica ostvarila pravo na pro-računska sredstva, mora podnijeti obrazloženi zahtjev za dodjelu sredstava “nadležnom tijelu“. Vukmir60 smatra iznenađujućom činjenicu da se odluka o ispunjavanju kriterija prema kojima se raspodjeljuju sredstva iz proračuna prepušta nadležnom tijelu, u ovom slučaju Ministarstvu fi-nancija, koje nije dovoljno stručno procijeniti doprinos vjerskih zajednica na kulturnom, povije-snom, umjetničkom i drugim područjima. To može dovesti do produbljivanja nejednakosti među vjerskim zajednicama, pa predlaže postavljanje čvršćih i pouzdanijih kriterija raspodjele sredsta-va. Zaključno, vjerske zajednice ne ostvaruju pravo na neposredno financiranje samim upisom u Evidenciju, već podnošenjem obrazloženog zahtjeva koji odobrava Ministarstvo financija, ovisno o visini ukupnih sredstava koja se određuje prilikom donošenja godišnjeg državnog proračuna.

Posredno financiranje vjerskih zajednica prema ZPPVZ-u očituje se u oslobađanju od plaćanja poreza, i to na: promet nekretnina kada stječu vjerske objekte ili zemljišta za izgradnju vjerskih objekata, na priloge koje joj daju građani i pravne osobe, a fizičke i pravne osobe na tako dane priloge ne plaćaju porez na dobit, odnosno porez na dohodak do visine propisane posebnim zakonima (čl. 17, st. 5-6). Dodatno, vjerske zajednice ne plaćaju carinu i porez na predmete koje primaju od stranih vjerskih zajednica ili drugih stranih pravnih i fizičkih osoba, a koji im služe za obavljanje vjerskih poslova (čl. 17, st. 7). Rasterećenje od poreznih obveza koje predstavlja svojevrsnu “pomoć“ države vjerskim zajednicama nije neuobičajena praksa, i drže je se čak i one zemlje u kojima ne postoji nikakav sustav neposrednog financiranja iz državnog proračuna. Tako su npr. SAD među rijetkim zemljama u kojima vjerske zajednice sredstva za obavljanje svojih dje-latnosti prikupljaju isključivo kroz donacije, ali država ih potpomaže na način da daje porezne olakšice onima koji daju priloge i izuzima od oporezivanja crkvenu imovinu61.

Za razliku od vjerskih zajednica koje s državom nemaju sklopljen ugovor o pitanjima od za-jedničkog interesa, pa podliježu isključivo odredbama ZPPVZ-a o raspodjeli sredstava za njiho-vo djelovanje, na potpisnice takvih ugovora primjenjuju se dodatna pravila financiranja određe-na ugovorima. činjenica da te vjerske zajednice mogu računati na mjesečni iznos u visini dvije bruto osnovice za izračun plaće javnih i državnih službenika i namještenika, pomnoženo s bro-jem vjerskih službenika odnosno s brojem njihovih jedinica, i to na neodređeno vrijeme, daje im sigurnost i olakšava obavljanje djelatnosti.

Poseban sustav financiranja uspostavlja se za Katoličku Crkvu zbog nadzakonskog učinka međunarodnog ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o gospodarskim pitanjima. Ovaj ugovor koji regulira gospodarske aspekte odnosa između države i Katoličke Crkve ima dvi-

- od pružanja vjerskih usluga,- od nasljedstva i darova,- od dobrovoljnih priloga (u novcu, uslugama ili radovima) fizičkih i pravnih osoba

Vjerskoj zajednici odobrit će se sredstva iz državnog proračuna čija će se godišnja visina određivati ovisno o vrsti i značenju njenih vjerskih objekata (kulturnom, povijesnom, umjetničkom i sl.), te o djelovanju vjerske zajednice na odgojno-obrazovnom, so-cijalnom, zdravstvenom i kulturnom području i njenom doprinosu nacionalnoj kulturi, kao i humanitarnom i općekorisnom djelovanju vjerske zajednice.”

60 Vukmir b., navedeni rad pod 20., str. 7.

61 Marasović S., Klarić M., balić A., navedeni rad pod 56., str. 578.



224 225

se regulira njihov status. Dodatno, uz primjenu ZPPVZ-a u pogledu raspodjele sredstava veže se još najmanje jedan značajan problem. Naime, kriteriji financiranja vjerskih zajednica nisu propi-sani, već nadležno tijelo, tj. Ministarstvo financija o tome donosi odluku na temelju obrazlože-nog zahtjeva. Postavlja se pitanje u kolikoj je mjeri to ministarstvo stručno donositi takve pro-cjene s obzirom na to da odluka o tome ovisi o doprinosu vjerske zajednice različitim aspektima razvoja društva i njezinom općekorisnom djelovanju? Trebalo bi razmisliti o drugačijem pristu-pu koji može uključivati propisivanje puno jasnijih kriterija od onih postojećih ili formiranje ko-misije koja bi s aspekta struke kompetentije odlučivala o raspodjeli proračunskih sredstava. bilo bi korisno detaljnije istražiti način raspodjele sredstava za djelovanje vjerskih zajednica u Hrvat-skoj, i korištenjem komparativnih podataka analizirati mogućnost primjene drugačijeg i evenu-talno pogodnijeg modela njihova financiranja.

LITeRATURA

1. bađun, Marijana (2000) Financiranje crkve u Hrvatskoj: trebaju li nam crkveni porezi. Financijska teorija i praksa (1332-3970), str: 669-6822. Dika, Mihajlo, Slobodan Ljubišić, Dragan Medvedović, Ivan Šprajc (2003) Komentar zakona o udrugama. Zagreb: b.a.b.e.3. Đurić, Vladimir (2012) Sloboda veroispovesti i pravni subjektvitet crkava i verskih zajednica u evropskim zemljama. Strani pravni život, Institut za uporedno pravo, beograd, br. 1/2012, str. 24-524. Lončarević, Vladimir (2010) Pravni položaj crkava i vjerskih zajednica te njihovo stjecanje pravne osobnosti u Republici Hrvatskoj. Izlaganje na Stručnom skupu „Pravni položaj crkava i verskih zajednica i sticanje svojstva pravnog lica“, beograd, 28. 04. 2009.5. Lušić, Tajana (2002) Ugovori između Svete Stolice i Republike Hrvatske, objavljeno na: http://www.mvep.hr/custompages/static/hrv/files/lusic_tajana.pdf6. Marasović, Silvija, Mirko Klarić, Ante balić (2007) Crkveni porez kao oblik financiranja djelatnosti vjerskih zajednica. Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 44/3-4, str. 573-5967. Marinović bobinac, Ankica, Dinka Marinović Jerolimov (2008) Vjerske zajednice u Hrvatskoj. Zagreb: Udruga za vjersku slobodu u RH Prometej.8. Milić, Jasmin (2008) Pravni i činjenični status vjerskih zajednica u Republici Hrvatskoj. Hrvatska pravna revija 3/2008, str. 9-15.9. Robbers, Gerhard (2008) Legal Aspects of Religious Freedom. U: Drago čepar, blaž Ivanc (eds) Legal aspects of religious freedom : international conference. Ljubljana: Office of the Government of the Republic of Slovenia for Religious Communities.10. Staničić, Frane, Lana Ofak (2011) Registracija vjerskih udruga i vjerskih zajednica u svjetlu Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. U: Vjernici, društva, pokreti, Šalković, Josip (ur.). Zagreb: Glas Koncila, 2011. Str: 217-242. 11. Uzelac, Alan (1999) Od liberalizma do katolicizma: Neki aspekti pravnih odnosa između crkve i države u Republici Hrvatskoj – novo pravno uređenje braka. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 49 (3-4), str. 341-374.12. Vukmir, branko (2009) Pravni položaj vjerskih zajednica u Hrvatskoj, dostupno na: http://brankovukmir.blogspot.com/2009/10/pravni-polozaj-vjerskih-zajednica-u.html.13. Obiteljski zakon, Narodne novine br. 116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 61/1114. Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-II/3961/2005

zajednica što je prilično rigidan stav zakonodavca, i predstavlja ograničavajući čimbenik za dru-ge vrste udruženja građana.

Uz ZPPVZ, položaj vjerskih zajednica reguliran je i drugim aktima, što rezultira njihovim znatno različitim statusom. Zato nam već pozitivno-pravno uređenje njihova položaja nalaže ra-zlikovanje nekoliko kategorija vjerskih zajednica kako je opisano u radu. Tako je pravni položaj Katoličke Crkve uređen međunarodnim ugovorima koje je Republika Hrvatska potpisala sa Sve-tom Stolicom kao subjektom međunarodnog prava s obzirom na to da se oni u odnosu na zakon pojavljuju kao lex superior. Drugu kategoriju čine vjerske zajednice koje su s Vladom RH potpisa-le ugovore o pitanjima od zajedničkog interesa temeljem kojeg stječu određene povlastice. Veći-nu statusnih prava vjerkih zajednica ZPPVZ veže upravo uz sklapanje ovakvih ugovora, ali zakon istovremeno na propisuje kriterije odabira vjerskih zajednica s kojima će država ugovorno rješa-vati odnose. Stoga Vlada 2004. godine donosi zaključak kojim propisuje uvjete sklapanja ovakvih ugovora. Donošenje ovog, vrlo spornog zaključka izazvalo je burnu reakciju vjerskih zajednica, ali i stručne javnosti. Zahtjev povodom kojeg je trebalo ocijeniti usklađenost zaključka s Usta-vom i zakonom podnesen je Ustavnom sudu RH, no on se oglašava nenadležnim za odlučivanje. Povodom donošenja zaključka podnijeta je i tužba Europskom sudu za ljudska prava. Iako je sud još 2010. godine presudio da je RH povrijedila odredbe Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Hrvatska još uvijek nije postupila po presudi i zaustavila diskrimina-tornu primjenu zaključka. Treću kategoriju vjerskih zajednica čine one koje nisu potpisale po-seban ugovor s državom, ali se na njih primjenjuju odredbe ZPPVZ-a jer su upisane u Evidenci-ju vjerskih zajednica. U zadnjoj su skupini vjerske udruge koje nemaju status vjerskih zajednica, ali je za pretpostaviti da će zbog izbora djelatnosti (duhovne) predati zahtjev za upis u evidenci-ju kad zadovolje zakonom propisani kriterij. Može se zaključiti da je pravni položaj vjerskih za-jednica, uz ZPPVZ-u, determiniran još i međunarodnim ugovorima između Hrvatske te ugovo-rima o pitanjima od zajedničkog interesa. To vjerske zajednice stavlja u neravnopravan položaj i dovodi u pitanje ostvarenje načela jednakosti. Dodatno, kriteriji određeni Zaključkom su netran-sparentni, a u njegovoj se primjeni nije postupalo “jednako s jednakima“ što dokazuje i presuda Europskog suda za ljudska prava. Ocjenjujući pravnu prirodu Zaključka, Staničić, Ofak65 rezimi-raju da donošenje akata koji imaju sve karakteristike uredbi za izvršenje zakona, a koji se dono-se u formi zaključka, može dovesti do opasne pravne nesigurnosti. bilo bi stoga nužno postavi-ti jasnije kriterije sklapanja ugovora o pitanjima od zajedničkog interesa u formi propisa, čime bi se omogućilo transparentnije ponašanje državnih tijela i izbjegla postojeća diskriminatorna praksa prilikom izbora vjerskih zajednica koje se u odnosu na druge stavljaju u povoljniji položaj.

Pitanje financiranja vjerskih zajednica posebno je zanimljivo iz dva osnovna razloga. Prvi se odnosi na činjenicu da Hrvatska spada u grupu zemalja koje vjerske zajednice financiraju izrav-no iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Una-toč tvrdnji da sustav vlastitih prihoda i sustav donacija, stipendija i prikupljenih sredstava još uvijek predstavlja najvažniji izvor financiranja vjerskih zajednica, neosporno je to da se za njihov rad odvajaju značajna proračunska sredstva. Drugi se razlog tiče već opisane situacije u kojoj se uz temeljni zakon koji regulira pitanje položaja vjerskih zajednica i raspodjele sredstava za nji-hov rad, pojavljuju akti kojima se uređuje financiranje Katoličke Crkve i vjerskih zajednica koje su sklopile ugovor o pitanjima od zajedničkog interesa. Time se uspostavljaju paralelni sustavi financiranja vjerskih zajednica u Hrvatskoj. Nejednakosti koje se javljuju u praksi financiranja vjerskih zajednica rezultat su već opisanih problema vezanih uz primjenu različitih akata kojima

65 Staničić F., Ofak L., navedeni rad pod 11., str. 239.



226 227

Tijana Vukojičić Tomić, Faculty of Law, University of Zagreb

LegAL AnD fInAncIAL AsPecTs of THe PosITIon of ReLIgIoUs coMMUnITIes In THe RePUbLIc of cRoATIA

summaryThe article examines legal system and the issue of status rights of religious communities.

Position of religious communities, particularly in public affairs performance and its financing, is determined by existence of several sources of law which are separately analyzed. Diversification of Croatian positive legislation results in presence of a number of religious communities’ categories, among which there is significant inconsistency in the status rights fulfillment. The article analyses legal nature and concrete effects of arguable Croatian Government instruction setting out the criteria which religious communities have to satisfy in order to conclude an agreement on issues of common interest for the Republic of Croatia and one or more religious communities with it. From this analysis it is concluded that the system in presence does not allow for the full application of right to equality of all religious communities before the law in their activities performance and its financing, particularly when public authorities are granted, and therefore recommendations for the system improvements are given.

Keywords: religious communities (categories), registration of religious communities, status rights, public authorities, contracts, principle of equality, financing

15. Pravilnik o obrascima i načinu vođenja evidencije vjerskih zajednica u Republici Hrvatskoj, Narodne novine br. 9/03, 12/03, 24/04, 144/10, 124/1216. Europski sud za ljudska prava, presuda u predmetu Savez Crkava „Riječ života“ i drugi protiv Hrvatske, zahtjev br. 7798/08, 9. prosinca 2010., dostupna na: http://sljeme.usud.hr/usud/prakES.nsf/Praksa/4E4b1AF1C50344AEC125790b0044D26C?OpenDocument17. Protokol o načinu upisa pravnih osoba Katoličke Crkve, Narodne novine, Međunarodni ugovori br. 15/03, 16/0318. Stečajni zakon, Narodne novine br. 44/96, 29/99, 129/00, 123/03, 197/03, 187/04, 82/06, 116/10, 25/12 i 133/1219. Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i Srpske pravoslavne Crkve u Republici Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog interesa, Narodne novine br. 196/03.20. Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i Islamske zajednice u Republici Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog interesa, Narodne novine br. 196/03.21. Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i Evangeličke Crkve u Hrvatskoj i Reformirane kršćanske Crkve u Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog interesa, Narodne novine br. 196/03.22. Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i Evanđeoske (Pentekostne) Crkve u Hrvatskoj, Kršćankse adventističke Crkve u Hrvatskoj i Saveza baptističkih crkava u Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog interesa, Narodne novine br. 196/0323. Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i bugarske pravoslavne Crkve u Hrvatskoj, Hrvatske starokatoličke Crkve i Makedonske pravoslavne Crkve u Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog interesa, Narodne novine br. 196/03.24. Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i Židovske vjerske zajednice bet Israel u Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog interesa, Narodne novine br. 4/1225. Ugovor između Vlade Republike Hrvatske i Koordinacije židovskih općina u Republici Hrvatskoj o pitanjima od zajedničkog interesa, Narodne novine br. 4/1226. Ustav Republike Hrvatske (pročišćeni tekst), Narodne novine br. 85/10 27. Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, Narodne novine br. 92/96, 92/99, 80/02, 81/0228. Zakon o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture, Narodne novine, Međunarodni ugovori br. 2/9729. Zakon o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o dušobrižništvu katoličkih vjernika, pripadnika oružanih snaga i redarstvenih službi Republike Hrvatske, Narodne novine, Međunarodni ugovori br. 2/9730. Zakon o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima, Narodne novine, Međunarodni ugovori br. 3/9731. Zakon o potvrđivanju ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o gospodarskim pitanjima, Narodne novine, Međunarodni ugovori br. 18/9832. Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine, Međunarodni ugovori br. 18/97, 6/9933. Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica, Narodne novine br. 83/0234. Zakon o udrugama, Narodne novine br. 88/01, 11/02


229


228

Tijana Vukojičić Tomić, Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Zagreb

RecHTLIcHe UnD fInAnzIeLLe AsPekTe DeR sTeLLUng DeR gLAUbensgeMeInscHAfTen In DeR RePUbLIk kRoATIen

zusammenfassung

Die Arbeit befasst sich mit der Analyse der gesetzlichen Regelung sowie dem Statusrecht der Glaubensgemeinschaften in Kroatien. Die Ergründung bezieht sich auf die Rechtsquellen, die die Stellung der Glaubensgemeinschaften, insbesondere bei der Entrichtung und Finanzie-rung ihrer öffentlichen Tätigkeiten, bedingen. Es wird festgestellt, dass die Vielfalt der Kate-gorien der Glaubensgemeinschaften, die auf unterschiedliche Weise ihre Statusrechte wahr-nehmen, durch die Vielfalt der positiven Regelung ihrer Stellung bewirkt wird. Insbesondere werden der Rechtscharakter und die Wirkung des strittigen beschlusses der Regierung der Re-publik Kroatien analysiert, der die bedingungen des Vertrags über Fragen vom gemeinsamen In-teresse zwischen der Regierung und den die bestimmten Kriterien erfüllenden Glaubensgeme-inschaften vorschreibt. Die Schlussfolgerung wird gezogen, dass durch das aktuelle System des Gleichheitsgrundsatzes aller Glaubensgemeinschaften bei Entrichtung und Finanzierung ihrer Tätigkeiten in Frage gestellt wird, insbesondere solcher, die ihnen öffentliche befugnisse ertei-len; es werden auch Empfehlungen zur Förderung dieses Systems vorgeschlagen.

Schlagwörter: Glaubensgemeinschaften (Kategorien), Eintragung der Glaubensgemeinschaften, Statusrecht, öffentliche befugnisse, Gleichheitsgrundsatz, Finanzierung

Majda Rubić: PROVJERA POŠTIVANJA NAČELA SUPSIDIJARNOSTI U PROCESU DONOŠENJA ODLUKA NA EUROPSKOJ RAZINI

Pregledni znanstveni radUDK 340.137:061.1(EU)

Mr.sc.Majda Rubić, dipl.iur.

PROVJERA POŠTIVANJA NAčELA SUPSIDIJARNOSTI U PROCESU DONOŠENJA ODLUKA NA EUROPSKOJ RAZINISažetak: Ostvarivanje nadležnosti Unije prema načelu supsidijarnosti znači djelovanje

samo u slučaju da se može na bolji način postići utvrđene ciljeve kada ih drža-ve članice ne postižu na zadovoljavajući način na središnjoj, regionalnoj ili lo-kalnoj razini. Pri tome je mjera koju poduzima Unija proporcionalna, odnosno „ne smije prelaziti ono što je prijeko potrebno za postizanje ciljeva Ugovora“. U slučaju da zakonodavac Unije, Parlament i/ili Vijeće dobije zakonodavni pri-jedlog Komisije prije prvog čitanja ili u zakonodavnoj fazi, razmatra je li taj pri-jedlog spojiv s načelom supsidijarnosti, dok zakonodavne odluke koje donosi prosljeđuje nacionalnim parlamentima na očitovanje u svezi s poštivanjem na-čela supsidijarnosti. Pri tome je zanimljiva uloga Odbora regija kojem su pro-širena prava prema Lisabonskom ugovoru, omogućeno je da brani interese re-gija prema načelu supsidijarnosti pokretanjem postupka pred Europskim su-dom. U svezi s utjecajem ovog načela sudska praksa je još uvijek preskromna da bi imala i odaslala očekivanu poruku i stoga je značajna nadzorna zadaća za-konodavca uvažavajući mišljenja o sukladnosti EU akata u odnosu na supsidi-jarnost, ta mišljenja donose Odbor regija EU-a i nacionalni parlamenti.

Ključne riječi: Nadzor načela supsidijarnosti, prijedlog zakonodavnog akta, Odbor regija EU-a, nacionalni parlamenti, Protokol 2. Lisabonskog ugovora.

1.UvoD

Regionalizam kao odraz europske integracije predstavlja društveni zahtjev regija prema na-cionalnim središnjim institucijama za većom autonomijom, ali i porast tendencije prepoznava-nja interesa regija različitog od interesa međunarodnih i EU institucija. U različitim područjima djelovanja regionalna politika ide smjerom kojim se ohrabruju manje regije da zahtijevaju pra-vo na inicijativu budući se tri četvrtine cjelokupnog EU zakonodavstva provodi na lokalnoj i re-gionalnoj razini. Intencija da se EU odluke donose što bliže građanima postavlja problem kako podijeliti nadležnosti na razini Unije ili države članice jer se to ne definira Lisabonskim ugovo-rom. Međutim, odredbama Protokola 2. o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti Li-sabonskog ugovora, predviđeno je usvajanje konzultacija lokalne i regionalne dimenzije od stra-


230 231

ima isključivu nadležnost, Unija djeluje i kad institucije procijene da njihove akcije mogu biti dje-lotvornije u usporedbi s akcijama nacionalne, regionalne ili lokalne razine. Odredbama Lisabon-skog ugovora u članku 5. UEU/L navodi se:

„1. Granice nadležnosti Unije uređene su načelom dodjeljivanja. Ostvarivanje nad-ležnosti Unije uređeno je načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.

2. U skladu s načelom dodjeljivanja, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice Ugovorima dale kako bi postigla u njima utvrđene ciljeve. Nadležnosti koje Ugovorima nisu dane Uniji, zadržavaju države članice.

3. U skladu s načelom supsidijarnosti, u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nad-ležnosti, Unija djeluje samo ako, i u mjeri u kojoj države članice ne mogu na zadovo-ljavajući način postići ciljeve koji su sadržani u predloženim mjerama, bilo na središ-njoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, a koji se mogu, zbog opsega ili učinka koji proizla-zi iz predložene mjere, na bolji način postići na razini Unije. Institucije Unije načelo supsidijarnosti primjenjuju kako je to utvrđeno Protokolom o primjeni načela supsi-dijarnosti i proporcionalnosti. Nacionalni parlamenti osiguravaju usklađenost s na-čelom supsidijarnosti u skladu s postupkom utvrđenim tim protokolom.

4. U skladu s načelom supsidijarnosti, sadržaj i oblik mjere koju poduzima Unija ne smije prelaziti ono što je prijeko potrebno za postizanje ciljeva Ugovora. Institu-cije Unije načelo proporcionalnosti primjenjuju na način utvrđen Protokolom 2. o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.“

EU institucije djeluju kada je to neophodno za ostvarivanje ciljeva, tada će isto rješenje koje primjenjuju u svim članicama realizirati tako da nacionalna rješenja zamijene zakonodavstvom EU-a zbog potrebe usklađenja različitih gospodarskih, socijalnih, ekoloških i drugih politika. Supsidijarno djelovanje nacionalnih regija i lokalnih zajednica ostvaruje se kada se u područ-jima koja ne spadaju u isključivu kompetenciju Unije, rezultati po opsegu i učinku mogu posti-ći na razini države članice, regije ili na lokalnoj razini. Situacije kada načelo supsidijarnosti osi-gurava da se odluke donose na nižim razinama vlasti ostvaruju se nakon procjene da nije neop-hodno primijeniti EU zakonodavstvo jer se radi o područjima u kojima postoji podijeljena nad-ležnost članica s Unijom, rješenja se tada donose u pravnim sustavima država članica. Međutim, i tada mogu institucije EU-a regulirati ako ciljeve predloženog djelovanja ne mogu na zadovolja-vajući način ostvariti same države članice. Vrši se izbor razine na kojoj se akcija provodi od Unije do lokalne uprave, te osmišljavanje mjera i izbor instrumenata za izvedbu, a prije pokretanja ini-cijative za donošenje zakona „provjerava se nužnost, primjerenost razine i jesu li odabrane mje-re razmjerne ciljevima“.

3. Tzv. MeHAnIzAM RAnog UPozoRenjA zbog kRšenjA nAčeLA sUPsIDIjARnosTI zAkonoDAvnIM AkToM

Načelo supsidijarnosti je temeljno načelo u praksi donošenja odluka za sve institucije Uni-je, one ga obvezno i trajno trebaju poštivati temeljem gore cit. članka 5. UEU/L-a. Odboru regi-ja i nacionalnim parlamentima Ugovor iz Lisabona priznaje aktivnu legitimaciju u funkciji nad-zora načela supsidijarnosti. Za pravilno korištenje načela uveden je kontrolni sustav u Protoko-

model zajedničkog upravljanja svih razina kao cilj „koji mora biti uvršten u sve regije“

ne Komisije kada izrađuje i donosi prijedloge „zakonodavnih“1 akata. Tijekom zakonodavnog po-stupka predstavnici lokalnih i regionalnih zajednica mogu davati mišljenja prije podnošenja pri-jedloga zakona i kasnije u fazi usklađivanja nacrta zakonskih akata s načelom supsidijarnosti, u svim pitanjima koja ih se tiču u područjima u kojima se predviđeno uključuju u proces odlučiva-nja. U tom pogledu je na području supsidijarnosti nastala nova pravna situacija, europske lokal-ne i regionalne vlasti mogu voditi organiziranu obranu svojih interesa putem Odbora regija jer im to tijelo pred institucijama EU-a jamči njihove prerogative s mogućnošću podnošenja tužbe pred Sudom EU-a.

U Europskoj uniji postoji obveza poštivanja načela supsidijarnosti za svaku fazu postupka donošenja EU akta, svaki nacrt „zakonodavnog“ akta sadrži iscrpnu izjavu koja omogućuje pro-cjenu poštivanja tog načela, dakle i nacionalni zakonodavac se obvezao na provođenje načela. Problem istraživanja koji se ovdje obrađuje predstavlja potreba da se općenito nadzor supsidijar-nosti veže na zakonodavca, da se učinak tog načela uvjetuje samodisciplinom zakonodavca čime se odbacuje nužnost podložnosti načela sudskom nadzoru. Daljnji tekst je pokušaj argumenta-cije ove teze.

Slijedom problema istraživanja koji je u procesu regionalizacije na nacionalnom i nadnacio-nalnom planu povezan logistikom Odbora regija, pojavljuje se važnost utjecaja tog tijela Unije jer predstavnici vlasti u lokalnim zajednicama i regijama mogu očekivati i tražiti zaštitu svojih inte-resa prema načelu supsidijarnosti.

2. PRoPIsI kojI UReđUjU sUPsIDIjARnosT

Definicija načela supsidijarnosti prema Lisabonskom ugovoru2 znači raspodjelu nadležno-sti između Unije i članica, isključive nadležnosti EU navode se člancima 3. i 6. UFEU/L, nadlež-nosti koje dijele Unija i članice u članku 4. UFEU/L-a, a one koje ostaju članicama u članku 2/1 UFEU/L-a. Narav supsidijarnosti u funkcioniranju demokratskog društva povezana je na opće dobro i dolazi do izražaja u preispitivanju razdiobe utjecaja moći između Unije i država člani-ca te središnje i regionalne vlasti s lokalnim zajednicama u državi članici3. U Uniji se s načelom supsidijarnosti pokušava urediti podjelu nadležnosti i odnose država članica s EU institucijama u sklopu europskih politika tako da se u postupcima donošenja EU propisa, njihovog preuzima-nja i provedbe u nacionalno pravo djelovanje ne nameće iz centra4. Načelo supsidijarnosti kako ga uređuje Unija, povezano je s višerazinskim upravljanjem i odlučivanjem, a odražava sustav zajedničkog vladanja na četiri razine: europskoj, nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj5. Osim kada

1 Termin zakonodavni akt koristiti će se za potrebe ovoga rada i označava sve akte koje Komisija predlaže Parlamentu i Vijeću na usvajanje.

2 Lisabonski ugovor sadrži izmjene i dopune dvaju ugovora iste pravne vrijednosti: Ugovor o Europskoj uniji (Maastricht, 1992) i Ugovor o osnivanju Ekonomske zajednice (Rim, 1957), preimenovan u Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UEU/L i/ili UFEU/L), u Adrias, zbornik br. 1/2010, HAZU, Split te objavljen uz Pristupni ugovor Hrvatske Europskoj uniji (NN-MU, br. 2/2012).

3 O pitanju dodjeljivanja nadležnosti (decentralizacija) i poslova (dekoncentracija) unutar supsidijarnosti, Šimac Neven (2007.), a o političkom i pravnom aspektu, Šimunović Ivo (2009.)

4 Lajh. D. u bitnome: smanjivanjem regionalnih razvojnih razlika između članica EU-a i unutar neke članice EU-a razvila se kohezijska politika kao dopuna regionalnoj politici u članicama EU-a. Nova praksa upravljanja koju je Unija razvila zajednički je rezultat međusobnog utjecaja svih upletenih.

5 Do stupanja na snagu Lisabonskog ugovora Mišljenje Odbora o višerazinskom upravljanju bilo je referentni dokument o europ-skom upravljanju koji je Komisija preporučila u području zakonodavstva (CdR 397/2006). Kasnije se na to nadovezuje Mišljenje (objavljeno u OJC 120/23 od 28.5.2009.), kojim Odbor ističe integrirani pristup kao način da se regionalna politika razvija uz



232 233

nijet će mišljenje bilo da se to od njega traži ili samo na vlastitu inicijativu7. Njegova posebna ulo-ga je posrednička između EU institucija i ispod nacionalnih razina vlasti, bolja suradnja između članica EU-a na razvoju europske kohezijske politike. Stoga, Europski parlament, Vijeće EU-a ili Europska komisija traže savjet i mišljenje Odbora regija EU-a o sukladnosti pred zakonodavnom ili zakonodavnog akta s načelom supsidijarnosti (čl. 307.st.2. UFEU/L). Da bi očuvao povlastice regija i lokalnih zajednica moguće mu je pokrenuti sudski postupak ako smatra da nije bio kon-zultiran kada je trebao biti ili kada se postupci za konzultacije nisu pravilno provele. Tada u roku od dva mjeseca od saznanja može podnijeti Europskom sudu zahtjev za preispitivanje zakonito-sti akata koji bi mogli proizvesti pravne posljedice prema trećima: „Sud je nadležan po istim uvjeti-ma i u postupcima koje pokreće Revizorski sud, Europska središnja banka i Odbor regija radi zaštite nji-hovih nespornih prava.“ (članak 263.st.3. i 6. UFEU/L).

Glavna značajka Protokola 2. Lisabonskog ugovora je uvođenje drugog, specifičnog nadzora supsidijarnosti, a to je pravo na pokretanje postupka Odbora regija pred Europskim sudom radi provjere sukladnosti zakonodavnog akta s načelom supsidijarnosti uz zahtjev za njegovo ponište-nje ukoliko nije spojiv s načelom. Iako tek tijelo sa savjetodavnim nadležnostima u institucional-noj strukturi Unije, Odbor regija svojim položajem pokazuje narav institucije jer može tužbom pokrenuti spor pred Europskim sudom. Potrebno je reći, još 1997. godine prije stupanja na snagu Amsterdamskog ugovora, Odbor regija je javnosti predočio svoj zahtjev na pravo pokretanja po-stupka pred Europskim sudom tužbom koju bi mogao podnijeti u svim slučajevima kada ocijeni da postoji zlouporaba supsidijarnosti. Ali tek donošenjem Ugovora iz Lisabona stekao je to pravo podnošenja tužbe za poništenje akta EU-a, u skladu s člankom 263. Odbor može tražiti poništenje zakonodavnih akata koji su doneseni na području njegove kompetencije, a u pogledu nepridržava-nja načela supsidijarnosti. Prema stavku 2. članka 8. Protokola 2. Lisabonskog ugovora, dakle, kao jamac povlasticama regionalnih i lokalnih vlasti: „U skladu s pravilima koja su utvrđena navedenim člankom, Odbor regija isto tako može podnijeti tužbu protiv zakonodavnih akata pri čijemu je donošenju Ugovorom o funkcioniranju Europske unije predviđeno savjetovanje s Odborom regija.“

Osim na pravnoj razini provjera poštivanja primjene načela supsidijarnosti može biti na po-litičkoj razini primjerice u pozicioniranju Odbora regija s EU institucijama. Kao zastupnik regija ističe izgradnju kapaciteta na lokalnoj i regionalnoj razini za uspjeh europskih integracija. Nasto-ji po pitanju uređenja ispod nacionalne razine vlasti te šalje specifične poruke o međuovisnosti supsidijarnosti i važnosti lokalnih i regionalnih predstavnika vlasti, a time Odbor regija pokazu-je namjeru utjecati na politiku lokalne i regionalne razine. Uključenost niže razine pri usvajanju sekundarnog zakonodavstva drži ovisnim o institucionalnoj strukturi države članice, daje pre-poruke smanjiti reguliranje nacionalnih vlada „jer u suprotnom lokalna i regionalna uprava neće moći u potpunosti aktivno sudjelovati u politikama Unije“8. U okvirima nadzora nad primjenom načela supsidijarnosti na političkoj razini Odbor regija preporučuje međuregionalna tijela koja mogu lakše ostvariti zajedničke ciljeve sa središnjom vladom. Talijanska stalna konferencija za odnose države i regija sastavljena je od ministara središnje vlade i predsjednika regionalnih vla-da, a djeluje kao nadzornik supsidijarnosti temeljem pisanog sporazuma o njihovoj suradnji.9

Snažniji utjecaj Odbora regija očituje se i po sporazumima o međusobnoj suradnji s Komisi-

7 Vidi: Poslovnik o radu Odbora regija EU, CdR 1/2010

8 CoR Studies E-1/2005, članak „Procedures for local and regional authority particiaption in european Policy Making in the mem-ber states“

9 Odbor regija je i simboličnom potporom u gradnji prometne ulice u Nikosiji dao potporu mirnom rješavanju ciparskog spora koji je izvan nadležnosti Unije i to se promatra kao nastojanje u stvaranju vanjsko političke strategije unutar Unije. Vidi: R. Vukadinović, L. čehulić, „Politika europskih integracija“, Topical, Zagreb, 2005., str.164.

lu 2. Lisabonskog ugovora kojim se prvi put spominju nacionalni parlamenti u toj ulozi pri dono-šenju odluka na EU razini ili na razini država članica. Kao predstavnička tijela građana i nosite-lji zakonodavne vlasti te radi postizanja veće transparentnosti i demokracije u području europ-skih poslova, dodijeljene su nacionalnim parlamentima dodatne nadležnosti. Oni mogu upozo-riti na nepoštivanje načela supsidijarnosti prema prijedlozima zakonodavnih akata EU-a u svo-jim obrazloženim mišljenjima u okvirima tzv. mehanizma ranog upozorenja. U okviru tog meha-nizma nacionalni parlamenti raspolažu blažim instrumentima upozorenja poznatima kao žuti i narančasti karton. Svaki nacionalni parlament ili parlamentarni dom može donijeti mišljenje o prijedlogu EU zakona koje vrijedi dva glasa. Za aktivaciju žutog kartona kao upozorenje zbog nepoštivanja načela supsidijarnosti potrebno je sakupiti 19 glasova, tada su obrazložena mišlje-nja nacionalnih parlamenata o pojedinom prijedlogu zakona jedna trećina glasova nacionalnih parlamenata. Narančasti karton međutim, već ima snagu prava veta, a koristi se kada obrazlo-žena mišljenja nacionalnih parlamenata predstavljaju najmanje običnu većinu glasova dodijelje-nih nacionalnim parlamentima6. Za aktivaciju ovog instrumenta potrebno je sakupiti 29 glaso-va. To bi značilo da prijedlog novog zakona treba revidirati i u slučaju kada Komisija prijedlog ne izmijeni već ga odluči zadržati. Kada bi Vijeće i Parlament nakon što su razmatrali mišljenja na-cionalnih parlamenata, donijeli odluku da se u nekom prijedlogu zakonodavnog akta radi o ne-poštivanju, dakle, kršenju načela supsidijarnosti tada će se takav prijedlog zakona povući iz za-konodavne procedure.

Nacionalni parlamenti imaju pravo sudjelovati u europskom donošenju odluka. Dapače, po-sredno imaju pravo i na podnošenje tužbe Europskom sudu zbog povrede načela supsidijarnosti što ovisi od domaćeg načina uređenja tog prava. U stavku prvom članka 6. Protokola 2. Lisabon-skog ugovora stoji: „Svaki nacionalni parlament ili dom nacionalnog parlamenta može u roku od osam tjedana od datuma dostave nacrta zakonodavnog akta predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije na službenim jezicima Unije poslati obrazloženo mišljenje u kojemu navodi zašto smatra da dotični nacrt nije u skladu s načelom supsidijarnosti.“

Iako u mehanizmu ranog upozorenja zbog kršenja načela supsidijarnosti aktom EU-a nije izrijekom spomenut i Odbor regija držimo da nije isključen sudeći po mišljenjima koje donosi razmatrajući u njima kompatibilnost akata Unije u odnosu na supsidijarnost, a također daje pre-poruke u svrhu primjene tog načela.

4. nADzoR oDboRA RegIjA eU-A nAD PRIMjenoM nAčeLA sUPsIDIjARnosTI

Odbor regija ima kompetentnost vršiti nadzor nad poštivanjem ovog načela u aktima EU in-stitucija. Polazeći od toga da su regije usvojile u svoja zakonodavstva zakonodavstvo EU-a već s time imaju pravo sudjelovati u postupku donošenja odluka i stoga prije podnošenja određenog prijedloga za novi zakon Komisija svrsishodno provodi opsežno savjetovanje uzimajući u obzir interese regija i lokalnih zajednica. Osim toga, ove ispod nacionalne razine s iskustvom dobre prakse mogu biti djelotvorne u procedurama predlaganja propisa Unije, mogu pridonijeti ope-rativnosti i biti okosnica u provedbi načela supsidijarnosti. S obzirom na to da Odbor regija ima pravo dati mišljenje u svim slučajevima u kojima se razmatraju pitanja od važnosti za regije, do-

6 brošura Europske komisije „your guide to the Lisbon Treaty, 2009., Key provisions of the Lisbon Treaty, str. 5.



234 235

kođer, ima aktivnu legitimaciju radi propuštanja djelovanja, tj. ukoliko se ne donese zakon jer su pitanja s područja javnog zdravstva dio općeg interesa, mišljenje Odbora regija proizvodi pravne učinke prema trećima.

6. UMjesTo zAkLjUčkA

Načelo supsidijarnosti u primjeni još od Ugovora iz Nice (2001.) do danas nije ostvareno sud-skom zaštitom te se propituje „je li tome tako zahvaljujući poštivanju supsidijarnosti od stra-ne zakonodavca“. Odbor regija kao zaštitnik europskih vrijednosti u regijama i gradovima Uni-je ocjenjuje supsidijaran način odlučivanja prije njihovog obraćanja Europskom sudu. Prihvatlji-vo preporučuje uređivanje odnosa između središnje vlade i nižih razina vlasti radi nadzora pro-vedbe načela supsidijarnosti. Sud EU-a ima značajnu ulogu za očuvanje ravnoteže između insti-tucija u smislu da li svaka obavlja svoje nadležnosti bez uplitanja u nadležnosti drugih instituci-ja, no u daljnjoj zakonodavnoj djelatnosti udjela će imati i Odbor regija koji najkorisnije zastu-pa interese ispodnacionalnih razina vlasti na čijim područjima djeluju i borave članovi Odbora i gdje se praktički stvara regulativa.13Iz analitičkih studija Odbora proizlazi da 70% zakonodavstva EU-a direktno utječe na život građana u regijama i lokalnim zajednicama te zahtijeva da izabrani predstavnici mogu njihova stajališta unijeti u nacrte EU akata14. Uloga lokalne zajednice i regija osnažuje s obzirom na to da prvi put spominje Osnivački ugovor EU-a, u čl. 4. Lisabonskog ugo-vora: „EU poštuje …. Nacionalni identitet … uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu.“ Nema jedinstvenog odgovora o pitanju temeljnih nadležnosti regije, a Odbor regija preporučuje jača-nje partnerstva središnjih vlada i lokalnih i regionalnih vlasti po pitanju provjere primjene nače-la supsidijarnosti prema aktima EU-a.15

Hrvatska u oblikovanju europskih prilika i vlastite državotvornosti priprema stvarnu upo-rabu nadležnosti zbog povrede načela supsidijarnosti zakonodavnim aktom ovisno od suradnje Hrvatskog sabora i Vlade RH, temeljem članaka 13. i 14. Zakona o suradnji Hrvatskog sabora i Vlade Republike Hrvatske o poštivanju načela supsidijarnosti u europskim poslovima (NN, br. 81/13). Prijedlozi zakonodavnih akata EU-a dostavljaju se na uvid zastupnicima Hrvatskog sabo-ra te svaki zastupnik, klub zastupnika i radno tijelo Hrvatskog sabora mogu pokrenuti postupak provjere poštivanja načela supsidijarnosti. U slučaju kada Odbor nadležan za europske poslove16 Hrvatskog sabora zaprimi prijedlog zakonodavnog akta od strane EU institucije, u roku sedam (7) tjedana utvrdit će je li u skladu s načelom supsidijarnosti i uz obrazloženo mišljenje uputiti ga predsjedniku Sabora, koji ga dostavlja Vladi RH i predstavnicima Parlamenta, Komisije i Vijeća17. Ako utvrdi da zakonodavni akt nije u skladu s načelom supsidijarnosti taj Odbor će o tome doni-jeti zaključak temeljem kojeg će Vlada RH pokrenuti postupak pred Europskim sudom po čl. 8. st.1. Protokola 2. Lisabonskog ugovora: „Sud pravde Europske unije nadležan je u postupcima zbog povrede načela supsidijarnosti zakonodavnim aktom, koje u skladu s propisima iz članka 263. Ugovora o funkcioniranju Europske unije pokreću ili priopćuju države članice u skladu sa svojim pravnim poret-

13 Trebaju li regije napokon preuzeti aktivniju ulogu provedbe nacionalnih zakona na svojem području, razmatra Đulabić, V.

14 Rubić, M., Odbor regija u oblikovanju EU zakonodavstva, Jesenski & Turk, 2013., str. 171.

15 Zakon o regionalnom razvoju ( NN, br. 153/2009) trebat će uskladiti u odnosu na okolnosti punopravnog članstva Hrvatske u EU i sukladno s načelom supsidijarnosti.

16 Europski poslovi su oni poslovi koji proizlaze iz članstva Republike Hrvatske u Europskoj uniji.

17 Nije sasvim jasno zbog čega je skraćen rok na 7 tjedana kada se u stavku prvom članak 6. Protokola 2. o primjeni načela supsidi-jarnosti i proporcionalnosti određeno navodi rok od 8 tjedana.

jom koja ga koristi kao pomagača za vršenje pojačanog nadzora zajedničke regionalne poli-tike gdje osobitu ulogu ima u prekograničnoj suradnji. Pozicioniranje Odbora regija prema EU institucijama procjenjuje se u odnosu na načelo supsidijarnosti, zatim zaključen je i Međuinstitucionalni sporazum Vijeća, Parlamenta i Komisije o postupcima za provedbu načela supsidijarnosti (Rodin, S.).

5. PRIMjeR PRIjeDLogA zAkonoDAvnog AkTA: „fARMAceUTskI PAkeT MjeRA“

U postupku nastajanja zajedničkih zakona i u savjetovanju Komisije s institucijama i tijelima EU-a sudjeluju sve članice stvarajući zakonodavni okvir koji vrijedi za sve građane Unije. Ovdje raz-matramo primjer razmjene iskustva u primjeni politike javnog zdravstva na lokalnim i regional-nim razinama u članicama EU-a koja daje za pravo ukazivati na primjenu načela supsidijarnosti10. Mjerodavno mišljenje koje je donio Odbor regija o „Farmaceutskom paketu mjera“, iako akt me-kog prava bez obvezujuće snage, plodonosno je u zaštiti interesa regija u svim državama članicama EU-a. Mišljenje Odbora regija koje je donio nije sukladno prijedlogu zakona Komisije o farmaceut-skim proizvodima u EU politici javnog zdravstva, radnog naziva „Farmaceutski paket mjera“ (CdR 137/2009), već preporučuje Komisiji mnoge i važne izmjene11.

Radi se o farmaceutskom paketu zakonodavnih mjera koje je Komisija predložila u cilju harmo-nizacije propisa kako bi Unija odlučnije utjecala na javno zdravstvo iako prema Lisabonskom ugo-voru u politici javnog zdravstva Unija ima podijeljenu nadležnost s državama članicama. Odbor je stoga donio mišljenje da farmaceutsko tržište treba uređivati uz suradnju regionalnih i lokalnih stručnjaka medicinske i farmaceutske struke što Komisija nije predvidjela u prvotnom nacrtu pri-jedloga ovog zakona. Odbor regija je protestirao obrazlažući to potrebom uvažavanja stavova treće razine odlučivanja u europskoj politici javnog zdravstva i najavio podizanje tužbe pred Europskim sudom zbog kršenja načela supsidijarnosti. Komisiji je postavljen zahtjev da preispita svoj prijed-log zakona „Farmaceutski paket mjera“ u odnosu na mišljenje Odbora regija i u cilju osiguravanja visoke razine zaštite ljudskog zdravlja. Nakon konzultiranja Odbora regija očekuje se postići do-govor, mišljenje Odbora dobila je Komisija, Vijeće i Parlament. Novi izmijenjen i dopunjen prijed-log zakona „Farmaceutski paket mjera“ Komisija je uputila u proceduru u listopadu 2011. i na taj novi prijedlog zakona trebaju se očitovati svi nacionalni parlamenti, ali još nisu. Odbor regija i da-lje inzistira na poštivanju supsidijarnosti, dakle aktivno sudjeluje u oblikovanju europskog zakona.

Odbor regija koncentrira svoj utjecaj na EU politiku, primjerice pojedini članovi nacionalnih delegacija u vrijeme kad njihova država predsjeda Unijom mogu iskoristiti zadobivenu poziciju da prijedlozima u Odboru regija postignu adekvatan utjecaj i na svoje vlade. Predmetno mišljenje do-neseno je za vrijeme dok je Švedska bila predsjedateljica Vijeća EU-a i,smatra se, indirektno je utje-cala na oblikovanje politike Odbora regija koji je tada prihvatio izvješće članice švedske delegacije (Sussana Haby) o kršenju načela supsidijarnosti12. Za buduće snažnije pozicioniranje Odbora regi-ja s EU institucijama značajno bi bilo kad bi Europski sud uzeo u razmatranje mišljenje o „Farma-ceutskom paketu mjera“ koji najavljuje podizanjem tužbe zbog povrede načela supsidijarnosti. Ta-

10 Mišljenje Odbora regija o politici javnog zdravstva, CdR 234/2008

11 CoR publication, Key dates in the history of the Committee of the Regions 1994.-2009.

12 CoR publication, The Committee of the Regions and Swedish Presidency of the European Union, 2009.



236 237

Zakon o regionalnom razvoju, NN, br. 153/2009Mišljenje Odbora regija o nadzoru načela supsidijarnosti (samoinicijativno), CdR 23/1997Mišljenje Odbora regija o regionalnim i lokalnim predstavnicima vlasti na pročelju politika integracije, OJ C 120/23, od 28.5.2009, str. 12-16 (samoinicijativno)Mišljenje Odbora regija o europskom upravljanju, CdR 397/2006Mišljenje Odbora regija o upravljanju i partnerstvu na nacionalnoj i regionalnoj razini na području regionalne politike, CdR 149/2008Mišljenje Odbora regija o politici javnog zdravstva, CdR 234/2008Mišljenje Odbora regija o farmaceutskom paketu mjera, CdR 137/2009www.cor.europa.eu

Majda Rubić, LLM

AssessMenT of THe ResPecT foR THe PRIncIPLe of sUbsIDIARITy In THe DecIsIon MAkIng PRocess AT eURoPeAn LeveL

Subject reviewsummaryThe EU competence regarding the principle of subsidiarity refers to actions taken only in

case that certain goals can be achieved more effectively than member states can achieve them by actions taken at national, regional or local level. The action taken is proportional i.e.“ it should not go beyond what is necessary to achieve the objectives of the Treaties’’. If the Union legislator, the Parliament and/or the Council receive a legislative proposal from the European Commission before the first reading or in legislative phase, it deems whether this proposal is in compliance with the principle of subsidiarity whereas legislative decisions are passed on to national parliaments for approval regarding the assessment of the respect for the principle of subsidiarity. The interesting role has been give the Committee of the Regions whose powers have been extended according to the Treaty of Lisbon, thus it can defend regional interests according to the principle of subsidiarity by instituting proceedings before the Court of Justice of the European Union. Regarding the impact of this principle, case law has been too scarce as to have and send an expected message and thus legislator’s monitoring becomes significant taking into consideration opinions on compliance of EU legislative acts regarding subsidiarity; these opinions are made by the Committee of the Regions and national parliaments.

Key words: monitoring the principle of subsidiarity, legislative proposal, Committee of the Regions, national parliaments, Protocol 2 to the Lisbon Treaty

kom u ime svog nacionalnog parlamenta ili njegova doma.“18 Parlament dostavlja sve prijedloge EU zakonodavnih akata Hrvatskom saboru tako i Odluku Vijeća o utvrđivanju sastava Odbora regi-ja, a tekući mandat Odbora regija traje do 31.siječnja 2015. kada će se broj od sadašnjih devet hr-vatskih članova smanjiti19. Zanimljivim se ukazuje što temeljem čl. 141b. st.3. u promjeni Ustava RH (NN, br. 76/10), Vlada RH nije obvezna izvješćivati Hrvatski sabor o prijedlozima akata i od-luka u čijem donošenju sudjeluju hrvatski predstavnici u tijelima EU-a jer ta obveza opstoji samo u odnosu na EU institucije. Mišljenja Odbora regija nemaju pravno obvezujuću snagu, ali s pozi-cije obveze usklađenog tumačenja cjelokupnog prava nacionalni sudovi uzimaju u obzir i odred-be takvih akata (T. ćapeta).

Nacionalnim parlamentima omogućeno je ostvariti važan utjecaj na proces donošenja EU od-luka. Pri tome treba imati u vidu da članovi nacionalnih delegacija Odbora regija mogu komuni-cirati sa zastupnicima svojih parlamenata za dogovaranje najbolje pozicije radi zaštite interesa regija, gradova i općina iz kojih dolaze20.

Mehanizam unutarnjeg odlučivanja u Uniji spor je, ali svaki prijedlog zakonodavnog akta proći će prethodni nadzor u nacionalnim parlamentima i to omogućuje prednost nacionalnim rješenjima koja će se „na kompromisnoj osnovi pretočiti u neko cjelovito europsko rješenje“21.

LITeRATURA

Đulabić, V., Regionalizam i regionalna politika, Društveno veleučilište, Zagreb, 2007., str. 86.Lajh, D., Zajednička kohezijska politika i višerazinsko odlučivanje u EU, Politička misao, Zagreb, str. 18., 2006.Rodin, S., ćapeta, T., Osnove prava EU, NN, Zagreb, 2010.Rodin, S. i dr., Lisabonski ugovor, NN, Zagreb, 2009.Rubić, M., Odbor regija u oblikovanju EU zakonodavstva, Jesenski & Turk, 2013.Šimac, N., Supsidijarnost, decentralizacija, dekoncentracija, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, str. 9-39., 2007.brošura Europske komisije „your guide to the Lisbon Treaty, 2009., Key provisions of the Lis-bon Treaty CoR Studies E-1/2005R. Vukadinović, L. čehulić, „Politika europskih integracija“, Topical, Zagreb, 2005.Prijedlog odluke Vijeća COM(2014)226 od 11.6.2014. o utvrđivanju sastava Odbora regija CoR publication, The Committee of the Regions and Swedish Presidency of the European Union, 2009.CoR publication, Key dates in the history of the Committee of the Regions 1994.-2009.Šimunović, I., Regionalizam – pravni i politički aspekti, Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu, str. 65.-79., 2009.Lisabonski ugovor, prijevod Adrias, Zbornik radova br. 1/2010, HAZU, SplitPoslovnik o radu Odbora regija EU, CdR 1/2010

18 Prema saznanjima kojima raspolaže autorica, Hrvatski sabor još ne koristi ovaj mehanizam.

19 Sukladno preporuci Odbora regija koju je uputio Komisiji i Vijeću: „… da se sva izaslanstva počevši od najmanjeg, odreknu po jednog mjesta dok se ne prikupi dovoljno mjesta za ispunjenje potreba predmetnog proširenja. …Međutim, ni jedno izaslanstvo ne bi trebalo spasti na manje od pet članova.“ (R/CdR 137/2010, završna verzija, Preporuke Komisiji i Vijeću o budućem sastavu Odbora regija , 6.10.2010.)

20 U tom svjetlu zanimljivo je Mišljenje Odbora regija o upravljanju i partnerstvu na nacionalnoj i regionalnoj razini na području regionalne politike, CdR 149/2008, a koje je donio na zahtjev Parlamenta.

21 www.cor.europa.eu


239


238

Majda Rubić, Mag. Iur.

übeRPRüfUng Des gRUnDsATzes DeR sUbsIDIARITÄT IM enTscHeIDUngsveRfAHRen AUf DeR eURoPÄIscHen ebene

zusammenfassungDie Zuständigkeit der EU nach dem Subsidiaritätsprinzip beeinschließt Handeln nur im Fall,

wenn die festgelegten Ziele auf eine bessere Weise erlangt werden können, d.h. wenn die Mitgli-edstaaten auf der Zentral-, Regional- und Lokalebene nicht im Stande sind, jene Ziele zu verwir-klichen. Dabei müssen die von der Union unternommenen Maßnhamen verhältnissmäßig sein, d.h., „ sie dürfen nicht das Notwendige zur Verwirklichung der Ziele des Vertrags übersteigen“. Wenn die Kommission dem Gesetzgeber der Union, d.h. dem EU Parlament oder dem Rat einen Vorschlag des Gesetzes in der Gesetzgebungsetappe zuleitet, überprüft dieser, ob der Vorschlag mit dem Subsidiaritätsprinzip in Einklang steht. beschlossene Gesetzesvorschläge leitet er wei-ter den nationalen Gesetzgebungsorganen zu, damit diese ihre Meinung zur Achtung des Subsi-diaritätsprinzips äußern können. Dabei ist die Rolle des Ausschusses der Regionen, dessen be-fugnisse im Lisabonvertrag erweitert wurden, besonders interessant: er ist berechtigt, Interes-se der Regionen in Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip dadurch zu schützen, dass er ein Ver-fahren vor dem Europäischen Gerichtshof einleiten kann. Hinsichtlich der Einwirkungen dieses Grundsatzes ist die Gerichtspraxis nicht genug umfangreich, um eine angemessene Mitteilung schicken zu können, und aus diesem Grunde sind die Aufsichtsbefugnisse des Gesetzgebers bezüglich der Achtung der Meinungen über den Einklang der EU-Rechtsakte mit dem Subsidia-ritätsprinzip äußerst wichtig. Diese Meinungen werden vom Ausschuss der Regionen und von nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten abgegeben.

Schlagwörter: Aufsicht über das Subsidiaritätsprinzip, der Gesetzesvorschlag, Ausschuss der Regionen der EU, nationale Parlamente, Protokoll 2 des Lisabonvertrags

Stručni radUDK 340.141:347.74

Tea Hasić, mag. iur., znanstveni novak – asistentSveučilište Jurja Dobrile u Puli, Fakultet ekonomije i turizma „Dr. Mijo Mirković“

Tea Hasić: ObIČAJI KAO IZVOR TRGOVAČKOG PRAVA

ObIčAJI KAO IZVOR TRGOVAčKOG PRAVA

Sažetak: Cilj rada je pozicionirati trgovačke običaje na hijerarhijskoj ljestvici izvora trgo-vačkog ugovornog prava. Rad započinje navođenjem objektivnih (materijalnih) i subjektivnih (psiholoških) elemenata koji moraju biti ostvareni da bi se trgovač-ki običaj mogao primijeniti kao izvor prava te isticanjem u čemu je razlika u od-nosu na običaje koji se kao izvor prava primjenjuju u građanskim odnosima. Us-poređuju se tzv. subjektivni i objektivni koncept primjene običaja te zakonodav-na rješenja predviđena ZOO-om iz 1978. te ZOO-om iz 2006. godine. Izvodi se zaključak da zakonodavno rješenje iz 2006. godine, koje predviđa primjenu trgo-vačkih običaja prvenstveno temeljem tzv. objektivnog koncepta, odgovara rješe-njima predviđenim u međunarodnim izvorima prava (prije svega u bečkoj kon-venciji) te u suvremenim pravnim porecima. Predložena su određena rješenja de lege ferenda te je u konačnici prikazan hijerarhijski niz izvora trgovačkoga ugo-vornog prava, a za svaki je izvor (bilo heteronoman bilo autonoman) pojašnjeno zašto je hijerarhijski „iznad“ ili „ispod“ trgovačkih običaja.

Ključne riječi: trgovački običaji, uzance, subjektivni i objektivni koncept primjene običaja, izvori trgovačkog ugovornog prava

1. UvoD

Zakon o obveznim odnosima koji je stupio na snagu 1. siječnja 2006. godine,1 (dalje u tekstu: ZOO), uvelike se udaljio od svog prethodnika iz 1978. godine kada je o primjeni trgovačkih običa-ja riječ. Pravni teoretičari, predvođeni prof. Goldštajnom, dugi su niz godina upozoravali da ZOO iz 1978. godine2 (dalje: ZOO) odstupa od uvjeta koji se prema međunarodnim izvorima trgovač-kog prava, ali i prema pravilima suvremenih pravnih poredaka, moraju ispuniti da bi se običaji mogli primijeniti na trgovačke odnose kao izvor prava. Naime, u nas je bilo predviđeno da se tr-govački običaji mogu primijeniti kao izvor prava jedino ukoliko za to postoji prešutna ili izričita volja ugovornih strana, dok je prema međunarodnim izvorima trgovačkog prava, ali i u gotovo svim suvremenim pravnim sustavima, bilo predviđeno da se trgovački običaji mogu primijeniti i mimo volje ugovornih strana, iako nikad protiv njihove volje. Apsolutno neopravdano, ZOO iz 1978. godine, „degradirao“ je trgovačke običaje na „hijerarhijskoj ljestvici“ izvora trgovačkog pra-

1 Zakon o obveznim odnosima, NN 35/05, 41/08, 125/11

2 Zakon o obveznim odnosima, Sl. l. 29/78, u hrvatsko zakonodavstvo preuzet Zakonom o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima, NN 53/91


240 241

rima o međunarodnoj prodaji robe (dalje u tekstu: bečkoj Konvenciji)9, trgovačke je običaje definirao kao: „(…) Način postupanja za koji razumne osobe istog svojstva, kad se nađu u istoj situaciji kao ugo-vorne strane, redovito smatraju da se ima primijeniti na sklapanje njihova ugovora“.10 Američki Uni-form Commercial Code (dalje u tekstu: UCC),11 definira trgovačke običaje kao: „Svaka praksa ili na-čin poslovanja koji se redovito poštuje u nekom mjestu, struci ili poslovanju tako da se opravdano može očekivati da će biti poštivani u konkretnoj transakciji.“ Definicije trgovačkih običaja mnogo su če-šće u pravnoj doktrini, a ukratko, sve se mogu svesti na definiciju prof. Goldštajna, prema kojem su trgovački običaji: „Komercijalna praksa koja je u tako širokoj primjeni da trgovci očekuju da će ugo-vorne strane postupati u skladu s takvom praksom“.12 Očito je da se trgovački običaji, o kojima je u ovom radu riječ, razlikuju od „klasičnih“ običaja po tome što uvjet njihova nastanka nije dugo-trajno ponavljanje, već redovita primjena u istim ili sličnim okolnostima. Naime, u suvremenom trgovačkom pravu, ističe prof. Goldštajn, običaji nastaju iz proširene uporabe formulara, a rjeđe na klasičan način – ponavljanjem određenih postupaka. Stoga je lakše utvrditi njihovo postoja-nje i sadržaj.13 Osim što se od „klasičnih“ običaja razlikuju u materijalnom elementu, treba nagla-siti da se opinio iuris sive necessitatis kod trgovačkih običaja pretpostavlja, stoga ga ne treba doka-zivati prilikom pozivanja na trgovačke običaje. Naime, ukoliko se uzme da je objektivni element za nastanak trgovačkog običaja ispunjen kada je određena poslovna praksa postala u tolikoj mje-ri raširena da poslovna zajednica očekuje njezinu primjenu u svim istim ili sličnim okolnostima, neminovno je da postoji i svijest o obveznosti i svrsishodnosti navedene prakse. Štoviše, može se zaključiti da se kod trgovačkih običaja objektivni i subjektivni element međusobno isprepliću te ih nije moguće jednostavno razgraničiti i razdvojiti. O tome koji uvjeti moraju biti ispunjeni da bi se određena poslovna praksa mogla smatrati trgovačkim običajem te kao takva primijeni-ti kao izvor prava na obvezne odnose među trgovcima, više će biti govora u nastavku ovog rada.

Uzance su kodificirani trgovački običaji.14 Mogu biti opće i posebne. Opće se primjenjuju u svim gospodarskim granama dok se posebne primjenjuju samo u onim granama na koje se nepo-sredno odnose. U RH je za kodificiranje posebnih uzanci ovlaštena HGK, a dosad su, primjerice, kodificirane te u Narodnim novinama objavljene; Uzance u trgovini na malo, Uzance u građevinar-stvu, Uzance u ugostiteljstvu itd.15 Opće uzance za promet robom koje je 1954. „kodificirala“ i obja-vila Glavna državna arbitraža16 nisu bile uzance u pravom smislu riječi. Cilj je bio da se, u nedo-statku građanskog ili obligacijskog zakonika, na jednom mjestu objedine pravila kojima se ure-đuje kupoprodajni ugovor, koja se na odgovarajući način mogu primijeniti i na ostale ugovore o isporuci robe ili pružanju usluga među trgovcima, a sadržavale su i osnovna pravila obveznog prava koja se uobičajeno objavljuju u općem dijelu građanskih / obligacijskih zakonika. Shod-no navedenome, u Općim uzancama za promet robom nisu bili kodificirani opći trgovački obi-čaji već je Glavna državna arbitraža pod nazivom Opće uzance, stvorila i objavila pravila nužna za postupanje u poslovnoj zajednici, po uzoru na rješenja u poredbenopravnim sustavima. Do-

9 United Nations Convention on Contracts for the International Sale of Goods (1980.), prijevod na hrvatskom jeziku dostupan na: http://www.cisg.law.pace.edu/cisg/text/CISGCRO.html

10 čl. 13. ULFIS-a

11 čl. 1 – 205. st. 2. UCC (prema, Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 311.)

12 Goldštajn, A., op. cit. u bilj. 7., str. 152.

13 Ibidem., str. 154.

14 O uzancama vidjeti više u: Goldštajn, A., op. cit. u bilj. 7., str. 158-160.; Zubović, A., op. cit. u bilj. 7. str. 311; Ledić, D., Pravna vrela trgovačkog prava (str. 433-462.), u: Pravo društava i trgovačko pravo – ogledi, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2002., str. 446.

15 Pezo, V., op. cit. u bilj. 3., str. 1732.

16 Objavljene su u Sl. listu FNRJ 15/54;

va, predviđajući da se samo izričito ugovoreni običaji imaju primijeniti ispred dispozitivnih normi, dok primjena prešutno ugovorenih običaja dolazi u obzir tek supsidijarno, odnosno ukoliko neko sporno pitanje nije uređeno dispozitivnim normama ZOO-a. Ovakvo zakonsko uređenje nije bilo u skladu s pravnom prirodom dispozitivnih normi, za koje se kaže da su dispozitivne upravo iz ra-zloga što ih je moguće primijeniti jedino ukoliko ne postoji izričita ili prešutna volja kontrahenata koja isključuje mogućnost njihove primjene. Stoga, možemo zaključiti da je hijerarhijski redosli-jed izvora trgovačkog prava, kakav je bio predviđen ZOO-om iz 1978. godine, bio protivan osnov-nim načelima obveznog prava, odnosno načelima dispozitivnosti i stranačke autonomije.

Cilj ovoga rada je ukazati na izmjene koje su učinjene pri izradi novog Zakona o obveznim odnosima, koji je na snazi od 1. siječnja 2006. godine, a zahvaljujući kojima je primjena običaja kao izvora prava u trgovačkim odnosima i kod nas dobila mjesto kakvo zauzima u suvremenim pravnim poretcima. Pri kraju rada prikazat će se hijerarhija izvora trgovačkog prava te će se de-taljno obrazložiti zašto su izvori trgovačkog prava „posloženi“ baš prema navedenom hijerarhij-skom redoslijedu.

2. obIčAjI, TRgovAčkI obIčAj, UzAnce – pojmovno određenje

Običaj se može definirati kao: „Vrsta društvene norme koja se stvara dugotrajnim ponavljanjem nekog ponašanja u određenoj situaciji, tako da nakon relativno dugog vremena nastane svijest da je ta-kvo ponašanje obvezno.“3 Običajne norme mogu postati izvor prava ukoliko su u njima utjelovlje-na dva elementa: materijalni (ili objektivni) te psihološki (ili subjektivni) element. Materijalni ele-ment pokazuje da je društvena praksa koja se izražava kao vršenje ili nevršenje određenih radnji ili postupaka dovoljno gusta, stalna i jednolična.4 Psihološki element, za kojeg se u pravnoj teoriji rabi termin opinio iuris sive necessitatis, predstavlja uvjerenje zajednice da se radi o općeobvezat-nom pravilu ponašanja.5 Skup pravnih normi nastalih time što je uvriježeno i očekivano ponaša-nje, nesmetanim i dugotrajnim ponavljanjem, preraslo u obvezatna pravila opće poznatog sadr-žaja, naziva se običajno pravo.6

Od običaja, kod kojih se zahtijeva toliko dugotrajno ponavljanje određene prakse da se u društvu razvila svijest o postojanju te potrebitosti i svrhovitosti navedene prakse, treba razliko-vati trgovačke običaje za koje je karakteristično kraće razdoblje nastanka, brža izmjena njiho-vog sadržaja i kraći vijek trajanja od „klasičnih“ običaja.7 Trgovački običaji, baš kao i običaji op-ćenito, rijetko su kao izvor prava definirani zakonima, međunarodnim ugovorima ili nekim dru-gim oblikom heteronomnih izvora prava. Ipak, postoje iznimke. Primjerice, Jednoobrazni zakon o sklapanju ugovora o međunarodnoj prodaji robe (ULFIS)8, koji je prethodio Konvenciji UN-a o ugovo-

3 Pezo, V. (gl. ur.), Pravni leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 2006., str. 861; Slično i Visković, N., Teorija države i prava, birotehnika, Zagreb, 2001., str. 191.

4 Klarić, P., Vedriš, M., Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 2006., str. 21

5 Loc.cit.

6 Pezo, V., op. cit. u bilj. 3., str. 861-862.

7 Vidjeti više u: Goldštajn, A., Trgovačko ugovorno pravo – međunarodno i komparativno, Narodne novine, Zagreb, 1991, str. 155; Marušić, S., Trgovački običaji i Zakon o obveznim odnosima: primjedbe de lege lata i prijedlozi de lege ferenda, Pravo u gospodarstvu, broj 3, 1999., str. 341; Zubović, A., Primjena trgovačkih običaja, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 27, br. 1, 2006, str. 309-310.

8 Uniform Law on the Formation of Contracts for the International Sale of Goods, usvojen na diplomatskoj konferenciji održanoj u Haagu, od 2. do 25. travnja 1964. godine



242 243

Naime, smatra se da su stranke prešutno pristale na primjenu običaja ako su znale ili morale zna-ti da određeni običaj postoji te da se redovito primjenjuje u istim ili sličnim situacijama, a nisu is-ključile njegovu primjenu (niti izričito niti konkludentno, npr. ugovaranjem odredbi ugovora ili općih uvjeta poslovanja različitih od običaja).

Prema objektivnom konceptu primjene običaja, običaj će se primijeniti na obvezni odnos ukoliko se redovito primjenjuje u istim ili sličnim situacijama neovisno o tome jesu li stranke za njega znale ili morale znati. Slijedi da će se običaj primijeniti mimo volje stranaka, tj. kao izvor prava u objektivnom smislu. Međutim, treba naglasiti da se običaj ni u kojem slučaju ne može primijeniti protivno volji ugovornih strana, tj. ukoliko su kontrahenti njegovu primjenu isključi-li – bilo izričito, bilo konkludentnim činom. Prema Zakonu o obveznim odnosima koji je na sna-zi od 1. siječnja 2006. godine, trgovački se običaji primjenjuju na obvezne odnose među trgovci-ma prema objektivnom konceptu tj. primjenjuju se trgovački običaji koje trgovci redovito primjenju-ju u istim takvim odnosima, ako sudionici u njima nisu izrijekom ili prešutno isključili njihovu primjenu (čl. 12. st. 2. nZOO-a). Međutim, ako uzmemo u obzir da je člankom 10. nZOO-a kogentnom nor-mom propisan standard dužne pozornosti prema kojem su trgovci dužni postupati s povećanom pozornošću (tzv. pozornost dobrog gospodarstvenika), a unutar svoje struke ili profesije s pažnjom dobrog stručnjaka – što uključuje poznavanje pravila struke i običaja, slijedi da su trgovci dužni poznavati običaje ako je riječ o odnosu u kojeg stupaju u okviru profesije koju obavljaju, što znači da su – ako primjenu navedenih običaja nisu isključili, dali prešutan pristanak za njihovu primje-nu. Možemo zaključiti da u svim situacijama, kada se temeljem čl. 10. ZOO-a smatra da su trgov-ci morali znati za običaje, ZOO primjenjuje subjektivni koncept, dok ako je riječ o obveznom od-nosu među trgovcima gdje trgovci ne djeluju unutar svoje struke – običaj će se primijeniti teme-ljem objektivnog koncepta tj. neovisno o tome jesu li za običaj znali ili morali znati (čl. 12. st. 2.).22 Iz svega navedenog proizlazi da je teško podvući jasnu granicu između tzv. subjektivnog i objek-tivnog koncepta primjene običaja, pogotovo ako zakon dozvoljava da se običaji primijene temeljem presumiranog, odnosno prešutnog pristanka ugovornih strana. Kako god bilo, valja naglasiti da su termini „subjektivni i objektivni koncept“ samo doktrinarni termini te je za praksu manje bit-no hoće li teoretičari zaključiti da, primjerice, čl. 12 st. 2. nZOO-a predviđa objektivni koncept, ili će pak (vezujući tu odredbu uz čl. 10 nZOO-a) zaključiti da je riječ o subjektivnom konceptu.23

22 Više o ovoj problematici vidjeti infra, str. 8. - 10.

23 Primjerice, Zubović, A. (op. cit. u bilj. 7., str. 313-314.), ističe da za primjenu običaja prema subjektivnoj teoriji trebaju biti ispunjeni i objektivni element (redovita primjena u istim ili sličnim okolnostima) i opinio iuris, dok se prema objektivnoj teoriji opino iuris pretpostavlja. Iz navedenog proizlazi da autorica subjektivnu i objektivnu teoriju ne razlikuje s obzirom na to postoji li ili ne postoji opinio iuris, već s obzirom na to presumira li se opinio iuris ili ne. Marušić, S. (op. cit. u bilj. 7.) na str. 350. ističe kako prema subjektivnoj teoriji običajima nedostaje opinio iuris, stoga je za primjenu običaja kao izvora prava potrebna izričita ili prešutna volja ugovornih strana, iako na str. 371. navodi da se kod trgovačkih običaja opinio iuris pretpostavlja te da se prema objektivnoj teoriji običaji primjenjuju temeljem pretpostavljenog pristanka ugovornih strana, a prema subjektivnoj temeljem izričitog ili prešutnog pristanka. Barbić, J. (op. cit. u bilj. 19., str. 61.) i Goldštajn, A. (op. cit. u bilj. 7., str. 154.) ističu da se kod trgovačkih običaja opinio iuris uvijek presumira, a hoće li se običaj na konkretan obvezni odnos primijeniti temeljem subjektivne ili objektivne teorije ovisi o tome predviđa li zakon da je za primjenu običaja potrebna volja ugovornih strana ili ne. Slično i Ledić, D. (op. cit. u bilj. 14. str. 444 - 445.), ističe da subjektivna teorija podrazumijeva izričit ili prešutan pristanak ugovornih strana za primjenu običaja, dok se kod objektivne običaji primjenjuju mimo, ali nikad protiv volje kontrahenata.

nošenjem Zakona o obveznim odnosima 1978. godine, Opće uzance za promet robom stavljene su izvan snage glede svih pitanja koja su uređena ZOO-om.17 I danas se pojedine odredbe nave-denih uzanci mogu smatrati izvorom trgovačkog prava ukoliko stranke ugovore njihovu primje-nu ili ako se toliko koriste u praksi da se mogu smatrati trgovačkim običajima te, shodno tome, primijeniti ukoliko su ispunjeni ZOO-om predviđeni uvjeti za primjenu trgovačkih običaja18 – o čemu će, također, više govora biti u nastavku ovog rada.19

3. PRIMjenA TRgovAčkIH obIčAjA3.1. općenito o primjeni trgovačkih običaja

Svaki običaj, pa tako i trgovački, ne obvezuje samom činjenicom da postoji, što znači da objektivnost običaja kao pravnog izvora nikada nije apsolutna. Naime, da bi običaj postao izvo-rom prava potrebno je: ili da stranke (izričito ili prešutno) iskažu volju za primjenom običaja, ili da mu propis prizna učinak izvora prava.20 Shodno navedenome – ukoliko je zakonom propisano da će se na određeni obvezni odnos primijeniti običaj ukoliko stranke (izričito ili prešutno) pri-stanu na njegovu primjenu – znači da se zakonodavac opredijelio za tzv. subjektivni koncept pri-mjene običaja. S druge strane, ukoliko je zakonom propisano da će se na određene obvezne od-nose primijeniti običaji (neovisno o tome jesu li ih stranke obveznog odnosa poznavale ili ne) – zakonodavac je prihvatio tzv. objektivni koncept primjene običaja.

3.2. subjektivna vs. objektivna teorija primjene običaja

Prema subjektivnom konceptu primjene običaja, kakav je dominirao prema Zakonu o obve-znim odnosima iz 1978. godine, trgovački običaj može postati izvor prava ukoliko stranke obve-znog odnosa pristanu na njegovu primjenu. Kada zakon traži izričit pristanak ugovornih stra-na, nesumnjivo je riječ o subjektivnom konceptu. Kada zakon predviđa da je prešutan prista-nak strana dovoljan da bi bili ispunjeni uvjeti za primjenu običaja, u pravnoj teoriji ne postoji je-dinstven stav oko toga je li riječ o subjektivnom ili objektivnom konceptu, iako većina teoretiča-ra smatra da je riječ o subjektivnom konceptu budući da (prešutna) volja stranaka ipak postoji.21

17 čl. 1107. st. 2. ZOO-a iz 1978. godine

18 U obrazloženju sudske presude Vrhovnog suda biH, Pž 389/87, od 28. 7. 1988., stoji: “Kako Zakon o obligacionim odnosima nema odredbe o načinu zaključenja ugovora putem teleksa, ispunjeni su uvjeti predviđeni odredbama čl. 1107. st. 2. ZOO da se primijeni Opća uzanca za promet robom br. 31. st. 3. po kojoj pošiljatelj ne može osporavati punovažnost ponude ili izjave o prihvaćanju ponude otpremljene u njegovo ime preko njegovog teleprintera.” Obrazloženje navedene presude dostupno je u biltenu sudske prakse Vrhovnog suda bosne i Hercegovine, broj 2, Sarajevo, april-juni 1989., str. 21. (citirano prema: Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 312 – bilješka 21);

Vps, Pž-331/81, od 02. 6. 1981.; Pž-1926/81, od 30. 3. 1982.; PSP-20/169; Pž-1219/86, od 13. 5. 1987.; PSP-34/161. navedeno je: “Uzanca 21. Općih uzanci za promet robom, kojom se regulira ponuda i prihvat ponude izjavom neovlaštene osobe na poslovnom papiru, utvrđuje općeprihvaćeni poslovni običaj, pa se primjenjuje u poslovnom prometu i nakon donošenja ZOO-a”. O uvjetima koji moraju biti ispunjeni da bi se primijenila uzanca br. 21. više vidjeti u predmetu pred Privrednim sudom Hrvatske Pž-2473/91, od 18. svibnja 1993., dostupno u Zbirci odluka hrvatskih trgovačkih sudova, broj 1., Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, Zagreb, 1994., str. 31. – (citirano prema: Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 338 - bilješka 131.)

19 O Općim uzancama za promet robom, objavljenim 1954. godine, vidjeti više u: barbić, J., Primjena običaja u hrvatskom trgovačkom pravu, časopis HAZU, rad 492, Razred za društvene znansosti (43), 2005. ,str. 54-55. i 80; Goldštajn, A., op. cit. u bilj. 7., str. 159-161; Ledić, D., op. cit. u bilj. 14., str. 447; Marušić, S., op. cit. u bilj. 7., str. 367-371; Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 312;

20 barbić, J., op. cit. u bilj. 19., str. 70-71.

21 Više o tome, infra u bilj. 23.



244 245

biti poznat, a kojeg nisu isključile.32 Kada se bečka Konvencija primjenjuje na ugovore sklopljene među trgovcima, na koje se primjenjuje „stroži“ standard dužne pozornosti, (gotovo) je nemo-guće zamisliti da trgovac nije morao poznavati običaj koji je relevantan za njegovo poslovanje, što znači da će (gotovo) uvijek biti ispunjen uvjet za primjenu običaja na ugovor sklopljen među trgovcima. (Naravno, ukoliko je riječ o običaju koji zadovoljava i objektivni element, tj. ukoliko se redovito primjenjuje u istim ili sličnim odnosima te ukoliko je široko poznat u međunarodnoj poslovnoj praksi – neovisno je li riječ o međunarodnom ili lokalnom ali široko poznatom običa-ju). Potrebno je istaknuti da je bečku Konvenciju moguće primijeniti i na kupoprodajne ugovore sklopljene među osobama koje nemaju svojstvo trgovaca, što će u praksi biti rjeđi slučaj. Tada je moguće zamisliti da ugovorne strane za primjenu običaja nisu znale niti morale znati (budući da se ne bave profesionalno nekom poslovnom djelatnošću na koju se običaj odnosi). U tom sluča-ju, običaj se ne bi mogao primijeniti na ugovor sklopljen među osobama koje nisu trgovci, budu-ći da nisu ispunjeni uvjeti za primjenu običaja predviđeni člankom 9. st. 2. Konvencije, odnosno, nedostaje pristanak stranaka jer ga se ovdje ne može presumirati.

5. PRIMjenA TRgovAčkIH obIčAjA nA PoDRUčjU RH oD 1978. Do DAnAs

5.1. zakon o obveznim odnosima iz 1978. godine

Zakonom o obveznim odnosima iz 1978. godine, prvi se put nakon Hrvatskog trgovinskog zakonika iz 1875. godine, uređuje primjena običaja.33 Zanimljivo je da se zakonodavac odlučio na dominaciju subjektivnog koncepta primjene običaja, iako je već tada i u međunarodnim izvori-ma trgovačkog prava i u poredbenopravnim poretcima34 prevladavao objektivni koncept primje-ne običaja. Naime, člankom 21. stavkom 2. bilo je predviđeno da će se trgovački običaji primijeni-ti ukoliko su stranke ugovorile njihovu primjenu ili iz okolnosti proizlazi da su stranke htjele pri-mjenu običaja. Time što se opredijelio za subjektivni koncept primjene običaja, zakonodavac je „priznao“ da se običaji mogu primijeniti samo kao (izričit ili prešutni) lex contractus iz čega bi po prirodi stvari bilo logično da po hijerarhiji trgovački običaji (na koje su ugovorne stranke izriči-to ili prešutno pristale) imaju prednost pred dispozitivnim normama za koje je imanentna upra-vo činjenica da se nikada ne primjenjuju protivno volji stranaka. Međutim, upravo suprotno, u članku 1107. stavku 3, bilo je navedeno kako običaji imaju prednost pred dispozitivnim norma-ma ZOO-a jedino ukoliko je njihova primjena izričito ugovorena. Ova odredba odstupala je od pravne prirode običaja i dispozitivnih normi te je izvrtala redoslijed njihove primjene. Naime, iz navedene odredbe proizlazilo je da se običaji, kada se javljaju kao nepisani lex contractus, odno-sno – kada bi se trebali primijeniti temeljem prešutne volje stranaka, ne mogu primijeniti ukoli-ko je sporno pitanje uređeno dispozitivnim normama ZOO-a. Na taj način čl. 1107. st. 3. izravno je proturječio čl. 21 st. 2, kojim je bila predviđena mogućnost ugovaranja običaja prešutnim pu-

32 Zato neki autori kažu da čl. 9. st. 2. bečke Konvencije izražava objektivni koncept (budući da se volja presumira pa ju ne treba izraziti) – vidjeti, npr., Zubović, A. op. cit. u bilj. 7., str. 321; barbić, J., op. cit. u bilj. 19., str. 74. (iako akademik barbić inače zauzima stav da je, uvijek kada se zahtijeva volja stranaka bilo izričita, bilo prešutna, riječ o subjektivnoj teoriji primjene običaja – vidjeti isto djelo, str. 61.).

33 O primjeni običaja prema Hrvatskom trgovinskom zakoniku iz 1875. godine vidjeti više u barbić, J., op. cit. u bilj. 19., str. 50-51.

34 Više o primjeni običaja u poredbeno pravnim poretcima (Italija, Francuska, Njemačka, Engleska, SAD) vidjeti u: Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str 327 - 334

4. ULfIs, ULIs I bečkA konvencIjA

Konvenciji UN-a o ugovorima o međunarodnoj prodaji robe24 (dalje u tekstu: bečka konvencija ili bK) prethodili su ULFIS25 i ULIS26, koji su znatno utjecali na formulaciju odredbi sadržanih u beč-koj konvenciji.

ULFIS, za razliku od većine drugih kodifikacija trgovačkog prava (bilo međunarodnih bilo na-cionalnih) definira običaje, a prilikom definiranja ujedno i određuje koje je uvjete potrebno ispu-niti da bi se običaj, kao izvor prava, mogao primijeniti na određeni obvezni odnos. člankom 13. st. 1. ULFIS-a, predviđeno je: „Pod izrazom običaj razumije se način postupanja za koji razumne oso-be istog svojstva, kad se nađu u istoj situaciji kao ugovorne strane, redovito smatraju da se ima primije-niti na sklapanje njihova ugovora.“ Gotovo identični uvjeti za primjenu običaja bili su predviđeni i ULISOM.27 Iz navedene formulacije proizlazi da je ULFIS-om, kao i ULIS-om, predviđen objekti-van koncept primjene običaja, budući da se ne zahtijeva volja kontrahenata.

Naime, iz sintagme „razumna osoba istih svojstava“ proizlazi da se ugovorne strane neće moći pozvati na nepoznavanje običaja ukoliko su s običajem bile upoznate druge razumne osobe istih svojstava, neovisno o tome jesu li ugovorne strane za običaj znale ili morale znati. Stoga, ako bi stranka ugovora uspjela dokazati da običaj nije bila dužna poznavati,28 običaj bi se svejedno mo-rao primijeniti jer ULFIS i ULIS uopće ne zahtijevaju voljni element, odnosno pristanak stranaka na primjenu običaja.29 Po tome se ULFIS i ULIS razlikuju od bečke Konvencije, iako na prvi po-gled djeluje da su u njima predviđeni identični uvjeti za primjenu običaja.

brojne su kritike bile upućene formulacijama sadržanim u ULIS-u i ULFIS-u, prije svega jer termin „razumna osoba“ nije definiran,30 što može dovesti do teškoća u praksi prilikom ocjene primjenjuju li se običaji kao izvor prava na određeni obvezni odnos ili ne. Iz navedenog razloga, pojam „razumna osoba“ izostavljen je u bečkoj konvenciji, koja je zamijenila ULIS i ULFIS.

Prema bečkoj konvenciji o međunarodnoj prodaji robe: „Ugovorne strane vezane su običajima s čijom su se primjenom složile…“.31 Smatramo da se navedena odredba odnosi na izričito ugovara-nje primjene običaja, budući da je u idućem stavku Konvencije predviđena mogućnost prešutnog ugovaranja primjene običaja. Naime, članak 9. stavak 2. glasi: „Smatra se da su strane prešutno pod-vrgle svoj ugovor ili njegovo sklapanje običaju koji im je bio poznat ili morao biti poznat, te koji je široko poznat u međunarodnoj trgovini i redovito ga poštuju ugovorne strane u ugovorima iste vrste u dotič-noj struci.“ Iz navedene formulacije proizlazi da bečka Konvencija za primjenu običaja zahtijeva i pristanak stranaka - bilo izričit, bilo prešutan. Međutim, taj „voljni element“ znatno je relativizi-ran, budući da se presumira da su stranke pristale na svaki običaj koji im je bio poznat ili morao

24 Za originalni naziv Konvencije i dostupnost teksta Konvencije na hrvatskom jeziku, vidjeti bilješku 9.

25 Za puni i originalni naziv, vidjeti bilješku 8.

26 Jednoobrazni zakon o međunarodnoj prodaji robe (ULIS) – Uniform Law on the International Sale of Goods, usvojen na diplomatskoj konferenciji održanoj u Haagu, od 2. do 25. travnja 1964. godine

27 U članku 9. st. 1. ULIS –a, bilo je predviđeno da su: „Strane ugovora vezane običajima kojima su se podvrgle izričito ili prešutno“, dok je u stavku 2. bilo predviđeno da su: „Strane vezane i običajima za koje razumne osobe istog svojstva, u istoj situaciji, redovito smatraju da se imaju primijeniti na njihov ugovor. U slučaju neslaganja tih običaja sa Zakonom, prednost imaju običaji, osim ako je ugovoreno suprotno.“

28 Ovo je u praksi gotovo nezamislivo, budući da se standard dužne pozornosti (u pravilu) određuje s obzirom na druge razumne osobe istih ili sličnih svojstava.

29 Vidjeti više u: Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 319. – bilješka 51.

30 Ibidem, str. 319.

31 bečka Konvencija, čl. 9. st. 1.



246 247

dificirane trgovačke običaje, a ZOO iz 1978. godine ponegdje ga koristi za sve trgovačke običaje, pa tako i za one nekodificirane.41

5.2 zakon o obveznim odnosima iz 2006. godine

Zakon o obveznim odnosima, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2006. godine, sadrži i su-bjektivni i objektivni koncept primjene običaja, iako objektivni koncept dominira. Naime, prema stavku 1., članka 12. ZOO-a: „U obveznim odnosima među trgovcima primjenjuju se trgovački običaji čiju su primjenu ugovorili …“ Navedena odredba izraz je čiste subjektivne teorije, prema kojoj će se običaji primijeniti na obvezni odnos uvijek kada je volja ugovornih strana za primjenom običaja izričito izražena. Međutim, u stavku 2. istog članka, sadržana je odredba koja će (za pretpostaviti je) češće naći svoju primjenu u praksi: „U obveznim odnosima iz stavka 1. ovog članka (među trgov-cima, op.a.) primjenjuju se i trgovački običaji koje trgovci redovito primjenjuju u istim takvim odnosi-ma, ako sudionici u njima nisu izrijekom ili prešutno isključili njihovu primjenu.“ Iz navedene formu-lacije proizlazi da ZOO prihvaća i mogućnost primjene običaja temeljem čiste objektivne teorije, odnosno, čak i u situacijama kada stranke nisu znale, niti su uopće morale znati da običaj postoji, naravno, pod uvjetom da je zadovoljen objektivni element – odnosno, da je riječ o običajima koje trgovci redovito primjenjuju u istim takvim odnosima. Ipak, budući da ZOO u članku 10. pred-viđa da je sudionik obveznih odnosa dužan postupati s pažnjom dobrog gospodarstvenika, a ako je riječ o osobi koja se bavi profesionalnim djelatnostima i s povećanom pažnjom – tj. prema pra-vilima struke i običajima (tzv. pažnja dobrog stručnjaka), nije se moguće pozvati na nepoznavanje običaja ukoliko je riječ o običajima koje trgovci redovito primjenjuju u istim takvim odnosima. Iz navedenog proizlazi da ZOO presumira kako su trgovci dužni poznavati trgovačke običaje koji se odnose na djelatnosti kojima se oni bave te stoga, ukoliko primjenu navedenih običaja nisu is-ključili niti izričito niti prešutno (primjerice - na način da su ugovorili postupanje drugačije od onog koje je predviđeno običajima, ili na način da su međusobno uspostavili praksu postupanja koja se razlikuje od običaja), proizlazi da su prešutno pristali da se na njihov odnos kao izvor pra-va primjenjuju i trgovački običaji. Iako formulacija ZOO-a i bK glede primjene običaja među tr-govcima nije identična, i bK i ZOO postižu identičan učinak: ukoliko je određena poslovna prak-sa postala u tolikoj mjeri ustaljena da se redovito primjenjuje u istim ili sličnim obveznim odno-sima – navedena praksa dobila je status „običaja“ i treba se primijeniti kao izvor prava na obve-zni odnos, osim ukoliko su stranke primjenu običaja isključile (izričito ili prešutno). Razlika je u tome što se navedeno pravilo, prema bečkoj konveniciji, primjenjuje i na obvezne odnose među trgovcima, i na obvezne odnose među osobama koje nemaju status trgovca,42 dok se prema ZOO-u navedeno pravilo primjenjuje jedino na obvezne odnose među trgovcima. Nadalje, prema beč-koj konvenciji, osnova za primjenu običaja kao izvora prava jest voljni element (izričit ili presu-mirani), pa ukoliko bi ugovorna strana uspjela dokazati da je navedeni element nedostajao,43 taj se običaj ne bi primijenio.44 Za razliku od toga, prema ZOO-u, čak i kada bi trgovac uspio doka-zati da za primjenu određenog običaja koji se redovito primjenjuje u istim ili sličnim odnosima

41 Npr. u čl 21. st. 2. ZOO-a iz 1978. godine.

42 Ne primjenjuje se jedino na obvezne odnose proizišle iz potrošačkih ugovora, budući da se na njih bK ne primjenjuje.

43 Primjerice, jer primjenu određenog običaja nije ugovorila, niti je za njega znala ili morala znati pa se ne može niti presumirati da je na njegovu primjenu prešutno pristala.

44 Ovo će u praksi biti moguće jedino ako je riječ o obveznom odnosu među osobama koje nemaju status trgovca, budući da se na njih primjenjuje niži stupanj dužne pozornosti– tzv. pozornost dobrog domaćina.

tem.35 Ipak, čl. 1107. st. 3. samo je dispozitivne norme ZOO-a hijerarhijski „uzdizao“ iznad trgo-vačkih običaja na koje su stranke prešutno pristale, što znači da je dispozitivne norme sadržane u drugim zakonima bilo moguće primijeniti tek supsidijarno, odnosno – nakon običaja na koje su stranke prešutno pristale.

Iako je u ZOO-u iz 1978. godine dominirao subjektivni koncept primjene običaja, Zakon je na više mjesta izravno upućivao na primjenu običaja neovisno o tome jesu li stranke za njih znale ili morale znati, tj. neovisno o tome jesu li na njihovu primjenu pristale ili ne. Tako je, primjerice, bilo predviđeno da se pažnja dobrog stručnjaka ocjenjuje prema trgovačkim običajima relevan-tnim za određenu struku bez obzira je li trgovac navedene običaje poznavao ili ne, što znači da su se u tom slučaju trgovački običaji primjenjivali temeljem objektivnog koncepta.

Osim što je izvrtao redoslijed primjene trgovačkih običaja i dispozitivnih normi, te osim što se neopravdano opredijelio za dominaciju subjektivnog nad objektivnim konceptom primjene tr-govačkih običaja – čime se „udaljio“ od međunarodnih izvora trgovačkog prava i poredbenoprav-nih rješenja,36 ZOO iz 1978. godine stvorio je veliku „zbrku“ uporabom različitih termina za jed-ne te iste pravne institute, odnosno uporabom gotovo identičnih termina za različite pravne in-stitute.37 Tako je, primjerice, članak 21. ZOO-a bio naslovljen „Primjena Dobrih Poslovnih Običaja“, a određivao je uvjete potrebne za primjenu trgovačkih običaja, umjesto uvjete za primjenu do-brih poslovnih običaja. Ta dva pojma, naime, nisu istovjetna. Dobri poslovni običaji predstavlja-ju pravila morala, odnosno, osnovna pravna načela od kojih nije moguće odstupiti, budući da se njima ograničava autonomija stranačke volje. Primjenjuju se mimo stranačke volje, pa čak i pro-tiv stranačke volje jer ih volja ugovornih strana ne može derogirati. Iz tog je razloga u čl. 21. st. 1. bilo propisano da stranke moraju postupati u skladu s dobrim poslovnim običajima. Pritom je zakonodavac imao na umu: načelo savjesnosti i poštenja, načelo zabrane zlouporabe prava, dužnost ispunjenja obaveza i sl. bilo bi primjerenije da se umjesto termina „dobri poslovni običaji“ kori-stio termin „dobri običaji“ koji odgovara istoznačnom lat. terminu „boni mores“.38 Nadalje, umje-sto danas ustaljenog termina „trgovački običaji“, ZOO je iz ideoloških razloga izbjegavao nave-deni termin, umjesto kojeg rabi termin „poslovni običaji“, ali ponegdje nepotrebno uz to dodaje i riječ „trgovinski“ iako termin „trgovinski poslovni običaji“39 ima identično značenje kao i „po-slovni običaji“. Uz to, ponegdje se koristi i termin „običaji“ iako se misli na trgovačke običaje. Uz sve navedeno, i termin „uzance“ ne koristi se ispravno.40 Naime, pojam „uzance“ odnosi se na ko-

35 Prof. Goldštajn upozoravao je da je odredba čl. 1107. st. 3. protivna pravnoj prirodi običaja i dispozitivnih normi, ali i članku 21. st. 2. ZOO-a, te je naglašavao da je riječ o redakcijskoj pogrešci zbog čega se navedenu odredbu ne bi trebalo uzimati u obzir. – op. cit. u bilj. 7., str. 45. Nažalost, njegov stav nije imao odjeka u praksi, ali srećom, 2005. godine, pri izradi novog ZOO-a, zakonodavac je postupio u skladu sa stajalištima prof. Goldštajna te je time ispravio nelogičnosti i proturječnosti Zakona iz 1978. godine. Uz prof. Goldštajna i prof. Marušić upozoravala je na gotovo identičan način kako bi odredbe ZOO-a trebale izgledati de lege ferenda, vidjeti op.cit. u bilj. 7., str. 363 -365.

36 „U većini suvremenih nacionalnih zakonodavstava trgovačkim se običajima daje prednost pred dispozitivnim pravnim normama.“ - prema: Vukmir, b., Lex mercatoria u novome pravnom okruženju, Pravo i porezi, broj 3, 2005., str. 25-26.

Više o lex mercatoria u poredbenom pravu vidjeti u: Lopez Rodriguez, A. M., Lex Mercatoria, RETTID 2002, str. 46 – 56; Mazzacano, P., The Lex Mercatoria as Autonomous Law, Comparative research in Law and Political Economy, Vol. 4., br. 6, 2008; Michaels, R., The True Lex Mercatoria: Law beyond The State, Duke Law School, Research Paper Series, kolovoz 2008.

37 Više o terminologiji ZOO-a iz 1978. godine, vidjeti u: barbić, J., op. cit. u bilj. 19., str. 59 -60; Marušić, S., op. cit. u bilj. 7., str. 356. – 371.,

38 Vidjeti više u: Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 335.

39 Npr. u čl. 1107. st. 3. ZOO-a iz 1978. godine

40 Takav stav zauzimaju i Goldštajn, A. op. cit. u bilj. 7., str 45 i 71; Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 336.



248 249

mnim izvorima obveznog prava, pa tako i trgovačkog ugovornog prava, važno mjesto zauzimaju običaji, ali kao što vrijedi i za sve druge autonomne izvore, niti običaji ne smiju biti protivni Usta-vu, prisilnim propisima (tj. ius cogens normama) niti moralu društva, budući da navedeni korpus heteronomnih pravila predstavlja nepremostivu granicu autonomije volje ugovornih stranaka.

b) Dispozitivne zakonske norme

U stavku 3., članka 12. ZOO-a, izričito je navedeno da se trgovački običaji, za čiju su primjenu ispunjene pretpostavke navedene u ZOO-u, primjenjuju i ako su suprotni dispozitivnom propi-su. Time je konačno, nakon 28. godina, dana prednost običajima pred dispozitivnim normama, što je po prirodi stvari logično, budući da do primjene običaja dolazi:

1. Prema subjektivnoj teoriji; temeljem izričite ili prešutne volje strana-ka. U tom slučaju običaje valja smatrati lex contractus-om (tj. dijelom ugovora) što im daje prednost u primjeni pred dispozitivnim normama zakona.46

2. Prema objektivnoj teoriji; temeljem izravnog upućivanja Zakona na primjenu običaja. Stoga, ako Zakon izričito navodi da se na određene ob-vezne odnose imaju primijeniti običaji (neovisno postoji li ili ne postoji pristanak stranaka), kao što to čini ZOO u čl. 12. st. 2., po logici stvari obi-čaji se moraju primijeniti prije dispozitivnih normi jer da je Zakonodavac htio primjenu dispozitivnih normi ne bi niti upućivao na običaje koji su u pravilu i lex specialis u odnosu na dispozitivne norme pa i s tog aspekta tre-baju imati prednost u primjeni.47

Zakon o obveznim odnosima iz 2006. godine ne navodi izričito da običaji, kada se primjenju-ju na obvezne odnose među osobama koje nemaju status trgovaca, imaju prednost pred dispozi-tivnim normama. Međutim, kako u navedenim odnosima primjena običaja dolazi u obzir jedino ukoliko je izričito ugovorena ili ako zakon upućuje na primjenu običaja, tada nije sporno da obi-čaji (kao lex contractus, odnosno kao korpus pravila koja se primjenjuju izravno temeljem zakon-ske norme koja na njih upućuje), imaju prednost pred dispozitivnim normama.

5.2.2. običaji vs. ostali autonomni izvori trgovačkog prava

a) opći uvjeti poslovanja

Opći uvjeti poslovanja (dalje: OUP) primjenjuju se kao izvor prava ukoliko su inkorporirani u ugovore (obično na dnu stranice ili na poleđini) ili ukoliko se na njih u ugovoru poziva, a objav-ljeni su ili dostupni na uvid strankama ugovora. Obično ih sastavlja jedna od ugovornih strana (koja prema njima redovito posluje sa svojim poslovnim partnerima) ili ih sastavljaju asocijaci-je trgovaca, međunarodne institucije i sl. kako bi se njihovom primjenom olakšalo i ubrzalo skla-panje ugovora, odnosno kako bi se osiguralo ispunjenje ugovornih obveza i sl. Neovisno o tome

46 Iz navedenog razloga, prof. Goldštajn cijelo je vrijeme upozoravao da dispozitivne norme ne mogu imati prednost pred običajima i da se pravilnim tumačenjem zakona običaje može hijerarhijski „podići“ iznad dispozitivnih normi. – op. cit. u bilj. 7., str. 176.

47 barbić, J., op. cit. u bilj. 19., str. 57; Marušić, S., op. cit. u bilj. 7., str 354 – 355.

nije znao niti morao znati – što je gotovo nezamislivo (radi povećanog standarda dužne pozorno-sti koji se primjenjuje na trgovce), običaj bi se svejedno morao primijeniti, budući da ZOO ne za-htijeva da je sudionik obveznog odnosa znao niti morao znati za primjenu običaja. budući da se čl. 12. st. 2. ZOO-a primjenjuje na sve obvezne odnose među trgovcima, neovisno je li ugovor ko-jeg su oni sklopili trgovački45 ili ne (pa čak i neovisno o tome je li obvezni odnos proizašao iz ugo-vora ili temeljem odgovornosti za štetu, stjecanjem bez osnove, poslovodstva bez naloga, jedno-starnim obećanjem nagrade ili izdavanjem vrijednosnog papira), proizlazi da se trgovački običa-ji mogu primijeniti na trgovce po čistoj objektivnoj teoriji, tj. čak i ukoliko za običaje nisu znali niti morali znati –primjerice, ako je riječ o obveznom odnosu u kojeg su trgovci stupili izvan svo-je struke / profesije ili mimo svoje volje (npr. ako je riječ o izvanugovornoj odgovornost za štetu između dvoje trgovaca). Stoga, smatramo da bi čl. 12. st. 2. ZOO-a de lege ferenda trebao glasiti: „Na obvezene odnose proizašle iz trgovačkih ugovora primjenjuju se trgovački običaji koji se redovito primjenjuju u istim ili sličnim situacijama“, budući da nije opravdano primijeniti običaj mimo volje kontrahenata koji ga nisu bili dužni poznavati.

Primjena običaja na obvezne odnose među osobama koje nemaju status trgovaca, regulira-na je stavkom 4., članka 12. ZOO-a, prema kojem: „U obveznim odnosima među ostalim sudionicima primjenjuju se običaji kada je njihova primjena ugovorena (što je izraz čiste subjektivne teorije, op.a.) ili zakonom propisana (što je izraz čiste objektivne teorije, op.a.)“ Smatramo da bi se ovakva prav-na regulacija, de lege ferenda, trebala primijeniti i na obvezne odnose među trgovcima koji nisu proizašli iz trgovačkih ugovora, budući da je riječ o odnosima u koje trgovci ne ulaze u okviru svo-je struke / profesije te je stoga pretjerano očekivati da poznaju običaje koji takav odnos uređuju.

5.2.1. običaji vs. heteronomni izvori trgovačkog prava

a) Prisilne zakonske norme

Trgovački odnosi, fluidna su kategorija. Mijenjaju se i razvijaju iz dana u dan, stoga ih nije po-željno niti svrhovito regulirati prisilnim zakonskim normama. Kako bi autonomija sudionika ob-veznih odnosa pri reguliranju njihovih prava i obveza bila što šira, norme zakona kojima se ure-đuju obvezni odnosi trebaju (u što većoj mjeri) biti dispozitivne. Pri donošenju Zakona o obve-znim odnosima 2005. godine, nije se odstupilo od ovog pravila, stoga je već u članku 11. ZOO-a naglašen (načelno) dispozitivan karakter njegovih odredbi: „Sudionici mogu svoj obvezni odnos urediti drugačije nego što je ovim Zakonom određeno, ako iz pojedine odredbe ovog Zakona ili iz njezina smisla ne proizlazi što drugo.“ Dispozitivan karakter odredbi ZOO-a omogućuje široku primjenu načela autonomije, koje je oživotvoreno u članku 2. ZOO-a, koji glasi: „Sudionici u prometu slobod-no uređuju obvezne odnose, a ne mogu ih uređivati suprotno Ustavu, prisilnim propisima i moralu druš-tva.“ Zahvaljujući načelima dispozitivnosti i autonomije, u obveznim odnosima, a prvenstveno u obveznim odnosima među trgovcima koji se razvijaju i unaprjeđuju iz dana u dan, izvori prava su heterogeni, a dominiraju tzv. autonomni izvori prava – odnosno oni koje nije donio zakonodavac već su ih stvorili sami subjekti obveznih odnosa ili asocijacije (udruge i sl.) subjekata obveznih odnosa s ciljem da se unaprijedi, olakša i ubrza ostvarivanje obveznih odnosa. Među autono-

45 Da bi se ugovor smatrao trgovačkim treba biti ispunjen i objektivni i subjektivni element. Objektivni element podrazumijeva da se ugovor sklapa iz predmeta poslovanja ili u vezi s predmetom poslovanja barem jednog od kontrahenata, dok subjektivni element podrazumijeva da su obje ugovorne strane trgovci. (čl. 14. St. 2. nZOO-a)



250 251

jeni kao običaj.55 Najpoznatiji primjer trgovačkih klauzula su tzv. Incotermsi koje je objavila MTK Pariz.56 Incotermsi se u tolikoj mjeri primjenjuju pri sklapanju određenih vrsta ugovora s međuna-rodnim elementom, da pojedini teoretičari,57 a rjeđe i sudska praksa, zauzimaju stav da ih se tre-ba primijeniti ukoliko su ispunjeni uvjeti za primjenu Incotermsa kao običaja, tj. neovisno o tome što se na primjenu Incoterms klauzula nije izričito pozvalo u ugovoru. Najpoznatija je odluka Sa-veznog suda SAD-a, od 11. lipnja 2003. godine,58 gdje je Sud zauzeo stav da kada je za određen spor mjerodavna bečka konvencija treba primijeniti i Incoterms pravila ako se primjenjuju toliko široko da se njihova primjena redovito očekuje u istim ili sličnim odnosima, a stranke su za njih znale ili morale znati, budući da je to u skladu sa čl. 9. st. 2. Konvencije.

c) Praksa uspostavljena među trgovcima

Praksa uspostavljena među trgovcima (engl. Course of dealing), formalnopravno postaje izvor prava za obvezne odnose među trgovcima, stupanjem na snagu Zakona o obveznim odnosima (1. siječnja 2006. godine).59 budući da je bečka konvencija već priznavala praksu uspostavljenu među trgovcima kao izvor prava, nije bilo opravdanog razloga da se isto ne predvidi i ZOO-om. Praksa uspostavljena među trgovcima razlikuje se od običaja po tome što se ne traži da se redo-vito primjenjuje u istim ili sličnim odnosima među ostalim sudionicima obveznih odnosa, već je dovoljno da se redovito i (dugotrajno) primjenjuje među strankama određenog obveznog odno-sa, uslijed čega stranke očekuju da će se uspostavljena praksa primijeniti uvijek, ukoliko je nisu isključile – bilo izričito, bilo konkludentno (npr. ugovaranjem općih uvjeta poslovanja ili pozi-vanjem na termine koji se sadržajno razlikuju od uspostavljene prakse). Praksa uspostavljena među trgovcima smatra se dijelom ugovora (lex contractus) budući da se pretpostavlja kako su stranke htjele da se praksa primijeni, ukoliko je nisu isključile. Stoga, ona ima prednost u pri-mjeni pred običajima koji se među trgovcima primjenjuju kao izvor prava (u pravilu) u objektiv-nom smislu, odnosno mimo volje stranaka,60 ali je hijerarhijski „ispod“ izričito ugovorenih odred-bi ugovora te „ispod“ općih uvjeta poslovanja ili klauzula – budući da su potonji izvori izričito in-korporirani u ugovor, dok se inkorporacija prakse tek pretpostavlja.

5.2.3. Hijerarhija izvora trgovačkog ugovornog prava

Kako proizlazi iz svega dosad navedenog, hijerarhija izvora trgovačkog ugovornog prava izgledala bi ovako:61

55 Zubović, A. op. cit. u bilj. 7, str. 81. -82

56 Zadnju reveziju Incotermsa MTK je objavila 2010. godine

57 barbić, J., op. cit. u bilj. 19, str. 82.

58 Slučaj bP Oil International v. Empresa Estatal Petroleos Ecuador, United States Federal Appellate Court [5th Circuit] od 11. lipnja 2003.godine, dostupan na: www.cisgw3.law.pace.edu/cases/030611u1.html .

O navedenom stajalištu vidjeti kod: Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 322.

59 Vodeći pravni teoretičari naglašavali su i ranije da se praksa uspostavljena među trgovcima valja smatrati nepisanim lex contractus-om te da se, zahvaljujući toj svojoj pravnoj prirodi, ima primijeniti kao izvor prava (tj. kao sastavni dio ugovora). Vidjeti više u: barbić, J. op. cit. u bilj. 19., str. 56 – 57. i 84; Goldštajn, A., op. cit. u bilj. 7., str. 90. te 157- 158.: Ledić, D., op. cit. u bilj. 14, str. 446.

60 Štoviše, praksu uspostavljenu među trgovcima razvijaju same ugovorne strane dok trgovačke običaje razvija „poslovna zajednica“ koje su ugovorne strane dio. Stoga je praksa uspostavljena među trgovcima lex specialis u odnosu na običaje.

61 Za ovakav hijerarhijski redoslijed izvora trgovačkog prava zalaže se i akademika barbić – (op. cit. u bilj. 19., str. 85); I prof.

tko je sastavio opće uvjete poslovanja, oni će se primijeniti jedino ukoliko su obje stranke prista-le na njihovu primjenu,48 što općim uvjetima poslovanja daje prednost u primjeni pred trgovač-kim običajima koji se redovito primjenjuju temeljem tzv. objektivnog koncepta, odnosno neovi-sno o volji ugovornih strana.49 Ukoliko se određeni trgovački običaj unese u opće uvjete poslo-vanja, koji će potom postati dijelom određenog ugovora, na navedeni obvezni odnos običaj će se primijeniti kao dio ugovora (lex contractus), ali to ne znači da je navedeni običaj promijenio svoju pravnu prirodu, odnosno da je prestao postojati kao običaj. Naime, na sve ostale obvezne odno-se (na koje se ne primjenjuje kao dio općih uvjeta poslovanja), pravilo će se primijeniti kao obi-čaj – ukoliko su ispunjeni uvjeti za njegovu primjenu.50 Nadalje, moguće je i da se određeni opći uvjeti poslovanja primjenjuju toliko redovito (obično u određenoj struci za određenu vrstu po-slova), da sudionici istih ili sličnih obveznih odnosa redovito očekuju da će se navedeni opći uvje-ti poslovanja primijeniti i na njihov obvezni odnos, bez da ugovore njihovu primjenu. To ne zna-či da su opći uvjeti poslovanja postali običaji, već znači da će se navedeni opći uvjeti poslovanja primijeniti temeljem običaja, odnosno da trgovački običaj upućuje na njihovu primjenu – budući da je ugovaranje OUP postala redovita i uobičajena praksa među trgovcima određene struke, pa se pretpostavlja da primjenu OUP-a žele i oni trgovci koji nisu izričito ugovorili primjenu OUP-a.51 Moguće je i da se opći uvjeti poslovanja u tolikoj mjeri primjenjuju da i sami postanu trgovač-ki običaji, pa njihova primjena ovisi isključivo o tome jesu li ispunjeni uvjeti za primjenu običaja ili ne.52 Kod redovite primjene OUP-a teško je povući granicu: jesu li OUP postali trgovački običa-ji ili njihova primjena dolazi u obzir temeljem običaja. Smatramo da bi sudovi prije zauzeli stav da su OUP postali običaji te da se primjenjuju ako su ispunjeni uvjeti za primjenu običaja. Naime, ako se zauzme stav da OUP nisu običaji već da ih je moguće primijeniti temeljem običaja, pitanje je je li na taj način OUP valjano inkorporiran u ugovor, što je nužno da bi se mogli smatrati izvo-rom prava za odnose koji iz navedenog ugovora proizlaze.53

b) Trgovačke klauzule (termini)

Trgovačke klauzule ili termini, ustvari su skraćenice, koje ugovorne stranke mogu inkorpori-rati u ugovor te se na taj način pozvati na pravila sadržana u određenim kodifikacijama, koje naj-češće sastavljaju nacionalne asocijacije gospodarstvenika, burze, MTK i sl., kako bi olakšale skla-panje ugovora i smanjile njihov obim. Po pravnoj prirodi, trgovačke klauzule ili termini ustvari su opći uvjeti poslovanja, jer će se primijeniti jedino ukoliko su inkorporirane u ugovor.54 Asocijacije koje izrađuju popis klauzula koje je moguće (i poželjno) inkorporirati u određene vrste ugovora, često u „obliku“ klauzula objavljuju i trgovačke običaje. Time običaj ne mijenja svoju pravnu pri-rodu te će se i dalje moći primijeniti na svaki obvezni odnos gdje su ispunjeni uvjeti da se primi-

48 Za primjenu OUP-a traži se da su stranke za njih znale ili morale znati – subjektivni element te da su inkorporirani u ugovor, bilo izravno, bilo pozivanjem na objavljene, odnosno drugoj stranci predočene OUP – objektivni element (čl. 295. st. 5. i st. 1.ZOO-a).

49 Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 312.

50 barbić, J., op. cit. u bilj. 7., str. 80

51 Ibidem, str. 80 – 81.

52 Loc.cit.

53 Više o odnosu OUP i običaja vidjeti u barbić, J., op. cit. u bilj. 19., str. 80 - 81; Goldštajn, A., op. cit. u bilj. 7., str. 161 – 164.; Ledić, D. op. cit. u bilj. 14., str. 447 – 450; Marušić, S., op. cit. u bilj. 7., str. 340; Zubović, A., op. cit. u bilj. 7., str. 312;

54 O primjeni klauzula (termina) vidjeti više u: barbić, J., op. cit. u bilj. 19, str. 81 - 82; Goldštajn, A., op. cit. u bilj. 7, str.164.; Ledić, D., op. cit. u bilj. 14, str. 450; Marušić, S. op. cit. u bilj. 7., str.340; Zubović, A., op. cit. u bilj. 7, str. 312 - 313.



252 253

ja i sl.).65 Nije potrebno posebno dokazivati postojanje uzanci, budući da se one objavljuju, stoga se dovoljno na njih pozvati. Međutim, druga strana može tvrditi da se uzance više ne primjenju-ju, odnosno da ih se više ne može smatrati običajima, što onda mora i dokazati. Hrvatska gospo-darska komora potvrđuje postojanje i sadržaj poslovnih (trgovačkih) običaja na području RH.66 Potvrde se izdaju u obliku uvjerenja koja imaju snagu javne isprave. Osim Hrvatske gospodarske komore, uvjerenja o postojanju i sadržaju trgovačkih običaja mogu izdavati i druge osobe – pri-je svega institucije koje su izvršile kodifikaciju trgovačkih običaja za određenu struku ili za odre-đeno područje (npr. Zagrebačka burza, za običaje koji se primjenjuju prilikom poslovanja na za-grebačkoj burzi).67 Konačnu odluku o tome postoji li određeni običaj ili ne donosi sud, slobod-nom ocjenom dokaza.

7. zAkLjUčAk

Još od srednjeg vijeka, trgovački su običaji značajan izvor trgovačkog prava. Poznatiji pod nazivom lex mercatoria označavali su pravila koja su trgovci redovito primjenjivali u poslovanju na određenom području (najčešće na određenom sajmištu ili u određenoj luci) i pri bavljenju određenom strukom, odnosno profesijom. Srednjovjekovno lex mercatoria primjenjivalo se pre-ma tzv. objektivnoj teoriji primjene običaja, odnosno kao i svi drugi objektivni izvori prava, ne-ovisno o volji ugovornih strana, što odgovara pravnoj prirodi i svrsi običaja. Naime, ukoliko se običaji primjenjuju prema tzv. subjektivnoj teoriji, honorira se neznanje, budući da se običaj neće primijeniti ukoliko stranke nisu dale izričit ili prešutan pristanak na primjenu običaja, iako je ri-ječ o običaju koji se redovito primjenjuje u istim ili sličnim situacijama te je za očekivati da ga po-znaju i kontrahenti koji primjenjuju standard pozornosti koji se od njih traži. Zahvaljujući stan-dardu dužne pozornosti, koji je prihvaćen u svim suvremenim pravnim poretcima, a prema ko-jem su trgovci dužni poznavati pravila i običaje struke, presumira se da su pristali na primjenu običaja uvijek kada njihovu primjenu nisu isključili – niti izričito, niti konkludentnim radnjama. Strogo formalno gledajući, kada postoji presumirani pristanak ugovornih strana glede primjene trgovačkih običaja na njihov odnos, običaji se primjenjuju temeljem subjektivnog koncepta pri-mjene običaja, budući da voljni element ipak postoji iako je znatno relativiziran. Takva relativi-zacija, odnosno presumpcija voljnog elementa glede primjene trgovačkih običaja, gotovo da bri-še razliku između subjektivnog i objektivnog koncepta primjene običaja, budući da se, čak i ako zakon predviđa objektivni koncept (kao što to primjerice čini ZOO u članku 12. st. 2.), zahvalju-jući standardu dužne pozornosti (koji je u ZOO-u propisan člankom 10.) presumira kako volja za primjenom običaja u obveznim odnosima među trgovcima postoji uvijek kada nije isključena, iako volja kontrahenata uopće nije bila preduvjet za primjenu običaja. U ovom radu, na više mje-sta se ističe kako nije bitno hoće li pravni teoretičari uvjete potrebne za primjenu običaja nazvati objektivnim ili subjektivnim konceptom primjene običaja (što ponekad unosi „zbrku“ budući da iste uvjete različiti autori svrstavaju pod različite koncepte primjene običaja) već je bitno da su ispu-njeni uvjeti za primjenu običaja koji su propisani mjerodavnim pravom – bilo zakonom bilo me-đunarodnim ugovorom.

65 barbić, J., op.cit. u bilj. 19, str. 57. i 83.; Goldštajn, A. op. cit. u bilj. 7., str. 157.

66 čl. 9. t. 8. i čl. 12. st. 2. Statuta Hrvatske gospodarske komore, dostupan na: http://hgk.biznet.hr/hgk/fileovi/5507.pdf

67 barbić, J., op. cit. u bilj. 19, str. 83 - 84.

1. Prisilne zakonske norme, Ustav, moral

2. Ugovor (uključujući i ugovore sklopljene u obliku tipskih ili adhezijskih ugovora) dijelom ugovora treba smatrati i:a) Opće uvjete poslovanja (ako su inkorporirani u ugovor ili se na njih u ugovoru poziva)b) Trgovačke klauzule ili termine (ako su inkorporirani u ugovor)c) Praksu uspostavljenu među trgovcima (nepisani lex contractus)

3. Običaji – primjenjuju se sljedećim redoslijedom: 62

a)Posebne uzanceb)Posebni trgovački običajic) Opći trgovački običaji (što uključuje i pojedina pravila sadržana u Općim uzancama za

promet robom, ako zadovoljavaju uvjete za primjenu u vidu običaja63)

4. Dispozitivne zakonske norme te neizravni izvori prava (djeluju samo snagom svoje uvjerljivosti):

5. Sudska i arbitražna praksa

6. Pravna znanost

Ovakav hijerarhijski redoslijed izvora trgovačkog prava odgovara hijerarhijskom redoslije-du kakvog predlažu međunarodni izvori trgovačkog prava, odnosno kakvog prihvaćaju svi rele-vantni pravni sustavi (SAD, Gb, IT, FR, NJEM), a kakav je imanentan pravnoj prirodi navedenih izvora, čime je uklonjen nedostatak ZOO-a iz 1978. godine koji je predviđao nešto drugačiji hije-rarhijski redoslijed.

6. DokAzIvAnje obIčAjA PReD sUDoM

Postoji li određeni običaj ili ne, činjenično je pitanje. Prema načelu iura novit curiae, sudovi su dužni poznavati pravo, a ne i činjenice.64 Stoga je, u slučaju spora, teret dokaza na strani koja se poziva na običaj. Pritom ima pravo koristiti sva dokazna sredstva dopuštena zakonom (svjedoci, vještačenje, uvid u sudske i arbitražne odluke, uvid u literaturu, potvrde mjerodavnih instituci-

Marušić smatra da ovakav redoslijed dominira u svim suvremenim pravnim poretcima, stoga bi ga trebalo prihvatiti i kod nas- (op. cit. u bilj. 7., str. 339); Ovakav redoslijed predlagao je i prof. Goldštajn – (op. cit. u bilj. 7., str. 94. - 95. te 176.) – gdje pojašnjava kako se ispravnim tumačenjem normi sadržanih u ZOO-u iz 1978. godine može postići navedena hijerarhija izvora trgovačkog prava. Naime, prof. Goldštajn smatra kako hijerarhija izvora trgovačkog prava nije određena propisima već se izvodi iz pravnog sistema. Stoga i on, pri hijerarhijskom navođenju izvora trgovačkog prava, običajima daje prednost pred dispozitivnim normama.

62 Naime, pisani izvori (u ovom slučaju kodificirani trgovački običaji, tj. uzance) imaju prednost u primjeni pred nepisanim izvorima, a posebna pravila imaju prednost u primjeni pred općim pravilima – temeljem načela lex specialis derogat legi generali.

63 Pojedina pravila iz Općih uzanci za promet robom, koja nisu unesena u ZOO (niti 1978. niti 2005. godine), mogu se primijeniti kao običaj, ukoliko ispunjavaju uvjete za primjenu običaja propisane člankom 12. nZOO-a.

64 Starija literatura zauzimala je suprotan stav. Naime, običaje su dijelili na normativne običaje – koji su se primjenjivali jedino ukoliko su stranke ugovorile njihovu primjenu i na običajno pravo – koje se primjenjivalo kao objektivan izvor prava tj. neovisno o volji stranaka. Stoga je prevladavalo stajalište da običajno pravo moraju poznavati i sudovi, odnosno da načelo iura novit curia obvezuje sudove i glede običaja. Vidjeti više u: Zubović, A. op.cit. u bilj. 7, str. 316.); Više o običajim i n. iura novit curiae vidjeti u: Marušić, S., op. cit. u bilj. 7., str 355-356.



254 255

8.) Michaels, Ralf, The True Lex Mercatoria: Law beyond The State, Duke Law School, Research Pa-per Series, kolovoz 2008.9.) Pezo, Vladimir (gl. ur.), Pravni leksikon, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, Zagreb, 2006.10.) Visković, Nikola, Teorija države i prava, birotehnika, Zagreb, 2001.11) Vukmir, branko, Lex mercatoria u novome pravnom okruženju, Pravo i porezi, br. 3, 2005.12.) Zubović, Antonija, Primjena trgovačkih običaja, Zbornik pravnog fakulteta Sveučilišta u Rije-ci, vol. 27, br. 1, 2006.

Izvori prava

zakoni:13.) Zakon o obveznim odnosima, NN 35/05, 41/08, 125/1114.) Zakon o obveznim odnosima, Sl. l. 29/78, u hrvatsko zakonodavstvo preuzet Zakonom o pre-

uzimanju Zakona o obveznim odnosima, NN 53/91

Međunarodni ugovori:15.) Konvencija UN-a o ugovorima o međunarodnoj prodaji robe, beč, 1980., prijevod na hrvatskom

jeziku dostupan na: http://www.cisg.law.pace.edu/cisg/text/CISGCRO.html16.) Jednoobrazni zakon o sklapanju ugovora o međunarodnoj prodaji robe (ULFIS)17.) Jednoobrazni zakon o međunarodnoj prodaji robe (ULIS)

ostalo:18.) Opće uzance za promet robom, Sl. l. FNRJ 15/54;19.) Statut HGK, dostupan na: http://hgk.biznet.hr/hgk/fileovi/5507.pdf

Velike nacionalne kodifikacije građanskog prava iz 19. stoljeća koje su uključivale i pravila trgovačkog prava (npr. talijanski Codice Civile), odnosno koje su bile praćene paralelnim kodi-fikacijama trgovačkog prava (npr. francuski Code Civile i Code de Commerce, ili njemački HGb i bGb), nisu dovele do potpunog isključivanja običaja kao izvora prava. Naime, trgovački odno-si razvijali su se dinamičnije od građanskih obveznih odnosa, stoga pravila sadržana u nacional-nim kodifikacijama često nisu bila adekvatna za primjenu na trgovačke odnose, što je pogodova-lo razvoju kompleksnijih i razrađenijih običajnih pravila nastalih u okviru određene profesije ili struke. budući da su pravila heteronomnih izvora obveznog prava u načelu dispozitivna, od njih je moguće odstupiti. Upravo zbog tog razloga, primjerenija i „razvijenija“ pravila običajnog prava koja su se (za razliku od „tromih“ heteronomnih izvora) razvijala paralelno s razvojem trgovač-kih odnosa, zadržala su svoje mjesto među izvorima trgovačkog prava i nakon kodifikacije trgo-vačkog prava putem nacionalnih kodifikacija.

U ovom radu prikazani su uvjeti za primjenu običaja na obvezne odnose među trgovcima pre-ma Zakonu o obveznim odnosima koji je stupio na snagu 1. siječnja 2006. godine te je iscrpno objašnjeno zašto su odstupanja u odnosu na ZOO iz 1978. godine toliko značajna. Naime, ZOO nas ponovno dovodi „rame uz rame“ s poredbeno pravnim rješenjima, kada je o primjeni trgo-vačkih običaja riječ.

Predloženo je i kako bi članak 12. st. 2. ZOO-a trebao glasiti de lege ferenda, kako bi se uklonila mogućnost primjene običaja po čistom objektivnom konceptu (tj. mimo volje ugovornih strana) u svim onim slučajevima kada stranke obveznog odnosa jesu trgovci, ali izvorište obveznog od-nosa nije trgovački ugovor. Naime, smatramo da je neopravdano primjenjivati običaje mimo vo-lje stranaka, ukoliko one običaj nisu bile dužne poznavati.

Pri samom kraju rada, prikazana je hijerarhija izvora trgovačkog ugovornog prava te je pojaš-njeno zašto su izvori hijerarhijski poredani upravo prama navedenom redoslijedu: ugovori (uk-ljučujući OUP i termine kao pisani lex contractus, odnosno praksu uspostavljenu među trgovcima kao nepisani lex contractus); trgovački običaji; dispozitivni propisi te na poslijetku; sudska praksa i pravna znanost kao posredni izvori prava koji djeluju samo snagom svoje uvjerljivosti.

PRAvnI IzvoRI I LITeRATURALiteratura

1.) barbić, Jakša, Primjena običaja u hrvatskom trgovačkom pravu, časopis HAZU (rad 492), Razred za društvene znanosti (43), 2005.2.) Goldštajn, Aleksandar, Trgovačko ugovorno pravo – međunarodno i komparativno, Narodne no-vine, Zagreb, 1991.3.) Klarić, Petar, Vedriš, Martin, Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 2006.4.) Ledić, Dragutin, Pravna vrela trgovačkog prava (str. 433 - 462.), u: Pravo društava i trgovačko pravo – ogledi, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2002.5.) Lopez Rodriguez, Ana Mercedes, Lex Mercatoria, RETTID 2002.6.) Marušić, Silvija, Trgovački običaji i Zakon o obveznim odnosima: primjedbe de lege lata i prijedlo-zi de lege ferenda, Pravo u gospodarstvu, br.j 3, 1999.7.) Mazzacano, Peter, The Lex Mercatoria as Autonomous Law, Comparative research in Law and Political Economy, Vol. 4., br. 6, 2008;



256 257

Tea Hasić, Mag Iur., AssistentUniversität Juraj Dobrila in Pula, Fakultät für Wirtschaft und Tourismus „Dr Mijo Mirković“

gewoHnHeITen ALs RecHTsqUeLLe Des HAnDeLsRecHTs

zusammenfassungDas Ziel der Arbeit ist die Positionierung der Gewohnheiten auf der Hierarchieliste der Qu-

ellen des Handelsvertragsrechts. Die Arbeit beginnt mit der Aufzählung der objektiven (mate-riellen) und subjektiven (psychologischen) Voraussetzungen, die erfüllt werden müssen, damit Handelsgewohnheiten als Rechtsquelle angewandt werden könnten, sowie mit der Hervorhe-bung der Unterschiede in bezug auf die Gewohnheiten, die als Rechtsquelle in zivilrechtlichen Verhältnissen angewandt werden. Die Autorin vergleicht den sog. subjektiven und objektiven Konzept der Anwendung von Gewohnheiten und die gesezlichen Lösungen, die durch das Ge-setz über Schuldverhältnisse (ZOO) aus dem Jahr 1978 und das Gesetz über Schuldverhältnis-se (ZOO) aus dem Jahr 2006 vorgesehen sind. Daraus wird die Schlussfogerung gezogen, dass die gesetzliche Regelung, die die Anwendung von Handelsgewohnheiten vor allem auf Grund des sog. objektiven Konzeptes vorsieht, mit den in internationalen Rechtsquellen vorgesehe-nen Lösungen (vor allem der Wiener Konvention) sowie mit den in gegenwärtigen nationalen Rechtsordnungen vorgesehenen Lösungen in Einklang steht. In der Arbeit werden bestimmte Lösungen de lege ferenda vorgeschlagen und am Ende wurde eine entsprechende Hierarchieliste der Rechtsquellen des Handelsvertragsrechts dargestellt, wobei für jede Quelle (ob eine hetero-nome oder eine autonome) begründet wurde, warum sie in der Hierarchieliste „ober“ oder „un-ter“ der Handelsgewohnheiten steht.

Schlagwörter: Handelsgewohnheiten, subjektives und objektives Konzept der Anwendung von Gewohnheiten, Quellen des Handelsvertragsrechts

Tea Hasić, LLM, junior researcher-assistant lecturerUniversity of Juraj Dobrila in Pula, Faculty of Economics and Tourism „Dr. Mijo Mirković“

cUsToMs As soURces of coMMeRcIAL LAw

Professional papersummaryThe purpose of the paper is to place trade usages on hierarhical scale of Commercial Law le-

gal sources in Croatia. As an introduction, the author highlights conditions to be met in order to apply a trade usage as a source of law and emphasizes the difference in relation to customs that may be applied in civil relations as a source of law. In the central part of the paper, the author compares the so-called subjective and objective concept of custom application and analyzes legi-slative solutions provided by The „New“ Croatian Law on Obligations (applicable since January 1st 2006) and The Former yugoslav Law on Obligations (adopted in Croatian legal system since 1991). It is concluded that the „new“ legislation, which provides application of trade usages (pri-marily) on so-called objective concept, corresponds to solutions provided by international legal sources (such as CISG) and contemporary national legal systems. In addition to „New“ Law on Obligations, several solutions de lege ferenda are proposed, in order to eliminate few uncertaini-ties that still exist. As a conclusion, the hierarchical scale of Commercial Law legal sources is pre-sented, supplemented by an explanation why a certain source of law (heteronomous or autono-mous) is placed “above” or “below” trade usages.

Key words: autonomous legal sources, commercial law, trade usages, customs


259

Damir Juras, Leon Tauber, Anamarija buzolić Mrklić: DISCIPLINSKA ODGOVORNOST ODVJETNIKA

Stručni radUDK 347.965.6

Dr. sc. Damir Juras, dipl. iur., policijski savjetnik, Ministarstvo unutarnjih poslova

Leon Tauber, dipl. iur., glavni policijski savjetnik u mirovini

Anamarija buzolić Mrklić, dipl. iur., odvjetnica u Splitu

DISCIPLINSKA ODGOVORNOST ODVJETNIKA

Sažetak: Uvodno se definira disciplinska odgovornost i ukazuje na značenje odvjetnič-ke profesije. U središnjem dijelu rada autori, uz navođenje statističkih podata-ka, daju prikaz zakonodavnog uređenja disciplinske odgovornosti odvjetnika u Republici Hrvatskoj te stajališta pravne teorije o pojedinim institutima. Za-ključak je autora da su normotvorci, a posebno Hrvatska odvjetnička komora, detaljno i jasno propisali pravila ponašanja za odvjetnike, te pravila pokretanja i vođenja disciplinskog postupka.Posebno treba istaknuti da je osigurana neo-visnost i stručnost disciplinskog tužiteljstva i disciplinskog suda, te da postoji dostatan broj disciplinskih djela i disciplinskih mjera, a osigurana je i adekvat-na sudska zaštita protiv pravomoćnih odluka u disciplinskom postupku.

Ključne riječi: disciplinska odgovornost, disciplinski postupak, Hrvatska odvjetnička komo-ra, odvjetnik, odvjetništvo

1. UvoD

U svakodnevnom životu građani stupaju u različite organizacije, udruge, poduzeća, državna tijela, javne službe i dr., u kojima su se dužni ponašati u skladu s posebnim pravilima ponašanja koja vrijede za te organizacije i ustanove odnosno u skladu s pravilima kojima je reguliran spe-cifičan odnos u kojem se nalaze u okviru tih organizacija i ustanova. Da bi određena grupa mo-gla uspješno funkcionirati nužno je da rad i ponašanje njezinih članova predstavlja skladnu cje-linu. Ukupnost pravila ponašanja, vezanih za specifičan odnos u kojem se ti građani nalaze, na-zivamo disciplina.1

Odgovornost u svom etimološkom značenju je pojam koji obuhvaća: red, utvrđena pravila ponašanja u svezi s aktivnostima i mjerilima koja trebaju osigurati njegovo poštivanje, ali i cijeli

1 „Pojam “disciplina” i “disciplinsko pravo” obično se povezuje s cijelim mnoštvom različitih područja. Svuda u svijetu djeca se suočavaju s disciplinom od ranih školskih dana. Nešto kasnije, mladi ljudi, ako se profesionalno bave sportom, vrlo brzo dolaze u kontakt s disciplinskim sustavima koji su potpuno zatvoreni za vanjski svijet… Govorimo o disciplinskim prekršajima koji čine suci, državni službenici, profesionalci kao i radnici u privatnim tvrtkama… kada prekrše određena pravila koja su na poseban način povezana s njihovom profesijom ili ustanovom u kojoj rade.”, Chiavaro M., Načela kaznenog postupka i njihova primjena u disciplinskim postupcima, Izbor članaka iz stranih časopisa, broj 1-2, MUP RH, Zagreb, 2002., str.113. Anić V., Rječnik hrvatskoga jezika, Novi Liber, Zagreb 1991., str.108., navodi da je disciplina „a. Ukupnost pravila ponašanja nametnutih članovima organizacije ili nekog mnoštva, b. Pokoravanje tim pravilima; stega.“ Za istoznačnicu stega, isti autor, str.683., navodi da je „red, pravila kojih se moraju pridržavati članovi neke zajednice; disciplina“.


260 261

vjetnik iz druge države koji je u matičnoj državi – članici Europske unije stekao pravo obavlja-nja odvjetničkog poziva može u Republici Hrvatskoj obavljati: odvjetničke radnje, odvjetnički poziv pod nazivom zanimanja iz svoje matične države, odvjetnički poziv pod nazivom »odvjet-nik« (sukladno članku 36. a., b., e i 36.f. ZO-a). Odvjetnik je dužan pružiti pravnu pomoć stran-ci koja mu se obrati, a smije je uskratiti samo zbog razloga koje propisuju ZO (čl. 9.st.2.), Statut i Kodeks. Odvjetnik je dužan čuvati kao odvjetničku tajnu sve što mu je stranka povjerila ili što je u zastupanju stranke na drugi način saznao. Pravo na obavljanje odvjetništva na teritoriju Re-publike Hrvatske stječe se upisom u imenik odvjetnika, a nakon dane svečane prisege. O upisu u imenik odvjetnika rješenje donosi tijelo Komore određen Statutom. Uvjeti za upis u imenik od-vjetnika propisani su ZO-om , a jedan od uvjeta je i dostojnost za obavljanje odvjetništva. Nije dostojna za obavljanje odvjetništva osoba osuđena za kazneno djelo protiv Republike Hrvatske, za kazneno djelo protiv službene dužnosti, za kazneno djelo izvršeno iz koristoljublja ili za dru-go kazneno djelo izvršeno iz nečasnih pobuda ili koje je čini moralno nedostojnom za obavlja-nje odvjetništva. Takva osoba nema pravo na upis u imenik odvjetnika deset godina poslije iz-držane, oproštene ili zastarjele kazne, a ako je osoba osuđena na novčanu kaznu, pet godina od dana pravomoćnosti presude, osoba kojoj je izrečena uvjetna osuda nema pravo na upis za vrije-me za koje joj je pravomoćnom odlukom određen rok kušnje. Nije dostojna za obavljanje odvjet-ništva ni osoba čije ranije ponašanje ili djelatnost ne jamči da će ona savjesno obavljati odvjet-ničko zvanje. Razlozi prestanka prava na obavljanje odvjetništva propisani su ZO-om, a jedan od razloga jest disciplinska kazna kojom je izrečena trajna zabrana obavljanja odvjetništva. Kao je-dan od razloga zbog kojih odvjetnik, kome je prestalo pravo na obavljanje odvjetništva, ne smije biti ponovno upisan u imenik odvjetnika, propisana je osuda na disciplinsku kaznu gubitka pra-va na obavljanje odvjetništva prije nego ova kazna bude izdržana. Pravo na obavljanje odvjetnič-ke vježbe stječe se upisom u imenik odvjetničkih vježbenika, ako se podnositelj zahtjeva prvi put osposobljava za zanimanje. Na odvjetničke vježbenike, ako ZO-om nije drugačije određeno, na odgovarajući se način primjenjuju odredbe ZO-a o upisu u imenik odvjetnika, o čuvanju odvjet-ničke tajne o stjecanju, obustavi i prestanku prava na obavljanje odvjetništva te druge odredbe kojima se uređuje položaj odvjetnika.(čl. 2.-4-, 5.a.st.1., 9.st.1., 13.st.1., 37.st.1., 46., 48., 49.st.1.-2., 56.,58, 61.st.1. i 68.st.1. ZO-a).

Odvjetnik je dužan na zahtjev tijela Komore davati, bez odgode, podatke i obavijesti, koji se od-nose na njegovo držanje i rad u obavljanju odvjetničkih poslova. Odvjetnik je dužan plaćati Komo-ri i zboru članarinu i ostala davanja koja utvrde tijela Komore odnosno zbora (čl.60. i 64. Statuta).

2.1. kodeks odvjetničke etike

Pojam etički kodeks dolazi od grčke riječi ethos (ćud, ponašanje, običaj) i latinske riječi codex (zakonik), te se pod etičkim kodeksom razumije sustav pravila koja uređuju moralne (etičke) standarde ponašanja i koja služe kao kriterij za razlikovanje dopuštenih i nedopuštenih ponašanja. U mnogim profesijama postoje pisani ili nepisani etički kodeksi. “Etički kodeksi bi svojim sadržajem trebali predstavljati nadgradnju prava, dužnosti i odgovornosti kojih bi se pripadnici određenih zvanja trebali pridržavati u obavljanju svojih poslova. Etički kodeks je vrijedan jer nosi opći smjerokaz kako se dobro ponašati u obavljanju službe.“8

8 Gluščić S. i dr., Ovlasti policije, u: bakić-Tomić Ljubica i dr., Policijski priručnik, Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijska akademija, Zagreb, 2002., str.5.

“Etički kodeks je nadgradnja prava, dužnosti i odgovornosti, kojih se je svaki pripadnik skupine kojoj je namijenjen dužan

kompleks uvjeta vezanih za preventivno djelovanje, kako bi se uspostavila odgovornost u svom pozitivnom aspektu.

Ukoliko se pojedini pripadnici organizacija i ustanova ne pridržavaju propisanih pravila po-našanja, podliježu disciplinskoj odgovornosti, pa im se zbog toga mogu izreći i odgovarajuće dis-ciplinske mjere. Disciplinska odgovornost jest posebna odgovornost pojedinca za učinjeno disci-plinsko djelo, koje je prethodno određeno i za koje je predviđena kazna i odgovarajući postupak u kojem ovlaštena tijela izriču kazne. Osim određenosti disciplinskog djela i disciplinske kazne2 (nullum crimen, nulla poena sine lege), pretpostavke disciplinske odgovornosti su i: krivnja, ubro-jivost i protupravnost djela3.

Odvjetništvo je jedan od najstarijih profesionalnih poziva koji zahtijeva od članova velike od-vjetničke obitelji određena pravila ponašanja, koja su za odvjetnike u Republici Hrvatskoj utvr-đena Zakonom o odvjetništvu4, Statutom odvjetničke komore5 i Etičkim kodeksom odvjetnika6.

U uvodnom dijelu definira se disciplinska odgovornost i ukazuje na značenje odvjetničke pro-fesije, a zatim se prikazuje normativno uređenje disciplinske odgovornosti odvjetnika u Republi-ci Hrvatskoj, uz navođenje statističkih podataka o radu disciplinskog suda Hrvatske odvjetnič-ke komore (u daljnjem tekstu: Komora), te način sudske zaštite protiv pravomoćnih odluka dis-ciplinskih tijela. U zaključku se daje kratki komentar zakonodavstva o disciplinskoj odgovorno-sti odvjetnika.

2. PRAvA I DUžnosTI oDvjeTnIkA

Odvjetništvo kao neovisna i samostalna služba osigurava pružanje pravne pomoći fizičkim i pravnim osobama u ostvarivanju i zaštiti njihovih prava i pravnih interesa (čl. 27. Ustava Repu-blike Hrvatske7 i čl. 1. ZO-a). Samostalnost i neovisnost odvjetništva ostvaruje se osobito: samo-stalnim i neovisnim obavljanjem odvjetničkog posla kao slobodne djelatnosti, ustrojstvom od-vjetništva u Komoru kao samostalnu i neovisnu organizaciju odvjetnika na teritoriju Republi-ke Hrvatske u koju se odvjetnici obvezno učlanjuju , donošenjem Statuta i drugih općih akata Komore, odlučivanjem o stjecanju i prestanku prava na obavljanje odvjetništva. Odvjetnici smi-ju pružati sve oblike pravne pomoći, a osobito: davati pravne savjete, sastavljati isprave (ugovo-re, oporuke, izjave i dr.), sastavljati tužbe, žalbe, prijedloge, zahtjeve, molbe, izvanredne prav-ne lijekove i druge podneske, zastupati stranke. Odvjetnik odvjetničku djelatnost može obavlja-ti samostalno, u zajedničkom uredu ili u odvjetničkom društvu u skladu s odredbama ZO-a. Od-vjetnik ne smije obavljati djelatnosti koje su nespojive s ugledom i neovisnošću odvjetnika. Od-

2 Načelo zakonitosti sadržano je i u članku 7. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, NN - MU 18/97, 6/99, 8/99, 14/02, 1/06 (u daljnjem tekstu: Konvencija): „Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koji, u času počinjenja, po unutarnjem ili međunarodnom pravu nisu bili predviđeni kao kazneno djelo. Isto se tako ne može odrediti teža kazna od one koja je bila primjenjiva u času kad je kazneno djelo počinjeno.“

3 Kulić i Vasiljević navode da se pretpostavke disciplinske odgovornosti državnih službenika: propisivanje povrede radne dužnosti, utvrđivanje disciplinskih tijela disciplinskog postupka i disciplinskih mjera odnosno kazni, postojanje povrede radne dužnosti odnosno povrede radne discipline, pokretanje disciplinskog postupka od strane nadležnog tijela, vođenje disciplinskog postupka pred nadležnim disciplinskim tijelom i postojanje krivnje službenika za učinjenu povredu radne obveze.-Kulić Ž. i dr., Radni odnosi u organima državne uprave, Kriminalističko-policijska akademija, beograd, 2009., str.171.

4 Zakon o odvjetništvu, NN 9/94., 117/08., 50/09., 75/09., 18/11. (u daljnjem tekstu: ZO).

5 Statut Hrvatske odvjetničke komore, NN 115/13. (u daljnjem tekstu: Statut)

6 Kodeks odvjetničke etike, NN 64/07., 72/08. (u daljnjem tekstu: Kodeks)

7 Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. (u daljnjem tekstu: Ustav)



262 263

nja s nadripisarima ili osobama sumnjivim zbog nadripisarstva; obećavanje provizije ili nagra-de drugima za pribavljanje stranaka; omalovažavanje drugih odvjetnika; uzimanje uputa od tre-ćih osoba izvan odvjetničkog ureda; pozivanje na dobre veze; ponude zastupanja u inozemnim novinama ili posredovanjem dopisa poslanih u inozemstvo; ponude jeftinijeg zastupanja; stav-ljanje odvjetničke ploče napadna oblika i sadržaja ili stavljanje takve ploče na druga mjesta osim na zgradu u kojoj se nalazi ured; uporaba nerazmjerno velikog ili okruglog pečata; napadno isti-canje podataka o odvjetničkim uredima s kojima je sklopljen ugovor o povezivanju na podnesci-ma, dopisima ili na drugi način; napadno isticanje moguće specijalizacije; javni istupi, javljanje u tisku i sl. s naglašenim isticanjem svog svojstva odvjetnika odnosno na način koji bi se mogao shvatiti kao nametanje javnosti ili reklamiranje, itd. Dopušteno je: objaviti u novinama obavijest o otvorenju ili o preseljenju ureda (pisarnice), pri čemu treba izbjegavati svaki dojam da je riječ o reklami; objaviti obavijest o otvorenju ili preseljenju ureda (pisarnice) okružnicom koja može biti upućena samo odvjetnicima, pravosud nim tijelima i strankama. Odvjetnik o kojemu se u sred-stvima javnog priopćavanja piše ili govori na način koji je protivan odredbama Zakona o odvjet-ništvu, Statuta ili Kodeksa odvjetničke etike i time nanosi šteta ugledu odvjetništva, dužan je re-agirati tako da se na prikladan način javno ogradi od takvog izvješćivanja. Ako odvjetnik obav-lja svoju odvjetničku dužnost u inozemstvu, odnosno ako zastupa inozemca u domovini, mora nastojati postupati po načelima koja vrijede za odvjetnički rad u inozemstvu. Kodeks sadržava i takva pravila kojih je nepoštivanje ujedno i disciplinska povreda dužnosti i ugleda odvjetništva. Ako zakonom, Statutom ili Kodeksom nije drukčije određeno, nadležno disciplinsko tijelo odlu-čit će o tome ima li povreda pravila Kodeksa u pojedinom slučaju značenje i disciplinske povre-de dužnosti i ugleda odvjetništva u smislu Statuta. Povredu pravila Kodeksa koja istodobno nije i disciplinska povreda dužnosti i ugleda odvjetništva razmotrit će Izvršni odbor Komore ili nad-ležno tijelo zbora kojemu odvjetnik pripada, priopćit će odvjetniku svoje mišljenje i upozoriti ga na značenje i moguće posljedice povrede. Odredbe kodeksa koje se izričito odnose na odvjetni-ke koji rade sami u svojim uredima na odgovarajući se način primjenjuju i na odvjetnike koji rade u zajedničkim odvjetničkim uredima ili odvjetničkim društvima. Odredbe kodeksa koje se izri-čito odnose na odvjetnike primjenjuju se na odgovarajući način i na odvjetničke vježbenike (Ko-deks, Opća načela, glava I .11).

3. TIjeLA zA oDLUčIvAnje o DIscIPLInskoj oDgovoRnosTI

Disciplinska tijela se u teoriji definiraju kao “tijela koja imaju određene ovlasti u pogledu pokreta-nja i vođenja disciplinskog postupka i utvrđivanja odgovornosti za učinjene povrede radnih obveza”12 odnosno to su tijela koja su jedina ovlaštena voditi postupak i izricati disciplinske mjere.”

na taj način implicira da sve one prije nabrojane kvalitete odvjetnika nisu važne, već samo broj stranaka i zarada odvjetnika, a takav dojam se ne smije ostaviti.“, Laban P., Reklamiranje u odvjetništvu sa stajališta disciplinskog tužiteljstva i s naglaskom na reklamiranje i u javnim istupima na TV-u i u tisku, Odvjetnik, Zagreb, 2012., str. 32.

11 detaljne odredbe o: odvjetničkoj tajni, besplatnoj pravnoj pomoći socijalno ugroženim osobama i žrtvama Domovinskog rata, odnosu prema stranci, zastupanju u kaznenim predmetima, odnosu prema protivnoj stranci, odnosu prema Komori i zboru; odnosu prema sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima; međusobnim odnosima odvjetnika, odnosu prema odvjetničkim vježbenicima, poslovanju u odvjetničkom uredu i troškovima zastupanja, sadržana su u glavama II.-xII. Kodeksa.

12 Ivošević Z., Disciplinska i materijalna odgovornost, Pravno ekonomski centar, beograd 1991., str. 42.

Odvjetnički Kodeks utvrđuje načela i pravila ponašanja kojih su se, radi očuvanja dostojan-stva i ugleda odvjetništva, odvjetnici uvijek dužni pridržavati pri obavljanju svoje službe. Os-novna načela sadržana su u svečanoj prisezi koju svaki odvjetnik daje prije početka svoje odvjet-ničke djelatnosti. Ta načela trebaju biti sastavnim dijelom svijesti i uvjerenja svakog odvjetnika.

Odnos odvjetnika prema vlastitoj stranci, protivnoj stranci i njezinim zastupnicima, prema drugim odvjetnicima, sudovima, državnim odvjetnicima te drugim državnim tijelima ili uop-će tijelima s javnim ovlastima treba biti određen njegovim položajem zaštitnika prava građana i pravnih osoba. U svojim nastupima, podnescima, govorima i drugim služ benim radnjama te op-ćenito društvenim javnim ili privatnim nastupima odvjetnik treba voditi računa o zahtjevima profesionalne i opće kulture. Pri obavljanju svog poziva odvjetnik se ima tako ponašati da zado-bije i učvrsti povjerenje svoje stranke i istodobno pravosudnih i drugih tijela pred kojima nastu-pa. Odvjetnik je dužan savjesno ispunjavati dužnosti koje proiz laze iz odvjetničkog poziva i ču-vati ugled i dostojanstvo odvjetništva pri obavljanju poziva i u privatnom životu. Svojim ponaša-njem odvjetnik mora služiti kao primjer humanosti, poštovanja ljudskog dostojanstva i progre-sivnih nastojanja u priznavanju i ostvarivanju temeljnih ljudskih prava i sloboda. Odvjetnik smi-je štititi interese svoje stranke samo sredstvima koja su u skladu sa zakonom, s dostojanstvom odvjetničkog poziva i s dobrim običajima, a nisu protivna njegovoj savjesti. Pri zastupanju stra-naka odvjetnik je dužan sačuvati svoju nezavisnost. Odvjetnik se ne smije prihvatiti poslova koji nisu spojivi s njegovim pozivom i koji bi mogli štetiti njegovoj nezavisnosti i dobrom glasu te ča-sti i ugledu odvjetništva. Suradnja s nadripisarima u suprotnosti je s dostojanstvom odvjetni-ka. Obavljanje poslova, koje prema propisima smiju obavljati samo odvjetnici, odvjetnik ne smi-je prenijeti na osobe koje za to nisu ovlaštene. Odvjetnik ne smije otkloniti preuzimanje pravnog slučaja koji mu je dodijelilo nadležno tijelo. Odvjetnik ne smije ugovoriti kao nagradu predmet ili dio predmeta iz spora koji mu je povjeren na zastupanje osim kada je to dopušteno Tarifom o na-gradama i naknadi troškova za rad odvjetnika9. Odvjetnik ne smije isticati svoju prijašnju službu ili dužnost za pribavljanje stranaka, niti na bilo koji način podupirati stranku u uvjerenju da joj zbog toga može uspješnije pružiti traženu pravnu pomoć. Odvjetnik treba obnavljati, proširiva-ti i usavršavati svoju pravnu i opću naobrazbu. Odvjetnik smije proširivati svoj krug djelovanja samo sredstvima koja su u skladu s čašću i ugledom odvjetništva. Protivi se časti i ugledu odvjet-ništva svaka nelojalnost u poslovanju, a osobito: pribavljanje stranaka putem ponuda, posredni-ka ili reklama10; prepuštanje trećim osobama bianco-punomoći ili reklamnog materijala; surad-

pridržavati pri obavljanju svoje profesije”, Veić P., Etički kodeks hrvatske policije, Policija i sigurnost, Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Hrvatske, broj 3, Zagreb 1996., str. 219.

9 Tarifa o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, NN 142/12.

10 „Odvjetnik je u prvom redu dužan savjesno štititi, braniti i zastupati prava i interese svog klijenta svim zakonom dopuštenim sredstvima. Odvjetnik to čini na igralištu koje se zove sudnica u kojoj postoje pravila postupanja, a ne u novinama i televizijskim emisijama. (…) Pojave nedopuštenog reklamiranja nisu taksativno određene već će se nedopuštenim reklamiranjem ocijeniti svako ponašanje odvjetnika koje za cilj nema zaštitu interesa vlastitog klijenta, već samoisticanje i reklamu. (…) Prema načelnim stavovima Disciplinskog suda HOK-a prilikom ocjene radi li se o nedopuštenom reklamiranju, načelni stav suda jest taj da se svako pojavljivanje odvjetnika u javnosti koje ima za cilj ostvarivanje boljih poslovnih rezultata u obavljanju odvjetništva smatra nedopuštenim reklamiranjem, a osobito je nedopustivo: a) isticanje i javno govorenje o postignutim uspjesima u ranijim postupcima i zastupanjima, b) javno iznošenje imena klijenata koje zastupa ili je zastupao, c) javno isticanje, pokazivanje i govorenje o svojoj imovini i prihodima i svako drugo naglašavanje imovinske uspješnosti, d) isticanje ranije profesije koju je obavljao prije odvjetništva, a odnosi se na pravne poslove koje sada obavlja, e) isticanje nagrade i priznanja o uspješnosti na profesionalnom planu, f) samoisticanje, te podcjenjivanje rada i uspješnosti drugih odvjetnika, pa i samim naglašavanjem svoje uspješnosti.“, Jedvaj Peterlin Lj. i Župić A., Reklamiranje u odvjetništvu sa stajališta disciplinskog sudovanja, Odvjetnik, Zagreb, 2012., str. 41.-42.

„(…) dostojno je odvjetništva pribavljati stranke svojim predanim radom, stručnošću, povjerenjem, poštenjem i drugim ljudskim kvalitetama, a nikako reklamom, oglasima, javnim istupima, koji imaju značenje reklame, samohvalom i sličnim radnjama jer



264 265

4. sTRAnke U DIscIPLInskoM PosTUPkU

U disciplinskom postupku za teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva, stranke su: dis-ciplinski okrivljenik (odvjetnik ili odvjetnički vježbenik) i disciplinsko tužiteljstvo, dok je u po-stupku za lakšu povredu dužnosti i ugleda odvjetništva stranka disciplinski okrivljenik.

4.1. odvjetnik ili odvjetnički vježbenik

Disciplinski postupak može se voditi protiv odvjetnika ili odvjetničkog vježbenika. Protiv od-vjetnika kojemu je prestalo pravo na obavljanje odvjetništva odnosno odvjetničkog vježbenika kojemu je prestala vježba, mogu se izreći disciplinske mjere ako je postupak pokrenut prije nego što je doneseno rješenje o prestanku prava na obavljanje odvjetništva (čl. 95.st.1. i čl.111. Statuta).

4.2. Disciplinsko tužiteljstvo

Disciplinsko tužiteljstvo je neovisno tijelo Komore koje čine disciplinski tužitelj i njegovi za-mjenici. Disciplinsko tužiteljstvo predstavlja i njime rukovodi disciplinski tužitelj, a u slučaju nje-gove spriječenosti zamjenjuje ga zamjenik kojeg on odredi. Disciplinski tužitelj i njegovi zamjeni-ci su u svojemu radu neovisni te rade u skladu sa zakonom, Statutom Komore i Kodeksom odvjet-ničke etike, s time što su zamjenici disciplinskog tužitelja dužni postupati po njegovim uputama.

Disciplinsko tužiteljstvo: pokreće disciplinske postupke za teže povrede dužnosti i ugleda od-vjetništva, prikuplja činjenice i dokaze bitne za odlučivanje o osnovanosti disciplinskih prijava i o disciplinskoj odgovornosti disciplinskih okrivljenika, podiže optužnice za teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva, zastupa optužbe pred Disciplinskim sudom, podnosi žalbe protiv presuda Disciplinskog suda, daje odgovore i očitovanja te sudjeluje u postupcima u povodu izvanrednih pravnih lijekova, postupke zbog lakših povreda dužnosti i ugleda odvjetništva ustupa disciplin-skom vijeću (koje je dužno o predmetima meritorno odlučiti), odbacuje disciplinske prijave prije podizanja optužnica, predlaže Disciplinskom sudu opozive uvjetnih osuda, predlaže donošenje i ukidanje odluke o obustavi obavljanja odvjetništva, izvješćuje podnositelje disciplinskih prijava o odbačajima istih, obavlja ostale poslove predviđene zakonom i ovim Statutom.

Disciplinskog tužitelja i njegove zamjenike bira i razrješuje Skupština Komore (čl.32. i 33.st.1. Statuta).

5. DIscIPLInskA DjeLA

Odvjetnici i odvjetnički vježbenici odgovaraju za teže i lakše povrede dužnosti i ugleda od-vjetništva. Težom povredom smatrat će se osobito narušavanje ugleda odvjetništva kao samo-stalne i neovisne službe. Teža povreda je i svako narušavanje dužnosti, ugleda i Kodeksa odvjet-ničke etike koje ima teže značenje s obzirom na važnost ugroženog dobra, prirodu povrijeđe-ne dužnosti, visinu materijalne štete ili druge posljedice te s obzirom na okolnosti pod kojima je radnja izvršena ili propuštena. Lakša povreda je narušavanje dužnosti, ugleda i Kodeksa odvjet-

Uobičajeno je da se disciplinska djela,s obzirom na njihovu težinu, dijele na laka i teška, pa s tim u svezi u najvećem broju slučajeva postoji razlika u tijelima koja su nadležna za vođenje po-stupka i izricanje mjera u postupcima zbog lakih odnosno teških disciplinskih djela.

Odlučivanje o disciplinskoj odgovornosti odvjetnika i odvjetničkih vježbenika, ovisno o vr-sti disciplinske povrede i stupnju odlučivanja, je u nadležnosti disciplinskih vijeća, disciplinskog suda te Visokog disciplinskog suda.

3.1. Disciplinsko vijeće

Za lakše povrede dužnosti i ugleda odvjetništva odvjetnici i odvjetnički vježbenici odgovara-ju pred disciplinskim vijećem koje se sastoji od tri člana.

članove disciplinskih vijeća bira Upravni odbor Komore, odnosno Zbor između svojih člano-va. Izvršni odbor Komore ovlašten je pojedine predmete ustupiti na rješavanje disciplinskim vi-jećima zborova ako su ona osnovana13 (čl. 18.st.1.t.6., čl. 41.st.1.-2. i čl.95.st.3. Statuta).

3.2. Disciplinski sud

Disciplinski sud je neovisno tijelo Komore koje odlučuje o težim povredama dužnosti i ugle-da odvjetništva što ih počine odvjetnici i odvjetnički vježbenici. Disciplinski sud odlučuje i o žal-bama protiv odluka Disciplinskog vijeća donesenima u prvom stupnju.

Predsjednika, njegovog zamjenika i suce Disciplinskog suda bira i razrješuje Skupština Ko-more. Disciplinski su suci u sudovanju neovisni i sude po zakonu, Statutu i Kodeksu (čl.34., 35.st.1.,čl.36. i čl.95.st.2. Statuta).

3.3. viši disciplinski sud

Viši disciplinski sud neovisno je tijelo Komore, koje odlučuje o žalbama protiv odluka Disci-plinskog suda Komore donesenih u prvom stupnju. Predsjednika, njegova zamjenika i suce Vi-šeg disciplinskog suda bira i razrješava dužnosti Skupština Komore.

Radom Višega disciplinskog suda rukovodi njegov predsjednik, a u slučaju predsjednikove spriječenosti to čini njegov zamjenik. Viši disciplinski sud sudi u vijećima, koja se sastoje od predsjednika vijeća i dva člana. Sastav vijeća i redoslijed prema kojemu im se dodjeljuju predme-ti utvrđuje Viši disciplinski sud na početku svake godine svog mandata. Ako se postupak vodi protiv odvjetničkog vježbenika, jedan član vijeća mora biti odvjetnički vježbenik, kojega određu-je predsjednik Suda između pet odvjetničkih vježbenika, što ih za svaku tekuću godinu mandata Suda izabere Udruga odvjetničkih vježbenika u skladu sa svojim pravilima (čl.37., 38.st.1., čl.39. i 95.st.2. Statuta).

13 o osnivanju disciplinskih vijeća zborova vidi čl. 28. st.1.-2., čl.30.st.2. i 31.st.2. Statuta.



266 267

6. DIscIPLInske MjeRe

Disciplinske mjere jesu one propisane sankcije koje nadležno tijelo izriče disciplinskom okriv-ljeniku zbog počinjenog disciplinskog djela nakon provedenog disciplinskog postupka15.

Za teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva mogu se odvjetniku izreći ove mjere: ukor, novčana kazna, gubitak prava na obavljanje odvjetništva od šest mjeseci do pet godina,

gubitak prava na obavljanje odvjetništva u trajanju od 5 - 10 godina, trajni gubitak prava na obav-ljanje odvjetništva. Za teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva mogu se odvjetničkom vjež-beniku izreći ove mjere: ukor, brisanje iz imenika odvjetničkih vježbenika za vrijeme od šest mje-seci do tri godine, trajno brisanje iz imenika odvjetničkih vježbenika.

Za lakše povrede dužnosti i ugleda odvjetništva može se odvjetniku izreći opomena ili novča-na kazna, a odvjetničkom vježbeniku opomena.

Izvršenje mjere gubitka prava na obavljanje odvjetništva na određeno vrijeme, odnosno mje-re brisanja iz imenika odvjetničkih vježbenika na određeno vrijeme može se uvjetovati na vrije-me od šest mjeseci do dvije godine.

Visina i namjena novčanih kazni utvrđuje se Statutom Komore. Izrečena novčana kazna pla-ća se Komori. Pravomoćne odluke disciplinskih tijela Komore kojima su izrečene novčane kazne izvršne su isprave i Komora je ovlaštena tražiti njihovo prisilno izvršenje.

Disciplinski sud može presudom odlučiti da se pravomoćna odluka donesena u postupku pro-tiv odvjetnika objavi u glasilu Komore. Nakon pravomoćnosti oslobađajuće presude, odvjetnik protiv kojega se vodi disciplinski postupak ima pravo tražiti da se u glasilu Komore objavi presu-da kojom je oslobođen.

Pri određivanju disciplinske mjere za težu povredu dužnosti i ugleda odvjetništva, Disciplin-ski sud uzima u obzir sve okolnosti o kojima ovisi vrsta i visina kazne, a osobito štetne posljedice koje su nastale, iz kojih je pobuda teža povreda izvršena te prijašnja disciplinska osuđivanost16. Pri izricanju novčane kazne uvažavaju se i imovinske prilike disciplinski okrivljenog.

O pravomoćnim presudama Disciplinskog suda, kojima je odvjetniku izrečena disciplinska mjera gubitka prava na obavljanje odvjetništva i odvjetničkom vježbeniku mjera brisanja iz Ime-nika odvjetničkih vježbenika, Komora će obavijestiti županijski, trgovački i općinski sud na po-dručjima kojih je odvjetnik imao sjedište ureda ili pisarnice u kojoj je radio, odnosno odvjetnički vježbenik obavljao svoju vježbu. Disciplinski sud, odnosno Disciplinsko vijeće, dužno je pravomoćne i izvršne odluke

15 benković disciplinske kazne dijeli na: moralne (koje pogađaju samo ugled zaposlenika), profesionalne (koje pogađaju položaj zaposlenika u radnom odnosu) i novčane (koje pogađaju imovinu, odnosno prihode zaposlenika)., benković b., Disciplinska odgovornost državnih službenika u pravu Republike Hrvatske i pravu bosne i Hercegovine (magistarski rad), Osijek 2010., str.77.

16 „Imajući u vidu sve okolnosti (olakšavajuće i otežavajuće) disciplinskog djela, subjektivne i objektivne prirode, radniku treba izreći mjeru primjerenu težini povrede i posljedica, kao i ličnosti počinitelja (stupanj odgovornosti, ponašanje prije i poslije učinjene povrede i sl.).“, Simonović D., Individualizacija disciplinske mjere, Pravo i privreda, br. 5-8., beograd, 2001., str. 282.

“Izbor mjere u osebujnomu slučaju pokorava se načelu srazmjernosti, te nije, dakle, usmjeren samo s razlozima koji se odnose na subjektivne okolnosti skrivljene povrede ili na opću predostrožnost, nego i s interesom, objektivnim, što ga javno – pravno tijelo imade vrhu toga da uspostavi naspram javnosti odnošaj povjerenja što bi ga se bilo poljuljalo s nedisciplinom, da na neki način obdržava i obdrži integritet nesmetanog odvijanja djelatnosti javno – pravnih tijela ili slobodne profesije u pitanju; npr. državni službenik obvezan je čuvati ugled službe, odvjetnik je obvezan obdržavati i staleški ugled svoje profesije.”, babac b., Upravno pravo, Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 2004., str. 927.

Njemački Savezni disciplinski zakon, bundesgesetzblatt IS 1510/2001, 160/2009, 2554/11, 3154/13, 3386/13, www.juris.de , paragrafom13.st.1., propisuje da se disciplinska mjera određuje prema težini povrede službene dužnosti, da na prikladan način mora biti uzeta u obzir osobnost državnog službenika, te mora biti uvaženo u kojoj mjeri je državni službenik zlouporabio povjerenje poslodavca ili zajednice.

ničke etike koje je lakšeg značenja. Statutom Komore utvrđuje se što se smatra težom povredom dužnosti, ugleda i Kodeksa odvjetničke etike (čl. 71. ZO-a).

5.1. Teža povreda dužnosti i ugleda odvjetništva

Teža povreda dužnosti i ugleda odvjetništva postoji: 1. ako odvjetnik unatoč zakonskim smet-njama ishodi upis u Imenik odvjetnika, 2. ako počini kazneno djelo koje dovodi u pitanje njego-vu dostojnost za daljnje obavljanje odvjetništva, 3. ako tijekom obustave odvjetništva obavlja od-vjetničke poslove ili ako tu mjeru ne poštuje na bilo koji način, 4. ako protivno zakonu i ovlasti-ma koje ima u zastupanju stranke posreduje kod određenih tijela ili pravnih osoba koje obavlja-ju javnu službu, ili ako istupa nedostojno i protivno ovlastima, 5. ako nesavjesno obavlja odvjet-ničke poslove ili nestručno zastupa stranku, 6. ako nesavjesno obavlja poslove oko preuzimanja odvjetničkog ureda, 7. ako povrijedi dužnost čuvanja odvjetničke tajne, 8. ako protivno propisi-ma traži i prima nagradu od stranke koju je bio dužan zastupati besplatno, ili ako traži nagra-du veću nego što je propisano Tarifom, 9. ako nesavjesno vodi materijalno poslovanje stranke, a napose ako stranci bez opravdana razloga ne položi obračun ili joj ne isplati novac čim ga za nje-zin račun primi, 10. ako na javnoj dražbi, na kojoj zastupa vjerovnika, kupi sebi ili svojim srod-nicima stvari koje se prodaju ili to učini za druge osobe protivno nalozima i interesima zastupa-ne stranke, 11. ako traži ili pribavlja stranke na nedostojan način ili ako potpomaže nadripisar-stvo tako što potpisuje podneske nadripisara, 12. ako postupa suprotno odredbama Pravilnika o odvjetničkim internetskim stranicama14, 13. ako protivno Zakonu o odvjetništvu ili ovom Sta-tutu drži drugu pisarnicu izvan sjedišta svog ureda, 14. ako ne obavlja materijalne obveze, koje proistječu iz članstva u Komori, duže od tri mjeseca, 15. ako teže povrijedi zakonske obveze pre-ma vježbeniku koji je kod njega na vježbi, ili ako mu omogući fiktivno obavljanje prakse, 16. ako teže povrijedi svoje dužnosti u tijelima upravljanja ili prema tijelima Komore, 17. ako u roku od 15 dana od primitka prijave pojedine stranke protiv njega, odnosno od primitka obavijesti disci-plinskog tužitelja, ne podnese nadležnom tijelu Komore očitovanje, odnosno izjavu da se ne želi poslužiti pravom obrane, 18. ako preseli odvjetnički ured ili pisarnicu protivno odredbama Zako-na o odvjetništvu ili ovog Statuta, ili ako u roku ne obavijesti Komoru o promjeni sjedišta ili ime-na odvjetničkog ureda ili pisarnice, 19. ako teže povrijedi odredbe Zakona, ovog Statuta ili Ko-deksa odvjetničke etike o radu zajedničkoga odvjetničkog ureda, odvjetničkog društva ili o pove-zivanju odvjetničkih ureda.

Težom povredom ugleda odvjetništva smatra se i ponašanje i rad odvjetnika u privatnom ži-votu, ako se tim ponašanjem i radom narušava ugled odvjetništva.

Osim u navedenim slučajevima, teža povreda dužnosti i ugleda odvjetništva odvjetničkog vježbenika osobito postoji: 1. ako stvarno ne obavlja vježbu u odvjetničkom uredu, 2. ako teže po-vrijedi svoje zakonske obveze prema odvjetniku kod kojega je na vježbi

3. ako odvjetničke poslove obavlja samostalno i za svoj račun (čl. 96.-98. Statuta).

14 Pravilnik o web stranici odvjetnika (od 14.02.2009.), www.hok-cba.hr



268 269

ugled odvjetništva. Disciplinsko tužiteljstvo pokrenut će disciplinski postupak na zahtjev Uprav-nog odbora, Izvršnog odbora, predsjednika Komore, Disciplinskog vijeća ili ministra pravosuđa.

Nakon zaprimanja disciplinske prijave, Disciplinsko će ju tužiteljstvo, i prije dostavljanja prijavlje-nome na očitovanje, odbaciti ako je: nerazumljiva; nepotpisana; neobrazložena; nerazvidno odnosi li se na lakšu ili težu povredu dužnosti i ugleda odvjetništva. U slučaju da je prijava nepotpisana ili ne-obrazložena, Disciplinsko tužiteljstvo će pokrenuti disciplinski postupak, ako iz disciplinske prijave proizlazi osnova sumnje o počinjenju teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva.

Obavijest o odbačaju disciplinske prijave, koja ne mora biti obrazložena, dostavit će se njezi-nu podnositelju, ako je to moguće i prijavljenom odvjetniku, zajedno s disciplinskom prijavom. Protiv obavijesti o odbačaju disciplinske prijave nije dopušten pravni lijek, niti je moguće preu-zeti disciplinski progon pred tijelima Komore.

Ako Disciplinsko tužiteljstvo disciplinsku prijavu ne odbaci, pokrenut će disciplinski postu-pak dostavljanjem disciplinske prijave sa svim prilozima prijavljenome s pozivom da se na pri-javu pisano očituje u roku od 15 dana, uz upozorenje da u slučaju neočitovanja u rečenom roku čini težu povredu dužnosti i ugleda odvjetništva. Ako se ukaže potreba za dodatnim obrazlože-njem prijave ili za očitovanjem prijavitelja, Disciplinsko tužiteljstvo će pozvati prijavitelja da pri-javu dodatno obrazloži ili da se očituje u roku ne kraćem od trideset dana, te će ga u tom pozivu upozoriti da će, ako ne udovolji pozivu u naznačenom roku, odbaciti prijavu. Disciplinsko tuži-teljstvo je ovlašteno, ako to ocijeni potrebnim, poduzimati i druge radnje kako bi utvrdilo činje-nice od značenja za donošenje odluke, osobito tražiti zamolbeno provođenje prethodnih radnji na području pojedinog odvjetničkog zbora od člana tog zbora kojeg je za svako mandatno razdo-blje Disciplinskog tužiteljstva odredio Upravni odbor zbora, zahtijevati dostavljanje dokumen-tacije od trećih osoba i tijela s javnim ovlastima i dr. Nakon što Disciplinsko tužiteljstvo na opi-sani način provjeri navode prijave, odbacit će disciplinsku prijavu obrazloženom obaviješću, ako: utvrdi da nema dokaza o postojanju osnovane sumnje da je disciplinski okrivljenik počinio lak-šu ili težu povredu dužnosti ili ugleda odvjetništva; postoje druge okolnosti koje isključuju kriv-nju ili disciplinski progon, a osobito ako je nastupila zastara disciplinskog progona ili je već ranije odlučeno o istoj stvari. Obavijest o odbačaju disciplinske prijave, dostavit će se podnositelju dis-ciplinske prijave. Protiv obavijesti o odbačaju disciplinske prijave nije dopušten pravni lijek, niti je moguće preuzeti disciplinski progon pred tijelima Komore.

Ako Disciplinsko tužiteljstvo, nakon što provede potrebne radnje, utvrdi da je riječ o lakšim povredama dužnosti i ugleda odvjetništva, predmet ustupa na rješavanje Disciplinskom vijeću, a ako utvrdi da je riječ o težoj povredi dužnosti i ugleda odvjetništva, podiže optužnicu. Optužni-ca sadrži: ime i prezime disciplinskog okrivljenika, adresu sjedišta ureda, osobni identifikacijski broj, datum upisa u Imenik odvjetnika ili Imenik odvjetničkih vježbenika, podatke o disciplin-skoj osuđivanosti unazad 5 godina; činjenični opis djela iz kojega proizlaze obilježja teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva, vrijeme počinjenja disciplinske povrede te ostale okolnosti koje su potrebne da se povreda što točnije odredi; zakonski naziv teže povrede dužnosti i ugleda od-vjetništva, s navođenjem odredaba Zakona o odvjetništvu, Statuta odvjetničke komore i Kodek-sa odvjetničke etike koji se imaju primijeniti; prijedlog o dokazima koje treba izvesti na raspravi uz naznaku imena svjedoka i vještaka, spisa koje treba pročitati i predmeta koji služe za utvrđi-vanje činjenica; disciplinsku mjeru čije se izricanje predlaže; obrazloženi prijedlog za objavu pre-sude u glasilu „Odvjetnik“; kratko obrazloženje u kojemu će se navesti i opisati činjenice na koji-ma se optužba temelji (čl.104.-108. Statuta).

donesene u disciplinskom postupku bez odgode s klauzulama pravomoćnosti i izvršnosti dostaviti sucu izvršenja na izvršenje17.Izvršenje disciplinske mjere zastarijeva za šest mjeseci od dana pravomoćnosti rješenja kojim je izrečena disciplinska mjera, odnosno od dana isteka roka na koji je izvršenje disciplinske mjere odgođeno. Zastara izvršenja kazne nastupa u svakom slučaju kad protekne dvostruki rok predviđen za zastaru izvršenja kazne (čl.72.-73., 77., 79.st.3., 100.-101. i 103. ZO-a i čl. 150. st.1. i 151. st.2. Statuta).

6.1. Izvješća o radu disciplinskog suda komore za razdoblje od 04.06.2011. do 24.05.201318.

U razdoblju od 4.06.2011. do 11.06.2012. disciplinski sud je riješio 4 predmeta iz 2007. (u sva 4 predmeta postupak je obustavljen zbog nastupa apsolutne zastare), 5 predmeta iz 2008. (3 pred-meta su obustavljena zbog apsolutne zastare, a u 2 predmeta je izrečena mjera ukora), 5 pred-meta iz 2009. (u po 1 predmetu je donesena oslobađajuća odluka odnosno postupak je obustav-ljen zbog nastupa apsolutne zastare, dok je u 3 predmeta izrečena novčana kazna), 19 predmeta iz 2010. (1 predmet je vraćen disciplinskom tužitelju, u 5 predmeta postupak je obustavljen radi apsolutne zastare, u 3 predmeta je donesena oslobađajuća odluka, u 8 predmeta je izrečena nov-čana kazna, dok su u po 1 predmetu izrečene mjere ukora i bezuvjetnog gubitka prava na obavlja-nje odvjetništva), 62 predmeta iz 2011. (optužba je odbijena u 2 predmeta, postupak je obustav-ljen zbog apsolutne zastare u 16 predmeta, oslobađajuća odluka je donesena u 8 predmeta, sud je izrekao mjeru ukora u 11 predmeta, novčanu kaznu u 19 predmeta i bezuvjetni gubitak prava na obavljanje odvjetništva u 6 predmeta), 2 predmeta iz 2012. (u po 1 predmetu je odbačen pri-jedlog za povrat u prijašnje stanje odnosno odbijen je zahtjev za naknadu troškova postupka).

U razdoblju od 07.07.2012. do 24.05.2013. disciplinski sud je riješio 4 predmeta iz 2009. ( u po 1 predmetu donio je oslobađajuću odluku odnosno obustavio je postupak radi apsolutne zastare, a u 2 predmeta je izrekao ukor), 7 predmeta iz 2010. (2 postupka je obustavio, 1 predmet je vraćen disciplinskom tužitelju, u 1 predmetu je donio oslobađajuću odluku, a u tri predmeta je izrekao novčane kazne), 26 predmeta iz 2011. (u 7 predmeta je donio oslobađajuću odluku, a u 1 predme-tu je optužba odbijena, dok je izrekao ukor u 7 predmeta, novčanu kaznu u 9 predmeta i mjeru uvjetnog gubitka prava na obavljanje odvjetništva u 2 predmeta), 22 predmeta iz 2012. (u 1 pred-metu je obustavio postupak, odbio je optužbu u 4 predmeta: 1 put zbog zastare, a 3 puta zbog odustajanja disciplinskog tužitelja, donio je 2 oslobađajuće odluke, ukor je izrekao u 8 predme-ta, novčanu kaznu u 6 predmeta i mjeru bezuvjetnog gubitka prava na obavljanje odvjetništva u 1 predmetu). U 2013. (do 24.05.2013.) sud je zaprimio 45 novih predmeta.

7. Pokretanje disciplinskog postupka

Disciplinski postupak protiv odvjetnika ili odvjetničkog vježbenika pokreće Disciplinsko tu-žiteljstvo po službenoj dužnosti ili na temelju disciplinske prijave da su povrijeđeni dužnost i

17 detaljne odredbe o izvršenju disciplinskih mjera sadrže čl. 149.-150. Statuta

18 Izvješća o radu disciplinskog suda Komore, za razdoblje od 04.06.2011. do 11.06.2012., te za razdoblje od 07.07.2012. do 24.05.2013., sačinjena po predsjedniku Disciplinskog suda Komore, autorima je mail-om dostavio poslovni tajnik Komore, gdin. D. Horvat, dana 23.01.2014.



270 271

8. PosTUPAk PReD DIscIPLInskIM sUDoM

Precizna regulacija disciplinskog postupka osigurava strankama jasnu poziciju u postupku odnosno stranke tada znaju koje se točno odredbe i na koji način primjenjuju u postupku što onemogućuje bilo kakvu arbitrarnost21.

U disciplinskom postupku protiv odvjetnika ili odvjetničkog vježbenika na odgovarajući na-čin primjenjuju se odredbe kaznenog materijalnog i postupovnog zakonodavstva22, ako nije dru-gačije određeno Statutom ili drugim općim aktom Komore donesenim sukladno ZO-u i Statu-tu23 (čl. 76. ZO-a).

Predsjednik vijeća Disciplinskog suda, nakon što primi optužnicu, saziva Disciplinsko vije-će, u sastav kojega uz predsjednika vijeća ulaze i dva suca. Disciplinsko vijeće: 1. obustavlja po-stupak, ako utvrdi da djelo koje je predmet optužbe nije teža povreda dužnosti, ili ugleda odvjet-ništva ili da postoje okolnosti koje isključuju disciplinsku odgovornost, ili da nema dovoljno do-kaza da je disciplinski okrivljenik osnovano sumnjiv da je počinio povredu koja je predmet op-tužbe, 2. ustupa predmet Disciplinskom vijeću Upravnog odbora Komore, odnosno Odvjetnič-kog zbora, ako smatra da se radi o lakšoj povredi ugleda i dužnosti odvjetništva, 3. vraća optuž-nicu Disciplinskom tužiteljstvu sa zahtjevom da dopuni optužnicu ako ustanovi da je ta dopuna potrebna, 4. može odlučiti da se postupak prekine do pravomoćnog završetka kaznenog postup-ka ako je protiv disciplinskog okrivljenika pokrenut kazneni postupak za isto djelo, 5. odlučuje o ukidanju odluke Izvršnog odbora Komore o obustavi obavljanja odvjetništva24 iz čl. 23. st. 1. t. 3. i 4. Statuta; tu odluku može ukinuti prije održavanja disciplinske rasprave, kao i tijekom samog postupka, a najkasnije u odluci o optužbi. Osim u slučaju vraćanja optužnice radi dopune, Vije-će dostavlja rješenje okrivljeniku i Disciplinskom tužiteljstvu. Protiv takvog rješenja, osim kada se radi o ustupanju Disciplinskom vijeću, Disciplinsko tužiteljstvo može izjaviti žalbu Višem dis-ciplinskom sudu Komore.

Ako vijeće Disciplinskog suda ustanovi da su za to ispunjeni uvjeti, predsjednik vijeća Dis-ciplinskog suda zakazuje disciplinsku raspravu. Rasprava se provodi u sjedištu Hrvatske odvjet-

21 “Disciplinski postupak nema samo funkciju zaštite interesa poslodavca, nego i navodnom počinitelju disciplinskog prijestupa osigurava pravnu zaštitu od moguće samovolje i pristranosti poslodavca.”, Krašovec D., Pogodba o zaposlitvi in odgovornost za delovne obveznosti,

www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/UA/ucna_gradiva/2.podrocje/Pogoda_o_zaposlitvi_in_odgovornost_za_delovne_obveznosti.pdf , str. 27.;

Preporuke za disciplinski postupak koje je prihvatila Opća skupština xVII. Međunarodni kongres za kazneno pravo održanog u organizaciji Međunarodnog udruženja za kazneno pravo (AIDP) u Pekingu (Kina) od 12. do 19. rujna 2004.g, vidi u: Cvjetko b. i dr., xVII. Međunarodni kongres za kazneno pravo (Međunarodno udruženje za kazneno pravo, AIDP), Peking, 12. do 19.09.2004. godine, Hrvatski ljetopis za kaznene znanosti i praksu, Hrvatsko udruženje za kaznene znanosti i praksu, vol. 12., br. 1/2005, Zagreb, 2005., str. 246-248.

22 „Izraz «odgovarajuće» znači što dosljednije, što adekvatnije nekome ili nečemu s čim se dovodi u vezu ili u odnos. Otuda, zakonsko pravilo bi glasilo: u disciplinskom postupku primjenjivat će se što dosljednije ili što adekvatnije načela krivičnog postupka.“, Ilijić, S., Disciplinsko procesno pravo javnih službenika u tranziciji, Pravni život br. 10., beograd, 2004., str. 834.;

„U disciplinskom postupku u pravilu ne dolazi do opasnosti kršenja ljudskih prava u opsegu u kojem je to moguće u kaznenom postupku. Osim toga, posljedice disciplinskog postupka bitno su drugačije nego posljedice kaznenog postupka. Stoga je primjena ZKP-a u disciplinskom postupku samo supsidijarna (…) Supsidijarna primjena ZKP-a u disciplinskom postupku znači da se odredbe ZKP-a primjenjuju sukladno prirodi disciplinskog postupka, što znači da se ne moraju primjenjivati uvijek, niti se moraju primjenjivati doslovno.“, Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-4781/2005 od 12. studenoga 2007., www.usud.hr

23 U pitanjima postupka, glede onoga što nije uređeno Statutom, na odgovarajući način se primjenjuju odredbe ZKP-a koje uređuju skraćeni postupak, osim odredbi koje se odnose na postupak pred optužnim vijećem, potvrđivanje optužnice i sastavljanje raspravnog spisa, te se na odgovarajući način primjenjuju i odredbe koje uređuju postupak opoziva uvjetne osude ( čl. 148. Statuta).

24 Izvršni odbor Komore je ovlašten donijeti odluku o obustavi obavljanja odvjetništva temeljem čl. 23. st.1. t. 3. i 4. Statuta

O zahtjevu za pokretanje disciplinskog postupka protiv odvjetnika iz druge države članice Europske unije, koji je upisan u imenik stranih odvjetnika, disciplinski tužitelj obavijestit će nad-ležno tijelo u matičnoj državi tog odvjetnika. Disciplinski sud dužan je nadležnom tijelu odvjet-nikove matične države omogućiti sudjelovanje u postupku s prijedlozima za pomoć (korist, obra-nu) odvjetniku. Disciplinska kazna i izrečena mjera koja ograničava odvjetniku obavljanje od-vjetničkog zanimanja može se primijeniti samo u Republici Hrvatskoj. Ako nadležno tijelo od-vjetnikove matične države privremeno ili trajno odvjetniku zabrani obavljanje odvjetničkog po-ziva, učinak takve odluke o zabrani obavljanja odvjetničkog poziva ima i u Republici Hrvatskoj. Disciplinski postupak protiv odvjetnika iz druge države članice Europske unije, koji je upisan u imenik stranih odvjetnika, odnosi se i na odvjetnike koji obavljaju odvjetnički poziv pod nazivom odvjetnik u bilo kojoj drugoj državi članici Europske unije.

Postupak pred Disciplinskim tužiteljstvom provodi se prema odredbama koje propisuje Sta-tut, a glede onoga što nije uređeno Statutom, na odgovarajući način se primjenjuju odredbe ZKP-a koje uređuju skraćeni postupak (čl.74.a. ZO-a i čl.148. Statuta).

7.1. Privremena obustava obavljanja odvjetništva

Odvjetniku protiv kojeg je pokrenut disciplinski postupak zbog teže povrede odvjetničke dužnosti i ugleda odvjetništva može se rješenjem Izvršnog odbora Komore obustaviti obavljanje odvjetništva do okončanja disciplinskog postupka. U ovom slučaju Komora postavlja privreme-nog preuzimatelja ureda, ako odvjetnik ne dogovori s drugim odvjetnikom zamjenu (supstitu-ciju) i o tome obavijesti Komoru. Vrijeme privremene obustave obavljanja odvjetništva uračuna-va se u izrečenu kaznu vremenskog gubitka prava na obavljanje odvjetništva (čl.53.st.2., 54.st.3.i čl.55. ZO-a i čl.23.st.1.t.3. Statuta).

Obustavljanje prava na obavljanje odvjetništva do okončanja disciplinskog postupka oprav-dana je mjera zbog zaštite profesionalnog integriteta struke i zbog zaštite interesa odvjetničkih stranaka, kao i radi efikasne provedbe disciplinskog postupka, a slične mjere udaljenja iz službe propisane su i za suce, državne odvjetnike, policijske službenike i dr19. Po svojoj prirodi privreme-na obustava obavljanja odvjetništva nema karakter kazne već je samo provizorno i zaštitno sred-stvo u interesu određene službe20. Ovime odvjetnik ne gubi svoje svojstvo – on i dalje ostaje od-vjetnik, jedino ne smije obavljati odvjetničke poslove.

19 čl.73. Zakona o državnom sudbenom vijeću, NN, 116/10., 57/11., 130/11., 13/13., 28/13. (u daljnjem tekstu ZDSV); čl. 173. Zakona o državnom odvjetništvu, NN 76/09., 153/09., 116/10., 145/10., 57/11., 130/11., 72/13. (u daljnjem tekstu: ZODO); čl. 112. Zakona o policiji, NN 34/11., 130/12. (u daljnjem tekstu ZOP).

Obustavljanje prava na obavljanje odvjetništva koja se vezuje za donošenje odluke u kaznenom predmetu (čl. 53.st.2. ZO-a) može odvjetniku stvoriti značajnu štetu ako postupak pred sudom dugo traje (tako je prvostupanjski kazneni postupak protiv odvjetnice iz Dubrovnika trajao 5 godina i 7 mjeseci od njezine suspenzije, „Dubrovačka odvjetnica Ana birimiša oslobođena krivnje“ (članak objavljen 12.07.2012.), http://www.slobodnadalmacija.hr/Crna-kronika/tabid/70/.../Default.aspx ,uvid ostvaren 31.01.2014.), a po završetku kaznenog postupka odvjetnik protiv kojeg se postupak vodi bude oslobođen optužbe.

20 “Opće značajke suspenzije jesu legalitet, privremenost, represivnost, preventivnost i akcesornost.“, bolanča D., Posebnosti suspenzije pomoraca u hrvatskom radnom i pomorskom pravu, Pravo u gospodarstvu, svezak 11-12, Hrvatsko udruženje pravnika u gospodarstvu, Zagreb 1995., str. 828.;

Udaljenje treba razlikovati od disciplinske mjere, pošto se određuje dok vlada presumpcija nevinosti, dakle, prije nego što se utvrdi odgovornost radnika za nastanak uzroka.“, Ivošević Z., Radno pravo, beograd, 2005., str.254.



272 273

ovlaštenim sudskim vještacima28, pribavu isprava, te prema potrebi i svega drugoga što može biti od koristi za dokazivanje važnih činjenica29. Disciplinski tužitelj je dužan izvođenje dokaza na ko-jima temelji optužnicu predložiti već u optužnici, a disciplinski okrivljenik u odgovoru na optuž-nicu. O prijedlozima za izvođenje dokaza odlučuje vijeće Disciplinskog suda većinom glasova, a troškove izvođenja dokaza snosi ona stranka koja ih je predložila, s time da troškove dokazivanja po prijedlogu disciplinskog tužitelja, predujmljuje i snosi Hrvatska odvjetnička komora. Neće se izvoditi dokazi koji nisu predloženi u optužnici, odnosno u odgovoru na optužnicu. Dokazi o či-njenicama za koje su stranke saznale tijekom postupka, mogu se predlagati nakon podizanja op-tužnice, odnosno nakon davanja odgovora na optužnicu do zaključenja rasprave i izvesti se na ra-spravi. Sud je ovlašten izvoditi i dokaze koji nisu predloženi, ili od kojih je predlagatelj odustao, samo ako smatra da ti dokazi upućuju na postojanje razloga isključenja protupravnosti ili kriv-nje, ili na činjenicu o kojoj ovisi odluka o disciplinskim sankcijama.

Nakon završetka dokaznog postupka, završne govore iznijet će disciplinski tužitelj, brani-telj, ako ga disciplinski okrivljenik ima, te sam disciplinski okrivljenik, nakon čega će predsjed-nik vijeća Disciplinskog suda zaključiti raspravu te nakon tajnog vijećanja i glasovanja, većinom glasova članova Vijeća izreći presudu. Presuda se može odnositi samo na osobu koja je optuže-na i samo na disciplinsku povredu koja je predmet optužbe sadržane u podnesenoj, odnosno na raspravi izmijenjenoj ili proširenoj optužnici. Disciplinski sud nije vezan za prijedloge disciplin-skog tužitelja o pravnoj ocjeni djela. Disciplinski sud temelji presudu samo na činjenicama i do-kazima koji su izvedeni na raspravi.

Nakon zaključenja rasprave i provedenog vijećanja, vijeće Disciplinskog suda donosi i objav-ljuje presudu kojom se: 1. disciplinski okrivljenik proglašava krivim, 2. disciplinski okrivljenik oslobađa od optužbe ako se utvrdi da djelo koje je predmet optužbe nije teža povreda dužnosti i ugleda odvjetništva, ili ako postoje okolnosti koje isključuju disciplinsku odgovornost, ili ako nema dokaza da je izvršio povredu, ili se utvrdi da nije izvršio povredu,

3. optužba odbija ako disciplinski tužitelj odustane od optužnice, ili ako se utvrdi da je nastu-pila zastara disciplinskog progona, ili je o istoj stvari već pravomoćno odlučeno.

Presuda kojom se disciplinski okrivljenik proglašava krivim sadrži: činjenični i pravni opis djela za koje se proglašava krivim, uz naznaku činjenica i okolnosti koje čine težu povredu duž-

suđenje u odnosu na nemogućnost neposrednog saslušanja svjedoka, Informator br. 5445, Novi informator, Zagreb, 2011., str. 15.-16.; Juras D., Mogućnost očitovanja o pisanom iskazu svjedoka kao uvjet pravičnog suđenja, Informator br. 6147, Inženjerski biro, Zagreb 2013., str.17.-18.

28 detaljne odredbe o pozivanju i saslušanju svjedoka i vještaka sadržane su u čl. 116.-119. Statuta

29 S obzirom na to da se odredbe Zakona o kaznenom postupku, NN 152/08., 76/09., 80/11., 121/11., 91/12., 143/12., 56/13. (u daljnjem tekstu: ZKP), primjenjuju odgovarajuće, nema zapreka da se u disciplinskom postupku koriste i dokazi čije korištenje u kaznenom postupku nije dopušteno, u prvom redu službena bilješka o razgovoru s određenom osobom („...službene bilješke u fazi njihova nastanka nisu nezakonito pribavljeni materijali ni s aspekta potencijalnog budućeg kaznenog postupka, niti s aspekta disciplinskog postupka. Oni postaju nezakonit dokaz tek ako se koriste u kaznenom postupku. Njihovo korištenje u druge (zakonite) svrhe nije zabranjeno.”, Ustavni sud, U-III-691/2004. , www.usud.hr )ili pak zapisnik o uzimanju izjave osobe protiv koje je podnesen zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka ili svjedoka koji je sačinjen od strane policijskih službenika, suca istrage, na raspravi u upravnom ili sudskom postupku („Upotreba iskaza dobivenih tijekom policijskih izvida i sudske istrage u svrhu dokazivanja sama po sebi nije protivna stavcima 1. i 3. (d) članka 6., uz uvjet da je poštivano pravo na obranu.“, presuda Europskog suda za ljudska prava u predmetu Vanjak protiv Hrvatske od 14. siječnja 2010., Zahtjev br. 29889/04, www.pravosudje.hr), a na okolnosti (činjenice) koje su pravno relevantne za rješavanje o disciplinskoj odgovornosti. U disciplinskom postupku nije moguće koristiti dokaze pribavljene posebnim dokaznim radnjama, koje se mogu provoditi uz odobrenje suca istrage i to samo za određena kaznena djela. Rezultati takvih dokaznih radnji mogu se koristiti samo u kaznenom postupku, a cjelovita snimka, zapis i dokumentacija se čuvaju zapečaćeni u državnom odvjetništvu. Iz ovoga proizlazi da se rezultati posebnih dokaznih radnji ne mogu koristiti u nekom drugom, pa tako ni u stegovnom postupku (čl.332., 331.st.1., 335.st.6. i 338.st.1. ZKP-a), a to, primjerice, može biti prepreka utvrđivanju stegovne odgovornosti odvjetnika koji je stegovno prijavljen da je neovlašteno otkrio sadržaj (rezultat) posebnih dokaznih radnji koji mu je bio dostupan kao punomoćniku okrivljenika.

ničke komore u Zagrebu. Rasprava nije javna25. Na raspravu se pozivaju disciplinski tužitelj, dis-ciplinski okrivljenik, branitelj, a po potrebi svjedoci i vještaci. Disciplinski okrivljenik ima pra-vo izabrati branitelja. branitelj u disciplinskom postupku može biti samo odvjetnik. branitelj u disciplinskom postupku ne može biti predsjednik Višeg disciplinskog suda, njegov zamjenik i suci Višeg disciplinskog suda, predsjednik Disciplinskog suda, njegov zamjenik i suci Disciplin-skog suda, disciplinski tužitelj i njegovi zamjenici. Obrana po branitelju u disciplinskom postup-ku nije obavezna. Uz poziv na raspravu, disciplinskom okrivljeniku se dostavlja optužnica, te ga se upozorava kako ima pravo izabrati branitelja u disciplinskom postupku koji može biti samo odvjetnik te da u roku od osam dana od dana primitka optužnice može Disciplinskom sudu do-staviti odgovor na optužnicu. Disciplinski okrivljenik može se u odgovoru na optužnicu očitova-ti o optužnici i predložiti da se izvedu dokazi koji mu idu u korist. Poziv disciplinskom okrivljeni-ku mora se dostaviti tako da između dostave poziva i dana rasprave ostane dovoljno vremena za pripremu obrane, a najmanje 30 dana.

Rasprava se može održati u odsutnosti uredno pozvanog disciplinskog okrivljenika koji svoj izo-stanak nije opravdao, a pisano se očitovao na navode iz disciplinske prijave26 ili je dostavio pisani od-govor na optužnicu, ili ako iz njegovog ponašanja proizlazi da je njegov izostanak usmjeren na odugo-vlačenje postupka, ili očito bezrazložno izbjegava sudjelovati u postupku. Rasprava se može održati i u odsutnosti uredno pozvanog disciplinskog tužitelja, te branitelja okrivljenika.

Rasprava počinje čitanjem optužnice Disciplinskog tužiteljstva, nakon čega će se disciplin-skog okrivljenika upitati kakav stav zauzima prema optužnici, te će nakon toga biti pozvan da iznese svoju obranu, pri čemu će biti upozoren da nije dužan iznositi obranu te da se može bra-niti i šutnjom. U svrhu dokazivanja, disciplinski tužitelj, disciplinski okrivljenik i branitelj ima-ju pravo predlagati izvođenje dokaza saslušanjem svjedoka27, predlagati provedbu vještačenja po

25 Nikolić smatra kako je javnost suvišna i na usmenoj raspravi u disciplinskom postupku protiv državnih službenika, te ističe da bi nazočnost raspravi trebalo omogućiti samo državnim službenicima budući su oni jedini “u stanju da ista takva djela počine i samo oni mogu shvatiti i procijeniti greške optuženog državnog službenika. Zašto bi se tu miješala indiferentna javnost izvan službeničkog kruga, kada nikakvi opći interesi nisu povrijeđeni? Ukoliko je povreda dužnosti iz radnog odnosa ujedno i kazneno djelo, ta javnost će moći prisustvovati kaznenom pretresu.”, Nikolić G., Disciplinska odgovornost državnih službenika (magistarski rad), beograd 2008., str. 197.

26 Ustavni sud Republike Hrvatske je u Odluci U-III- 2620/2010 od 12.09.2013. , www.usud.hr , upozorio da bi se tumačenje prema kojem bi se smatralo da se stranka (okrivljeni) u disciplinskom postupku očitovala o zahtjevu, kada se po zaprimanju zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka izjasnila u pisanom podnesku da nije odgovorna za disciplinsku povredu, pritom ne dajući obrazloženje takvog stava niti se izjasnivši o dokazima u spisu, bio pretjerani formalizam tj. da se takvo izjašnjavanje ne može smatrati očitovanjem o zahtjevu.

27 Svjedoka treba, u pravilu, ispitati na način da se prijavljenom službeniku omogući da se sučeli s njim i da mu postavlja pitanja, bilo u fazi istrage povrede službene dužnosti, bilo na usmenoj raspravi u disciplinskom postupku ili u nekom drugom postupku (npr. kaznenom postupku koji se vodi povodom istog životnog događaja), ali je zakonito kao dokaz koristiti i pisane iskaze svjedoka: „29. U ovom predmetu Sud primjećuje da se utvrđenje odgovornosti podnositelja za disciplinski prekršaj temelji na nizu izjava danih policiji. Osobe koje su dale te izjave, osim podnositelja, nisu bile saslušane pred disciplinskim sudovima. S tim u svezi, Sud je utvrdio, u sklopu kaznenog postupka, da svi dokazi obično moraju biti izvedeni u prisutnosti optuženog. Ovo međutim ne znači da izjava svjedoka mora uvijek biti dana pred sudom da bi se priznala kao dokaz. Ono što je bitno da bi se osiguralo pravo na pošteno suđenje u građanskim postupcima je mogućnost da se osoba koja je u pitanju, upozna sa dokumentima, osporava ih i komentira. 30. U tom smislu Sud primjećuje da je na raspravi pred disciplinskim sudom podnositelj zahtjeva, koji je bio zastupan po odvjetniku, bio propisno upoznat sa svim dokazima protiv njega i da mu je dana odgovarajuća mogućnost da komentira izvedene dokaze (vidi, a contrario, stavak 56. presude Vanjak, citirane gore). Nakon što su dokazi pročitani, uključujući zapisnike o izjavama svjedoka, podnositelj zahtjeva i njegov odvjetnik nisu prigovorili načinu na koji su dokazi izvedeni i nisu zahtijevali saslušanje svjedoka. Odvjetnik je međutim zatražio da disciplinski sud u spis uvrsti pisane izjave drugih svjedoka, odnosno policijskih službenika T.P., Đ.J. i S.b., bez da je zatražio da oni daju usmene iskaze. 31. U ovim okolnostima Sud smatra da je podnositelju zahtjeva osigurano dovoljno informacija koje su mu omogućile da pravilno sudjeluje u postupku. Pružena mu je mogućnost da komentira sav dostupni materijal, a tijekom disciplinskog postupka nije prigovorio proceduri izvođenja dokaza.“, Europski sud za ljudska prava (dalje: ESLJP), predmet Trubić protiv Hrvatske, zahtjev br. 44887/10, Odluka od 2.10.2012., www.vlada.hr ;

O korištenju pisanog iskaza svjedoka u disciplinskom postupku vidi detaljnije: Marković S., Još o povredi prava na pravično



274 275

du žalbe tužitelja, presuda Disciplinskog suda može se ukinuti ili preinačiti i u korist disciplin-skog okrivljenika.

Ako Viši disciplinski sud u povodu bilo čije žalbe utvrdi da su razlozi zbog kojih je donio od-luku u korist pojedinog disciplinskog okrivljenika od koristi i za kojeg od disciplinskih suokriv-ljenika koji nije podnio žalbu, ili je nije podnio u tom smislu, postupit će po službenoj dužnosti kao da takva žalba postoji.

Viši disciplinski sud može odbaciti žalbu kao nepravovremenu ili nedopuštenu, ili odbiti žal-bu kao neosnovanu, i potvrditi presudu Disciplinskog suda, ili ukinuti tu presudu i uputiti pred-met Disciplinskom sudu na ponovno suđenje i odluku, ili preinačiti presudu Disciplinskog suda33. Viši disciplinski sud vratit će sve spise Disciplinskom sudu s dovoljnim brojem ovjerenih prijepi-sa svoje odluke radi predaje strankama i drugim zainteresiranim osobama. Disciplinski sud ko-jem je predmet vraćen na suđenje, uzet će za osnovu prijašnju optužnicu. Ako je presuda djelo-mično ukinuta, taj će sud za osnovu uzeti samo onaj dio optužbe koji se odnosi na ukinuti dio presude. Na novoj raspravi stranke mogu isticati nove činjenice i iznositi nove dokaze. Disciplin-ski sud dužan je izvesti sve postupovne radnje i raspraviti sva sporna pitanja na koja je upozorio Viši disciplinski sud u svojoj odluci. Pri izricanju nove presude Disciplinski sud vezan je zabra-nom preinačenja na štetu disciplinskog okrivljenika ako je žalba bila izjavljena samo u njegovu korist (čl.109., 112.-126., 128.-135., 137.-146. Statuta).

8.1. Postupak pred Disciplinskim vijećem komore i pred Disciplinskim vijećem odvjetničkog zbora

Izviđaje u postupku za izricanje mjera zbog lakših povreda vodi član Disciplinskog vijeća Upravnog odbora Komore, odnosno jedan član Disciplinskog vijeća Odvjetničkog zbora koje-ga odredi predsjednik Vijeća. Okrivljeniku se prije donošenja odluke omogućuje da iznese svo-ju obranu. Protiv rješenja disciplinskih vijeća može se izjaviti žalba ako je okrivljeniku izrečena kazna. Žalbu može izjaviti samo okrivljenik, i to u roku od 15 dana. O žalbi odlučuje Disciplinski sud Komore u vijeću od tri člana, u nejavnoj sjednici. Odluka Vijeća je konačna. U postupku pro-tiv odvjetničkog vježbenika jedan član Vijeća Disciplinskog suda jest odvjetnički vježbenik koje-ga je odredila Udruga odvjetničkih vježbenika. U postupku pred Disciplinskim vijećem Komore, odnosno Odvjetničkog zbora, na odgovarajući se način primjenjuju odredbe ovog Statuta o disci-plinskom postupku zbog teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva, ako odredbama ovog član-ka nije nešto drugo predviđeno (čl. 147. Statuta).

9. zAsTARA PokReTAnjA I vođenjA DIscIPLInskog PosTUPkA

Zastara je pravna nemogućnost pokretanja i vođenja disciplinskog postupka protiv osnova-no sumnjivog počinitelja disciplinskog djela. Institut zastare opravdava se činjenicom da nakon proteka određenog vremena slabi interes društva za kažnjavanje određenog ponašanja, kao i či-njenicom da nakon proteka određenog vremena kazna gubi svrhu.34 Dodatni argument za posto-

33 detaljne odredbe o razlozima za pojedinu odluku Višeg disciplinskog suda sadržana su u čl. 139.-144. Statuta

34 “Kad se hoće ograničiti pravo na to gonjenje, a upravo za tim se ide kod institucije zastare kaznenog gonjenja, u prvom redu uzimaju se u obzir materijalno – pravni razlozi: to što protijekom vremena slabi potreba i interes društva da kaznom intervenira radi održavanja reda i poštovanja zakona; protijekom vremena kažnjavanje obično nije kriminalno politički ni nužno ni

nosti i ugleda odvjetništva te disciplinsku mjeru. U navedenoj presudi, vijeće Disciplinskog suda može donijeti odluku o: obustavi prava na obavljanje odvjetništva i o uračunavanju od Izvršnog odbora izrečene mjere obustave prava na obavljanje odvjetništva; ukidanju prije donesene od-luke o obustavi prava na obavljanje odvjetništva; plaćanju troškova postupka; objavi pravomoć-ne presude u glasilu Komore. Disciplinski sud troškove postupka određuje u paušalnom iznosu u kunama, u protuvrijednosti od najviše 500 bodova Tarife, uzimajući u obzir trajanje i složenost postupka. Uz troškove u paušalnom iznosu dodatno se određuju i stvarni troškovi izvođenja do-kaza. U slučajevima oslobađanja od optužbe ili odbijanja optužbe, disciplinski okrivljenik i nje-gov branitelj nemaju pravo na naknadu nagrade za zastupanje i nužnih izdataka.

U disciplinskom postupku ne može se odlučivati o zahtjevu za naknadu štete nastale izvrše-njem disciplinske povrede, izuzev ako se radi o povredi neispunjavanja materijalnih obveza koje proistječu iz članstva u Komori, duže od tri mjeseca.

Pisani otpravak presude dostavlja se okrivljeniku, branitelju i disciplinskom tužitelju30. Pra-vomoćna presuda se dostavlja, izuzev strankama, još i Izvršnom odboru Komore, odvjetničkom zboru kojemu disciplinski okrivljenik pripada te podnositelju disciplinske prijave.

Protiv presude Disciplinskog suda, okrivljenik, branitelj i disciplinski tužitelj imaju pravo pod-nijeti žalbu u roku od 15 dana od primitka presude31. Žalba se podnosi Disciplinskom sudu u do-voljnom broju primjeraka za sud te za protivnu stranku i branitelja, radi davanja odgovora. Ako disciplinski okrivljenik ima branitelja, a presuda im je dostavljena u različite dane, rok za žalbu se računa od kasnijeg dana. Primjerak žalbe se dostavlja protivnoj strani koja može dati odgovor u roku od 8 dana. Pravodobno podnesena žalba odgađa izvršenje presude. Disciplinski tužitelj, dis-ciplinski okrivljenik i branitelj mogu se odreći od prava na žalbu i to od trenutka objave presude pa do proteka roka za podnošenje žalbe, a mogu do donošenja odluke Višeg disciplinskog suda odu-stati od već podnesene žalbe. Odricanje i odustajanje od žalbe ne mogu se opozvati. Nepravodob-nu i nedopuštenu žalbu odbacit će rješenjem predsjednik vijeća Disciplinskog suda.

Presuda se može pobijati zbog: bitne povrede odredaba disciplinskog postupka; povrede odredaba Kaznenog zakona, Zakona o odvjetništvu, Statuta HOK-a ili Kodeksa odvjetničke eti-ke; pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja; odluke o disciplinskoj mjeri, troško-vima disciplinskog postupka, naknadi štete, te radi odluke o objavi presude u glasilu Komore32.

Po proteku roka za odgovor, Disciplinski sud će žalbu sa spisom dostaviti Višem disciplin-skom sudu.

Viši disciplinski sud odluku donosi na sjednici Vijeća. Viši disciplinski sud može po potrebi tražiti od Disciplinskog suda izvješće o povredama odredaba disciplinskog postupka istaknutim u žalbi. Viši disciplinski sud ispituje presudu u onom dijelu u kojem se pobija žalbom i iz osnova iz kojih se pobija. Po službenoj dužnosti Viši disciplinski sud mora uvijek ispitati: postoji li po-vreda odredaba disciplinskog postupka iz članka 129. st 1. al. 1. – 4. Statuta HOK-a, i je li raspra-va, protivno odredbama Statuta HOK-a, održana u odsutnosti disciplinskog okrivljenika i nje-gova branitelja; je li na štetu disciplinskog okrivljenika povrijeđen Kazneni zakon, Zakon o od-vjetništvu, Statut HOK-a ili Kodeks odvjetničke etike. Ako žalba podnesena u korist disciplin-skog okrivljenika ne sadrži obrazloženje, Viši disciplinski sud ograničit će se na ispitivanje po-vreda na koje pazi po službenoj dužnosti te na ispitivanje odluke o disciplinskoj mjeri. U povo-

30 detaljne odredbe o dostavi pismena strankama sadrži čl. 125. Statuta.

31 Ministar pravosuđa u postupku za teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva ima pravo na podnošenje žalbe (čl.75. ZO-a).

32 detaljne odredbe o pojedinim žalbenim osnovama sadržane su u čl. 129.-133. Statuta.



276 277

Stranke u disciplinskom postupku mogu sudsku zaštitu tražiti pred sudbenim tijelima (Upravni, Vrhovni, Ustavni i Europski sud za ljudska prava) redoslijedom (obraćanja sudu) kojeg moraju pritom poštivati.

Sudska zaštita protiv pravomoćne odluke o disciplinskoj odgovornosti odvjetnika je osigura-na pred Upravnim sudom38, osim kada je izrijekom propisano da je priziv dopušten Vrhovnom sudu. Protiv drugostupanjske odluke kojom je izrečena disciplinska mjera gubitka prava na obav-ljanje odvjetništva od šest mjeseci do pet godina, gubitka prava na obavljanje odvjetništva od 5 - 10 godina ili trajnog gubitka prava obavljanja odvjetništva, odnosno brisanje iz imenika odvjet-ničkih vježbenika za vrijeme od šest mjeseci do tri godine, kao i trajno brisanje iz imenika od-vjetničkih vježbenika, dopušten je priziv Vrhovnom sudu Republike Hrvatske. U postupku u po-vodu priziva Vrhovni sud Republike Hrvatske odlučuje u vijeću sastavljenom od pet članova, od kojih su predsjednik i dva člana suci toga suda, a dva člana odvjetnici s liste koju je utvrdila Ko-mora. Kada Vrhovni sud Republike Hrvatske odlučuje o prizivu protiv odluke izrečene odvjetnič-kom vježbeniku, umjesto jednog odvjetnika, član Vijeća je osoba s liste koju je utvrdila udruga od odvjetničkih vježbenika (čl. 75. i 78. ZO-a).

Protiv pravomoćne presude upravnog ili Vrhovnog suda može se Ustavnom sudu podnije-ti ustavna tužba ako stranka smatra da joj je takvom odlukom povrijeđeno ljudsko pravo ili te-meljna sloboda zajamčena Ustavom. Mora se raditi o pravu zasnovanom na Ustavu,“u pravilu na ustavnim odredbama o temeljnim pravima i slobodama čovjeka i građanina (članci 14.-49. Usta-va) i obratno, nema mjesta ustavnoj tužbi kad su njezinom podnositelju povrijeđena neka dru-ga (subjektivna) prava koja nisu zasnovana na Ustavu, nego na zakonu ili nekom podzakonskom aktu.39“Ustavna se tužba može podnijeti u roku od 30 dana računajući od dana primitka odluke (čl. 64. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu40).

Republika Hrvatska potpisnica je Konvencije. Zbog povrede prava zajamčenog Konvencijom, podnošenjem zahtjeva, nakon što su iscrpljena pravna sredstva u Republici Hrvatskoj, može se pokrenuti spor pred Europskim sudom za ljudska prava. Osim što će Europski sud za ljudska pra-va, odlučujući o zahtjevu stranke, utvrditi da (li) je došlo do povrede prava i sloboda zajamčenih Konvencijom, njegova odluka je bitna i jer presuda, kojom se usvaja zahtjev i utvrđuje da je došlo do povrede konvencijskog prava, uvijek predstavlja „novu činjenica“ u smislu zakonskog razloga za obnovu postupka, o čemu je Ustavni sud iskazao obvezujuće stajalište.41

38 „4. Članak 12. stavci 1. i 2. točka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 20/10. i 143/12., u daljnjem tekstu: ZUS/10) glase:“članak 12. (1) Upravne sporove (u daljnjem tekstu: spor) rješavaju upravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud). (2) Upravni sudovi odlučuju: 1. o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela (…)“. 5. Podnošenje ustavne tužbe protiv osporene presude Višeg disciplinskog suda HOK-a broj: VDS-47/2011 od 28. veljače 2012., u konkretnom slučaju nije dopušteno jer nije ispunjena pretpostavka iscrpljenosti dopuštenog pravnog puta. Prema citiranom članku 12. stavku 2. točki 1. ZUS-a/10 podnositelj je, naime, protiv osporene presude mogao izjaviti tužbu nadležnom Upravnom sudu.“, Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-2437/2012 od 25. travnja 2013., www.usud.hr ;

„(…) odluke disciplinskih tijela HOK-a imaju karakter pojedinačnih odluka javnopravnih tijela u smislu čl. 12. ZUS-a, a samim time i upravnog akta.“, Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-6526/2012 od 6. lipnja 2013., www.usud.hr

39 belajec V., Ustavne osnove za podnošenje ustavne tužbe, u Crnić Jadranko i dr., Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava, Organizator, Zagreb 2000., str. 99.; O kriterijima dopuštenosti ustavne tužbe vidi: Rodin S., Temeljna prava i dopuštenost ustavne tužbe, u: Crnić J. i dr., Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava, Organizator, Zagreb, 2000., str. 209.-216.

40 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02

41 “32. Zaključno, u pitanjima izvršenja presuda Europskog suda domaća sudska praksa mora se izgrađivati tako da uvažava međunarodnopravne obveze koje za Republiku Hrvatsku proizlaze iz Konvencije. Mora biti u suglasnosti s navedenim relevantnim pravnim stajalištima i praksom Europskog suda jer su one za Republiku Hrvatsku obvezujući međunarodnopravni standardi. To znači da je svaka presuda protiv Republike Hrvatske u kojoj je Europski sud utvrdio povredu Konvencije za nadležna domaća tijela - nova činjenica. (…) To zaključno znači da je presuda Europskog suda uvijek “nova činjenica” koja mora dovesti do ispitivanja osnovanosti zahtjeva za izmjenu pravomoćne sudske odluke na temelju odluke Europskog suda, ako takav zahtjev bude podnesen“., Ustavni sud, U-III-3304/2011 od 23.01.2013., www.usud.hr

janje ovog instituta nalazi se i u činjenici da je počinitelju dužno pružiti se pravnu sigurnost da nakon određenog razdoblja neće biti gonjen za počinjeno djelo.35 Zastarijevanje upozorava nad-ležna tijela na potrebu odgovornijeg i savjesnijeg obavljanja dužnosti u otkrivanju i kažnjavanju počinitelja disciplinskih prijestupa, kako ne bi protekao zakonski rok u kojem se postupak može pokrenuti i voditi36.

U slučaju nastupanja zastare posljedica je obustava disciplinskog postupka. Pravne posljedice zastare ne mogu se nikakvim pravnim sredstvom otkloniti, a sud o zastari vodi računa po služ-benoj dužnosti.

Pokretanje i vođenje disciplinskog postupka za teže povrede dužnosti i ugleda odvjetništva zastarijeva nakon četiri godine, a za lakše povrede nakon dvije godine od dana izvršene povrede. Ako učinjena povreda povlači i kaznenu odgovornost, pokretanja postupka zastarijeva kad za-starijeva i progon za kazneno djelo. Zastara pokretanja i vođenja disciplinskog postupka nastu-pa u svakom slučaju kada protekne dvostruko vremena koliko je određeno za pokretanje i vođe-nje disciplinskog postupka.

Zastara progona prekida se podnošenjem prijave Komori ili odlukom nadležnih tijela Komo-re o pokretanju postupka. Ako je disciplinski okrivljenik istom povredom izvršio i kazneno dje-lo, zastara progona prekida se do pravomoćnog završetka kaznenog postupka (čl. 79. st.1., 2. i 4. ZO-a i čl. 151. st.1. i 3. Statuta).

10. sUDskA zAšTITA U DIscIPLInskoM PosTUPkU

Temeljeno pravo svakog čovjeka i građanina sastoji se u tome da zakonom ustanovljeni, ne-ovisni i nepristran sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, kako to predviđa i članak 29. Ustava. Sudska kontrola za-konitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti zajamčena je čl. 19. st.2. Ustava Republike Hrvatske.37

opravdano – slabi sam učinak kazne, a i sam počinitelj kao neosnovanu prima jednu jako zakašnjelu krivičnu sankciju.”, bačić F., Krivično pravo, Opći dio, Informator, Zagreb, 1995., str. 441.;

“Da nije usvojen institut zastarijevanja, kazna bi promašila svoj cilj, postala bi neopravdana, a kažnjavanje bi postalo samo sebi svrha. Sve to bi bilo suprotno zahtjevima kazneno-pravne sankcije, posebice svrsi kazne…”, Petranović M., Zastara kaznenog i prekršajnog progona, te izvršenja kaznenih i prekršajnih sankcija – I. dio, Hrvatska pravna revija, broj 5, Inženjerski biro, Zagreb 2004., str. 54.;

„Odgovornost koja nije utvrđena u nekom razumnom roku gubi smisao.“, Ilić A., Disciplinska i materijalna odgovornost državnih službenika u pravnom sistemu Republike Srbije, www.teme.junis.ni.ac.rs/.../teme%201-2012-23%20lat.pdf , str.384.

35 “Ona se temelji na pravnoj doktrini prema kojoj protek vremena za provođenje nekog prava ili radnje može uzrokovati nepravednu štetu okrivljeniku u smislu sposobnosti da se brani, budući da su svjedoci ili dokazi potrebni za njegovu obranu postali nedostupni ili izgubljeni. U pozadini ove doktrine je također i potreba zaštite pravne sigurnosti.”, Cardona F., Liabilities and Discipline of Civil Servants, SIGMA,

www.oecd.org/dataoecd/22/0/43812763.pdf , 2003., str. 9

36 Upozoravajući na loše strane dugotrajnosti disciplinskog postupka protiv sudaca, Ugrić je davno istaknuo: „Ako je sudac kriv, treba ga odmah kazniti, ne ostavljajući mu mogućnost i nade da može tražiti utjehe i dug postupak, koji omogućava odugovlačenje. Ako pak sudac nije kriv, ne treba ga dugo držati u neizvjesnosti i pod sumnjom, ili kako se to sad kaže pod disciplinskim sudom, jer i samo stanje pod disciplinskim sudom utječe ubitačno na službeni položaj suca.“-Ugrić J., Sudijska vlast i odgovornost sudija, beograd, tiskara Sv. Sava, 1930., str. 91.

37 „Ići sucu znači ići pravdi. U ovih pet antičkih riječi smještena je čitava civilizacija prava i pravosuđa.“, Perović S., Prirodno pravo i sud, beograd, 1997., str.7.



278 279

tra nedostojnim odvjetničkog poziva, te obvezuje odvjetnika da i u privatnom životu čuva ugled i dostojanstvo svog poziva.

Za razliku od službeničkog zakonodavstva45za odvjetnike je ustrojeno posebno tijelo disci-plinskog progona: disciplinsko tužiteljstvo, što zasigurno pridonosi jedinstvenoj praksi i specija-lizaciji osoba koje se bave tim radom.

Zakonodavstvo sadrži dostatan broj pravnih opisa disciplinskih djela kako bi se mogle okva-lificirati sve nezakonitosti, kao i dostatan broj disciplinskih mjera kako bi se kazna u svakom slu-čaju mogla individualizirati. Dobro je da je predviđena i mogućnost uvjetnog izricanja određenih kazni jer se u određenim situacijama na taj način može odgovarajuće dati upozorenje disciplin-skom okrivljeniku kako mu se pruža posljednja šansa da korigira svoje ponašanje.

Sustav pokretanja i vođenja disciplinskog postupka je precizno razrađen, a osobito je bitno da su određena pravila prikupljanja dokaza. Supsidijarna primjena ZKP-a kao postupovnog propisa odgovarajuća je prirodi disciplinskog postupka u kojem se izriče kazna okrivljeniku, a propisiva-nje odgovarajuće primjene kaznenog materijalnog prava omogućava rješavanje pojedinih pitanja koja se mogu pojaviti u postupku, kao što su ubrojivost, razlozi isključenja protupravnosti i sl.

Zastara je riješena bolje nego u službeničkom zakonodavstvu, posebno kada je u pitanju pro-gon za djelo koje ima obilježje kaznenog djela jer se rokovi tada računaju prema rokovima za pro-gon kaznenog djela46.

Zakonodavac se odlučio za odvojenost disciplinske i kaznene odgovornosti, što je tradicija u hrvatskom pravu, a tome svakako idu u prilog različite svrhe kaznenog i disciplinskog postupka, te činjenica da se u ovim postupcima mogu koristiti različita dokazna sredstva.

Uvidom u raspoložive statističke podatke uočava se blagi porast broja disciplinskih predme-ta pred tijelima disciplinskog postupanja HOK-a, ali radi se još uvijek o zanemarivom broju kada se broj disciplinskih predmeta i postupaka stavi u odnos s brojem odvjetnika u Republici Hrvat-skoj47, brojem odvjetničkih radnji koje ti odvjetnici obave , te brojem stranaka s kojima komuni-ciraju. Iz navedenih statističkih podataka i sve manje predmeta koji ulaze u zastaru može se za-ključiti kako je pojačan rad HOK-a usmjeren na stalno snaženje digniteta struke i promoviranje etičkog kodeksa.S obzirom na mali broj izrečenih mjera bezuvjetnog gubitka prava na obavljanje odvjetništva evidentno je kako vrlo malo članova HOK-a čini najteže disciplinske povrede koje zaslužuju najtežu disciplinsku mjeru.

LITeRATURA

Anić V., Rječnik hrvatskoga jezika, Novi Liber, Zagreb 1991., str.108.babac b., Upravno pravo, Pravni fakultet u Osijeku, Osijek, 2004., str. 927. bačić F., Krivično pravo, Opći dio, Informator, Zagreb, 1995., str. 441.belajec V., Ustavne osnove za podnošenje ustavne tužbe, u Crnić Jadranko i dr., Ustavni sud u za-štiti ljudskih prava, Organizator, Zagreb 2000., str. 99.benković b., Disciplinska odgovornost državnih službenika u pravu Republike Hrvatske i pravu bosne i Hercegovine (magistarski rad), Osijek, 2010., str.77.

45 Zakon o carinskoj službi, NN 78/13.; Zakon o državnim službenicima, NN 92/05., 142/06., 77/07., 107/07., 27/08., 34/11., 49/11., 150/11., 34/12., 49/12, 37/13., 38/13.; ZOP

46 slična rješenja sadrže: u čl. 139.st.3. ZODO; u čl.65.st.2. ZDSV; u čl.57.st.4. Zakon o liječništvu, NN 121/03, 117/08

47 samo u Odvjetničkom zboru Splitsko-dalmatinske županije registrirano je: 451 odvjetnika, 204 odvjetničkih vježbenika, 22 zajednička odvjetnička ureda i 8 odvjetničkih društava, http://www.hok-cba.hr/Default.aspx?sec=202 (uvid ostvaren 31.01.2014.)

11. oDvojenosT DIscIPLInske I kAznene oDgovoRnosTI oDvjeTnIkA

Jednom ili više radnji, kojima ostvari obilježja disciplinskog djela, odvjetnik službenik može istovremeno povrijediti druga zaštićena dobra, odnosno počiniti kazneno djelo ili prekršaj. Da-kle, jedna te ista radnja može dovesti do potrebe utvrđivanja i disciplinske i kaznene ili prekršaj-ne odgovornosti. S obzirom na svrhu42 koja se želi postići, vrstu kazni, dobra koja se žele zašti-ti, ovlaštenika disciplinskog progona, tijela koja provode postupak te postupovna pravila i prav-nu zaštitu, radi se o dvije samostalne i odvojene odgovornosti koje se međusobno ne isključu-ju43, pa se odvjetnik može za isto činjenično djelo istovremeno progoniti i kazneno ili prekršajno i disciplinski.44 Disciplinska odgovornost je šira od kaznene ili prekršajne odgovornosti, a odlu-ka u disciplinskom postupku ne ovisi o odluci u kaznenom ili prekršajnom predmetu povodom istog životnog događaja.

12. zAkLjUčAk

Normotvorci su detaljno i jasno pravno regulirali disciplinsku odgovornost odvjetnika, koja ima za cilj očuvati ugled i dostojanstvo odvjetništva kao institucije bitne za zaštitu prava fizič-kih i pravnih osoba, kao i očuvanje i razvoj vladavine prava kao najviše ustavne vrednote. Komo-ra, kao strukovna (staleška) organizacija, je donijela Kodeks kojim se utvrđuju pravila ponaša-nja odvjetnika, a za istaknuti je kako Kodeks precizno regulira razloge zbog kojih se osobu sma-

42 Svrha je kaznene i prekršajne odgovornost kazniti počinitelje i spriječiti činjenje kaznenih ili prekršaja (čl. 41. Kaznenog zakona, NN 125/11, 144/12, i čl. 6. Prekršajnog zakona, NN 107/07, 39/13), dok je zadaća disciplinske odgovornosti prvenstveno zaštiti ugled i dostojanstvo odvjetnika i odvjetništva.

43 (…) Ustavni sud je u više svojih odluka iznio stajalište da provodeći disciplinski postupak nadležno prvostupanjsko tijelo nije preuzelo nadležnost kaznenog suda u svezi ocjene postojanja kaznenog djela i kaznene odgovornosti. Postupci i radnje zbog kojih se provodi određeni disciplinski postupak mogu imati i elemente prekršajnih, odnosno kaznenih djela, što ne znači da nadležna disciplinska tijela ne bi mogla provoditi disciplinski postupak. U disciplinskom postupku utvrđuje se postojanje disciplinske, a ne kaznene odgovornosti, a eventualno postojanje i prekršajne, odnosno kaznene odgovornosti ne utječe na odlučivanje o postojanju disciplinskog prijestupa (odluke Ustavnog suda broj: U-III-953/1998 od 4. veljače 2004., U-III-2601/2004 od 23. studenoga 2006., U-III-2761/2012 od 20. lipnja 2012. i U-III-3304/2011 od 23. siječnja 2013.(…), Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-1018/2011 od 28. 02.2013., www.usud.hr

Europski sud za ljudska prava je, odlučujući o zahtjevu podnositelja koji je tvrdio da odluka o prestanku njegovog radnog odnosa predstavlja povredu njegovog prava da ga se smatra nevinim i da su upravne vlasti utvrdile da je on počinio djelo činjenično jednako kaznenom djelu u odnosu na koje je državno odvjetništvo odustalo od kaznenog progona iz razloga što on nije počinio bilo koje kazneno djelo koje se progoni po službenoj dužnosti, ističući pravo upravnog tijela da samostalno i neovisno o kaznenom postupku utvrđuje povredu službene dužnosti, naveo: „...tijela koja vode postupak za prestanak radnog odnosa podnositelja zahtjeva bila su slobodna izvršiti svoju vlastitu ocjenu je li podnositelj zahtjeva djelovao na način kako mu se to stavlja na teret. Ministarstvo unutarnjih poslova je utvrdilo da podnositelj zahtjeva nije propisno evidentirao i izvijestio o prometnoj nesreći u kojoj je sudjelovalo policijsko vozilo. Ti su nalazi bili dostatni da se utvrdi povreda radne discipline od strane podnositelja zahtjeva. Sud smatra da je upravno tijelo bilo ovlašteno i sposobno neovisno utvrditi činjenice predmeta pred njim. Pri tome Sud ne smatra da je bila dana bilo kakva izjava koja bi dovela u pitanje pravo podnositelja zahtjeva da ga se smatra nevinim.

56. S obzirom na to, Sud smatra da odluka o prestanku radnog odnosa podnositelja zahtjeva nije bila protivna pravu zajamčenom u članku 6. stavku 2. konvencije.“, Europski sud za ljudska prava, Predmet Šikić protiv Hrvatske (Zahtjev br. 9143/08), Presuda od 15. srpnja 2010., www.pravosudje.hr

44 “Između kaznene i disciplinske odgovornosti ne postoji identičnost: djela (bitnih obilježja krivičnog djela i bitnih obilježja disciplinskog djela); stranaka (u krivičnom postupku nisu iste stranke kao u disciplinskom postupku); predmeta progona (ni materijalno ni pravno ne optužuju se i ne progone se, u ta dva slučaja, ista djela, pa makar je radnja, kojom su ona izvršena, bila jedna ista), odnosno, ako su materijalno identična, nisu pravno identična. Radnja je ista, ali djelo nije.”, Tintić N., Načelo non bis in idem u sistemu disciplinske odgovornosti, Zagreb, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, broj 1, 1961., str. 207.



280 281

Rodin S., Temeljna prava i dopuštenost ustavne tužbe, u: Crnić J. i dr., Ustavni sud u zaštiti ljud-skih prava, Organizator, Zagreb, 2000., str. 209.-216.Savezni disciplinski zakon Njemačke, bundesgesetzblatt IS 1510/2001, 160/2009, 2554/11, 3154/13, 3386/13, www.juris.de Simonović D., Individualizacija disciplinske mjere, Pravo i privreda, br. 5-8., beograd, 2001., str. 282.Statut Hrvatske odvjetničke komore, NN 115/13Tarifa o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, NN 142/12Tintić N., Načelo non bis in idem u sistemu disciplinske odgovornosti, Zagreb, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, broj 1, 1961., str. 207.Ugrić J., Sudijska vlast i odgovornost sudija, beograd, tiskara Sv. Sava, 1930., str. 91.Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 49/02Veić P., Etički kodeks hrvatske policije, Policija i sigurnost, Ministarstvo unutarnjih poslova Re-publike Hrvatske, broj 3, Zagreb 1996., str. 219. Zakon o carinskoj službi, NN 78/13Zakon o državnim službenicima, NN 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12, 37/13, 38/13 Zakon o državnom odvjetništvu, NN 76/09, 153/09, 116/10, 145/10, 57/11, 130/11, 72/13 Zakon o državnom sudbenom vijeću, NN 116/10, 57/11, 130/11, 13/13, 28/13 Zakon o kaznenom postupku, NN 152/08, 76/09, 80/11, 121/11, 91/12, 143/12, 56/13Zakon o liječništvu, NN 121/03, 117/08Zakon o odvjetništvu, NN 9/94, 117/08, 50/09, 75/09, 18/11Zakon o policiji, NN 34/11, 130/12Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10, 143/12www.pravosudje.hrwww.usud.hrwww.vlada.hr

bolanča D., Posebnosti suspenzije pomoraca u hrvatskom radnom i pomorskom pravu, Pravo u gos-podarstvu, svezak 11-12, Hrvatsko udruženje pravnika u gospodarstvu, Zagreb 1995., str. 828.;Cardona F., Liabilities and Discipline of Civil Servants, SIGMA, www.oecd.org/dataoecd/22/0/43812763.pdf , 2003., str. 9.Chiavaro M., Načela kaznenog postupka i njihova primjena u disciplinskim postupcima, Izbor članaka iz stranih časopisa, broj 1-2, MUP RH, Zagreb, 2002., str.113.Cvjetko b. i dr., xVII. Međunarodni kongres za kazneno pravo (Međunarodno udruženje za kazneno pravo, AIDP), Peking, 12. do 19.09.2004. godine, Hrvatski ljetopis za kaznene znanosti i praksu, Hr-vatsko udruženje za kaznene znanosti i praksu, vol. 12., br. 1/2005, Zagreb, 2005., str. 246-248.„Dubrovačka odvjetnica Ana birimiša oslobođena krivnje“ (članak objavljen 12.07.2012.), http://www.slobodnadalmacija.hr/Crna-kronika/tabid/70/.../Default.aspxEuropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, NN - MU 18/97, 6/99, 8/99, 14/02, 1/06Gluščić S. i dr., Ovlasti policije, u: bakić-Tomić Ljubica i dr., Policijski priručnik, Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Policijska akademija, Zagreb, 2002., str.5.Hrvatska odvjetnička komora, statistički podaci o radu disciplinskog suda za razdoblje 2011.-2013.Ilić A., Disciplinska i materijalna odgovornost državnih službenika u pravnom sistemu Republi-ke Srbije, www.teme.junis.ni.ac.rs/.../teme%201-2012-23%20lat.pdf , str.384.Ilijić, S., Disciplinsko procesno pravo javnih službenika u tranziciji, Pravni život br. 10., beograd, 2004., str. 834.Ivošević Z., Disciplinska i materijalna odgovornost, Pravno ekonomski centar, beograd 1991., str. 42.Ivošević Z., Radno pravo, beograd, 2005., str.254.Jedvaj Peterlin Lj. i dr., Reklamiranje u odvjetništvu sa stajališta disciplinskog sudovanja, Od-vjetnik, Zagreb, 2012., str. 41.-42.Juras D., Mogućnost očitovanja o pisanom iskazu svjedoka kao uvjet pravičnog suđenja, Infor-mator br. 6147, Inženjerski biro, Zagreb 2013., str.17.-18.Kazneni zakon, NN 125/11, 144/12Kodeks odvjetničke etike, NN 64/07, 72/08 Krašovec D., Pogodba o zaposlitvi in odgovornost za delovne obveznosti, www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/UA/ucna_gradiva/2.po-drocje/Pogoda_o_zaposlitvi_in_odgovornost_za_delovne_obveznosti.pdf , str. 27.Kulić Ž. i dr., Radni odnosi u organima državne uprave, Kriminalističko-policijska akademija, be-ograd, 2009., str.171.Laban P., Reklamiranje u odvjetništvu sa stajališta disciplinskog tužiteljstva i s naglaskom na re-klamiranje i u javnim istupima na TV-u i u tisku, Odvjetnik, Zagreb, 2012., str. 32.Marković S., Još o povredi prava na pravično suđenje u odnosu na nemogućnost neposrednog sa-slušanja svjedoka, Informator br. 5445, Novi informator, Zagreb, 2011., str. 15.-16.Nikolić G., Disciplinska odgovornost državnih službenika (magistarski rad), beograd 2008., str. 197. Odvjetnički zbor Splitsko-dalmatinske županije, http://www.hok-cba.hr/Default.aspx?sec=202Perović S., Prirodno pravo i sud, beograd, 1997., str.7.Petranović M., Zastara kaznenog i prekršajnog progona, te izvršenja kaznenih i prekršajnih sankcija – I. dio, Hrvatska pravna revija, broj 5, Inženjerski biro, Zagreb 2004., str. 54.Pravilnik o web stranici odvjetnika (od 14.02.2009.), www.hok-cba.hr Prekršajni zakon, NN 107/07, 39/13



282

Damir Juras, dipl.iur., Police advisor, Ministry of the InteriorLeon Tauber, dipl.iur., Chief police advisor in retirementAnamarija buzolić Mrklić, dipl.iur., Lawyer in Split

DIscIPLInARy LIAbILITy of LAwyeRs

Professional papersummaryThere is a definition of disciplinary liability in the introduction of the paper that points to

significance of lawyer’s profession. The central part of the paper, apart from relevant statistic data listing, gives a survey of legislative arrangements of lawyer’s disciplinary liability in Croatia as well as the standpoints of legal theory on particular institutes. The conclusion has been drawn that norm-makers and in particular the Croatian bar Association, have stipulated the rules of conduct for lawyers as well as those related to instituting and conducting disciplinary proceedings in detail. It is worth pointing out that independence and professionalism of a disciplinary public prosecutor’s office and a disciplinary court is guaranteed; there is an appropriate number of disciplinary measures and adequate judicial protection against valid decisions in disciplinary proceedings.

Key words: Disciplinary liability, disciplinary proceedings, the Croatian bar Association, lawyer, legal profession

Dr. Damir Juras, dipl. Iur., Polizeirat, Ministerium für innere AngelegenheitenLeon Tauber, dipl. Iur., Hauptpolizeirat im RuhestandAnamarija buzolić Mrklić, dipl. Iur., Rechtsanwältin in Split

DIszIPLInÄRe veRAnTwoRTUng DeR RecHTsAnwÄLTe

Professioneller AftikelUDC

zusammenfassungIn der einleitung wird der begriff disziplinäre Verantwortung definiert und auf die bedeutung

des Anwaltsberufs hingewiesen. Im mittleren teil der Arbeit bieten die Autoren, durch statistische daten bekräftigt, eine Darstellung der gesetzlichen Regelung der disziplinären Verantwortlichkeit von Anwälten in der Republik Kroatien sowie die Auffassungen der Rechtstheorie zu einzelnen Rechtsinstituten. Am Ende schließen die Autoren, dass die Gesetzgeber, insbesondere die die Kroatische Rechtsanwaltskammer, klar und detailreich die Verhaltensnormen der Anwälte sowie die Regeln der Eröffnung und Durchführung des Disziplinarverfahrens geregelt haben. Insbesondere sollte hervorgehoben werden, dass dadurch die Unabhängigkeit und Sachlichkeit der Disziplinaranwaltschaft und des Disziplinargerichtes gewährleistet und eine angemessene Anzahl von Disziplinarvergehen und Disziplinarmaßnahmen vorgesehen werden. Darüber hinaus wird auch ein entsprechender Gerichtsschutz gegen rechtskräftige Urteile im Disziplinarverfahren gewährleistet.

Schlagwörter: disziplinäre Verantwortung, Disziplinarverfahren, die Kroatische Rechtsanwaltskammer, der Rechtsanwalt, die Rechtsanwaltschaft

PRIKAZI

285

InTegRIRAno kLInIčko obRAzovAnje sTUDenATA PRAvA I ekonoMIje - PRIkAz PRojekTA PRAvno-ekonoMske kLInIke PRAvnog I ekonoMskog fAkULTeTA U osIjekU

1. općenito o povijesnom razvoju i ulozi kliničkog obrazovanja u suvremenim obrazovnim sustavima s osvrtom na prijašnji „Live-client“ klinički program na Pravnom fakultetu u osijeku

U suvremenim obrazovnim sustavima kliničko obrazovanje predstavlja poseban oblik nasta-ve usmjeren ka stjecanju praktičnih znanja i vještina studenata različitih znanstvenih discipli-na. Uvođenje kliničkih oblika nastave u fakultetske curriculume opravdava se potrebom da se stu-dentima omogući uvid u konkretne zadatke i slučajeve s kojima se nakon završetka fakulteta i ti-jekom svojeg budućeg profesionalnog djelovanja mogu suočiti. Kliničko obrazovanje je važno i zato što studenti radom u klinikama dobivaju neposredan uvid u značaj i korist volonterskog dje-lovanja i društvene pomoći na pro bono osnovi, prije svega u kontekstu pružanja stručne pomoći građanima koji nemaju dovoljno financijskih sredstava da se pri rješavanju nekih njihovih kon-kretnih problema obrate profesionalnim pružateljima usluga. Upravo iz razloga što moderno kli-ničko obrazovanje, pored edukativnog, obilježava i socijalni aspekt, opći je stav da tzv. „Live cli-ent“ kliničko obrazovanje (kliničko obrazovanje tijekom kojega se studenti susreću s konkretnim slučajevima i osobama) ne treba poistovjećivati s drugim poznatim oblicima praktične nastave; vježbama, moot courts kolegijima, hospitiranjem na sudu, kod odvjetnika, javnih bilježnika i sl.

Iz povijesne perspektive, koncept kliničkog obrazovanja svoje korijene vuče iz Sjedinjenih Američkih Država gdje je razvoj ovog oblika nastave poseban zamah dobio na američkim prav-nim fakultetima tijekom 60-ih godina prošlog stoljeća. U tom je periodu većina pravnih fakulteta uz potporu različitih zaklada u svoje programe integrirala neke oblike praktične nastave u okvi-ru kojih su studenti u suradnji s profesorima i drugim stručnim osobama pružali građanima be-splatnu pravnu pomoć. Svrha takvih pravnih klinika bila je dvojaka; omogućiti studentima stje-canje praktičnih znanja i vještina o načinima ostvarivanja prava i pravnim mogućnostima pri-je dovršetka studija s jedne, te podržavanje sustava besplatne pravne pomoći s druge strane. Od tada, razvoj pravno-kliničkog obrazovanja u SAD-u poprimio je velike razmjere, do mjere da da-nas pravno-klinički oblik obrazovanja, njegova organizacija i management, metodologija u pou-čavanju kao i profesionalna etika i standardi koji se pri tome koriste predstavljaju ne samo neod-vojivu komponentu svakog nastavnog procesa, već i predmet izučavanja velikog broja znanstve-nika iz raznih dijelova svijeta. S vremenom uspjeh kliničkog modela obrazovanja odrazio se i na obujam dostupne literature o kliničkim obrazovnim procesima, posebno onima koji se odvijaju

Zvonimir Jelinić: INTEGRIRANO KLINIČKO ObRAZOVANJE STUDENATA PRAVA I EKONOMIJE - PRIKAZ PROJEKTA PRAVNO-EKONOMSKE KLINIKE PRAVNOG I EKONOMSKOG FAKULTETA U OSIJEKU

Doc. dr. sc. Zvonimir Jelinić, docent Pravnog fakulteta u Osijeku


286 287

kliničkog programa koji bi objedinio pravna i ekonomska znanja i struku. Zato je u okviru inicija-tive donesena odluka da se pokretanju nove klinike pristupi na jedan krajnje inovativan način te da se razmotri mogućnost suradnje sa zainteresiranim nastavnicima i profesorima Pravnog i su-sjednog Ekonomskog fakulteta u Osijeku. Naime, temeljna podloga i polazišna točka razmišlja-nja o mogućnostima integracije pravne i ekonomske struke u jednu integralnu obrazovnu cjeli-nu – kliniku - koja bi pružala pomoć u konkretnim pitanjima iz pravne i ekonomske prakse bila je sadržana u dvije činjenice; prvoj, da kliničke prakse iz drugih država poznaju klinike koje pru-žaju pravnu pomoć subjektima koji se bave nekom nisko profitnom djelatnošću, uobičajeno po-duzetnicima koji vode neki mali business ili osobama koje tek žele postati poduzetnici. Druga je činjenica u vezi s općepoznatom okolnosti da pokretanje i održanje svakog businessa obilježava pored pravnog i ekonomski aspekt. Iako se prilikom identifikacije različitih problema pokretanja i održanja businessa može učiniti da pravna pitanja imaju primat (osnivački dokumenti, ugovo-ri iz domene trgovačkog i radnog prava, pravni aspekti poreznih pitanja, različita statusno-prav-na pitanja i sl.) te da druga pitanja, prvenstveno ekonomskog karaktera, nisu podobna za anali-ze i rješavanje od strane studenata daljnje analize problema dovele su do zaključka da potonje ne mora i u brojnim situacijama i nije slučaj. Tome najbolje svjedoči niz situacija iz prakse koje go-vore u prilog činjenici da problemi malih businessa često nisu jednoobrazni. Pored različitih pro-blema pravne naravi mali se poduzetnici nerijetko suočavaju s problemima vezanima za područja koja se izučavaju u okviru studija ekonomije; danas iznimno popularnim projektnim prijavama, raznim marketinškim, poreznim, računovodstvenim te drugim pitanjima i problemima.

Važan aspekt pokretanja svakog novog projekta predstavlja i analiza njegove normativne pod-loge. U tom smislu, čitatelje treba upoznati s činjenicom da kliničko obrazovanje u RH danas su-kladno Zakonu o besplatnoj pravnoj pomoći (Narodne novine br. 143/2013) predstavlja zakonski priznat oblik pružanja besplatne pravne pomoći. Osim toga, podlogu za pokretanje i ustrojava-nje kliničkih programa nalazimo i u činjenici da se klinike, ukoliko se u obzir uzme njihova djelat-nost i svrha, predstavljaju model povezivanja prakse i visokog obrazovanja. Na pozivanje prakse, znanosti i visokog obrazovanja osobito poziva čl. 66 Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (NN br. 123/2003, 198/2003, 105/2004, 174/2004, 2/2007, 46/2007, 45/2009, 45/2009, 63/2011) kojim se određuje da sveučilišta i fakulteti mogu osnovati unutarnje organizacijske cjeline s djelatnošću kojom se povezuje praksa, znanost i visoko obrazovanje i u čijem radu mogu sudjelovati i studenti (kao primjer takvih organizacijskih cjelina zakon navodi inženjerske biroe, pravne centre, centre za socijalni rad i pomoć građanima i sl.). Slična odredba sadržana je i u čl. 33 Statuta Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku iz prosinca 2013. god. u kojoj je naglašeno da fa-kulteti mogu osnovati svoje organizacijske cjeline u kojima se obavlja djelatnost kojom se povezu-je praksa, znanost i visoko obrazovanje i u čijem radu mogu sudjelovati studenti.

2008. godine, u Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći (Narodne novine br. 62/2008) integrira-ne su odredbe o visokim učilištima i pravnim klinikama kao ovlaštenim pružateljima pravne po-moći čime su klinike postale zakonski reguliran pojam. U tadašnjem Obrazloženju prijedloga Za-kona o besplatnoj pravnoj pomoći naglašeno je da pravne klinike predstavljaju dugogodišnju i široko rasprostranjenu praksu u svijetu čiji počeci već postoje na pravnim fakultetima u Republi-ci Hrvatskoj te da bi njihovo daljnje ustrojavanje doprinijelo unapređivanju edukativnog progra-ma pravnih studija. Danas, nakon stupanja na snagu novog Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći potrebno je naglasiti da su klinike zadržale svoj dosadašnji status ovlaštenih pružatelja besplat-ne pravne pomoći. Iz razloga što bi svako pobliže uređivanje ustrojstva pravnih klinika moglo biti protumačeno kako narušavanje autonomije sveučilišta, Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći

na pravnim fakultetima. čak i površne internetske pretrage daju uvid u razmjere razvoja ovog oblika nastave u Americi, ali danas i drugdje svijetu.

Tijekom devedesetih godina prošlog stoljeća, pod utjecajem različitih inicijativa te uz finan-cijsku pomoć s različitih strana pravno-klinički programi počeli su se razvijati u nizu zemalja srednje i istočne Europe; Mađarskoj, Poljskoj, Slovačkoj, što su kasnije počele slijediti i druge ze-mlje u našem bližem okruženju; češka, Srbija, a u istom vremenu moguće je pratiti i razvoj prav-no-kliničkog obrazovanja drugdje u Europi; Engleskoj, Francuskoj, Njemačkoj itd. U Norveškoj, Iuss buss, pravna klinika pri Pravnom fakultetu u Oslu koja je počela djelovati još davne 1971. g. danas predstavlja svjetski poznati model kliničkog obrazovanja i pružanja besplatne pravne po-moći u okviru kojeg studenti, organizirano putujući po Norveškoj pružaju pravnu pomoć u onim dijelovima zemlje i mjestima gdje je ista najpotrebnija. U posljednje vrijeme otvaranje novih kli-nika u Europi dodatno se intenzivira, čemu svjedoči i stvaranje Europske mreže za kliničko prav-no obrazovanje (ENCLE – European Network for Clinical Legal Education), a moguće je pratiti i razvoj i djelovanje drugih organizacija zainteresiranih da potaknu razvoj takvog oblika pravnog obrazovanja (GAJE – Global Alliance for Justice Education, PILnet – The Global Network for Pu-blic Interest Law, Polish Legal Clinic Foundation) itd. U europskom kontekstu, kvalitetna podlo-ga za daljnji razvoj kliničkog obrazovanja postoji i u sadržaju bolonjskog procesa koji od država članica EU zahtijeva prilagodbe u obrazovnom procesu te otvara prostor da se i u onim studijima koji tradicionalno nisu favorizirali praktične pristupe izučavanju materije upravo takav praktični pristup postane temeljna odlika nastavnog procesa.

2. Razvoj ideje o pokretanju novog interdisciplinarnog kliničkog programa i normativna podloga za ustrojavanje Pravno-ekonomske klinike Pravnog i ekonomskog fakulteta u osijeku

Razvoju pravno-kliničkih programa u Republici Hrvatskoj pratio je trend razvoja pravno-kli-ničkog obrazovanja na prostorima srednje i istočne Europe. Tako je Pravni fakultet u Osijeku 2003. god. sklopio ugovor o donaciji za pokretanje „Live-client“ pravno-kliničkog programa s In-stitutom Otvoreno Društvo. Tijekom trajanja programa u programu je sudjelovalo više od 90 studenata kojima su nakon uspješnog sudjelovanja u programu uručene potvrde o uspješnom radu u Pravnoj klinici. U radu tadašnje klinike, pored nastavnika Pravnog fakulteta u Osijeku su-djelovali su i pojedini osječki suci i odvjetnici. Prema dostupnim saznanjima, nekim našim stu-dentima su potvrde koje su dobili za uspješan rad u klinici koristile prilikom pronalaženja posla nakon dovršetka studija. Imajući na umu pozitivna iskustva iz prijašnjih godina, pozitivne re-akcije studenata nakon održanog međunarodnog okruglog stola na temu „Uloga kliničkog prav-nog obrazovanja u funkciji stjecanja praktičnih znanja i vještina studenata prava“ tijekom trav-nja 2012 god. inicijativni odbor na čelu s docenticom Dubravkom Akšamović odlučio je razmotri-ti i razraditi nove mogućnosti pokretanja jednog novog kliničkog programa. Svjesni dubokih pro-blema u gospodarstvu Osječko-baranjske županije kao i činjenice da veliki broj malih poduzet-nika (ili onih koji to tek namjeravaju postati) ima iskustva s različitim problemima prilikom po-kretanja i održanja njihovih businessa, kao i činjenice da mnoge osobe nemaju dovoljno saznanja o pravnim i ekonomskim mogućnostima koje se na temelju pozitivne pravne regulative, a kroz prizmu različitih poslovnih poduhvata mogu realizirati, nastala je ideja o pokretanju integralnog



288 289

U pogledu oblika suradnje, sporazumom su predviđeni i usuglašeni samo okvirni modaliteti suradnje. Ti oblici, među inim, uključuju rad studenata na rješavanju konkretnih ekonomskih i pravnih problema, pravno savjetovanje o pravnim i drugim problemima klijenata i poslovnih su-radnika bIOS-a i Centra za poduzetništvo kao i obavljanje drugih zadataka primjerenih znanji-ma i sposobnostima studenata. Na taj je način ostavljeno dovoljno prostora voditeljima i surad-nicima Pravno-ekonomske da u slučaju potrebe pristupe analizi i razradi nekog novog oblika su-radnje koji bi bio kompatibilan s ciljevima projekta. Također, sporazumom je usuglašeno da će za rad studenata na konkretnim predmetima i problemima Klinici biti ustupljeni prostori bIOS-a na kojeg padaju svi troškovi korištenja uredskog prostora, materijala i režijskih troškova kao i da će svaki studentski rad na konkretnim slučajevima biti pod mentorstvom predmetnog na-stavnika koji ima ovlast odrediti vrstu predmeta na kojima će raditi studenti, kao i opseg i na-čin studentskog rada. U pogledu samih studenata, sporazumom je određeno da se rad studena-ta temelji na načelima dobrovoljnog prihvaćanja studenata na rad u bIOS ili Centar za poduzet-ništvo, obveznog praćenja rada studenata kao i obveze preuzimanja obveze čuvanja tajnosti po-dataka od strane samih studenata.

Promišljenim uključivanjem bIOS-a i Centra za poduzetništvo u rad Pravno-ekonomske kli-nike stvoreni su temelji za dugoročnu suradnju sa glavnim poduzetničkim institucijama u Osječ-ko-baranjskoj županiji kao i temelji za konstantan priljev konkretnih slučajeva. bez sumnje, upravo konstantan priljev slučajeva predstavlja sine qua non djelovanja klinika koje djeluju na „Live-client“ osnovi.

Drugi dokument koji dodatno razrađuje interno ustrojstvo, način djelovanja i financiranja Klinike jest Pravilnik o radu Pravno-ekonomske klinike. Taj je Pravilnik nakon početka djelova-nja Pravno-ekonomske klinike donesen od strane Skupštine Klinike koju čine svi studenti i na-stavnici koji sudjeluju u radu Klinike. Ne postoji ograničenje u pogledu sudjelovanja izvanrednih studenata Pravnog i Ekonomskog fakulteta zainteresiranih za rad u Klinici, a otvorena je i mo-gućnost da u radu Klinike sudjeluju vanjski suradnici različitih profesionalnih usmjerenja i afini-teta. U sadašnjem trenutku, osobe koje blisko surađuju s Klinikom su osobe zaposlene u centru bIOS i Centru za poduzetništvo te nekolicina renomiranih osječkih odvjetnika i sudaca. Pravil-nikom su, između ostaloga, uređena pitanja u vezi s članstvom u Klinici, tijela Klinike, prava i ob-veza članova Klinike, uredovnog vremena Klinike, materijalno-financijskog poslovanja te udru-živanja s drugim klinikama na domaćem i međunarodnom planu.

Sam način rada u Klinici utemeljen je timskom radu. Trenutno Klinika broji više od 10 timo-va koje zajednički čine studenti s Pravnog i Ekonomskog fakulteta. Rad svakog tima nadziru i savjetuju mentori. Sukladno Pravilniku o radu članovi tima ne smiju samostalno davati pravne i ekonomske savjete i pružati pravnu i ekonomsku pomoć bez prethodnog odobrenja mentora. S druge strane, svaki savjet u formi opće pravne i ekonomske informacije ili mišljenja (kad je isti u dovoljnoj mjeri obrađen od strane studenata i sazrio za upućivanje klijentu) potvrđuje mentor svojim potpisom. Za svaki zaprimljeni slučaj vodi se dnevnik rada koji sadrži podatke o stranka-ma i predmetu na kojemu je student angažiran te sve druge podatke temeljen kojih se može pra-titi i vrednovati rad studenata.

zadržava se samo na otvaranju mogućnosti djelovanja pravnih klinika i propisivanju vrste prav-ne pomoći koje su klinike u okviru svojeg djelovanja ovlaštene pružati te se ne ulazi u daljnju ra-zradu njihova djelovanja. Također, otvara se mogućnost da klinike putem projekata apliciraju na natječaje Ministarstva pravosuđa za dodjelu sredstava za organiziranje i pružanje pravne pomo-ći kao i da putem raznih donacija stimuliraju i unapređuju svoju aktivnost.

U ovom dijelu treba napomenuti i okolnost da projekt Pravno-ekonomske klinike podlogu za svoje pokretanje nalazi i u sadržaju ustrojbenih akata sastavnica Sveučilišta J.J. Strossmaye-ra u Osijeku – Pravnog i Ekonomskog fakulteta. U odnosu na Statut Pravnog fakulteta u Osijeku od 17. ožujka 2009. god. proizlazi da je ustrojavanje novog pravno-kliničkog programa u cijelosti komplementarno s vizijom Fakulteta i njegovim strateškim ciljevima; (i) povećanjem kvalitete i učinkovitosti pravnog obrazovanja, (ii) stvaranjem atraktivnog i privlačnog okruženja za studi-ranje prava te (iii) optimalnom korištenju sredstava za pravno obrazovanje i istraživanje. Stra-tegija, misija i vizija Ekonomskog fakulteta u Osijeku sadržana u Statutu Ekonomskog fakulte-ta u Osijeku iz 2010 god. također je komplementarna s projektom Pravno-ekonomske klinike jer je naglašeno da studente treba staviti u središte obrazovnog sustava kao i da nastavne sadržaje treba osuvremenjivati i prilagođavati onim sadržajima koji postoje na srodnim studijima europ-skih sveučilišta s ciljem da Ekonomski fakultet u Osijeku postane poželjna visokoškolska institu-cija za studiranje u okviru europskog obrazovnog sustava.

Na specifičan način kliničko obrazovanje normativnu podlogu nalazi i u sadržaju bolonjske deklaracije iz 1999 god. koja osobit naglasak stavlja na potrebu da europske akademske institu-cije postanu kompetitivne na svjetskoj razini, posebno u odnosu na američka sveučilišta u koji-ma link između obrazovanja i zapošljavanja poslije studija predstavlja važan element obrazovnog procesa. Sve treba sagledati i u kontekstu potrebe da se studente tijekom studija što bolje pripre-mi za rad u praksi te na taj način odgovori zahtjevima koje pred studente, posredno i na fakulte-te postavlja tržište rada.

3. suradnja susjednih fakulteta i pokretanje interdisciplinarnog projekta Pravno-ekonomske klinike Pravnog i ekonomskog fakulteta u osijeku s osvrtom na okvirni sporazum o suradnji i Pravilnik o radu Pravno-ekonomske klinike

Pravno gledajući, model na kojem počiva pokretanje i ustrojstvo rada Pravno-ekonomske kli-nike je ugovorne naravi. Putem okvirnog sporazuma o suradnji potpisnici sporazuma – Pravni fakultet u Osijeku, Ekonomski fakultet u Osijeku, Poduzetnički inkubator bIOS d.o.o. i Centar za poduzetništvo suglasili su se o načelima, ciljevima i oblicima suradnje kao i načinu rješavanja ne-kih tehničkih pitanja nužnih za funkcioniranje Pravno-ekonomske klinike – radnom mjestu stu-denata, evidenciji o njihovom radu i dr.

Prema okvirnom sporazumu o suradnji iz studenog 2013 god. cilj suradnje ugovornih strana predstavlja uključivanje studenata u aktivno i izravno sudjelovanje u rješavanju konkretnih prav-nih i ekonomskih predmeta/problema. Na taj način studentima Pravnog i Ekonomskog fakulteta omogućava se produbljivanje teorijskih znanja stečenih tijekom studija. Osim toga, cilj suradnje je i da studenti po svim standardima struke i profesionalne etike rješavanjem konkretnih proble-ma u praksi doprinesu održanju sustava besplatne pravne pomoći.



290 291

vjetnici, suci ili u svojstvu nekih drugih aktera društva i gospodarskog sustava poka-zivati više sklonosti za pro bono djelovanje i zaštitu oni građana koji imaju problema s ostvarivanjem prava na pravnu zaštitu ili drugih problema ekonomske naravi (pri čemu se, dakako, ne misli isključivo na probleme materijalno-financijske prirode).

5. Dodatno, novi klinički program pozitivno djeluje na image Pravnog i Ekonomskog fakulteta kao partnerskih ustanova za iste ili slične programe u državi ili regiji. Ugo-varanjem suradnje na bazi kliničkog programa navedene su ustanove pokazale jav-nosti da razumiju socijalne probleme u društvu te da su na iste sposobne i spremne adekvatno odgovoriti. Takav pristup može pozitivno djelovati na daljnje produblji-vanje suradnje s drugim akterima društvenih procesa - pripadnicima odvjetničkog ceha i pravosuđa, predstavnicima tijela javne vlasti kao i onim osobama koja aktiv-no sudjeluju u gospodarskim procesima u regiji.

6. Na međunarodnom planu, ustrojavanje Pravno-ekonomske klinike otvara mogućno-sti za razvoj različitih oblika suradnje s institucijama i organizacijama u inozemstvu. Iako je projekt Pravno-ekonomske klinike po mnogo čemu specifičan i krajnje inova-tivan te kao takav prvi u domeni kliničkog obrazovanja u Republici Hrvatskoj i široj regiji, pretpostavka je da će brojnost sličnih programa i integralnih oblika praktič-ne nastave u budućnosti biti u porastu što može pratiti i povećani interes različitih institucija i organizacija za jedan takav inovativan oblik korisnog društvenog djelo-vanja. Time se mogu otvoriti „putevi“ za različite oblike vanjskog financiranja dje-latnosti fakulteta pri čemu ne treba zanemariti niti kapacitete koji se u budućnosti mogu otvoriti u okrilju EU.

5. Umjesto zaključka

Pravno-ekonomska klinika Pravnog i Ekonomskog fakulteta u Osijeku u međunarodnim okvirima, a s obzirom na do sada poznate modele kliničkog obrazovanja u polju humanistič-kih znanosti, zbog svojeg integralnog pristupa i zajedničkog rada studenata prava i ekono-mije predstavlja jedan inovativan i unikatan projekt. Ono što osobito raduje je velika zain-teresiranost studenata dvaju fakulteta za sudjelovanjem u projektu. Prema informacijama od strane studenata, jedan od razloga povećane zainteresiranosti studenata leži u činjenici da na Pravno-ekonomsku kliniku svakodnevno dolaze novi slučajevi koji se dodjeljuju u tom trenutku slobodnim timovima čime je studentima omogućen doticaj s konkretnim proble-mima iz prakse. Upravo relativno visoki broj slučajeva kao i stupanj njihove pravodobne re-alizacije možda najbolje svjedoči o važnosti i društvenoj korisnosti jednog takvog projekta.

Zaključno, potrebno je uputiti na dvije okolnosti koje su posebno doprinijele dosadaš-njoj popularnosti i uspjehu Pravno-ekonomske klinike. Prvu obilježava činjenica da je pro-mišljeno odabran segmenta društvenog života s kojim se Klinika bavi (gospodarstvo, po-kretanje novih businessa, projektne ideje, problematika različitih ugovornih odnosa, mar-keting, porezni problemi i sl.). Imajući na umu specifičnu narav pokrenute Klinike, može se konstatirati da pokrenuti projekt obilježava svojevrsna dodatna vrijednost jer rješavanje pravnih i inih problema poduzetnika stimulira aktivnost na tržištu koje se trenutno ne na-lazi najboljem stanju s obzirom na konstantan pad gospodarske aktivnosti i sveprisutna re-cesijska kretanja.

4. Dosadašnje pogodnosti i mogućnosti koje su se otvorile ustrojavanjem i početkom djelovanja Pravno-ekonomske klinike s kratkim osvrtom na buduće razvojne perspektive

Pojedinačno dijagnosticirane, najznačajnije pogodnosti i mogućnosti koje su se otvori-le s ustrojavanjem i početkom djelovanja Pravno-ekonomske klinike su (ukratko) sljedeće;

1. Studentima je omogućeno da pod stručnim nadzorom nastavnika i suradnika fakul-teta, kroz samostalan rad na konkretnim pravnim predmetima i pisanje pravnih mi-šljenja dođu u izravan doticaj sa strankama i pravnim i ekonomskim problemima s kojima su suočeni građani, bilo samostalno bilo u okviru obavljanja nekih nisko-pro-fitabilnih djelatnosti. Time se studente dodatno potaknulo na povezivanje stečenih teorijskih znanja s praksom, a posredno, potiče se studente da razviju i druge vje-štine, poput prepoznavanja sukusa problema u pitanju, načina kvalitetne obrade i istraživanja slučaja, etike u postupanju i sl. Popis vrsta problema s kojima bi se stu-denti bavili ni po čemu nije ograničen, već samo okvirno određen Okvirnim spora-zumom o suradnji i Pravilnikom o radu Klinike.

2. Nastavnicima Pravnog i Ekonomskog fakulteta koji su iskazali interes za sudjelova-njem u organizaciji, vođenju i koordiniranju studentskih timova omogućen je dodat-ni doticaj s pravnom i ekonomskom praksom. Ovo se odnosi i na profesionalne su-radnike iz određenih pravnih i ekonomskih područja jer im njihov angažman u Kli-nici omogućava doticaj sa studentima, bivšim fakultetima, njihovim profesorima, nastavnicima, knjižnicama i bazama podataka, a posredno i sudjelovanje u samom obrazovnom procesu studenata i budućih akademskih građana. Ne treba zanemari-ti niti druge mogućnosti, poput suradnje s kolegama iz inozemstva s kojima se di-jele isti ili slični profesionalni interesi i/ili programski ciljevi. Pravila iskustva govo-re u prilog činjenici da su pojedinačne i interne međunarodne suradnje kvalitetnije i dugoročnije kad je baza suradnje (u ovom slučaju razvoj i promocija kliničkog obra-zovanja te osiguranje besplatne pravne i ekonomske pomoći ugroženim članovima društva) komplementarna.

3. U odnosu na Pravni i Ekonomski fakultet, smatramo da ustrojavanje novog progra-ma u budućnosti može rezultirati nizom probitaka. Ti su probitci dvojakog karakte-ra – unutrašnji (na domaćem planu) i međunarodni. Na domaćem planu fakulteti is-punjavaju očekivanja zakonodavca koji je očito sve više zainteresiran za što bolje po-vezivanje prakse, znanosti i visokog obrazovanja kako bi se prebrodili problemi koji postoje na današnjem hrvatskom tržištu rada. K tome, zakonodavac klinike nedvoj-beno shvaća kao jednu važnu kariku unutar sustava besplatne pravne pomoći, po-sebno u situaciji kad su sredstva za sustav besplatne pravne pomoći ograničena zbog krize u državnoj blagajni.

4. Različiti modeli unapređivanja edukativnog programa pravnih i ekonomskih studi-ja, ukoliko dugoročno održivi, imaju kapaciteta senzibilizirati studente – buduće diplomirane pravnike i ekonomiste o potrebi djelovanja u javnom interesu i volon-terskom radu, sve radi realizacije nekih viših - opće-društvenih vrijednosti. Opća je pretpostavka je da će oni studenti koji pokažu interes za sudjelovanjem u radu kli-nike koja pruža besplatnu pravnu i ekonomsku pomoć u budućnosti, kao budući od-



292 293

PRIkAz eURoPske konfeRencIje o InfoRMAcIjskoj PIsMenosTI - ecIL 2014 , DUbRovnIk, 20.-23. LIsToPADA 2014.

Odsjek za informacijske i komunikacijske znanosti Filozofskog fakulteta Sveučilišta u Zagre-bu je u suradnji s Odsjekom za informacijski menadžment Sveučilišta Hacettepe Ankara u Tur-skoj 2014. organizirao 2. Europsku konferenciju o informacijskoj pismenosti (ECIL -European Conference on Information Literacy) od 20. do 23. listopada 2013. godine u Dubrovniku.

Europska konferencija o informacijskoj pismenosti – ECIL je godišnja konferencija, koja po-kriva teme iz područja informacijske pismenosti, medijske pismenosti i cjeloživotnog učenja, a svake godine održava se u drugoj zemlji u Europi. Prva Konferencija, održana u Istanbulu, Tur-ska 2013. godine polučila je dobre rezultate i postala pravi međunarodni događaj. Konferencija ima za cilj okupljanje znanstvenika, informacijskih stručnjaka, medijskih stručnjaka, nastavnika i donositelja odluka iz cijelog svijeta zbog razmjene znanja, iskustava i rasprava o aktualnim pi-tanjima razvoja, izazova, teorije i dobre prakse u navedenim područjima.

Današnji brzi razvoj znanja na svim područjima i sve veći broj informacijskih izvora promije-nio je način komuniciranja, stoga su kompetencije obuhvaćene informacijskom pismenošću po-stale sastavnim dijelom svih područja ljudskog djelovanja. Stav i znanje prema informaciji i in-formacijskom okruženju, etika korištenja ili kritička osvještenost čine srž informacijske pisme-nosti. Tako ni jedno znanstveno područje ne može napredovati bez nje.

U prilog tvrdnji o važnosti ovoga područja govori što je za Konferenciju pristiglo 283 prijed-loga radova znanstvenika, informacijskih i medijskih stručnjaka, pedagoga i drugih stručnjaka iz cijeloga svijeta, primjerice Velike britanije, Italije, Indije, Francuske, Japana, Kine, Jamajke, Mexica, Amerike, Australije i drugih. Svi radovi prošli su proces dvostruke recenzije. Tijekom če-tiri dana prezentirano je oko 165 izabranih radova kroz pozvana izlaganja, izlaganja u paralel-nim sesijama, radionicama, posterskim izlaganjima, kratkih prezentacija (pechakucha) i panel-nih rasprava.

Skupu su se obratili predstavnici pokrovitelja Konferencije, UNESCO-ovog Odjela za infor-macijsko društvo Irmgarda Kasinskaite buddeberg te u ime Upravnog odbora IFLA-e (Internati-onal Federation of Library Associations and Institutions) Maria-Carme Torras Calvo.

U okviru središnje teme Konferencije informacijske pismenosti, medijske pismenosti i cjelo-životnog učenja okupljeni su stručnjaci iznijeli znanja i iskustva o strategijama, različitom pri-stupu i tehnikama poučavanja, načinu vrednovanja informacijske pismenosti u svojim sredina-ma, informacijskoj pismenosti u knjižnicama, etičkim pitanjima informacijske pismenosti i slič-no. Svoj doprinos Konferenciji dao je i Pravni fakultet Osijek u okviru podteme: Informacijska pismenost i e-demokracija s prezentiranim radom:”Students of law and e-democracy”, autorice Li-ljane Siber u koautorstvu s kolegicama s Filozofskog fakulteta u Osijeku Kornelijom Petr-balog. Rad će biti objavljen u zborniku, u izdanju renomirane izdavačke kuće Springer. Iz Osijeka, svoj rad prezentirala je i kolegica Jasminka Mihaljević iz Knjižnice Ekonomskog fakulteta te druge

Druga okolnost u vezi je s činjenicom da moderni instrumenti komunikacije kroz on-li-ne servise poput Facebooka, Twittera te općenito Interneta doprinose medijskoj prisutnosti Klinike među studentima, poduzetnicima i građanima. Očekivano, Klinika će i u budućno-sti nastaviti s kvalitetnim radom. Pri tome, voditelji Klinike smatraju da uvijek postoji do-voljno prostora da taj rad bude dodatno unaprijeđen i populariziran.

Ljiljana Siber: PRIKAZ EUROPSKE KONFERENCIJE O INFORMACIJSKOJ PISMENOSTI - ECIL 2014 , DUbROVNIK, 20.-23. LISTOPADA 2014.

Ljiljana Siber, mag. iur, mag. bibl.Pravni fakultet Osijek


294 295

PRIkAz v. zAnsTveno-sTRUčnog skUPA “sUvReMene TeMe obITeLjskog PRAvA I PosTUPkA”

U Osijeku je 11. i 12. rujna 2014. godine održan V. znanstveno-stručni interdisciplinarni skup “Suvremene teme obiteljskog prava i postupka” u organizaciji Pravnog fakulteta u Osijeku, Pravo-branitelja za djecu i Hrvatske udruge za pravnu zaštitu obitelji.

Skup je otvorila izv.prof.dr.sc. branka Rešetar, a uvodnim su riječima skup pozdravili: prode-kanica za projekte i međunarodnu suradnju doc.dr.sc. Mirela Župan, potpredsjednica Vlade RH i ministrica socijalne politike i mladih gđa. Milanka Opačić, te pravobraniteljica za djecu doc.dr.sc. Ivana Milas Klarić.

Usvajanje novog Obiteljskog zakona (“Narodne novine” broj 75/14. i 83/14.) potaknulo je or-ganizatore da V. znanstveno-stručni interdisciplinarni skup posvete prije svega novinama u hr-vatskom obiteljskom pravu. Na ovom je znanstveno-stručnom skupu bilo prisutno oko 250 sudi-onika iz cijele Hrvatske: sudaca u obiteljskim stvarima, socijalnih radnika, odvjetnika i znanstve-nika, što svjedoči o zainteresiranosti stručne javnosti za novine u obiteljskom pravu i postupku, ali i o karakteru i važnosti ovoga skupa koji se već tradicionalno organizira u Osijeku.

Skup je bio organiziran u sedam sesija. Tema prve sesije bila je razvod, djeca i obiteljsko nasi-lje u kontekstu razvoda. U okviru ove sesije izv.prof.dr.sc. branka Rešetar, profesorica na Prav-nom fakultetu u Osijeku izlagala je o razvodu i ostvarivanju roditeljske skrbi nakon razvoda, doc.dr.sc. Slađana Aras, docentica na Pravnom fakultetu u Zagrebu o novom uređenju alimentacij-skih postupaka, a prim.mr.sc. Elvira Koić, djelatnica Opće bolnice bjelovar o psihološkim i prav-nim aspektima obiteljskog nasilja u kontekstu razvoda braka.

Tema druge sesije bila je izjava volje i sporazumi o obiteljskim odnosima, u okviru koje je doc.dr.sc. Ivana Milas Klarić, pravobraniteljica za djecu izlagala o načelu autonomije volje u obitelj-skim stvarima, Marina Parać Garma, mag.iur., sutkinja Općinskog suda u Zagrebu o planu o za-jedničkoj roditeljskog skrbi, a mr.sc. Senija Ledić, sutkninja Županijskog suda u Splitu o moguć-nosti sporazumijevanja u obiteljskopravnim odnosima i sudskoj provjeri.

Treća sesija bila je posvećena pravnom položaju djeteta u sudskom postupku, u okviru koje je dr.sc. Dinka Šego, asistentica na Pravnom fakultetu u Splitu raspravila o pravnim izazovima za-stupanja djeteta , a Paula Poretti, mag.iur., asistentica na Pravnom fakultetu u Osijeku o potrebi formiranja obiteljskih sudova u Hrvatskoj.

Ulozi centra za socijalnu skrb u obiteljskim stvarima bila je posvećena četvrta sesija. U okviru ove sesije prof.dr.sc. branka Sladović Franz, profesorica na Pravnom fakultetu u Zagrebu izlagala je o obveznom savjetovanju prije pokretanja sudskih postupka, Ivana Amižić, mag.iur. u Centru za socijalnu skrb u Splitu općenito o ulozi centra za socijalnu skrb pred sudom, a Verica Tomić, mag.iur. je u ime Centra za socijalnu skrb Osijek izlagala o ulozi centra za socijalnu skrb u obi-teljskim postupcima prema novom Obiteljskom zakonu. četvrta sesija bila je ujedno i posljednja sesija prvoga dana znanstveno-stručnog skupa. Iza svake sesije sudionici su imali priliku za raz-

kolegice s drugih Sveučilišta u Hrvatskoj, Sveučilišta u Zagrebu, Zadru i Nacionalne i sveučiliš-ne knjižnice.

Konferencija je organizirana na vrlo visokoj razini zahvaljujući članicama Orgnizacijskog odbora Konferencije Sonji Špiranec i Serap Kurbanoglu i renomiranim sponzorima, koji su uz stručni program pripremili i popratni program gdje su sudionici imali priliku za druženje i razgle-davanje kulturno-povijesnih znamenitosti prelijepog Dubrovnika.

Konferencija je zaključena zadovoljstvom razmjenjenih prezentiranih iskustava i znanja o važnosti informacijske pismenosti u drušvu te pozivom za treću konferenciju koja će se održa-ti u Tallinnu, Estonia, od 19.-22. listopada 2015., kao motivom za daljnju međunarodnu suradnju i znanstveno istraživanje.

Nataša Lucić: PRIKAZ V. ZANSTVENO-STRUČNOG SKUPA "SUVREMENE TEME ObITELJSKOG PRAVA I POSTUPKA"

Nataša Lucić, mag.iur.Pravni fakultet u Osijeku


296 297

oTvoRenje eURoPskog DokUMenTAcIjskog cenTRA U knjIžnIcI PRAvnog fAkULTeTA U osIjekU

Na Pravnom fakultetu u Osijeku, 17. svibnja 2014. godine službeno je otvoren Europski doku-mentacijski centar. Europski dokumentacijski centar službeno je otvorio gospodin branko bari-čević, voditelj Predstavništva Europske komisije u Hrvatskoj, koji je tom prigodom naglasio da je Pravni fakultet u Osijeku dobio priliku za relevantan doprinos i pozicioniranje ne samo u okviri-ma Hrvatske nego i u okvirima Europske unije. Skupu se obratio dekan Pravnog fakulteta u Osi-jeku prof. dr. sc. Igor bojanić pozdravnim riječima i zadovoljstvom da je sveučilišna zajednica u Osijeku dokazala kako je promicanjem europskih vrijednosti zaslužila dobivanje statusa Europ-skog dokumentacijskog centra. Pozdravnim govorom pridružili su se prorektor za znanost, teh-nologije, projekte i međunarodnu suradnju prof. dr. sc. Rudolf Scitovski i voditeljica Knjižnice i Europskog dokumentacijskog centra Pravnog fakulteta u Osijeku Ljiljana Siber. Svečanom otvo-renju prisustvovali su predstavnici Grada Osijeka, mnogobrojni gosti iz knjižnica Sveučilišta Jo-sipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Pravnog fakulteta u Zagrebu, nastavnici i studenti. Suradni-ci voditelja Predstavništa Europske komisije, gospodina baričevića svojim iznimnim, nesebičnim doprinosom i prisutvovanjem povodom službenog otvorenja doprinijeli su kako ugledu Fakulte-ta tako i značenju uloge koju Europski dokumentacijski centar promiče. Dosadašnja uspješna su-radnja i povjerenje daje nam poticaj za afirmiranje Europskog dokumentacijskog centra u njego-vom punom značenju. Službeno otvorenje popratili su mnogobrojni tiskovni i elektronski mediji.

Krajem 2011. godine u Knjižnici Pravnog fakulteta osnovan je Europski informacijski cen-tar, koji je djelovao u sklopu informacijske strategije “EU-i “. U sklopu obilježavanja prve obljetnice ulaska Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije, 30. lipnja 2014. godine potpisan je Sporazum o osnivanju EDC-a na Pravnom fakultetu u Osijeku i tako postao dio informacijske mreže Europe Di-rect u državama članicama Europske unije.

Ovim činom Pravni fakultet u Osijeku postao je jedan od 400 centara koje od 1963. godine postupno osniva Europska komisija te jedan od ukupno četiri Europska dokumentacijska cen-tra u Hrvatskoj.

U ime Europske komisije, voditelj Predstavništva Europske komisije u Hrvatskoj branko baričević istoga dana potpisao je i Sporazum sa predstavnicima Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci i Instituta za razvoj i međunarodne odnose (IRMO). Prvi Europski dokumentacijski centar u Republici Hrvat-skoj djeluje od početka 2014. pri Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu.

Europski dokumentacijski centri smješteni su pri Knjižnicama spomenutih institucija. Pri-marna uloga Centra je promicanje i razvijanje studijskih i istraživačkih djelovanja u području eu-ropskih integracija, omogućavanje pristupa informacijama i izvorima o EU i njezinim politikama te sudjelovanje u raspravama o EU kao i suradnja s drugim europskim informacijskim službama i mrežama za prijenos informacija u okviru javnih informacijskih djelovanja mreže Europe Direct.

mjenu praktičnih i teorijskih znanja i iskustva, kao i za dublju raspravu s izlagačima o pitanjima koja su se već javljala ili se pretpostavlja da bi se mogla javiti u budućoj praksi.

Drugi dan skupa započeo je petom sesijom koja je bila posvećena novinama u obiteljskoprav-noj zaštiti osobnih prava i interesa djece. O novom pristupu procjeni razvojnih rizika djece u obitelji izlagala je prof. dr.sc. Marina Ajduković, profesorica na Pravnom fakultetu u Zagrebu, a prof.dr.sc. branka Sladović Franz o procjeni sigurnosti i obilježju plana sigurnosti djeteta. Mode-lu evaluacije procesa i ishoda mjere za zaštitu prava i dobrobiti djeteta svoje je izlaganje posvetio prof.dr.sc. Dean Ajduković, profesor na Filozofskom fakultetu u Zagrebu.

U okviru šeste sesije doc.dr.sc. Ivana Tucak, docentica na Pravnom fakultetu u Osijeku, ra-spravila je o informiranom pristanku djeteta na medicinske zahvate, a Nataša Lucić, mag.iur., asistentica-znanstvena novakinja na Pravnom fakultetu u Osijeku o razlikama u pravnom ure-đenju braka, izvanbračne zajednice i životnog partnerstva u hrvatskom pravu.

Posljednja, sedma sesija bila je posvećena pravnom položaju osoba s invaliditetom. U okvi-ru ove sesije doc.dr.sc. Ivana Milas Klarić izlagala je o novostima u skrbničkoj zaštiti osoba s in-validitetom, a doc.dr.sc. Slađana Aras o sudjelovanju osoba s invaliditetom u obiteljskim i statu-snim sudskim postupcima.

Jednako kao i prvi, drugi dan skupa je također obilježila konstruktivna rasprava sudionika i izlagača o suvremenim temama obiteljskog prava i postupka. Sudionici su postavljali mnogobroj-na pitanja, a izlagači svojim odgovorima pokazali spremnost na pomoć i potporu svima koji će nova obiteljskopravna rješenja trebati primjenjivati u praksi. Skup je završen iznošenjem osnov-nih zaključaka i završnih pozdravnih riječi. U ime organizatora skupa, izv.prof.dr.sc. branka Re-šetar izrazila je zadovoljstvo jer je skup postigao cilj zbog kojega je organiziran, zahvalila velikom broju sudionika na dolasku i aktivnom sudjelovanju te najavila novi skup koji će se ponovno or-ganizirati sljedeće godine kada će biti prilike za raspravu o tome kako su nova obiteljskopravna rješenja zaživjela u praksi.

Ljiljana Siber: OTVORENJE EUROPSKOG DOKUMENTACIJSKOG CENTRA U KNJIŽNICI PRAVNOG FAKULTETA U OSIJEKU

Ljiljana Siber, mag.iur, mag. bibl.Pravni fakultet Osijek


298 299


UPUTsTvA AUToRIMA

Pravni vjesnik preferira radove do 30 stranica, zajedno s popisom literature (bibliografijom).Radovi trebaju biti pisani na formatu A4, s jednostrukim proredom (uključivo fusnote i re-

ference), širim marginama i konsekutivno numeriranim stranicama. Na prvoj stranici treba pi-sati ime i prezime autora, naziv i adresa ustanove u kojoj autor radi, e-mail adresa, telefon, i na-slov rada. O detaljnijem izgledu rada molimo pogledati uputstva za pisanje radova na web stra-nici http://vjesnik.pravos.hr. Sažetak kojeg se prilaže na hrvatskom i engleskom jeziku, na 10-15 redaka iznosi svrhu rada, metodologiju, rezultate i zaključak. Potrebno je navesti i ključne riječi na hrvatskom i engleskom jeziku.

Objavljuju se oni radovi koji su pozitivno ocijenjeni. Ti se radovi kategoriziraju kako slijedi:• izvorni znanstveni rad (sadrži dosad još neobjavljene rezultate izvornih• znanstvenih istraživanja);• prethodno priopćenje (sadrži rezultate novih istraživanja na projektima u tijeku, i ne

mora imati dovoljno pojedinosti koje bi omogućavale provjeru kao kod izvornih znan-stvenih radova. Takovi radovi zahtijevaju brzo objavljivanje.);

• pregledni članak (daje sažet i kritički prikaz stanja i trendova određenog područja, a popraćen je iscrpnim popisom literature iz kojeg je vidljiv doprinos autora tome po-dručju.);

• stručni članak (ne mora biti vezan uz izvorno istraživanje, već daje prijedloge za pri-mjenu rezultata prethodnih znanstvenih istraživanja.);

• izlaganje sa znanstvenog skupa (treba biti koncipirano kao cjelovit članak, i objavljuje se samo ako već nije objavljeno kao referat u zborniku dotičnog skupa.)

Odluku o kategorizaciji donosi Uredništvo na temelju prijedloga dvaju anonimnih recenzenata.Šalju se tri primjerka na papiru, a istovjetna se kopija šalje i u elektroničkoj formi - na CD-u

ili disketi, u Microsoft Word DOC ili PDF formatu.

etička načelaEtička načela za časopis Pravni vjesnik temelje se na smjernicama za najbolju praksu za ured-

nike časopisa Udruge za etiku objavljivanja COPE – Committee on Publication Ethics (http://pu-blic.mzos.hr/Default.aspx?art=7966), koje su prevedene na hrvatski , objavljene na stranicama Mi-nistarstva znanosti i obrazovanja. Uredništvo izjavljuje da će postupati sukladno prihvaćenim me-đunarodnim načelima. Usvojena etička načela obvezujuća su za uredništvo, recenzente i autore

Prilozi se šalju na adresu:

PRAVNI VJESNIK – UREDNIŠTVOPRAVNI FAKULTET OSIJEKS. Radića 1331000 Osijek

e-mail: [email protected]

AUTHoR gUIDeLInes

Pravni vjesnik has a strong preference for articles of fewer than 30 pages, including literature (bibliography). They should be accompanied by an abstract of 100-150 words in length. Articles are published in Croatian language, but we are also glad to receive manuscripts in English, German and French language. Articles written in language other than Croatian will not be language edited and it is the responsibility of the authors to maintain the language level suitable for international readers.

All contributions should be submitted in the Pravni vjesnik's house style. Please refer to style sheet. In particular, footnotes should be numbered sequentially throughout the text and should appear at the bottom of the page. Authors are asked to keep footnotes as short as possible and to make cross-references within the text as sparingly as possible.

Received articles will be double-blind reviewed. Comments by the reviewers will be forwarded to the authors via e-mail, in case some modifications are needed before publishing. The authors will be required to make these changes and re-submit the article for publishing in due time (notification of the deadline will be provided).

ethical PrinciplesThe ethical principles for the Journal of Law (Cro. Pravni vjesnik) are based on the Committee

on Publication Ethics (COPE) best Practice Guidelines for Journal Editors (http://public.mzos.hr/Default.aspx?art=7966). The Editorial board is committed to following these internationally accepted principles.The adopted ethical principles are binding for the Editorial board, reviewers and authors.

Submissions:Manuscripts may be submitted in any of two ways. We prefer electronic submissions. We also

accept submissions by mail at the addresses below. Manuscripts submitted by post (3 copies) should be accompanied by a manuscript on CD preferably in Word, together with the author's affiliation, address and e-mail address. We regret that manuscripts cannot be returned.

PRAVNI VJESNIK – EDITORIAL bOARDPRAVNI FAKULTET OSIJEKS. Radića 1331000 OsijekCroatiae-mail: [email protected]


300

PozIv nA PReTPLATU

Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, S. Radića 13, Osijek, tel: (031)224-500, ž.r. br.2340009-110063962.

Obraćajući se znanstvenoj i stručnoj javnosti Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Stro-ssmayera u Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izlaženju znanstveno-stručnog časopi-sa pod nazivom PRAVNI VJESNIK - časopis za pravne i društveno-humanističke znanosti. Na-mjera je Fakultetskog vijeća bila i ostala da časopis objavljuje znanstvene, stručne i druge rado-ve koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potječu od nastavnika Fakulteta ili drugih suradnika.

Slijedom toga pozivamo znanstveno-stručnu javnost na suradnju, a zainteresirane pravne osobe i pojedince na pretplatu. Pozivajući se na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da časo-pis izlazi u četiri broja godišnje po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizičke osobe te 80,00 kn za studente.

Naziv i adresa naručitelja (za fizičke osobe ime i prezime)

.........................................................................................................................................................

.........................................................................................................................................................(Mjesto)

.........................................................................................................................................................(Ulica i kućni broj i broj pošte)

............................................................ ........................................................(Mjesto) (Datum)

NARUDŽBENICAkojom se neopozivo pretplaćujem na časopis PRAVNI VJESNIK za _________ godinu.

Ukupno kompleta .................... po cijeni od 120,00 kn

.......................................................... Potpis ovlaštene osobe