Förderung politischer Integration von Migrantinnen und Migranten.

Begründungszusammenhänge und Handlungsmöglichkeiten

Norbert Cyrus und Dita Vogel

POLITIS

Interdisciplinary Center for Education and Communication in Migration

Processes (IBKM)

Carl von Ossietzky Universität Oldenburg

Ammerländer Heerstr. 114-118/ Postbox 2503

26111 Oldenburg

University of Oldenburg. POLITIS-Working paper No. 13/2008

www.uni-oldenburg.de/politis-europe/webpublications

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POLITIS – a European research project

POLITIS - Building Europe with New Citizens? An Inquiry into the Civic Participation of

Naturalised Citizens and Foreign Residents in 25 Countries

POLITIS was funded by the European Commission’s Sixth Framework Programme

(FP6), Citizens and Governance in a Knowledge-Based Society from June 2004 to

September 2007. Website: www.uni-oldenburg.de/politis-europe

About the project

Populations of immigrant origin are growing and changing in Europe. In this project, the positive potential of immigrants for the development of an active European society was explored, starting with foreign students’ perceptions of Europe and focusing on sustained social and political activities of immigrants. Particularly, POLITIS sought to understand why temporary migrants and permanent immigrants from Non-EU countries become active in the receiving societies, what influences their choice of activity, and which factors promote or inhibit immigrant activism.

Main partners in POLITIS

Three research institutes worked together in the POLITIS project:

• the University of Oldenburg, Interdisciplinary Centre for Education and Communication in Migration Processes

• the Hellenic Foundation for European and Foreign Policy (ELIAMEP) in Athens;

• the European University Institute (EUI) in Florence. The Churches’ Commission for Migrants in Europe (CCME) in Brussels is a European NGO with links to churches and migrant organisations. As a fourth partner, it consulted the research partners and promoted the dissemination of results, coordinating about 80 dissemination activities all over Europe.

In addition, thirty-five experts were involved in the production of Country Reports on Immigrant Civic Participation for all 25 EU Member States. These 25 country reports present information on national migration, integration policy, and civic participation.

Including the perspective of third-country nationals

The innovative character of POLITIS relied largely on the participation of international

students. More than 70 students and PhD-researchers from 40 different countries of

origin in Africa, America, Asia and Europe were recruited in an open call. In 2005, they

were trained on issues relating to EU immigration, intercultural dialogue, civic

participation, and particularly interview techniques. They identified civically active

immigrants and conducted a total of 176 interviews. In this way, they made it possible

to collect a wide variety of immigrant experiences across 24 EU Member States. One

year later, interviewers had the chance to discuss preliminary results and bring their

own perspectives to the analysis during a second summer school in Germany.

POLITIS was honoured to be chosen as best-practice project for involving intercultural

dialogue at the community level in 2006.

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Abstract

This discussion paper reviews and develops arguments why political participation of immigrants should be promoted and discusses some measures of promotion in the light of these arguments and on the background of experiences in Germany and Europe. POLITIS materials have been used to develop and illustrate part of the arguments. The key ideas are summarized here:

The political integration of immigrants is a declared objective of democratic states, and immigrants are expected to participate in politics and the society. However, the level of participation is currently lower for immigrants than for natives. Lower participation may be caused by the socio-demographic features of the immigrant population (e.g. lack of proficiency in the language of the receiving country, low education, short residence), in the migration situation (activities bound by coping with every-day-life) and in restricted legal rights of immigrants.

Are there justifications for a promotion of political participation of immigrants? International and national discussions indicate normative, functional and symbolical reasons for an expansion of participation rights and opportunities.

• In a normative dimension, democratic legitimacy depends on the fact that all those who are subject to collective decisions for substantial time should be allowed to participate in decision-making.

• In a functional dimension, political participation of immigrants a flow of information between the policy-making system and new immigrants in both directions, including articulation of problems, consultative search for solutions and feed-back about policies.

• In a symbolic dimension, immigrants who are visibly active are perceived as a role-model for their communities and contribute to social cohesion.

Measures to promote political integration include timely and transparent access to naturalisation, rights to vote and stand for office at the local level, and the formation of consultative bodies. Easier access to naturalization and communal voting rights are measures to improve the normative dimension of political integration. Political activists with immigrant background are approached as mediators between majority and minority groups and usually play such a role, even if they originally did not intend to do so. Double citizenship could support their bridging function. Voting rights for foreign nationals on the local level have not lead to problems in any member states, but rather encouraged political parties to take an interest in immigrants and their concerns. In Germany, several initiatives would favour local voting rights, but it would require a change of the constitution. Consultative bodies are not suitable to substitute for political rights as they have no direct decision-making power. The election of representative bodies encourages this interpretation and may lead to false expectations and frustration on the side of the immigrant activists and their voters. However, consultative bodies are functional for the political system and may increase social cohesion by the appreciations of immigrants’ advice.

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Vorwort

„Raus aus der Nische - Rein in die Institutionen: Partizipation von MigrantInnen“. Unter diesem Titel fand in Dresden am 20. März 2007 eine von Bündnis90/ Die Grünen organisierte Veranstaltung statt. An der Diskussion nahmen Landes- und Kommunalpolitiker sowie engagierte Bürger und aktive Zuwanderer aus Sachsen teil. Zur Einführung in die Thematik hatten wir die Gelegenheit erhalten, Ergebnisse des an der Universität Oldenburg angesiedelten EU-Forschungsprojekt „POLITIS – Europa bauen mit neuen Bürgern“ vorzustellen. Im Anschluss an die engagierte Veranstaltung wurden wir von der Organisatorin gebeten, kurzfristig eine Expertise über mögliche Wege der Förderung der politischen Partizipation von Zuwanderinnen und Zuwanderern unter besonderer Berücksichtigung der Situation in Sachsen zu erstellen. Diese Expertise beruhte auf einer Fortführung der Vorarbeiten aus dem POLITIS-Projekt und ergänzender Literaturrecherche und –auswertung.

Für dieses Arbeitspapier wurden die über die Landespolitik hinaus weisenden Aspekte überarbeitet und über die POLITIS-Website einer weiteren Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt.

Oldenburg,3.3. 2008

Norbert Cyrus Dita Vogel

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Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung................................................................................................................................................. 6

2. Stand der Forschung zur politischen Integration................................................................................. 9

3. Begründungszusammenhänge für politische Integration .................................................................. 12

3.1. Der normative Begründungszusammenhang...........................................................................12

3.2. Der funktionale Begründungszusammenhang .........................................................................13

3.3. Der symbolische Begründungszusammenhang........................................................................16

3.4. Zwischenfazit ...........................................................................................................................18

4. Einbürgerung und kommunales Wahlrecht als Wege zur politischen Integration......................... 19

4.1. Einleitung ................................................................................................................................19

4.2. Begründung eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung...........................................................20

4.3. Begründung zur Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechts...................................21

4.4. Regelungen und Erfahrungen in Europa.................................................................................23

4.5. Aktuelle Initiativen zur Einführung eines allgemeinen Kommunalwahlrechts........................28

5. Einbeziehung von Zuwanderern in beratenden Gremien (Ausländer- und

Integrationsbeiräte)............................................................................................................................................. 30

5.1. Einleitung ................................................................................................................................30

5.2. Erfahrungen mit kommunalen Ausländerbeiräten...................................................................31

5.3. Empfehlungen zur Konsultationsgremien................................................................................34

6. Zusammenfassung................................................................................................................................. 35

7. Literatur................................................................................................................................................. 37

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1. Einleitung

Politische Partizipation ist für demokratische Rechtsstaaten von herausragender Bedeutung. Dies gilt auch für die Beteiligung der zugewanderten Bevölkerung (Deutscher Bundestag 2002; Enquete-Kommission „Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements“ des deutschen Bundestags 2002). Dem bürgerschaftlichem Engagement von Einwanderern wird in dem von der Bundesregierung im Juli 2007 veröffentlichten Nationalen Integrationsplan (NIP) ein hoher Stellenwert gegeben. Durch bürgerschaftliches Engagement soll die Integration von Zuwanderern befördert werden (Die Bundesregierung 2007: 20). Anlässlich des Integrationsgipfels 2007 erklärte die Integrationsbeauftragte der Bundesregierung Maria Böhmer, sie erwarte eine Beteiligung der Bevölkerung mit Migrationshintergrund.

Auch auf europäischer Ebene wird die politische Partizipation von Ausländern positiv bewertet. So heißt es in dem von der Europäischen Kommission herausgegebenem Handbuch zur Integration: „Die Beteiligung an politischen Prozessen zählt zu den wichtigsten Elementen einer aktiven Staatsbürgerschaft. Die politische Beteiligung von Zuwanderern bietet Integrationschancen und sollte in verschiedenen Formen (kommunales Wahlrecht, Konsultationsstrukturen, Erwerb der Staatsangehörigkeit) gefördert werden“ (Niessen und Schibel 2004: 37). Bereits 1992 hatte der Europarat eine „Konvention zur Partizipation von Ausländern am lokalen öffentlichen Leben“ beschlossen (Council of Europe 1992) und kürzlich ein kleines Handbuch zu lokalen Beratungsinstitutionen ausländischer Einwohner herausgegeben (Gsir und Martiniello 2004). Auch die Europäische Kommission hat in einer Mitteilung zur Migrationspolitik die Einführung des kommunalen Ausländerwahlrechts und die Gewährung einer Zivilbürgerschaft empfohlen (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2003). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass zivilgesellschaftliche und politische Beteiligung von Zuwanderern politisch erwünscht ist. Allerdings bleibt oft unklar, wie eine über den zurzeit erreichten Stand hinausgehende politische Partizipation begründet wird und wie sie ganz konkret aussehen soll. Dieses Arbeitspapier will dazu Hinweise liefen.

Ausgangspunkt ist ein weites Verständnis politischer Partizipation als Aktivitäten „von Bürgern, die sie alleine oder mit anderen freiwillig mit dem Ziel unternehmen, Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen“ (Kaase 2003: 495). Politische Partizipation umfasst nach diesem weiten Verständnis somit u. a. eine Beteiligung an Institutionen der politischen Willensbildung im engeren Sinne (Wahlbeteiligung; Mitgliedschaft in politisch relevanten Organisationen wie Parteien, Gewerkschaften, Mitgliedschaft in Ausschüssen), aber auch eine Beteiligung in formellen und informellen Interessensvertretungen (wie Bürgerinitiativen; Selbstorganisationen von Einwanderinnen, Elternbeiräte, Betriebsräte, etc.) (s. dazu auch Kast 2006).

Die politische Partizipation von Einwanderern ist eng mit der Diskussion um Integration verknüpft. Dieser Begriff wird in zwei Bedeutungen verwendet: Integration wird als Prozess und auch als Ergebnis dieses Prozesses aufgefasst. Von uns wird Integration hier als der Prozess verstanden, in dem Zuwanderer zu akzeptierten Mitgliedern der Aufnahmegesellschaft werden (Penninx und Martiniello 2004: 141). In

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diesem Integrationsprozess verändern sich nicht nur die Zuwanderer, sondern auch Struktur und Kultur der Mehrheitsgesellschaft. Integration erfordert nicht nur Bemühungen seitens der Minderheit, sondern auch eine Integrationsbereitschaft der Mehrheitsgesellschaft und -bevölkerung. Von erfolgreicher Integration kann gesprochen werden, wenn Zuwanderer am gesellschaftlichen Leben gleichrangig teilnehmen können, ihnen der Zugang zu gesellschaftlichen Positionen gleichberechtigt und ohne Diskriminierung offen steht und sich die Lebenslagen der Mitglieder der Zuwanderergruppe und der Mehrheitsbevölkerung im Durchschnitt gleichen.

Eine Dimension der Integration ist die politische Integration (siehe Kasten 1: Politische Integration)

Kasten 1: Definition politischer Integration

Die politische Integration beinhaltet im weiten Sinne vier Dimensionen: Die erste Dimension bezieht sich auf die Rechte, die Immigranten von der Aufnahmegesellschaft gewährt wird. Man kann sagen: Je mehr Rechte sie haben, desto besser sind sie integriert. Die zweite Dimension betrifft die Identifikation mit der Aufnahmegesellschaft. Je mehr sich Immigranten mit der Aufnahmegesellschaft identifizieren, desto besser sind sie politisch integriert. Die dritte Dimension betrifft die Übernahme demokratischer Normen und Werte durch die Immigranten, die oft als eine notwendige Voraussetzung für die politische Integration dargestellt wird. Schließlich umfasst die politische Integration die politische Partizipation, Mobilisierung und

Repräsentation.1

(Martiniello 2005: 55f).

Maßnahmen zur Förderung der politischen Partizipation dienen der politischen Integration von Zuwanderern. Politische Integration muss als wichtiger Bestandteil der Gesamtintegration betrachtet, auch wenn nicht jeder den programmatischen Slogan der Landesarbeitsgemeinschaft der kommunalen Migrantenvertretungen in Nordrhein-Westfalen (LAGA) unterschreiben würde: „Der kürzeste Weg zur Integration – politische Partizipation!“ (LAGA 2002).

Als Maßnahmen zur Förderung der politischen Partizipation werden in der Diskussion vor allem genannt: die erleichterte Einbürgerung, das kommunalen Ausländerwahlrecht, die bewusste Ansprache (Mobilisierung) oder sogar Bevorzugung von Einwanderern

1 “Immigrants’ political integration involves political participation, mobilisation and representation. In

a broad sense, political integration contains four dimensions. The first dimension refers to the rights granted to immigrants by the host society. One could say that the more political rights they get the better they are integrated. The second dimension is their identification with the host society. The more immigrants identify with the host society the better is their political integration. The third dimension refers to the adoption of democratic norms and values by the immigrants, which is often presented as a necessary condition for political integration. Finally, immigrants’ political integration involves political participation, mobilisation and representation (…)” (Martiniello 2005).

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bei der Besetzung von Funktionen oder Stellen (affirmative oder positive Aktion), die Einrichtung spezieller Posten (Ausländer- bzw. Integrationsbeauftragte) oder Gremien (Ausländer- bzw. Integrationsbeiräte) auf kommunaler oder Landesebene (Niessen und Schibel 2004).

Wir benutzen hier die Begriffe Zuwanderer und Zuwanderinnen synonym mit

Migranten und Migrantinnen und weisen darauf hin, dass immer Männer und Frauen gemeint sind, auch wenn bei diesen und anderen Begriffen durchweg die grammatikalisch männliche Form als Oberbegriff benutzt wird. Mit Zuwanderer bzw. Migrant sind alle Personen gemeint, die im Inland bzw. einer bestimmten Stadt wohnen, aus dem Ausland zugewandert sind oder mindestens ein zugewandertes Elternteil haben, also einen Migrationshintergrund bzw. Migrationsgeschichte besitzen. Mit dieser weiten Definition schließen wir Spätaussiedler und andere eingebürgerte Ausländer ebenso ein wie ausländische Einwohner, die als Asylbewerber noch kein dauerhaftes Aufenthaltsrecht haben oder bei denen es unklar ist, ob sie dies erlangen werden. Der ebenfalls verwendete Begriff Ausländer bezeichnet dagegen alle Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit.

Bei der weiten Definition der Zuwanderer ist uns bewusst, dass im Hinblick auf politische Integration sehr unterschiedliche rechtliche Zugänge und Voraussetzungen vorliegen. Deutsche Staatsangehörige mit Migrationshintergrund (Aussiedler oder Eingebürgerte) besitzen das aktive und passive Wahlrecht. Sie haben einen ungehinderten Zugang zur formalen politischen Partizipation und zur Mitarbeit in Organisationen und Gremien. Für Zuwanderer ohne deutsche Staatsangehörigkeit, insbesondere für Geduldete und Asylbewerber, sind die politischen Partizipationsmöglichkeiten dagegen stark eingeschränkt. Dennoch ist die Orientierung an einer weiten Definition gerechtfertigt, da Zuwanderer unabhängig von der Staatsangehörigkeit und vom ausländerrechtlichen Status mit einer Reihe von ähnlichen Problemen und Fragen konfrontiert sind, die spezifisch für Zuwanderer sind und zur aktiven Beteiligung am Gemeinwesen motivieren können, zum Beispiel Sprachschwierigkeiten, Schwierigkeiten bei der Arbeitsmarktintegration und Diskriminierungserfahrung in verschiedenen Lebensbereichen.

Dieses Arbeitspapier stützt sich auf Erkenntnisse aus dem europäischen Forschungsprojekt „POLITIS – Europa aufbauen mit neuen Bürgern“,2 in dem wir beide mitgearbeitet haben, sowie auf Informationen einer ausführlichen Literaturrecherche, die wir im Sommer 2007 durchgeführt hatten.

Nach einer kurzen Zusammenfassung zum Stand der Forschung fragen wir zunächst, warum die Förderung der politischen Integration wünschenswert sein könnte und rekapitulieren die generelle Thematik mit Bezug auf die internationale und nationale Diskussion, denn von den Erwartungen und Zielsetzungen hängt es ab, welche Maßnahmen am besten zur Förderung politischer Integration geeignet sein könnten. Anschließend diskutieren wir drei konkrete Maßnahmen zur politischen Integration: die

2 Siehe www.uni-oldenburg.de/politis-europe

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erleichterte Einbürgerung, das kommunale Ausländerwahlrecht und die Beteiligung in Ausländer bzw. Integrationsbeiräten. Abschließend werden einige Schlussfolgerungen und Empfehlungen zur Diskussion gestellt.

2. Stand der Forschung zur politischen Integration

Mit der Zunahme weltweiter Migration und Mobilität hat auch die Frage der politischen Integration von Migranten eine höhere Bedeutung und Relevanz erhalten. Der Zugang zu vollen politischen Rechten über den Weg der Einbürgerung und der Einführung des Kommunalwahlrechts auch für ausländische Wohnbürger ist auf internationaler wie auch auf nationaler Ebene ein wichtiges Thema und wird ebenfalls von politisch aktiven Zuwanderer in vielen Ländern gefordert (Brown 2007).

Verfügbare Studien und Zusammenfassungen des Forschungsstandes auf europäischer Ebene zeigen, dass die politische Integration von Einwandern noch relativ wenig erforscht ist und Forschungslücken bestehen (Bauböck 2005; Messina 2006). Auch auf nationaler Ebene ist das Thema der politischen Integration bisher nur ansatzweise erforscht (Jungk 2002). Überblicksartikel zum Forschungstand in Deutschland liegen vor über das allgemeine zivilgesellschaftliche Engagement von Zuwanderern einschließlich politischer Partizipation (Cyrus 2005), zum ehrenamtlichen Engagement von Einwanderern (Huth 2007) sowie zur politischen Partizipation (Wiedemann 2006). Im Ergebnis dieser Studien lässt sich festhalten, dass nicht-deutschen Zuwanderern in Deutschland die meisten Bereiche der politischen Partizipation rechtlich offen stehen - mit der wesentlichen Ausnahme der aktiven und passiven Teilnahme an allgemeinen Wahlen. Ein Hindernis für die faktische Ausübung von Partizipationsmöglichkeiten bilden zudem die räumlichen Beschränkungen (Residenzpflicht) für Asylbewerber und Geduldete.

Ausländische Zuwanderer, aber auch Eingebürgerte, die dieselben Rechte genießen wie gebürtige Deutsche, nehmen ihre politischen Partizipationsrechte typischerweise in geringerem Umfang wahr. Die Wahlbeteiligung von Zugewanderten und das aktive politische Engagement sind in aller Regel niedriger als bei der alteingesessenen Bevölkerung. Dieser Befund gilt sowohl für Deutschland wie auch für andere EU-Länder (Aleksynska 2007). Die geringere Partizipationsrate ist nicht notwendigerweise auf größeres politisches Desinteresse von Zuwanderern zurückzuführen, sondern kann auch damit erklärt werden, dass Einwanderer in weniger konventionellen Formen des politischen Engagements aktiv sind, welches bei der Erhebung bürgerschaftlichen Engagements nicht erfasst wird, weil es nicht in traditionellen Formen (z. B. freiwillige Feuerwehr, Vereinen) formell ausgeübt wird, sondern unkonventionell in informellen Zusammenschlüssen (Martiniello 2005; Monatavan 2006). Dazu zählt auch das Engagement in Migrantenselbstorganisationen (Diehl und Urbahn 1998; Wiedemann 2006) und ehrenamtliches Engagement zum Beispiel in Nachbarschaftshilfe (Huth 2002; Kast 2006; Huth 2007).

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Im Hinblick auf politische Partizipation gilt ganz allgemein: Je höher die Bildung, desto größer das Interesse an Politik und desto höher auch die politische Beteiligung (Wiedemann 2006; Biehl 2005). Diese Faustregel gilt auch für Zuwanderer: Sprachkenntnisse, akademische Qualifikationen sowie gesichertes Einkommen begünstigen eine politische Partizipation in Organisationen der Mehrheitsgesellschaft.

Typisch ist auch ein Wandel der motivierenden Orientierung, die sich im Migrationsverlauf vom Herkunftsland auf das Aufnahmeland verschiebt. Ungleichbehandlung von Zuwanderern durch das Recht und durch das Verhalten von Mitgliedern der Aufnahmegesellschaft spielen eine doppelte Rolle für ihr Engagement: Diskriminierungserfahrungen können einerseits ein wichtiges Motiv bilden, sich politisch für die Rechte von Zuwanderern im Allgemeinen oder Menschen aus dem eigenen Herkunftsland zu engagieren. Andererseits kann Diskriminierung die Gelegenheiten zum Engagement einschränken (Vogel 2007).

Ob und wie Neuzuwanderer am politischen Geschehen teilnehmen wollen, hängt auch davon ab, welche Erfahrungen sie in ihrem Herkunftsland gemacht haben (siehe Kasten 2: Der Einfluss politischer Sozialisation im Herkunftsland). So deuten vorliegende Untersuchungen (Aleksynska 2007) und anekdotische Berichte z.B. darauf hin, dass die Bereitschaft zur politischen Partizipation bei Einwanderern aus Osteuropa zunächst geringer als bei anderen Einwanderergruppen. Dies wird unter anderem mit dem Verweis auf die politische Kultur im Herkunftsland begründet. Vor diesem Hintergrund ist es eine besondere Herausforderung, neu ankommende Zuwanderer, darunter Aussiedler, zu einer Teilnahme an Bewohnergremien und ehrenamtliches Engagement zu motivieren.

Auch die Aufenthaltsdauer spielt eine Rolle. Gerade für diejenigen, die erst vor kurzem nach Deutschland gekommen sind, nehmen Bemühungen zur Bewältigung des Alltags und zur formalen Eingliederung in die deutsche Gesellschaft oft alle persönlichen Ressourcen in Anspruch (Kast 2006: 36).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass es eine Reihe von Gründen gibt, warum im Durchschnitt eine niedrigere politische Partizipation bei der Gruppe der Zuwanderer zu erwarten ist: Sie hat weniger Rechte, verfügt im Durchschnitt über geringere Ressourcen und Bildung, und Zuwanderer sind bei einer Rückkehrorientierung oder durch Erfahrungen im Herkunftsland weniger motiviert oder durch Diskriminierung eingeschränkt.

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Kasten 2: Der Einfluss politischer Sozialisation im Herkunftsland

Im EU-Forschungsprojekt „POLITIS – Europa aufbauen mit neuen Bürgern“ wurden in 24 Mitgliedsstaaten der EU insgesamt 176 Interviews mit engagierten Einwandern aus 53 Ländern geführt. Das Projekt zeigte das große zivilgesellschaftliche Potential durch Zuwanderung. Es wurde auch deutlich, dass die im Herkunftsland erlebte politische Sozialisation Auswirkungen auf die Motivation zum Engagement im Aufnahmeland hat. Ein hohes Maß an Motivation für politisches Engagement zeigte sich bei Gesprächen mit Einwanderern aus afrikanischen und lateinamerikanischen Ländern. Beispielhaft dafür die Aussage einer politisch aktive Lateinamerikanerin in Italien: „Ich

wurde in einer Stadt geboren, in der 80 Prozent der Leute politisch aktiv waren. ... Mein

Vater war Abgeordneter ... Als wir auswandern mussten, war es für mich natürlich,

dass ich mich nach einer Möglichkeit umgeschaut habe, wie ich mich organisieren

kann“.

Dagegen fanden wir bei Einwanderern aus dem ehemals sowjetisch dominierten Staaten eine größere Distanz gegenüber Engagement. Eine Frau russischer Abstammung, die in einer Freiwilligenagentur in England tätig war, betont: „Ehrlich gesagt, es ist schwierig

mit russischen Einwanderern über freiwilliges Engagement zu reden. Die Idee selbst ist

bei unseren Leuten nicht so verankert wie bei den Briten ... Wir haben Dinge ‚freiwillig’

getan, aber gleichzeitig mussten wir sie tun.“ Und eine bei Wohlfahrtsverbänden in Deutschland engagierte russische Einwanderin bemerkt: „Man sollte nicht vergessen,

dass diese Kinder, diese jungen Leute, aus sowjetischen Familien stammen. Ihre Eltern

denken, dass gesellschaftliches Engagement schlecht ist, dass man nur für Geld

arbeiten sollte.“

Die drei Zitate aus Interviews, die im Rahmen der POLITIS-Interviewstudie durchgeführt wurden, illustrieren aus der Sicht aktiver Zuwanderer den Sachverhalt, dass Einflüsse des Herkunftslandes anfangs wirksam bleiben und die Aufnahme von Engagement beeinflussen können. Zu diesem Ergebnis kommt auch Barbara Dietz mit ihrer Studie zu Aussiedlern aus Russland in Deutschland: „Die Sozialisation der

AussiedlerInnen im politischen System der Sowjetunion oder anderer sozialistischer

Staaten hat Auswirkungen auf ihr Partizipationsverhalten in der Bundesrepublik.

Geprägt von einem zentralistischen Staat, sind sie für die Auseinandersetzung in einem

auf Pluralität, Individualisierung, konkurrenzorientiertem Leistungsdenken und

demokratischen Entscheidungsprozessen beruhenden Gesellschaftssystem denkbar

schlecht gerüstet“ (Dietz 1995: 141).

Hinzu kommen die Erfahrungen, die Aussiedler als deutsche Minderheit in den totalitären sozialistischen Regimen machen mussten. Durch langjährige Diskriminierungserfahrungen wurden sie darauf getrimmt, sich anzupassen und möglichst wenig aufzufallen. Statt offener politischer Opposition und Eintritt für ihre Rechte als Minderheit waren der Rückzug in das Privatleben und besonders die Konzentration auf die Familienstrukturen an der Tagesordnung (Dietz 1995, Kast 2006).

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3. Begründungszusammenhänge für politische Integration

Ganz allgemein gesprochen lässt sich der Erfolg politischer Integration von Einwanderern an zwei Indikatorenbündeln „messen“. Zum einen kann politische Integration als erfolgreich gelten, wenn Einwanderer die gleichen Rechte und Chancen des Zugangs zu politischen Entscheidungsprozessen wie Einheimische genießen (formelles Kriterium). Zum anderen wird der Erfolg der politischen Integration auch daran gemessen, ob die eingeräumten Rechte und Chancen von Zuwandern im Vergleich zur Einheimischen Bevölkerung im gleichen Maße in Anspruch genommen und ausgeübt werden (substanzielles Kriterium) (z.B. Bauböck 2005: 3).

Wie im vorhergehenden Abschnitt angedeutet, gibt es durchaus Gründe, warum bestehende Rechte von Zuwanderern nicht im gleichen Maße wie von Einheimischen in Anspruch genommen werden. Einer der Gründe ist ein nur eingeschränkter Zugang zur Teilhabe, insbesondere das Recht zur Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess. Ausländer können sich nicht an allgemeinen Wahlen beteiligen, dass aktive und passive Wahlrecht bleibt ihnen verwehrt. Dies wird in Deutschland nach einer Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes als rechtlich legitim angesehen und ist vom Gesetzgeber bisher politisch so gewollt.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, welche Gründe sich für eine Erweiterung der politischen Partizipationschancen und eine Vertiefung der politischen Integration von Zuwanderern anführen lassen. In der allgemeinen Diskussion über die politische Integration von Einwanderern können die drei Dimensionen einer normativen, einer funktionalen und einer symbolischen Begründung unterschieden werden. Wir halten es für wichtig, diese Zieldimensionen zu unterscheiden, weil diese drei Begründungszusammenhänge durch gleiche Maßnahmen zur Förderung der politischen Integration nicht unbedingt gleichzeitig und nicht in der gleichen Weise abgedeckt werden.

3.1. Der normative Begründungszusammenhang

Der US-amerikanische Demokratietheoretiker Dahl hat einen normativen Anspruch auf weitgehende politische Beteiligung für alle Erwachsenen (außer den Durchreisenden und geistig Verwirrten) formuliert (Dahl 1981:129, zitiert nach Bauböck 2003). Eine Begründung zur Gewährung der Beteiligung an Entscheidungsprozessen, die schon im amerikanischen Unabhängigkeitskrieg formuliert wurde, ergibt sich aus dem Sachverhalt der „Betroffenheit“: Wer Steuern zahlt, soll auch über ihre Verwendung mitbestimmen dürfen. Der politische Philosoph Rainer Bauböck hat das Kriterium der Betroffenheit von kollektiven Entscheidungen in seiner Begründung für eine Ausweitung politischer Beteiligungsrechte herausgestellt. Er argumentiert, dass ein Staat im Interesse seiner demokratischen Legitimierung auch Zuwanderern Rechte einzuräumen hat: „Ob jemand von den politischen Entscheidungen in einem Land

betroffen ist, hängt in erster Linie davon ab, ob er oder sie sich dort langfristig aufhält

und nicht vom inländischen oder ausländischen Pass. Niedergelassene Ausländer sind

ebenso Rechtsunterworfene wie Einheimische und sollten daher auch in der

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Rechtssetzung repräsentiert sein. Eine vorsichtigere (und wie sich zeigen wird

plausiblere Schlussfolgerung) lautet: Sie dürfen zumindest nicht auf lange Sicht vom

Wahlrecht ausgeschlossen werden“ (Bauböck 2003).

Wenn in Einwanderungsländern einer wachsenden Wohnbevölkerung eine stagnierende oder schrumpfende Zahl von Wahlberechtigten gegenübersteht, dann wird die (dauerhafte) Verweigerung der Mitwirkung Betroffener an Entscheidungen zum strukturellen demokratischen Defizit. Folge ist eine demokratisch illegitime „Herrschaft

von Bürgern über Nichtbürger, von Mitgliedern über Fremde“, die von dem politischen Philosophen Michael Walzer als „die häufigste Form der Tyrannei in der Geschichte

der Menschheit“ bezeichnet wird (Walzer 1983: 62, zitiert nach Bauböck 2003).

Weiterhin wird auch argumentiert, dass die Selbstentwicklung von Individuen, die ihre Fähigkeiten in der Teilhabe erproben und erweitern, ein Ziel politischer Partizipation sei. Diese Chance wird Ausländern durch Ausschluss verwehrt - mit Nachteilen für die Individuen und für die Gemeinschaft, so Teorell (2006).

Es lassen sich somit normative Gründe für die politische Integration von Zuwanderern in einer Demokratie anführen. Zuwanderer dürfen aus einer normativ-demokratietheoretischen Position nicht dauerhaft vom Wahlrecht ausgeschlossen bleiben. Dieses Defizit kann sowohl durch eine Ausdehnung demokratischer (Wahl)Rechte auf Nichtbürger und als auch durch einen erleichterten Zugang bzw. Rechtsanspruch auf Staatsbürgerschaft behoben werden.

3.2. Der funktionale Begründungszusammenhang

Neben der normativen Dimension lässt sich die politische Integration von Zuwanderern auch mit Hinweis auf gesellschaftlich funktionale Mechanismen begründen. Damit ein Gemeinwesen funktionieren kann, braucht es Informationen über und von denjenigen, die von seinen Einrichtungen und Entscheidungen betroffen sind (Problemartikulation). Dies gilt prinzipiell für eine Diktatur oder Monarchie ebenso wie für eine Demokratie. Demokratie funktioniert darüber, dass in längeren Abständen gewählt wird und idealerweise die gewählten Abgeordneten in den Zeiten zwischen den Wahlen nach bestem Wissen und Gewissen die Interessen der Wahlbürger vertreten. Die Kommunikation zwischen Abgeordneten und den Menschen in ihrem Wahlbereich hilft ihnen, dies zu tun (Interessensvertretung). Organisierte Interessensvertreter (Lobbyisten,

advocacy) nutzen dies, um auch die Anliegen ihrer Klientel zielgerichtet in das Bewusstsein der Abgeordneten zu bringen (Einflussnahme). In den meisten Demokratien werden daher Konsultationsprozesse als vorteilhaft für die Akzeptanz und Funktionstüchtigkeit des Gemeinwesens betrachtet: „Konsultationen“ – so eine Publikation des Europarates – „verbessern die demokratische Funktion einer

Gesellschaft, indem sie die politische Partizipation zwischen Wahlen erleichtern, und

indem sie sowohl die demokratische Kontrolle erhöhen und die Aufnahmefähigkeit der

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politischen Elite für die Forderungen und Hoffnungen der Bürger verbessern“.3 Konsultationsgremien bestehen für verschiedene Bereiche und sollen eine Beteiligung und Beratung zwischen den Wahlen sicherstellen. Gremien stellen ein Forum für den Informationsaustausch zwischen gewählten Politikern und Bürgern her und können durch die Anhörung Betroffener zusätzlich Legitimation für Entscheidungsprozesse herstellen (Legitimation).

Prinzipiell können Gremien und Kommission ad hoc für einen bestimmten Zweck – zum Beispiel die Einführung eines Gesetzes – oder dauerhaft für Beratung in einem Politikfeld gebildet werden. In Deutschland sind Fragen der Migration und Integration inzwischen ein typisches Feld für Konsultationsprozesse, in denen die Organisation eines Austausches über vernetzte, permanente Gremien erfolgen kann (Kommunikationsfunktion). Der im Juli 2007 veröffentliche „Nationale Integrationsplan“ ist das Ergebnis eines solchen Konsultationsprozesses (Die Bundesregierung 2007). In den Gremien lernen sich die Repräsentanten gesellschaftlicher Gruppen und Institutionen einerseits und Entscheidungsträger in Verwaltung und Politik andererseits kennen und entwickeln Kompetenzen, um sich wechselseitig vor Entscheidungen zu beraten und nachher ein Feed-back zu geben. Durch die Zusammenarbeit stehen in Krisensituationen Personen als Ansprechpartner zur Verfügung, die eine Brückenfunktion in bestimmte Gruppen übernehmen können und damit den gesellschaftlichen Zusammenhalt stärken (Kohäsionsfunktion). Gerade bei Neuzuwanderern können über institutionalisierte Konsultationsprozesse Ansprechpartner für einen Dialog zwischen Politik und Zuwanderergruppen gewonnen werden, die über sprachliche und kulturelle Differenzen hinweg vermittelnd wirken können. In einer Publikation für den Europarat wird betont, dass der Dialog in Beratungsgremien auf der Bereitschaft basiert, zuzuhören, zu respektieren, zu vertrauen und zu kooperieren (Gsir und Martiniello 2004: 13). Während hier in erster Linie der Dialog zwischen Rat suchenden Parlamentariern und Rat gebenden Gremien gemeint ist, soll hier betont werden, dass Informationen und Rat in beide Richtungen fließen können. Auch Zuwanderer können Fragen und Probleme an Parlament und Verwaltung herantragen und Antworten an andere Zuwanderer weiter vermitteln (Feedback

Funktion) (siehe Kasten 3: Handbuch zur Integration).

3 Council of Europe (2002) Glossary in „The participation of citizens in local public life –

recommendations Rect (2001)19 and explanatory memorandum.

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Kasten 3: Handbuch zur Integration

„Obwohl beratende Gremien keine Entscheidungsbefugnis haben, dürfen sie in der Regel Themen erörtern und Vorschläge unterbreiten. Beratungsgremien können zwar durchaus Initiativstellungnahmen abgeben, befassen sich aber im Allgemeinen mit Regierungsvorschlägen zu Politik oder Gesetzgebung, indem sie an Anhörungen teilnehmen und zu Gesetzentwürfen schriftliche Kommentare vorlegen. Folglich müssen sich die Gremien nach dem Zeitplan der Regierung richten. Ihre Beiträge fließen oft erst in einem sehr fortgeschrittenen Stadium in den Entscheidungsprozess ein und haben nur geringe Auswirkungen auf die endgültige Gestaltung von Gesetzen oder Programmen. Aufgrund dieser Einschränkungen stellen beratende Gremien keinen Ersatz für das volle Wahlrecht dar; bieten aber der Regierung eine zusätzliche Möglichkeit, Feedback von den Gemeinschaften zu erhalten, die von ihrer Politik und ihren Maßnahmen betroffen sind. Durch die Tätigkeit der Gremien werden Zuwanderer besser wahrgenommen und gewinnen an Einfluss“ (Niessen und Schibel 2004: 40f).

Zur Erfüllung der Feedback- und Kommunikationsfunktion bedarf es keiner demokratischen Wahl der Gremienmitglieder. Vieles spricht dafür, dass die von der ausländischen Wohnbevölkerung in einer demokratischen Wahl bestimmten Repräsentanten nicht unbedingt besser geeignet sind, die Parlamente zu beraten. Es lassen sich auch Beispiele aufzeigen, wo bei der Wahl von Ausländerbeiräten eine Abgrenzung und Konkurrenz zwischen nationalen Gruppen im Vordergrund steht und partikulare Interessensvertretung und Lobbyismus für die eigene ethnische oder religiöse Gruppe bestimmend wird (siehe Kasten 4: Bremer Beispiel).

Das Handbuch zur Integration der Europäischen Kommission spricht daher die Empfehlung aus: „Im Bereich der Beratung muss der Vielfalt der Einwohner mit Migrationshintergrund Rechnung getragen werden. Werden Migrantenvertreter in Beratungsgremien aufgenommen, so muss die Auswahl nachvollziehbar und

transparent sein“ (Niessen und Schibel 2004: 40, Hervorhebung durch die Autoren). Wenn es vorrangig um die Organisation von Beratungs- und Informationsaustauschprozessen im Dienste eines Gemeinwesens geht, dann ist ein nur aus Migranten bestehendes Gremium nicht optimal. Denn für Kommunikation braucht es immer mehrere Seiten, die sich miteinander austauschen. Bei einem reinen Migrantengremium ist nicht sichergestellt, dass die Vorstellungen der Migrantenvertreter auch gehört werden. Wenn sie aber nicht gehört werden, kann dies zu Frustration und Rückzug führen – und dies wäre kein wünschenswertes Ergebnis eines Integrationsprozesses (Niessen und Schibel 2004). Hoffmann weist darauf hin, dass Ausländerbeiräte sich auch als Instrument der Intervention zugunsten von Interessen der Zuwandererminderheiten definieren können und somit ihre Kernaufgabe als politische Intervention gegen jede Form der Diskriminierung betrachten können. Eine solche Problemartikulation sei nur authentisch, wenn sie von den Betroffenen selbst vorgenommen wird (Hoffman 2002: 37). Allerdings stellt sich bei dieser Sicht die

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Frage, warum das Gemeinwesen besondere öffentliche Gremien einrichten sollte, wenn es um authentische Problemartikulation geht. Denn diese Funktion können auch Migranten in Selbstorganisationen und Zusammenschlüssen von Selbstorganisationen leisten, wobei der Stellenwert solcher Artikulationen durch besondere Konsultationsverfahren zwischen Verwaltung und Selbstorganisationen – wie z.B. in Großbritannien (Düvell 2005) – aufgewertet werden könnte.

Kasten 4: Wahlen zum Bremer Integrationsrat

Im Dezember 2004 fand in einem Bremer Bürgerzentrum die Versammlung zur Wahl der Repräsentanten der Migranten statt, die ein Drittel der Mitglieder des Bremer Integrationsrates ausmachen sollten. Nach langen Diskussionen war unter Einbeziehung von Migranten ein Verfahren beschlossen worden, nach dem die ehrenamtlichen Migrantenvertreter in einer öffentlichen Versammlung direkt und demokratisch gewählt wurden. Fast 40 Zuwanderer aus aller Welt kandidierten und hatten je drei Minuten Zeit, sich kurz vorzustellen. Diese Vorstellungen gaben ein beeindruckendes Bild von der Vielfalt, dem Engagement und den Kompetenzen hochaktiver Migranten in Bremen. Im Wahlergebnis spiegelte sich diese Vielfalt jedoch dann nicht wieder: Sechs der sieben gewählten Migrantenvertretern hatten einen türkischen Migrationshintergrund und kamen aus dem Umfeld gut organisierter türkischer Migrantenvereine. Selbst wenn jede der gewählten Einzelpersonen hervorragend und im Sinne aller Zuwanderer am Beratungsgremium partizipieren mag, kann die Zusammensetzung für einen guten Kommunikationsfluss zwischen den in Bremen lebenden Zuwanderergruppen und den politischen Entscheidungsträgern nicht optimal sein. Die Organisation in Form einer Wahlversammlung macht deutlicher sichtbar, was auch bei dezentral organisierten Wahlen wahrscheinlich ist: Die gut organisierten Vereine der größten Herkunftslandgruppe können effektiver mobilisieren und in solchen Wahlverfahren ihre eigenen Kandidaten durchsetzen.

(Quelle: Eigene Beobachtung Dita Vogel)

3.3. Der symbolische Begründungszusammenhang

Politische Partizipation dient nicht nur zur normativen Legitimation demokratischer Institutionen und der funktionalen Kommunikation von Problemen und Interessen zwischen Einwohnern und Legislative sowie Exekutive, sondern hat auch eine symbolische Dimension. Hier geht es nicht um die Effekte für das Gemeinwesen, sondern um die Effekte für und auf die Einzelmitglieder und die Gesamtheit der Zuwanderergruppen. Wenn Zuwanderer in der Politik des Aufnahmelandes mitwirken können, dann können sie sich besser mit dem Gemeinwesen identifizieren, was wiederum den Zusammenhalt (Kohäsion) der Gesellschaft fördert. Auf kommunaler Ebene fällt der Einstieg in die Mitwirkung leichter als auf nationalstaatlicher Ebene (Bauböck 2003). Auch wenn die große Mehrheit der Zuwanderer – ebenso wie der Einheimischen - nicht selbst aktiv in Parteien, Parlamenten und Beratungsgremien

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mitarbeiten, so nehmen sie doch wahr, wer dort vertreten ist und öffentlich auftritt (siehe Kasten 5: Parteien als Akteure politischer Integration).

Kasten 5: Parteien als Akteure politischer Integration

Das von der Europäischen Kommission herausgegebene Handbuch zur Integration bemerkt: „Viele Parteien werben für die Einbeziehung von Zuwanderern in die Gesellschaft und deren Institutionen, vernachlässigen jedoch ihre eigene Vorbildrolle und verkennen, dass es darüber hinaus spezieller Bildungsprogramme und Zielgruppenarbeit bedarf. Häufig haben Zuwanderer weniger Zugang zu den finanziellen Mitteln und sozialen Netzen, die für einen Wahlerfolg nötig sind. In den meisten Ländern müssen größere Anstrengungen unternommen werden, um die Wahlteilnahme von Zuwanderern zu unterstützen“ (Niessen und Schibel 2004: 39). Parteien, aber auch alle anderen mehrheitsgesellschaftlichen Organisationen können die symbolische Dimension der politischen Integration fördern, indem sie sich gezielt um die Aufnahme von Zuwanderern als aktive Mitglieder bemühen, ihre Lernprozesse in der Organisation fördern und nach geeigneten Zuwanderern für einflussreiche Partei- und Regierungsämter suchen (Cyrus und Peschke 2007).4 In den Bereichen, in denen ausländische Zuwanderer von Entscheidungsprozessen ausgeschlossen sind, müssen sie sich dabei auf Zuwanderer mit deutscher Staatsangehörigkeit beschränken. Die Einführung eines Kommunalwahlrechtes für Ausländer stärkt die Legitimation der Gemeinde- und Stadträte und ist daher in einem normativen Begründungszusammenhang wichtig. Die symbolische Dimension politischer Integration wird aber nur gestärkt, wenn auch zugewanderte Politiker aussichtsreiche Listenplätze erhalten und in die Lokalparlamente gewählt werden. Die reine Mitgliedschaft und Aufnahme in Ausländerbeiräte und ähnliche Gremien wird von den aufgenommenen Aktiven zunächst als symbolische Wertschätzung erfahren. Ob dies so bleibt und die Mehrheit der weniger aktiven Zuwanderer dies als symbolische politische Integration erfährt, hängt davon ab, ob die Zuwanderer gehört werden, Einfluss nehmen können und dies auch öffentlich sichtbar wird. Die Erfahrungen in Deutschland und Europa stimmen hier eher skeptisch.

Wenn Zuwanderer sichtbar in Positionen der Mehrheitsgesellschaft auftreten, dann verstehen andere Zuwanderer dies als Hinweis und Signal, dass Zuwanderer allgemein oder ihre Zuwanderergruppe im Besonderen akzeptiert wird, und dass ihnen und ihren Nachkommen Mitwirkungs- und Aufstiegschancen offen stehen. Hochaktive Zuwanderer sind sich ihrer Symbol- und Vorbildfunktion für andere Zuwanderer oft bewusst. Zugleich werden sie sowohl von Mitgliedern der Mehrheitsgesellschaft als auch von Menschen aus ihrem Herkunftsland oder ihrer ethnischen Gruppe als Mittler eingesetzt, ob sie wollen oder nicht. Cyrus (2007) zeigt an Beispielen aus ganz Europa, dass die in Parteien politisch hochaktiven Einwanderer gar nicht anders können, als sich sowohl für die Allgemeinheit als auch für die Gruppen, denen sie zugerechnet werden,

4 Siehe dazu auch das Grundtvig-Projekt „WinAct - Winning immigrants as active Member“

http://www.uni-oldenburg.de/PolitischeBildung/23289.html

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zu engagieren, weil dies von der Politik und aus den Zuwanderergruppen so an sie herangetragen wird. Doppelte Loyalitäten erscheinen als unvermeidlich Begleiterscheinung politischer Aktivitäten von Menschen, die als Zuwanderer oder Angehörige ethnischer Minderheiten erkennbar sind. Sie müssen also ein Balance finden zwischen ihrem Anspruch, wie alle anderen politischen Entscheidungsträger das Allgemeinwohl zu befördern und zugleich darauf zu achten, dass die besonderen Belange der Menschen, die sich als Migranten von ihnen in besonderem Maße repräsentiert sehen, auch berücksichtigt werden (Mutwarasibo und Vogel 2007).

Für die symbolische Dimension sind die rechtliche und die organisatorische Ausgestaltung von Beratungsgremien weniger wichtig als der faktische Einfluss und die Sichtbarkeit von Zuwanderern in der Öffentlichkeit. Die Erfahrung mit Aussiedlern, die als deutsche Staatsangehörige wählen dürfen, zeigt, dass Wahlrecht allein kein Garant für gelingende Integration darstellt. Das Wahlrecht kann aber ein Signal für Akzeptanz sein und das Gefühl der Zugehörigkeit stärken (Brown 2007).

3.4. Zwischenfazit

Aus der Analyse der Dimensionen politischer Integration und den Erfahrungen mit ihrer Umsetzung lassen sich erste Schlussfolgerungen formulieren: Die Unterscheidung der normativen, der funktionalen und der symbolischen Begründungszusammenhänge für die Förderung politischer Integration weist darauf hin, dass nicht jedes Instrument gleich gut geeignet ist, um jede Dimension abzudecken. Zum Teil kommt es zu Frustration, wenn mehrere Dimensionen zugleich und mit dem gleichen Mitteln erreicht werden sollen, obwohl sie dafür nicht geeignet ist. In der Vergangenheit war dies bei der Einrichtung und Begründung der Ausländerbeiräte oft der Fall. Sie sollten gleichzeitig die demokratische Repräsentation und die funktionale Aufgabe der Beratung leisten und so als „eierlegende Wollmilchsäue“ alle Dimensionen politischer Integration in gleichem Maße befördern.

Normativer Begründungszusammenhang: Ein ungerechtfertigter, überlanger Ausschluss der Zuwanderer von der Beteiligung an Entscheidungsprozessen, von denen sie selber betroffen sind, führt zu Legitimationsdefiziten. Die Gewährung von Partizipationsmöglichkeiten in einem angemessenen Zeitrahmen gibt den Entscheidungsprozessen mehr Legitimität. Um eine Teilhabe an Entscheidungsprozesse zu ermöglichen, werden im Wesentlichen zwei Wege vorgeschlagen und diskutiert: verbesserte rechtliche und faktische Möglichkeiten zur Einbürgerung von Zuwanderern und das Kommunalwahlrecht für Ausländer. Darauf gehen wir unten näher ein.

Funktionaler Begründungszusammenhang: Eine verbesserte Kommunikation zwischen politischen Entscheidungsträgern und Zuwanderern kann über die Einbeziehung des Sachverstandes aktiver Zuwanderern in politische Entscheidungsprozesse geschehen. Ausländerbeiräte, in denen die Repräsentanten von Migranten in einem transparenten Verfahren benannt werden und die dann nicht nur aus Zuwanderern bestehen sollten, können die Kommunikations- und Konsultationsfunktion erfüllen und damit ein funktionierendes Zusammenleben im Gemeinwesen fördern. Auch die Berufung

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sachkundiger Bürger mit Migrationshintergrund in beratende und beschließende Ausschüsse ist hier ein Weg, der vor allem für kleinere Gemeinden mit geringem Ausländeranteil gangbar ist. Auf Möglichkeiten zur Gestaltung von Beratungsgremien wird unten näher eingegangen.

Symbolischer Begründungszusammenhang: Wenn Zuwanderer sich mit ihrer Gemeinde und ihrem Land identifizieren sollen, dann müssen sie in Entscheidungsprozessen beteiligt und auch sichtbar präsent sein. Die rechtlichen und faktischen Beteiligungsmöglichkeiten in Parlamenten und Beiräten sind wichtig - aber noch wichtiger ist die tatsächliche und sichtbare Einbeziehung von Zuwanderern in alle Bereiche des öffentlichen Lebens. Hier können Parteien und Verwaltungen aktiv werden, indem sie gezielt nach geeigneten Migranten suchen bzw. Migranten Lernprozesse ermöglichen, die sie zu geeigneten Kandidaten machen.

4. Einbürgerung und kommunales Wahlrecht als Wege zur politischen

Integration

4.1. Einleitung

Das vorherrschende Prinzip der exklusiven Bindung des Wahlrechts an die Staatsangehörigkeit führt in Zeiten zunehmender Migration und Mobilität dazu, dass eine wachsende Zahl von Menschen von der politischen Teilhabe ausgeschlossen bleibt, weil sie in einem Land leben, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen (Shaw 2004). Mit dieser Situation wird das grundlegende demokratische Prinzip verletzt, wonach jeder, der auf Dauer von kollektiven Entscheidungen betroffen ist, auch das Recht haben muss, an ihnen beteiligt zu sein. Auch Ausländer müssen Steuern zahlen und sich an die Gesetze des Landes halten, in dem sie leben. Daher sollten alle Erwachsenen mit längerem Aufenthalt diese Gesetzgebungsprozesse mitbestimmen können. Die möglichst breite politische Einbindung von Zuwanderern kann grundsätzlich auf zwei verschiedenen Wegen erreicht werden: durch Erleichterung der Einbürgerung oder durch Ausdehnung des Wahlrechts auf Nichtstaatsbürger. Beide Strategien schließen sich nicht aus, sondern können sich ergänzen, wobei der Weg der Einbürgerung Vorrang haben sollte (Bauböck und Liegel 2000).

In Deutschland wird bei Erfüllung bestimmter Bedingungen eine Einbürgerung auf Antrag vorgenommen. Das kommunale Ausländerwahlrecht, dass Ende der 1980 Jahren in den Bundesländern Hamburg und Schleswig Holstein eingeführt werden sollte, wurde dagegen durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 31. Oktober 1990 mit dem Argument verhindert, dass allein das deutsche Volk zur Wahl berechtigt sei (kritisch dazu Weiler 1995; Shaw 2004). Als Weg zur politischen Integration wurde vom Bundesverfassungsgericht auf die Einbürgerung verwiesen. Die Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechtes erfordert nach der

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höchstrichterlichen Entscheidung eine entsprechende Änderung der Verfassung, die nur mit Beteiligung der Länder möglich ist.

4.2. Begründung eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung

Wenn die Einbürgerung – wie in Deutschland – als Weg zur vollen politischen Partizipation von Zuwanderern empfohlen wird, dann sollten der Erwerb der Staatsangehörigkeit auch erleichtert und eventuelle Hindernisse abgebaut werden. Der Erwerb der Staatsangehörigkeit ist in Deutschland erleichtert worden, bleibt aber im Vergleich zu anderen Ländern – gemessen an den relativ hohen Bestandszahlen der Ausländer – nicht besonders effektiv. Im Europäischen Vergleich nimmt Deutschland bei den Einbürgerungsquoten inzwischen zwar eine Mittelstellung ein, hat aber immer noch eine erhebliche Anzahl Ausländer, die entweder seit langer Zeit in Deutschland leben oder sogar hier geboren sind. Ein demokratisch unvertretbarer Ausschluss findet dort statt, wo Einwanderern und oft auch noch ihren Kindern der Zugang zur Staatsbürgerschaft erschwert wird (Bauböck und Liegel 2000). Wenn es dagegen nach wenigen Jahren Aufenthalt oder bei Geburt im Inland einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung gibt, so können alle, die das wollen, auf diesem Weg das Wahlrecht erhalten. Rainer Bauböck spricht sich daher für einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung aus: „Ein Einbürgerungsverfahren, das eine Aufenthaltsdauer voraussetzt, die

wesentlich länger ist als die Schwelle für dauerhafte Niederlassung oder welches

Antragsteller durch hohe Kosten abschreckt und mittellosen Personen die

Staatsbürgerschaft vorenthält, verletzt ein demokratisches Inklusionsprinzip. In dieser

Sicht sollte auch die Entscheidung über Einbürgerung für langfristig niedergelassene

Ausländer grundsätzlich nicht im Ermessen der Behörde liegen“ (Bauböck 2003).

In Deutschland besteht für dauerhaft in Deutschland lebende Ausländer nach acht Jahren formell ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Zuvor hatte diese Frist 15 Jahre betragen. Für Anspruchseinbürgerungen müssen allerdings bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein, die allgemein im Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG § 10) und im Einzelnen in den entsprechenden Verwaltungsvorschriften des Bundes und der Länder geregelt sind. Mit der Staatsangehörigkeitsrechtsreform im Jahr 2000 sind die Verwaltungsgebühren und die Anforderungen an die Sprachkompetenz angehoben worden.5 Nach einer Schätzung erfüllten zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Rechtsvorschriften rund vier Millionen Ausländer die Kriterien von Aufenthaltsdauer und Aufenthaltsstatus. Im Jahr 2000 wurde mit rund einer Million Einbürgerungen gerechnet. Das Interesse bei den Einbürgerungsberechtigten war anfangs sehr groß, hat aber schnell und stark nachgelassen. Bereits vor dem Jahr 2000 war die Zahl der Einbürgerungen kontinuierlich angestiegen, im Jahr 1998 lag sie bei knapp 107.000 und

5 Im Zuwanderungsgesetz, das am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist, wurden sie weiter angehoben:

Ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache und Grundkenntnisse der deutschen Rechts- und Gesellschaftsordnung werden zur Voraussetzung für die “Niederlassungserlaubnis“, die für die Einbürgerung benötigt wird. Für Personen, die die vorgesehenen Integrationskurse erfolgreich abgeschlossen haben, wird die Frist für die Anspruchseinbürgerung von acht auf sieben Jahre verkürzt (Storz, H. and B. Wilmes (2005).

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im Jahr 1999 bei 143.000. Im Jahr 2000 wurde mit 186.688 Einbürgerungen der Höhepunkt erreicht. Seither sinkt diese Zahl wieder, im Jahr 2001 auf 178.098 und im Jahr 2002 auf 154.547 Einbürgerungen. Von den im Jahr 2002 eingebürgerten Menschen hatten fast 42 Prozent zuvor die türkische Staatsangehörigkeit. Danach folgten Personen aus dem Iran mit 8,4 Prozent und 5,2 Prozent aus der früheren Bundesrepublik Jugoslawien. Die übrigen 44,3 Prozent verteilen sich auf insgesamt 169 Staaten. Insgesamt wurden seit der Einführung des neuen Staatsangehörigkeitsrechtes immerhin mehr als eine halbe Million Menschen eingebürgert (Storz und Wilmes 2005; Dornis 2002).

Zu den Gründen für die relativ geringe Einbürgerungsbereitschaft gehört in erster Linie der Zwang, die bisherige Staatsangehörigkeit aufzugeben (StAG § 10, 4), die für Betroffene meist einen wichtigen Teil der persönlichen Identität ausmacht. Viele befürchten eine Spaltung der Familie, wenn die Familienmitglieder unterschiedliche Staatsangehörigkeiten besitzen. Andere sind besorgt, ob sie die erforderlichen Sprachkenntnisse nachweisen können. Oft wird das politische Klima in Deutschland genannt: Es sei geprägt von Rassismus, Ausländerfeindlichkeit, Diskriminierung und Ausgrenzung von Minderheiten. Nicht zuletzt werden die uneinheitliche und oft restriktive Verwaltungspraxis und die Gebühren für die Einbürgerung beklagt. Schließlich wird auch darauf hingewiesen, dass man mit der Aufgabe der alten Staatsangehörigkeit auch den Anspruch auf Landbesitz oder Erbschaft verlieren kann (Storz und Wilmes 2005).

Durch das Zulassen von Doppelstaatsbürgerschaften könnten bestehende Hürden beseitigt werden. Das Akzeptieren mehrfacher Staatsangehörigkeit erfolgt zurzeit vor allem dort, wo Einbürgerung nicht nur als individuelles Interesse verstanden wird, sondern auch als öffentliches Interesse eines Aufnahmestaates, welcher die politische Integration der Immigranten anstrebt (Bauböck und Liegel 2000). Bei politisch aktiven Zuwanderern argumentieren wir, dass eine doppelte Staatsangehörigkeit für ihre Aktivitäten eher förderlich als hinderlich ist. Doppelte Loyalitäten, die durch die Staatsangehörigkeit symbolisch repräsentiert werden, können sie in ihrer Mittlerfunktion, in die sie gedrängt werden, stützen (Cyrus 2007).

4.3. Begründung zur Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechts

In einem überaus lesenwerten Aufsatz hat der politische Philosoph Rainer Bauböck sich mit der Begründung für die Gewährung des kommunalen Ausländerwahlrechts befasst. Statt Kommunen als eine untergeordnete Ebene der staatlichen Verwaltung aufzufassen, sollten sie vielmehr als demokratische Gemeinwesen besonderer Art betrachtet werden. Die politische Mitgliedschaft in diesem kommunalen Gemeinwesen ergibt sich aus einer staatsangehörigkeitsneutralen „Wohnbürgerschaft“, die auch Ausländern zusteht. Bauböck betont, dass durch die Gewährung des kommunalen Ausländerwahlrechts die Gemeindeautonomie und –demokratie gestärkt wird (siehe Kasten 6: Wessen Stimme zählt). Darüber hinaus hat Bauböck sich auch mit dem Wert des kommunalen Wahlrechts für Zuwanderer befasst. Hier wird argumentiert, dass das lokale und

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regionale Wahlrecht nicht als minderwertiges Beteiligungsrecht interpretiert werden sollte, auch wenn die für Migranten entscheidenden Gesetze meist auf nationaler Ebene verabschiedet werden. Aber erstens identifizieren sich gerade Immigranten oft eher mit der Stadt, in der sie leben, als mit dem Nationalstaat. Zweitens sind kommunalpolitische Themen wie Gesundheits-, Wohnungs- und Bildungspolitik für die soziale Integration von Migranten von besonderer Bedeutung. Und drittens wird die Mitgliedschaft in einer regionalen politischen Gemeinschaft auch für Inländer durch den Wohnsitz bestimmt: Das Wahlrecht leitet sich ab vom Wohnsitz und nicht von der Staatsangehörigkeit. Selbst wer die Auffassung vertritt, dass für die politische Integration auf nationaler Ebene ein Recht auf Einbürgerung ausreicht, kann daher mit guten Gründen für ein Ausländerwahlrecht auf kommunaler und regionaler Ebene eintreten (Bauböck und Liegel 2000).

Kasten 6: Rainer Bauböck: Wessen Stimme zählt

„Was die Gemeinde vom Staat unterscheidet, ist, dass sie offene Grenzen für Zuwanderung hat. Das Recht auf Bewegungsfreiheit und Niederlassung in jeder Gemeinde innerhalb eines Staatsgebietes ist grundsätzlich nicht an die Staatsangehörigkeit geknüpft, sondern ein allgemeines Menschenrecht für all jene, die sich rechtmäßig im Staatsgebiet aufhalten. Im Gegensatz zum Nationalstaat ist es in der Gemeinde also nicht notwendig, die „Einbürgerung“ erst formell zu beantragen. Der Zugang zu den öffentlichen Gütern und Dienstleistungen der Gemeinde ist für alle, die dort wohnen offen und gleich. Für Inländer und EU-Bürger sind auch politische Rechte in der Gemeinde lediglich an den Wohnsitz geknüpft. Das implizite Modell der Mitgliedschaft auf kommunaler Ebene ist daher jenes der Wohnbürgerschaft. Die wesentliche Ausnahme von dieser staatsangehörigkeitsneutralen kommunalen Wohnbürgerschaft ist das Wahlrecht für Drittstaatsangehörige. Hier wird in einer knappen Mehrheit der EU-Länder die Staatsangehörigkeit als Ausschlusskriterium vom zentralen kommunalen Bürgerrecht eingesetzt. Aus der Perspektive der Gemeinde erscheint dies jedoch als Oktroi einer nur auf der Staatsebene sinnvollen Konzeption der Mitgliedschaft. Es wäre daher eine begrüßenswerte Erweiterung der kommunalen Demokratie und Autonomie, wenn die Kommunen allen ihren Wohnbürgern die gleichen politischen Beteiligungsrechte einräumten“ (Bauböck 2003).

Ein Argument, das gegen die Einführung des allgemeinen Ausländerwahlrechts angeführt wird, ist die Befürchtung, dass dadurch ein zusätzlicher Anreiz zur Einbürgerung verloren geht. Weiterhin wird argumentiert, dass die Zugehörigkeit zur politischen Gemeinschaft eine langfristige Entscheidung verlangt und nicht bloß den einmaligen Akt der Abgabe eines Stimmzettels. In dieser Sicht ist nicht nur eine bestimmte Aufenthaltsdauer Voraussetzung für das Wahlrecht, sondern auch die Erwartung, dass die Wähler in Zukunft die Folgen jener Entscheidungen mittragen werden, an denen sie sich beteiligen (Bauböck und Liegel 2000). Hier wird allerdings

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entgegnet, dass es auch bei Staatsangehörigen nicht sicher ist, ob sie in Zukunft ortsansässig bleiben oder wegziehen werden.

4.4. Regelungen und Erfahrungen in Europa

Während in Deutschland die Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechts aus verfassungsrechtlichen Gründen zurzeit auf Länderebene nicht möglich ist, ist es in einer Reihe von demokratischen Staaten schon erprobte Praxis. In einer weltweiten Recherche zum Ausländerwahlrecht in 36 Staaten wird sogar von einem Trend zur Gewährung des kommunalen Wahlrechts für Ausländer gesprochen (Waldrauch 2003). Allerdings ist Neuseeland bisher der einzige Staat, in dem Ausländer auch bei Parlamentswahlen gleichberechtigt sind. In den USA konnten Ausländer zumindest bis zum Ersten Weltkrieg in vielen Teilstaaten wählen.

In der Europa wurde die Einführung eines kommunalen Wahlrechts für Ausländer (Drittstaatler) vom Europarat in einer der bereits 1992 verabschiedeten (und 1997 in Kraft getretenen) Konvention empfohlen. Allerdings hatten bis zum Mai 2006 nur elf Mitgliedsstaaten die Konvention gezeichnet und acht ratifiziert, darunter Dänemark, Finnland, Italien, Niederlande und Schweden (Council of Europe 1992, S. auch Waldrauch 2003). Im Januar 2001 hat der Europarat das Thema in einer Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung erneut aufgegriffen und empfohlen, das kommunalen Wahlrechts für Ausländer, die seit drei Jahren in der Gemeinde leben, einzuführen6 (Shaw 2004).

Die Europäische Kommission hatte in einer Mitteilung im Jahr 2000 den Status einer Zivilbürgerschaft empfohlen: „Die Kommission schlägt die Entwicklung - in

Abstimmung mit den Mitgliedstaaten – eines gemeinsamen Rechtsrahmens für die

Aufnahme von Drittstaatsangehörigen vor, das sich auf die Prinzipien Transparenz,

Rationalität und Flexibilität gründet. Der den Drittstaatsangehörigen zu gewährende

Rechtsstatus würde sich auf den Grundsatz gleicher Rechte und Pflichten wie für

Inländer stützen; dabei würde eine Differenzierung je nach Aufenthaltsdauer

vorgenommen und gleichzeitig eine Weiterentwicklung hin zu einem dauerhaften Status

vorgesehen. Längerfristig könnte die Verleihung einer Art Zivilbürgerschaft mit

bestimmten Rechten und Pflichten für Drittstaatsangehörige auf der Grundlage des EG-

Vertrags und in Anlehnung an die Grundrechtscharta in Aussicht gestellt werden“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2000). Zuletzt hat die Kommission in ihrer Mitteilung über Einwanderung, Integration und Beschäftigung vom Juni 2003 (siehe Kasten 8) angeregt, allen Einwohnern das aktive und passive Wahlrecht zumindest bei Kommunalwahlen einzuräumen (Niessen und Schibel 2004: 38).

Trotz der deutlichen Empfehlung für die Gewährung eines kommunalen Ausländerwahlrechts überlässt das Europäische politische Mehrebenensystem die Entscheidung zur Einführung eines kommunalen Wahlrechts für Ausländer den einzelnen Mitgliedsstaaten (Shaw 2004). Allein die Frage der Beteiligung an

6 Recommendation 1500 (2001), 26 January 2001

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Kommunal- und Europaparlamentswahlen für EU-Bürger, die in einem Mitgliedsland leben, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, wurde verbindlich geregelt. Die EU-Mitgliedsländer legten 1992 im Vertrag von Maastricht fest, dass alle Unionsbürger an lokalen Wahlen und an den Wahlen zum EU-Parlament teilnehmen dürfen, unabhängig davon, in welchem Mitgliedsland sie gerade wohnen.

Kasten 7: Standpunkt der Europäischen Kommission im Jahr 2003

„In ihrer Mitteilung vom November 2000 führte die Kommission den Begriff der Zivilbürgerschaft ein, definiert als ein System garantierter Rechte und Pflichten, die Einwanderer über einen bestimmten Zeitraum erwerben, an dessen Ende sie wie Staatsangehörige ihres Gastlandes behandelt werden, auch dann, wenn sie nicht eingebürgert sind. Die Grundrechtscharta der Europäischen Union bildet den Rahmen für diese Zivilbürgerschaft, bei der einige Rechte unveräußerbar sind und wieder andere sich von den Rechten ableiten, die den Bürgern der EU zuerkannt werden. So werden im Rahmen der Gemeinschaftsgesetzgebung schon heute zahlreiche dieser Rechte auf alle Personen, die rechtmäßig in der Union ansässig sind, übertragen oder sollen übertragen

werden. Einwanderern die Möglichkeit zu geben, nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer die Zivilbürgerschaft zu erlangen, würde vielen die erfolgreiche Integration in die Gesellschaft erleichtern. Dies wäre zudem ein erster Schritt auf dem Weg zur Staatsangehörigkeit des betreffenden Mitgliedstaates. Ein weiterer wichtiger Bestandteil dieses Konzepts ist die Teilnahme an politischen Entscheidungen. In zahlreichen Mitgliedstaaten dürfen Drittstaatsangehörige bereits unter bestimmten Bedingungen an Kommunalwahlen teilnehmen. Aus Integrationsgesichtspunkten macht es Sinn, das Kommunalwahlrecht an den dauerhaften Aufenthalt in einem Land und nicht an die Staatsangehörigkeit zu knüpfen. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Gewährung von politischen Rechten an langfristig Aufhältige wichtig für den Integrationsprozess ist, und dass der Vertrag die Basis dafür liefern sollte“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2003).

Wörtlich heißt es in Artikel 19, Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV in der Fassung vom 16. April 2003): „Jeder Unionsbürger mit

Wohnsitz in einem Mitgliedsland, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, hat in dem

Mitgliedsstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive und passive Wahlrecht bei

Kommunalwahlen, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen

des betreffenden Mitgliedstaates“. In der Europäischen Gemeinschaft haben inzwischen alle EU-Bürger das Wahlrecht für das Europäische Parlament und das kommunale Wahlrecht auf der Grundlage einer EU-Verordnung (Perchinig 2005). In Deutschland musste zur Umsetzung des Europäischen Vertrages das Grundgesetz geändert werden. Im Jahr 1992 haben Bundestag und Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit dem Artikel 28 Abs. 1 Grundgesetz einen Satz 3 hinzugefügt: „Bei Wahlen zu Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen

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Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar“.

Während die politische Integration von Unionsbürgern verbindlich geregelt wurde, wird das kommunale Wahlrecht für Drittstaatler in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union dagegen sehr unterschiedlich behandelt (siehe Tabelle 1). Einige europäische Staaten haben zum Teil bereits seit langem das lokale oder auch regionale Wahlrecht für alle Ausländer (unabhängig von ihrem Herkunftsland, z.B. Schweden 1976) eingeführt.7 In anderen Ländern (z.B. Großbritannien, Portugal und Spanien) können nur bestimmte Gruppen von Ausländern (aus ehemaligen Kolonien, aufgrund von Gegenseitigkeit, aufgrund gemeinsamer Sprache) teils auch auf nationaler Ebene wählen und gewählt werden. Ein Wahlrecht für alle niedergelassenen Ausländer wurde also bisher vor allem auf lokaler und regionaler Ebene eingerichtet (Bauböck und Liegel 2000).

Tabelle 1: Regelungen zum Kommunalen Wahlrecht von Drittstaatlern in den EU-

25-Mitgliedsstaaten (2005)

Form der Regelung des kommunalen

Wahlrechtes für Drittstaatler

EU-Mitgliedsstaat

Kein kommunales Wahlrecht

Österreich, Zypern, Tschechische Republik, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Ungarn, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Polen, Belgien, Estland

Nur aktives, aber kein passives Wahlrecht Belgien, Estland, Portugal*

Kommunales Wahlrecht bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen

Dänemark, Finnland, Irland, Niederlande, Malta, Portugal*, Slowakische Republik, Slowenien, Spanien, Schweden, Großbritannien

Quelle: Politis country reports (www.uni-oldenburg.de/politis-europe; siehe auch Bauer 2007)

* Abhängig vom Herkunftsland

Aus der Tabelle wird deutlich, dass etwa die Hälfte der EU-Staaten den Drittstaatsangehörigen das Wahlrecht auf allen Ebenen verweigert. In der anderen Hälfte der EU-Staaten wird bei Erfüllung bestimmter Bedingungen das Kommunalwahlrecht eingeräumt. Als Bedingungen gelten üblicherweise ein legaler Aufenthaltsstatus und eine Mindestaufenthaltsdauer (oft von fünf Jahren). In einigen Ländern wird nur den Bürgern bestimmter Länder ein Wahlrecht eingeräumt, z.B. weil

7 Informationen über das Wahlrecht von EU Bürgern in ausgewählten Mitgliedsstaaten

http://ec.europa.eu/justice_home/unit/elections/elections_menu_en.htm

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Gegenseitigkeitsabkommen existiert, oder weil besondere historische Beziehungen bestehen. Es ist auffällig, dass Kommunalwahlrechte typischerweise nicht als Ersatz für eine restriktive Einbürgerungspraxis eingeräumt werden, sondern gerade in Staaten mit einer liberalen Zuwanderungspolitik praktiziert werden (Cyrus, Gropas et al. 2005; Bauer 2007; Waldrauch 2003). Innerhalb der Europäischen Union ist Irland ein besonders bemerkenswertes Beispiel. Hier genießen unabhängig vom Aufenthaltsstatus alle Personen, die mindestens sechs Monate in einer Gemeinde angemeldet sind, das aktive und passive Wahlrecht. Das Beispiel Irland zeigt, wie weit reichend innerhalb der europäischen Union die Regelungen sein können. Die Erfahrungen zeigen darüber hinaus auch, dass Partizipationsmöglichkeiten auch Zuwanderer, die ansonsten politisch nicht integriert blieben, zur politischen Partizipation motivieren können (siehe Kasten 8: Irland – ein Sonderfall verdeutlicht Chance) und insofern die politische Integration befördern.

Kasten 8: Irland – ein Sonderfall verdeutlicht Chancen

Ein besonders weit gehendes Kommunalwahlrecht für Zuwanderer ist in Irland verwirklicht. Hier dürfen sich alle Einwohner nach sechsmonatiger Aufenthaltsdauer als Wähler und Kandidaten registrieren lassen. Bis 2004 galt zudem ein Gesetz, nach dem nicht nur alle in Irland geborenen Kinder automatisch die irische Staatsangehörigkeit erhielten, sondern auch deren Eltern (Ugba 2005). Was in einer solchen Konstellation möglich ist, verdeutlicht die außergewöhnliche Geschichte von Rotimi Adebari, der im Juni 2007 nach nur siebenjähriger Aufenthaltsdauer in Portlaoise zum ersten schwarzen Bürgermeister Irlands gewählt wurde. Die beiden großen Parteien hatten den engagierten 43jährigen einstimmig nominiert.

Ursprünglich kam der Nigerianer als Asylbewerber nach Irland. Noch während er einem Arbeitsverbot unterlag, engagierte er sich als Freiwilliger zum Beispiel für Arbeitslose. Sein Asylantrag wurde abgelehnt, aber inzwischen wurde sein drittes Kind als irischer Bürger geboren, so dass auch der Vater die irische Staatsangehörigkeit erhielt. Er engagierte sich weiter, studierte, gründete ein eigenes Beratungsunternehmen und kandidierte 2004 erfolgreich für das Stadtparlament. Wer im Internet nach seinem Namen sucht, wird mehr über ihn finden und sehen, dass die Möglichkeit zu politischen Engagement ihn zu einer starken Identifikation mit seiner Stadt und seinem Land geführt hat. Damit will er andere Zuwanderer anstecken. Rotimi Adebari sieht sich selbst auch als Vorbild: „Ich möchte Einwanderer ermutigen, eine Kraft in ihren Gemeinden zu werden, sich in ihren Gemeinden zu engagieren,“ - so wird er in einem Zeitungsartikel zitiert8 – „So lernt man Leute kennen. Und die Vorstellungen dieser Leute verändern sich dann automatisch. Das habe ich so erlebt.”

8 “I want to encourage immigrants to be a force in their communities, to engage with their

communities,” he said. ”People will get to know you. Their perception of you will change just like that. That's what happened to me.” 29. Juni 2007, Shawn Pogatchnik, www.cbs.com

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Allerdings ist auch vor übertriebenen Erwartungen zu warnen. Nach den bisherigen Erfahrungen mit dem kommunalen Wahlrecht für EU-Bürger und für Drittstaatler liegt die Wahlbeteiligung in der Regel deutlich unter derjenigen der alteingesessenen Bevölkerung. Verfügbare Daten zeigen, dass zum Beispiel bei den Wahlen zum Europaparlament die Beteiligung der zugewanderten wahlberechtigten EU-Bürger geringer ist als diejenige der Alteingesessenen. Bei den Europaparlamentswahlen lag die Wahlbeteiligung der zuwanderten EU-Bürger - mit Ausnahme Irlands mit einer Wahlbeteiligung von 43,9 Prozent - in den Mitgliedsstaaten meist bei unter 30 Prozent und in sechs Mitgliedsstaaten sogar bei unter 10 Prozent (Perchinig 2005: 5). Auch für Deutschland liegen keine verlässlichen Daten über die Wahlbeteiligung der Unionsbürger bei kommunalen Wahlen in den Flächenstaaten vor, da Sonderauszählungen in den Wahlgesetzen der Länder nicht vorgesehen sind. Stichproben und Schätzungen lokaler Statistiker ergaben, dass die Wahlbeteiligung der Unionsbürger hier wie auch in den Stadtstaaten zwischen 20 und 30 Prozent liegt und damit deutlich niedriger ist als bei deutschen Wahlberechtigten (Storz und Wilmes 2005). Ähnliche Erfahrungen mit geringer und sinkender Wahlbeteilung bestehen auch im Zusammenhang mit dem kommunalen Ausländerwahlrecht. Auch auf kommunaler Ebene liegt die Beteiligung der wahlberechtigten Ausländer an den Wahlen zu Stadt- und Gemeinderäten zumeist unter derjenigen der alteingesessenen Bevölkerung. In den Niederlanden war die Wahlbeteiligung von Zuwanderern nach Einführung des kommunalen Ausländerwahlrechts zunächst mit relativ hoch, sank aber in den Folgejahren wieder.

Trotz der geringeren Wahlbeteiligung lassen sich für die Beibehaltung bzw. Einführung des kommunalen Wahlrechts gute Gründe anführen: Zum einen führt die Einbindung von Ausländern in den politischen Entscheidungsprozess zu einem Parteienwettbewerb um die Stimmen der Einwanderer. Dadurch kommt es zu einer stärkeren Differenzierung zwischen explizit ausländerfeindlichen Parteien und jenen, die sich Zuwächse in diesem neuen Stimmenpotenzial erhoffen. Die Erfahrung in europäischen Staaten zeigt, dass sich nur selten eigene ethnische Listen herausbilden, sondern dass etablierte Parteien sich bemühen, Immigranten auch als Kandidaten aufzustellen und ihre Interessen im Wahlkampf anzusprechen (Bauböck und Liegel 2000). Das Ausländerwahlrecht würde der einheimischen Bevölkerung weiterhin signalisieren, dass die Zuwanderer Anspruch auf Gleichberechtigung und politische Beteiligung haben. Sie würden daran erinnert, dass Integration nicht eine einseitig von den Immigranten zu erbringende Leistung darstellt, sondern auch einen Beitrag der Aufnahmegesellschaft verlangt (Bauböck und Liegel 2000).

Eine nicht offen ausgesprochene Begründung gegen die Einführung des kommunalen Ausländerwahlrechts liegt in der Befürchtung konservativer Parteien, dass die Wahlberechtigten ihre Stimmen vorrangig der politischen Konkurrenz geben. Einige Untersuchungen bestätigen diese Befürchtung (Messina 2006). Allerdings ist diese Wahlpräferenz kein Automatismus. Internationale Erfahrungen haben gezeigt, dass nahezu alle politischen Parteien, also auch konservative, grünalternative und liberale Parteien, ihr Stimmenpotenzial innerhalb dieser Gruppe steigern konnten (Bauer 2007:

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15). Dabei hilft eine minderheitenfreundliche Politik, aber auch die direkte Anwerbung von Mitgliedern und Kandidaten mit Migrationshintergrund, die die Grundüberzeugungen der Partei teilen. Mit Blick auf Parteienpräferenzen von wahlberechtigten Zuwanderern in Deutschland hat Wüst (2003) gezeigt, dass zwischen Wahlentscheidungen und Herkunftsland ein gewisser Zusammenhang besteht. Dabei trifft nicht zu, dass Personen mit Migrationshintergrund überwiegend SPD und Grüne wählen. Zuwanderer aus den Hauptherkunftsländern der Aussiedler geben ihre Stimme eher der CDU, während Zuwanderer aus Hauptherkunftsländer der Anwerbepolitik eher die SPD oder Grünen wählen.

Insgesamt hat die Einführung des kommunalen Wahlrechts in keinem Land zu besonderen Problemen geführt, aber auch sicherlich nicht alle mit Zuwanderung verbundenen Probleme gelöst. Vor dem Hintergrund europäischer Erfahrungen erscheint der Verzicht auf ein kommunales Ausländerwahlrecht vor allem als ein Verzicht auf Chancen, die Legitimitäts- und die Integrationsfunktion politischer Partizipation von Zuwanderern zu nutzen.

4.5. Aktuelle Initiativen zur Einführung eines allgemeinen

Kommunalwahlrechts

Abschließend soll kurz auf die aktuelle Diskussion zur Einführung eines Kommunalwahlrechtes auch für Ausländer hingewiesen werden. Der Überblick über die europäische Situation hat gezeigt, dass die Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechts normativ, funktional und symbolisch gut begründet ist und zudem politisch empfohlen wird. Auch in Deutschland gab es – wie bereits erwähnt - zum Ende der 1980er Jahre konkrete Initiativen der Bundesländer Hamburg, Hessen und Schleswig-Holstein zur Einführung des kommunalen Wahlrechts für Ausländer. Die entsprechenden Gesetzesinitiativen wurden jedoch nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 31. Oktober 1990 aufgegeben (siehe Kasten 9: Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts).

Angehörige von Drittstaaten und selbst in Deutschland geborene Ausländer sind daher immer noch vom Wahlrecht mit dem Argument ausgeschlossen, dass allein das deutsche Volk zur Wahl berechtigt sei (Weiler 1995; Shaw 2004). Das Bundesverfassungsgericht hatte allerdings dem Gesetzgeber mit seiner Entscheidung 1990 zum kommunalen Wahlrecht zwei Wege gewiesen, um auf Veränderungen in der Zusammensetzung der Bevölkerung durch Zuwanderung zu reagieren: (1) Erleichterung der Einbürgerung durch Novellierung des Staatsangehörigkeitsrechts im einfachen Gesetzgebungsverfahren – dies ist mit der Verabschiedung des Staatsangehörigkeitsgesetzes (StAG) im Jahr 1999 nach heftigen politischen Auseinandersetzungen erfolgt. (2) Die Änderung des Grundgesetzes in Artikel 28, der die kommunale Selbstverwaltung gewährleistet, um zumindest Bürgern der Europäischen Union das kommunale Wahlrecht zu geben. Diese Verfassungsänderung haben Bundestag und Bundesrat im Jahr 1992 mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit einvernehmlich beschlossen (Storz und Wilmes 2005). Mit der

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Gewährung des kommunalen Wahlrechts für EU-Angehörige wird erstmalig auch Nicht-Deutschen Staatsangehörigen das kommunale Wahlrecht gewährt. In Anbetracht dieses Sachverhaltes wird argumentiert, dass Drittstaatler durch den Ausschluss vom Wahlrecht auf kommunaler Ebene gegenüber EU-Bürgern diskriminiert werden (Benhabib 2000).

Kasten 9: Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Oktober 1990

Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 gleichgestellten Personen gebildet. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik wird also grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt. Die Staatsangehörigkeit ist die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits gleiche Pflichten, zum anderen und insbesondere aber auch die Rechte begründet, durch deren Ausübung die Staatsgewalt in der Demokratie ihre Legitimation erfährt.

Das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 9. Februar 1989 verstößt gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach dieser Bestimmung muss das Volk auch in den Kreisen und Gemeinden eine gewählte Vertretung haben; der Begriff des Volkes wird dabei mit demselben Inhalt wie in Art. 20 Abs. 2 GG verwendet. Diese Vorschrift meint mit „Volk“ das deutsche Volk. Damit erfasst der Begriff des Volkes in den Gemeinden und Kreisen nur deren deutsche Einwohner. Das schließt die Gewährung eines Kommunalwahlrechts an Ausländer aus.

Es bleibt unter diesen Umständen nach geltendem Verfassungsrecht nur die Möglichkeit, auf eine derartige Lage mit entsprechenden staatsangehörigkeitsrechtlichen Regelungen zu reagieren, etwa dadurch, dass denjenigen Ausländern, die sich auf Dauer in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassen haben, sich hier rechtens aufhalten und deutscher Staatsgewalt mithin in einer den Deutschen vergleichbaren Weise unterworfen sind, der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit erleichtert wird.

Das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 9. Februar 1989 ist daher mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig. Daraus folgt nicht, dass die derzeit im Bereich der Europäischen Gemeinschaften erörterte Einführung eines Kommunalwahlrechts für Ausländer nicht Gegenstand einer nach Art. 79 Abs. 3 GG zulässigen Verfassungsänderung sein kann.

Quelle: Die Entscheidung ist verfügbar gemacht auf http://www.wahlrecht.de/wahlpruefung/index99.htm

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In Deutschland hat das Thema der Gewährung des kommunalen Wahlrechtes auch für Drittstaatler im Sommer 2007 neue Impulse erhalten. Im Nationalen Integrationsplan, der von der Bundesregierung im Juli 2007 vorgelegt wurde, ist die Frage nach der Gewährung des kommunalen Ausländerrechts erneut aufgenommen worden (Die Bundesregierung 2007: 176). Der SPD-Bundesvorsitzende Kurt Beck hat den Vorschlag für die Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechts durch eine Presseerklärung vom 1. August 2007 wieder in die politische Debatte eingebracht (Tagesspiegel, 1. August 2007). Die Bundestagsfraktion „Die LINKE“ hat einen entsprechenden Antrag eingebracht (Deutscher Bundestag 2007). Die Oberbürgermeisterin von Frankfurt (Main), die CDU-Politikerin Petra Roth, hat sich im Sommer 2007 für die Einführung des kommunalen Ausländerwahlrechts ausgesprochen und damit in Hessen eine Debatte angestoßen.9 Das Bundesland Berlin hat im aktuellen Integrationsplan eine Bundesratsinitiative zur Einführung des kommunalen Wahlrechts für Ausländer angekündigt.10

5. Einbeziehung von Zuwanderern in beratenden Gremien (Ausländer- und

Integrationsbeiräte)

5.1. Einleitung

Die Gründung von Ausländerbeiräten wurde ursprünglich und wird zum Teil auch heute noch mit Verweis auf ein Demokratiedefizit begründet: Dort, wo eine offene Einbürgerungspolitik unter Hinnahme von mehrfachen Staatsangehörigkeiten und ein kommunales Wahlrecht für Drittstaatenausländer zumindest kurzfristig nicht durchsetzbar ist, sollen Zuwanderer zumindest durch gewählte Konsultationsgremien repräsentiert werden (Keltek 2002). Dadurch dass ausländische Zuwanderer auch zu einer Wahl aufgerufen werden, sollte eine demokratische Partizipationsmöglichkeit und eine demokratische Legitimation der Beiratsmitglieder erreicht werden, die solange als zweitbeste Lösung dienen soll, wie kein kommunales Wahlrecht für alle Einwohner besteht.

Solche gewählte Gremien sind aber nicht wirklich geeignet, das bestehende Demokratiedefizit zu beheben. Der erste Grund ist theoretischer Natur: Wenn sie erklärtermaßen nur als Ersatz für die eigentliche Beteiligung gedacht sind, stellen sie immer eine Beteiligungsmöglichkeit zweiter Klasse dar. Echte Entscheidungskompetenzen bedürfen der Legitimation durch das „Volk“ als Souverän, und daher können derartigen Gremien immer nur begrenzte Kompetenzen eingeräumt

9 http://www.gruene-fraktion-

hessen.de/cms/presse/dok/175/175878.gruene_landtag_soll_vorstoss_von_ob_roth.htm 10 http://www.berlin.de/imperia/md/content/lb-integration-

migration/publikationen/berichte/endfassung_ik_2007.pdf, S. 73

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werden (Obbebecke 2002). Wenn Gremien aber nur beratende Kompetenzen haben, reduziert sich das demokratische Element darauf, dass Ausländer auch etwas wählen dürfen.

Der zweite Grund ist empirischer Natur und ergibt sich aus den Erfahrungen mit kommunalen Migrantenvertretungen, die der Soziologe Lutz Hoffmann folgendermaßen zusammenfasst: „Alle mehr oder weniger gekonnten Versuche politischer

Einflussnahme durch die Ausländerbeiräte wurden von ihnen [deutschen Politikern]

ungnädig abgeschmettert. Der einzige Hauch von Demokratie, der unter diesen

Umständen übrig blieb, war das Wählen selbst. Es sollte nicht verwundern, wenn das

allein für die nichtdeutsche Bevölkerung rasch an Reiz zu verlieren begann, so dass sie

in ständig wachsenden Zahlen am Wahltag zu Hause blieb“ (Hoffman 2002: 51f).

Geringe und im Zeitablauf sinkende Wahlbeteiligungen sind aber nicht nur für Ausländerbeiräte11 und nicht nur in Deutschland zu vermelden, sondern in ähnlichen Situationen in ganz Europa beobachtet worden. Martiniello und Gsir (2004: 43) schluss-folgern daher, dass Konsultationsgremien grundsätzlich keinen Ersatz und keinen Ausgleich für fehlende Bürgerrechte darstellen können.

Beratende Strukturen gewährleisten nur ein geringes Maß an politischen Rechten. Dennoch können sie die Beteiligung am öffentlichen Leben und politische Integration von Zuwanderern befördern: „Beratende Gremien auf kommunaler Ebene haben das

Potenzial, Zuwanderer zu mehr politischer Beteiligung anzuregen. Sie können zu einer

besseren Integrationspolitik beitragen, indem sie staatliche Stellen und sonstige

Beteiligte über die Standpunkte von Migrantenvertretern informieren. Im Idealfall

arbeiten die Gremien proaktiv und unterstützen ihre Mitglieder dabei, wertvolle

Beiträge zu liefern“ (Niessen und Schibel 2004: 39). Sie können somit funktionalen und symbolischen Zielen dienen und sind bei Erfüllung dieser Funktionen prinzipiell durchaus als sinnvoll zu erachten.

5.2. Erfahrungen mit kommunalen Ausländerbeiräten

Auch wenn die Einführung von kommunalen Ausländerbeiräten ursprünglich als Ersatz für ein fehlendes Wahlrecht begründet wurde, haben sich inzwischen die Beratungsgremien weiterentwickelt und ausdifferenziert, sowohl auf europäischer Ebene (Council of Europe 1999; Cyrus, Gropas et al. 2005) als auch auf nationaler Ebene. Ein Blick auf die verfügbaren Informationen in Europa zeigt, dass es Beiräte auf nationaler Ebene, auf regionaler Ebene (Bundesland) und auf kommunaler Ebene gibt (Cyrus, Gropas et al. 2005). Zurzeit existieren in Deutschland etwa 400 Beiräte auf kommunaler Ebene, die sich in Landesverbänden und in einem Bundesverband zusammengeschlossen haben (Keltek 2006). Zusätzlich haben die Bundesländer Hessen, Hamburg, Berlin und NRW Beiräte auf Landesebene eingeführt. In Sachsen

11 Geringe Wahlbeteiligungen werden nicht nur bei Ausländerbeiräten beobachtet, sondern allgemein

bei rein beratenden Gremien ohne großen Einfluss, z.B. auch bei Sozialversicherungen.

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erfüllt das „Kuratorium für ein weltoffenes Sachsen“ diese Funktion. Es gibt keinen allgemeinen Überblick über die Beratungsgremien in Deutschland.

Welche Formen der Einbeziehung des Sachverstands von Migranten für einen bestimmten Ort adäquat ist, hängt zum einen von den jeweiligen Verhältnissen ab, insbesondere dem Umfang und der Zusammensetzung der zugewanderten Bevölkerung an diesem Ort nach Herkunftsländern und Aufenthaltsdauer. Generell lässt sich sagen, dass auch kleine Gemeinden mit niedrigen Zuwandereranteilen davon profitieren können, Zuwanderer in Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Dazu sind dann nicht unbedingt so ausgefeilte Verfahren erforderlich wie in Großstädten mit hohem Zuwandereranteil. Die Bertelsmann-Stiftung hat kommunale Integrationspolitiken untersucht und Beispiele guter Praxis zusammengestellt.12 Daraus wurden auch Handlungsempfehlungen für Kommunen abgeleitet, die weniger das Ergebnis der Beteiligung und politischen Integration als vielmehr den Prozess dorthin betreffen: Für die Förderung politischer Partizipation ist besonders relevant, dass die Erarbeitung von Konzepten „Chefsache“ sein sollte und unter Einbeziehung aller relevanten Akteure gemeinsam geschehen muss. In anderen Worten: Das Ziel der Förderung politischer Integration kann nur erreicht werden, wenn die gewählten Mandatsträger und die Verwaltungsspitze den Prozess wollen und vorantreiben. Gleichzeitig gelingt politische Integration am besten, wenn sie nicht verordnet wird, sondern in einem Prozess der Mobilisierung und Beteiligung gemeinsam mit der Zielgruppe aktiver Einwanderer in einem offenen Prozess erarbeitet wird.

Um die Gestaltungsmöglichkeiten auf Gemeinde- und Landesebene zu verdeutlichen, sollen Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen und Stuttgart skizziert werden. Die Erfahrungen im bevölkerungs- und zuwanderungsreichen Bundesland Nordrhein-Westfalen sind vielfältig und gut dokumentiert,13 so dass sie auch für andere Länder anregend sein können.

Auf Landesebene existiert die Landesarbeitsgemeinschaft der kommunalen Migranten-vertretungen (LAGA). Außerdem wurde im September 2006 vom Ministerium für Integration ein Integrationsbeirat auf Landesebene berufen, in dem Zuwanderer und Einheimische aufgrund ihrer Fachkompetenz oder Prominenz berufen worden sind, wie man aus der Liste schließen kann.14 Zusätzlich existiert ein Landesbeirat für Vertriebenen-, Flüchtlings- und Spätaussiedlerfragen beim selben Ministerium. Er setzt sich aus 15 ehrenamtlich berufenen Mitgliedern aus beruflich befassten Organisationen und Selbstorganisationen zusammen.

Seit den 60er Jahren wurden in Kommunen Ausländerbeiräte gewählt. 1994 wurden direkt gewählte Ausländerbeiräte als Institution der Gemeindeordnung eingeführt. Das

12 http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg/SID-0A000F14-B185EC4F/bst/hs.xsl/440.htm 13 Siehe z.B. das Handbuch Integrationsarbeit mit der beigefügten Broschüre des Innenministeriums

zur politischen Beteiligung von Zuwanderern im Kommunalbereich http://www.callnrw.de/broschuerenservice/download/1321/integrationsarbeit_effektiv_organisiert-handbuch.pdf oder die Veröffentlichungen der LAGA.

14 http://www.mgffi.nrw.de/presse/pressemitteilungen/pm2006/pm060925a/index.php

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Land legte die Rahmenbedingungen fest und verpflichtete Gemeinden Ausländerbeiräte durch die nicht-deutsche Bevölkerung wählen zu lassen, wenn es mehr als 5000 ausländische Einwohner in der Gemeinde gibt, oder wenn es mehr als 2000 ausländische Einwohner gibt und mindestens 200 Wahlberechtigte dies beantragen. Nach dem Rückgang der Wahlberechtigten durch die EU-Erweiterung, geringerer und sinkender Wahlbeteiligung und häufiger Nicht-Beachtung der Gremien wurde 2003 beschlossen, eine Experimentierklausel weit auszulegen und Gemeinden unterschiedliche Formen politischer Beteiligung von Zuwanderern zu ermöglichen. Im Wesentlichen geht es darum, dass Gemeinden auch Zuwanderer mit Wahlrecht (EU-Bürger, Spätaussiedler) einbeziehen und „gemischte Gremien“ mit Zuwanderern und Ratsmitgliedern zu bilden können. Für diese Gremien gibt es zwei Grundmodelle in unterschiedlicher Ausgestaltung:

• Im Ausschussmodell wird ein vom Rat eingesetzter und mehrheitlich mit Ratsmitgliedern besetzter Ausschuss in die Arbeit des Rates eingebunden (Solinger Modell).

• Im Beiratsmodell wird ein mehrheitlich mit gewählten Migrantenvertretern besetztes Gremium um Ratsmitglieder ergänzt (Duisburger Modell).

Im Ausschussmodell können mehr Kompetenzen übertragen werden als im Beiratsmodell. Es fanden 2004 (in einigen Kommunen 2005) Wahlen zu den kommunalen Migrantenvertretungen statt. In 43 Städten wurde ein Ausländerbeirat gewählt. In 57 Gemeinden sind die bisherigen Ausländerbeiräte durch einen Integrations- oder Migrationsrat ersetzt worden. In 37 Städten hatten auch die Eingebürgerten und/oder Spätaussiedler die Möglichkeit, sich in das Wählerverzeichnis eintragen zu lassen. Eine abschließende Evaluation der Erfahrungen steht noch aus.

Im Grunde hat sich in NRW ein Mischsystem etabliert: Zum einen bestehen die gewählten Ausländervertretungen mit Beratungsfunktion fort, die das demokratische Legitimationsdefizit zu mildern versuchen und der nicht wahlberechtigten zugewanderten Bevölkerung eine Stimme im politischen Entscheidungsprozess geben sollen. Die in der LAGA zusammengeschlossenen Vertreter dieser Gremien sprechen sich für eine landeseinheitliche Regelung aus, nach der eine Mehrheit gewählter Migrantenvertreter mit Ratsmitgliedern nach in der Gemeindeordnung benannten Kompetenzen zusammenarbeitet. Damit wird am Wahlprinzip festgehalten, auch wenn Defizite gesehen werden. Zum anderen ermöglicht das Land parallel dazu ein auf die funktionale Dimension ausgerichtetes Instrument in Kommunen. Auf Landesebene agieren parallel der Zusammenschluss der kommunalen Migrantenvertretungen und weitere Beratungsgremien mit benannten Vertretern.

Eine überzeugendere Form der Förderung politischer Integration auf kommunaler Ebene ist in Stuttgart gelungen, wo 2004 der Ausländerausschuss im Rahmen der Umsetzung eines Gesamtkonzeptes für Integration durch einen Internationalen Ausschuss ersetzt wurde, dem im – relativ engen - Rahmen des rechtlich Möglichen weitgehende Entscheidungsmöglichkeiten eingeräumt werden. Dieser Ausschuss ist nicht mehr eine gewählte Vertretung der Ausländer ohne Wahlrecht, sondern ein beratender Fachausschuss für Integrationsfragen. Unter Vorsitz des Bürgermeisters

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treffen sich zehn Mal jährlich 13 Gemeinderatsmitglieder und 12 sachkundige Einwohnerinnen und Einwohner, die Kompetenzen in integrationsrelevanten Bereichen wie Soziales, Sprachförderung, Arbeitsmarkt mitbringen und in der Regel – wenn auch nicht zwingend – selbst einen Migrationshintergrund haben. Dieser Ausschuss wird durch eine bei der Verwaltungsspitze angesiedelte Stabsabteilung für Integrationspolitik organisatorisch unterstützt, die auch ein Findungsverfahren für sachkundige Einwohner organisiert. Die sachkundigen Einwohner werden vom Oberbürgermeister vorgeschlagen und vom Gemeinderat bestellt. Durch dieses Verfahren können dem Ausschuss Kompetenzen wie anderen Ausschüssen eingeräumt werden, ohne dass es rechtliche Einwände gibt. Zugleich spricht ein transparent organisiertes Benennungsverfahren, bei dem Kompetenz zählt und nicht nur nach Bekanntheit und persönlichen Kontakten benannt wird, für eine Stärkung der symbolischen Dimension der politischen Integration.15

5.3. Empfehlungen zu Konsultationsgremien

Wie oben bereits argumentiert, halten wir gewählte Beiräte, die vor allem als eine Art Ersatzparlament für Ausländer ohne Wahlrecht fungieren sollen, für nicht überzeugend, denn die demokratische Legitimität wird durch mangelnde Entscheidungskompetenzen und durch eine geringe Wahlbeteiligung und den unterschiedlichen Organisationsgrad und Mobilisierungsfähigkeit ethnischer oder weltanschaulicher Gruppen in Frage gestellt. Fehlender Einfluss und eine unklare Rollenzuweisung zwischen Beratung, Repräsentanz und Interessenvertretung können zur Frustration statt Motivation der Ausländerbeiratsmitglieder führen. Bestenfalls wird der Ausländerbeirat zu einer subventionierten Interessenvertretung, die zugunsten von Migranten interveniert.

Wir plädieren daher für eine strikte Unterscheidung der Maßnahmen zur Stärkung der demokratischen Legitimation durch politischen Partizipation, die nur über gleichberechtigte Einbeziehung geschehen kann (kommunales Wahlrecht auf der Grundlage der Wohnbürgerschaft, Anspruchseinbürgerung) und der Stärkung der funktionalen Dimension durch Einbeziehung von ausländischen und deutschen Zuwanderern in Entscheidungsprozesse, um die Problemanzeige und Interessensvermittlung in diesem Prozess sicherzustellen. Die Einbeziehung von Migranten als sachkundige Bürger in Entscheidungsprozessen wirkt positiv im Sinne der symbolischen und der funktionalen Begründung, indem Einwanderer als kompetente Bürger gefragt werden, als Vorbild für andere Einwanderer fungieren und auch die Verbindung mit Zuwanderergruppen in politischen Aushandlungsprozessen ermöglicht wird.

Daher wird die Einrichtung von Integrationsräten grundsätzlich empfohlen und könnte ab einer gewissen Zuwandererzahl obligatorisch gemacht werden, wobei bei der Ausgestaltung der Gemeinde eher ein Prozess als ein Ergebnis vorgegeben werden sollte. Zu einem solchen Prozess gehört, dass sich die Gemeinde Klarheit über die in der

15 http://www.stuttgart.de/sde/menu/frame/top_11021_11041.htm

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Gemeinde lebenden Zuwanderer verschafft, in einem offenen Verfahren Selbstorganisationen und Einzelpersonen zur Vorstellung und Bewerbung um die Mitarbeit in einem Gremium auffordert und ein Auswahlverfahren vorgibt, in dem nach offen gelegten Kriterien die Mitglieder des Gremiums gewählt werden. Wenn es bereits ein Gremium oder sachkundige Bürger gibt, sollten diese am Verfahren beteiligt sein. Kleinere Gemeinden könnten in einem vergleichbaren Verfahren nach einzelnen sachkundigen Bürgern Ausschau halten.

6. Zusammenfassung

Im vorliegenden Arbeitspapier haben wir uns mit den Begründungen für die Förderung politischer Partizipation von Migranten und Migrantinnen auseinandergesetzt und Handlungsmöglichkeiten in der Bundesrepublik Deutschland kritisch diskutiert. Damit wollen wir zur laufenden Diskussion um Sinnhaftigkeit und Formen der Förderung der politischen Integration von Zuwanderern beitragen. Die Kernaussagen sind im Folgenden zusammengefasst:

Partizipation als Ziel. Für demokratische Rechtsstaaten ist die politische Integration von Zuwanderinnen und Zuwanderern ein gesellschaftlich und politisch erwünschtes Ziel. Von der Bevölkerung mit Migrationshintergrund wird politische Partizipation und gesellschaftliches Engagement erwartet.

Niedriges Beteiligungsniveau. Zurzeit ist das Niveau der politischen Beteiligung von Personen mit Migrationshintergrund im Vergleich zur alteingesessenen Bevölkerung im Durchschnitt geringer. Ursachen liegen u. a. in der spezifischen Zusammensetzung der zugewanderten Bevölkerung (geringere Sprachkenntnisse, niedrigere Bildung, kurze Aufenthaltszeiten), der besonderen Migrationssituation (Orientierung auf unmittelbare Bewältigung des Alltags) und der rechtlichen Beschränkung der politischen Partizipationsrechte von Ausländern.

Begründungen für eine Förderung der Partizipation. In der internationalen und nationalen Diskussion werden normative, funktionale und symbolische Begründungszusammenhänge angeführt, die für eine Ausweitung politischer Teilhaberechte und Partizipationsmöglichkeiten sprechen. Normativ wird argumentiert, dass jeder, der auf Dauer von kollektiven Entscheidungen betroffen ist, auch das Recht haben muss, an ihnen beteiligt zu sein. Politische Beteiligung von Zuwanderern erfüllt aber auch wichtige Funktionen für das Aufnahmeland, insbesondere Problemartikulation und Interessensvertretung, Konsultation und Beratung, Informierung und Anbindung von Zuwanderergruppen und Feedback an die Politik, wie Entscheidungen umgesetzt und angenommen werden. Schließlich erfüllt die gelungene Beteiligung eine symbolische Funktion, da sichtbar aktive Zuwanderer als Vorbild für andere Zuwanderer wirken und so zur gesellschaftlichen Kohäsion beitragen.

Maßnahmen. Als eine der Maßnahmen zur Förderung der politischen Integration von Zuwanderern wird in der internationalen und nationalen Politikwissenschaft und in der politischen Diskussion auch von der Europäischen Kommission die Einführung einer

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europäischen Zivilbürgerschaft empfohlen, die als System garantierter Rechte und Pflichten von Einwanderern über einen bestimmten Zeitraum erworben wird und an dessen Ende sie auch dann wie Staatsangehörige ihres Aufnahmelandes behandelt werden, wenn sie nicht eingebürgert sind. Weiterhin werden die erleichterte Einbürgerung, die Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechtes und die Einrichtung von Repräsentationsgremien (Ausländerbeirate) oder Konsultationsgremien (Integrationsräte) als hilfreich empfohlen. Einbürgerung gilt als bevorzugtes Mittel der politischen Integration von Einwanderern.

Einbürgerung. Als effektiver Weg wird eine Anspruchseinbürgerung mit transparenten und erfüllbaren Bedingungen empfohlen, wobei vor allem die Hinnahme einer doppelten Staatsangehörigkeit zur Steigerung der Einbürgerungsquoten empfohlen wird.

Kommunalwahlrecht. Zur politischen Beteiligung wird weiterhin die Gewährung eines in vielen europäischen Ländern bereits eingeführten kommunalen Ausländerwahlrechts empfohlen – auch weil politische Parteien sich dann aktiver um die politische Integration von Zuwanderern bemühen würden. Aktuell gibt es Parteien übergreifend Stimmen für die Einführung eines kommunalen Ausländerwahlrechts in Deutschland, das nur durch eine Verfassungsänderung erreicht werden kann.

Konsultationsgremien. Um keine falschen Erwartungen zu erzeugen, ist bei der Einrichtung von Konsultationsgremien (Ausländer- oder Integrationsräte) darauf zu achten, ob die Gremien die angestrebten normativen, funktionalen und symbolischen Ziele auch erreichen können. Wenn eine Konsultation und Beratung in Entscheidungsprozessen angestrebt wird, dann ist eher eine Berufung sachkundiger Bürger mit Migrationshintergrund in Ausschüsse zu empfehlen als eine Wahl von Repräsentanten durch die ausländische Wohnbevölkerung für ein Gremium ohne effektive Mitwirkungsrechte. Gewählte Repräsentationsgremien sind keine überzeugende Lösung zur Einbeziehung der ansonsten nicht repräsentierten Wohnbevölkerung. Wenn sie allerdings eingerichtet sind, sollte nicht nur die aus-ländische Wohnbevölkerung, sondern die Bevölkerung mit Migrationshintergrund wahlberechtigt sein – und das Gremium sollte durch eine ausreichende Anzahl von im Gremium beteiligter Stadt- oder Gemeinderäten wirklich Gewicht erhalten.

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Film POLITIS – Introduction to an unusual partnership gives an insight into the objectives of the project and the preparation of the field phase during the first summer school. The film has been produced by Benjamin Arnold and Almuth Wetzstein with support by Ana Castaneda. (http://www.uni-oldenburg.de/politis-europe/9810.html)

WinAct- Grundtvig Training course

Parties and trade unions in many EU countries show a growing awareness that it would be important to

recruit more immigrants as active members. Officials in these organisations often do not know

how to approach immigrants adequately and how to motivate them for long-term membership and

collaboration in the organisation. WinAct addresses these demands. The project aims at

promoting active membership of immigrants in political parties and trade unions in Europe. To

realise this objective, it develops training programmes for professionals in adult education in

Europe for 2008. WinAct builds on results of POLITIS. (contact norbert.cyrus@uni-oldenburg.de)