2008년 이후 요양시설이 과잉 공급되면서 서비스의 질 관리 문제 초래

• 과도한 공급에 비해 요양서비스 대상자는 1.98배 증가하는데 그쳤는데 이는 예산 등을 고려한 정

책적 판단에 의해 그 규모가 결정되었기 때문으로 공급과잉으로 인한 시설 간 불법적 경쟁 및 서

비스 질 저하 초래

• 국민건강보험공단에서 2012년부터 격년으로 정기평가를 실시하고 있으나 평가결과의 활용성

미흡, 기초지자체의 시설 관리감독 기능 부족, 입소자의 삶의 질에 관한 고려 부족 등이 문제로 지적

• 경기도 노인장기요양 시설은 전국의 30%를 차지하고 관리·감독이 어려운 소규모 다수 시설이

많으므로 공공성 확보, 서비스 질 개선 및 이용자 만족도 향상을 위해 서비스 품질관리 인증제도

도입을 적극 고려할 필요가 있음

노인장기요양시설 서비스 품질 관리를 위한 경기도 대응 방안

• 영국 등 선진국은 정부 규제 외에 소비자 선택권 확대를 위한 인증제도를 동시에 운영하고 있고,

서울시와 부산시도 인증제를 도입, 30여개 시설에 인증 부여

• 경기도는 인증제도 시행을 위한 조례제정 등 법적 기반과 전담부서 지정 등 행정적 조치를 우선적

으로 실시

- 서비스 품질을 지속적으로 개선해나갈 수 있도록 인증 지표 개발 및 적용

- 지표는 시설 입소자의 인권, 종사자에 대한 처우 개선 등 삶의 질 영역을 포함

• 건강보험공단과 노인장기요양시설 서비스 질 개선 관련 업무협약(MOU)를 체결, 평가와 연계한

인증을 실시하여 실효성 담보

- 경기도로부터 인증받은 시설은 평가에 가산점을 주거나 일정기간 동안 평가를 면제해주는 등의 이

점을 제공하므로써 시설의 품질관리에 대한 의지를 유도

- 경기도는 예산을 들이지 않고 시설에 대한 인센티브 제공

- 시설정보에 인증 Tag 부여, 이용자의 시설 선택권 보장

- 인증전담기관은 인증심사를 요청하는 시설이나 서비스 취약 시설을 대상으로 하는 컨설팅 과정 개

설 등 서비스 개선 노력 지원

경기도 노인장기요양 시설 품질관리 방안

발행인 : 박춘배 | 경기도 수원시 장안구 경수대로 1150 신관 3층 | Tel. 031-267-9399 | https://ggwf.gg.go.kr

vol. 052016. 04. 14.

G-Welfare Brief

경기도 복지발전소 경기복지재단

CONTENTS

Ⅰ. 노인장기요양시설 품질관리 현황 진단

Ⅱ. 노인장기요양시설 인증의 국·내외 사례

Ⅲ. 경기도 대응 방안

G-Welfare Brief경기복지재단

Ⅰ. 노인장기요양시설 품질 관리 현황 진단

□ 2008년 노인장기요양보험제도 도입 이후 요양시설은 6배 증가하였으나 서비스의 질 관리 및 과잉 공급의 문제가 지속적으로 제기

• 노인장기요양시설은 2014년 현재 4,871개가 있고, 이 중 30%가 경기도에 설치되어 있으며, 9

인 이하의 소규모 시설의 증가가 두드러짐

- 제도 시행 초기 공급 부족을 우려한 정부가 신고제를 채택하여 시설의 요양서비스 시장 진입이 어렵

지 않았고, 사회보험을 통한 재정지원방식으로 비교적 안정적인 이윤창출이 가능하다고 판단하여 민

간시설의 공급이 과잉으로 이뤄짐

노인장기요양기관(시설)이란?

• 노인장기요양보험법 상 노인장기요양기관(시설)은 재가장기요양기관의 일종인 방문간호서비스기관과 노인복지법에 명시된 재가노인복지시설과 노인의료복지시설이 포함됨

• 입소생활시설은 입소자 규모에 따라 노인요양시설(10인 이상)과 노인요양공동생활가정(5~9인 이하)로 구분하고, 재가장기요양서비스기관은 급여의 내용에 따라 방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주야간보호, 단기보호 및 복지용구서비스 기관으로 구분

<노인장기요양시설> <노인요양시설> <노인요양공동생활가정>

* 주 : ( )은 전국 대비 경기도 시설이 차지하는 비중임

* 자료 : 국민건강보험공단(각년도). 『노인장기요양보험 통계연보』; 경기도(2015). 경기도데이터드림

• 노인장기요양서비스 중 입소시설(1,2등급)을 이용한 인원은 2014년 현재 168,924명으로 2008

년과 비교하여 11.6배가 증가하였으나,

- 재가서비스(3등급) 이용인원까지 포함하면 동 기간 동안 1.98배 증가하여 시설서비스보다는 재가서

비스를 더 많이 이용(아래표 참조)

2016 vol. 05 | 04.14.

<노인장기요양시설 이용자> <노인요양시설 이용자> <노인요양공동생활가정 이용자>

* 주 : ( )은 전국 대비 경기도 시설이 차지하는 비중임 / 이용인원은 급여종류별, 인정등급별 중복을 배제한 수임

* 자료 : 국민건강보험공단(각년도). 『노인장기요양보험 통계연보』; 경기도(2015). 경기도데이터드림

<노인장기요양기관 증가 추이(2008~2014)>

구분 2008(A) 2009 2010 2011 2012 2013 2014(B)증가율

(B/A)

재가급여서비스 기관 9,961 19,072 19,947 19,505 19,240 19,732 20,747 2.08

방문요양 4,206 8,446 9,164 8,709 8,500 8,620 9,073 2.16

방문목욕 2,959 6,279 7,294 7,162 7,028 7,146 7,479 2.53

방문간호 592 787 739 692 626 597 586 0.99

주야간보호 790 1,106 1,273 1,321 1,331 1,427 1,688 2.14

단기보호 694 1,368 199 234 257 368 322 0.46

복지용구 720 1,086 1,278 1,387 1,498 1,574 1,599 2.22

장기요양인정자수(명) 214,480 286,907 315,997 324,994 324,412 341,788 393,927 1.98

* 자료 : 국민건강보험공단(각년도). 『노인장기요양보험 통계연보』

<표 1> 연도별 경기도 장기요양기관 현황

(단위 : 개소, 명, %)

구분2011 2012 2013 2014 2015

기관 정원 기관 정원 기관 정원 기관 정원 기관 정원

계 3,425 37,314 3,464 39,673 3,611 42,972 3,840 48,793 4,201 54,654

방문요양 1,721 - 1,669 - 1,678 - 1,784 - 2,006 -

방문목욕 1,493 - 1,448 - 1,466 - 1,544 - 1,719 -

방문간호 162 - 145 - 140 - 133 - 130 -

주야간보호 276 4,610 264 4,416 273 4,990 346 6,746 426 9,095

단기보호 68 671 67 653 105 1,251 89 880 84 869

복지용구 291 - 325 - 28 - 323 - 353 -

노인요양

시설322 14,611 409 18,424 696 30,882 793 35,397 875 39,001

노인요양

공생활가정481 4,102 525 4,516 668 5,795 666 5,770 660 5,689

G-Welfare Brief경기복지재단

설립주체 기관규모

개인 법인지방자치단체

(기타)30인 이상

10인 이상30인 미만

10인 미만

기관 비율 기관 비율 기관 비율 기관 비율 기관 비율 기관 비율

809 78.4 210 20.49(3)

0.9(0.3)

305 29.6 304 29.5 422 40.9

* 자료 : 경기도 내부자료

• 과도한 공급에 비해 요양서비스 대상자는 예산 등을 고려한 정책적 판단에 의해 그 규모가 결

정되어 공급과잉으로 인하여 대상자 확보를 위한 시설 간 과다 경쟁 및 서비스 질 저하 초래

- 기획재정부도 노인요양서비스의 질제고 및 지출 효율화를 위해 수요자의 특성을 고려한 맞춤형 노인

요양서비스를 제공하고, 중복·부정수급 사전예방, 부실 요양기관 지정취소 등의 방안을 재정전략협

의회에서 제시(2016. 3. 28)

• 경기도는 이미 2012년부터 요양시설의 수요 실충족율이 공급 실충족율보다 낮아(이용율<공

급율) 공급과잉이 나타나고 있음

<요양시설 및 재가시설 과잉공급 시군구 현황>

구분 수요실충족율 공급실충족율 해당 시·군·구 명

과잉 수요과잉 공급

요양100이상 100이상

고양시덕양구, 고양일산동구, 군포시, 김포시, 부천시원미구, 성남수정구, 수원시권선구, 수원시팔달구, 수원장안구, 시흥시, 안산시단원구,안산시상록구, 안성시, 안양시만안구, 의왕시, 용인시기흥구, 용인시처인구, 의정부시, 이천시, 파주시, 평택시, 화성시

재가 의왕시

저 수요저 과잉

요양

100미만 100미만성남시분당구

재가파주시, 평택시, 화성시, 안성시, 고양시덕양구, 안산시단원구, 남양주시

저 수요초과잉 공급

요양

100미만 100이상

남양주시, 동두천시, 양주시, 용인시수지구, 포천시

재가

과천시, 광명시, 광주시, 김포시, 성남수정구, 성남중구, 수원시영통구, 오산시, 용인시기흥구, 용인시수지구, 연천군

2016 vol. 05 | 04.14.

관련기사 : 연합뉴스, 2016. 3. 13일자, 7년새 4배로 폭증...‘돈된다, 설비하고 보자’

•노인요양시설 7년 사이 4배로 증가 낮은 진입장벽에 공급 과잉

2008년 입소자 비용을 지원하는 ‘제5의 사회보험’ 노인장기요양보험이 도입되면서 노인요양시설이 급증했다. 문제는 노인요양원의 진입 장벽이 지나치게 낮은 데 있다. 시설을 설립하여는 사람은 요건을 갖추어 지방자치단체에 신고만 하면 별 어려움 없이 허가를 얻을 수 있다. 요양시설이 급증하면서 관리 감독이 제대로 되지 않다보니 서비스의 품질은 나빠졌다. 이는 개인이 설립한 요양시설이 가파른 증가세를 보이는 사실과도 관련이 있다. 2014년 전체 노인요양시설 입소 정원의 44.8%는 개인이 설립한 요양시설에 입소했다. 2013년 정부 평가 결과를 보면 개인이 설립한 요양기관은 100점 만점에 90점 이상을 받은 곳이 2.8%로 법인 요양기관의 22.3%와 큰 차이를 보였다.

•요양시설 증가...폭행 사건 잇따라

노인요양시설은 돌봄이 필요한 사람들이 찾는 곳이다. 하지만 요양원 내 노인학대는 오히려 큰 폭으로 증가하고 있다. 보건복지부의 2014년 노인학대 현황보고서에 따르면 노인요양원의 노인학대 판정 건수는 2010년 127건에서 2014년 246건으로 93.7%나 늘었다. 요양시설 폭행 사건은 발견하기 어려운 점을 고려하면 실제 노인학대는 더 많다. 실례로 작년 10월 남원의 한 요양원에서 요양보호사가 80대 치매노인을 폭행했다는 의혹이 제기됐고, 같은 해 5월에는 경기도 안산에서 70대 할머니가 요양보호사로부터 30분 넘게 폭행당한 사실이 공개됐다.

•상습학대·성범죄에 실종·사망사고까지

강원도 춘천시에서 요양시설을 운영하는 A(64)씨와 요양보호사 B(55)씨는 상습적으로 입소 노인을 학대하다가 경찰에 붙잡혔다. 이들은 2013년 12월부터 2014년 1월 사이 요양시설에 입소한 치매 노인 2명을 휠체어에 앉힌 채 수시로 소목을 테이프로 감아 움지이지 못하게 했다. 또 노인들을 목용시키면서 공동세면장 출입문을 열어둬 노인들이 수치심을 느끼도록 했다고 경찰은 전했다.

경기도 포천의 한 요양시설에서 사회복지사로 근무한 D(48)씨는 2012년 11월부터 2013년 7월까지 요양원에서 지내는 노인(62·여)을 매주 1~2차례 성폭행한 혐의로 구속됐다. 피해 노인이 치료를 위해 항생제를 맞아 저항하지 못하는 상태에서 첫 범행을 저지른 이후 이 행태를 반복했다. D씨는 피해 노인이 자유롭게 팔다리를 움직이지 못하는 데다 불미스러운 일로 요양원에서 쫓겨날 것을 두려워한다는 점을 이용했다.

• 노인장기요양서비스는 민간시설에 의해 공급되고 있으나 ‘돌봄의 사회화’를 구현하기 위해 공

공재원이 투입되고 있는 만큼 서비스 질 담보가 가장 중요

□ 노인장기요양서비스의 품질 관리를 위해 국민건강보험공단은 2009년부터 격년으로 평가를 실시하고 있으나 실효성이 낮다는 것이 대체적인 평가

• 국민건강보험공단(이하 건보공단)은 2011년부터 의무평가를 실시, 주관하고 있고, 시설 수가

매년 급속하게 늘어나면서 짝수 해(年)에는 재가시설을, 홀수 해에는 요양시설을 평가하고 있음

- 국민건강보험공단에서 실시하고 있는 평가의 주요 영역들은 기관운영, 환경·안전, 권리 및 책임, 급

여제공 과정 그리고 급여제공 결과 등 5대 영역으로 구성

G-Welfare Brief경기복지재단

<2015 국민건강보험공단의 요양시설 평가 핵심 영역>

대분류 중분류

기관운영 기관관리, 인적자원관리, 정보관리, 질 관리

환경·안전 위생 및 감염관리, 시설 및 설비관리, 안전관리

권리 및 책임 수급자 관리, 기관 책임

급여제공 과정 급여개시, 급여계획, 급여제공

금여제공 결과 만족도 평가, 수급자 상태

* 자료 : 국민건강보험공단(2015). 『노인장기요양시설평가지표』

• 2013년 시설 평가 점수를 2011년과 비교하면 환경안전을 제외한 4대 영역 에서 모두 낮아졌

고, 특히 급여제공결과 영역의 점수는 40점대에 불과

- 평가를 통해 시설 간 서비스의 질적 수준에 대한 상호경쟁이 이뤄지지 못하고 있음을 반증하는 것

<노인장기요양시설 평가 결과(2011 vs 2013)>

구분기관운영 환경안전 권리책임 금여제공과정 급여제공결과

2011 2013 2011 2013 2011 2013 2011 2013 2011 2013

9인 이하 64.3 57.7 75.2 78.2 70.3 71.0 64.2 62.1 67.4 42.4

10~29인 72.6 64.6 80.1 85.0 76.3 75.6 72.3 69.2 72.9 48.9

30인 이상 82.9 75.2 88.9 92.5 83.8 85.5 83.8 81.6 82.4 61.0

*자료 : 국민건강보험공단(2014). 『2013년도 장기요양급여시설 평가결과』

• 건보공단의 평가는 평가결과의 활용성, 시설을 관리감독하는 기초지자체의 개입 곤란, 입소자

의 삶의 질을 고려하지 못한다는 문제 직면

- 평가결과는 건보공단 홈페이지에 게시되어 점수에 따른 서열화가 가능하지만, 이용자(소비자)와 보

호자에게 시설 선택 및 양질의 서비스 제공의 근거가 될 것인가에 대한 의문

- 지자체의 핵심적 역할은 가급적 많은 노인들이 ‘요양시설’입소를 최대한 연기하고, 지역사회에 오랫

동안 거주할 수 있도록 해주는 것이며, 장기요양제도가 사회보장제도의 일환으로 정착할 수 있도록

제도를 보완하는 것이지만 평가로는 미흡

- 건보공단은 시설에 대한 보험급여 지급과 평가를 담당하고 있으나 시설에 대한 관리감독 권한은 기

초자치단체에 있어 평가와 관리가 연계되지 못하고, 시설에 대한 민원은 기초자치단체에 제기하고

있어 제도적 개선이 필요

- 무엇보다도 건보공단의 평가는 기존 사회복지시설의 평가나 의료시설의 행정적 또는 구조적 평가에

가까우며 요양시설의 목표나 입소자의 삶의 질을 고려하지 못한다는 비판을 받고 있는 만큼 체계적

인 서비스 질 관리 방안 마련이 시급

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<요양시설의 목표>

주요영역 세부지침

의료부문 수명연장, 질환의 간호/관리

신체기능성 기능성의 유지와 향상

케어결과 가정으로의 복귀나 경증수준 케어로의 회복

의료비 절감 급성케어 병원과 응급실 사용 감소

심리적 웰빙 정서적 안정과 복지

사회적 참여 사회적 복지/참여

가족수발 부담 가족의 수발부담 감소

* 자료 : 김찬우(2009). 노인장기요양제도 1년 평가와 서울시·경기도의 역할

□ 국내 노인요양시설 서비스의 질 관리체계의 문제점

• 노인장기요양시설의 서비스 질을 개선하고자 하는 것은 국민건강보험공단의 평가와 국내에서

도입 수행되고 있는 시·도들의 인증제도가 갖는 공통적인 목적임.

- 평가는 서비스 품질에서 문제가 될 소지가 많은 소규모시설들을 대상으로 업무를 표준화하고 개선점

을 찾는다기보다 이미 체계가 갖추어진 시설을 대상으로 매우 상세한 부분까지 점검은 하고 있지만

인간을 대상으로 하는 휴먼서비스의 질을 관리하기에 다소 기계적임.

- 소규모 시설들이 평가를 잘 받을 수 있는 여지는 많지 않아 보이며 결국 평가결과가 대인서비스의 질

을 판단하는 것인지는 의문

- 서울시에서 수행 중인 인증 지표는 간소화 되어 소규모 시설도 참여가 가능하다. 그러나 현금을 보조

금 형태로 직접 제공하는 인센티브를 채택하고 있어 이 또한 인력과 체계가 갖추어진 대규모 시설이

자원신청이 더 많을 것이며 그만큼 유리할 가능성이 높음.

- 부산시 인증 또한 인센티브로 현금을 지급하고 있으며 지표가 공단의 평가지표 못지않게 많고 이용

자의 삶의 질에 대한 만족도를 고려한 영역을 찾아보기 어려움.

□ 노인요양시설 평가의 대안으로 인증(Accreditation)에 대한 관심이 커지면서 총체적 품질관리가 가능할 것으로 기대

• 인증은 사회복지시설 경영 및 서비스에 대한 표준적 기준을 설정하고 지속적 교육과 심사를

통해 시설의 총체적 품질관리가 가능하도록 하는 제도

- “일정한 수준의 충족에 대한 공식적 인정”이며 대상 기관이나 서비스에 대한 운영, 서비스 제공의 표

준 기준선 설정, 적용하는 과정

- 현재 평가는 보건복지부와 건보공단 직원이 주축이 되어 진행하고 있으나 과중한 업무 및 평가자의

전문성이 담보되지 않아 서비스의 질까지 고려한 평가 곤란

G-Welfare Brief경기복지재단

• 평가제도 외에 인증제도를 병행하여 일정수준의 질을 유지한 기관에 대해서 서비스 제공을 승

인하여 소비자의 요양서비스 선택권 보장

- 시설 수가 많고 관리·감독이 어려운 노인요양 시설과 같은 소규모 다수 시설의 체계적인 관리와 공

공성 확보, 서비스 질 개선 및 이용자 만족도 향상을 위해서는 평가보다는 인증제가 품리 관리 체계에

더 적합

• 인증제도는 이용자, 운영자, 공단, 그리고 광역 및 기초자치단체 등 이해관계자에게 긍정적인

효과 제공

- 노인장기요양시설 이용자 입장

시설을 선택할 때 서비스의 품질관리가 이루어진 시설을 선택할 수 있음. 즉, 시·도 또는 시·군별

시설 리스트에 인증 시설을 명시해 주면 보다 관리된 서비스를 선택할 수 있는 선택권을 보장받게 됨

- 노인장기요양시설 운영자 입장

소비자에게 서비스 품질을 인증 받은 시설로서 정보를 제공하고 그 만큼 경쟁력 있는 시설이라는 홍

보효과로 더 많은 이용자를 유치할 수 있음

- 국민건강보험공단

평가와 별개로 Up-grade된 시설 중심으로 공공재가 투입되는 시설관리와 서비스의 품질을 담보할

수 있는 기관 모델을 확보 제시할 수 있음. 평가 결과를 홈페이지에 게시하는 것처럼 인증 받은 시설

을 공개하고 이에 따른 시장기재가 작동하도록 관리가 가능

- 광역 및 기초자치단체

지역 내 노인인구가 이용할 수 있는 장기요양시설에 대해 공신력을 갖는 인증을 부여함으로써 비예

산 인센티브로서 홍보효과를 제공하고 긍정적인 방법으로 서비스 품질향상을 독려하고 궁극적으로

는 도민 삶의 질 개선 도모

2016 vol. 05 | 04.14.

Ⅱ. 노인장기요양시설 인증의 국·내외 사례

□ 외국의 장기요양서비스의 질 관리체계는 정부에 의한 규제강화와 시장에서의 경쟁강

화 및 소비자의 권한 확대를 위한 평가인증으로 구분

• 정부는 표준적인 서비스 질 기준에 대한 요양시설의 이행정도를 판단하기 위해 각국의 특

성에 따라 합의된 ‘국가 최저기준’(national minimum standards)을 설정하고 이를 모니터링

(monitoring)하는 감사(inspection)를 실시

- 요양시설에 대한 통제수단으로 규제 및 감사결과에 따른 다양한 제재수단을 활용하는데, 예를 들어,

미국의 CMS(Centers for Medicare and Medical Services)와 영국 ‘보건사회서비스질관리위원

회’(Care Quality Commission-CQC)의 벌금부과, 새로운 입소자에 대한 급여지급 중단, 즉각적인

시설의 폐쇄 조치 등이 이에 해당

• 전문적이고 체계적인 서비스 질 관리를 위해 정부와 분리된 평가인증기관을 지정하여 활용

- 영국은 중앙정부의 보건부(Department of Health)에 의해 감독을 받고 있는 CQC가 약 22,300여

개의 등록시설을 감독 및 평가관리하고 있음(CQC, 2012)1)

⇨ 장기요양서비스의 질 관리를 위해 국가적 최저기준(national minimum standards)를 설정하

고 서비스 제공시설들이 의무적으로 그 기준을 잘 따르고 있는지 평가·규제

⇨ ‘케어의 질(quality of care)’ ‘안전(safety)’을 위한 19개 필수기준을 마련하고, 기준에 대한 준수

정도에 따라 시설의 서비스 제공을 일시적으로 중지시키거나 등록을 취소하고, 안전 및 서비스 최

저기준을 위한 요건이 충족될 때까지 시설의 폐쇄를 강제할 수 있는 권한을 가짐

- 미국의 장기요양서비스 질 관리체계는 각 주별로 연방정부 보건복지부(Department of Human

and Health Services, DHHS) 산하 CMS와 그 지역사무소(Regional Offices)를 통한 직접적인 질

관리, 주정부 산하 주정부 조사기구(State Survey Agency)를 통한 감사 및 감독 등 정부의 규제기

능 수행

⇨ 민간의 평가인증제도는 비영리 인증기관인 JACHO(Joint Commission on Accreditation

Healthcare Organization)에 의한 서비스 품질 인증제도 시행

- 호주는 인증제도에 바탕을 둔 서비스 질 관리체계를 수립하고 있는데, ACSAA(the Aged Care

Standards and Accreditation Agency Ltd)라는 중앙정부에서 지정한 비영리 민간의 전문적인 인

증기구가 서비스 질 관리를 체계적으로 담당

⇨ 전문적인 평가인증기구와 요양서비스 제공시설 간의 협력적인(consultative) 관계가 수립되어

있는 것이 특징

⇨ 평가조사자는 요양시설이 서비스 질 개선을 위해 노력하도록 실질적인 조언을 제공하는 컨설턴

트(consultant)의 역할을 수행

1) CQC(2012). Annual

Report and Account, 최재성·이상우(2014).『한국 노인요양시설의 서비스 질 관리』 재인용

G-Welfare Brief경기복지재단

- 일본의 서비스 질 관리체계는 지방정부에 의해 실시되는 정기적인(연 1회) 시설감사(facility

inspections)와 각 지방정부에 의해서 ‘제3자 평가’2)기관으로 인증 및 지정된 기관에 의한 외부평가

그리고 각 시설에 대한 평가결과가 일반 대중에게 공개되는 개호서비스 정보공표제도를 실시

⇨ 지방정부의 직접적인 규제를 중심으로 요양서비스의 질을 관리하고 있다는 것이 특징

<규제와 평가인증을 통한 요양시설 서비스 질 관리체계 동향>

구분규제 평가 및 인증

중앙정부 지자체 비영리 민간인증기관 서비스 제공시설의 노력

영국 CQC 통한 강력한 규제시설에 대한 관리감독 약함

약함정보공표에 따른 수동적 대응

미국

CMS에 의한 전국적인 서비스 및 시설 기준마련

시설에 대한 지속적인 서비스 질 모니터링 감사

민간비영리 인증기구JCAHO를 통한 자발적 인증실시

거주자 중심 케어 강화노력

호주

시설에 대한 licensing 및 폐쇄 권한 행사

매우 제한적ACSAA를 통한 서비스 질 모니터링 실시

서비스 제공인력에 대한 교육 및 훈련강화

일본시설에 대한 표준적기준제시

실질적인 강력한 규제자로서의 역할 수행

제3자 평가 활용, 정보제공을 통한 수요자에 대한 선택권 강화

서비스 제공인력에 대한 교육 및 훈련 강도 약함

* 자료 : 최재성·이상우(2014). 『한국 노인요양시설의 서비스 질 관리』

□ 우리나라는 평가기능이 민간의 독립된 기구에게 맡겨진 것이 아니라 준정부기관인 국

민건강보험공단이 노인요양시설의 서비스 질 평가

• 중앙정부는 서비스 품질관리의 근거가 되는 법과 지침을 마련하는 역할을 수행하며 시·군과

공단은 감독의 기능을 수행

- 시·군의 노인장기요양서비스에 대한 품질관리 역할은 기관의 인허가와 취소 등 자격 심사를 수행하

며 공단은 기관평가를 수행함으로써 기관의 품질을 관리

• 그러나 실제적으로 법률에서 정한 대로 규제가 이루진다고 보기 어려운 것이 현실임

- 현재 장기요양기관 허가는 신고제로 실시되고 있으며 시·군은 요건을 갖추고 신고하는 시설들에 대

해 뚜렷한 명분이 없는 한 허가하지 않을 수 없는 상황이며, 허가를 취소하는 일은 거의 일어나지 않

음

• 서비스 품질관리가 잘 이루어지기 위해서는 적절한 기준의 마련과 이에 대한 적용이 이루어져

야 하며, 업무 수행을 위한 제도적 구조가 잘 이루어져야 함

2) 제3자 평가는 다른 나라들에서 실시되고 있는 report cards 시스템과 유사한 방식이며, 합격·불합격 시스템(Pass-Fall

rating system)은 아님

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<우리나라 노인요양시설 서비스의 질 관리체계 현황>

구분 규제 평가

주체 중앙정부[보건복지부] 지자체[시군] 국민건강보험공단시장 내 개별

서비스 제공시설

목적노인장기요양보험제도

총괄적 관장시설의 설치 및 운영 관리

시설의 서비스 질 향상 수요자의 알권리 충족과 시설 선택권 확대

자발적 노력을 통한 서비스 개선 및 입소율 향상

역할

요양서비스 질 관리의 근거가 되는 법, 지침, 기준, 방향성 등 주관

시설의 지도·감독지정 및 취소시설의 환경 및

인력 중요사항 관리장기요양급여에 대한 자료요구 및 검사

등급판정 표준장기요양 이용계획서 작성

서비스 비용심사 및 지급시설의 평가

시설에 대한 자료 제출

시장에서 이용자 확보를 위해 서비스 질

경쟁

특징

시설의 서비스 질관리 역할을 국민건강보험공단과 지자체에 위임

시설에 대한 제보 및 특정사항이 발견된 경우에만 현지조사

법에 의해 모든 시설이 해당

서비스 과잉공급으로 인한 낮은 가격경쟁 발생(본인부담금면제 또는 인건비 감소)

주요

기능

노인장기요양보험제도

법률적 근거마련조사

(inspection)평가

(evaluation)

자발적인 서비스 질 개선

시설 경쟁력 향상

빈도 비정기적 비정기적 2년에 한번

결과

활용제도변경 공개 결과공개

결과공개, 인센티브 제공

입소율 및 대기자 수치

문제점

•공공의 합리적 규제 및 지도감독과 민간의 자발적 노력미흡•장기요양업무에 대한 전문성 부족과 과도한 업무량으로 인한 효과적 서비스 질 관리 어려움•지속적인 서비스 질 개선 노력을 관리하고 유도할 수 있는 전문적 평가·인증기관 부재•노인장기요양서비스 제공시장에서 국민건강보험공단은 평가까지 실시하며 독점적인 역할수행•지자체의 고유권한인 관리·감독 기능까지 국민건강보험공단에 맡겨진 상태

□ 서울시와 부산시의 경우 노인장기요양시설 인증제 도입하여 30여개 시설에 인증을 부

여하였으나 막대한 예산 수반 및 품질관리체계가 미흡하다는 평가

• 서울시는 2015년 시범시행을 통해 35개 시설에 인증을 부여하는 등 인증기준의 장벽이 낮은

편이며 인센티브로 서울시 예산 보조금을 지급

① 대상시설 : 노인복지법 및 장기요양보험법에 의하여 설치된 정원 10인 이상 비영리민간법인의 노인

요양시설로 운영개시 후 3개월 경과한 시설

인증제외 시설 : 운영기간 3개월 미만 또는 이용정원 10인 미만인 공동생활가정

② 인증영역 : 기관운영, 서비스, 안전, 인권

③ 인증주체 : 서울특별시

④ 시설 인증사업 추진 : 서울시복지재단

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⑤ 인증절차

⑥ 인증부여

- 2015년 9월 10인 이상 시설을 대상으로 80점 이상이 되는 35개 시설에 서울시 명의로 인증을 부여

하고 인증서 배부 및 시설 당 1,000만원 보조금을 인센티브로 제공

⑦ 특징 : 인증기준의 장벽이 낮은 편이며 인센티브로 서울시 예산 보조금을 지급

• 부산시는 노인장기요양기관 인증심사를 2012년부터 시행, 현재 30개소 인증

① 대상시설 : 부산시 소재 노인요양시설, 노인주야간보호시설 중 모집 선정

② 인증영역 : 경영, 시설환경, 서비스, 인권, 지역사회 자원개발

③ 인증주체 : 부산시

④ 시설 인증사업 추진 : 부산복지개발원

⑤ 인증추진과정

<부산시 인증 절차>

단계 세부 내용

사전준비 단계

부산시 업무협약 체결

사업계획 수립

신규 인증대상시설 모집 및 선정

인증심사원 모집 및 선정

↓

교육 및 컨설팅 단계신규 인증대상시설 및 인증심사원 교육

시설 자체점검 및 컨설팅

↓

심사 단계 현장심사(사후심사 포함)

↓

인증시설 확정 단계인증심의위원회 개최

인증시설 확정 및 공지

↓

사후관리 단계사후 컨설팅

사후 심사

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⑥ 인증부여

- 2012년부터 총 30개 시설에 부산시의 명의로 인증을 부여하고 사후심사를 거쳐 인증을 유지하게

하는 한편, 시설 당 400~500만원 보조금 지원

⑦ 특징 : 시설이 자체적으로 심사를 추진하고 심의위원이 대상시설의 결과를 검토하여 인증 시설을 확정

• 서울시와 부산시의 노인요양시설 인증제도는 서비스 질 담보를 위한 총체적인 심사로 보기 어

렵고, 보조금 등 비용 부담의 문제 발생

- 노인장기요양서비스를 제공의 서비스 품질을 관리하기 위한 체계의 어느 형태와도 부합하지 않으며

평가의 목적과 배치되는 영역을 인증함으로써 국민건강보험공단의 평가와 연계가 없음

- 인센티브로서 현금 보조금을 제공하고 있어 비용적 한계에 따른 대안이 마련되어 있지 않음

- Hardware를 갖추는 것이 기본이라고 한다면 이용자를 대상으로 하는 서비스 뿐만아니라 이용자와

종사자의 안전과 인권에 대한 고려가 있어야 함. 서울시의 인증지표에는 기관운영 영역과 급여제공

과 관련한 영역이 내용의 50% 정도를 차지하므로써 입소자와 함께 생활하며 케어하는 종사자에 관

련된 영역이 부족함

- 또한 인증지표에 따른 판단방법이 총 집계 점수가 80점을 넘으면 인증을 부여하는 방식으로 진행되

고 있어 서비스의 질을 담보하기 위한 총체적 심사로 보기 어려움. 이러한 예는 일정조건을 갖추기만

하면 인증을 부여하는 보육시설 평가인증과 유사한 형태로 노인장기요양시설의 서비스 품질 개선을

위한 선도적인 선례로 볼 수 없음.

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Ⅲ. 경기도 대응 방안

□ 인증제도 시행을 위한 조례 제정 등 법적 기반과 전담 부서 지정 등 행정적 조치가 전제

되어야 함

• 장기요양시설의 서비스 품질을 관리하기 위한 법적 장치로서 조례를 제정하여 인증의 공신력

담보

- 경기도가 인증하는 시설은 이용자에게 신뢰할 수 있는 시설을 선택할 수 있는 권리을 보장하며 시설

들에는 시장에서의 경쟁력과 함께 책임성을 부여하는 효과

- 경기도는 노인장기요양서비스 품질관리를 위한 규율을 제정하고, 관리를 위한 기준을 마련해야 하는

데, 현재 시설 설치 규정 등은 있으나 구체적인 서비스 실시와 관련된 기준은 부재하므로 서비스 질의

기본선을 제정하는 것이 시급함

• 인증제도를 도입하고 확대시킬 수 있는 전담기관 및 부서지정

- 전담 부서로 하여금 서비스의 품질을 지속적으로 개선해 나갈 수 있는 도구 즉, 지표를 개발하고 이를

실제 인증에 사용하여 현실성을 담보

- 인증사업의 행정적 주관기관은 전문성과 독립성을 보장할 수 있도록 지역복지재단과 같은 별도의 기

구에서 수행. 예를 들어, 서울시와 부산시에서도 인증주체는 시(市)가 되고 주관은 지역재단에서 추

진하고 있음

□ 서비스 질 개선을 위해서는 평가와 차별되는 인증지표 개발과 활용 필요

• 서비스질에 영향을 미치는 시설 기준 준수여부, 위생관리와 안전한 환경 등 Hardware는 평가

지표로 판단 가능

- 기관운영과 관련한 시설관리 및 화재예방을 위한 안전점검 등은 평가지표에 포함되어 있음. 그러나

이용자와 종사자 인권적 권리와 삶의 질에 고려는 부족

• 요양시설의 목표나 시설입소자에 대한 처우 등 삶의 질을 충분히 고려할 수 있는 지표를 개발

- 입소자 삶의 질 영역을 포함하는 시설 인증지표를 개발하고 이를 활용하여 지표에 도달한 시설에 인

증을 부여함으로써 서비스의 질 개선을 도모

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<노인요양시설 인증 지표 예시>

입소자 삶의 질 영역 관련 개념 요양시설의 방침

자율성

(Autonomy)

인지적으로 손상되지 않은 노인들의 신체적, 정서적 건강에서 자율성의 소유

입소자에게 삶의 선택권 권장

개별성

(Individuality)개인적 정체성, 과거의 관심 선호성 유지

생애 대한 정보파악, 관심유지 환경 조성

존엄성

(Dignity)한 개인으로 존중받고 있다는 느낌 직원의 태도 등 관리

프라이버시

(Privacy)개인적인 생활과 비밀유지 경험 개별적 정보의 비밀보장

즐거움

(Enjoyment)삶의 중요한 요소로서 즐거움의 가치유지

개별적이거나 집단적인 접근

의미 있는 행동(Meaningful activity)

삶에서 흥미와 의미를 가지는 것은 개인적으로 또 신체적 상태에 따라 다름

관심을 자극할 수 있는 활동

관계성

(Relationship)지지, 조언, 신뢰를 주고받는 상호작용

다른 입소자, 직원, 가족과 관계를 유지하게 함

안정감

(Sense of safety or security)서비스 질 관련 가장 중요한 요소

자율성과 프라이버시를 존중하며 안정감을 갖게 하는 것이 관건

안락

(Physical comfort)신체적 안락함

프라이버시를 존중하며 지속적인 모니터링

기능적 역량(Functional competence)

신체적 및 지적 능력의 한계 안에서 독립적일 수 있음

잔존능력의 유지와 지원

□ 시설 정보 제공시 서비스 품질 인증 시설에 대한 홍보효과를 제공하여 비예산 인센티브 제공

• 국민연금공단과 경기도가 MOU를 체결, 협력관계를 구조화하고 평가와 연계한 인증을 실시

- 평가를 담당하고 있는 국민건강보험공단과 협의하여 경기도로부터 인증 받은 시설에 대해서는 평가

에 가산점을 주거나, 평가를 인증기간동안 면제해주는 등의 이점을 제공함으로써 품질관리에 대한

관심과 의지를 유도하는 한편 경기도는 예산을 들이지 않고도 인센티브를 제공하는 효과 기대

- 시설정보에 인증 Tag을 달아서 이용자가 시설을 선택할 수 있게 하고 시설은 경쟁력을 가지는 효과

제공

• 평가결과 하위시설이나 인증 심사를 요청하는 시설들을 대상으로 하는 컨설팅 과정을 인증전

담기관에 설치

- 개선된 서비스를 제공하기 위해 취약한 부분을 집중 컨설팅하여 시설이 자구 노력하는데 대한 지원

이 가능

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□ 경기도와 지자체의 과제

• 국민건강보험공단과 평가결과나 제도의 개선 내용 등 광범위한 정보의 공유가 이루어질 수 있

도록 광역지자체 단위의 업무협조가 가능해야 함.

- 서울시와 부산시의 인증사업이 가능할 수 있었던 것은 시 차원의 사업수행과 그에 따른 인센티브가

현금으로 주어졌기 때문임을 감안하며 경기도에서도 인증을 도입하고 수행하려면 시설들의 참여를

유인할 수 있는 방안이 준비되어야 할 것임.

- 일정영역을 인증 받고나면 공단의 평가에서 제외될 수 있도록 한다든가 하는 직접적인 인센티브가

주어지지 않으면 시설의 자율신청 주의하에서 인증은 그 실효성을 거두기 어려울 수 있음. 홍보효과

또한 시설로서는 매리트일 수 있으며 이를 공단과 협의하여 홈페이지에 공지한다거나 공조가 이루어

질 수 있게 해야 함.

- 무엇보다 시설에서 홍보할 수 있는 공신력을 확보하기 위해서는 경기도 차원의 인증이 주어져야 하

며 그게 가능하려면 노인장기요양시설 평가와 인증에 관한 조례가 제정됨으로써 법적효력을 발휘할

수 있어야 함.

- 시·군에서는 이를 적극 반영하여 평가에서 하위등급을 받은 시설과 최상위 등급을 받은 시설들을

대상으로 인증에 적극 참여하도록 독려하고 지방자치단체의 지도감독의 대안으로 활용하는 것도 가능.

- 평가 또는 인증제도가 객관성과 실효성을 담보하려면 보험금을 지급하는 기관 보다는 제3의 전담기

구에서 이를 관장하는 것이 합당함. 예를 들어, 인증제도를 도입하고 그에 합당한 지표를 개발·보급

하고 필요하다면 재단과 같은 제3의 기관에서 전담하여 수행할 수 있을 것임. 서울시와 부산시에서

도 인증사업의 행정적 주관기관은 전문성과 독립성을 보장할 수 있도록 지역복지재단과 같은 별도의

기구에서 수행하고 있음. 따라서 인증제도를 도입하고 확대시키는 계획의 실행에 있어서는 전담기관

및 부서를 지정하는 것이 바람직함.

작성 | 경기복지재단 유정원 연구위원