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Implementacin de la poltica social para el combate a

la pobreza patrimonial en Mxico:

El Programa Hbitat en la zona metropolitana de

Rioverde, San Luis Potos

TTEESSII SS

Que para obtener el grado de

Maestra en Asuntos Polticos y Polticas Pblicas

Presenta

Mara Teresa alicia Saldaa

Director de tesis

Dr. Antonio Aguilera Ontiveros

San Luis Potos, S.L.P. Octubre, 2010


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C o n te n i d o

Tema PginaIntroduccin 1Lnea de I nvestigacin 5Metodologa 6Organizacin 8Captu lo 1La implementacin de las polticas pblicas 111.1 La implementacin como problema 13

1.2 Diferentes propuestas tericas para la implementacin 22

1.3 Los objetivos de la implementacin 24

1.4 Qu es lo que se va a implementar? 25

1.5 Cul es el papel de la burocracia en el proceso de implementacin 27

1.6 Los enfoques clsicos en el anlisis de la implementacin: top down

y bottom up

30

1.7 La combinacin de marcos de anlisis top down y bottom up 33

1.8 Qu marco de anlisis conviene utilizar? 37

1.9 El proceso de la implementacin en la gestin pblica 38

1.10 La gobernanza o buen gobierno en el proceso de implementacin 47

Captu lo 2Marco de referencia del Programa Hbitat 582.1 Las polticas formuladas para mitigar la pobreza urbana. Anlisis de

la pobreza urbana y su evolucin.

59

2.2 La poltica social y la pobreza urbana en Mxico 63

2.3 La propuesta de solucin para la pobreza patrimonial 84

2.4 Los casos exitosos de UN-Hbitat en el mundo 862.5 El desafo de UN-Hbitat en el mundo 89

2.6 Actividades de UN-Hbitat 91

2.7 Los programas de UN-Hbitat 93

2.8 Caractersticas del Programa Hbitat para el combate a la pobreza

patrimonial en Mxico

94

2.9 Las reglas de operacin del Programa Hbitat 106

Captu lo 3El Programa Hbitat para combatir la pobreza patrimoni al.Un caso de estudio en Rioverde, San L ui s Potos

117

3.1 Dimensiones de la pobreza 117

3.2 Caractersticas de las Reglas de Operacin del Programa Hbitat en2004, 206 y 2008

118

3.3 El Programa Hbitat segn los polgonos de pobreza patrimonial en

San Luis Potos

125

3.4 Los casos exitosos del Premio Vivir Mejor en la Ciudad 126

3.5 El Complejo Cultural y Deportivo Ferrocarrilero (COCUDEFE) y

Bulevar Ferrocarrilero, Rioverde, San Luis Potos, a travs del Programa

Hbitat

130

3.6 Caractersticas de la implementacin del Programa Hbitat en el

Complejo Cultural y Deportivo Ferrocarrilero (COCUDEFE) y Bulevar

Ferrocarrilero, en Rioverde, San Luis Potos

133

Conclusiones 136Bibl iografa 146


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1

Introduccin

El Programa Hbitat comenz su fase preliminar en 2002, cuando se realizaron una serie de

diagnsticos en los polgonos con pobreza patrimonial, identificados por la Secretara de

Desarrollo Social (SEDESOL), para lo cual se apoy en tres instituciones de educacin

superior: El Colegio de la Frontera Norte (COLEF) que se encarg del anlisis socio

demogrfico, para caracterizar a la poblacin de las 56 reas en situacin de pobreza

patrimonial (SEDESOL, 2005: 7), el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en

Antropologa Social (CIESAS) que se responsabiliz de identificar las caractersticas

socioeconmicas de la poblacin en las mismas zonas, las necesidades ms apremiantes de

los hogares, as como las formas de organizacin social y los mecanismos de gestin

existentes en esos territorios, y la Universidad Autnoma Metropolitana-Unidad

Xochimilco (UAM-X) que se responsabiliz de diagnosticar la situacin urbana.

A partir de los tres estudios, se establecieron las estrategias para mejorar las condiciones de

vida de los polgonos estudiados, y uno de estos trabajos se realiz en el estado de San Luis

Potos en la zona metropolitana de Ciudad Valles, en el Barrio La Pimienta, y otro en la

zona metropolitana de San Luis Potos y Soledad de Graciano Snchez, en los Barrios

Soledad de Graciano Snchez y Genovevo Rivas Guilln

Sin embargo, el Programa Hbitat ha abarcado acciones en otras ciudades y zonas

metropolitanas en el estado, desde su inicial implementacin en 2003 hasta la fecha, como

el caso del Complejo Cultural y Deportivo Ferrocarrilero (COCUDEFE) y Bulevar

Ferrocarrilero, en Rioverde, San Luis Potos, accin que obtuvo el reconocimiento por la


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2

Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Centro del Investigacin y Docencia

Econmica (CIDE) con el Premio Vivir Mejor en la Ciudad 2009, como uno de los

proyectos ms innovadores y de mayor impacto que se realizaron durante los aos 2007 y

2008, como ejemplo de trabajo eficaz entre gobierno y sociedad, para que se repliquen en

otros municipios del pas que enfrentan el reto de la pobreza urbana.

A este respecto, es importante sealar que el Programa Hbitat es resultado de las

estrategias del Gobierno Federal para contribuir a disminuir la pobreza patrimonial que ha

caracterizado a las zonas urbanas del pas en los ltimos aos, producto de la distribucin,

concentracin y dispersin de la poblacin por efecto de la migracin de las zonas rurales a

las urbanas. Esta situacin es adems, reflejo de las desigualdades econmicas, sociales y

urbanas, por lo que en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se visualizaba que dicha

situacin continuara en los prximos veinticinco aos, considerando que en el ao 2000, el

55% de la poblacin reciba un ingreso inferior a dos salarios mnimos mensuales; el 47.5%

viven en condiciones de hacinamiento; el 27.8% de la poblacin mayor de 15 aos de edad

no ha terminado la primaria; casi el 15% tiene piso de tierra en sus viviendas y cerca de

12% no cuenta con agua entubada ni con drenaje (PND, 2001:55).

Debido a esta situacin, en materia social se pretenda mejorar la calidad de vida de la

poblacin, asegurando el pleno ejercicio de su libertad personal, en un entorno de

convivencia humana y de respeto a la naturaleza que multiplicara las oportunidades del

progreso material, favoreciera las capacidades intelectuales y propiciara el enriquecimiento

cultural de la poblacin en el pas (PND, 2001: 31).


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3

Desde la perspectiva urbana, se pretenda promover el desarrollo econmico regional

equilibrado, para lo cual se esperaba entre otras cosas, fortalecer las economas regionales,

especialmente las ms rezagadas; apoyar el respeto a los planes de desarrollo urbano y

ordenamiento territorial de cada localidad; garantizar la sustentabilidad ecolgica del

desarrollo econmico en todas las regiones del pas; as como tener la posibilidad de

proyectar y coordinar con la participacin de los gobiernos locales, la planeacin regional

(PND, 2001: 90).

Derivado del Plan Nacional de Desarrollo, surgi en Programa Nacional de Desarrollo

Social 2001-2006 (PNDS), Superacin de la pobreza: una tarea Contigo, que planteaba

como prioridad del Gobierno Federal, impulsar una poltica social de, con y para los

pobres, con fundamento en un autntico desarrollo humano, econmico y social, que

incluyera a toda la poblacin, que la hiciera partcipe y corresponsable de los esfuerzos por

alcanzar un desarrollo equitativo que redujera las diferencias econmicas, sociales y

territoriales (PNDS, 2001: 13).

Los objetivos del programa eran reducir la pobreza extrema, generar igualdad de

oportunidades para los grupos ms pobres y vulnerables, apoyar el desarrollo de

capacidades de las personas en condicin de pobreza y fortalecer el tejido social

fomentando la participacin y el desarrollo comunitario (PNDS, 2001:17). Esta estrategia

implicaba por un lado, seguir los lineamientos definidos por la poblacin a la que se quera

atender, y por otro lado, establecer un pacto de corresponsabilidad, porque se pretenda que

las acciones fueran subsidiadas y no asistencialistas.


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4

Adems, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial

(PNDUYOT) 2001-2006, reconoca las disparidades del desarrollo urbano y regional, como

un elemento bsico para definir las desigualdades a travs de la cobertura de la dotacin de

infraestructura y servicios. Esto permitira valorar la relacin entre prosperidad y

potencialidades territoriales. De ah que la intencin del programa fuera fortalecer la

intervencin del estado para lograr el aprovechamiento pleno del potencial de cada

territorio y reducir las disparidades (PNDUYOT, 2001:11).

Derivado de lo anterior, se plantearon tres objetivos estratgicos, con estrategias especficas

con programas de accin como el Programa Hbitat, que tena como objetivo promover la

inversin y el empleo de las zonas urbanas y metropolitanas, mediante el impulso al

desarrollo urbano y el mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin.

Bajo estos lineamientos, se iniciaron las actividades del Programa Hbitat desde el ao

2001. Al ao siguiente (2002) se realizaron una serie de estudios con el fin de identificar

los problemas que seran atendidos a travs de este nuevo instrumento de poltica urbana y

social, a travs de las primeras Reglas de Operacin publicadas en 25 de marzo de 2003 en

el Diario Oficial de la Federacin, para 32 ciudades medias ya seleccionadas para ese

entonces, entre ellas San Luis Potos, con el propsito de ejercer recursos federales en las

vertientes contempladas en el Programa Hbitat, instrumentado por la Secretara de

Desarrollo Social, para combatir la pobreza patrimonial.


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5

Lnea de investigacin

Considerando que el objetivo general de esta tesis es explicar el proceso de implementacin

de una poltica social y urbana para combatir la pobreza patrimonial, como el Programa

Hbitat, a travs de un caso exitoso como el que se refiere al Complejo Cultural y

Deportivo Ferrocarrilero (COCUDEFE) y Bulevar Ferrocarrilero, en Rioverde, San Luis

Potos, con el fin de obtener una mayor comprensin del Programa al observar cmo se

conforma la red de implementacin, los actores que intervienen, los intereses en juego

durante el proceso de la implementacin del programa.

Con lo anterior, se pretende contribuir a explicar cmo se lleva el proceso de

implementacin a partir del establecimiento de las Reglas de Operacin (RO) del Programa

Hbitat, para determinar hasta qu punto estas RO contribuyen al xito o fracaso del

Programa.

Con base en lo anterior, se podra plantear la pregunta respecto a Cmo ha sido el proceso

de implementacin de la poltica social y urbana en Mxico que ha influido en el Programa

Hbitat, para combatir la pobreza urbana? Para efectos de guiar este trabajo de

investigacin, se desprenden otras preguntas que se intentan responder a partir de cmo las

Reglas de Operacin del Programa Hbitat determinan el proceso de implementacin del

Programa en cada caso en particular. Por esta razn es relevante conocer y documentar los

resultados de este trabajo en funcin de Cmo se llev a cabo la implementacin del

Programa Hbitat en el caso del Complejo Cultural y Deportivo Ferrocarrilero

(COCUDEFE) y Bulevar Ferrocarrilero, en Rioverde, San Luis Potos?


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6

A partir de los antecedentes de los casos exitosos, Cmo ha funcionado en lo general el

programa en el pas? Considerando las Reglas de Operacin que permiten la operacin del

programa, Cmo se identifican los usuarios, para implementar el programa, y para medir

el impacto? Cmo es el proceso de formalizacin del usuario? Cmo es la asignacin de

recursos al usuario? Cmo se le da seguimiento al usuario? Cules son las generalidades

para evaluar el impacto del programa? Qu problemtica se presenta? Cules son los

problemas de la operacin de los programas? Hasta dnde son flexibles las reglas de

operacin y permiten la atencin del usuario? Las reglas de operacin pervierten el

programa? Qu problema tiene el Programa Hbitat? Hasta qu punto es utilizado el

programa?

Metodologa

Para conseguir los objetivos trazados en esta investigacin, se propone utilizar como

metodologa el estudio de caso simple, con el propsito de desarrollar un caso de estudio

para abordar el anlisis del proceso de implementacin de una poltica social y urbana

como el Programa Hbitat en el en el caso del Complejo Cultural y Deportivo

Ferrocarrilero (COCUDEFE) y Bulevar Ferrocarrilero, en Rioverde, San Luis Potos, para

encontrar la perspectiva en el modelo de implementacin de la poltica que ms se adecua a

la aplicacin de las Reglas de Operacin que determinan la forma en que se implementa el

programa.


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Se establece la metodologa del estudio de caso simple, considerando que el estudio implica

el anlisis de la implementacin del programa a partir de las Reglas de Operacin del

mismo, el involucramiento de los diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales

que intervienen; que el proceso de implementacin se contina llevando a cabo; que este

trabajo no interfiere sobre el fenmeno que se estudia y sus variables, y que la pregunta de

investigacin se define para comprender un proceso de implementacin, y no para

generalizar en una ley social.

Es importante considerar que conociendo las Reglas de Operacin del Programa Hbitat, el

proceso de implementacin del mismo -segn las acciones a desarrollar en cada contexto

urbano- puede llevarse a cabo de forma diferente, de acuerdo a las distintas variables que

intervienen en el proceso, el lugar y la temporalidad, lo que implica resultados y formas de

proceder diversas. Derivado de lo anterior, es posible inferir que si existen diferentes

contextos, diferentes situaciones y diferentes resultados, es pertinente estudiar un caso para

profundizar en la problemtica. De esta forma, partimos del supuesto de que el proceso de

implementacin es complejo en la medida en que las variables se puedan identificar en un

marco terico que nos permitan establecer las caractersticas de proceso de implementacin

a travs del cual sea posible establecer la relacin entre las variables y especificar el orden

de las relaciones entre las mismas y los actores que intervienen.

Por otra parte, cabe sealar que adems de la revisin bibliogrfica, se llevaron a cabo

entrevistas con diferentes actores involucrados en el Programa Hbitat, lo que permiti

conocer de cerca la naturaleza del problema de estudio, as como tener conocimiento de


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8

informacin, gracias a la cooperacin de diversas fuentes institucionales para documentar la

implementacin del Programa Hbitat en San Luis Potos.

Tambin es importante sealar que se seleccion el caso de San Luis Potos como caso de

estudio, por la facilidad de acceso a la informacin, considerando que el perodo de estudio

abarca dos perodos municipales de gestin, y porque es posible analizar una accin exitosa

con reconocimiento nacional por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Centro

del Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) con el Premio Vivir Mejor en la Ciudad

2009, como uno de los proyectos ms innovadores y de mayor impacto que se realizaron

durante los aos 2007 y 2008, como ejemplo de trabajo eficaz entre gobierno y sociedad,

para que se repliquen en otros municipios del pas que enfrentan el reto de la pobreza

urbana, con lo cual es posible cumplir con el objeto de estudio de esta investigacin. Todo

lo anterior hace del caso de estudio una propuesta de investigacin para explicar cmo se

lleva a cabo un proceso de implementacin de poltica social y urbana actualmente.

Organizacin

Este trabajo est dividido en dos partes principales:

Primera parte: Comprende el marco terico de la implementacin de las polticas

pblicas, en donde se plantean las diferentes aportaciones para comprender las diferentes

perspectivas tericas del proceso de implementacin, abarcando conceptos, categoras y

diferentes tipos de relaciones de los actores que intervienen en este proceso, objeto de

estudio en esta investigacin, para revisar la importancia de la accin conjunta en la toma

de decisiones y el papel de la implementacin en la evolucin de la poltica pblica. Para


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esto se hace una breve revisin de las propuestas de implementacin de las polticas

pblicas desde la perspectiva de la burocracia tradicional, cuando el objetivo es el

cumplimiento de las reglas del juego; en la gestin pblica, cuando lo que se pretende es

obtener resultados y llevar a cabo procesos de implementacin de forma eficiente para

resolver las necesidades de los clientes-ciudadanos; y finalmente, a travs de la gobernanza,

cuando el propsito es la intervencin de los diferentes actores involucrados en el proceso

de implementacin a travs del establecimiento de relaciones y del consenso para legitimar

la accin del gobierno, corresponsabilizando, tanto a los actores gubernamentales, como a

los no gubernamentales; tanto en el proceso de implementacin, como en los resultados de

dicho proceso.

En el segundo captulo se hace referencia a los antecedentes del Programa Hbitat dentro de

las reformas a la poltica social y urbana en los ltimos aos en Mxico, destacando el

objetivo principal de combatir la pobreza patrimonial, con el apoyo del establecimiento de

las Reglas de Operacin que contribuyen al logro de los objetivos del programa, en funcin

del marco terico que permite comprender la naturaleza del programa y su operacin, as

como sus objetivo y la problemtica que pretende resolver y en la que el programa se

encuentra inmerso para funcionar.

Segunda parte: Corresponde al estudio de caso de una accin exitosa con reconocimiento

nacional con el Premio Vivir Mejor en la Ciudad 2009, como uno de los proyectos ms

innovadores y de mayor impacto para enfrentar de forma eficaz la pobreza urbana, y que se

realiz durante los aos 2007 y 2008. Este anlisis del caso nos permitir explicar el

proceso de implementacin que caracteriza las acciones que lleva a cabo el Programa


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Hbitat en un contexto concreto; identificar a los principales actores y sus intereses, su

articulacin e impacto en la implementacin del programa, y la perspectiva de

implementacin de las polticas pblicas que propone el gobierno central para enfrentar los

problemas de pobreza patrimonial en Mxico.

Finalmente, se desarrollan las conclusiones a partir de los principales resultados de este

trabajo de investigacin, para dar respuesta a Cmo se llev a cabo la implementacin del

Programa Hbitat en el caso del Complejo Cultural y Deportivo Ferrocarrilero

(COCUDEFE) y Bulevar Ferrocarrilero, en Rioverde, San Luis Potos? Cmo ha

funcionado en lo general el programa en el pas? Considerando las Reglas de Operacin

que permiten la operacin del programa, Cmo se identifican los usuarios, para

implementar el programa, y para medir el impacto? Cmo es el proceso de formalizacin

del usuario? Cmo es la asignacin de recursos al usuario? Cmo se le da seguimiento al

usuario? Cules son las generalidades para evaluar el impacto del programa? Qu

problemtica se presenta? Cules son los problemas de la operacin de los programas?

Hasta dnde son flexibles las reglas de operacin y permiten la atencin del usuario? Las

reglas de operacin pervierten el programa? Qu problema tiene el Programa Hbitat?

Hasta qu punto es utilizado el programa?


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Captulo 1

La implementacin de las polticas pblicas

En este captulo se establecern las bases para explicar la implementacin del Programa

Hbitat en San Luis Potos como poltica pblica, con fundamento en los principales

marcos analticos que respaldan su contenido. En un segundo momento, se desarrollar una

breve descripcin del proceso de implementacin de polticas pblicas, as como la

interrelacin con las dems etapas del proceso con el fin de obtener un marco analtico que

permita un acercamiento al caso de estudio y comprender su desarrollo y su carcter

esencial.

Para establecer con claridad el marco terico relacionado a polticas pblicas, ser

necesario conceptualizarlas como un continuo que difcilmente es diferenciable en sus

etapas, ya que representan un conjunto de decisiones sucesivas e interdependientes, de lo

que hay que hacer y de cmo hacerlo (Aguilar, 2007:15). Para lo cual, es necesario

comprender que no es posible separar las polticas pblicas de su contenido, por lo que es

pertinente hacer una breve revisin de los principales conceptos de diferentes enfoques para

su implementacin, como el clsico de la burocracia, el de la nueva gestin pblica (NGP)

y el de la gobernanza para comprender el Programa Hbitat en su argumentacin y

coherencia entre las decisiones tomadas para su implementacin y los resultados esperados

de la poltica.


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En funcin del contexto y de la misma naturaleza del Programa Hbitat, la implementacin

se vuelve un punto central dentro del desarrollo de la poltica pblica. Para separar los

elementos que integran esta complejidad, se tomar como marco analtico la propuesta de

Pressman y Wildavsky que seala a la implementacin como un proceso dinmico. Para

esto, es importante reconocer que la implementacin significa llevar a cabo, lograr,

producir y completar algo previo, sin lo cual no podra haber un proceso de

implementacin. Esto significa que si no se inicia ninguna accin, no puede haber

implementacin, que adems exige llegar a un punto final. De tal manera que la poltica

representa la hiptesis que implica contar con condiciones esenciales y consecuencias

previstas, de forma que su implementacin constituye la capacidad de alcanzar esas

consecuencias previstas, despus de haber satisfecho las condiciones esenciales (Pressman

y Wildavsky, 1998:54-55). En este sentido, es preciso considerar que la poltica se modifica

por su medio ambiente, y las organizaciones son afectadas por la poltica, por lo tanto, la

mutua adaptacin hace que cambien tanto el contexto como el contenido de lo que se est

implementando.

Por lo tanto, la implementacin supone la aprobacin legislativa de la poltica, y los fondos

necesarios y comprometidos para que sea posible llevar a cabo la implementacin de la

poltica, con el propsito de obtener determinados resultados pronosticados. En este

sentido, es pertinente distinguir la diferencia entre una poltica y un programa, donde un

programa es una accin gubernamental que pretende lograr ciertos objetivos a partir de una

problemtica, y en donde la implementacin puede considerarse como un proceso de

interaccin entre la determinacin de las metas y las acciones programadas para lograrlas

(Pressman y Wildavsky, 1998: 55). Mientras que la poltica implica la teora que apunta


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hacia una secuencia de causas que aparecen entre las condiciones esenciales y las

consecuencias futuras. De tal forma que, las polticas se vuelven programas cuando existen

recursos autorizados y se crean las condiciones esenciales, y a travs de los programas, se

logra que las teoras funcionen para lograr los objetivos. Esto supone entonces que la

implementacin es la capacidad para establecer las acciones necesarias y subsecuentes para

lograr determinados resultados esperados, a partir de la asignacin de recursos (Pressman y

Wildavsky, 1998:56).

En este sentido, es necesario reconocer en primera instancia al Programa Hbitat como una

poltica para el mejoramiento integral de la vida de las habitantes de las zonas

metropolitanas en el estado de San Luis Potos, tanto en sus contenidos como en su forma.

Por otro lado, en una segunda dimensin, centrar la atencin en el proceso de

implementacin, con el fin de que el estudio de caso nos permita describir lo que est

sucediendo en este proceso, as como tener referentes que nos permitan explicarlo en

funcin de los hechos y experiencias.

1.1 La implementacin como un problema

Los cuestionamientos a la poltica social norteamericana en la dcada de los sesenta, dieron

paso a la necesidad de evaluar el quehacer gubernamental, frente a lo cual el anlisis de las

polticas pblicas se encontr con el dilema de identificar las causas de las fallas, por lo que

los estudios se dirigieron al anlisis en la factibilidad de la accin gubernamental,

pretendiendo identificar los factores que incidieran en la eficacia de las polticas. Derivado

de estos estudios es que se identifica que el problema principal se ubica en la


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implementacin de la poltica pblica y no tanto en su diseo, con lo cual surgen los

primeros estudios sobre la implementacin.

A partir de los estudios sobre el proceso de implementacin se conceptualiz a la poltica

pblica como una cadena causal que conecta las acciones con los objetivos(Pressman y

Wildavsky, 1998: 56), reconociendo que la poltica pblica es afectada por diversas

variables como las distorsiones burocrticas, las resistencias locales, los conflictos

intergubernamentales y la heterogeneidad de actores e intereses (Citado por Bracho 2002:

26). Por eso no es suficiente con una poltica bien diseada, sino que se requiere que dicha

poltica implique adems, el anlisis de los factores relevantes en su implementacin, de tal

manera que las relaciones causales entre la teora, el modelo y la realidad hacen necesario

replantear el concepto de implementacin.

De tal forma lo anterior supone considerar la implementacin como las interacciones entre

la fijacin de metas y las acciones engranadas para alcanzarlas, lo cual implica, la

capacidad de forjar eslabones subsecuentes de la cadena causal a fin de obtener los

resultados que se desean. Esto muestra que la complejidad de la implementacin estar en

funcin del tamao de la cadena de las causas y las relaciones que se establezcan entre los

eslabones (Pressman y Wildavsky, 1998: 56-57).

Sin dejar de considerar el factor relacionado con la complejidad que implica la red de

actores necesaria para que la poltica transforme las decisiones en acciones, es relevante

sealar que en el caso de programas federales, esta dimensin es muy importante en

relacin a que no es factible creer en el paradigma de la centralizacin, suponiendo que esto


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significa la fcil articulacin subordinada de los diferentes agentes estatales y locales,

integrados en redes de implementacin con actores nuevos como organizaciones no

gubernamentales. Esto, ms la indiferencia y la resistencia en funcin a agendas propias,

son aspectos fundamentales para el desarrollo de la poltica, considerando que ningn

programa federal va a alcanzar un xito total, si en el proceso de ajustes a los intereses

locales, se comprometen los propsitos federales, con el resultado neto de que los

programas nacionales no son federales ni locales sino una mezcla de ambos (Aguilar, 2007:

40).

Es por lo tanto necesario considerar que el encadenamiento directo entre la decisin y la

accin rara vez se observa, que este sea ms multilineal que unilineal, ya que la

implementacin debera elaborarse en funcin de cada eslabn de la compleja y gran

cadena que representa este proceso, y por lo tanto, la etapa de implementacin no debiera

desligarse del proceso de formulacin, sino al contrario, debera establecerse como una

lnea continua de poltica y accin (Aguilar, 2007: 59-60)

Partiendo de lo anterior, se pretende iniciar el anlisis del proceso de implementacin a

travs de la determinacin del estado inicial de la poltica pblica, considerando identificar

las conexiones con los fines y los medios de la poltica, para describir el proceso de accin.

Al respecto, existen dos factores relevantes en la implementacin de cualquier poltica que

sera importante considerar: la multiplicidad de participantes y perspectivas, as como los

puntos de decisin y certificaciones. El primer aspecto supone la existencia de diferentes

individuos y organizaciones en el proceso de la poltica pblica y cada uno de ellos con

intereses propios, por lo que intervienen con actitudes y grados de compromisos distintos.


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Para evaluar la complejidad de la accin conjunta, es indispensable el anlisis del nmero

de participantes a partir de la localizacin e identificacin de las instancias

gubernamentales y no gubernamentales que intervienen en la implementacin de la poltica

pblica, la determinacin de su tipo de conexin con el programa, la identificacin de sus

perspectivas y objetivos primordiales dentro de la poltica, la identificacin de su sentido y

urgencias en el desempeo de sus actividades de colaboracin.

El segundo aspecto est integrado por los puntos de decisin y la certificacin, entendiendo

por puntos de decisin, la necesidad de establecer un convenio para que las polticas

continen. Por certificacin se entiende cada oportunidad en que un participante expresa su

consentimiento por separado, de tal manera que la suma del nmero de certificaciones

necesarias que se contienen en los puntos de decisin durante toda la vigencia del

programa, da una idea de la tarea que se emprende para lograr la implementacin

(Pressman y Wildavsky, 1998: 57).

Es en esta etapa cuando existe una mayor dispersin de la autoridad en la toma de

decisiones, porque el xito resultante de la cadena de decisiones no puede predecirse ni

medirse de acuerdo con indicadores de jerarqua formales de control la responsabilidad

analtica queda mejor colocada en los puntos de decisin descentralizados, a veces

informales y a menudo no previstos (Pressmany Wildavski, 1998: 317-318). Para esto, el

anlisis del proceso de implementacin parte de localizar y enlistar las decisiones de

colaboracin indispensables para la implementacin de la poltica; as como de localizar e

identificar a los actores personales o las organizaciones cuya intervencin en los diversos

puntos de decisin sea imprescindible para la marcha de la poltica, as como identificar y


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sumar los puntos de decisin, las certificaciones, y a los actores independientes y

dependientes en el momento de las decisiones.

Como resultado de los mltiples actores y sus perspectivas, as como de los puntos de

decisin y certificaciones, surgen dos efectos negativos la pluralidad de objetivos y

trayectorias de decisin y la aparicin de decisiones inesperadas, que tienen como

consecuencia que los objetivos de la poltica, interdependientes en un principio,

comiencen a diferenciarse, despus a separarse y terminan enfrentndose como opciones

excluyentes con trayectorias propias de realizacin (Aguilar, 2007: 52).

En este sentido, el impacto en la poltica estar en funcin de lo que se cambia, lo que

resulta relevante si se considera que las polticas tienen una doble dimensin, continuidad y

cambio. Porque tanto la continuidad como el cambio son inherentes al concepto de poltica,

otorgando la caracterstica de estabilidad a partir del hecho de que algunos de sus valores,

supuestos, mtodos, metas y programas se consideren bsicos, de modo que slo podran

abandonarse bajo una gran presin con el riesgo de provocar crisis internas. Por otra parte,

lo que da adaptabilidad a una poltica es el hecho de que muchos valores, supuestos,

mtodos, metas y programas pueden ser abandonados, modificados o sustituidos (Majone,

1997). En este sentido, la eficiencia econmica no es suficiente para conformar opciones

adecuadas de poltica que cumplan de manera pragmtica con criterios racionales. Es

importante tambin que las propuestas sean presentadas con argumentos y evidencias que

convenzan de ser las mejores opciones que puede haber. En este sentido, la legitimidad a

travs de la informacin y la comunicacin constituye el puente necesario para ampliar el

carcter pblico de las acciones gubernamentales (Majone, 1997).


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18

Lo anterior requiere de una distincin analtica entre la parte relativamente estable y rgida

de una poltica, y sus componentes ms cambiantes y flexibles. Para usar una metfora, la

parte estable es el ncleo de la poltica, mientras que la parte flexible es su periferia. Decir

que el ncleo representa la parte rgida de la poltica, no equivale a decir que es inmutable,

sino slo que cambia en forma ms gradual y regular que los elementos de la periferia, los

cuales constituyen sus transitorios productos finales. Una transformacin radical o un

abandono del ncleo significa un gran cambio en la poltica; en otras palabras, significa la

revolucin antes que la evolucin.

Como se puede inferir, el cambio en los objetivos de la poltica es inherente al desarrollo

mismo de la poltica, por lo que sta se encuentra en reconstruccin permanente. Sin

embargo, s resulta determinante que los objetivos nucleares se tengan claros, ya que esto

facilitara el cambio y la adaptacin a situaciones nuevas dado que aportan criterios claros

para distinguir entre lo esencial y lo prescindible, mientras que las polticas basadas en

principios mal articulados o deficientemente entendidos tienden a volverse rgidas y a

desalentar la experimentacin por temor de que se descubran las ambigedades que

hicieron posible el consenso inicial (Majone, 1997)

En trminos generales se puede decir que el carcter dinmico de las polticas pblicas en

donde factores como el tiempo, los actores y sus perspectivas, los consensos, la toma de

decisiones inesperadas -entre otros- adquieren relevancia primordial, porque se ajustan y

redisean la poltica. Estos factores adquieren un papel principal durante la primera etapa

de la implementacin, por lo que el marco analtico de sta tiene tres ejes principales: la


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determinacin del estado inicial, el nmero y las perspectivas de los participantes y, los

puntos de decisin y las certificaciones. Este anlisis nos permite identificar a los actores y

el proceso de toma de decisiones, as como el impacto de stos en el desarrollo de la

poltica. Es por ello, que resulta determinante conocer los objetivos nucleares y perifricos,

ya que su conocimiento permitir entender y analizar la naturaleza del cambio y su impacto

en el desarrollo de la poltica.

Considerando que a principios de los setenta la cuestin fundamental de la implementacin

se refera a si lo que se haba decidido realmente podra ser llevado a cabo de acuerdo con

la decisin subyacente. En el caso de los programas sociales complejos, esta posibilidad no

exista, porque esto reflejaba ya cmo se va extendiendo la idea de que la raz del fracaso

de los diferentes programas pblicos radica en su puesta en prctica, en el transcurso de la

cual aparecen fallos relacionados con el carcter limitado de la capacidad interventora del

gobierno. Esta visin negativa del desempeo gubernamental lleva a que los primeros

trabajos sobre implementacin se orientaran a identificar patologas, ms que a construir

marcos tericos de alcance general, dejando una idea de que el proceso es la clave del

problema.

En este sentido, y de acuerdo a Pressman y Wildawsky (1998), se identifican tres

problemas principales en el proceso implementador:

Los programas estn sometidos a la complejidad de la accin conjunta, lo que

significa que hay demasiados pasos intermedios que incrementan las oportunidades

de los diferentes intereses para desviar la implementacin.


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Los formuladores de la poltica tienen grandes dificultades para regular el

comportamiento de los implementadores, lo que significa que el control

gubernamental es limitado en este aspecto.

El entorno de la implementacin es altamente complejo, lo cual propicia que los

participantes tengan numerosas oportunidades para intervenir en el juego de la

implementacin que distorsionan y retrasan el proceso (Bardach, 1977;50 en

Pressman y Wildavsky, 1998:276). Esto significa que los funcionarios pueden

demorar, obstruir e incluso fomentar regulaciones que protejan sus rutinas eidiosincrasia, llegando a blindarse a nuevas iniciativas.

Por lo anterior se podra decir que el problema de la implementacin tiene al menos un

triple significado (Guerrero, 1994: 15):

La necesidad de traducir las intenciones en resultados.

La imposibilidad de continuar un proceso de poltica.

La necesidad de aliviar las tensiones que produce el proceso.

Traducir las intenciones en resultados, significa la necesidad de transformar las ideas

incluidas en los programas, polticas o planes, en acciones efectivas, pretendiendo con esto

la implementacin perfectapara lograr los resultados deseados.

En este sentido, lograr la implementacin perfecta significa la necesidad de evitar

disfunciones y contrarrestar posibles fracasos, considerando imprescindible que


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Las circunstancias externas a la agencia de implementacin no pueden imponer

restricciones agobiantes.

Tiene que existir tiempo y recursos suficientes para el programa.

No solamente no pueden haber restricciones de recursos, sino que en cada etapa del

proceso los recursos deben estar realmente disponibles.

La poltica ha de partir de una teora vlida sobre la relacin causa-efecto y que sea

directa y con muy pocos pasos intermedios

La poltica debe ser implementada por una nica agencia. Si intervienen otras, las

relaciones de dependencia tienen que ser mnimas.

Debe haber un entendimiento completo y consenso en torno a los objetivos a lo

largo de todo el proceso de implementacin.

Debe ser posible especificar de forma detallada las tareas a ser realizadas por cada

participante.

Tiene que haber una comunicacin y una coordinacin perfectas entre los

numerosos elementos implicados en el programa.

La autoridad ha de contar con una perfecta obediencia por parte de los

subordinados.

En general, todo plan, poltica o programa que no considere estas condiciones genera una

serie de problemas que impiden la consecucin de los resultados previamente establecidos.

Adems de las dificultades en la consecucin de los objetivos, el problema consiste en la

imposibilidad de continuar un proceso de poltica pblica, cuando se parte de un programa

especfico y delimitado, o por el contrario, cuando ste es amplio y escasamente concreto,

en el sentido de no lograr incorporar objetivos, ni especificar actores ni actos en la

realizacin de la poltica. Esto nos lleva al principio de la complejidad de la accin


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conjunta, como una condicin a considerar en la implementacin. Este principio supone,

que existe una relacin inversa entre el nmero de transacciones necesarias para

implementar una decisin y la probabilidad de producir un efecto, cualquiera que sea.

En otras palabras, a mayor cantidad de participantes, y particularmente de portadores del

poder de veto, mayores son las instancias de decisin y los controles para asegurar la

obediencia a la decisin; como consecuencia, las condiciones de la implementacin tienden

a generar ms desviaciones y retardos en la polticaen curso, y a la necesidad de tutela de

quienes estn a cargo de la implementacin (Pressman y Wildavsky, 1998)

Asimismo, los problemas de implementacin derivados del cambio social que intentan

producir, cambios que llevan a tensiones, distorsiones y conflictos entre los actores

participantes, permiten observar el proceso de la implementacin como imperativo de

aliviar las tensiones que produce este proceso. (Guerrero, 1994: 21).

Desde esta perspectiva del problema de la implementacin, tambin hace referencia al

comportamiento de los grupos de inters, partidos de la oposicin e individuos y

organizaciones afectadas as como la burocracia que intentan forzar los cambios en la

poltica durante su proceso. De esta forma, la implementacin requiere la accin colectiva,

que, realiza numerosas maniobras o juegospara lograr ventajas estratgicas y conseguir

resultados prximos a sus intereses (Bardach, 1977;50 en Pressman y Wildavsky,

1998:276)).

1.2 Di ferentes propuestas para la implementacin

Analizando diferentes marcos tericos sobre la implementacin de polticas pblicas, con el

propsito de identificar el mecanismo ms formal del proceso de implementacin, y las


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diferentes perspectivas de anlisis, se utilizarn los enfoques top-down, bottom-up, policy

networks y policy outcomes,considerando tanto los factores burocrticos como eje central

de la implementacin, y los correspondientes a la gestin pblica y a la gobernanza,

dependiendo de lo que se pretenda lograr con la implementacin; ya sea el cumplimiento de

las reglas de la institucin, proporcionar resultados que reflejen la eficiencia de la gestin a

travs de la implementacin, o proporcionar elementos de credibilidad y legitimidad que

consideran la participacin de mltiples actores en la implementacin de las polticas

pblicas a travs del buen gobierno.

Es importante reconocer que algunos de los principales autores en el terreno de la

implementacin de las polticas pblicas resaltaron la relevancia de esta etapa de la

implementacin de stas (Pressman y Wildavsky ,1998), e indicaron la importancia que se

otorg en el pasado a la toma de decisiones, aunque no as a su implementacin, partiendo

del supuesto de que, una vez tomada la decisin sobre una poltica pblica, su

implementacin garantizara el resultado esperado (Van Meter y Van Horn, 1975); sin

embargo, esto no es as. De acuerdo a los diversos estudios que muestran la diferencia entre

los objetivos planteados en el diseo de una poltica pblica y los resultados logrados de la

misma, lo que sugiere que la etapa de implementacin es relevante en el proceso porque

con la implementacin se pone de manifiesto la capacidad del aparato gubernamental para

responder de forma ms o menos eficiente a las necesidades de la sociedad, lo que

demuestra el nivel de capacidad del gobierno para implementar polticas pblicas, lo que se

refleja en un determinado impacto en las elecciones subsecuentes (Younis, 1990:3), al

menos en las nuevas democracias latinoamericanas.


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Por otra parte, es pertinente considerar que dada la complejidad y heterogeneidad de los

temas pblicos, la implementacin de acciones como solucin de las diversas problemticas

es algo complejo, que supone la necesidad de estudiar dicho proceso, lo que depende no

solo de la complejidad de la problemtica a resolver, sino de cmo se lleve a cabo el

proceso de la implementacin, para lo cual es necesario analizar los diferentes marcos

tericos que lo expliquen, por las diversas formas que se pueden emplear para lograr los

objetivos originales. Frente a esto, por un lado existe la complicacin que supone el hecho

de intentar ser eficiente en una solucin, que hace brotar las ineficiencias y la incapacidad

del gobierno para atender las demandas de la sociedad con un impacto directo que las

beneficie, lo que tiene su efecto desde la perspectiva poltica en las elecciones

subsecuentes, todo lo cual pone de manifiesto la relevancia en el anlisis de la etapa de

implementacin de polticas pblicas.

1.3. Los objetivos de la implementacin

Considerando que la implementacin de polticas pblicas se refiere a las acciones de los

individuos o de la sociedad que buscan cumplir con objetivos predeterminados para

modificar las decisiones y promover cambios en las decisiones polticas (Van Meter y Van

Horn, 1975); esto significa que la implementacin es una forma de realizar una decisin

poltica (Sabatier y Mazmanan, 1981:5), aunque tambin es un proceso de interaccin

entre el establecimiento de metas y las acciones para lograrlas (Pressman y Wildavsky,

1998).


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Para establecer el proceso de implementacin, es necesario formular y desarrollar un

proceso que considere a todos los elementos necesarios y que se interrelacionen entre s

para alcanzar la meta (Bardach, 1978:57-58), lo que cual indica que la implementacin es

un proceso entre declaraciones formales de la poltica y el resultado alcanzado, en el que

una poltica puede ser influenciada por diversas variables independientes, para alentar,

apoyar, modificar o impedir el cumplimiento de los objetivos originales.

1.4 Ques lo que se va a implementar?

Una pregunta relevante respecto de la implementacin tienen que ver con que es lo que se

implementa, y en este sentido puede haber diferentes opiniones respecto de que la

implementacin sea una decisin administrativa a travs de un programa, un decreto

legislativo o un dictamen judicial (Van Meter y Van Horn, 1975), lo que indica que los

tipos de polticas pblicas parecieran ser sinnimos que no logran identificar las

caractersticas que determinan el xito de su implementacin o de los resultados que se

obtengan (Pressman y Wildavsky,1998).

Al respecto, de acuerdo al tipo de poltica que se implementa, es posible identificar el tipo

de proceso de dicha implementacin; como el enfoque top-down que se refiere a la

implementacin de una disposicin legal, ya sea del ejecutivo, del legislativo o del judicial

(Sabatier y Mazmanian, 1981:5), a partir de lo cual, los aspectos legales y normativos son

las caractersticas ms relevantes de este enfoque. Sin embargo, aunque la caracterstica

ms relevante es el aspecto legal desde la legislacin, tambin la regulaciones

administrativas son consideradas mecanismos legales para la operacin de la poltica


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pblica, y en este sentido, la implementacin consiste en la formulacin de lineamientos, la

asignacin de recursos y su supervisin, y cada aspecto considera adems las caractersticas

de legalidad, racionalidad y consenso (Rein y Rabinovitz, 1978).

Aunque la ley es un proceso ms formal que los programas, planes y regulaciones

administrativas para operar las polticas pblicas, tambin tiene la ventaja sobre los todos

stos, porque una ley puede ser preservada a travs del tiempo, mientras que un programa,

un plan o una regulacin administrativa depende en muchos casos, de la voluntad de quien

se encuentre en el cargo. Por esta razn, los programas y planes tienen una vigencia en el

tiempo que depende del perodo y trmino de la administracin en turno, y por lo tanto es

vulnerable a su vigencia por el trmino de la administracin.

Por otra parte, es relevante considerar que detrs de una ley se encuentra una decisin

poltica, influida por los actores polticos, por los grupos de poder que cambian su

correlacin de poder a travs del tiempo; en este sentido, la ley como instrumento legal

formal, tiene el objetivo de encauzar las decisiones polticas para influenciar el

comportamiento de la sociedad, que se encuentra delimitado por las instituciones, y que

supone la necesidad de introducir cambios en stas, a travs del orden legal, considerando

que la ley es una herramienta bsica de la sociedad para propiciar dicho cambio

institucional (Seidman, 1994:38), y por lo tanto, para enfrentar los problemas de la

sociedad, frente a lo cual el gobierno se encuentra con la posibilidad de usar el monopolio

del poder para propiciar un cambio en el comportamiento social que prevalece en

determinado momento, y que contrasta con la perspectiva sociolgica que considera la ley

como una construccin social que refleja la conducta de los individuos en una sociedad.


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1.5 Cul es el papel de la burocracia en el proceso de implementacin?

Tradicionalmente, la implementacin es un proceso clave de las organizaciones (Weber,

1960) y una consecuencia de sus objetivos originales (Crozier, 1984), que desde la

perspectiva administrativa, el xito o fracaso depender de los resultados del proceso de

comunicacin, de las capacidades y de las actitudes de la organizacin hacia la poltica

(Kaufman, 1973), de tal manera que la burocracia puede ser el primer problema de la

implementacin.

Por otra parte, y considerando que el modelo organizacional est asociado a la burocracia,

esta ltima explica el xito o fracaso de la implementacin, de acuerdo al enfoque bottom-

up(Elmore, 1978), de tal manera que las relaciones intergubernamentales son el factor ms

relevante que afecta la implementacin (Pressman yWildavsky, 1998). En este sentido, los

aspectos ms relevantes a considerar en el proceso de implementacin en las

organizaciones son las caractersticas de la organizacin, los procesos de comunicacin, los

mtodos y la regulacin (Van Meter y Van Horn, 1975), como las variables vinculadas a

los asuntos burocrticos y los factores centrales en el xito o fracaso del proceso de

implementacin.

Sin embargo, considerando que la implementacin es un proceso complejo determinado por

un sinnmero de variables ms all de los aspectos burocrticos, al final, los resultados de

la implementacin de una poltica son los que merecen la atencin como objeto de estudio.

La multiplicidad de factores vinculados tanto con los enfoques top-down como con el


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bottom-up, establecen algunos aspectos bsicos que influyen en el proceso de

implementacin (Rein y Rabinovitz, 1978). Por un lado, el aspecto legal que establece la

oportunidad para que los diferentes actores expresen sus intereses a travs de una ley, que

una vez aprobada, debe ser obedecida por los diferentes actores y por los burcratas, de

manera racional y justa, siempre que muestre coherencia entre sus principios y viabilidad, y

que permita lograr el consenso en el proceso de implementacin, de acuerdo a las

preferencias de los diferentes grupos de inters, considerando previamente la solucin a las

discrepancias que emergen durante el proceso de implementacin relacionadas con la

creacin de reglas, la distribucin de los recursos y la supervisin del propio proceso.

Desde la perspectiva del enfoque top-down que considera la existencia de mltiples

variables que influyen en el proceso de implementacin, es pertinente sealar que no es la

burocracia la variable ms significativa, sino que el aspecto legal puede ser el ms

relevante. Sin embargo, existen otros factores que determinan o condicionan la

implementacin como son el tipo de poltica, el contexto, la magnitud del cambio, los

recursos financieros, los aspectos socio econmicas, el apoyo de los medios de

comunicacin, las actitudes de los ciudadanos, el apoyo de las autoridades, entre otras

variables que influyen en la toma de decisiones de las instituciones y que indican la

importancia de involucrar tanto el contexto poltico, como el econmico y el legal, adems

del comportamiento individual en el proceso de implementacin (Sabatier y Mazmanian,

1981).

En este sentido, es importante identificar las variables independientes que afectan a las

variables dependientes, y que por lo tanto impactan en los resultados de la poltica, lo que


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requiere del anlisis de la implementacin para identificar los factores que influyen en el

logro de los objetivos legales a travs del proceso de implementacin, de tal manera que el

problema pueda ser abordado desde el punto vista legal, las caractersticas legales que

favorezcan el proceso de implementacin, y los resultados de la variedad de polticas de

acuerdo a los objetivos legales perseguidos (Sabatier y Mazmanian, 1981:6). Esto supone

entonces que en la implementacin la ley es lo ms relevante, as como la estructura legal

para determinar el comportamiento de la burocracia, por lo que el uso de la ley se debe

fortalecer para ser obedecida porque las decisiones polticas fundamentales de un rgimen

son responsabilidad de los representantes electos y no as de los burcratas.

Por otra parte, en el enfoque bottom-up, la clave en el proceso de implementacin se

encuentra no en el que los problemas de la poltica se definan y se aborden desde el sistema

poltico formal, sino en que estos sean definidos y abordados por los actores sociales

relevantes, incluidos los del sistema poltico formal (Hjern y Hull, 1982: 114).

De acuerdo a lo anterior, tanto en el enfoque top-downcomo en el enfoque bottom-up, se

observa la coincidencia en trminos de la complejidad que supone el proceso de

implementacin, la presencia de mltiples variables involucradas, adems de los factores

burocrticos implcitos, por lo que resulta pertinente identificar los aspectos ms relevantes

de ambos enfoques en lo particular, as como los que refieren la combinacin de ambos

modelos.


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1.6 Los enfoques clsicos en el anlisis de la impl ementacin: top-down y

bottom-up

En el terreno de la implementacin, los enfoques clsicos ms comunes son top-down y

bottom-up, aun cuando en aos ms recientes se han encontrado marcos analticos

centrados en desarrollar ideas y enfoques sobre el proceso de polticas, las redes de

polticas, las comunidades polticas o las coaliciones polticas, sin embargo, no se abord el

tema especfico de la implementacin, lo que indica que la implementacin de alguna

forma sigue siendo explicada desde los enfoques clsicos top-down y bottom-up

(Grantham, 2001:854).

Desde esta perspectiva, es pertinente sealar que el enfoque top-down se centra en el

anlisis de la toma de decisiones a partir de las normas, estatutos, reglamentos o leyes, y

luego entra al anlisis del grado en que sus objetivos, organizados legalmente, se lograron

en el tiempo y las causas de estos logros, a partir: del anlisis del comportamiento de los

burcratas y de los grupos objetivos hacia la decisin poltica; del logro de los objetivos a

travs del tiempo; del anlisis de los principales factores que afectan los impactos de la

poltica y sus resultados; y finalmente, del anlisis de la reformulacin de la poltica

(Sabatier y Mazmanian, 1981, y Sabatier, 1986).

La crtica a este enfoque se centra en las limitaciones que ofrece con relacin a la idea del

control jerrquico de programacin, con base en los estudios que demuestran que las

posibles desviaciones en la implementacin son causadas por los burcratas de menor nivel

(Hjern y Hull, 1982).


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Este enfoque supone que los objetivos de las normas son claros y consistentes, sin

embargo, esto no es fcil de demostrar o evaluar, por lo que el nivel de anlisis se queda en

identificar valores aceptables. Adicionalmente, esta perspectiva del enfoque top-downno

cuenta con suficientes elementos para observar el cambio en la poltica, ni el proceso de

aprendizaje de la misma; y finalmente, las caractersticas centralistas de este enfoque no

advierten las acciones y estrategias de otros actores como organizaciones particulares,

actores independientes, acadmicos, periodistas, etc.

Como una alternativa al enfoque top-down, surge el modelo bottom-up (Weatherley y

Lipsky, 1977; Elmore, 1978, 1979-1980; y Hjern y Hull, 1982), con una retrospectiva de

levantamiento hacia atrs (backward mapping), que permite percibir las debilidades del

modelo top-downcuando en el levantamiento hacia delante considera implcitamente el

supuesto de que los creadores de la poltica controlan los procesos organizacionales,

polticos y tecnolgicos que afectan la implementacin (Elmore, 1979-1980: 605).

El enfoque bottom-up consiste en el anlisis de la implementacin a partir del nivel ms

bajo del proceso, con lo que se fortalece la comprensin de la organizacin como un

elemento clave para el anlisis, centrado en lo que ocurre en la relacin personal de la

burocracia del menor nivel y quienes reciben la poltica. De esta forma se construye el

anlisis de abajo hacia arriba, analizando en cada nivel la capacidad para afectar el

comportamiento de la poltica y los recursos necesarios para alcanzar los objetivos. Ese

enfoque sostiene que el comportamiento de los burcratas de menor nivel puede desviar las

intenciones de los de alto nivel, razn por la cual, entre ms cercano se est del lugar de


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los problemas, se tendr una mayor habilidad para influir en ellos. En sistemas complejos,

la solucin de los problemas no depende de los controles jerrquicos, sino de maximizar la

discrecin en el punto donde el problema es ms inmediato (Elmore, 1979-1980:605).

Uno de los casos de anlisis del enfoque bottom-up, es el que se refiere al anlisis de la

implementacin desde el punto de vista de la teora organizacional, para lo cual se han

considerado tres enfoques metodolgicos que consisten en la conceptualizacin de la

unidad de anlisis o sistema de la poltica sujeta a falsear, para luego intentar reconstruir la

unidad de anlisis a partir de los actores que participan, as como sus objetivos, estrategias

y recursos, con lo que a travs de una red analtica sea posible estructurar el inventario, para

que luego sea posible probar las hiptesis sobre el funcionamiento del sistema de la poltica

o unidad de anlisis (Hjern y Hull, 1982:110-111).

En este sentido, el enfoque bottom-upofrece la posibilidad de identificar la estructura de la

implementacin, y de evaluar la capacidad de las organizaciones para solucionar problemas

e identificar consecuencias. Este enfoque tambin permite el anlisis de la interaccin de

programas pblicos y privados en donde ninguno es predominante; tambin establece los

elementos para analizar las acciones estratgicas de los actores a travs del tiempo con

nfasis en el aprendizaje de la poltica. Por otra parte, y considerando que este enfoque se

basa en las percepciones, actividades e interacciones de los participantes, sobre estima la

importancia de la periferia en relacin con el centro, al descuidar la importancia de la

legislacin como un instrumento para inducir los cambios en el comportamiento, y por

fracasar en la evaluacin de la implementacin de acuerdo a las intenciones originales

establecidas en la legislacin o en la poltica (Sabatier, 1986, 1999).


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Finalmente, como es posible observar, el enfoque top-downtiene ventajas en donde existe

una legislacin dominante que estructura la situacin, o cuando los recursos para la

investigacin son muy limitados y se encuentran respuestas promedio y en situaciones

estructuradas moderadamente. En contraste, el modelo bottom-up tiene ms ventajas

cuando no existe un elemento legislativo dominante, sino un gran nmero de actores con

dependencias de poder, o donde el inters se centra en la dinmica de las diferentes

situaciones locales.

1.7 La combinacin de los mar cos de anlisis top-down y bottom-up

El proceso de implementacin tambin se puede explicar a partir de la combinacin de los

dos enfoques (top-downy bottom-up), en diversos intentos por encontrar un factor comn

que lo respalde; sin embargo, todava se encuentra en estudio, lo que indica la ausencia de

marcos de anlisis adecuados para entender el proceso de implementacin. Uno de los

estudios que ofrece una sntesis de los dos enfoques aplicado a las sociedades industriales

modernas, refiere que la implementacin es un proceso cambiante, y que por lo tanto se

deben estudiar las polticas por perodos de tiempo ms prolongados, por lo menos diez

aos o ms, proponiendo el marco de anlisis de Advocacy Coalition Framework (ACF) o

marco anlisis de coaliciones promotoras o de apoyo, como un instrumento para analizar no

solo la implementacin, sino todo el proceso de las polticas, donde la unidad de anlisis no

es una agencia gubernamental, sino un subsistema de poltica, compuesto por actores

pblicos y privados, y de organizaciones dedicadas a temas especficos (Jenkins y Sabatier,

1994).


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La caracterstica del marco de anlisis de ACF pretende por un lado, buscar alternativas

para las etapas heursticas, que consisten en diferentes etapas que van desde la

identificacin del problema, el establecimiento de la agenda, la formulacin y adopcin de

la poltica, la implementacin, la evaluacin y la reformulacin; luego, sintetizar lo mejor

de los enfoques top-downy bottom-up, y finalmente, producir una teora del proceso de la

poltica.

En este marco de anlisis, las etapas heursticas han producido contribuciones relevantes

como el anlisis de los resultados de la poltica, y han proporcionado una forma de

desagregacin conceptual del proceso de la poltica, particularmente til en lo que se refiere

al establecimiento de la agenda y a la implementacin (Jenkins y Sabatier, 1994: 176-177).

Sin embargo, las etapas heursticas no constituyen un modelo causal porque no tienen la

capacidad para explicar especficamente la continuidad de las etapas y los vnculos entre

cada una; por lo tanto, este modelo no cuenta con bases suficientes para la comprobacin

emprica de la hiptesis. Adems, el modelo de las etapas heursticas se caracteriza por

regirse por el enfoque legalista top-down, descuidando otros factores y actores relevantes

en el anlisis, que afectan la implementacin, sin considerar tampoco el proceso de la

evolucin de la poltica, que supone una multiplicidad de ciclos interactivos promovidos

por diferentes actores.

No obstante lo anterior, en enfoque del ACF se ha venido actualizado a travs del tiempo, y

se ha promovido como una teora causal del proceso de las polticas basado en cinco

premisas: las teoras del proceso de las polticas o del cambio de polticas, donde la


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informacin tcnica es relevante en las posibles soluciones; el anlisis requiere de una

perspectiva de largo plazo, al menos diez aos o ms; la unidad de anlisis no son las

organizaciones gubernamentales o un programa especfico, sino un subsistema que integra

una variedad de actores de organizaciones pblicas y privadas involucradas en el tema; los

subsistemas de las polticas involucran diversos actores de diferentes niveles de gobierno y

las polticas pblicas y programas involucran teoras implcitas acerca de cmo alcanzar sus

objetivos, que es lo que se define como sistemas de creencias (Jenkins y Sabatier, 1997).

Aunque el marco de anlisis del ACF ofrece ciertas ventajas, una desventaja importante es

que no considera el proceso de formacin de coaliciones y simplemente lo da por un hecho.

Adems de que evade el problema de la decisin colectiva asegurando que el modelo

individualista se encuentra basado en la psicologa cognitiva y social antes que en la

economa (Jenkins y Sabatier, 1997).

Otro de los enfoques hbridos pertinente de analizar es el que se refiere al de redes de

polticas o policy networks, como un enfoque holstico para analizar el proceso de las

polticas. El anlisis de redes de poltica se ha convertido en un instrumento que ha sido

muy utilizado y mejorado en su concepcin a travs del tiempo (Richardson y Jordan,

1979). Aunque las discusiones en torno a las redes de polticas se dan en el sentido de que

stas son un modelo de anlisis o una metfora, y la forma en que se deben llevar a cabo los

anlisis de ciencia poltica (Dowding, 1995, 2001, y Marsh y Smith, 2000).

La principal caracterstica del enfoque de redes de polticas, es la posibilidad de analizar la

forma en que las redes influyen en el proceso de toma de decisiones. Desafortunadamente,


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este enfoque no se centra especficamente en el proceso de implementacin. Es ms, la

implementacin es un tema descuidado por el anlisis de redes de polticas, sobre todo

cuando este se refiere a los resultados de la poltica o policy outcomes, sin quedar claro

cuando al analizar los resultados se hace referencia a las decisiones negociadas y reflejadas

en la creacin de una poltica, o si el anlisis es a partir de los resultados obtenidos por la

ejecucin de decisiones y polticas. Esta diferencia entre un anlisis y otro, es lo que

corresponde al estudio de la implementacin y que este enfoque de redes de polticas no

contempla.

En un intento por construir alternativas para las redes de polticas, desde una perspectiva

ms dinmica, existe la propuesta de considerar a estas redes para la implementacin,

insertas en diferentes y ms dinmicos parmetros, aunque con poco sustento terico

(Grantham, 2001).

No obstante lo anterior, hay otras propuestas que pueden contribuir a una mejor visin del

complejo terreno de la implementacin de polticas pblicas, como la que se refiere al

concepto de retrasos, que consisten en los no planeados o causados por ocurrencias

accidentales; los causados intencionalmente por los participantes que desean detener una

accin no planeada o interrumpir y redisear el desarrollo de programas; y los que se deben

a las diversas prioridades en el tiempo (Pressman y Wildavsky, 1998).

Otra perspectiva es la que se refiere al concepto de reparador, que tiene como propsito

corregir el rumbo que lleva la poltica, a travs del poder, autoridad formal, recursos y

conocimiento del rea (Bardach, 1978).


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Por otro lado, y considerando otras variables de anlisis como el nivel de cambio y el nivel

de consenso requerido para la implementacin de la poltica, la propuesta de anlisis

consiste en el efecto que causa en su implementacin, una poltica que introduce pequeos

cambios y cuenta con un gran consenso, o al contrario, una poltica que pretende lograr

grandes cambios pero con pequeos consensos, lo que implica las posibilidades de xito o

fracaso en el proceso de la implementacin, porque el consenso es una variable ms

relevante que la variable del nivel de cambio (Van Meter y Van Horn, 1975).

1.8 Qumar co de anlisis conviene uti l izar?

A partir del anlisis de las aportaciones de los diferentes tericos, es posible sealar que el

proceso de implementacin es un tema complejo alrededor del cual existen diversos

factores que influyen en el logro de los resultados que se obtienen. Al respecto, si es difcil

disear polticas pblicas, formularlas en discursos es an ms complejo, si lo que se busca

es que dichas polticas sean atractivas polticamente, aunque ms difcil es implementar

tales polticas de forma que satisfagan las expectativas de todos los actores, incluyendo a

quienes se beneficiarn directamente (Bardach, 1978:3).

Por lo anterior, debido a la multiplicidad de factores que intervienen en el proceso de

implementacin, es complejo contar con un marco de anlisis que pretenda abarcar todos

los elementos necesarios a considerar, y que adems sea aplicable a todos los contextos,

porque las relaciones polticas e institucionales que intervienen en el proceso de

implementacin son mltiples y diversas como para hacer generalizaciones, lo cual plantea


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de forma imposible el contar con una teora general del proceso de implementacin

(Bardach, 1978:3).

De esta forma es que surge la posibilidad de contar con diversos marcos de anlisis, a partir

de intentar explicar las diferentes etapas del proceso de implementacin, porque diferentes

contextos y circunstancias requieren de enfoques especficos, de tal manera que un solo

modelo no logra captar todas las particularidades del proceso, y por lo tanto es preferible

utilizar diversos modelos para analizar una situacin derivada del proceso de

implementacin (Elmore, 1978).

Esta situacin supone que la utilizacin de los diferentes marcos tericos depende del

contexto que se analiza, porque cada enfoque proporciona diferentes perspectivas del

proceso de implementacin, de tal forma que la discusin sobre la conveniencia de utilizar

el marco de anlisis entre top-down, botttom-up, las ACF, o las redes de polticas pblicas,

tienen la limitacin de slo proporcionar la explicacin de una parte del proceso de

implementacin que se analiza (Parsons, 1995:489).

1.9 El proceso de la implementacin en la gestin pblica

La concepcin clsica de la administracin racional, entendida como el modelo ideal, se

reemplaz en los aos ochenta por el paradigma de la eficiencia, que sustituye a los

administradores clsicos por los gerentes que buscan tener resultados ms que aplicar en

sus acciones el marco jurdico.


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En este sentido, el anlisis de los procesos de implementacin han planteado todo un debate

respecto de las condiciones necesarias para una implementacin efectiva de las polticas, de

tal forma que para aumentar las posibilidades de xito de una implementacin, tanto los

legisladores como los diseadores de polticas pblicas deben considerar las condiciones

bajo las cuales una decisin poltica pretende lograr modificar una situacin determinada

para alcanzar sus objetivos. Dichas condiciones son las siguientes (Sabatier y Mazmanian,

1979):

El programa debe estar fundamentado en una teora slida y relacionada con el

cambio en el comportamiento del grupo social de inters, para lograr los objetivos;

La decisin poltica o la Ley que se pretende implementar, debe considerar

directrices precisas de actuacin, para estructurar el proceso de implementacin de

tal manera que se maximice la probabilidad de lograr el cambio en el

comportamiento del grupo de inters;

Los responsables de la implementacin deben contar con las capacidades polticas y

de gestin para comprometerse con los objetivos de la Ley, programa o de la

decisin poltica que se implementar.

El programa a implementar debe contar con los apoyos necesarios en todo elproceso, por parte de los grupos organizados de la sociedad, los legisladores clave,

y/o el jefe del ejecutivo;


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Un entorno favorable es imprescindible para llevar a cabo y a buen trmino un

proceso de implementacin, para lo cual es necesario mantener las condiciones

socioeconmicas que dieron lugar a la poltica pblica, a travs de la objetividad de

estudios disponibles que demuestren la necesidad de su implementacin.

Considerando la dificultad que implica cumplir con las condiciones sealadas

previamente, una alternativa para lograr que una situacin se acerque al grado ptimo y

que contribuya a mejorar la situacin inicial, se puede lograr a travs de estrategias que

permitan aumentar las probabilidades de xito en la implementacin (Sabatier yMazmanian, 1979), de tal manera que:

De no existir suficientes elementos tericos para relacionar el comportamiento de

los destinatarios de la poltica con los objetivos de la misma, entonces, podra

incluir procesos de aprendizaje, disear proyectos con carcter experimental,

fomentar investigaciones y estudios de evaluacin y disear un proceso de

decisin lo ms abierto posible

Cuando una legislacin nueva contiene todava elementos de una legislacin

previa, y/o con objetivos ambiguos, es posible que los interesados busquen con el

apoyo constitucional, lograr que se declare a estas legislaciones

inconstitucionales o inaccesibles, para qu se precisen los objetivos y lascompetencias de las diferentes instituciones involucradas.


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Cuando la implementacin no puede quedar bajo la responsabilidad de alguna

instancia especfica que apoye la poltica y sus objetivos, es necesario que se

facilite el control externo a travs de los grupos ciudadanos interesados en el

tema, a travs de evaluaciones y controles peridicos por expertos reconocidos e

independientes.

En caso de no existir grupos organizados a favor de la poltica, y con capacidad

de apoyar en su implementacin, lo recomendable es fortalecer los grupos

existentes, crearlos o convencer a los existen para que consideren el tema en suagenda y lo apoyen en su implementacin.

Si la poltica no tiene el respaldo del Ejecutivo o del Legislativo, la estrategia va

encaminada a convencer a un nuevo legislador, competente para que se

especialice en el tema, y disponer de los diversos elementos legislativos y

administrativos para que apoyen la implementacin de la poltica.

Adicionalmente, existen otros modelos para explicar el proceso de implementacin, como

el que se refiere a la Nueva Gerencia Pblica (NGP), que consiste en una propuesta de

reforma que pugna por un gobierno modesto pero capaz de enfrentar y dirigir con xito los

problemas pblicos. Esta reforma implica una dinmica de transformacin y consolidacinde las capacidades gubernamentales en donde su actuacin es sustentada en trminos de

resultados obtenidos e impactos reales observables. Adems, es la separacin entre poltica


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y administracin aunada a una relacin ms estrecha con la sociedad al haber una rendicin

de cuentas (Arellano,2000).

Esta reforma es resultado de las discusiones en torno al papel del gobierno, el cambio en las

relaciones sociales, la crisis fiscal y el nuevo marco institucional que obliga a los gobiernos

a reconocerse como parte de una economa y un sistema poltico global y que trata de

resolver los problemas de lo que debe hacer el gobierno y su relacin con la sociedad civil.

Es en esencia un debate acerca de la gobernabilidad democrtica (Kettl, 2000). Para ello, la

NGP tiene como ideas bsicas:

Productividad: La obligacin del gobierno para responder a las demandas

ciudadanas con la produccin de servicios que cuesten menos.

Mercantilizacin: La creacin de incentivos de estilo mercado para romper con las

inercias de la burocracia gubernamental.

Orientacin al Servicio: La necesidad de lograr una mejor conexin entre el

gobierno y los ciudadanos a travs de la orientacin al cliente.

Descentralizacin: El traspaso de responsabilidades a otros niveles de gobierno o

incluso a la ciudadana como parte de programas que busquen efectividad y

responsabilidad.

Poltica Pblica: Reconocer la capacidad del gobierno para mantener su papel

como proveedor de servicios o transformar su papel como comprador de los

servicios, lo cual slo es posible a travs de las polticas pblicas.

Rendicin de Cuentas: El gobierno necesita mejorar su capacidad de cumplir con

sus promesas, a travs de un cambio que privilegie los resultados y los productos

sobre los procesos y las estructuras.


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La materializacin de estas ideas bsicas se logra a travs de los siguientes mecanismos:

Limites en el tamao de la administracin pblica

Privatizacin

Comercializacin o corporativizacin de los cuerpos pblicos

Descentralizacin hacia los gobiernos subnacionales

Desconcentracin dentro del gobierno federal

Uso de mecanismos de mercado

Nuevos roles y funciones para los cuerpos de administracin central

Racionalizacin en el uso de los recursos pblicos

Competencia entre los proveedores de los servicios

Delegacin del poder hacia los ciudadanos

Evaluacin de desempeo en funcin a resultados en las agencias

gubernamentales

Impulso a objetivos y misiones

Redefinicin del ciudadano como cliente

Prevencin de problemas

Involucramiento de la sociedad en los problemas pblicos (Gruening; 2001)

De lo anterior se desprende una concepcin de lo pblico que trasciende lo gubernamental,

que faculta y obliga la participacin ciudadana -de manera individual o asociada- en la

formulacin de polticas pblicas, as como en la implementacin y evaluacin de las

mismas. El ciudadano exige sistemas de evaluacin del desempeo que definan de manera

clara el problema y los cursos de accin, las metas y los resultados.


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La NGP obliga a proporcionar flexibilidad a los administradores para el cumplimiento de

sus tareas, a una rendicin de cuentas basada en resultados y a la evaluacin mediante el

uso de mecanismos de mercado. La integracin de estos factores es posible en la medida

que tomadores de decisin y ejecutores, cuenten con herramientas como la planeacin

estratgica, la construccin de indicadores sobre el desempeo y la creacin de nuevos

procesos de medicin de resultados para mejorar el actuar pblico (Bracho; 2001).

Resulta importante tener en cuenta que actualmente existe una discusin importante en

torno a la naturaleza de la NGP, que se centra en la posibilidad de considerarla como una

teora en s, o el conjunto de herramientas organizadas de forma novedosa. Sin embargo,

ambas concepciones comparten la idea de la NGP como una corriente de reformas que

buscan, al interior del gobierno, un cambio gradual con consecuencias radicales.

Dado todo lo anterior, es necesario sealar que la NGP implica ante todo un ejercicio de

gobernabilidad democrtica, que implica la combinacin de misin, roles, relaciones y

resultados para establecer los vnculos entre el gobierno y la sociedad civil como condicin

necesaria para la prosperidad econmica y la estabilidad social.

Es importante sealar que la configuracin conceptual de la gestin pblica contempornea

deriva de la globalizacin, como resultado de la estandarizacin de la administracin

pblica, bajo el mismo esquema de organizacin y funcionamiento. De tal forma que cada

administracin pblica debe quedar uniformada bajo un patrn universal, modelo, o grupo

de smbolos y reglas operativas, orientados a representar del modo ms fidedigno la


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realidad del fenmeno. Se trata tambin de una gua de implementacin, donde el objetivo

es establecer reglas prescriptivas de "buena" administracin pblica, destinadas a

reconfigurar la administracin pblica, con base en las cualidades de la gestin privada. Por

tal motivo, el fenmeno administrativo pblico debe asumir la forma de empresa. En este

sentido, la implementacin de la poltica deja de ser un proceso poltico, para adquirir la

forma del mercado; los servicios pblicos deben abandonar las frmulas burocrticas para

tomar la modalidad de la competencia mercantil; el ciudadano debe convertirse en

consumidor, y la gestin debe apartarse de todo contacto con la poltica.

Este modelo parte de una realidad administrativa que desea transformar, es decir, un

esquema burocrtico que se juzga est en quiebra, y que se visualiza como la erosin de la

confianza en el gobierno. Con la parlisis de la burocracia pblica, la sociedad permanece

inmvil y sin fuerzas para avanzar, lo que representa un problema de implementacin,

porque la administracin pblica es incapaz de continuar sus tareas (Osborne y Gaebler,

1993). Por lo tanto, la propuesta central del modelo de la NGP radica en hacer

implementables los propsitos de una "buena" administracin gerencial, esto, partiendo del

supuesto de desechar un modelo de "mala" administracin burocrtica, eliminando la

desconexin entre principios y resultados del modelo burocrtico. Este modelo debe ser

reemplazado en el curso de la actividad de la administracin pblica, pues toda accin

iniciada es lo que da lugar a la implementacin, que se encamina hacia "el punto final".

Debido a que la administracin pblica debe adaptarse a las nuevas realidades de la

economa mundial, aunque est en marcha continua y no puede detenerse, su nivel de

implementabilidad slo puede elevarse cambiando de modelo de operacin. En ltima


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instancia sus problemas de implementacin radican en su incapacidad para continuar, ms

que por la ineptitud para comenzar (Pressman y Wildawsky, 1984).

En este sentido, las lneas generales de la NGP ponen nfasis en algunos aspectos de

conformidad con la cultura nacional o su espectro internacional, como son: los atributos

empresariales bajo la nocin del gobierno emprendedor y los rasgos procesales, con el

modelo posburocrtico, y la orientacin hacia el cliente.

La NGP consiste en un movimiento de reforma del sector pblico, basado en el mercado

como modelo de relacin poltica y administrativa, cuyo sustento doctrinario est

fundamentado en la opcin pblica, la teora del agente principal, la gerencia de calidad

total y la economa de costos de transaccin. Por consiguiente, categoras polticas como

votante, burcrata, representante electo y grupo de inters, estn basados en tal modelo de

mercado.

Con este modelo se busca el mejoramiento de la administracin pblica, hacia el

crecimiento de la economa de mercado, bajo la tesis central que consiste en la orientacin

hacia el cliente, debido a que los ciudadanos estaban influidos principalmente por los

bienes tutelares -educacin, salud y recursos proporcionados por el Estado benefactor-,

existiendo el problema central de cmo financiar un enorme gasto con cargo a los ingresos

del erario pblico. Por esta razn, la solucin se materializ en la tesis de la NGP de la

OCDE con orientacin hacia el cliente (Organization for Economic Cooperation and

Development, 1987:27-28).


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De esta forma, el gobierno empresarial se gesta en un panorama en el que los regmenes

emergen bajo una visin del mundo administrativo, donde nuevos entes aparecen por todas

partes, menos en el gobierno burocrtico, cuando esos entes son el nico remedio para sus

males (Osborne y Gaebler,1993).

En este sentido, es importante sealar que el modelo posburocrtico parte del uso comn de

trminos como cliente, calidad, servicio, valor, incentivo, innovacin, empoderamiento y

flexibilidad, utilizados tratando de mejorar las operaciones gubernamentales, aceptando

explcitamente que el paradigma burocrtico ya no es la fuente ms relevante de las ideas y

las argumentaciones acerca de la gestin pblica.

Debido a que el modelo posburocrtico supone una etapa progresiva y superior desde el

paradigma burocrtico, est formado por los siguientes pasos: del inters pblico a los

resultados que aprecian los ciudadanos; de la eficiencia a la calidad y el valor; de la

administracin a la produccin; del control a la consecucin de la adhesin a las normas;

ms all de las funciones, la autoridad y la estructura; de la imposicin de la

responsabilidad a la construccin de la rendicin de cuentas; de la justificacin de costos a

la provisin de valor; ms all de las reglas y de los procedimientos, y ms all de los

sistemas administrativos en operacin.

1.10 La gobernanza o buen gobierno, en el proceso de implementacin

Posteriormente al paradigma de la gestin pblica, aparece en el escenario una alternativa

que ha superado a la perspectiva de servicio al cliente, por otra que sugiere el


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desplazamiento de los paradigmas de la gestin pblica, del centro de inters y de

legitimacin, de lo poltico hacia el cliente, y de la evolucin en la concepcin de la

legitimidad de la accin pblica, lo que significa que la legalidad de una accin ya no es

suficiente para ser legtima, porque ahora se requiere de obtener resultados y de tener

satisfechos a los ciudadanos, para demostrar legitimidad en la autoridad gubernamental, y

llegar al modelo del buen gobierno o gobernanza.

El enfoque de buen gobierno o gobernanza se refiere a la perspectiva de un marco de

anlisis que propone las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus objetivos,

bajo el supuesto de que tanto el gobierno como el mercado han fracasado, por lo que la

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