Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración

de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1.

Manuel Villoría Mendieta 2009

GERENCIA PÚBLICA

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Tema 1 Sociedad Moderna y Burocracia. El paradigma burocrático y su crisis.

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TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración

General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1.

AUTOR: Manuel Villoría Mendieta

ISBN: 978-84-7788-550-4

DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario

1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS 2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS. 3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL 3.1. Preburocracia 3.2. La Burocracia 3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional 4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. 4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. 5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO. 5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. 5.2. La gobernabilidad y la gobernanza 5.3. La organización del gobierno.

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1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La burocracia es el fruto de un largo proceso de depuración histórico que, ciertamente, no tiene

su expresión más antigua en Europa. La reflexión sobre la Administración y la conciencia de sí

misma por parte de ésta como sujeto de poder no comienzan en la Europa del Renacimiento,

con el desarrollo del Estado-nación, como ya nos advirtió Weber, sino en China. El pensamiento

sobre el gobierno y la burocracia comienza en China en la dinastía Zhou (771 a.C.-256 a.C).

Durante este periodo una burocracia rudimentaria empezó a surgir y las tres escuelas de

pensamiento más importantes de la historia china (confucionismo, legalismo y taoísmo)

comenzaron a emitir reflexiones sobre la Administración.

La burocracia en sentido estricto comenzó en realidad a desarrollarse durante la dinastía Han

(206 a.C. - 220 d.C.). En ese periodo los ministros y funcionarios de alto nivel eran cambiados de

forma regular, declinaron los puestos hereditarios en número, la promoción y carrera se realizó

en base a méritos personales, se limitó la extensión de mando territorial-administrativo para los

altos funcionarios, se creó la figura del primer ministro y los ministerios de agricultura, obras

públicas y asuntos militares, y se introdujo la moneda. En esta dinastía se empiezan a instaurar

los exámenes públicos competitivos para acceso al funcionariado superior; en torno al 196 a.C.

el emperador solicitó que se le enviaran a la capital hombres capaces y decentes para ponerlos

a su servicio. La carrera empezaba por vía de recomendación y culminaba con exámenes en la

capital del imperio, aunque más tarde ya se empiezan a realizar exámenes en las provincias. Las

materias fundamentales de enseñanza y regulación tenían que ver con la gestión de recursos

humanos y con la transmisión de una ética de servicio.

El taoísmo como escuela de pensamiento tiene curiosas coincidencias con el pensamiento

libertario-conservador actual, salvadas las enormes distancias históricas, sociales y culturales.

Así, afirma en el Tao Te Ching, "cuando los impuestos son muy elevados la gente está

hambrienta, cuando el gobierno se inmiscuye demasiado la gente pierde su iniciativa" o "actúa

en beneficio del pueblo; confía en los ciudadanos; déjalos solos". Por su parte, el confucionismo

ha sido la gran escuela de pensamiento chino; sus postulados están basados en valores como:

reverencia a la tradición, paciencia, visión a largo plazo, integridad, lealtad, sentido del deber,

honestidad. Su visión se basa en la idea de la división del trabajo en función de la capacidad de

cada uno, por ello, algunos piensan y otros ejecutan, los que piensan deben ser los más

capaces, de ahí que deban ser seleccionados objetivamente. En su libro La sabiduría, hecho por

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sus discípulos con fragmentos de sus escritos y reflexiones, Confucio dice "me preguntas qué es

un buen gobernante, un buen gobernante es aquel que es fácil de servir pero difícil de

contentar...alguien que emplea a otros en función de su capacidad".

Finalmente, el pensamiento legalista se opuso al confucionismo al considerar que existía una

maldad natural en el hombre y, por ello, sin educación y leyes la sociedad no funciona.

Defendían que la ley debía reemplazar a la moralidad, estructurar el gobierno con controles y

equilibrios internos, buscar la eficiencia, y procedimientos de selección impersonales. En

resumen, la historia de la Administración china y de su pensamiento anticipa los grandes temas

de la Administración moderna: la separación entre política y administración, el control de la

burocracia, el mérito en el acceso y carrera, la permanencia del funcionario, el papel del derecho

para la Administración, la gestión como arte o como ciencia, etc.

2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS.

En Europa, el origen de la burocracia y el servicio civil moderno está relacionado con la

producción histórica de cinco fenómenos:

1. La separación de lo público y lo privado;

2. La separación de lo político y de lo administrativo;

3. El desarrollo de la responsabilidad individual frente al funcionamiento en

Consejos;

4. La seguridad en el empleo;

5. La selección por mérito e igualdad.

Ciertamente, antes habría que considerar la separación entre Iglesia y Estado como un factor

con el que contar. Para San Agustín, el "Estado" era inferior a la Iglesia, pues era a ésta a la que

correspondía la más importante labor: salvar las almas. Esta teoría llevó al Papa Gregorio VII

(1073-1085) a arrogarse el derecho de deponer al emperador; ciertamente, hasta que este

conflicto no se solventa y empieza a configurarse la moderna nación-Estado no puede iniciarse

el desarrollo de la moderna Administración.

El análisis histórico exige una conciencia de la continuidad profunda de los valores a pesar de las

grandes fechas y los fenómenos revolucionarios, no obstante, si hubiera que indicar un momento

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para iniciar esta andadura que nos llevará a la burocracia moderna, tal vez tendríamos que

aceptar el período 1050-1150 como el más importante, en él se desarrollan las ciudades, el

comercio y las universidades. La iglesia católica durante el proceso de lucha contra el imperio

desarrolla un pensamiento organizativo de gran modernidad; así, promueve el principio de

unidad de mando, la jerarquía, la centralización, la carrera por mérito, el aplanamiento de

estructuras y la formación jurídica del clero.

La separación de lo público y lo privado está vinculada al desarrollo del Estado-nación. La

necesidad del monarca de controlar todo el territorio le exige expandir sus servicios domésticos y

crear departamentos gubernamentales separados de su propia corte. Al tiempo, el pensamiento

nacional configura la idea de reino frente a la idea de monarca y, así, Claude de Seychelle, en

1519, defiende, en La Monarchie de France, que "le Roi n'est que l'administrateur temporaire du

royaume" (EL Rey no es sino el administrador temporal del reino). En suma, el Rey no es el

dueño del país, es dueño de sus posesiones y administrador de lo ajeno.

El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralización y la expansión de las actividades

estatales va generando una clase funcionarial con cada vez más conciencia de su papel y de la

dificultad de control desde la corte; en Prusia, esta burocracia de origen aristocrático alcanza un

poder desusado ya en el comienzo del siglo XVIII y el centralismo alcanza una intensidad muy

elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo II, de los steuerrät para controlar los

gobiernos regionales y locales; en Francia, la centralización exige la creación de intendentes

regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin

embargo, no hubo un intento de control territorial tan intenso y se dejó la gestión del día a día

local en manos de los jueces de paz reclutados entre la burguesía local; en España, subsiste una

Administración señorial paralela a la de los municipios, pero perviven algunos de éstos con

autogobierno, a todo ello se añaden los corregidores regios. Lo cierto es que "el aparato

administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia nacional, comienza

a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la noción abstracta e impersonal del Estado".

De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requiere el

funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las denominadas ciencias

cameralistas y de policía. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos técnicos y

una idea de servicio al Estado y no a la monarquía. La toma de decisiones en Consejo, que

garantizaba un debate y una responsabilización colectiva, empieza a no ser necesaria a finales

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de siglo cuando se genera conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial

mínimamente competente. Antes, ya se habían desarrollado los departamentos ministeriales o

las Secretarías de Despacho en Francia (desde Francisco I en el siglo XVI) o España, en torno a

las cuales poco a poco se va desarrollando la idea de la responsabilidad ministerial y, más tarde,

la impersonalidad del servicio civil.

Con el desarrollo de la Administración postal, el archivismo, el registro y control de la tierra, y la

administración técnica (Ecole Polytechnique, 1795; Ecole de Ponts et Chaussées, 1747) se

empieza a plantear la separación entre política y administración. Surge el concepto de lealtad a

la carrera y no a la facción política en el gobierno y la masa de funcionarios de nivel medio y bajo

se consideran separados de la participación activa en la labor política del gobierno. El siglo XVIII

aparece todavía dominado por el patronazgo y la cooptación como sistema de acceso. No

obstante, a finales de siglo el sistema retributivo de los funcionarios empieza a estar despojado

de sinecuras y prebendas, se crean fondos de pensiones para ciertos grupos de funcionarios y

salarios regulares y adecuados.

La preocupación por el mérito y la igualdad es la gran asignatura del siglo XIX. Francia es el

primer país que reconoce el derecho de igualdad en el acceso al empleo público, en concreto lo

hace en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789,

suprimiendo con ello el patrimonialismo y la venta de cargos. Sin embargo, el principio de mérito

tuvo que esperar algo más de un siglo para implantarse. En Estados Unidos comienza el proceso

con la oficialización y justificación del spoils system (o sistema que legitima la idea de que los

despojos de la batalla electoral son para quienes la ganan), la utilización abusiva de la Tenure of

Office Act por parte del Presidente Jackson es la expresión de dicha opción. Según la doctrina

oficial de la época los empleos públicos deben ser para los vencedores en las elecciones, con

ello se contribuye a fortalecer los partidos políticos, se consolida el poder presidencial, se abre a

un abanico mayor el privilegio de servir al pueblo y se evita la generación de una elite

funcionarial. La corrupción e ineficacia a que dio lugar tal sistema, así como el asesinato, en julio

de 1881, del presidente Garfield por Charles J. Guiteau (una persona que esperaba ser

nombrada funcionario y no lo logró) llevó en Estados Unidos a la creación de la Liga por la

Reforma del Servicio Civil y a un movimiento social que, tras las presiones e informes

correspondientes (Eaton Report) provocó la Pendleton Act, en 1883, que establece la reforma

del Servicio Civil y la introducción de la Comisión del servicio Civil y los exámenes abiertos

competitivos para acceso.

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Con diferencias notables de énfasis, en cada país europeo también se va produciendo el mismo

proceso. En el Reino Unido son la colonización de la India y el informe Northcote-Trevelyan, de

1854, los eventos que provocan que, en 1855, se cree la Comisión del Servicio Civil y que una

Order in Council de 1870 estableciera los principios de mérito e igualdad en el acceso y

promoción. Y en España, tras sucesivos intentos (los Reales Decretos de López Ballesteros en

1827 y 1828, y el Estatuto de Bravo Murillo en 1852) es, finalmente, con el Estatuto de Maura de

1918 cuando se consigue superar el modelo de “cesantías” y consolidar, hasta cierto punto, un

servicio civil profesional protegido del uso partidista.

3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL

Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cuál es la situación de los distintos

países frente al reto de la construcción de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta

analítica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las

Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales.

Estos tres paradigmas son: el preburocrático, el burocrático y el postburocrático. Procederemos

a explicar en este epígrafe los dos primeros, dejando para epígrafes posteriores la explicación de

la crisis del modelo burocrático y la consolidación de la postburocracia.

3.1. Preburocracia. En una Administración preburocrática el empleado público es reclutado por

la autoridad que nombra entre las personas afines ideológica y personalmente, es seleccionado

por el poder político al que sirve sin controles internos o externos, se busca en él la lealtad firme,

y se prefiere a personas conectadas al partido y, dentro del partido, a la facción del que nombra.

La buena evaluación del rendimiento está conectada a la fidelidad y disciplina hacia los

responsables políticos de quien depende. Las normas jurídicas no tienen por qué representar un

impedimento para la consecución de objetivos políticos. No existe seguridad en el empleo, ni

formación reglada, ni carrera definida, ni planificación de recursos humanos, entre otros

muchos déficit. Este tipo de Administración se sitúa en sistemas políticos donde el

prebendalismo es el rasgo común de los partidos, el Estado de derecho es débil, la corrupción

alta y la economía de mercado se enfrenta a continuos incumplimientos de las condiciones en

las que operaría adecuadamente (competitividad, transparencia, información e igualdad), por lo

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que la economía tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de

Administración hace difícil la industrialización y el desarrollo.

3.2. La Burocracia. La Administración burocrática, por el contrario, ha sido un componente

esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es

congruente con el fenómeno del desencanto (entzauberung para Max Weber) y con sus

consecuencias, es decir, intelectualización y búsqueda del fin mediante el cálculo de los medios;

las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no se explican el mundo desde los mitos y la

religión, sino que tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan su

transformación. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca

ponerlo al servicio de la persona. El sistema político moderno, al buscar legitimación, tiene que

ofrecer razones y procedimientos adecuados de generación y expresión de las decisiones. Las

sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, "creen" en

una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de

acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente

establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. La legitimidad del Estado, en la visión

sociológica y empírica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una

legitimidad procedimental, es legítimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de

acuerdo con los procedimientos de selección de elites, establecen, siempre que se formalicen en

leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales; en definitiva, se obedece a las

leyes.

Dicho todo esto, surge la inevitable pregunta ¿qué modelo de Administración es más congruente

con este modelo de legitimación del poder político? ¿Qué modelo es más congruente con el

Estado de Derecho y con la economía de mercado? ¿Sería congruente un modelo de

Administración en el que los empleados públicos dependieran del gobierno plenamente e

hicieran lo que éste ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho? ¿Sería congruente un

modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificación? Obviamente,

no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de Administración coherente es un

modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes. Es decir, un modelo burocrático

profesional.

Los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la legitimidad

racional-legal, serían, entre otros:

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1. La especialización de funciones: coherente con la necesaria tecnificación racional.

2. La jerarquía: coherente con el principio democrático (se obedece a los electos y a los

nombrados por éstos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de

mando).

3. La delimitación rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organización y

seguridad jurídica.

4. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurídica, pues

toma las decisiones a quien compete según la ley.

5. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la

norma y la garantía de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al

interesado).

6. El uso de documentos y comunicación por escrito: coherente con la seguridad

jurídica y la posibilidad de apelación.

7. La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su

desconexión del respeto a la norma y la jerarquía.

8. La preparación técnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad

y especialización.

9. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al

derecho y la racionalidad de las decisiones.

Además, la burocracia, en consecuencia, también es congruente con los siguientes procesos:

1. El desarrollo del capitalismo y la industrialización: pues proporciona seguridad

jurídica que permite la previsión e inversión a largo plazo.

2. La urbanización y la especialización ocupacional: pues está abierta a una constante

especialización y profesionalización interna.

3. El desarrollo de la ciencia y la tecnología: pues promociona, hasta un cierto nivel, la

sistemática entrega a la profesionalización técnica de por vida.

4. La difusión de normas jurídicas abstractas: pues garantiza una elaboración y

aplicación sistemática de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de

lucha de poder partidista.

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El modelo de empleado congruente con este tipo de organización y sistema de legitimidad es

el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a Weber, el modelo reúne las siguientes

características:

1. El cargo es asignado a funcionarios individuales.

2. Están sometidos a relaciones jerárquicas.

3. Son nombrados por autoridad competente.

4. Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo.

5. Su relación es voluntaria.

6. Tienen seguridad de empleo.

7. Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo.

8. Trabajan dentro de un sistema de carrera.

9. Son retribuidos con un salario periódico y suficiente y poseen derechos de pensión.

10. Son retribuidos de conformidad a su rango.

11. Promocionan por antigüedad.

12. Trabajan bajo la protección formal de su cargo.

Y este modelo es la base para evitar la corrupción y la desprofesionalización propios del spoils

system y para hacer real el sistema de dominación racional-legal y el avance técnico en el que

las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: “el funcionariado moderno…

se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados

mediante una larga preparación y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor

supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cerniría sobre nosotros el riesgo de una

terrible corrupción y una incompetencia generalizada, e incluso se verían amenazadas las

relaciones técnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economía aumenta

continuamente y aumentará gracias a la creciente socialización”.

3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional. En una variante ya más desarrollada y

sofisticada, la burocracia culminó con la construcción de servicios civiles fuertemente

profesionalizados. La profesionalidad del servicio público, en el modelo teórico ideal, implica

bastante más que la mera selección por mérito o la permanencia en el empleo. Combinando las

obras de diversos autores, podríamos decir que el modelo institucionalmente ideal de servicio

civil de carrera implica lo siguiente:

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1. El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales.

Esta obligación ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesión.

2. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autónomo, con

respecto a otras instituciones democráticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica

que los funcionarios deban permanecer pasivos en la acción de gobierno. Los funcionarios

tienen el derecho legítimo, amparado por la Constitución, de controlar el poder de los líderes

políticos electos.

3. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representación. Dicha labor la ejerce

a través de su constante participación en los procesos de toma de decisiones, así como en

el ejercicio de su obligación de asegurar que en las opciones de políticas se produce una

razonada deliberación por parte de todos los implicados en el asunto.

4. Las burocracias no sólo ejercen labores administrativas, sino que también ejercen, de forma

delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razón, su

permanencia y estabilidad es fundamental para la generación y aplicación imparcial del

derecho.

5. La objetividad e imparcialidad con la que actúa, hace que su búsqueda de eficacia pueda

beneficiar o perjudicar al partido político en el Gobierno, es decir, que su eficacia es

indiferente al interés partidista del poder.

6. Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas

unilateralmente por el Parlamento, auténtico representante de los “propietarios” de la

Administración, y la determinación de dichas condiciones de trabajo se realiza en una norma

con rango formal de ley. Posteriormente, el Gobierno actualiza dichas condiciones de trabajo

mediante su competencia reglamentaria. En consecuencia, no existe negociación colectiva

obligatoria de las condiciones de trabajo con los sindicatos de funcionarios, sino una

participación de éstos en los debates previos a la elaboración de las normas, participación

que puede, finalmente, reflejarse en un pacto o acuerdo que obliga moralmente al gobierno a

proponer al Parlamento la norma pactada. En las materias competencia del gobierno

(condiciones de trabajo de menor importancia o adaptaciones de la norma general) sí puede

darse la negociación obligatoria y con eficacia legal.

7. Los funcionarios son seleccionados de forma que se garanticen los principios de publicidad,

igualdad y mérito. Nadie puede ser discriminado, si reúne los requisitos de la convocatoria

pública de empleo, en su acceso al proceso selectivo. Y, una vez admitido, debe ser

seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si reúne más méritos

que los otros competidores por el puesto. Estos méritos se pueden descomponer en

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curriculum, conocimientos teóricos, habilidades específicas y actitudes hacia el servicio

concreto a desempeñar.

8. Pero la selección no es sino un primer paso en el desarrollo del principio de mérito; a partir

de su ingreso, el funcionario correspondiente debe ser promocionado cada vez que exista

una vacante y él acredite más méritos que los otros candidatos. El derecho a la carrera si se

acreditan los conocimientos, el esfuerzo y la dedicación debe estar garantizado y favorecido

por el sistema.

9. El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de selección, es un

ingreso definitivo, es decir, existe una garantía de permanencia. Ciertamente, existen

supuestos jurídicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podrían, tras el justo y

adecuado proceso, dar lugar a la expulsión de la carrera del empleado correspondiente; pero

estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisión de hechos

delictivos, al práctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y lealtad

al servicio público. En suma, no se puede expulsar del servicio público al funcionario por

razones político-partidistas, por negarse a cumplir órdenes que atenten contra el

ordenamiento jurídico, o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de

sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho.

10. Los funcionarios actúan de acuerdo a un código ético formal o informal, en el que la defensa

del interés general con objetividad es el principio básico de referencia; son socializados en

los valores del servicio público y su éxito profesional está vinculado al respeto a dichos

valores y a las normas deontológicas en que se desarrollan.

4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO.

Pues bien, el modelo burocrático, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con

notable éxito la generación y desarrollo del Estado liberal y la generación y desarrollo del Estado

de bienestar, está sometido ahora a un importante proceso de deslegitimación y crítica. La

crítica al modelo burocrático en la práctica, como modelo de gestión, tiene una larga historia. El

propio Weber consideraba a la burocracia una “jaula de hierro” que atraparía a la humanidad en

su maquinización, disciplinarización y fría búsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin

alma y sin capacidad de reflexión moral. Además de esta importante y muchas veces olvidada

crítica, se nos ha demostrado por diversos autores que dicho modelo:

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1. Generaba una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las

necesidades humanas.

2. Desconocía los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de

adaptación y uso interesado de los privilegios.

3. Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptación y análisis

crítico en el empleado.

4. Desresponsabilizaba, pues, dados los fines, el empleado sólo se ocupa de los

medios.

5. Provocaba falta de iniciativa.

6. Despilfarraba potencialidades del ser humano.

7. Incapacitaba para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de las

normas y criterios con los que el funcionario actúa.

Pero hasta muy recientemente no existía una complicidad entre sectores académicos, gestores

públicos y opinión pública para reclamar la transformación del modelo. ¿Qué ha pasado para que

ahora sí se produzca esta demanda combinada?

4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. De todo lo anteriormente expuesto sale la

respuesta a esta pregunta. En la propia teoría weberiana se encuentra la solución. Los cambios

de valores culturales, del sistema de producción y del sistema de legitimación político

provocan cambios en el sistema de organización. Así:

1. La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especialización es vertiginosa y cada

sistema (Derecho, economía, biología, etc.) tiende a ser autorreferencial; el papel de la política

(sobre todo a través del Estado) ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y

planificación que racionalice el mundo.

2. La celeridad de los cambios es cada día mayor, lo cual dificulta, de nuevo, el control y la

previsibilidad.

3. El conocimiento se convierte en el elemento estratégico clave para el poder y la

competitividad. La capacidad de atesorar información, usarla y generar nueva información es el

factor esencial de productividad.

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4. El sector servicios de la economía es ya el más importante, frente al sector industrial de la era

moderna.

5. La revolución tecnológica, sobre la base de las tecnologías de la información, permite una

expansión del conocimiento, la información y la comunicación desconocidas hasta el momento.

También hace más irrelevantes a los gobiernos, que pierden el monopolio de la información. Y

fomenta el individualismo.

6. La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de diálogo y transparencia, una cierta

democratización, al menos en los países más desarrollados.

7. El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la crisis y casi

desaparición del comunismo.

8. Se expande un cierto relativismo; los gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles

frente a los problemas sociales, de ahí que se utilicen cada vez más las encuestas para conocer

la opinión pública frente a cada problema y posible solución.

9. Los medios de comunicación en este contexto de politización permanente de la opinión

pública son instrumentos idóneos para generar y alterar opinión. Se convierten en actores clave

del nuevo sistema político.

10. Los partidos políticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las

nuevas formas de participación y cohesionar las múltiples demandas sociales.

11. Está en expansión un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, más flexible,

preocupado por profundizar en la lógica del beneficio, exigente de apoyo estatal para el aumento

de la productividad y competitividad, exigente de reducciones en los niveles de protección social

y laboral.

12. La globalización de la producción, de la circulación de mercancías y servicios y de los

mercados de capital. Las empresas buscan el lugar más adecuado para producir, en términos

de rentabilidad, sin importarles países ni continentes. La firma del GATT y la creación de la

Organización Mundial de Comercio incitan a una disminución de las barreras arancelarias y

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comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las

economías que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos económicos

internacionales.

13. Cuanta más globalización existe, mayor es la preocupación por las identidades primarias.

Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a sí mismos y construyen

significados en virtud de atributos determinados, con la exclusión de una referencia más amplia a

otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos

excluyentes. Al tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y

organizaciones más pequeños y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y

cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la

consiguiente dificultad de gobernabilidad.

En suma, para los países más desarrollados, la relativa crisis o transformación del Estado de

bienestar y la consiguiente entronización del mercado favorecen una dinámica caracterizada por

la defensa de una Administración que funcione más como una empresa y con criterios surgidos

de la lógica de mercado. Ello, unido a los cambios estructurales antes mencionados, provoca

choques ineludibles con el modelo burocrático de organización. Veamos algunos de estos

conflictos que expresan la crisis del modelo:

1. La fragmentación y el corporativismo creciente reclaman respuestas personalizadas e

inmediatas y no la remisión a la norma pertinente;

2. La denominada sociedad del conocimiento es una sociedad en transformación

permanente, lo cual choca con burocracias inercialmente vinculadas a rutinas y

procedimientos preestablecidos: la jerarquía tradicional es inviable en organizaciones

donde el subordinado puede conocer más que el superior y está en proceso de

formación permanente en su área de actividad;

3. La comunicación vertical y por canales jerárquicos impide la llegada de información

desde los implementadores a la dirección política, generándose con ello errores muy

importantes para las políticas públicas;

4. La comunicación horizontal e informal es clave en entornos abiertos y sometidos a

problemas novedosos que han de estudiarse en equipo;

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5. Los múltiples niveles jerárquicos intermedios son innecesarios donde existen empleados

del conocimiento, capaces de pensar por sí mismos y de responsabilizarse de

resultados;

6. La excesiva especialización en torno a funciones es una rémora en organizaciones en

constante proceso de aprendizaje y negociación, donde la capacidad de adaptación e

innovación exige personal polivalente y que trabaje en equipo;

7. La diversidad del personal en las organizaciones y los cambios constantes en el entorno

dificultan modelos uniformes de gestión de los recursos humanos;

8. La preparación del personal clama por políticas de participación y abierta comunicación

interna frente al secretismo y la jerarquía, etc.

9. Las nuevas realidades sociales generan nuevos problemas a los que la Administración

tiene que hacer frente con independencia de las divisiones competenciales existentes.

10. Los medios de comunicación ejercen una presión intensa y una vigilancia continua sobre

los errores de los gobiernos, por ello, hoy, la comunicación externa y la imagen son

componentes esenciales de las nuevas organizaciones públicas.

11. El cambio tecnológico reclama la incorporación de nuevas profesiones, y la capacidad

de estar al día con independencia de los factores culturales y de la antigüedad en el

cargo.

12. La preocupación por la eficiencia en una sociedad marcada por la competitividad y la

vigilancia de los fallos del Estado exige a la Administración responder con resultados

muy concretos por los fondos que recibe, cuando no competir con empresas privadas

para la prestación directa de servicios.

Este reto de gestión por resultados parece requerir un modelo de gestión donde la seguridad en

el empleo, la igualdad retributiva, el respeto a los procedimientos ocupen papeles secundarios.

Es el mundo de la gestión postburocrática.

4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. Ante todos estos retos, cambia el papel y las

posibilidades de acción del gobierno. De forma coherente con estas complejas tendencias, la

gestión pública actual se caracteriza por rasgos como los que siguen:

1. La preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preeminente. Los programas de

privatización en todo el ámbito de los monopolios naturales se combinan con fuerte

subcontratación en áreas de infraestructuras e, incluso, sociales. La llegada de nuevos

16

actores impulsa la posible introducción de competencia entre el sector público y el privado

por la gestión de servicios (es el market testing británico), o la competencia entre organismos

públicos, previamente estructurados como fundaciones o agencias, por un mismo

presupuesto o unos mismos clientes.

2. Mejora de la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la Administración. A

través de auditorias contables, financieras y económicas; a través de la evaluación de

programas que se incorporan como requisito para la renovación del propio programa;

mediante las tecnologías de la información aplicadas al control contable; mejorando los

procesos de elaboración y seguimiento presupuestario, etc.

3. Desarrollo de criterios gerenciales con el énfasis en aspectos como la gestión de los

rendimientos (numerosas agencias trabajan con contrato programa o se exige la

elaboración de planes estratégicos a controlar anualmente, como en la estadounidense

Government Performance and Results Act), la fragmentación de grandes unidades en

centros de responsabilidad por tipo de usuarios, y la clientelización o la introducción del

concepto de cliente en la configuración del servicio.

4. Deterioro de la estructura estatutaria tradicional de la Administración pública. Frente a

la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad, se implanta la evaluación del

rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen

mecanismos de reducción de plantillas y de eliminación de excedentes de personal; frente a

la determinación unilateral de condiciones de trabajo se acepta la negociación colectiva con

limitaciones.

5. Democratización relativa de la gestión y preocupación por la receptividad. Hacia el

exterior, mediante las encuestas al usuario, la mejora de los puntos de contacto, la

clarificación del lenguaje administrativo, la formación de los informadores y del personal de

“ventanilla”, la apertura de información y de consulta de archivos, los núcleos de intervención

operativa, las conferencias de consenso, los grupos de mediación; hacia el interior,

mejorando los servicios de asesoramiento del empleado, preocupándose por la prevención

de riesgos laborales y la ergonomía, introduciendo mecanismos de participación, como los

círculos de calidad, etc.

6. Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles,

reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la

descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red.

17

7. Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de

desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio al cliente, frente a la

cultura legalista y de división competencial estricta.

8. Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción

de infraestructura ética. Así, los códigos de conducta, la protección de los denunciantes de

corrupción, el establecimiento de organismos de dirección en la política de control de la

corrupción, etc.

5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO.

5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. Los estudios sobre el

Gobierno y la Administración pública en los últimos 25 años han estado marcados, en

consecuencia, por los cambios en el modelo o paradigma burocrático (sobre todo en el mundo

anglosajón) y, al tiempo, por el progresivo abandono de la consideración de la gobernabilidad

entendida como mera gobernación o capacidad de control vertical de la sociedad por el Estado.

Si analizamos el sistema de valores que ha enmarcado la acción de la Administración en estos

años, podremos constatar que se ha pasado de una Administración esencialmente (aunque

no totalmente) preocupada por la imparcialidad y la aplicación objetiva de la ley en el marco

del paradigma burocrático, a una Administración preocupada ante todo por la eficiencia y la

economía, especialmente en los países anglosajones y durante los primeros años de la reforma

conservadora de los 1980s; posteriormente, en los 1990s, a una Administración que retoma la

eficacia y, sobre todo, que se abre a la innovación y flexibilidad, para acabar más

recientemente con la priorización de valores vinculados a la democracia, como la transparencia,

la participación o la rendición de cuentas.

En todo caso, lo cierto es que, transcurridos todos estos años de transformación, las

Administraciones actuales constituyen un plural y diverso campo de configuraciones mixtas en el

que junto a organizaciones aún fuertemente burocráticas conviven otras claramente

neoempresariales, y donde los valores se suman en capas sucesivas que son priorizados en

unos países de una forma y en otros de otra, aun manteniendo todas las variables axiológicas

prácticamente vivas. Existen países, especialmente los anglosajones, donde los valores

eficientistas aún son prioritarios, pero que mantienen la imparcialidad en múltiples servicios como

un valor insoslayable. En todo caso, en los países menos desarrollados de la Commonwealth las

18

ideas provenientes del Reino Unido han tenido una influencia desproporcionada, a pesar de las

enormes diferencias culturales y de capacidad administrativa, lo que ha ocasionado una difícil

convivencia entre el ser y deber ser. Otros, sobre todo los escandinavos, han hecho de los

valores vinculados a la democracia su referencia primordial, pero siguen manteniendo valores

burocráticos en ciertas áreas e, incluso, han desarrollado mecanismos conectados a la eficiencia

de gran sofisticación.

Mientras, los países del sur de Europa han emprendido grandes transformaciones del sistema

político, con descentralizaciones muy potentes en algunos casos, como el español o el italiano,

al tiempo que han mantenido estructuras clientelares, lo que ha producido que las reformas

administrativas hayan tenido que luchar contra la corriente, al tiempo que han permanecido en

segundo plano; en cualquier caso, privatizaciones, agencificación, gestión de la calidad son

realidades que conviven con la burocracia tradicional en España e Italia, mientras que en Francia

la burocracia está conviviendo con una profunda reforma gerencial articulada en torno a una

nueva estructuración del presupuesto.Y qué decir de los antiguos países comunistas en proceso

de democratización e incorporación a la Unión Europea, pues, además de transformar el sistema

político y económico, han debido incorporar isomórficamente, por presión de la Unión Europea,

toda una serie de valores eficientistas, al tiempo que luchaban contra la corrupción y promovían

el Estado de Derecho. Pluralidad y diversidad que podemos comprobar también en

Latinoamérica donde conviven experiencias guiadas por la eficacia y flexibilidad, al tiempo que

se comprueba la subsistencia de modelos fuertemente burocráticos e, incluso preburocráticos o

clientelares.

Todo ello confirma hasta cierto punto la “perspectiva de transformación” de Cristensen y

Laegreid, que afirman que las propuestas de reforma administrativa son transformadas por cada

país en virtud de su historia, sistema político y legal, modelo de liderazgo existente, etc. Lo cual

genera ineludiblemente la diversidad constatable en el mundo administrativo actual.

5.2. La gobernabilidad y la gobernanza. Junto a todas estas transformaciones organizativas y

gerenciales de la Administración pública, otro tipo de cambio profundo se ha estado produciendo,

y es el relativo a la forma en que el Gobierno se relaciona con su entorno, más aún, el relativo al

rol del Estado y sus organizaciones en la elaboración e implementación de las políticas públicas.

Desde esta perspectiva, parece que hemos superado la fase de la gobernabilidad,

caracterizada por un gobierno legal y jerárquico, y entramos en la época de la gobernanza.

19

Esta afirmación implica para algunos que el Estado ha dejado de poseer capacidad de gobernar

y se ha convertido en un actor más de los procesos de gobernación colectiva. Algunos hablan de

una gobernanza sin gobierno, en concreto, Rodhes navega en este último sentido cuando habla

de la gobernanza como un nuevo proceso de gobernación que se caracteriza por redes inter-

organizacionales y autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, las interacciones

permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una

significativa autonomía respecto del Estado. Otros afirman que el Estado carece de poder en el

mercado internacional de ahí la pérdida de su preeminencia.

Sin embargo, Joan Prats promueve una versión más templada: “en la actualidad se habla

cada vez más de la transición del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se

quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema político-institucional del

gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino

sencillamente reconocer que las políticas públicas se formulan y se implementan a través

de una plétora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que

toman formas muy variadas y que expresan pautas de interacción entre los gobiernos, la

sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza”. Por su parte, Aguilar

también adopta una versión menos radical y distingue entre gobernanza y nueva gobernanza. La

primera se refiere a “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus

objetivos de convivencia (fundamentales y coyunturales) y las formas de coordinarse para

realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección. La segunda “consiste

entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas

de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-

coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y

sociales”. Pero, según él, es cambiante “el peso o la influencia que el Gobierno y la sociedad

tienen en su definición y su realización”. En suma, acepta la posibilidad de redes donde el

Gobierno sea subsidiario, aunque no sea lo normal.

No obstante, desde una perspectiva fuertemente empírica, Agranoff, estudiando las redes

público-privado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello

no significa que las redes estén reemplazando a las jerarquías. La mayoría de los gestores

públicos sigue trabajando en el marco de procesos jerárquicos dentro de sus organizaciones. 2.

Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propósito funcionan de una u otra forma. 3.

Aunque las redes son no-jerárquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuración y

20

operación no surge automáticamente, alguien debe guiar el proceso, y es normalmente el

Estado. 4. Las redes no se limitan a aportar recursos e información, sino que introducen nuevo

conocimiento y permiten desarrollar nuevas competencias. 5. Las redes generan una diferencia y

añaden valor a las actuaciones públicas, sobre todo frente a problemas difíciles y que cruzan

fronteras organizativas. 6. Las redes cambian la forma en que trabajan los gestores públicos,

pero no tan radicalmente como algunos proponen.

Con una visión más comprometida aún, Peters afirma que el gobierno continúa ejerciendo un rol

esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la

generación de ingresos públicos vía impositiva, además de ser la única institución capaz de

realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar

responsabilización y rendición de cuentas. Por ello, tal vez sea aún demasiado pronto para

defender la gobernanza como la nueva forma de gobernar, y tal vez convendría defenderla,

simplemente, como filosofía complementaria que debe impulsar ciertos cambios de actitud en la

labor gubernamental y que junto con la intergubernamentalidad y el gobierno holístico oferta

aportes útiles a la acción de gobierno para el siglo XXI.

5.3. La organización del gobierno. Finalmente, también han existido cambios en la forma en

que el Gobierno central marca su estrategia y coordina sus políticas. Nuevamente, parece

que algunos Gobiernos abandonan el modelo funcional de estructuración, donde cada

departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente

de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros

o análogas. Y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un

modelo holístico. La verdad es que no se sabe muy bien a qué nos referimos cuando se habla

de gobierno holístico, porque puede referirse a mayor coordinación horizontal entre diferentes

áreas de políticas en el gobierno central, o a mayor coordinación vertical intergubernamental, o a

mayor coordinación en la prestación de servicios en el terreno. Normalmente, y ésta es la

opción de este texto, se refiere a la búsqueda de una mayor coordinación entre las áreas

de políticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su “visión de

túnel” y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinérgicas en el gobierno.

Podríamos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y

ministerios trabajar más allá de sus límites competenciales para alcanzar objetivos

comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La

coordinación puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando

21

contradicciones entre unidades de gobierno. Segundo, buscando una cooperación pero

manteniendo cada uno sus objetivos. Tercero, compartiendo objetivos, que es el verdadero

gobierno holístico. En términos ideales, el gobierno holístico implicaría trabajar por opciones en

la formulación de políticas y también en su implantación.

Las razones de proponer esta opción tienen que ver con el desarrollo de la administración

instrumental y las dificultades de coordinación crecientes en los gobiernos. Cientos de agencias

y organismos de misión única surgen y el gobierno pierde capacidad de coordinar y dirigir el

conjunto. A ello se añade la pérdida de control de los propios gobiernos sobre las opciones de

política, al perder información y capacidad de análisis con la mayor especialización y

tecnificación de las agencias. Las agencias se preocupan tan sólo de cumplir su contrato

programa y obvian preocuparse por las externalidades negativas o por los objetivos comunes de

gobierno. Al tiempo, se especializan tanto en su objetivo concreto que acaban formulando la

política del área correspondiente, al poseer toda la información relevante y los conocimientos

técnicos. Sin embargo, de los errores de las agencias la ciudadanía responsabiliza

especialmente al gobierno, no a los técnicos que en ellas trabajan. La suma de pérdida de

control e información y la imposibilidad de eludir responsabilidad política ha llevado a los

gobiernos a buscar soluciones. Sobre todo: el joining-up government o gobierno holísitico. Pero

nuevamente en la práctica nos encontramos con modalidades muy diversas de organización del

Gobierno, desde gobiernos fuertemente departamentalizados funcionalmente (como el español)

a gobiernos con algunas opciones de coordinación estratégica en torno a la oficina del primer

ministro (como el alemán), pasando por verdaderos gobiernos holísticos (como el británico o el

finlandés).

Todo este conjunto de datos nos puede proporcionar un marco de referencias, de cara a las

investigaciones específicas sobre aspectos concretos de las Administraciones y Gobiernos, que

se podría configurar de acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1). En el cuadro se puede

comprobar que se conectan lógicamente unos valores predominantes con unos roles

predominantes de gobierno, de manera que el gobierno holístico se conecta con valores de

eficacia, innovación y flexibilidad y el Gobierno tradicional vertical-funcional con valores de

imparcialidad y legalidad. Ciertamente, estas conexiones deberían explicarse más

detalladamente pero por razones de espacio simplemente se ofertan como aproximaciones

heurísticas que tratan de simplificar un sistema bastante complejo de interacciones y relaciones.

22

En todo caso, éste es simplemente un marco analítico, en la realidad de las Administraciones,

como ya hemos dicho, todo es más confuso.

Para finalizar con este tema, si se observa la primera fila del cuadro se comprobará que en ella

sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrático de organización con la

consiguiente separación de política y Administración, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se

corresponden esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que

podríamos llamar la democratización de la Administración y la búsqueda del “gobierno

receptivo, responsable y respetado” de que nos habla Jocelyne Bourgon con su “nueva” teoría

de la Administración Pública. Pues bien, el buen gobierno sería, entre otras cosas, el que

democratiza la Administración y es receptivo, responsable y catalizador de la energía cívica de

su sociedad. También es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestión, de la

eficacia y de la eficiencia, pero como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia

y no como fines en sí mismos.

Cuadro 1: Marco analítico

Administración:

Valores

predominantes

Administración:

instrumentos típicos

Rol predominante del

gobierno en la

definición e

implantación de

políticas

Gobierno:

instrumentos típicos

1. Imparcialidad-

legalidad

Servicio civil de

carrera centralizado y

garantista.

Tradicional vertical-

división funcional.

Consejo de Ministros.

2. Eficiencia y

economía

Privatizaciones,

subcontrataciones,

mercados internos.

Gobernanza sin

gobierno – hollow

State.

Concesiones,

partenariados, redes

sin jerarquía.

3. Flexibilidad-

eficacia-innovación

Agencias, gestión

estratégica, gestión

de la calidad.

Gobierno holístico. “Mirror oficial”, áreas

de resultados

estratégicos.

4. Transparencia-

rendición de cuentas-

participación

Leyes de acceso a

información,

presupuestos

Gobernanza

democrática-

Gobierno catalizador.

Redes en torno a

metas colectivas,

gobierno deliberativo.

23

participativos,

democratización en la

elaboración de

normas…

Fuente: elaboración propia.

1

Tema 2 El enfoque de las políticas públicas Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 2. AUTORA: Leticia Delgado Godoy ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario 1. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1.2. Lo público 1.2. Las políticas 1.3. El análisis 2. LA PREOCUPACIÓN POR LOS IMPACTOS DE LAS INTERVENCIONES PÚBLICAS 2.1. La gestión interna 2.2. La gestión de políticas públicas 3. LOS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 3.1. Políticas reglamentarias 3.2. Políticas distributivas 3.3. Políticas redistributivas 3.4. Políticas constitutivas 4. LOS SUBSISTEMAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 4.1. Quién: el sistema de actores 4.2. Qué: el sistema de actividad 4.3. Cuándo: el sistema del proceso 5. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS 5.1. La detección y la selección de cuestiones públicas: la agenda 5.2. La definición de los problemas públicos 6. LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 6.1. El análisis y el éxito de la acción pública 6.2. El racionalismo o la búsqueda de la mejor decisión 6.3. El incrementalismo o el arte de salir del paso 7. LA ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN 8. LA IMPLANTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 8.1. El descubrimiento de la implantación 8.2. Conceptualizar la implantación

2

8.3. La implantación como un proceso de arriba abajo 8.4. La implantación como un proceso de abajo arriba 9. LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 9.1. Los propósitos de la evaluación 9.2. Los criterios de la evaluación 9.3. Tipos de evaluación

3

1. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

El Análisis de Políticas Públicas (APP) es un enfoque de carácter aplicado que se ubica entre la

Ciencia Política y la Ciencia de la Administración. Para caracterizar este enfoque hay que reparar en

el significado de las palabras en que se expresa: lo público, las políticas y el análisis.

1.2. Lo público. Cualquier discusión acerca de las políticas públicas debe empezar por considerar

qué se considera “público”. El calificativo de “público” se refiere a la esfera o dominio de la vida que

no es privada ni individual, sino común, y que con frecuencia requiere regulación o intervención

gubernamental o social. En este sentido, cabe hacer varias consideraciones:

- El análisis de lo público requiere enfoques diferentes a los utilizados para analizar las

cuestiones pertenecientes al ámbito de lo privado.

- Lo público y lo privado no son esferas independientes, claramente separadas la una de la

otra, sino que entre ellas hay una relación de interdependencia.

- En relación a la demarcación entre lo público y lo privado no hay fórmulas para todo tiempo

y lugar.

- La demarcación entre lo público y lo privado es una decisión política de gran calado social.

1.2. Las políticas. El significado moderno de policy data de la segunda postguerra. El estado

democrático liberal moderno que toma forma en dicho período pretende definir su legitimidad en

términos de políticas: a través de las políticas públicas se amplía y se intensifica la intervención del

estado en la sociedad y en la economía. En este contexto, las políticas constituyen una expresión de

racionalidad política: tener una política en algún sector de actividad equivale a tener razones o

argumentos racionales que permitan comprender tanto un problema como una solución. Una política

pública es un marco de orientación para la acción gubernamental en un sector de la sociedad o en

un espacio geográfico. Las políticas públicas son conjuntos de objetivos, decisiones y acciones que

lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento dado los ciudadanos y

el propio gobierno consideran prioritarios.

4

A menudo se distingue entre políticas, planes y programas. Una política es una lista de metas o

propósitos en orden de prioridad. Un plan es un conjunto de objetivos medibles para alcanzar un

propósito. Un programa es un conjunto de acciones específicas para alcanzar un objetivo.

1.3. El análisis. A principios del siglo XX empezó a fraguar la idea de que los gobiernos podían,

desarrollando políticas públicas, solucionar los problemas de la población. En ese momento las

ciencias sociales comenzaron a establecer una nueva relación con la política y los gobiernos. A

partir de la década de los cincuenta del siglo XX, y sobre todo a principios de los sesenta, la

interrelación entre la sociología, la ciencia política, el management, e incluso las ciencias naturales

más implicadas en determinadas políticas, se hizo cada vez más fuerte. Y fue en Estados Unidos

donde empezó a surgir un campo unificado sobre el estudio de los problemas y las políticas

públicas. Así surgieron las ciencias de políticas, a partir de los trabajos de Lasswell y Lerner.

2. LA PREOCUPACIÓN POR LOS IMPACTOS DE LAS INTERVENCIONES PÚBLICAS

Al tiempo que se afianzaban las ciencias de políticas como disciplina en el mundo académico, en los

gobiernos y las administraciones públicas se ha ido consolidando la demanda de personas con

formación en APP. Pero, ¿qué aporta el APP, no al estudio de la acción pública, sino a los que

desempeñan su actividad profesional en el ámbito de lo público? ¿En qué contribuye el instrumental

del APP a mejorar la gestión pública? ¿Por qué es útil que un empleado público tenga una formación

básica en APP? La principal utilidad de la formación en APP para las personas implicadas en la

gestión pública es que trae a un primer plano la preocupación por los impactos de las intervenciones

públicas.

Para apreciar la utilidad del APP conviene considerar que la acción pública desarrollada por los

gobiernos y las administraciones presenta dos caras o facetas: la gestión interna y la gestión de

políticas públicas.

2.1. La gestión interna. Es la movilización que hace una autoridad pública de sus recursos para

producir realizaciones concretas, especificables e individualizables. Consiste en la transformación de

5

medios, recursos o inputs (recursos humanos, financieros, materiales, imagen de marca,

tecnologías, etc.) en productos, realizaciones o outputs (kilómetros de carretera, certificados

administrativos, niños escolarizados, etc.). En esta faceta el criterio importante es la eficiencia:

generar la mayor cantidad de productos empleando el mínimo de recursos. Y, en este ámbito, la

labor del sector público no se diferencia mucho de la realizada por las empresas privadas con ánimo

de lucro. De hecho, los gobiernos con frecuencia encargan la realización de esta parte del proceso a

una organización privada: la gran mayoría de los ayuntamientos españoles recurren a empresas

privadas para producir el servicio de “recogida domiciliaria de basuras”. En el ámbito de la gestión

interna puede resultar útil en ocasiones la adopción de mecanismos o fórmulas de gestión usuales

en el sector privado lucrativo.

2.2. La gestión de políticas públicas. Toda intervención pública concreta pretende engendrar una

alteración en el estado “natural” de las cosas en la sociedad. Así, las actuaciones de un gobierno en

materia de seguridad vial pretenden aumentar los niveles de seguridad vial, disminuyendo el número

de víctimas en los accidentes de tráfico, por ejemplo. La gestión de políticas públicas consiste en la

transformación de productos (el sistema del carnet por puntos) en impactos (la disminución del

número de muertos en accidentes de tráfico), y el criterio utilizado para valorarla es la eficacia: si la

actuación pública no ha ocasionado los impactos pretendidos o ha generado otros no deseados,

entonces es considerada ineficaz. Y este matiz diferencia radicalmente a las organizaciones públicas

de las privadas: las administraciones públicas, por mandato o por principio, son extrovertidas, se

legitiman por la persecución de finalidades externas.

En las rutinas del trabajo diario en las administraciones públicas con frecuencia se pierde vista la

segunda faceta de la acción pública. Y resulta útil tenerla presente porque la cuestión más crítica en

relación a las políticas públicas radica en que la relación entre los productos de la actividad y los

efectos o impactos de dichos productos en la sociedad no es directa, lineal o mecánica: puede que

se haya puesto en marcha un sistema de carnet por puntos y que no se produzca la esperada

disminución en el número de muertos en accidentes de tráfico. Y esta eventualidad puede deberse a

muchas razones: que se hayan producido cambios imprevistos en el entorno, que el diseño de la

acción pública no fuera adecuado para abordar la situación concreta de inseguridad, o que, teniendo

un diseño idóneo, aparecieran dificultades en el proceso de implantación.

6

3. LOS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas pueden ser clasificadas utilizando varios criterios. La tipología más conocida

fue elaborada por Lowi utilizando el criterio de la naturaleza de la coerción que las políticas

introducen entre el Estado y el sujeto: por una parte, la coerción se puede ejercer directa o

coactivamente sobre el sujeto (un policía de tráfico impone una multa al infractor), o de manera más

indirecta y suave (un policía de tráfico aconseja al infractor); por otra parte, la coerción puede

alcanzar al sujeto como tal, en su comportamiento, limitando su autonomía (un incremento en el

impuesto sobre la renta), o se ejerce por medio de una presión sobre su entorno (un recorte en el

gasto público del Estado). El cruce de ambos parámetros permite distinguir cuatro tipos de políticas

públicas: reglamentarias, distributivas, redistributivas y constitutivas.

3.1. Políticas reglamentarias. La coerción es directa, inmediata, y se ejerce directamente sobre el

comportamiento de los afectados. La acción pública consiste en dictar normas autoritarias que

afectan al comportamiento de los subordinados. El Estado obliga o prohíbe. La coerción es máxima.

Se limitan las libertades individuales de los afectados y sus intereses se transforman por decreto. Un

ejemplo de política reglamentaria es el código de circulación.

3.2. Políticas distributivas. La coerción es indirecta, lejana, y se ejerce directamente sobre el

comportamiento de los afectados. La acción pública consiste en que el poder público concede una

autorización a casos particulares especialmente designados. En consecuencia, el sujeto se siente

beneficiario de una acción pública que le concede un favor o privilegio. Un ejemplo de política

distributiva viene dado por los permisos para edificar, ya que suele estar prohibido edificar sin

autorización.

3.3. Políticas redistributivas. La coerción es directa, inmediata, y se ejerce sobre el entorno del

comportamiento de los afectados. La acción pública consiste en que el poder público dicta criterios

que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos concretos o a sujetos designados

especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. Un ejemplo de política redistributiva es la

7

seguridad social: el Estado dicta las condiciones para que las personas se puedan beneficiar de una

cobertura social.

3.4. Políticas constitutivas. La coerción es indirecta, lejana, y se ejerce sobre el entorno del

comportamiento de los afectados. La acción pública define las reglas sobre las normas o acerca del

poder. Un ejemplo de política constitutiva es la introducción de reformas institucionales o

administrativas en la constitución de un país. Otro ejemplo es la creación de un Ministerio de Medio

Ambiente: no afecta directamente a los ecologistas pero representa una manera de intervenir del

Estado en los asuntos medioambientales.

4. LOS SUBSISTEMAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Una política pública es un sistema de acción pública compuesto a su vez por tres subsistemas: el

sistema de actores, el sistema de actividad y el sistema del proceso. El análisis de cualquier política

pública debe empezar por formularse tres preguntas: ¿Quién? ¿Qué? ¿Cuándo?

4.1. Quién: el sistema de actores. La autoridad pública es el actor central de una política pública,

pero no el único. Puede, y suele, haber otros actores: unidades administrativas encargadas de

ejecutar las decisiones, sujetos que reaccionan a los productos o realizaciones de las políticas,

grupos de interés (sindicatos, patronal, colegios profesionales, asociaciones de familiares de

víctimas, organizaciones ecologistas, etc.), otras organizaciones públicas, etc. Las relaciones de

interdependencia entre estos actores estructuran un verdadero sistema que el analista debe

identificar (el mapa de actores implicados), ya que el éxito de la política pública en cuestión depende

de la calidad de las relaciones entre los distintos actores. Cualquiera de ellos puede movilizar

apoyos de distinto tipo para obstaculizar o favorecer el desarrollo de la misma.

En relación al sistema de actores conviene hacer varias consideraciones. En primer lugar, el elenco

de actores suele cambiar de una política sectorial a otra: por ejemplo, los sindicatos suelen tener un

papel destacado en la política económica, pero casi no se movilizan en la política medioambiental.

En segundo lugar, la composición del sistema de actores puede cambiar a lo largo del tiempo: por

8

ejemplo, la Comisión Europea puede exigir a las autoridades españolas la realización de controles

fronterizos más rigurosos, pero está ausente de la puesta en práctica de los mecanismos de control,

fase a la que las organizaciones internacionales de defensa de los derechos humanos suelen estar

más atentas. En tercer lugar, en contextos democráticos del sistema de actores forman parte tanto

actores formales y/o gubernamentales como sociales y/o no gubernamentales.

4.2. Qué: el sistema de actividad. La actividad de los actores da contenido a la política pública.

Para identificar el sistema de actividad en que se concreta cada política, el analista debe examinar

tanto lo que ocurre como lo que no ocurre. En primer lugar, se debe prestar atención tanto a los

actos, comportamientos y discursos visibles como a aquellas actividades invisibles cargadas de

sentido. En segundo lugar, debe repararse en la importancia de las no-decisiones: cuando los

valores dominantes, las reglas del juego, las relaciones de poder entre los grupos y los instrumentos

de fuerza, por separado o en conjunto, evitan que algunos agravios se conviertan en cuestiones que

merecen una decisión. En tercer lugar, conviene recordar que la actividad de un actor puede tener

carácter simbólico: las políticas simbólicas son aquellas cuya esencia consiste en no actuar, sino en

decir, hacer creer que se actúa o que las autoridades públicas se preocupan por actuar.

4.3. Cuándo: el sistema del proceso. Las políticas públicas en su desarrollo atraviesan varias

etapas que configuran un proceso de carácter cíclico. Conviene hacer varias precisiones al respecto.

En primer lugar, la noción de ciclo ayuda a analizar las políticas, pero la realidad de algunas de ellas

no se ajusta necesariamente al esquema que se identifica a continuación. En segundo lugar, las

fases del ciclo son interdependientes, por lo que el replanteamiento de cualquiera de ellas afecta a

las siguientes y, eventualmente, también a las anteriores. En tercer lugar, el ciclo se “cierra” con el

proceso de retroalimentación: la política pública no concluye con la evaluación de sus resultados,

sino que ésta puede dar lugar a una nueva definición del problema que originó el ciclo.

Las principales fases del ciclo de las políticas públicas son las siguientes:

1) Identificación y definición de un problema público. El gobierno advierte la existencia de

problemas u oportunidades y se plantea si debe actuar o no.

2) Formulación. Una vez que el gobierno ha decidido tomar en consideración el problema, se

establecen los objetivos y se estudian distintas opciones o alternativas para solucionarlo.

9

3) Adopción de una decisión. Una alternativa, o una combinación de ellas, es adoptada con el

apoyo de una mayoría parlamentaria, con el consenso de los directivos de una organización

pública o con una decisión judicial.

4) Implantación. Las unidades administrativas correspondientes movilizan recursos económicos

y humanos, sobre todo, para poner en práctica la política adoptada.

5) Evaluación. Las unidades de evaluación del gobierno determinan en qué medida se han

logrado los objetivos de la política pública en cuestión.

En el esquema del ciclo de las políticas hay dos zonas críticas o de fractura. La primera fractura se

localiza en la primera fase y se pone de manifiesto en la diferencia entre las cuestiones que

preocupan a la sociedad (agenda sistémica) y las cuestiones que preocupan a los poderes públicos

(agenda política, institucional o de gobierno). La segunda fractura se plantea entre la adopción de la

decisión y la implantación, y surge con la pregunta “¿Cómo hacemos realidad una decisión?”. Hasta

la adopción de la decisión se ha realizado sobre todo un ejercicio de carácter intelectual en el que se

ha dado gran valor a los deseos; a partir de la implantación ponemos a prueba los deseos. Esta

segunda fractura resulta de gran interés al menos por dos razones. En primer lugar, dado que las

funciones que se realizan a ambos lados de la fractura son diferentes, las personas, los perfiles, las

culturas y los lenguajes que se manejan a ambos lados son diferentes. En segundo lugar, debido a

los procesos de descentralización puestos en marcha en la mayor parte de las democracias

occidentales, muchas políticas públicas se formulan y deciden en un nivel de gobierno y

administración, pero son implantadas por otro nivel, por lo que a la fractura en el ciclo se suma la

fractura organizativa.

La atención prestada a las diferentes fases del ciclo no ha sido uniforme. En el pasado, en los inicios

del APP, se consideraba que lo único relevante para que las políticas tuvieran éxito eran las fases de

formulación y de adopción de la decisión. La preocupación por la elección de la mejor alternativa

soslayaba la importancia de la fase de identificación y definición de problemas (se creía que éstos

podían definirse objetivamente) y de la fase de implantación (se entendía que se trataba de mera

ejecución). En consecuencia, las herramientas analíticas más desarrolladas eran las dirigidas a

mejorar la fase de formulación, como las técnicas de análisis coste-beneficio. En la actualidad se

considera que todas las fases identificadas son relevantes: el éxito de la acción pública depende

10

tanto de cómo se aborden las tareas específicas de cada fase como de la congruencia del proceso

en general. Y en cada fase se precisa de herramientas analíticas diferentes.

5. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS

La primera fase del ciclo de las políticas públicas incluye en primer lugar, actividades de detección y

selección de cuestiones, y, en segundo lugar, actividades de definición de problemas.

5.1. La detección y la selección de cuestiones públicas: la agenda. En las sociedades

occidentales, suele emerger un gran número de cuestiones que proceden de distintos sectores de la

sociedad, que tienen que ver con situaciones y causas muy diferentes, que buscan la atención de los

gobiernos. Ahora bien, no todas las cuestiones que preocupan a la sociedad acaban generando la

formación de una política pública para solucionarlos. Para estudiar estos procesos se utiliza el

concepto de agenda.

Agenda sistémica. Está formada por el conjunto de cuestiones que los miembros de una

comunidad política perciben como merecedoras de atención pública y que, además, caen dentro del

ámbito competencial de la autoridad gubernamental a la que se dirigen. Son los problemas que

preocupan a la sociedad. Para identificar los temas que la componen se suele recurrir a encuestas y

barómetros de opinión pública. Por ejemplo, el Centro de Investigaciones Sociológicas suele realizar

un barómetro mensual en cuyo cuestionario se pregunta a los encuestados por los problemas más

importantes en este momento en España. Aunque los medios de comunicación tienen gran

influencia sobre las cuestiones que preocupan a la sociedad, sus contenidos no constituyen un

indicador fiable de este tipo de agenda. Las cuestiones que integran la agenda sistémica suelen

tener carácter abstracto, general o global.

Agenda política, institucional o de gobierno. Está formada por el conjunto de asuntos

explícitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores públicos. Son

las cuestiones que preocupan al gobierno. Para identificar los temas que la componen puede

recurrirse al análisis de tres facetas de la actividad gubernamental: el presupuesto de gastos de la

11

administración en cuestión, su producción normativa y el desarrollo de su organigrama. Las

cuestiones que integran la agenda política suelen ser más específicas, concretas o circunscritas.

La dinámica de ambas agendas difiere: la agenda de gobierno suele ser más estable en su

composición que la agenda sistémica. En líneas generales, la agenda de gobierno suele reflejar la

evolución de la agenda sistémica. Ahora bien, la entrada de una cuestión en la agenda de gobierno

no asegura que vaya a dar lugar a una política pública. Una vez llegadas a la agenda de gobierno,

muchas cuestiones desaparecen (disipación) o no reciben atención hasta que transcurre un cierto

período de tiempo (incubación). Estos fenómenos pueden ser debidos a varias causas: la cuestión

ha desaparecido de la agenda sistémica, ha disminuido el interés de las autoridades públicas en ella,

se carece de recursos para afrontarlo, la entrada de nuevos problemas más graves ha relegado la

cuestión a un segundo plano.

La manera en que se aborda la formación de la agenda de gobierno expresa la vitalidad o flojedad

de la vida pública en un sistema político (supranacional, nacional, regional o local) determinado.

Factores que influyen en el acceso a las agendas. El acceso a las agendas no es ni libre ni

neutro. Muchos factores influyen para que una preocupación se convierta en problema público:

podemos agruparlos en torno a tres ejes. En primer lugar, influyen variables asociadas con las

dinámicas del sistema político de que se trate: el estatus y el poder de representación; la tradición de

acción gubernamental en determinadas áreas; el comportamiento y los valores de los decisores

públicos; los medios de comunicación; los deseos de crecer de las administraciones públicas. En

segundo lugar, influyen variables relacionadas con la calidad y la magnitud del apoyo político y social

que movilice la cuestión: el tránsito de las cuestiones a la agenda política requiere de la intervención

de aquellos que pueden influir en su formación. Se les denomina agenda setters, “empresarios

políticos” o “guardianes de la agenda”: los partidos políticos, las organizaciones no

gubernamentales, los sindicatos, la patronal, los sectores influyentes del aparato burocrático, los

medios de comunicación, etc. pueden favorecer o impedir la transformación de una determinada

cuestión en problema público, por lo que controlan un recurso político decisivo. En tercer lugar,

algunas características de la cuestión propiamente dicha pueden favorecer el desarrollo del proceso.

La probabilidad de que una cuestión se convierta en problema público aumenta si se da una o varias

12

de las siguientes condiciones: que haya alcanzado proporciones de crisis; que haya posibilidad de

que se agrave en el futuro, que tenga características peculiares que lo diferencien de una

problemática más general; que provoque situaciones emotivas que atraigan la atención de los

medios de comunicación; que tenga que ver con la “legitimidad” o el “poder”; que conecten con

tendencias y valores de moda.

5.2. La definición de los problemas públicos. Los problemas públicos no son realidades objetivas,

tangibles y fácilmente identificables, sino construcciones sociales y políticas de la realidad. Que una

situación concreta se convierta en problema público no es algo que se base sólo y únicamente en

circunstancias objetivas. La elaboración de una situación no deseada como problema público

depende en gran medida de su conexión con los valores dominantes en ese momento en la

sociedad de que se trate.

Pongamos un ejemplo. En los últimos años diversos actores políticos y sociales (organizaciones de

mujeres de orientación feminista a través de o en paralelo a algunos partidos políticos y sindicatos)

han presionado para convertir en problema público el tema del maltrato a las mujeres en el ámbito

doméstico. Las situaciones objetivas de violencia doméstica existen desde hace mucho tiempo en

España; sin embargo, la construcción del maltrato doméstico a las mujeres como problema público

es un proceso muy reciente. Preguntémonos entonces: ¿qué es lo que ha cambiado más?, ¿la

secuencia que siguen los episodios concretos de violencia doméstica o los valores de la sociedad

española? Hace cincuenta años los episodios de violencia de género, aunque existían, pasaban

desapercibidos en el espacio público. Ello nos indica que una realidad objetiva puede ser objeto de

interpretaciones o definiciones diferentes, que estas interpretaciones pueden cambiar con el paso

del tiempo y que los valores constituyen el elemento central del proceso de transformación de una

cuestión en problema público.

Definir un problema significa que, una vez reconocido como tal e incluido en la agenda, el problema

es percibido por las distintas partes interesadas; es objeto de exploración, articulación e incluso

cuantificación; y, en algunos casos, pero no en todos, se da una definición oficial, o al menos

provisionalmente aceptada, acerca de sus posibles causas, componentes y consecuencias. A su

vez, la forma en que se defina un problema tiene un gran impacto sobre las fases posteriores del

13

ciclo. Recuérdese la máxima “quien define, decide”: aquel individuo o grupo que ofrezca la versión

del problema considerada adecuada por un mayor número de partes interesadas estará

condicionando la producción de alternativas para abordarlo y los criterios que se emplearán para

optar por una de ellas.

El proceso de definición y estructuración de problemas tiene una importancia capital tanto en

términos políticos como administrativos. Desde el punto de vista político, la relevancia del proceso se

relaciona con la existencia de distintos actores. Definir un problema implica percibirlo, y la

percepción es el proceso por el cual individuos o grupos asignan un significado específico a los

hechos o a cualquier otra forma de estímulo externo. Así, actores diferentes pueden percibir el

mismo estímulo de maneras diferentes. Y, si bien algunos de ellos tienen reconocido el derecho a

ofrecer su versión del problema como la oficial, ello no quiere decir que dicha versión vaya a ser

aceptada por otros actores, gubernamentales o no gubernamentales. Por lo tanto, definir problemas

significa en parte gestionar un proceso de alto contenido político en cuyo desarrollo influyen los

patrones de distribución del poder dentro de las organizaciones, entre las distintas organizaciones y

en la sociedad en general. En la gestión de este proceso conviene plantearse algunos interrogantes:

¿quién dice que es un problema y por qué?; ¿cuál es la probabilidad de que haya acuerdo acerca

del problema?; aquellos que están definiendo el problema, ¿tienen un ‘marco’ peculiar? ¿Hay

‘marcos’ alternativos? En resumidas cuentas, la principal dificultad política del proceso de definición

de problemas consiste en construir una definición aceptable que supere los escollos de la

problemática y pueda alcanzar de alguna manera consenso (viabilidad política).

El proceso de definición de problemas también presenta numerosas implicaciones relativas a las

capacidades organizativas del nivel de gobierno en el que se haya planteado el problema. En una

fase posterior del ciclo, se intentará poner en práctica la alternativa y opción seleccionada. Por lo

tanto, en la fase de definición hay que trabajar con una definición operativa que dé espacio y pie a

una intervención pública viable con los instrumentos y recursos a disposición del gobierno en

cuestión (viabilidad técnica). Antes de dar por buena una definición de trabajo habrá que preguntarse

si se trata de un problema ‘real’ en el sentido de que pueda ser tratado con los recursos de todo tipo

a disposición del gobierno en ese momento. Como ilustración, definir a nivel estatal el problema de

la inmigración como consecuencia del desequilibrio mundial entre países ricos y pobres puede

14

facilitar el consenso entre los actores involucrados pero no ofrece pistas al gobierno central para

diseñar una respuesta viable con las capacidades de que dispone.

Buena parte de las implicaciones son tanto políticas como administrativas, ya que dependiendo de

cómo se defina el problema las áreas funcionales que pueden verse implicadas en la puesta en

práctica de la solución elegida serán unas u otras. No es lo mismo definir el consumo de

estupefacientes como un problema de inseguridad ciudadana o como un problema de marginación

social: en el primer caso, la solución se canalizaría a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad

del estado, que operan a nivel nacional; en el segundo caso, la solución se articularía a través de

asistentes sociales, que suelen desempeñar su labor a escala subnacional.

La definición y estructuración de los problemas públicos plantea numerosas dificultades de análisis

porque los problemas públicos son enrevesados, retorcidos, inéditos: no tienen una formulación

definitiva; no suele haber criterios que establezcan cuando se ha llegado a la solución; la solución no

es nunca verdadera o falsa, sino buena o mala, y carece, además, de una prueba inmediata y

resolutoria. Son problemas cuya complejidad e irresolubilidad aumenta a medida que se profundiza

la intervención estatal y la sociedad acostumbra a considerar que la única manera de abordarlos es

por la vía estatal.

6. LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la opción de no

actuar sobre él, comienza la fase de formulación de políticas, que tiene que ver con el desarrollo de

cursos de acción (alternativas, propuestas, opciones) aceptables y pertinentes para enfrentarse a los

problemas públicos. Esta fase incluye las siguientes actividades: 1) el establecimiento de metas y

objetivos a alcanzar; 2) la detección y generación de alternativas que permitan alcanzar los

objetivos; 3) la valoración y comparación de las alternativas; 4) la selección de una opción o

combinación de ellas. La fase de formulación es una tarea exclusivamente de actores públicos: en

ella pueden intervenir ejecutivos y parlamentos de uno o varios niveles de gobierno, grupos de

15

interés, etc., pero la responsabilidad sobre la decisión final y el diseño de la política queda en manos

del gobierno.

6.1. El análisis y el éxito de la acción pública. Hasta hace muy poco tiempo se pensaba que los

problemas públicos eran objetivos, que eran claramente identificables, que existían y ya está. Se

pensaba que la principal dificultad del proceso tenía que ver con adoptar la mejor decisión en

relación a la manera de abordar el problema, con escoger la mejor alternativa. El APP se

circunscribía casi únicamente a la fase de formulación (de forma implícita se excluían del ámbito del

enfoque las restantes fases del proceso) y la meta del análisis era elegir entre distintas alternativas

de políticas públicas aquellas que maximizaran o lograran un conjunto de metas bajo ciertas

restricciones y condiciones.

Hay dos posiciones extremas respecto al papel que puede o debe jugar el análisis en la formulación

de las políticas: el racionalismo y el incrementalismo. El racionalismo tiene una orientación

predominantemente prescriptiva, es decir, nos dice cómo debemos abordar la fase de formulación

de políticas, y concede al análisis un papel muy relevante en dicho proceso. El incrementalismo, por

el contrario, surge como una aproximación descriptiva, ya que se construye a partir de la

observación del comportamiento cotidiano de los decisores públicos, y concluye que es la

interacción política, y no el análisis, lo que más influye en el proceso de formulación de las políticas.

6.2. El racionalismo o la búsqueda de la mejor decisión. En la construcción del ideal de

formulación de políticas que es el modelo racional puro de adopción de decisiones influyen sobre

todo dos ideas: por una parte, la racionalidad económica tal y como se desarrolló en la teoría

económica; y, por otra, la racionalidad burocrática tal y como fue formulada por las teorías

sociológicas de la organización y de la sociedad industrial. El modelo racional puro de adopción de

decisiones guarda una estrecha relación con el modelo de burocracia construido por Weber.

El modelo racional puro de adopción de decisiones ha sido objeto de varias interpretaciones: la más

conocida y completa de ellas corresponde a Simon, que parte de la idea de que una decisión es una

elección entre alternativas. Así, una elección racional implica seleccionar alternativas tendentes al

logro de las metas u objetivos de una organización. Elegir racionalmente es seleccionar aquella

16

alternativa que maximiza los valores del decisor después de haber llevado a cabo un análisis

exhaustivo de las distintas alternativas y de las consecuencias de cada una de ellas. Elegir

racionalmente es adoptar la mejor decisión.

En este modelo una decisión racional es la consecuencia de un proceso que se compone de varios

pasos interdependientes y acumulativos. A medida que se van sucediendo estas fases va mejorando

el proceso por la acumulación de conocimiento y tecnología: a) definir los objetivos; b) seleccionar

alternativas; c) comparación de las opciones.

Dado que el modelo racional puro es una especie de tipo ideal imposible de alcanzar en la realidad,

Simon concluyó que el decisor público opera en un ámbito de racionalidad limitada en el que se

busca lo satisfactorio o lo suficientemente bueno más que lo mejor, en el que se intenta satisfacer

más que maximizar. Son muchos los elementos que limitan la racionalidad: algunas limitaciones son

de carácter psicológico; otras, en cambio, vienen impuestas por la organización; también surgen

algunos obstáculos derivados de la diferencia de valores; además, ser absolutamente racional

requeriría una inversión muy alta en recursos humanos, tecnológicos, económicos, etc. Y, lo que es

más importante, el decisor público no decide en el vacío, la elección individual tiene lugar en un

entorno de “elementos dados”, premisas que son aceptadas por el sujeto como base de su elección.

La influencia del racionalismo se tradujo en el desarrollo y perfeccionamiento de técnicas que

permitieran hacer más racional el proceso de formulación de políticas públicas. Las decisiones

públicas podían ser programadas de la misma manera que se podía programar la construcción de un

submarino.

6.3. El incrementalismo o el arte de salir del paso. Una de las réplicas más contundentes al

modelo racional fue ofrecida por Lindblom. No le preocupa cómo tomaría decisiones alguien

absolutamente racional, sino cómo adoptan decisiones los directivos públicos de carne y hueso, de

ahí que su aproximación al proceso sea básicamente descriptiva. Lindblom no se opone al análisis

como tal, pero, después de haber observado empíricamente el comportamiento de los decisores

públicos, sostiene que las técnicas analíticas racionales no pueden suplantar la necesidad de

consenso y acuerdo político.

17

Según Lindblom, los decisores públicos no siguen el modelo racional de elaboración de políticas,

sino el método de las “comparaciones sucesivas y limitadas”: a partir de una situación dada, las

políticas van cambiando de manera incremental. Proceder así simplifica bastante el análisis. En

primer lugar, se reduce el número de opciones a estudiar, ya que se contemplan sólo aquéllas que

difieren poco de las políticas que se llevan a cabo actualmente, y, además, el análisis se centra sólo

en aquellos aspectos en que la alternativa identificada difiere de la que ya se conoce. En segundo

lugar, se reduce el abanico de consecuencias que se valoran, ya que sólo se incluyen en el análisis

aquellas consecuencias que difieren del estado actual de las cosas. En tercer lugar, al restringirse el

ámbito del análisis, se ignoran los valores que plasman las alternativas y las consecuencias que no

son objeto de valoración.

En este modelo se reduce o elimina la necesidad de teorías previas: adoptar una decisión acerca de

una política no es una decisión inédita, completamente nueva, sino que forma parte de una larga

historia de decisiones y, por lo tanto, ya se dispone de cierta información acerca de los éxitos y los

fracasos que hubieran podido producirse. Cualquier decisión acerca de las políticas cuenta con

precedentes más o menos similares a la decisión que ahora se plantea, lo que permite anticipar

razonablemente las consecuencias de las alternativas estudiadas y reducir el margen de

incertidumbre del proceso decisorio.

Decidir de esta manera, utilizando el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas, es poner

en práctica el arte de “salir del paso” (muddling through). Las políticas se van ajustando

gradualmente, paso a paso, a las metas de la sociedad y a los objetivos del gobierno.

En este contexto el análisis es partisano, se convierte en un instrumento de control de los demás en

la interacción política, es un instrumento de persuasión. Pero no es el elemento más importante en el

proceso de adopción de decisiones. En las democracias pluralistas y poliárquicas la necesidad de

llegar a un consenso o acuerdo entre los distintos actores con intereses en un problema es más

perentorio que la realización de un análisis desde coordinadas estrictamente racionales. En

resumidas cuentas, la interacción política tiene más peso que el análisis en el proceso de

elaboración de las políticas públicas.

18

7. LA ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN

Una vez concluida la fase de formulación, vendría la fase adopción de la decisión. Esta fase está

exclusivamente en manos de uno o varios decisores públicos: para que una política sea considerada

pública ésta debe haber sido generada por medios gubernamentales, debe emanar de una autoridad

públicas. Otras fases del ciclo de las políticas públicas (la implantación por ejemplo) pueden quedar

parcialmente en manos de actores, individuos u organizaciones que no están investidos de autoridad

pública: no es caso de la fase de adopción de la decisión.

Respecto a esta fase conviene hacer, al menos, tres consideraciones. En primer lugar, a efectos de

análisis las “no-decisiones” pueden equipararse a las decisiones, dado que generan impactos. En

segundo lugar, cabe señalar que las políticas públicas no son producto de una sola decisión, sino de

muchas decisiones, tomadas por muchos decisores, a lo largo de todo el ciclo: cuando se definió el

problema ya se empezó a decidir, se establecieron algunos de los términos en los que tendría lugar

la elección posterior; la promulgación de una norma legal por cualquier autoridad pública es siempre

modificada de alguna manera por decisiones posteriores a la considerada crucial. En tercer lugar, la

alternativa en que se plasme la decisión no tiene por qué ser una de las analizadas previamente en

la fase de formulación; o, habiendo estado entre las analizadas anteriormente, puede que no haya

sido preseleccionada como una de las mejores por las técnicas utilizadas para la valoración y

comparación de las distintas opciones. El decisor público opera en un contexto poblado de

restricciones y oportunidades que pueden no haber sido objeto de análisis previo.

8. LA IMPLANTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

8.1. El descubrimiento de la implantación. La implantación como una fase relativamente

independiente en el proceso de las políticas públicas no cobra importancia hasta mediados de la

década de los setenta del siglo XX. La publicación en 1973 del libro de Pressman y Wildavsky

19

titulado Implementation puso de manifiesto que el proceso de las políticas estaba formado por algo

más que la adopción de decisiones y la preparación previa de éstas.

La aparición de este volumen fue un intento de explicar el fracaso de la acción de los gobiernos. En

Estados Unidos en la década de los sesenta se habían puesto en marcha políticas en las que se

habían depositado grandes esperanzas en relación a la solución de los problemas sociales más

acuciantes. Buena parte de estas políticas no sólo eran intachables desde el punto de vista de su

formulación, sino que, además, su diseño había sido producto de la colaboración entre la academia

y el gobierno, y, a pesar de ello, habían fracasado. La sensación de desencanto invadió a gobiernos

y a académicos: entre la decisión y la evaluación había algún proceso cuya importancia había sido

obviada hasta entonces.

Con el libro de Pressman y Wildavsky también se puso al descubierto la fractura, en principio de

carácter conceptual, entre la decisión y la implantación: ¿por qué es más fácil identificar soluciones

adecuadas a los problemas que emprender acciones adecuadas para resolverlos en el día a día?

Para mitigar los efectos de esta fractura se recomienda que en la práctica gubernamental se

consideren la formulación/decisión y la implantación como fases interdependientes: por una parte,

cuando se estudian las distintas opciones de solución a un problema hay que pensar ya en la puesta

en marcha de éstas; por otra, en la puesta en marcha de las políticas afloran con frecuencia

cuestiones que no han sido resueltas en fases anteriores por la necesidad de conseguir el acuerdo

entre los diferentes actores implicados.

8.2. Conceptualizar la implantación. Para Pressman y Wildavsky una política pública es una

cadena causal entre las condiciones iniciales y las consecuencias futuras. La implantación liga las

condiciones iniciales con las consecuencias futuras, es el proceso que establece y realiza la

conexión causal, con lo que empezó a quedar clara la distinción entre una política (su diseño) y el

acto de implantarla.

La implantación es, desde el punto de vista empírico, la secuencia programada de acciones, de la

que forman parte muchos actores y muchas operaciones, dirigida a producir con unos medios

específicos los resultados esperados. Es un proceso de gran complejidad porque: por una parte,

20

interviene una multitud de actores, cada uno de los cuales tiene sus propias perspectivas, actitudes

e intereses, y cuyo grado de compromiso con los objetivos del proceso puede variar; por otra, hay

una multitud de puntos de decisión (cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el

programa siga adelante) y de puntos muertos (cada vez que se requiere que un actor por separado

dé su aprobación).

Así las cosas, el retraso de un programa es función del número de puntos de decisión, del número

de participantes independientes en las decisiones, de la dirección intensidad de las preferencias de

cada uno de ellos respecto al programa, y de la magnitud de los recursos que están dispuestos a

invertir para participar en las decisiones. Por lo tanto, cuanto mayor sea el número de actores

participantes, menor será la posibilidad de alcanzar unos resultados óptimos.

La fase de implantación ha sido conceptualizada adoptando varias perspectivas. La más familiar la

equipara a un proceso descendente, de arriba abajo (top-down); estudios posteriores ponen de

relieve la importancia de concebirla también como un proceso ascendente, de abajo arriba (bottom-

up).

8.3. La implantación como un proceso de arriba abajo. La visión más familiar y tradicional del

proceso de la política consiste en que una vez adoptada la decisión, ésta es ejecutada por las

unidades administrativas correspondientes. Esta imagen está fuertemente relacionada con otras dos

ideas: la dicotomía entre política y administración (la esfera política decide y la esfera administrativa

ejecuta las decisiones previamente adoptadas por la primera) y el modelo de racionalidad absoluta

(el factor crítico para el éxito de las políticas es la calidad de la decisión).

La visión de la implantación como un proceso descendente llevó a programar al máximo el desarrollo

de las políticas, a planificar la realización de todas y cada una de las tareas necesarias para

ejecutarlas. Se pone énfasis en los mecanismos de dirección y control, en la comunicación y en la

coordinación, en el poder de los decisores para obtener la conformidad de los subordinados

(supervisión e incentivos). El proceso de las políticas se desarrolla a lo largo de la línea jerárquica: la

información fluye desde los escalones superiores a los inferiores predominantemente en forma de

órdenes.

21

La visión descendente del proceso de las políticas empezó a hacer aguas a mediados de los años

setenta en Estados Unidos por el fracaso del presupuesto por programas. Se empezó a tomar

conciencia de que buena parte de las actividades que se llevan a cabo en la esfera administrativa

completan y cambian el diseño de las políticas. La implantación, por lo tanto, no es sólo ejecución,

sino que tiene, además, un fuerte contenido político.

8.4. La implantación como un proceso de abajo arriba. Este enfoque surge como alternativa al

anterior, y concibe la implantación como un proceso que también presenta una trayectoria

ascendente. Se desplaza el énfasis hacia el punto de prestación del servicio: lo que ocurre cuando la

agencia encargada de prestar un determinado servicio es determinante para el éxito o el fracaso de

la política pública. Adquieren protagonismo los “burócratas de calle” o “burócratas de ventanilla”: los

maestros, los médicos, los asistentes sociales tienen oportunidades y responsabilidades de control

respecto a la prestación del servicio, y su motivación es crucial.

Las decisiones tomadas en la cumbre de la organización pública no suelen comprender todas las

situaciones que pueden darse en la práctica al aplicar una política en contextos diferentes, por lo que

en el día a día los implantadores se ven obligados a modificar o completar el contenido de esas

decisiones iniciales. Implantar una política requiere necesariamente un alto margen de

discrecionalidad. El contexto local constituye otra de las variables independientes del éxito de la

política.

9. LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Desde el punto de vista racional resulta lógico pensar que después de la implantación deben

valorarse los efectos que la política ha producido, pero la práctica de la evaluación no está tan

extendida entre los gobiernos como sería deseable. La valoración de las repercusiones de los

programas cierra el ciclo de las políticas, ya que puede retroalimentar el proceso en cualquiera de

sus fases.

22

Los estudios de evaluación tuvieron un gran desarrollo en Estados Unidos durante la década de los

setenta del siglo XX. Ese desarrollo respondía a una preocupación por determinar los efectos de

algunos programas sociales cuya eficacia era objeto de fuerte controversia política. La evaluación

emergió entonces como un instrumento de utilidad tanto para los defensores como para los

detractores de dichos programas.

La evaluación de programas se define como la aplicación sistemática de procedimientos y técnicas

de investigación social para valorar la conceptualización y diseño, la implantación y la utilidad de los

programas de intervención social.

9.1. Los propósitos de la evaluación. El principal cometido de la evaluación es producir

información de utilidad para quienes han de adoptar alguna decisión respecto al programa evaluado.

Sin embargo, la evaluación se desarrolla en un contexto político, compuesto por múltiples actores

con intereses también diversos en el resultado de la evaluación. Tomando en consideración el

carácter político de la evaluación, su realización también podría responder a cualquiera de las

siguientes motivaciones: 1) justificar una posición previamente adoptada; y, 2) posponer una

decisión.

9.2. Los criterios de la evaluación. En un principio se utilizaban únicamente los objetivos de un

programa como criterio de evaluación, pero presentan algunas dificultades: los objetivos no siempre

pueden ser claramente identificados; los programas pueden ocasionar efectos distintos a los

esperados pero de importancia igual o equivalente; los responsables políticos y los gestores suelen

diferir en su apreciación de los objetivos; los objetivos de los programas varían en función del

entorno en el que se aplican. Dadas estas dificultades, en ocasiones se valora la bondad de un

programa en función de criterios establecidos con ocasión de la evaluación y no en función de sus

propios objetivos. Los principales objetivos de los programas públicos son el crecimiento económico

y la distribución de la riqueza. También pueden seleccionarse los criterios de evaluación a partir del

conocimiento de los intereses de todos los actores involucrados en un programa, lo que daría lugar a

una evaluación pluralista.

23

9.3. Tipos de evaluación. Para distinguir entre tipos de evaluación pueden utilizarse varios criterios:

por fases, por el propósito específico que la motiva, por la naturaleza del estudio, por la relación de

los evaluadores con el organismo que encarga la evaluación.

Por fases. 1) De la conceptualización y diseño de los programas: tiene como propósito generar

información acerca del problema que motiva la existencia del programa, acerca de la formulación y

diseño del programa y de la racionalidad intrínseca de éste (¿responde el diseño a los objetivos?). 2)

De la implantación de los programas: consiste básicamente en indagar acerca de la cobertura del

programa (¿está alcanzando el programa a la población a la que se dirige?) y/o de la forma en que

el programa de administra. 3) De la eficacia o impacto de los programas: su finalidad es ver en qué

medida se han conseguido los objetivos que motivaron la existencia del programa; habrá que

demostrar en qué medida los cambios que han tenido lugar son o no consecuencia del programa o

de otros factores ajenos a éste. 4) De la eficiencia del programa: se valora el impacto del programa

en función de su coste.

Por el propósito específico que motiva la realización de la evaluación. 1) Formativa: se genera

información sobre la marcha de un programa durante el desarrollo de éste para ponerla a disposición

de sus responsables y que éstos realicen las modificaciones que crean oportunas. 2) Conclusiva o

de resultados: el propósito es hacer una valoración global sobre los resultados del programa y su

utilidad.

Por la naturaleza del estudio. 1) Descriptiva: se pretende obtener parámetros cuantitativos acerca

de los individuos o las organizaciones que participan en un programa para ofrecer una especie de

“fotografía” del programa. 2) Analítica: el propósito es construir modelos teóricos para responder a

cuestiones de causa-efecto.

Por la relación del evaluador con el organismo que encarga la evaluación. 1) Interna: es

realizada por personal del programa, y tiene la ventaja de que se obtiene un alto conocimiento de la

realidad del programa, pero el inconveniente de la posible falta de objetividad. 2) Externa: es

realizada por personal ajeno a la organización responsable del programa; la independencia y

24

objetividad del evaluador son mayores que en el caso anterior, pero existe el riesgo de no tener un

conocimiento completo del programa.

1

Tema 3

La legitimidad de la Administración Pública: legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento. La Administración democrática y la participación de los ciudadanos.

Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright

©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional

TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración

General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 3.

AUTOR: Escuela de Administración Regional

ISBN: 978-84-7788-550-4

DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario

1. LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL Y LEGITIMIDAD POR RENDIMIENTO.

1.1. Introducción

1.2. Legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento

1.3. Niveles de gobierno, políticas públicas y legitimidad

1.4. La crisis de legitimidad en las Administraciones Públicas

2. LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS

2.1. Ciudadanía democrática y Administración Pública

2.2. El fomento de la participación en la Administración Pública

2.3. Descripción de algunas medidas de participación ciudadana desarrolladas por algunas Administraciones Públicas

2

1. LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LEGITIMIDAD

INSTITUCIONAL Y LEGITIMIDAD POR RENDIMIENTO.

1.1. Introducción

La legitimidad es la capacidad de un poder para obtener la obediencia sin necesidad de recurrir a

la coacción que supone la amenaza de la fuerza. Un modelo de Estado es legítimo si existe un

consenso entre los miembros de su comunidad política para aceptar su autoridad.

El poder político concebido por su ciudadanía como legítimo tiende a ser obedecido. En caso de

quiebra de la legitimidad también quebrará todo el sistema de dominación.

La legitimidad posee dos vertientes. Por una parte, la legitimidad es de origen, en el acceso al

poder. En segundo lugar, la legitimidad también se produce en el ejercicio de ese poder, en el

cumplimiento de los requisitos de actividad que los administrados consideran adecuados.

La Administración Pública se legitima por origen en el sistema político, que le confiere una

legitimidad de carácter institucional. Por otra parte, se legitima por la generación de bienes y

servicios, que son rendimientos en el ejercicio de su actividad.

1.2. Legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento.

1.2.1. Concepto de legitimidad institucional y por rendimiento.

La legitimidad se remite a los valores de aquellos que han de percibirla, en este caso los

ciudadanos. Por tanto, la Administración será legítima si el sistema de valores socialmente

aceptado la considera como tal.

La legitimidad institucional hace referencia a la valoración ciudadana de la Administración por

sus características institucionales en el marco de un Estado social y democrático de derecho en

evolución. En función del comportamiento de la Administración en relación con los ciudadanos y

del comportamiento en general de los poderes públicos, la legitimidad institucional quedará

reforzada o debilitada.

3

La legitimidad por rendimiento se refiere a la aceptación social de la Administración por su oferta

de políticas, servicios y bienes públicos, respondiendo su actividad a unos criterios de valoración

socialmente aceptados.

1.2.2. Valores que afectan a la legitimidad institucional

Para analizar el grado de legitimidad institucional de la Administración Pública es necesario

observar bajo qué sistema de valores se va a percibir dicha legitimidad. Si se toman los

principios constitucionales observamos que la Administración ha de ajustarse a los valores

propios de un Estado social y democrático de derecho.

Los valores del Estado de derecho nos llevan directamente al principio de legalidad reconocido

en el artículo 9.1 de la Constitución y, en el caso concreto de la Administración Pública al artículo

103. Además del sometimiento pleno a la ley y al derecho, el principio de legalidad hace

referencia a la igualdad de los españoles ante la ley y la no discriminación, la interdicción de la

arbitrariedad de los poderes públicos y a la objetividad en el ejercicio de las funciones

administrativas. Todas estas exigencias constitucionales, además de vincular a las

Administraciones Públicas desde un punto de vista jurídico, enlazan con los valores que van a

percibir más o menos legitimidad institucional entre la ciudadanía. Las Administraciones cuando

cumplen el mandato constitucional del principio de legalidad ya están sumando a favor de su

legitimidad ciudadana. Los valores constitucionales coinciden con los de la ciudadanía, primero,

porque ha sido esta ciudadanía la que ha aprobado la Constitución en un referéndum, pero,

además, porque son los valores socialmente aceptados en general, por los españoles.

El principio de legalidad lleva, además, la necesidad de un referente ético, que lleva a la

búsqueda de la transparencia, la honestidad, la lucha contra el fraude y la corrupción. La

legitimidad de la Administración dependerá también, en buena medida, de su actitud ética.

También ligado a la ética aparece el principio de la responsabilidad. La idea de responsabilidad

hace referencia a la competencia administrativa, a la ética profesional, a la rendición de cuentas,

a la orientación a las demandas ciudadanas. La responsabilidad o irresponsabilidad de la

Administración en el ejercicio de su actividad afecta a su imagen institucional entre los

ciudadanos.

En lo referente al Estado social, constitucionalmente se reafirma el valor superior de la igualdad,

reconocido como igualdad formal ante la ley en el artículo 14 de nuestra norma fundamental y,

como igualdad efectiva en el artículo 9.2. Este valor superior de nuestra Constitución y, por tanto,

4

de nuestro ordenamiento jurídico es uno de los valores también socialmente aceptados y, a

través de los cuales, se va a valorar la legitimidad de la Administración. Sin embargo, cada

sociedad posee una perspectiva propia de la igualdad.

Finalmente, en la referencia al Estado democrático observamos que institucionalmente la

Administración se ve afectada por las tensiones y evolución de la democracia, es decir, las

demandas de participación de la ciudadanía, la apatía de una parte de los colectivos sociales, la

aparición de nuevos mecanismos de participación social y los cambios habidos en las formas de

actividad pública. Todas estas nuevas tendencias afectan a la Administración que, no olvidemos,

constitucionalmente está obligada a dar participación a los ciudadanos y sus colectivos en los

procedimientos y actos administrativos, tal como establece el artículo 105.

1.2.3. Valores que afectan a la legitimidad por rendimiento

La legitimidad por rendimiento requiere identificar unos criterios de valoración socialmente

aceptados. En este tipo de legitimidad son posibles unos criterios de evaluación válidos para otro

tipo de organizaciones, a diferencia de la legitimidad institucional. Así se comparten los valores

de la eficacia, es decir, el cumplimiento de objetivos; la eficiencia, el cumplimiento de objetivos

con una maximización de los recursos disponibles y la calidad, satisfaciendo las expectativas de

los usuarios. Sin embargo, a diferencia de las organizaciones privadas, las Administraciones han

de tener en cuenta en sus rendimientos el principio de equidad, es decir, el reparto social de los

costes y beneficios de cada política o servicio público.

La prioridad de los valores en los rendimientos es diferente en las organizaciones públicas y

privadas. Así, en las organizaciones privadas la prioridad sería eficiencia, eficacia y calidad. Sin

embargo, en las organizaciones públicas el orden de prioridades sería equidad, calidad, eficacia

y, por último, eficiencia.

1.2.4. Importancia de cada tipo de legitimidad en la Administración Pública

Es difícil analizar cuál de las legitimidades es más importante para la Administración Pública. Se

afirma que en el sector privado la legitimidad principal es la de los rendimientos, mientras que en

las Administraciones Públicas la situación suele ser la inversa.

En general, el comportamiento del consumidor en el mercado consiste en la compra de los

productos o servicios a un precio cierto y la valoración de la empresa se basa en la valoración

del producto en relación con sus propias expectativas. La legitimidad institucional correspondería

5

a la imagen de marca de la empresa. Por tanto, la mayor parte de la legitimidad del sector

privado es legitimidad por rendimiento.

Sin embargo, en la Administración pública no se dispone de un precio cierto, ya que muchos

servicios se proporcionan gratuitamente o a precios inferiores al coste de producción. En

ocasiones el beneficiario del servicio no es el mismo que quien sufraga el servicio. El consumo

de un servicio no ofrece por sí mismo una legitimidad.

Por este motivo, la legitimidad por rendimiento no es tan tangible en la Administración como en

las organizaciones privadas. De este modo, la legitimidad institucional es una legitimidad más

fiable y tangible que la legitimidad por rendimiento.

La legitimidad institucional en la Administración Pública es mayor que la de rendimiento. Desde

el punto de vista de los ciudadanos, la eficacia del rendimiento se atribuye a las empresas,

presuponiendo la ineficacia de la Administración. Sin embargo, la fuerza de la legitimidad

institucional es la que aporta un valor añadido a la Administración frente al mercado. La

preocupación social de la Administración cuando aporta determinados servicios públicos cuya

provisión no existe en el mercado le otorga legitimidad.

Sin embargo, es necesario matizar que la dinámica entre legitimidad institucional y por

rendimiento varía dependiendo del tipo de organización pública analizada, del tipo de política

pública implementada y del tipo de servicio público provisto.

1.3. Niveles de gobierno, políticas públicas y legitimidad.

1.3.1. Diferencias en la legitimidad según los niveles territoriales de gobierno y el tipo de

unidades públicas.

La legitimidad varía según el nivel territorial de gobierno y, por tanto, afecta a la Administración

de cada uno de esos niveles territoriales. En general, la legitimidad aumenta ante la visibilidad.

Aquellas políticas más visibles son más valoradas. Por el contrario, se desconfía de las políticas

y servicios que no se ven. Desde este punto de vista, las Administraciones más próximas al

ciudadano contarían con una mayor posibilidad de legitimación. Por el contrario, aumentarían los

problemas de legitimidad a medida que ascendemos en el nivel de gobierno.

6

Por tanto, los niveles de gobierno sub-nacionales tienen más facilidad para ganar legitimidad por

la implantación de políticas visibles, incluso iniciadas o financiadas desde otros niveles de

gobierno superiores.

Sin embargo, en los niveles superiores de gobierno el tipo de legitimidad cambia. Su función no

consiste tanto en la provisión de servicios tangibles, sino en la defensa de intereses generales o

en el reparto de recursos financieros de forma equitativa. Se observa que a medida que el nivel

de gobierno es superior territorialmente, aumenta la legitimidad institucional. Por el contrario,

cuanto más próximo es el nivel de gobierno al ciudadano, más peso tiene la legitimidad por

rendimiento.

Del mismo modo, existen diferencias en la legitimación de las unidades generales y las que

poseen una especialización y un propósito bien definido. Los organismos públicos y las agencias

con misiones bien definidas, poseen una mayor facilidad para la legitimación por rendimiento.

Las unidades de carácter interdepartamental o de contenido general no tienen la posibilidad de

legitimarse por el rendimiento, centrándose en la legitimación institucional.

1.3.2. Diferencias en la legitimidad según el tipo de políticas públicas.

Los costes y beneficios de las políticas públicas afectan al tipo de legitimidad de las

Administraciones Públicas. Así, las políticas distributivas poseen unos costes muy dispersos y

unos beneficios muy dispersos. El grado de individualización de estas políticas dificulta la

identificación de los colectivos. No existe, por tanto una imagen social de juego de vencedores y

perdedores. Tienen una gran visibilidad social. Son desarrolladas por unidades administrativas

con objetivos claros. Aportan una buena legitimidad por rendimiento.

Las políticas regulatorias consisten en la aplicación de normas generales que pueden beneficiar

a unos grupos sociales en contra de otros, aunque por lo general las decisiones se reparten de

forma idéntica entre todos los individuos sujetos a la ordenación. Según el grado de controversia

que conlleven, será mayor la necesidad de legitimidad institucional. Esta legitimidad institucional

se consigue, en este tipo de políticas, con el marco más pluralista posible en la elaboración de la

regulación y la participación de los colectivos sociales implicados.

Las políticas redistributivas transfieren recursos entre grandes grupos sociales, generando

conflictos. Por este motivo es importante la legitimidad institucional. Por el hecho de que los

beneficios se vayan a percibir individualmente, también es importante la legitimidad por

rendimiento.

7

1.4. La crisis de legitimidad en las Administraciones Públicas.

1.4.1. Relaciones entre la legitimidad de la Administración y la legitimidad del sistema

político

Para que exista una legitimidad por parte de la Administración tiene que existir una legitimidad

del sistema político legítimo. Los sistemas políticos ilegítimos no pueden contar con una

administración legítima.

Pero un sistema político legítimo por sí solo no hace que una Administración sea legítima. Se

trata de una condición necesaria pero no suficiente. Pueden producirse pérdidas de legitimidad si

el funcionamiento administrativo es negativo, no cumpliendo con sus rendimientos. Este mal

funcionamiento continuado podría suponer una erosión, a largo plazo, del sistema político.

Por el contrario, una pérdida de legitimidad institucional no puede compensarse exclusivamente

con mejoras en la legitimidad por rendimientos.

1.4.2. La crisis de legitimidad de las Administraciones Públicas

La crisis del Estado de Bienestar ha afectado a la legitimidad de los Estados y, por tanto de sus

Administraciones.

En primer lugar, la crisis financiera del Estado de Bienestar, con exigencia de presupuestos

tendentes al déficit cero, obliga a la Administración a atender a los problemas sociales con unos

recursos limitados. Con este fin la Administración ha importado numerosos valores, formas y

técnicas de gestión propias del sector privado. Esta tendencia ha supuesto que las

Administraciones Públicas hayan centrado más su énfasis en la legitimidad por rendimiento.

En segundo lugar, se ha producido una modificación de los valores sociales respecto de lo

público que afectan a la legitimidad de los gobiernos y de sus Administraciones. Ha cambiado la

actitud del ciudadano en relación con sus instituciones públicas. Se ha evolucionado desde el

esquema de ciudadano-administrado al de usuario-cliente y de ahí al de un ciudadano-

democrático que desea ser participante activo en la conformación de las decisiones públicas y

que, tiende a ser cada vez más exigente con las instituciones públicas.

Por este motivo, la Administración tiende a gestionar por resultados, priorizando claramente la

legitimidad por rendimientos, tomando los propios del sector privado comercial, que son los que

8

utiliza el ciudadano al valorar a las Administraciones Públicas. En ocasiones, este modelo ha

dificultado la consecución de la legitimidad institucional, ya que se ha llegado a prescindir de las

instituciones originarias para alcanzar los resultados, con la construcción de un sector público

bajo formas societarias privadas o cuasi privadas y con numerosos conciertos con el sector

comercial.

En cambio, como resultado final se observa una cada vez peor valoración de las instituciones

públicas aunque se constate que los servicios públicos han mejorado y atienden a las

preferencias ciudadanas. Este hecho se debe a que la legitimidad de los rendimientos es una

condición necesaria pero no suficiente para la legitimidad de las Administraciones. El origen de la

legitimidad también es de naturaleza política y no sólo de eficacia administrativa.

2. LA ADMINISTRACIÓN DEMOCRÁTICA Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS

2.1. Ciudadanía democrática y Administración Pública

2.1.1. Importancia de la legitimidad institucional de la Administración Pública.

La legitimidad institucional requiere un ejercicio del poder adecuado por parte de las

instituciones. De lo contrario se producirá un distanciamiento del ciudadano con la acción

pública. En el momento actual se observa un doble fenómeno que, combinado, dificulta la

legitimidad institucional. Por una parte, se produce una pérdida de legitimidad institucional por

parte de las Administraciones y, por otra parte, no se aborda la vertiente política de la

Administración por parte de las instituciones.

a) Pérdida de legitimidad institucional. Aunque los resultados de la gestión pública en

diversos casos son bien valorados por la ciudadanía, este hecho no redunda en una mejor

valoración institucional. Los ciudadanos valoran positivamente el servicio concreto y valoran

negativamente a la Administración. Eficacia y legitimidad no son términos sinónimos.

b) Falta de aceptación de la vertiente política de la Administración No parece que la

solución para mejorar la legitimidad de la Administración consista en centrarse tan sólo en la

9

consecución de resultados. Se hace preciso encaminar la acción pública hacia los referentes de

verificación de la ciudadanía.

2.1.2. El concepto de ciudadanía democrática.

El ciudadano, desde los orígenes de los sistemas liberales y democráticos a finales del siglo

XVIII y principios del XX ha visto evolucionar sus roles. En un primer momento el ciudadano lo

era desde un punto de vista formal, sujeto de un conjunto de derechos formales y de una

igualdad formal ante la ley (constituciones de los EE.UU. de 1787, Francia de 1791 y España de

1812), apareciendo el Estado de Derecho. Posteriormente, el ciudadano conquista sus derechos

de participación política con la extensión del sufragio universal masculino (Francia en 1848 y en

la Constitución española de 1869) y femenino (Reino Unido en 1928 y en la Constitución

Española de 1931), haciéndose cierto el Estado Democrático. Además, tras la Segunda Guerra

Mundial se generalizan los derechos sociales y la implantación del modelo del Estado de

Bienestar, consolidándose el Estado Social (Constitución italiana de 1947 y Ley Fundamental de

Bonn de 1949).

Si bien la idea del ciudadano democrático nos retrotrae a los orígenes de los sistemas

democráticos modernos, en su acepción más reciente, se refiere a un concepto que equilibra y

supera al del hombre económico inserto en la sociedad de mercado, con un modelo de persona

comprometida con la colectividad, participante en unas instituciones públicas adecuadas.

El actual concepto de ciudadanía permite al ciudadano integrar sus diferentes roles: votante,

contribuyente, usuario de servicios públicos y productor/consumidor en la economía de mercado.

La ciudadanía moderna implica la conciliación de los intereses individuales y los colectivos. En

relación con las instituciones públicas conlleva la capacidad del individuo para influir en la vida

política.

2.1.3. Aceptación de la ciudadanía democrática por la Administración Pública

La mayor implicación de los ciudadanos en la actividad pública es deseable para las

Administraciones ya que:

-Permite la mejora de las decisiones políticas.

-Facilita la adaptación de las iniciativas de las instituciones a las necesidades de un mayor

número de ciudadanos.

10

-Incrementa las posibilidades de éxito en la implementación de las políticas públicas.

-De gran importancia: mejora la legitimidad institucional de los gobiernos y de sus

Administraciones.

La legitimidad de la Administración Pública se basa en la adecuación de sus metas y valores a

los referentes de verificación que el ciudadano desea para la acción administrativa y pública en

general. Así, la acción administrativa ha de orientarse al ciudadano, consiguiendo una mayor

aceptación social.

La aceptación de los principios de la ciudadanía democrática por parte de las Administraciones

Públicas requiere por parte de éstas un conjunto de medidas que pueden resumirse en las

siguientes:

- desarrollo de criterios y medidas de equidad,

- impacto de los servicios públicos en la dignidad y el bienestar de los ciudadanos,

- acuerdos con la ciudadanía para establecer el más amplio sistema de gobernanza,

- ver a los ciudadanos como ciudadanos antes que como meros votantes, clientes o

usuarios,

- compartir la autoridad y reducir el control,

- confianza en la eficacia y la colaboración,

- búsqueda de una mayor responsabilidad y un incremento en la confianza en los

ciudadanos,

- construcción de relaciones de colaboración entre ciudadanos y grupos de ciudadanos

- fomento de las responsabilidades compartidas;

- difusión de la información para enriquecer el debate público,

- promoción de una visión compartida de los asuntos públicos,

- construcción de redes sociales más fuertes, abrir nuevas formas de diálogo y debate y

educar a los ciudadanos en la gobernanza democrática,

- implicación a los ciudadanos en las decisiones públicas.

11

2.1.4. Efectos de la ciudadanía democrática sobre la gestión pública

Los nuevos valores culturales de la ciudadanía democrática pueden tener un efecto sobre la

gestión pública, que modifican sus esquemas de valores tradicionales.

En primer lugar, la gestión pública incrementa su enfoque, entendiendo que su resultado no se

limita a la eficacia por sí misma, sino el logro del interés público y de la legitimidad institucional.

En segundo lugar, se puede producir una superación de la visión instrumental de la

Administración, a favor de una Administración más comprometida con sus propios fines. La

neutralidad técnica de la Administración en ocasiones degenera en abulia e indiferencia hacia las

políticas que se ejecutan. Se hace necesaria una mayor identificación de la Administración con

las decisiones políticas y con los actores sociales participantes en dichas decisiones.

En tercer lugar, en los supuestos de acciones innovadoras se requiere el compromiso de los

niveles de impulso superiores en el complejo gobierno-administración y en las primeras fases de

ejecución. Este hecho es así porque es necesario remover valores y grupos de intereses dentro

de las organizaciones públicas. Este plus de energía no se requiere para las actuaciones más

rutinarias en la Administración.

Con el énfasis en los resultados, la Administración se ha centrado en el “cómo” y no en el “para

qué”. En cambio, desde un enfoque de orientación de la gestión pública centrada en el

ciudadano, se observaría que algunas actuaciones y procedimientos de gestión no muestran

clara conexión con la dimensión social. Serían actuaciones que se realizan por inercia

presupuestaria o por mera imitación.

2.2. El fomento de la participación en la Administración Pública

2.2.1. El derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos

La participación de los españoles en los asuntos públicos es un derecho que les reconoce la

Constitución Española en su artículo 23. En este precepto se alude a la participación directa o

por medio de representantes y al derecho a ser oídos en los asuntos que les afecten. No se

trata, por tanto, de un mero acto de voluntad de los dirigentes políticos, sino un verdadero

derecho ciudadano. Máxime cuando el artículo 9.2 del texto constitucional exige a los poderes

públicos un comportamiento activo con el fin de facilitar la participación de todos los ciudadanos

12

en la vida política, económica, cultural y social. Esta capacidad de participación en los asuntos

públicos se ha limitado en España, tan sólo, a los procesos electorales. Sin embargo, en los

últimos años, en el ámbito local, se han puesto en marcha algunas iniciativas de participación

ciudadana, incorporando a los vecinos, de modo individual o a través de sus asociaciones, en la

elaboración y en la gestión de las políticas públicas.

Estas fórmulas de participación no se han extendido al resto de las Administraciones Públicas y

no porque las políticas de éstas no afecten claramente a los ciudadanos.

2.2.2. Clasificación de las técnicas de participación ciudadana en la Administración

Pública.

Las técnicas de participación ciudadana pueden clasificarse atendiendo a diversos criterios.

a) En función de su grado de innovación

En función del grado de innovación se puede distinguir entre iniciativas de participación

ciudadana tradicionales o innovadoras. Son medidas tradicionales aquellas relacionadas con la

información y transparencia, que no suponen innovaciones jurídicas ni técnicas excesivas en su

puesta en práctica, pero de gran importancia, ya que responden a imperativos legales. Tal es el

caso del derecho y el acceso a la información de los ciudadanos reconocido en el artículo 35 de

la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común. Por el contrario, las medidas innovadoras suponen

mecanismos novedosos de participación tanto desde el punto de vista jurídico como desde el

punto de vista técnico.

b) En función de su carácter individual o colectivo

En función del carácter individual o colectivo de los ciudadanos y actores sociales participantes

en las actuaciones públicas, las medidas de participación ciudadana pueden ser individuales o

colectivas. Los mecanismos individuales de participación se hallan más próximos a los

tradicionales y suelen tener más relación con la información y la transparencia. En ocasiones, se

introducen en otros ámbitos más complejos de la participación como un elemento corrector de la

excesiva presencia asociativa en los foros de participación ciudadana.

c) En función de su rigidez

13

Esta clasificación se refiere al carácter rígido o flexible de los mecanismos de participación

ciudadana. Los mecanismos rígidos de participación suelen consistir en órganos estables de

participación, con carácter permanente y unas funciones definidas. Las medidas participativas

más flexibles tienen un carácter más informal y directo, incorporando habitualmente las nuevas

tecnologías de la información.

d) En función de la intensidad participativa

Las técnicas de participación ciudadana pueden clasificarse en función de la intensidad de la

medida participativa. La escala más básica de la participación consiste en la provisión de

información a la ciudadanía por parte de las Administraciones Públicas. Se trata de un proceso

dirigido en una sola dirección, sin que el ciudadano pueda interactuar con las Administraciones

emisoras de los contenidos informativos.

En un nivel superior se situarían las medidas relativas a la consulta al ciudadano. En este

siguiente escalón participativo, se solicita la opinión de los ciudadanos sobre el funcionamiento

general de los servicios o bien ante cuestiones puntuales muy concretas. Se produce una

interacción entre Administración y ciudadanos en dos direcciones.

En un tercer nivel de desarrollo participativo se encontrarían los mecanismos de concertación.

Generalmente, este tipo de participación se basa en instrumentos jurídicos de colaboración con

la ciudadanía en diversas materias. Casi siempre la concertación se va a llevar a cabo con las

asociaciones y organizaciones ciudadanas. Se trata, claramente, de un mecanismo de

participación colectiva.

Por último, en el cuarto nivel y más elevado de desarrollo participativo consiste en la implicación

de los ciudadanos en la toma de decisiones, ya sea contando con la opinión ciudadana en el

diagnóstico de las situaciones sobre las que van a operar las políticas o bien contando con los

ciudadanos en la elaboración y formulación de las políticas.

Estas medidas de participación no han de considerarse aisladas unas de otras, ya que suelen

aparecer de forma interdependiente. En algunos casos, la información, aunque sea la escala

más básica de la participación, ha de estar presente en todos los niveles participativos,

dotándoles de transparencia.

Generalmente, los mecanismos de participación ciudadana tienden a ser más sencillos de aplicar

en las escalas más básicas, en las que se observan más ejemplos en la práctica. En cuanto se

14

asciende en las escalas de la participación, se produce una mayor dificultad para desarrollar

mecanismos participativos, siendo menor el número de buenas prácticas.

2.2.3. Elementos críticos en la participación ciudadana

La participación y sus técnicas no pueden ser generalizadas sin más, sin tener en cuenta las

características institucionales, culturales, ideológicas y económicas de una sociedad.

Determinadas fórmulas de participación ciudadana que resultan viables en ciertos ámbitos

culturales no lo son en otros.

En otros casos la exigencia de participación ciudadana puede generar todavía más apatía en un

ciudadano que paga impuestos, que vota y que observa por razón del mundo laboral, que su

tiempo dedicado a su ámbito individual y personal o de pertenencia a grupos no formalizados,

cada vez se ve más acortado.

Por otra parte, la participación varía según las características de la organización y del tipo de

política y servicio público provistos. Así, en las organizaciones y entornos igualitarios, la

participación es más fácil. Sin embargo, en entornos jerárquicos y muy competitivos la

participación se ve muy distorsionada por estas condiciones de partida. Por otra parte, no todos

los servicios o políticas se prestan del mismo modo a la participación. No ofrecen el mismo

campo a la participación ciudadana la política cultural que la investigación de los delitos de

terrorismo.

Además, es muy difícil medir la participación y sus efectos sobre la mejora de la legitimidad

institucional. La puesta en práctica de estos mecanismos no ha supuesto necesariamente una

mejora efectiva de la percepción que los ciudadanos tienen de sus instituciones públicas. En

algunas ocasiones, este hecho se produce por un intento de paliar, a través de la participación

ciudadana, las carencias de la democracia representativa, sin realizar mejoras en esta

democracia representativa. Puede observarse un desprestigio de la clase política y una falta de

identificación de los ciudadanos con ésta.

En el concreto caso de la Administración Pública, se corre el peligro de que la participación no

deje lugar a los ciudadanos no participativos. Es preciso asegurar que los servicios públicos han

de ser tan buenos para unos como para otros. Es necesario conocer las preferencias de los

ciudadanos no participativos, aunque no hayan hecho valer su voz en los foros de participación

ciudadana.

15

2.3. Descripción de algunas medidas de participación ciudadana desarrolladas por

algunas Administraciones Públicas.

Algunas Administraciones Públicas han introducido algunas medidas de participación ciudadana.

Concretamente, las Entidades Locales son las que han mostrado un mayor dinamismo en este

sentido.

2.3.1. Reconocimiento de derechos de los ciudadanos en materia de participación.

a) Derecho de información

El derecho de información se garantiza desde el punto de vista jurídico, siguiendo lo dispuesto

en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 27 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con referencia a la

información general sobre el funcionamiento de todas las estructuras y servicios administrativos

y a la información particular, acerca de los procedimientos en curso que afectan a un ciudadano.

Estos derechos de información tienen su reflejo documental, a través del derecho de acceso a

los archivos y registros. Las limitaciones a este derecho son los marcados por la Constitución y

las leyes.

Más allá de la exigencia legal de informar, algunas Administraciones informan acerca de los

resultados de su gestión, con carácter periódico, a través de los diversos canales de

comunicación a los que el ciudadano pueda tener acceso.

Algunas Administraciones Públicas integran en un solo servicio los diversos canales de

información y comunicación con los ciudadanos: presencial, telefónica y telemática.

También es destacable, en un intento de establecer una Administración “orientada al ciudadano”,

la elaboración de portales de Internet multiadministrativos, organizados por materias y trámites,

con participación de las diversas Administraciones que operan sobre un mismo nivel territorial.

b) Derecho de petición

Se pretende dar cumplimiento al derecho fundamental reconocido en el artículo 29 de la

Constitución Española. Se ejerce por escrito e, incluso, por vía electrónica en los casos que

establezca la Entidad, cumpliéndose las exigencias legales de autenticación de la personalidad

16

del peticionario y de su firma. Este derecho se someterá en su ejercicio a las características y

limitaciones de su normativa reguladora.

c) Derecho de iniciativa y propuesta ciudadana

Algunas Entidades Locales admiten la iniciativa normativa popular para los ciudadanos con

derecho de sufragio activo en las elecciones municipales, fijando un porcentaje mínimo de firmas

sobre el total de los vecinos. En algunos Municipios se admite que la iniciativa popular lleve

aparejada una convocatoria de consulta popular. La iniciativa normativa popular se somete al

debate y votación del órgano plenario.

En algunos casos se acepta la figura de “la iniciativa ciudadana de interés público”. A través de

ésta, las asociaciones vecinales pueden solicitar al Ayuntamiento el llevar a cabo determinadas

actividades de interés público y de competencia municipal y, para hacerlo, aportan algunos

medios económicos, bienes, derechos o trabajo personal. Como contrapartida, la Administración

puede destinar una partida presupuestaria para sufragar las actividades que se realicen

mediante la iniciativa ciudadana. En algunos casos, estas medidas se plasman en cauces

formales de cooperación, siendo el convenio de colaboración el más habitual.

Las propuestas ciudadanas se aproximan a las sugerencias y comentarios, que la Administración

se compromete a responder en un plazo determinado.

d) Derecho de consulta ciudadana

Algunas Entidades Locales regulan en sus reglamentos orgánicos la figura de la consulta

popular, reconocida por el artículo 71 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de

Régimen Local.

Además de la consulta popular o referéndum, se emplean otras formas de consulta menos

solemnes y formales, pero de interés para la elaboración y la evaluación de las políticas públicas

y la gestión pública, como son las encuestas, sondeos de opinión, consultas sobre asuntos

concretos y similares.

e) Derecho de audiencia pública

Consiste en la introducción y debate de un asunto monográfico de interés especial para la

ciudadanía. El órgano político correspondiente realiza la convocatoria a iniciativa propia o a

propuesta de un porcentaje de los ciudadanos del ámbito territorial correspondiente.

17

2.3.2. Mecanismos de defensa de los derechos de los ciudadanos

Consisten en órganos especializados en la defensa de los derechos de la ciudadanía y en la

supervisión de la actividad de la Administración. Adoptan la forma institucional de comisiones

especiales o de comisionados unipersonales con estructuras administrativas de apoyo.

2.3.3. Mecanismos de participación colectiva.

a) Registros de asociaciones y entidades ciudadanas

Los registros facilitan el aseguramiento de las garantías de las entidades, así como de sus datos

estadísticos, datos relativos a su representatividad en un ámbito sectorial o territorial, el grado de

utilidad de sus actividades, su autonomía y la posible percepción de cantidades a recibir de otras

entidades públicas y privadas. Algunas Administraciones exigen el registro como elemento previo

a la participación de las asociaciones en los órganos de participación colectiva.

b) Declaraciones de utilidad pública

En algunos supuestos las asociaciones pueden recibir la mención “de utilidad pública” del

ámbito territorial correspondiente, disfrutar de los beneficios y exenciones fiscales que se

reconozcan en las leyes; e, incluso, de posibles beneficios económicos.

En general se tratará de entidades con fines estatutarios de carácter cívico, educativo, científico,

cultural, deportivo, sanitario, de promoción de valores constitucionales, de promoción de

derechos humanos, de asistencia social, de cooperación al desarrollo, de defensa de

consumidores y usuarios, de defensa del medio ambiente y de naturaleza similar.

2.3.4. Medios de información y comunicación

Además de utilizar los medios de comunicación habituales, tales como los tablones de anuncios

de las instalaciones y equipamientos centrales y de proximidad, se impulsan otros medios de

información y comunicación: radios y televisiones locales, el desarrollo de las herramientas web

con los mayores niveles de interactividad y de tramitación posibles y la apertura de Internet a la

participación ciudadana, a través de las denominadas redes informáticas cívicas y de los fórums

informáticos abiertos a todos los ciudadanos.

2.3.5. Mecanismos de participación en la gestión.

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Se facilita la participación a determinadas entidades ciudadanas en la gestión de los

equipamientos de proximidad. Suele tratarse de los centros culturales, las casas de la juventud,

las instalaciones deportivas de barrio, los centros de igualdad de oportunidades y los centros de

recursos para inmigrantes. Esta participación en la gestión conlleva la colaboración en el diseño

de las actividades de los centros y en su evaluación, a través de los denominados consejos de

participación.

2.3.6. Impulso de las buenas prácticas

Se intenta impulsar las buenas prácticas en materia de participación ciudadana, favoreciendo la

presencia de la entidad en los foros y conferencias organizadas a nivel nacional e internacional.

2.3.7. Los órganos de participación

La participación orgánica ha conocido un fuerte impulso en la Administración Local merced a la

Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que

añade el Título X a la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, consistente en el régimen

de organización de los municipios de gran población. La participación orgánica responde a tres

grandes dimensiones de la actuación pública: la territorial, la sectorial y la estratégica.

Un gran número de municipios de gran población españoles, además de aprobar sus

correspondientes reglamentos de participación ciudadana en donde se contempla la

participación en órganos territoriales, sectoriales y estratégicos, han desarrollado la regulación

específica de cada uno de estos órganos.

Los órganos de participación territorial tienen como base la figura del distrito. Los órganos de

participación sectorial pretenden canalizar la participación de los ciudadanos y sus asociaciones

en las grandes áreas o sectores de actividad administrativa. La participación en la planificación

estratégica se lleva a cabo en los consejos sociales de las ciudades. Corresponde a los

Consejos Sociales, además de las funciones que determine el Pleno mediante normas

orgánicas, la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico

local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.

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Tema 4 La función directiva en las administraciones públicas. El planteamiento y la gestión estratégicos en el ámbito público. Las técnicas de dirección pública. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 4. AUTOR: Manuel Villoría Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario 1. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN: INTRODUCCIÓN 2. LA TENSIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN. EL GERMEN DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA. 2.1. La situación antes del desarrollo de la sociedad moderna. 2.2. La tensión propia de la sociedad moderna. 3. ¿QUÉ CONSTITUYE FUNCIÓN DIRECTIVA Y QUÉ NO? 3.1. Los círculos de funciones directivas. 3.2. La separación de política y administración empíricamente. 3.3. Una tentativa de delimitación. 4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA 5. LA REGULACIÓN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO. 5.1. Antecedentes. 5.2. Marco normativo. 5.2.1. Marco normativo estatal. 5.2.2. Marco normativo autonómico. 5.2.3. Marco normativo local. 5.2.4. Regulación del EBEP. 6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIÓN ESTRATÉGICOS EN EL ÁMBITO PÚBLICO. 6.1. La dirección estratégica. 6.2. El pensamiento estratégico. 7. LAS TÉCNICAS DE DIRECCIÓN PÚBLICA.

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1. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN: INTRODUCCIÓN.

En este tema se va a proceder a analizar la función directiva, en especial la función directiva

profesional (FDP), desde una perspectiva general, y a clarificar algunos de los aspectos más

complejos de tal institución. También, y como consecuencia de la aprobación del Estatuto Básico

del Empleado Público, se va a analizar la regulación existente en el nivel de la Administración

General del Estado, dado su papel modelador para el resto de administraciones Públicas.

En cualquier caso, es importante destacar que estamos ante un tema de notable importancia

en los estudios de Administración pública y ampliamente tratado, sobre todo desde

mediados de los años setenta. Un tema que, además, desde hace ya 20 años, en el marco de la

Nueva Gestión Pública, ha alcanzado relevancia práctica dada la tendencia a separar la

formulación de la implementación de políticas y a “dejar que los gestores gestionen”. Como

indica la OCDE, la capacidad de liderazgo de los directivos públicos se ha revalorizado, lo

que se ha traducido en reformas importantes de la función directiva. Como ejemplos:

• Ha habido reforma en Estados Unidos (Senior Executive Service), y se está en un

proceso de adecuaciones permanentes.

• Ha habido una reforma del Senior Civil Service en el Reino Unido (1987/1996). Y se han

desarrollados nuevos estándares éticos a la vez que se han regulado de forma más

minuciosa los conflictos de interés de estos funcionarios en el marco del Informe Nolan.

• Se ha establecido una nueva dirigenza en Italia mucho más profesional y regulada

(1992/1993).

• Se han continuado las reformas del Senior Civil Service en Canadá y Nueva Zelanda.

• Se está implantando la reforma de la dirección pública en Bélgica, en el marco del

programa Copérnico (2000).

2. LA TENSIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN. EL GERMEN DE LA FUNCIÓN

DIRECTIVA.

2.1. La situación antes del desarrollo de la sociedad moderna.

La política ha convivido con la administración durante siglos sin grandes tensiones. La razón de

esta convivencia pacífica tenía que ver con la total dependencia de la actividad administrativa de

la política, en un mundo en el que la aceptación carismática y por tradición del poder impedía la

3

autonomización de la administración y de sus servidores frente al monarca. El monarca

absoluto repartía cargos y sinecuras con plena discrecionalidad, incluso arbitrariedad sin

que, prácticamente, se pudiese discutir tal elección. En un sistema de poder absolutista las

estructuras de poder no dependen de relaciones objetivas, como pueden ser los partidos

políticos, sino de las relaciones personales con el monarca o con su corte. Así, por ejemplo, en

la España de los Austrias, los funcionarios no están al servicio del Estado, sino al servicio

del soberano.

2.1 La tensión propia de la sociedad moderna.

Sin embargo, el progresivo nacimiento y consolidación del Estado como sujeto político, la

consolidación del capitalismo, con sus requerimientos de previsibilidad, y el desarrollo de

la racionalización, con sus nuevas demandas de legitimación del poder, nos llevan a una

nueva etapa histórica (la de la modernidad) en la que el avance imparable de la

organización burocrática genera una tensión cada vez mayor entre el reino de los fines y

el de los medios. La explicación weberiana de tal tensión se basa en la siguiente

argumentación. Para empezar, el sentido último de la vida se puede buscar de muy diversas

formas, intentar dar sentido al sinsentido es una necesidad profunda del ser humano, que no

puede ser valorada científicamente en términos de verdadero o falso. Cada uno elige, y su

elección no es rechazable racionalmente. La política pertenece al reino de los valores y, por ello,

no es valorable científicamente. En todo caso, los pueblos necesitan que existan líderes con

carisma, con una vocación y convicción que quiebre las rutinas, que elimine la dirección sin

sentido, propia de la burocracia. La burocracia no tiene alma, es una máquina perfecta de

organización que actúa sine ira et studio, pero que no genera espíritu de cambio, de

innovación. La burocracia, que por su conocimiento, experiencia y continuidad va alcanzando

esferas de poder cada vez mayores, es un peligro enorme para los países si no es controlada,

guiada, usada en torno a un proyecto nacional de promoción y defensa de los valores finalistas

propios de una cultura y un pueblo. Weber creía que la política y la Administración vivían

separadas, pues pertenecían a mundos diferentes, uno era el de los valores, el otro el de

los hechos. Pero no idealizó esta separación, antes bien, vio en ella el germen de

tensiones importantes de las que creía que la burocracia tendía a salir vencedora.

Aproximadamente en la misma época, sin embargo, la separación entre política y Administración

sí fue idealizada en Estados Unidos, y por ello fue propuesta por los reformadores progresistas

americanos que querían eliminar el patronazgo político de la esfera de la Administración pública

4

y por los postulantes de la organización científica cuya preocupación era crear definiciones

claras de los roles y funciones así como generar una organización racionalmente eficiente.

Woodrow Wilson, escribiendo en 1887, propugnó una distinción entre Administración pública y

política inmaculadamente clara. Wilson cree que Estados Unidos está infra-desarrollado en su

aparato burocrático como consecuencia del spoils system y, por ello, propone: “una función

pública técnica y sistemáticamente educada”, y permanente. La administración es la aplicación

sistemática y detallada de la ley, el medio de convertir lo políticamente democrático en

administrativamente posible. La política, según Wilson, era desordenada, competitiva y carente

de una estructura de mando, mientras que el mundo de la administración era ordenado y regular.

De ahí la necesidad de separar la Administración de la política si se quería funcionar

eficazmente.

En términos generales, la cristalización de un sistema de valores en los que la seguridad jurídica,

la racionalización y el progreso técnico y científico ocupan un lugar prioritario es el fundamento

de la progresiva consolidación de las sociedades modernas. Para conseguir que esos valores

socialmente demandados tuvieran virtualidad y se expresaran en decisiones y en programas

públicos, la Administración necesitó reestructurarse e introducir el modelo burocrático de

organización. Según Max Weber, la burocracia es inevitable en la sociedad moderna. Y lo

es, porque es superior técnicamente a cualquier otra forma de organización. Según el autor

alemán los burócratas son trabajadores intelectuales altamente especializados, cuyo valor

supremo es la integridad. Sin ellos la corrupción e incompetencia estarían generalizadas en las

organizaciones públicas. La clave del sistema burocrático es el principio jerárquico. El funcionario

se honra en cumplir lealmente las órdenes, incluso aquellas que considera erróneas. Sin la

negación de sí mismo y la disciplina se hundiría el sistema. De ahí que la objetividad, la

impersonalidad, el servicio al Estado y no a sus intereses privados constituyan el

fundamento de la acción burocrática. No obstante, el funcionario, a pesar de su respeto a

la jerarquía, lleva adelante las órdenes siguiendo unas pautas técnico-jurídicas, en suma,

transforma las órdenes de los no expertos en decisiones expertas, lo que le da un poder

importante y poco controlable. Tiene el poder del conocimiento técnico.

Por ello, uno de los grandes retos a que tiene que hacer frente el desarrollo de la organización

burocrática, en una sociedad democrática, es el de limitar su ámbito de actuación. Pues al

poseer el saber experto puede intentar, incluso con plena buena fe, sustituir a los políticos

electos en la toma de decisiones. Ante esta situación, Weber advierte de que la superioridad

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técnica no es suficiente para dirigir una sociedad. Porque la burocracia aunque se rija por

criterios técnicos y jurídicos, que son importantes y necesarios, no por ello tiene una

capacidad innata para definir fines, en última instancia no detecta el interés general

innatamente. Son los políticos los encargados de ello. Y lo son por la función que ejercen

y, también, porque tienen la vocación para ello.

Weber advierte de que el problema de la burocracia es su tendencia a ocupar crecientes

esferas de poder, basada en su superioridad técnica. Y, sobre todo, su incompetencia a la

hora de ejercer el poder. Los burócratas no están capacitados para la acción política, con todo su

potencial de conflicto, negociación, flexibilidad y responsabilidad. Los burócratas necesitan

orden, no negocian, no innovan, no crean nuevos retos. Los políticos de vocación son

absolutamente necesarios porque aportan pasión, liderazgo, responsabilidad. La tendencia

burocrática a ocupar espacios, no por vocación de poder, sino por necesidad de seguridad y de

limitación de riesgos, es un grave problema para las sociedades modernas, en suma, nos sitúa

en una “caja de hierro”.

Lo cierto es que la axiología, el sistema de valores de los políticos y de los funcionarios es muy

diferente, y ello puede provocar conflictos importantes que dificultarían la gobernabilidad de la

sociedad. En concreto, son variables que separan la política de la burocracia:

1. La responsabilidad. Pues los burócratas asumen la jerarquía y no se

responsabilizan de la decisión final. Sin embargo, los políticos no pueden eludir la

responsabilidad.

2. El modo de actuar. Pues los burócratas actúan de forma secreta, anónima, a veces

hasta parsimoniosa. El político, sin embargo, actúa en público y con la urgencia

de la inmediatez de los problemas que ha de solucionar.

3. El marco cognitivo de referencia. Los burócratas se basan en normas y

conocimientos técnicos para definir la mejor solución. Pero los políticos toman las

decisiones calculando el apoyo para mantener o alcanzar poder, es decir,

consideran si cada decisión que toman les favorece o perjudica en términos de

poder e influencia.

En cualquier caso, para el citado autor, las democracias bien constituidas saben controlar a

la burocracia, y lo hacen a través de otras instituciones que colaboran con los gobiernos en esta

labor, en concreto:

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1. Mediante el control que ejercitan unos Parlamentos fuertes.

2. Usando Consejos fiscalizadores y gabinetes que tienen base técnica suficiente

como para poder retar el poder experto.

3. A través de la división de los funcionarios en dos categorías: los funcionarios

profesionales y los funcionarios políticos que son cesados libremente.

En consecuencia, los funcionarios “políticos” son clave para poder controlar y domeñar a la

burocracia, pero, al tiempo, estos funcionarios son también expertos que conocen el marco de

referencia axiológico del funcionariado y que comparten códigos de conducta y de expertise.

Estos funcionarios son los que ejercen la ahora llamada función directiva, quienes constituyen el

lubricante que permite la comunicación entre el universo político y el funcionarial, quienes

transmiten las decisiones políticas en lenguaje comprensible para el funcionariado y quienes

exponen a los políticos las opiniones de la burocracia de forma que ellos puedan entenderlas y

compartirlas si fuere preciso. Sin ellos, el choque de valores y prioridades sería inevitable.

Merced a ellos la labor de ambos niveles de roles (político y funcionarial) alcanza sinergias y

resultados positivos para la comunidad.

La función directiva profesional intenta consolidar ese papel tan necesario de

intermediación entre el mundo político y el mundo funcionarial, ese papel de articulación

que garantiza que la sociedad cambie y se adapte a la nueva realidad sin poner en riesgo

la marcha continua del sistema.

3. ¿QUÉ CONSTITUYE FUNCIÓN DIRECTIVA Y QUÉ NO?

3.1. Los círculos de funciones directivas.

De forma coherente con lo afirmado en el epígrafe anterior, los directivos públicos no son

homogéneos y, por ello, se suelen situar en torno a tres círculos de funciones:

1. Un círculo de dirección política, en el que la labor esencial es de tal naturaleza y donde los

directivos no precisan de conocimientos técnicos o administrativos para desempeñar tal cargo,

aunque siempre serían recomendables. Son los Secretarios de Estado, Ministros, Presidentes de

gobiernos regionales y alcaldes. Su labor diferenciadora se conecta con la importancia de la

visión estratégica y la capacidad para analizar el entorno.

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2. Un círculo de dirección político-administrativa, altamente implicada en la formulación de

políticas o programas, además de en la implantación de las mismas. En él, la labor tiene

componentes políticos y, a la vez, administrativos o técnicos. Se requiere tener un conjunto de

habilidades y actitudes directivas, pero también, al mismo nivel, un olfato político, una

sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda acción social y

organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren, además, conocimientos técnicos muy

precisos, como, en el caso de los jefes de asesoría jurídica o los responsables de direcciones

sanitarias. En este círculo situaríamos los miles de directores generales, subsecretarios,

asesores ejecutivos.

3. El círculo de dirección burocrática. En este círculo se encuentran los niveles superiores del

servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional

a estos cargos, y en los que prima la capacidad técnica y el desarrollo suficiente de

competencias directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, también, una sensibilidad política y un

conocimiento del campo de fuerzas político donde está situada su organización, pero tal vez con

un carácter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar

programas.

Finalmente, no está claro, a nuestro juicio, donde situar a los directores de agencias

estatales y organismos autónomos, presidentes de entes públicos empresariales y

sociedades mercantiles de capital público. La razón es que, en teoría, ellos no participan en

la formulación de políticas públicas, simplemente ejecutan en el marco de un contrato programa

o de un plan estratégico aprobado superiormente, ahora bien, ejecutan con una notable

autonomía. Por ello, tal vez deberíamos hablar de un cuarto círculo de dirección pública,

desde una perspectiva de implicación en la definición de fines e intereses públicos, que

es la de los directivos de entes instrumentales.

3.2. La separación de política y administración empíricamente.

Los estudios de Aberbach, Putnam y Rockman o Peters nos demuestran que la relación entre

gobierno y directivos públicos profesionales (de los niveles centrales de gobierno) se caracteriza

por la interacción constante y la implicación frecuente de los directivos en la formulación de

políticas. Aberbach, Putnam y Rockman (1981) definen cuatro modelos puros de división del

trabajo entre políticos y funcionarios de alto nivel (ahora los llamaríamos directivos

profesionales) y los testan con cerca de 800 entrevistas; los cuatro modelos, con los que

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iluminan la información dispersa que sobre dicha relación existía en distintos estudios, son los

siguientes:

• Imagen I, los políticos definen, los funcionarios ejecutan técnicamente (modelo de

separación entre política y Administración).

• Imagen II, políticos y altos funcionarios comparten la elaboración de políticas, pero los

políticos aportan valores e intereses, y los funcionarios conocimiento y hechos (modelo

de separación entre hechos y valores).

• Imagen III, comparten la elaboración de políticas pero los altos burócratas se relacionan

con intereses organizados institucionalizados y promueven el compromiso y la

estabilidad, mientras los políticos promueven el cambio y articulan intereses más

amplios (modelo de energía frente a equilibrio). Mientras, en sentido amplio, los políticos

dirigían el cambio político, los burócratas, por su conocimiento detallado de los

programas y de las ideas políticas relevantes, a menudo brindaban las "soluciones" para

que los políticos eligieran.

• Imagen IV, híbrido puro, todo mezclado, los políticos se burocratizan y los altos

funcionarios de politizan. Esta imagen es la culminación del proceso de politización de la

alta burocracia.

Los datos permiten comprobar que la imagen I apenas es una referencia intelectual, pues no

tiene vigencia empírica, salvo para los funcionarios de nivel inferior; por el contrario, sí son

testados y comprobados en la vida real el resto de imágenes: la II, III y IV. En consecuencia,

podemos afirmar que la idea de que los funcionarios de alto nivel meramente ejecutan

órdenes de los políticos apenas existe en la vida real.

Siguiendo el esquema de dichos autores, podemos establecer un cuadro que lo simplifique:

Cuadro 1. Relaciones entre altos burócratas y políticos.

Aberbach et. Al. Imagen I Imagen II Imagen III Imagen IV

Ejecutar

políticas

Altos

burócratas

Altos burócratas Altos burócratas Altos burócratas

Formular

políticas

Políticos Responsabilidad

compartida

Responsabilidad

compartida

Responsabilidad

compartida

Intermediar con Políticos Políticos Responsabilidad Responsabilidad

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intereses

sociales

compartida compartida

Generar y

articular

visiones y

proyectos

políticas

Políticos Políticos Políticos Responsabilidad

compartida

Fuente: Quereda y elaboración propia.

Por su parte, Peters distingue cinco modelos ideales y los propone como referentes para ver a

qué modelo se aproximan más las diferentes Administraciones de los diferentes países:

• Formal-legal: los altos funcionarios simplemente ejecutan las órdenes de los

políticos. Según Peters, este modelo es una ficción que no expresa realmente el

papel de los altos funcionarios, pero es útil como referente comparativo.

• Vida de Aldea: los objetivos, valores y clase social de políticos y altos burócratas son

comunes, lo que les diferencia es la estabilidad. Este modelo hace las delicias de las

teorías elitistas de explicación de la sociedad.

• Funcional: las elites burocráticas y el político responsable del ministerio o área

funcional comparten valores y objetivos, en esencia, defienden juntos su sector. En

este modelo, lo que es importante es considerar que a la defensa del sector a

menudo se unen los grupos de presión y los comités parlamentarios. Por ejemplo, el

ministro/a de defensa y los militares de alta graduación comparten la defensa del

presupuesto de defensa, al igual que el lobby de productores de armas.

• Adversario: se basa en el conflicto por inercias o intereses contrapuestos entre altos

burócratas y políticos. El conflicto puede ser pasivo y no intencionado, como cuando

hay un cambio de Gobierno y la inercia dificulta la adaptación al cambio; o activo e

intencionado, cuando hay intereses o visiones contrapuestas sobre las políticas o

sobre la organización.

• Estado Administrativo: gobierno de burócratas. Los políticos son meros registradores

o vendedores de políticas, pero ellos no las formulan, son los burócratas o altos

funcionarios los que marcan el rumbo del país.

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Una vez que se hacen los análisis empíricos, los resultados dependen del país. Podemos ver

resumidamente el esquema que propone Peters en el cuadro 2.

Cuadro 2. Relaciones entre Altos funcionarios y políticos.

Peters Tono Ganadores Resolución

de conflictos

Estilo Impacto

Formal-legal Integrador Políticos Autoridad Autoridad Variable

Vida de Aldea Integrador Ambos Negociación Mutualidad Manage-

ment

Modelo funcional Integrador Ambos Negociación Experto Dominio del

interés

sectorial

Modelo

adversario

Adversario Variable Poder Conflicto Variable

Estado

Administrativo

Integrador Funcionarios Rendición Experto Estabilidad

Fuente: Quereda.

En todo caso, la interpretación de los estudios anteriores nos lleva a considerar que la función

directiva profesional existía en las Administraciones de los países más desarrollados desde

mediados del siglo pasado y que compartía amplias esferas de poder con la dirección política.

3.3. Una tentativa de delimitación.

A todo ello, aunque el estudio de Aberbach, Putnam y Rockman no lo deja claro, conviene

añadir que no es lo mismo ser un burócrata superior que ser un directivo profesional, un

burócrata del nivel superior no deja de ser un técnico con conocimientos profesionales

sofisticados que, en ocasiones, puede ocupar un puesto directivo, pero que no por ser un

profesional con competencias técnicas muy desarrolladas puede ocupar la dirección de

una organización con garantías de éxito, pues la función directiva exige competencias

diferentes a las puramente técnicas, sin perjuicio de que éstas puedan ser muy oportunas,

unidas a las puramente directivas, en determinadas posiciones. Por ello, el estudio de los

funcionarios profesionales de cualificación superior o el de los burócratas de nivel medio en

relación directa con sus clientelas quedan fuera de este tema.

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Ahora bien, definir con línea clara en dónde acaba la burocracia superior y en dónde

comienza la función directiva es muy difícil en términos funcionales, del mismo modo que

es muy complejo (más bien imposible) definir de forma generalizada y universalista dónde

empieza la política y dónde acaba la administración. Incluso si se definiera legalmente dónde

comienza y acaba la FDP, cuando se operativizara, al analizar la función de cada puesto y su

nivel de responsabilidad (para determinar si queda o no dentro del sistema FDP), numerosos

puestos generarían dudas.

Pues bien, dejando aparte, como ya indicamos a los ministros o consejeros, el resto podría

quedar bajo el paraguas de la función directiva profesional si consideramos ésta como:

1. La que participa en la definición de programas y formulación de políticas y/o en la

implementación o gestión de los programas públicos,

2. dirigiendo organizaciones y personas con una cierta autonomía operativa

3. y responsabilizándose de la intermediación con los intereses sociales organizados

y reconocidos legalmente.

4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA.

Dicho todo esto, pasaremos ahora a indicar algunos modelos de referencia en la configuración

de una función directiva.

− En primer lugar, existe el denominado Modelo de dirección pública burocrática. Sus

características básicas serían:

1. Un sistema “cerrado” de función directiva, es decir, quienes acceden a la función

directiva sólo pueden ser funcionarios, estando cerrado el sistema para outsiders.

2. Este modelo expresa el paradigma de la llamada “profesionalización”, pues la función

directiva es la culminación de la carrera vertical.

3. Existe limitación legal: no admite “externos” al servicio público.

4. El desempeño de puestos directivos se ejerce con carácter vitalicio.

5. Las competencias directivas no están definidas formalmente y la selección sigue criterios

de carrera y cooptación interna.

6. Ejemplos: Francia y Reino Unido (antes de la reforma Next Steps)

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El siguiente modelo es el Modelo de dirección pública “politizado”. En este caso, sus

características serían:

1. Existe un sistema “abierto” de puestos directivos, en el cual se puede nombrar a

cualquier persona para el cargo, siempre que goce de confianza política.

2. Por ello, el criterio de confianza política es predominante o exclusivo en el

nombramiento.

3. La designación se realiza con discrecionalidad absoluta. No se exigen requisitos de

desempeño para mantenerse en el cargo, pues la evaluación del rendimiento es política.

4. En última instancia el sistema no mide capacidades ni competencias profesionales, sólo

garantiza lealtad política.

5. Ejemplos: España (antes de las reformas de 1997 y 2003) y algunos países en vías de

desarrollo.

Finalmente, existe el Modelo gerencial, cuyas características serían:

1. Es el modelo resultante del desarrollo de ideas y valores de eficacia y eficiencia en el

sector público

2. Tiene cierta influencia del sector privado y exige la caracterización de puestos directivos.

3. Su objetivo inicial fue el de reclutar directivos públicos con experiencia en funciones

directivas en el sector público o privado.

4. El acceso se realiza mediante instrumentos que garanticen el mérito.

5. Los directivos públicos son profesionales de la dirección (por dedicación, conocimientos,

habilidades y destrezas).

6. Existe un procedimiento público de selección o designación basado en la demostración

de la posesión de competencias.

7. Los directivos, una vez seleccionados, disponen de poderes propios o delegados para

dirigir la organización (personal, organización, presupuestos, etc.). Se intenta dejar que

los gestores gestionen, en el marco de planes o contratos programa definidos por el

principal, que es el gobierno.

8. Por ello, existe un marco de responsabilidades: acuerdos de gestión; evaluación;

indicadores; etc. Un marco que define el sistema de rendición de cuentas de estos

directivos con respecto al gobierno, el Parlamento y la ciudadanía.

9. Está asegurado un sistema de incentivos para favorecer la eficacia y eficiencia: premios

(especialmente los bonos y retribuciones variables) y sanciones (sobre todo el cese por

incumplimiento del contrato o los indicadores asumidos).

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10. A veces, no siempre, el puesto es ejercido con temporalidad en el desempeño de las

funciones (sujeta a resultados o con tiempo prefijado de mandato).

11. El sistema de cese está vinculado, sobre todo, al rendimiento: no caben los ceses

discrecionales o “políticos”. El cese normal es por resultados insuficientes en la gestión o

por finalización del período para el que ha sido designado el directivo.

12. Ejemplos: países anglosajones

Tras analizar los tres modelos parece obvio que el único que responde a los criterios de una

función directiva profesional es el último. El primero es profesional pero no es directivo. El

segundo puede ser directivo pero no es profesional. Y sólo el tercero permite articular dirección

con profesionalidad.

Según la OCDE, en la función directiva comparada existen dos modelos de función

directiva profesional que pueden servir de referencia como modelos puros.

(i): El sistema de “carrera”, que se caracteriza por:

1. Modelo “cerrado”: sólo los servidores públicos pueden ser directivos.

2. Organización de la función pública en “cuerpos” o estructuras similares que generan que la

pertenencia a cuerpos de elite favorezca el pase a la FDP.

3. Selección mediante el ingreso en la función pública y después se desarrolla la carrera, que

culmina en puestos directivos cuando el funcionario ha adquirido prestigio dentro de su cuerpo y

aporta confianza al que nombra.

4. Papel secundario y marginal del management en la formación de esos cuadros directivos

(ii) El sistema de empleo. Este sistema se caracteriza por lo siguiente:

1. Modelo “abierto”: los directivos se seleccionan entre civil servants o “externos”.Normalmente

existe un número de puestos tope para los externos, puede estar entre el 5-15%.

2. Organización de la función directiva en “empleos o puestos directivos” (no hay, salvo

excepciones, estructuras). Estos puestos, cuando quedan vacantes se ofrecen a concurso

abierto o semiabierto, como hemos visto.

3. Acceso al empleo directivo mediante el sistema de mérito (acreditación de competencias). En

general, el sistema se caracteriza por favorecer una autoselección previa. Sólo quienes reúnan

las competencias, rendimiento y experiencia suficientes podrán acudir a los procesos selectivos

para ingreso en la función directiva profesional. Dichos procesos se rigen por los principios de

mérito, capacidad, concurrencia, publicidad y transparencia. El proceso selectivo es realizado por

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una Comisión que goza de cierta autonomía de decisión. El sistema puede tener tres fases o

dos.

En la primera fase, los candidatos/as presentan una memoria en la que acreditan con datos y

casos de su vida profesional las competencias que aseguran poseer. Cada una de las

competencias básicas gerenciales deberá ser demostradas mediante ejemplos de casos en los

que se siga la siguiente metodología de explicación: Primero el reto al que se tuvo que hacer

frente; segundo, el contexto en el que se tomaron las decisiones; tercero, los resultados

conseguidos tras las decisiones adoptadas e implantadas.

La entrevista de incidentes críticos, cuando existe, busca definir los motivos, habilidades y

conocimientos que un empleado realmente tiene y utiliza. Identifica y muestra lo que los

candidatos hicieron, dijeron y pensaron en situaciones críticas en su puesto de trabajo. Todo

ello se hace a efectos de diferenciar claramente a los mejores. En todo caso, la entrevista

también tendrá por objeto aclarar datos y hechos del currículo enviado.

Cuando se realice un assessment center en lugar de la entrevista de incidentes críticos, éste

constará de diversos instrumentos de selección que en conjunto acrediten las competencias de

los aspirantes (por ej. entrevista de incidentes críticos, caso práctico, discusiones y juegos de

papel).

4. Papel muy importante del management en la formación de este personal directivo.

Según la OCDE cada sistema tiene sus fortalezas y sus debilidades, que en el caso del

modelo de carrera serían las siguientes:

• FORTALEZAS: 1) Sistema de promoción regulado, favorece la movilidad vertical; 2) Formación

inicial permite una función directiva cohesionada en valores y conocimientos; 3) Permite una

institucionalización del acceso y formación.

• DEBILIDADES: 1) Selecciona directivos sólo entre funcionarios; 2) Selecciona personas

jóvenes sin experiencia; 3) Carencia de habilidades y competencias directivas; 4) Peligro de

aislamiento social; 5) No valora rendimientos n i resultados.

En cuanto al sistema de empleo:

• FORTALEZAS: 1) Ofrece un sistema abierto y competitivo de selección de cuadros directivos;

2) Selecciona personas con experiencia en tareas directivas; 3) Los directivos públicos acreditan

competencias gerenciales; 4) Hay una mayor imbricación con la sociedad; 5) Responden en

función de resultados.

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• DEBILIDADES: 1) Movilidad limitada o inexistente; 2) Falta de cultura común; 3) Peligro de

confrontación con los valores de la función pública; 4) Carencia de institucionalización de la

formación.

Estos sistemas de empleo están haciendo frente a sus debilidades de forma bastante exitosa,

así, por ejemplo, el Senior Executive Service estadounidense (con unos 8200 miembros) ha

establecido la movilidad forzosa de sus directivos para evitar la endogamia y la inmovilidad. Ha

trabajado los factores culturales a través de la formación. Y dado que la presencia de personal

externo es casi nula, no ha tenido problemas de confrontación con la burocracia, pues los

directivos proceden de los niveles superiores de la función pública. En general, un sistema de

FDP coherente y eficaz está más cerca del modelo de empleo que del de carrera.

5. LA REGULACIÓN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BÁSICO DEL

EMPLEADO PÚBLICO.

5.1. Antecedentes.

El tratamiento riguroso de la función directiva en la historia de la Administración pública española

es reciente. Durante las dictaduras, tanto la de Primo de Rivera como la de Franco, numerosos

funcionarios de los cuerpos de elite pasaron a desempeñar cargos en el Gobierno, además de

controlar los niveles superiores de la Administración Pública. Durante el franquismo, incluso, las

Cortes estaban dominadas por funcionarios de cuerpos de elite, especialmente las comisiones

más importantes. En cualquier caso, no se puede hablar de una función directiva profesional,

pues la continuidad en el cargo estaba ligada a su fidelidad al Régimen o, al menos, a su no

“intromisión en política”, lo cual implicaba, al menos, aceptar la situación y no luchar por la

democracia. La Ley de Funcionarios Civiles de 1964 creó el “Diploma de Directivos”. Fue un

fracaso, dado que, al final, estaba reservado a los “Técnicos de Administración Civil”, uno de los

cuerpos de elite surgidos con el desarrollismo. La confusión de función y cuerpo llevaba a estos

errores.

Con la llegada de la democracia cambian un poco las cosas. La transición política implicó una

cierta tensión entre funcionarios de elite y políticos, sobre todo a partir del año 1982, con la

llegada del PSOE al Gobierno. El PSOE tiene un amplio programa reformador que exigía un

fuete control de la Administración para llevarlo a cabo, además, existían los lógicos resquemores

16

entre un partido que había estado prohibido y una función pública que se heredaba íntegra de la

dictadura, sin depuraciones, ni cambios sustanciales, pues la UCD mantuvo la Administración

franquista e, incluso, incorporó a la Administración democrática a todos los funcionarios del

Movimiento, es decir, del Partido oficial (y único permitido) durante la dictadura. Tras una serie

de cambios legales y reformas incipientes, se puede decir que hubo una cierta “victoria de la

Política”, victoria que implicó la (re)implantación del modelo democráticamente politizado de

función directiva. Un modelo donde los directivos públicos son elegidos y cesados libremente, y,

por ello, un modelo basado en la lealtad política al partido en el Gobierno por parte de los

directivos públicos.

5.2. Marco normativo.

5.2.1. Marco normativo estatal.

– En primer lugar, hay que destacar la omisión de la regulación de la función directiva en la Ley

30/1984. Posteriormente, en la reforma de 1988 se vino a conectar, hasta cierto punto, los

puestos directivos “profesionales” con la libre designación. Sí empezaron, por esa época de

finales de los 1980, los primeros programas de formación de directivos en el marco de los

procesos de “modernización”.

– En cualquier caso, la regulación de la función directiva llega con los procesos de reforma del

poder ejecutivo y de la Administración del Estado de finales de los años 1990 y con el Estatuto

Básico del Empleado Público. Así:

• La Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado

(LOFAGE).

• La Ley 50/1997, del Gobierno.

• La reforma del estatuto de la función pública: la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado

Público.

A. La función directiva en la LOFAGE. Según la citada Ley, existen:

- Órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado).

- Órganos directivos: en Servicios Centrales (Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios

Generales Técnicos, Directores Generales, Subdirectores Generales) y en Servicios Territoriales

(Delegados del Gobierno y Subdelegados).

- Directivos de Organismos Autónomos (siguen el régimen general).

- Directivos de Entidades Públicas Empresariales (se rigen por su régimen específico).

- Directivos de Entes Públicos (se regulan en las disposiciones adicionales).

17

- Directivos de Empresas Públicas (exentos de la LOFAGE).

Además:

1. Se habla de “profesionalización” de la función directiva (en la exposición de motivos).

2. Los requisitos que deben ser respetados en la selección de dichos directivos son:

“competencia” y “experiencia”. Pero no hay sistema de comprobación de dichos

requisitos regulada en la ley.

3. Se habla, en el art. 6, de la responsabilidad profesional por la gestión y el control y

evaluación de resultados (no obstante, dicho sistema no ha sido puesto en práctica en

la AGE a pesar de lo que diga la ley).

4. Es un sistema “cerrado”, pues se requiere ser funcionario público del grupo “A”

para ser Subsecretario, Secretario General Técnico, Director General (con

excepciones debidamente acreditadas) y Subdirector General. Pero también es un

sistema “abierto”, pues no se requiere ser funcionario para ser Secretario General,

Delegado del Gobierno y algunas Direcciones Generales debidamente acreditadas.

5. No hay convocatorias ni pruebas para el nombramiento, es un nombramiento “libre”.

6. Por ello, el cese es también “libre”. Los Subdirectores se someten, eso sí, al sistema de

libre designación, que exige al menos la publicidad de la convocatoria.

Para las Entidades Públicas Empresariales se establece un sistema “abierto”, sin

publicidad ni pruebas selectivas. Los requisitos que se establecen son los de experiencia y

competencia, pero no existe comprobación legalmente exigida. El nombramiento es libre y libre

también es el cese o remoción.

Para los Entes Públicos se estará a lo que determine su legislación específica, pero se

generaliza el sistema de libre nombramiento y remoción.

Para las “Administraciones independientes” se establece, normalmente, el nombramiento

por un período de tiempo. En general, aquí sí existen algunas restricciones al libre cese. En

todo caso, hay que analizar la ley de cada una de estas Agencias.

Para las Empresas Públicas, el régimen se sujeta al Derecho privado, pero con un sistema

de designación y cese de directivos libre. No hay comprobación de capacidades ni publicidad

(salvo excepciones).

B. La ley de Agencias.

18

Para las Agencias en general hay que remitirse a su ley específica (Ley 28/2006, de 18 de

julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos) en la cual se

establece lo siguiente:

1. ¿Quién es personal directivo? El Director/a de la Agencia y el resto del personal directivo; en

todo caso habrá que estar para la concreción de dicho personal al papel de los respectivos

Estatutos. Además, la función directiva “superior” (Director de Agencia) sigue siendo cargo de

designación política.

2. Nombramiento y cese del resto de directivos: deberá respetar los principios de mérito,

capacidad y publicidad. Con preferencia se deben seleccionar funcionarios. Existirán unos

órganos de selección profesionales y el resultado del proceso dará lugar a la aprobación de una

terna para que el Director seleccione finalmente.

3. Excepción al régimen general, se admite la existencia de personal laboral de alta dirección.

4. Se establece para los directivos la necesidad de una evaluación por la gestión, con arreglo a

unos criterios.

5. Se aprueban unos incentivos al rendimiento para los directivos que tendrán la forma de

retribuciones variables.

Finalmente, procederemos a dejar enunciados los dilemas fundamentales a que hará frente el

legislador cuando regule el modelo para la función pública central y autonómica. Antes,

procederemos a exponer cuál es la regulación existente en el Estatuto Básico del Empleado

Público (EBEP) sobre esta materia.

5.2.2. Marco normativo Autonómico.

En la Comunidad Autónoma de CASTILLA-LA MANCHA, la única norma general que regula la

función directiva es la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo

Consultivo de Castilla la Mancha, la cual establece los órganos de apoyo, asistencia

y directivos (Capítulo IV, arts. 26 a 34), y a cuyos titulares se les nombra por Decreto del

Consejo de Gobierno, sobre la base de criterios de confianza política.

En cuanto a la Administración institucional, la regulación en las empresas públicas sigue los

criterios generales de libre nombramiento y cese, sin apenas restricciones. Por ejemplo, la Ley

7/1999, de 15 abril (LCLM 1999\108), de Creación de la Empresa Pública «Agencia de Gestión

de la Energía de Castilla-La Mancha (Agecam)», establece en su Disposición adicional primera

que “Los Estatutos Sociales deberán contemplar la forma de provisión de puestos de trabajo, con

arreglo a principios de publicidad, mérito y capacidad, cuyos titulares quedarán vinculados a la

19

Empresa Pública por una relación de carácter laboral. El personal directivo podrá ser libremente

nombrado y separado, debiendo fijar los Estatutos Sociales los puestos de ese carácter”. Y la

regulación de la Empresa Pública Gestión Ambiental de Castilla-La Mancha, SA, en su Artículo

10 establece que

“1. El personal de la Empresa pública «Gestión Ambiental de Castilla-La Mancha, SA» se regirá

por normas de derecho laboral o privado, negociándose la selección del personal conforme a la

normativa laboral que resulte de aplicación, y con respeto a los principios de publicidad, mérito,

capacidad e igualdad.

2. El personal directivo podrá ser libremente nombrado y separado, debiendo fijar los estatutos

sociales los puestos de ese carácter.

3. El personal directivo estará obligado a formular declaración de actividades, bienes y rentas

establecida en el artículo 20 y 34.2 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre (LCLM 2003\281),

del Gobierno y del Consejo Consultivo”.

5.2.3 Marco normativo local.

Los municipios en España, en relación a su estructura organizativa, se agrupan en 4 modelos

diferentes:

- Municipios de “régimen común”. Tienen una forma “mixta” entre lo parlamentario y lo

corporativo, pues hay una distribución de funciones entre el Alcalde y el Pleno; el Alcalde sólo

puede delegar en Concejales.

- Municipios de “gran población”. Sistema de tipo parlamentario; distribución de funciones entre

el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno, que pueden delegar competencias en los Concejales

o en el personal directivo.

– Barcelona como régimen especial. La Ley 22/1998. Modelo parlamentario. El Alcalde puede

delegar las competencias en los gerentes sectoriales o de distrito, así como en el personal

directivo. Hay una diferenciación clara entre órganos políticos y órganos gerenciales.

– Madrid como régimen especial. La Ley 22/2006. Rasgos similares al modelo de “municipios

con gran población” con algunas variantes puntuales.

La función directiva en los municipios de “régimen común”:

– El modelo de directivos no está establecido por la legislación de régimen local.

– Limitaciones: no se pueden delegar competencias del Alcalde en gerentes o directivos. Sólo

los políticos locales (electos) disponen de competencias propias.

20

– Tradicionalmente, las funciones directivas han sido ejercidas por “personal eventual”. Hoy en

día, tras lo establecido por el EBEP ya no es posible que los eventuales ejerzan funciones

directivas.

– En la complejidad de la regulación influye también la posibilidad de que se creen entidades

públicas empresariales y empresas públicas, donde se pueden contratar directivos casi sin

ningún control de competencias, mérito o capacidad.

– El régimen Jurídico de los directivos es variado, pues las opciones son numerosas:

funcionarios con habilitación nacional, personal laboral de alta dirección, personal laboral normal,

personal funcionario.

La función directiva en los municipios de “gran población” (Ley 57/2003, de 16 de diciembre,

de medidas para la modernización del gobierno local).

– Órganos superiores: Alcalde y miembros de la Junta de Gobierno Local.

– Órganos directivos: Coordinador General; Director General; Secretario General y Secretario

Adjunto de la Junta de Gobierno; Interventor General; Directivo de Organismos Autónomos y de

Entidades Públicas Empresariales.

– Los órganos superiores pueden delegar competencias en los órganos directivos.

Este sistema supone la importación del sistema de dirección pública de la administración del

estado al mundo local, como se ve por la designación del personal directivo. El sistema se basa

en el libre nombramiento (y remoción), pero con diferencias en función de si estamos en la

Administración general o en entes instrumentales, así:

• Sistema “cerrado”: sólo se podrá nombrar a funcionarios públicos del grupo de titulación

“A”, sin requisito alguno (Coordinadores General y Directores Generales). Excepción: los

Directores Generales puedenser “externos” con experiencia y competencia (sin determinar)

cuando así lo prevea el Pleno.

• Sistema “mixto”. Directivos de Organismos Autónomos o Empresas Públicas

empresariales: funcionarios públicos del grupo “A” o laborales, también externos con

experiencia de más de cinco años en funciones directivas.

• Sistema “abierto”. Directivos de empresas públicas municipales.

5.3.4. Regulación del EBEP.

1. Existe una referencia en la Exposición de motivos: la función directiva es “factor decisivo

de modernización de las administraciones públicas”.

21

2. Ha desaparecido el personal directivo de la referencia a clase de personal, frente al

proyecto de Estatuto donde sí constaba.

3. Ha sido regulado en un Subtítulo del Título II (paradójicamente el relativo a las clases de

personal).

4. Las condiciones de trabajo del personal directivo son materia excluida de negociación

(art. 37.2.d)

5. No hay situación administrativa específica de directivo, salvo para el directivo que sea

alto cargo o asimilado y para el directivo “municipal”.

6. A los directivos de sociedades “públicas” y fundaciones (DA 1ª) no se les aplica el EBEP.

7. Las incompatibilidades del personal directivo son reguladas en la disposición final

tercera en lo relativo a la dedicación exclusiva.

8. La determinación del régimen jurídico del personal directivo se atribuye al Gobierno del

Estado y de las Comunidades Autónomas.

9. No queda claro quiénes son directivos públicos profesionales pues la definición es

tautológica: “Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en

las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada

Administración”.

10. El sistema de “designación” atenderá a los principios de mérito y capacidad, idoneidad,

publicidad y libre concurrencia.

11. Su trabajo estará sometido a un sistema de evaluación por la gestión desarrollada.

12. El personal directivo en régimen laboral tendrá un contrato de alta dirección.

6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIÓN ESTRATÉGICOS EN EL ÁMBITO PÚBLICO.

6.1. La dirección estratégica.

En general, los autores que tienen un enfoque más gerencial consideran que lo que se pide a los

directivos públicos hoy es que sean verdaderos líderes estratégicos. El liderazgo estratégico

puede definirse como el proceso de dirección llevado a efecto para conseguir que algo suceda,

en concreto para instalar una estrategia efectivamente y realizar un cambio de valor duradero.

Un adecuado análisis del liderazgo estratégico tiene en cuenta no sólo el desarrollo de ideas

innovadoras en el “qué”, sino también en el “cómo”; además, se preocupa de la implantación de

estas ideas y tiene en cuenta los aspectos psicológicos del liderazgo transformador. En suma,

es un liderazgo en relación con un problema social, en concreto, tiene que ver con cómo

22

diseñar e implantar soluciones eficaces en relación a tal problema, en un entorno

caracterizado por tremendas y continuas transformaciones.

A lo largo del proceso de liderazgo se debe comprobar en qué medida el líder ha sido capaz de

crear, desarrollar e implantar una estrategia que conecte con los cambios que la sociedad

demanda y que sea eficaz en la respuesta a un problema social. Por supuesto, todo ello se

realiza en el marco de un campo de fuerzas político y de lucha de poder, campo que es

específico para cada directivo y que obliga a éste a usar todas las estrategias lícitas posibles

para llevar adelante su proyecto, pues la acción se produce en un entorno en el que la

supervivencia es imposible sin el uso continuo de tácticas que aseguren el poder necesario para

tomar decisiones y asegurarse de que se cumplen. Esencialmente, la teoría que sostiene este

enfoque parte de la idea de que el éxito está vinculado a la capacidad del dirigente público

para: 1. Clarificar la misión esencial de la organización y los valores que la sostienen. 2.

Captar las tendencias de futuro que el entorno externo marca. 3. Definir estrategias que

sean valiosas, es decir, que añadan valor, que sean legítima y políticamente sostenibles y

que sean operativa y administrativamente viables. 4. Implantarlas efectivamente y,

finalmente, rutinizar los procesos de trabajo, de adaptación y de cambio.

Sin embargo, para otros autores, el liderazgo estratégico se debe realizar, para empezar, desde

el respeto a la misión de la propia organización y preservando dicho ámbito de decisión. Cada

directivo es nombrado para dirigir una organización, o una parte de la organización, concreta; y

esta organización tiene una misión definida legalmente, siendo ése su ámbito de competencias,

su razón de existencia. Además, el directivo debe ser capaz de definir los valores esenciales de

su organización, los valores burocráticos y democráticos que la organización propugna para

guiar la conducta de sus miembros. Finalmente, el directivo debe buscar el apoyo de los agentes

críticos fundamentales para conseguir que la organización pueda cumplir su misión con eficacia.

Este apoyo se debe conseguir sin subvertir la misión de la organización, pero con conciencia de

la necesidad de contar constantemente con los afectados por sus políticas y decisiones.

En cualquier caso, es preciso aceptar que no hay verdadero gobierno sin estrategia,

porque no puede haber dirección sin visión ni objetivos. Luego, pueden tener que usarse

muy diferentes caminos para llegar o acampar largo tiempo hasta iniciar la marcha, y sin

lugar a dudas habrá que negociar, escuchar, dialogar o confrontar con resultados que

23

alejen de los ideales perseguidos. Pero un gobierno requiere visión y pensamiento

estratégico.

6.2 El pensamiento estratégico

El pensamiento estratégico fomenta que los gobernantes y administradores públicos incorporen

en su desempeño la dimensión del futuro en un doble sentido: hacerse cargo del futuro de sus

comunidades políticas y de un futuro de vida que represente superioridad y excelencia (llámesele

economía en crecimiento, prosperidad, abatimiento de la pobreza y desigualdad, bienestar y

seguridad social, sostenibilidad ambiental). Esta dimensión olvidada o no valorada del futuro es

fundamental para los gobiernos, sobre todo en este cambio de época en que estados nacionales

y comunidades locales no tienen ya el control suficiente de factores que les son básicos para

resolver sus problemas económicos y sociales internos y crearse así sus condiciones de

viabilidad futura.

Capturada por sus responsabilidades presentes y por la gestión de su funcionamiento interno, la

Administración Pública (AP) suele no prestar suficiente atención al adelante y al afuera de sus

actividades. La responsabilidad de los mandos los obliga a concentrarse en los objetivos

funcionales de su competencia y a realizarlos de manera eficiente, maximizando los recursos

públicos asignados y asegurando la legalidad de la actuación de los servidores públicos. Por ello

prefieren y practican la planeación operativa, la cual se aboca a resolver los problemas de

incorrección normativa, desempeño ineficiente, desperdicio de recursos, descoordinación, que se

presentan día a día en las varias unidades particulares. Agobiados por las demandas, exigencias

y responsabilidades de la gestión cotidiana, los administradores y los gobernantes no tienen el

tiempo ni la costumbre de pensar en el futuro de su comunidad política o del país que gobiernan.

La diferencia del gobierno respecto del sector privado en los temas de estrategia no consiste en

renunciar a consideraciones de posicionamiento y entorno, sino en resaltar que el modo

gubernativo de ejecutar las estrategias es el proceder institucional y civilizado con discrepantes,

competidores y adversos, que puede incorporar la voluntad de cooperación como criterio general

de actuación, pero sobre todo el principio del diálogo racional, que supone que la dialéctica de la

discusión representa el procedimiento para depurar la rigidez de las posiciones y crear puntos de

convergencia entre las partes, en el entendido de que los estancamientos o endurecimientos de

la conversación estratégica no podrán ser indefinidos sin afectar la dirección del gobierno y

tendrán entonces que dirimirse mediante coaliciones de aliados que rematan en “regla de

24

mayoría”, que es la manera de posicionarse civilizada y racionalmente de unos actores políticos

sobre sus opositores en situaciones de desacuerdo peligrosamente prolongado.

En conjunto, los elementos clave de una planeación estratégica son:

Primero. El Posicionamiento de una organización en un determinado campo de actividad

consiste prácticamente en la posición relativa de superioridad que una organización adquiere y

posee frente a sus rivales y competidores o frente a otros agentes de su sector de actividad

debido a que en la provisión de determinados bienes y servicios a sus clientes / demandantes

crea mayor valor, genera mayor valor agregado, y en consecuencia se pone a la cabeza en la

reputación y confianza social. Todo gobierno y toda organización pública deben conocer y

reconocer dicha posición para tomarla como palanca de su éxito.

Segundo. La Misión de una organización consiste fundamentalmente en los objetivos, fines,

metas para los que una organización fue fundada, existe y trabaja y hacia cuya realización

orienta su acción de manera sostenida. La declaración de misión, particularmente en los

organismos públicos, debe contestar a las siguientes preguntas: 1. ¿Quiénes somos?: las

características institucionales básicas. 2. ¿Qué hacemos?: nuestro campo o sector de actividad,

los bienes y servicios que deseamos producir y que, en el sector público, están legalmente

prescritos como funciones públicas a cumplir. 3. ¿Cuáles son los fines / objetivos que queremos

alcanzar con la provisión de esos bienes y servicios?, que en el sector público suelen estar

legalmente declarados. Por consiguiente, 4. ¿Cuáles son las personas, grupos o la comunidad

toda que queremos o debemos atender con la provisión de bienes y servicios? (= ¿quiénes son

nuestros clientes, los destinatarios de nuestro trabajo?); en conexión, ¿cuáles son los problemas

o necesidades sociales de estas personas y grupos que la organización debe solucionar?, ¿para

quiénes trabajamos? 5. ¿Cuáles son nuestros valores fundamentales, los que determinan y

justifican los fines de la organización, los que deciden nuestra pertenencia a ella y nuestra

permanencia en ella, los que definen tanto nuestra manera de convivir en la organización como

la forma de relacionarnos con nuestros usuarios principales y con los interesados en la

institución? En el sector público los valores del estado, poder público y AP están

constitucionalmente establecidos y desarrollados en una cultura política de la sociedad. 6. ¿Qué

nos hace distintos o acaso únicos en el campo de nuestra actividad? Es decir, ¿cuál es la

justificación de permanecer como institución pública en nuestro campo de actividad?, ¿qué valor

o beneficio generamos a nuestros ciudadanos usuarios, a nuestra comunidad, que acaso

ninguna otra entidad social genera, por lo que podemos justificar nuestra existencia ante los

ciudadanos y sus representantes elegidos?

25

Tercero. La Visión es la imagen positiva que la organización tiene de sí misma y de sus

actividades en un futuro determinado o en un corte preciso de tiempo.

Cuarto. El Análisis FODA o DAFO permite conocer las FO de una organización (las

oportunidades que ofrece el Entorno en razón de las Fortalezas de una organización), así como

las DA (las amenazas y peligros que representa o acarrea el Entorno debido a las Debilidades de

una organización). A mayor capacidad de una organización (F) existen mayores oportunidades

(O) para realizar exitosamente sus fines. A mayores incapacidades (D) de una organización,

mayores son los peligros y amenazas (A) que obstaculizan o impiden la realización de los fines.

Quinto. Los asuntos estratégicos son los relativos a los que se consideran los factores

clave o cruciales de éxito (key success factors), realidades que, por la información y

conocimiento que se tiene de los FODA’s de una organización, representan con razonable

certeza condiciones básicas o decisivas para que los objetivos de la Visión puedan ser

realizados y, por tanto, se trata de elementos que deben ser obtenidos, asegurados,

preservados, aprovechados, desarrollados..., en el entendido de que cualquiera de estas

operaciones exige cambios organizativos y cambios en la manera de tratar con el entorno.

7. LAS TÉCNICAS DE DIRECCIÓN PÚBLICA.

De acuerdo con Moore, las técnicas de dirección pública más importantes son:

1. La estrategia organizativa.

• Debe satisfacer tres pruebas:

– Debe ser valiosa para los agentes críticos a un coste bajo en dinero y autoridad.

– Debe ser legítima y políticamente sostenible; es decir, atraer sostenidamente

autoridad y dinero.

– Debe ser operativa y administrativamente viable. Puede implantarse.

• La pregunta clave para la validez de una estrategia es: ¿Resuelve los problemas más

importantes para los años venideros y deja margen para adaptarse frente a lo no

anticipado?

2. La gestión política.

• Consiste en: construir un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia operativa, para

un directivo, una política, una estrategia, entre aquellos agentes fuera del ámbito de

autoridad directa del directivo, cuya autorización o cooperación es necesaria.

26

Las técnicas de la gestión política son: la promoción empresarial, la gestión del desarrollo de la

política, la negociación, la deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo, el marketing

público y la comunicación estratégica.

2.1. La promoción empresarial.

• Implica conocer quién estará implicado o afectado por la política o estrategia

correspondiente.

• Hay que valorar y conocer la postura de los diferentes actores implicados, lo cual exige

intuir y si es posible investigar sus actitudes frente a la estrategia.

• Hay que definir el grado de publicidad de las acciones de acuerdo con la materia de que

se trate.

• Es preciso formular los temas de manera que maximicen apoyos y minimicen

resistencias.

• Hay que actuar en el momento favorable. Los temas entran en la agenda no por su

importancia, sino por la posibilidad de actuación en el tema.

• No olvidar que el trabajo se hace a medio plazo, lo cual permite ir cambiando el

escenario a favor de la estrategia. Disponer de una buena red de contactos, de

conocimientos y credibilidad son clave para el éxito.

2.2. Gestionar el desarrollo de la política

• La promoción empresarial olvida dos virtudes clave para el éxito:

• Virtudes procedimentales: la política emerge de un amplio proceso de consulta,

todas las partes interesadas han debido ser oídas.

• Virtudes sustantivas: los hechos relevantes están disponibles, dispuestos en un

marco en el que se presentan los valores en juego, las principales alternativas

que los decisores pueden escoger y las consecuencias previsibles de las

mismas.

• Pero, además, es preciso tomar decisiones dentro de la organización, y para ello hay

que:

• Identificar el tema

• Valorar la importancia y urgencia del tema

• Análizar políticamente el tema

• Analizar sustantivamente el tema

• Garantizar un proceso justo a los stakeholders o actores afectados por el tema

• Relacionar los temas entre sí y con la estrategia global

27

• Seguir el tema

• Supervisar y evaluar su puesta en práctica.

2.3. La negociación.

• La pregunta inicial es: ¿existe tema para negociar?

• Si es así, identificar los intereses de los actores

• La mejor alternativa al acuerdo negociado es el punto que marca si seguir negociando

merece la pena. Si la negociación no mejora el beneficio obtenido sin negociar, no se

siente a la mesa.

• Otra pregunta clave: ¿la negociación aporta valor a ambas partes?

• Conviene añadir temas y actores para crear valor

• Un buen directivo es capaz de influir en las alternativas a la negociación para lograr su

meta.

2.4. Deliberación pública, aprendizaje y liderazgo social.

• Es importante fomentar la deliberación pública, para ello es necesario creer en la

razonabilidad de los actores. Ello no obsta a que haya que guiar el proceso.

• También hay que fomentar la movilización de los ciudadanos para que puedan actuar

por su cuenta.

• Es importante ofrecer consejos durante el proceso.

• También es necesario guiar el aprendizaje.

• Y hay que adecuar el ritmo a la tensión del proceso.

2.5. Marketing público y comunicación estratégica.

• Implica que hay que impulsar políticas haciéndolas comprensibles, consiguiendo el

apoyo y la cooperación de los afectados.

• Informar no es hacer propaganda. Hay que informar, no manipular.

• Es imprescindible determinar los atributos de la actividad gubernamental que los que

pagan por el producto consideran relevantes.

• Ello implica saber realizar o contratar encuestas y focus groups

2.6 La gestión operativa implica:

• Mantener la reingeniería de la producción, que, a su vez, conlleva:

– Aumentar la calidad y cantidad por cada recurso empleado

28

– Reducir los costes en dinero y autoridad

– Hacer que las organizaciones sean más capaces de identificar y responder a las

aspiraciones de los ciudadanos

– Potenciar la imparcialidad

– Aumentar su permanente disponibilidad de respuestas e innovación.

• Decidir los productos que van a producir

• Diseñar las operaciones para conseguir los productos

• Mantener el buen funcionamiento de la organización: ajustar estructuras, gestionar

recursos humanos, formar y desarrollar, etc.

• Movilizar a los coproductores

• Averiguar el tipo y grado de innovación necesarios

• Trabajar en equipo.

En resumen:

– Los directivos están obligados a esforzarse en la búsqueda del valor público.

– Deben disponer de una visión articulada y acomodada a las aspiraciones del entorno

político y a la experiencia profesional y las técnicas que son útiles para conocer.

– Son responsables de informar de lo que hacen.

– Deben aprender a través del rendimiento de cuentas.

1

Tema 5 La ética pública. Los conflictos de intereses y las incompatibilidades en la administración pública. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 5. AUTOR: Manuel Villoría Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario 1. INTRODUCCIÓN. 2. NECESIDAD DE UNA ÉTICA ADMINISTRATIVA POSTCONVENCIONAL. 2.1. La ética de la neutralidad y la ética de la estructura: sus negativas implicaciones. 2.2. Razones para defender una ética administrativa postconvencional en un régimen democrático. 3. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ÉTICA ADMINISTRATIVA. 4. LOS CONFLICTOS DE VALORES. 5. LOS CÓDIGOS ÉTICOS. 5.1. Códigos generales o particulares. 5.2. Códigos normativos u orientadores. 6. EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO Y LA ÉTICA. 7. CONFLICTOS DE INTERÉS E INCOMPATIBILIDADES. 7.1. Visión general. 7. 2. La abstención y el régimen de incompatibilidades.

2

1. INTRODUCCIÓN.

La ética no puede ni debe confundirse con el Derecho. Las obligaciones éticas son de una

naturaleza distinta a las jurídicas. De hecho, alguien podría incumplir el Derecho, en

determinadas circunstancias, precisamente por razones morales. Por ejemplo, un pacifista que

se niega a ir a la guerra y asume las consecuencias legales de ello. Y alguien, cumpliendo el

Derecho, podría incumplir reglas éticas si lo cumpliera por miedo al castigo y no por convicción

de que cumplir tal norma es lo que debe hacer. No obstante, el derecho positivo es,

ineludiblemente, la expresión coactiva y sistemática, dado que es creada y asumida por el

Estado, de principios y valores que el poder político considera deben imponerse. A menudo,

esos valores se estima que expresan el interés general o que son esenciales para la propia

supervivencia del sistema sociocultural, tal y como en ese momento está configurado. En

ocasiones, el derecho positivo puede expresar valores inaceptables éticamente, como, por

ejemplo, valores de superioridad racial y odio hacia las minorías. En ese caso, el derecho choca

con la ética y, más aún, expresa un modelo de organización política que merece el rechazo ético.

Por ello, podríamos afirmar que un Estado no democrático puede ser un Estado con Derecho,

pero no un Estado de Derecho, pues el Estado de Derecho debe basarse en el respeto de los

Derechos Humanos, expresión, a su vez, del principio de la dignidad inviolable del ser humano.

De ahí que lo ideal es que el Derecho, esencialmente las bases constitucionales, sea la

expresión normativa y coactiva de una ética respetuosa de la dignidad humana y fruto del

máximo consenso posible en una sociedad. En consecuencia, la relación entre Derecho y ética

es inevitable, aún cuando no debamos confundir ambas expresiones socioculturales de la

humanidad.

Por ello, por esa conexión y tensión permanente e ineludible entre ambas variables, y por los

beneficios que se extraen para una comunidad cuando ética y derecho conviven

armoniosamente, la presencia de la ética en las normas internas y en las convenciones

internacionales ha sido y es importante, aunque a veces ha sido difícil de plasmar de forma

realmente operativa, entre otras razones porque la ética admite enfoques muy variados y

principios incluso incompatibles entre sí, y porque los valores recogidos normativamente son

pluralmente interpretables y entran a menudo en conflicto. Ciertamente, la historia nos muestra

que no es sencillo ponerse de acuerdo nacional y, mucho menos, mundialmente en los principios

éticos universalizables, aún cuando la experiencia trágica de la Segunda Guerra Mundial facilitó

la aceptación generalizada de la Declaración Universal de Derechos Humanos; la cual

3

representa la expresión jurídica de la ética pública internacionalmente aceptada como referente:

una ética de raíz deontológica kantiana que se funda en el principio esencial del respeto a la

dignidad y autonomía del ser humano. Probablemente, la razón fundamental del éxito de esta

opción deontológica ha sido la dificultad de rechazar, con argumentos sólidos, esos principios y

normas (la dignidad de la persona humana, el derecho a la vida, la libertad de expresión, etc.)

por parte de cualquier persona que busque una sociedad justa y bien ordenada. En suma, en un

debate entre personas racionales y razonables el principio de la dignidad de la persona humana

es irrechazable y, a partir de él, serían irrechazables los derechos que surgen ineludiblemente

como consecuencia del mismo.

Por ello, podemos entender por ética pública el resultado de definir lo que está bien y mal para la

colectividad, aquello que podría constituir un patrón moral básico de carácter universal y

generalizable, dado lo racional y razonable de sus fines, valores y prescripciones de conducta,

patrón compatible con la propia búsqueda razonable del bien. Esta ética afecta a los individuos

en tanto en cuanto miembros de una sociedad. Esta ética, además, recoge aquellos principios y

reglas que nadie que busque una convivencia justa podría rechazar. Y esta ética, si se respetara,

fundamentaría una convivencia justa. La comunidad internacional ha considerado que la

expresión normativa de esa ética son los derechos humanos. De acuerdo con este criterio,

Victoria Camps ha afirmado que: Los derechos humanos ocupan hoy el lugar de los

mandamientos morales inspirados en revelaciones divinas. Son la instancia legitimadora

de los programas políticos. El más alto tribunal de apelación en las disputas sobre la

justicia de la ley. La educación debe optar por formar éticamente en el respeto y la

promoción de los derechos humanos.

No obstante, en este temario no trataremos el papel de la ética pública en sentido amplio,

sino el de la ética pública en sentido restringido o ética política, es decir, la ética que debe

guiar la conducta de los responsables políticos y de los empleados públicos. Dentro de

ella, podemos distinguir la ética propia de los niveles políticos y la ética administrativa o ética de

los empleados públicos. La ética administrativa, en consecuencia, debe considerarse parte de la

ética política, en tanto en cuanto, en última instancia, se trata de definir, en ambos casos, qué

principios y valores deben regir una parte de la vida pública. Los principios éticos en este

ámbito de la ética política deben especificar: 1. Los derechos y deberes que las personas

deben respetar cuando actúan en un entorno en el que sus actos afectan seriamente al

bienestar de otras personas y de la sociedad; 2. Las condiciones que las prácticas

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colectivas y las políticas deberían satisfacer cuando también afectan al bienestar de las

personas y de la sociedad. Sobre dicha ética, podemos afirmar que es una ética aplicada.

Esta ética intenta aplicar los principios fundamentadores de la convivencia justa al ámbito

del gobierno y la Administración pública. El problema es, como ya dijimos, que en el ámbito

de lo moral y de lo ético existe un pluralismo enorme, por lo que se hace muy difícil definir un

punto de partida común desde el que juzgar la acción administrativa. En cualquier caso, a pesar

de la ineludible aceptación del pluralismo, es preciso buscar algunos fundamentos nucleares que

nos eviten caer en el relativismo. Lo importante es que tengamos una argumentación racional

y razonablemente fundamentadora de los principios y que ésta supere la prueba del contra-

argumento relativista. Un relativismo que daría por buena cualquier razón que justifique las

decisiones públicas o la obediencia del empleado público, aunque ésta conllevara el genocidio o

el pisoteo de la dignidad humana. Un relativismo rechazable, sin por ello tener que caer en

fundamentalismos que eliminen el necesario pluralismo.

Esos derechos y deberes que la ética política define deben, en primer lugar, y de forma

insoslayable, empezar con el respeto a los principios de la ética pública en sentido amplio. Pues

los primeros que han de proteger y promover los derechos fundamentales y libertades públicas

son los responsables públicos. De ahí que pueda afirmarse que en la defensa de los

derechos humanos, de la democracia y de la igualdad de oportunidades se encuentra el

marco de lo correcto, el marco que inicialmente delimita la frontera entre el ejercicio

honesto de toda acción pública y su ejercicio inmoral. Y a partir del respeto a dicho marco, y

en desarrollo del mismo, es cuando se empiezan a generar valores y reglas de conducta

instrumentales que deben ser respetados y aplicados en la vida cotidiana para ejercer

honestamente la función política o funcionarial.

2. NECESIDAD DE UNA ÉTICA ADMINISTRATIVA POSTCONVENCIONAL.

2.1 La ética de la neutralidad y la ética de la estructura: sus negativas implicaciones.

En todo caso, para que exista una ética, debe existir libertad y, desde la libertad, la

posibilidad de hacer juicios morales y elegir, lo cual va unido, además, a la posibilidad de que

otras personas hagan juicios morales sobre las elecciones realizadas por el actor que elige. De

ahí que, si consideráramos que los funcionarios lo único que deben hacer es cumplir las

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leyes y las órdenes que reciben de los superiores con absoluta neutralidad e indiferencia,

y que, por ello, no tienen libertad de elección, estaríamos negando la ética administrativa

(al menos una ética administrativa de naturaleza postconvencional, que se preocupa por el

interés común y se interroga incluso si las normas son éticamente aceptables). También

negaríamos dicha ética si consideráramos que quienes prestan sus servicios en una

administración pública no pueden ser hechas responsables de las acciones de sus

organizaciones, las cuales son acciones colectivas en marcos estructurales cuyas

consecuencias son el resultado de miles de actividades individuales moralmente

inseparables. Ambas opciones son conocidas como la ética de la neutralidad y la ética de la

estructura, y ambas acaban por negar la ética administrativa como posibilidad realmente viable

de una ética postconvencional o basada en principios universalizables que están más allá del

cumplimiento ciego de las órdenes y las normas.

Por todo ello, si quisiéramos seguir adelante con estas reflexiones sobre la ética administrativa,

deberíamos intentar realizar una crítica sólidamente fundada de ambas pseudos-éticas, una

crítica que nos permitiese justificar la necesidad de una ética postconvencional en el servicio

público. Para empezar esta crítica, sería interesante recuperar el famoso “informe” de Hanna

Arendt sobre el “caso Eichmann”. Adolf Eichmann fue un miembro de las SS encargado de la

“cuestión judía” y, en concreto, de la gestión de la “solución final” que, al acabar la II Guerra

Mundial, consiguió huir a Argentina. Allí fue capturado por los servicios secretos de Israel y

llevado a Jerusalem, donde se le juzgó y condenó a muerte. En el juicio, su defensa se basó en

que él era un funcionario que cumplía órdenes, y además era un excelente funcionario que

actuaba con eficacia, eficiencia e imparcialidad, sin llevarse por pasiones. El caso Eichmann nos

plantea cómo, bajo un régimen totalitario, la obediencia a las órdenes y la objetividad y eficiencia

pueden convertirse en las mejores aliadas de la barbarie. En este caso, se puede comprobar

cómo la “ética de la neutralidad” arrastra a Eichmann por la pendiente de la complicidad con el

genocidio. Eichmann, según su defensa, tenía que cumplir el deber, aunque no le gustara, es

más, tenía que cumplir la ley, aunque la ley fuera una aberración moral y jurídica. Era su

obligación como funcionario. Cuando ya toda la jerarquía administrativa incorpora a sus prácticas

los programas de exterminio, el “buen funcionario” Eichmann se siente liberado del pesado fardo

de saber que cumplía órdenes que no superaban el filtro ético, pues en ese momento toda la

Administración alemana desarrolla esas políticas y él es un pequeño “diente” en la inmensa

maquinaria. Según él, su rebelión era insignificante, insuficiente a todas luces para parar el

proyecto y, además, irracional desde una perspectiva de pura supervivencia. La “ética de la

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estructura” le aporta, además, el consuelo que la conciencia le niega. Su defensa prosigue

alegando que el resultado de la “solución final” es el fruto de miles de personas y él no puede ser

responsable de algo decidido por el Führer y desarrollado por la inmensa maquinaria burocrática

del régimen, de la que él es sólo una minúscula rueda.

Tras el análisis de este caso, parece evidente que ambas opciones “éticas” (la ética de la

neutralidad y la de la estructura) no son la mejor solución si creemos en un mundo donde

barbaries como la nazi no puedan volver a producirse. Necesitamos una ética que exija a los

servidores públicos preguntarse por la moralidad de los fines existente tras toda orden o

norma, y una ética que guíe más allá de los intereses egoístas que fundamenten la acción

administrativa.

2.2 Razones para defender una ética administrativa postconvencional en un régimen

democrático.

En España en este momento histórico, por fortuna, no nos encontramos bajo un régimen

totalitario, sino en un régimen democrático y el debate sobre el deber de obediencia se sitúa en

un contexto diferente. No es lo mismo obedecer órdenes en un régimen totalitario o autoritario

que en un régimen democrático. El funcionario de la democracia recibe órdenes de los

representantes del pueblo o de las personas nombradas por tales representantes o que gozan

de su confianza. Además, la democracia tiene mecanismos políticos y jurídicos de defensa frente

a los abusos del poder. Sobre todo unos tribunales que aplican eficazmente el derecho. En

consecuencia, los funcionarios deben obedecer las órdenes de los representantes sin plantearse

más cuestiones que las puramente instrumentales de cómo llevar a término las instrucciones y

aplicar las normas eficaz y eficientemente.

Por otra parte, en democracia los/as funcionarios actúan en el marco de organizaciones

estructuradas legalmente con una misión, definida por los representantes del pueblo, y

ejecutando políticas legitimadas por la decisión popular al elegir sus representantes; además, los

resultados son fruto de muchas manos, no de una sola.

Frente a estas argumentaciones se puede contra-argumentar lo siguiente:

En primer lugar, el hecho de que un gobierno sea elegido democráticamente no impide que

trate de abusar del poder obtenido y persiga, por ejemplo, a la prensa opositora, ni que ciertos

miembros del poder judicial se presten a colaborar en el citado abuso de poder. Además, el

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Parlamento puede elaborar normas en situaciones de excepción que entren en conflicto con el

pleno respeto a los derechos humanos, sobre todo si las cláusulas de excepción no se

interpretan restrictivamente. También pueden tomarse decisiones de cariz marcadamente

electoralista y usar fondos públicos para el “autobombo”. Incluso se pueden adoptar normas que

atentan contra el interés general o que favorecen excesivamente intereses parciales como

consecuencia de la captura de las políticas por grupos de interés poderosos. En suma, el hecho

de que el régimen sea democrático no garantiza la virtud de los representantes del pueblo.

En segundo lugar, la teoría de que la democracia tiene instrumentos para la autodepuración de

conductas indignas o para el resarcimiento de las injusticias flagrantes no deja de ser un ideal

normativo que no siempre encuentra en la realidad expresión fáctica. Más aún, aunque así fuera,

ello no evita que las injusticias y abusos se produzcan, aunque se depuren responsabilidades

más tarde. Y esos abusos se producen porque la Administración colabora en la ejecución

“imparcialmente”. Colaborar con la ejecución de un abuso en función de que tarde o

temprano la democracia funcionará y se solucionará el problema no deja de ser cínico e

irresponsable desde un planteamiento ético.

Tercero, la idea de que los servidores públicos reciben siempre órdenes claras y explícitas de

los gobernantes es errónea. En la mayoría de los casos las instrucciones son vagas y abiertas,

permitiendo amplia discrecionalidad y evitando compromisos excesivos en lo referente a los

medios de cumplimentación de las órdenes. De ahí que el servidor público deba interpretar,

analizar y elegir por sí mismo. Sobre todo, la elección de las medidas y los tiempos de

implantación corren a cargo de la burocracia. Además, la misión de las organizaciones públicas

es suficientemente amplia como para que dentro de ella quepan muchas posibles opciones

estratégicas, opciones que se definen con la colaboración ineludible de la burocracia. Así pues,

en última instancia, el funcionario elige en numerosas ocasiones sobre fines, aunque sea

entre los previamente marcados como elegibles por el ambiguo programa o mensaje

político.

Cuarto, hay situaciones en las que los políticos no emiten ninguna orden, no lanzan ninguna

propuesta, ni dan órdenes frente a problemas evidentes que la ciudadanía sufre cotidianamente.

Dejan a los funcionarios frente a los problemas y se escudan en la burocracia para evitar tener

que afrontar soluciones costosas económica o políticamente. O simplemente no conocen cómo

afrontar los problemas y se inhiben a favor de la burocracia. En esos supuestos, que sobre

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todo se dan en el nivel local, los servidores públicos tienen, en múltiples ocasiones, que

tomar la iniciativa y buscar sus propias respuestas al problema (role reversal), respuestas

que, cuando funcionan, suelen ser legitimadas políticamente.

Quinto, en áreas técnicas o fuertemente dependientes del conocimiento experto los políticos

toman decisiones basándose en datos, informes, teorías o ejemplos aportados por los

funcionarios, con lo que, en definitiva, las instrucciones deben una gran parte de su contenido a

las previas decisiones funcionariales sobre qué datos aportar y cuáles no. Más aún, el papel de

los burócratas en la elaboración de normas y en la formulación de políticas y programas es muy

relevante. Con ello, los funcionarios se hacen responsables de las consecuencias de dichas

decisiones, y por ello deberían ser juzgados.

Sexto, la idea de que los resultados de las políticas son fruto de muchas manos y que no es

posible hacer responsable a nadie individualmente de los fracasos colectivos, o la idea de que

los fracasos colectivos pueden ser consecuencia de mínimas variaciones en la conducta

individual de cientos de funcionarios, conducta apenas detectable y apenas reprobable en la

práctica, choca con el principio de que un acto inmoral no deja de serlo porque sea colectivo y/o

generalizado. De hecho, si un grupo de diez “skin heads” ataca a una persona que camina sola

por la calle, no por ser diez se reduce su culpa a un décimo, sino que más bien su culpa

individual es aún mayor. Cada decisión de un servidor público que contribuya a una mala

política por dejación, abandonismo o irresponsabilidad debe ser juzgada por sí misma, no

puede ni debe ser justificada por la generalización de dichos actos.

Finalmente, séptimo, no hay que olvidar que, en democracia, los políticos buscan garantizarse

el mayor porcentaje posible del voto popular, lo cual les puede llevar a actuaciones que dan

respuesta a demandas que dañan los intereses de la comunidad a medio y largo plazo, aunque

sean muy populares en ese momento dado (el caso del desarrollo urbanístico español en ciertas

zonas es un triste ejemplo). En esos casos, las instrucciones políticas pueden ser ilegales o

contrarias a estándares técnicos y medioambientales claramente definidos, y los

funcionarios se enfrentan a un dilema moral evidente frente a tales órdenes.

Por todo ello, desde la ética administrativa no se puede obviar la reflexión sobre fines y, como

consecuencia, es necesario generar una ética administrativa que dé respuesta a los dos tipos de

dilemas del servicio público: el dilema sobre qué derechos y deberes deben respetar las políticas

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públicas y qué condiciones deben satisfacer para superar el test de eticidad tanto en la fase de

formulación y decisión, como en la de implantación y evaluación.

3. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ÉTICA ADMINISTRATIVA.

Por todo ello, podríamos decir que la ética de fines o ética pública aquí defendida es aquella que

acoge los valores básicos de las diversas éticas, depurados a través de la deliberación y del test

de razonabilidad, y los desarrolla en un sistema institucionalizado, fundado en el respeto mutuo y

la defensa y promoción de aquellos derechos que permitan la deliberación en condiciones de

máxima libertad e igualdad a personas que reconocemos, al dialogar, como libres e iguales.

Todo fin que respete y promueva la efectividad de los derechos humanos es éticamente

correcto. Todo fin que atente contra dicho marco de lo correcto no supera el test de eticidad. En

suma, los fines son aceptables éticamente si respetan las bases morales y los principios

de justicia deliberativamente consensuados o consensuables. Más aún, los fines deben

promover la efectividad en la vida real de esos principios, en concreto: la dignidad de la persona

humana, la deliberación, sobre todo para la definición de las bases constitucionales y los

fundamentos de las políticas públicas, la autonomía de la persona humana y la autolegislación, y

los máximos niveles de igualdad y libertad para hacer de la deliberación un procedimiento justo.

Y este marco de lo correcto implica para los empleados públicos el respeto de cinco

principios: 1. Los empleados públicos1 tienen la obligación de facilitar, en el marco de sus

competencias, la participación y la deliberación en torno a los proyectos normativos y las

decisiones públicas fundamentales2, más aún, deben promover el libre encuentro de pareceres,

con independencia de que los resultados lleven o no al consenso. Obviamente, este principio es

más sencillo de realizar en los niveles locales que en los niveles nacionales de gobierno, y más

en políticas sociales que en políticas de seguridad pública. 2. Los empleados públicos deben

promover y respetar la democracia, único régimen compatible con las ideas de ética pública

esbozadas. Cuanta más calidad tiene una democracia más reales y efectivos son los principios

éticos antes esbozados. De ahí que deba preocuparse, también, por la calidad de la democracia

y el buen funcionamiento de sus instituciones. 3. Los empleados públicos han de hacer de la

1 Ciertamente, la mayor o menor vigencia de estos principios dependerá del nivel de responsabilidad del empleado, a mayor responsabilidad, mayor vigencia. 2 Una decisión pública fundamental es aquella que afecta a la autonomía y dignidad de la persona, con independencia de su número.

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defensa y promoción de los derechos humanos el pilar de su toma de decisiones. Este principio,

junto al anterior, llevan a defender que los empleados públicos deben respetar el marco

constitucional democrático e intentar hacerlo efectivo a través de las políticas y decisiones

públicas. 4. Los empleados públicos deben promover la igualdad de oportunidades y evitar

situaciones de desventaja que produzcan inequidades deliberativas. 5. Los empleados públicos

deben buscar el interés general, respetando el marco democrático y jerárquico de decisiones,

pero sin obviar su capacidad de juicio y crítica basada en la defensa y promoción de los

principios de la ética pública.

A partir del respeto a esos principios sí deberán introducirse los valores instrumentales

(“técnicos”) para concretar las decisiones. Finalmente, en el nivel de cada organización, los

códigos de conducta por unidad, realizados participativamente, conocedores de la

fenomenología del trabajo en esas instituciones, pueden auxiliar en la resolución de problemas

específicos de cada empleado, eso sí, respetando el nivel ético superior. Resumiendo todo lo

dicho, en este texto se defiende que los empleados públicos no pueden tener una opción

ética neutral e indiferente, sino que deben asumir una perspectiva ética sustantiva,

aquella que se vincula con los principios y valores propios de la ética pública en sentido

amplio.

4. LOS CONFLICTOS DE VALORES.

Realizadas estas reflexiones, podría parecer que ya está todo resuelto. Dejando claros los

principios y los valores que surgen de ellos, los empleados públicos pueden dedicarse ya a la

gestión. Sin embargo, esto no es tan sencillo.Los valores son concepciones de lo deseable

que influencian la selección de fines y medios para la acción. Definir unos valores apropiados y

socializar a los miembros de la organización en los mismos se puede convertir en una labor de la

máxima importancia, pero sólo funciona si además de los valores de referencia se definen los

principios que permiten articular y priorizar valores y transformarlos en conductas moralmente

deseables, en definitiva, es preciso definir el marco de lo correcto antes de definir lo bueno.

Los valores cumplen tres funciones esenciales. 1) Son muy importantes para la selectividad de la

percepción, pues aumentan o disminuyen la posibilidad de que un estímulo sea percibido. 2)

Influyen en la interpretación de los productos de las respuestas, de forma tal que algunos productos

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son considerados positivamente y otros negativamente. 3) Proporcionan guías no detalladas para la

selección de fines.

Pero si se suman valores muchas veces contradictorios y se pretende que éstos influyan real y

homogéneamente en la conducta de los funcionarios, entonces se desconoce su forma de operar e

influir sobre las personas. Los conflictos de valores son parte de la experiencia diaria de cualquier

empleado público. En general, en relación con los valores surgen tres tipos de problemas. 1) Hay

una pluralidad de valores implicada en cualquier opción de política pública. Gente diferente tiene

valores e intereses diferentes o, incluso con valores iguales, prioriza los mismos de diversa manera

o los interpreta de forma que conectan con sus previos intereses. 2) Los valores de la gente son

fluidos e inestables, al menos en sus prioridades e interpretaciones. Si los valores fueran

completamente estables, el cambio social e individual sería imposible; si los valores fueran

completamente inestables, la continuidad de la sociedad y de la personalidad humana sería

imposible. 3) También hay conflictos entre valores y combinaciones de valores cuando nos

enfrentamos a la implantación o evaluación de una política pública, no sólo existen en la fase de

formulación. En general, si se sirve a un valor plenamente, no se puede servir del mismo modo a

otro contradictorio, o, si se mantienen uno o varios de una naturaleza, se deben negar o relegar

otro u otros de otra naturaleza. En la vida diaria, aun cuando se tengan claros los principios de

referencia, frente a estos conflictos éticos no suelen existir respuestas claras y definitivas. En

suma, el conflicto ético está presente en la vida diaria del empleado público. Pero si a ello se

añade la acumulación de valores sin guía, los resultados no pueden ser positivos.

Los valores se pueden agrupar en lo que se podrían definir como “roles o conjuntos de valores”,

aunque en este texto los vamos a denominar polos de integridad. Estos polos de integridad

agrupan diversos valores que tienen cercanía en cuanto a sus fines y que exigen del destinatario

el desempeño de un papel concreto y coherente en la organización o sociedad correspondiente.

Los diversos polos de integridad exigen el desempeño de roles diferentes a los empleados

públicos, roles que entran en conflicto de forma inevitable en el momento en que se desarrolla la

conducta por ellos requerida. La solución de dichos conflictos no permite respuestas

matemáticas, sino que debe buscarse, en cada caso, prudencialmente, un justo medio que evite

que el desarrollo de un rol implique el sacrificio completo de otro. No obstante, en ocasiones, el

equilibrio de roles puede llevar a sacrificios excesivos de valores o roles superiores y, con ello, a

actuaciones éticamente muy discutibles. Por ejemplo, la búsqueda de eficacia y la lealtad al

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superior no pueden implicar el más mínimo sacrificio del respeto a la Constitución y a los

derechos humanos.

Las posibilidades de conflictos de valores, por desgracia, no se limitan a los conflictos entre

roles, sino que, incluso, pueden darse dentro de un mismo rol. Y en estos casos la prudencia

y el consiguiente equilibrio de valores no son más sencillos de encontrar. Un ejemplo: la

lealtad al superior y a los subordinados puede entrar en conflicto, y el justo medio no es

tan fácil de hallarse. De todas formas, los conflictos más importantes son los que se

producen entre roles diferentes, pues en esos casos los valores de referencia pueden

referirse a concepciones de lo deseable bastante diversas. Son precisamente estos

conflictos los que pueden llevar a la desobediencia, a la denuncia o al abandono del servicio

público.

5. LOS CÓDIGOS ÉTICOS.

En todo servidor público, como ser humano, existe una conciencia, una justificación de sus

decisiones, una identidad y una responsabilidad y para conseguir que dichas elecciones tengan

la máxima integridad moral surgen los códigos de conducta, como instrumentos de reforzamiento

de la conciencia colectiva, como reflexión en voz alta para ayudar en la elección. En suma, a

efectos de facilitar dicha labor de elección surgen los denominados códigos de conducta. No

obstante, también surgen para informar a los empleados públicos de lo que pueden o no pueden

hacer. A tal efecto, es sorprendente conocer que una gran parte de las irregularidades que

cometen algunos administradores públicos es fruto de la ignorancia y no de la mala fe. En el

Servicio Nacional de Sanidad británico, tras una encuesta a 2600 miembros de juntas, se

descubrió que casi la mitad de éstos creían que era posible firmar contratos antes de tener una

autorización (49%), o que era correcto infringir reglas si era en interés del servicio (46%), según

el Informe Notan (1996).

En todo caso, es importante recordar los límites de los códigos éticos. Para empezar, su

ambigüedad, sobre todo si se quedan en el ámbito de la mera definición de valores. Los valores

que han de guiar la conducta del responsable público, como ya indicamos, no dejan de ser

patrones de deseabilidad; un mismo valor puede servir de punto de referencia a un gran número

de normas y conductas específicas. Además, un peso excesivo de un valor plenamente

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aceptado puede entrar en conflicto con otro valor también plenamente deseable. Por ejemplo, el

valor legalidad puede entrar en conflicto con el valor eficacia. La respuesta a los dilemas éticos

no puede ser universal y permanente, por el contrario, es individual y contingente; y fruto en

última instancia, del ejercicio de la virtud aristotélica de la prudencia, o capacidad de conectar los

principios generales a la realidad concreta. De ahí la importancia de la reflexión personal y del

aprendizaje para buscar y encontrar dicho justo medio. Por todo lo anterior, y para facilitar la

toma de decisiones, es importante que los códigos tengan un conjunto de normas

suficientemente delimitadoras de conductas deseables y rechazables.

Más allá de estas reflexiones, lo cierto es que la elaboración de códigos de conducta adecuados

para los funcionarios es una corriente cada vez más generalizada; así, Australia, Nueva Zelanda,

Portugal, el Reino Unido, Estados Unidos y Holanda han establecido (a nivel estatal, regional y

local) o renovado recientemente códigos de conducta para sus empleados públicos. No obstante,

los códigos sufren un doble debate actualmente.

5.1. Códigos generales o particulares.

El primer debate es el de si pueden existir códigos para todos los funcionarios de un mismo

gobierno o si cada organización pública debe tener el propio. Las experiencias comparadas en la

materia son muy diversas, pero parece extenderse la idea de que un código colectivo es

perfectamente compatible con códigos por agencia u organización, como se hace en Australia y

Nueva Zelanda. En esta dirección, es adecuado que, en España, el EBEP haya elaborado un

código para todos los empleados públicos y que, posteriormente, cada Comunidad o

Ayuntamiento, adapte el general a sus peculiaridades, incluso generando códigos específicos

por áreas suficientemente específicas.

Estos códigos generales tienden a incluir una declaración de valores globales y genéricos

públicos y posteriormente declaraciones de desarrollo sobre cada uno de los valores. Así, el

Código de Buen Gobierno del Gobierno de España comienza con una clarificación de su

objetivo y, posteriormente, establece sus principios. Algunos de los principios que los Altos

cargos estarán obligados a respetar son:

1. Transparencia informativa. Los altos cargos proporcionarán información a los ciudadanos

acerca del funcionamiento de los servicios públicos que tengan encomendados y, cuando

realicen campañas de información, lo harán evitando cualquier actuación que las aleje de su

contenido informativo.

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2. Custodia de documentos. Garantizarán la permanencia de los documentos para su

transmisión y entrega a sus posteriores responsables en las tareas de Gobierno.

3. Dedicación al servicio público. Los altos cargos de la Administración General del Estado se

abstendrán de aceptar cargos y puestos directivos en organizaciones que limiten la

disponibilidad y dedicación al cargo político.

4. Austeridad en el uso del poder. Los altos cargos evitarán toda manifestación externa

inapropiada u ostentosa que pueda menoscabar la dignidad con que ha de ejercerse el cargo

público.

5. Prohibición de aceptar regalos. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones

ventajosas que, más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, puedan condicionar el

desempeño de sus funciones. En el caso de obsequios de mayor significación, se incorporarán al

Patrimonio del Estado.

6. Promoción del entorno cultural. La protección del entorno cultural y de la diversidad lingüística

inspirará las actuaciones de los altos cargos adoptadas en el ejercicio de sus competencias, así

como la protección del medio ambiente.

7. Protección y respeto de la igualdad de género. En la actuación administrativa y,

particularmente, en la adopción de decisiones velarán por promover el respeto a la igualdad de

género, removiendo los obstáculos que puedan dificultar la misma.

8. Objetividad. La actuación de los altos cargos se fundamentará en consideraciones objetivas

orientadas hacia el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones

personales, familiares, corporativas o cualesquiera otras que puedan colisionar con este

principio. Se abstendrán de todo tipo de negocios que puedan comprometer la objetividad de la

Administración.

9. Imparcialidad. En su actuación se abstendrán de toda actividad privada o interés que pueda

suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.

10. Neutralidad. No influirán en la agilización o resolución de trámites o procedimiento

administrativo sin justa causa.

En el Reino Unido, además de los estándares éticos que generó la Comisión Nolan y que son

generales para todos los servidores públicos y representantes políticos, para la Administración

en concreto, ha existido un general y muy detallado Civil Service Management Code, cuyos

elementos prescriptivos son parte de las condiciones de servicio a través de las guías y libros de

bolsillo departamentales. En este código se trataban materias como las actividades políticas de

los empleados públicos, la aceptación de regalos y la gestión de fondos públicos. En esta última

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materia existían criterios muy detallados sobre el control financiero, la contratación, las compras

y los procesos de nombramiento en estas áreas. No obstante, con el desarrollo de las agencias

independientes y la política de Next Steps se ha producido un fuerte proceso de politización de la

gestión diaria de las organizaciones, que ahora responden directamente del cumplimiento de sus

objetivos, que tratan directamente con sus clientelas, etc., por lo que se reclamó un nuevo

código.

El nuevo código fue aprobado en 1995, se denomina Civil Service Code, y como es lógico,

también establece 13 grandes principios de conducta para los funcionarios británicos. De entre

ellos, son de destacar los puntos 11 y 12, que establecen la posibilidad de que los funcionarios,

si consideran que un ministro o un funcionario superior les exige algo inapropiado, o si observan

mala gestión en su departamento, o por razones de conciencia, puedan apelar a un órgano

independiente (los Civil Service Commissioners), órgano que estudia su caso en el supuesto de

que en su departamento no obtengan la respuesta adecuada. El punto 13 establece que los

funcionarios británicos no pueden buscar el fracaso de las políticas, decisiones o acciones del

Gobierno, ya declinando colaborar ya absteniéndose de tomar acciones en el marco de la

decisión ministerial.

Pero junto a este código general existen códigos por agencia, como el de la H.M Customs and

Excise, o código de los aduaneros británicos. Código también muy desarrollado, con más de 100

páginas y numerosos apéndices. En él se incorporan tres conjuntos de datos: lo que se espera

de cada empleado, lo que debe hacer y los principios que deben guiar los supuestos no

plenamente incorporados al texto. También establece una parte especial sobre el papel de los

directivos en esta materia. Como ejemplo del grado de detalle con el que trabajan estos códigos,

en su sección cuarta, se establece que los beneficios que pudiere obtener un empleado de la

agencia por los múltiples viajes en avión que realice en el ejercicio de su cargo (puntos de

frequent flyer), no pueden usarse para beneficio propio, pues ello significaría la contravención del

principio de que los funcionarios no se pueden beneficiar privadamente como resultado del

ejercicio de sus obligaciones oficiales.

5.2. Códigos normativos u orientadores

El segundo debate gira en torno al valor normativo y disciplinario del Código, frente a su valor

meramente orientador. Nuevamente, en un rastreo comparativo encontramos ejemplos de los

dos tipos, códigos puramente orientativos y códigos cuyo incumplimiento implica sanción. Un

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ejemplo de código con obligaciones jurídicas es el del Departamento Fiscal del Estado de

Massachusetts, el cual establece que "los empleados cuya conducta no se ajuste a las normas y

líneas contenidas en el código pueden verse sujetos a una acción disciplinaria que puede llegar

incluso al despido". Al tiempo, establece que "todo empleado debe conocer el Código de

conducta y las normas contenidas; debe solicitar información de su autoridad... en caso de duda

o mala interpretación sobre su aplicación".

A su vez el catálogo de "Normas de conducta ética para los empleados del órgano ejecutivo de

los Estados Unidos", tiene también valor normativo, máxime cuando las normas han sido

publicadas en el Registro Federal; dicho catálogo lo que hace es sistematizar en un solo

documento casi todas las prohibiciones de conducta no ética y las obligaciones o deberes de los

empleados públicos federales, eso sí, comenzando con los catorce principios de conducta ética y

estableciendo para cada sección del código ejemplos de lo que se considera permitido y

prohibido.

En Noruega, sin embargo, las normas de conducta tienen carácter voluntario para cada agencia

y son de naturaleza orientativa. También son voluntarias las normas contenidas en la “Guía

sobre Ética Profesional para la Profesión Contable”, un destacado ejemplo de normas

profesionales internacionales que afectan a contables, inspectores e interventores públicos.

En España, el Código de Buen Gobierno optó por una vía ambigua, y no queda claro si es

sancionador o meramente orientador, pues en él se establece que anualmente, de acuerdo al

Código, el Ministro de Administraciones Públicas elevará al Consejo de Ministros un informe

sobre los eventuales incumplimientos de los principios éticos, con el fin de corregir los

procedimientos erróneos y proponer las medidas convenientes para asegurar la objetividad de

las decisiones de la Administración. El Consejo de Ministros en función de ello “adoptará las

medidas oportunas”. Por el momento, ni se conoce de informe alguno, ni de sanciones. Sin

embargo, el Código del EBEP sí conecta incumplimientos del código con responsabilidades

disciplinarias.

Es muy interesante comprobar cómo los códigos de ética se acompañan de una serie de

instrumentos de apoyo para hacer efectivos los mismos. Así, se crean comisiones o comités de

ética, con jurisdicción para investigar a los empleados públicos del gobierno correspondiente, y

se les otorga una capacidad de investigación que llega a incluir la posibilidad de llamar a declarar

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a los afectados, se les autoriza para generar opiniones, advertencias y recomendaciones en la

materia, y se establece la publicidad de sus opiniones. En suma, que un buen código y la

normativa sobre ética necesitan un comité independiente que apoye su implantación efectiva,

necesitan información y literatura actualizada que se haga llegar a los afectados, necesitan un

buen sistema de apoyo y consejo personalizado, suficientemente dotado de personal

competente, y, finalmente, un equipo y medios de investigación suficientes.

6. EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO Y LA ÉTICA.

Veamos, ahora, cómo el Estatuto Básico ha respondido a todo el marco conceptual que hemos

esbozado. El código comienza con una obligación genérica: desempeñar con diligencia las

tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y

observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. En esta misma

obligación están presentes los dos polos de tensión deontológica propios del empleo público. Por

una parte, “la diligencia en tareas asignadas”, que representa la obligación de buscar la “agilidad”

en el cumplimiento de unas órdenes dadas, que, en principio, no deben ser puestas en cuestión.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la diligencia como el “cuidado y actividad

en realizar algo”, lo cual no deja dudas sobre el carácter instrumental o servicial de la labor. Por

otra, “velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto

del ordenamiento jurídico”, que ya implica una obligación vinculada a una ética de fines, una

ética que exige al empleado reflexionar sobre si los actos que se le encomiendan promueven el

interés general y respetan la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico. Como se ve, en el

primer caso el empleado debe trabajar en el marco de un orden dado que no cuestiona, su ética

es la de la neutralidad instrumental; mientras que, en el segundo, el empleado ya debe

cuestionar si las acciones buscan fines correctos o no, con lo que su ética tiene un carácter

postconvencional, lo cual implica un nivel de análisis mucho más complejo, lleno de inferencias y

procesos cognitivos cargados de incertidumbre. Obviamente, en algunos casos, ambos polos de

tensión entrarán en conflicto ante una orden dada. ¿Qué hacer cuando cumplir con diligencia un

mandato superior puede suponer consecuencias negativas para la sociedad o una infracción del

ordenamiento jurídico no manifiesta pero sí posible, de acuerdo a la información, conocimientos

e inferencias realizadas por el empleado encargado de llevarla a efecto? Imposible dar una regla

común y universalizable, habrá que estar al caso y esperar la mejor reflexión ética por parte del

empleado correspondiente. Pero, desde luego, no parece que la mejor respuesta sea cumplir

18

ciegamente las instrucciones. En suma, el Estatuto Básico no nos da reglas para hacer frente a

este supuesto, pero se deduce del articulado que las dudas razonables son perfectamente

planteables ante la superioridad. Quizás hubiera sido conveniente dejar clara la primacía de la

protección de los intereses generales y la sujeción y observancia de la Constitución y del resto

del ordenamiento jurídico sobre la diligencia en el cumplimiento de las tareas. Pero, en cualquier

caso, una interpretación razonable nos lleva a ello.

En conjunto, los denominados “principios” del artículo 52 son, en realidad, valores.

Algunos de ellos están vinculados a los valores democrático-finalistas que permean la

Constitución española, otros son claramente instrumentales, para favorecer el cumplimiento de

fines propios de la Administración como institución sistémica. Dichos valores se estructuran, de

acuerdo con los polos finalista e instrumental antes reseñados, más o menos de la siguiente

forma:

Finalistas: integridad, responsabilidad, transparencia, ejemplaridad, austeridad,

honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la

igualdad entre mujeres y hombres.

Instrumentales: objetividad, neutralidad, imparcialidad, confidencialidad,

dedicación al servicio público, accesibilidad, eficacia.

Nuevamente, los conflictos son inevitables entre dichos polos y, dentro de cada polo, entre

algunos de los valores recogidos. Por ejemplo, transparencia y confidencialidad entre polos

diferentes. Neutralidad y accesibilidad dentro del polo instrumental. Sin embargo, hay algún

valor, como el de integridad, que es compatible con el resto, precisamente por su carácter

ambiguamente abarcador. Alguien íntegro es alguien “probo, intachable, recto” de acuerdo, de

nuevo, con el Diccionario de la Real Academia.

Por su parte, los principios éticos se podrían situar en torno a tres polos de integridad, lo cual

llevaría a tres visiones de lo primordial en la ética pública:

A. Integridad como promoción de la ética pública:

• Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el

ordenamiento jurídico.

• Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades

públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de

nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o

19

convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia

personal o social.

• Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos.

B. Integridad como objetividad.

• Su actuación se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la

imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese

posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que

puedan colisionar con este principio.

• Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de

toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de

intereses con su puesto público.

• No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras,

obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda

suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.

• No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja

injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas.

• No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin

justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los

titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando

suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

C. Integridad como eficacia:

• Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la

consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.

• Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público

absteniéndose no sólo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera

otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.

• Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida

legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por

razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio

propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

20

• Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su

caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.

• Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la

que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los

ciudadanos.

Es obvio que los tres polos de integridad no siempre son compatibles, ni mucho menos, y que los

conflictos entre un polo y el rol que se vincula al mismo y otro polo y su correspondiente rol

generan múltiples situaciones de profundo debate moral, con la consiguiente incertidumbre en el

empleado sobre si su respuesta es o no la correcta. Por ejemplo, un policía puede tener conflicto

sobre si mantener en secreto una información clasificada si esta información daría cuenta de

actividades contrarias al respeto pleno de los derechos humanos. O la actuación de acuerdo a

los principios de eficiencia y economía no siempre es compatible con el Estado Social que

nuestra Constitución establece como referencia de la actuación pública. O la lealtad al superior y

a los subordinados puede entrar en conflicto con la necesaria imparcialidad y búsqueda del

interés común, por encima de posiciones corporativas.

Todo ello quizás exigiría establecer unas prioridades entre los polos, de forma que el primer polo

siempre fuera superior al segundo y éste al tercero. No obstante, lo ideal es que cada servidor

público busque en cada caso la mejor solución intentando no sacrificar absolutamente ningún

valor, aunque se prioricen algunos. En el justo medio está la virtud, de acuerdo con las máximas

aristotélicas. Pues bien, en un justo equilibrio entre valores en conflicto está la virtud, aun cuando

siempre tengamos que dar cierta prioridad a los principios propios de la ética de fines sobre la

ética de medios o instrumental.

Finalmente, en cuanto a los “principios de conducta”, es evidente que se trata de reglas

(más que principios) derivadas de los principios éticos previamente expuestos, que, eso

sí, privilegian ciertas interpretaciones de los mismos. Todas ellas son reglas

instrumentales de indudable valor pero subordinadas a los principios éticos superiores.

En estos casos los conflictos prácticamente ya no se producen, pues las reglas son lo

suficientemente explícitas y coherentes como para evitar tales situaciones. Lo importante

además es, a efectos jurídicos, que ya marcan conductas muy claras, cuyo incumplimiento

podría dar lugar a sanciones disciplinarias.

21

7. CONFLICTOS DE INTERÉS E INCOMPATIBILIDADES.

Como culminación del análisis de las expresiones anteriores de la ética administrativa,

cerraremos el tema con un análisis general de lo que implican los conflictos de interés y las

incompatibilidades y cómo se regulan en general en los países más avanzados. La normativa

sobre conflictos de interés e incompatibilidades es un instrumento en el que la promoción de la

ética conecta con la lucha contra la corrupción. Estas normas surgen de la reflexión ética sobre

los fines de la acción pública y, al tiempo, promueven una serie de medidas que previenen la

corrupción y sancionan, en su caso, los incumplimientos. Sus preceptos pueden encontrarse

tanto en normas jurídicas como en códigos de conducta autoelaborados por organizaciones

públicas.

La definición normalmente empleada de conflicto de interés es la siguiente: “El conflicto de

intereses de los responsables públicos3 es un conflicto entre obligaciones públicas e

interés privado que puede indebidamente influir en el cumplimiento de sus obligaciones y

responsabilidades” (OCDE, 2004). De esta definición surge como consecuencia el

reconocimiento de que se incluyen en la misma no sólo las situaciones en las que, de hecho,

existe un inaceptable conflicto entre los intereses como persona privada de un responsable

público y sus obligaciones como tal responsable público, sino también aquellas situaciones en

las que existe un aparente conflicto de interés o un potencial conflicto de interés. En suma, a

efectos de la OCDE, el conflicto puede ser aparente: pueden darse pero no se dan los conflictos.

O puede ser potencial: podría haber conflicto en el futuro si el funcionario/a asumiera ciertas

responsabilidades. Pero ambos tipos de conflicto, aun cuando no sean reales y actuales, se

incluyen en la definición y se regulan.

Un conflicto aparente de intereses se da cuando hay un interés personal implicado que podría

hacer pensar razonablemente a los ciudadanos que dicho interés ejerce una influencia indebida

en el responsable público, aun cuando, de hecho, no la ejerza o, incluso, cuando de hecho no

exista tal influencia. Por ejemplo, si un Director General de Farmacia posee cinco farmacias en el

país tendrá un conflicto de intereses aparente, al menos, al tomar decisiones sobre regulación

farmacéutica; podría ser que dicho Director actuara en la práctica de forma muy imparcial, pero

3 Responsable público se refiere a todo tipo de cargo público, sea electo o de nombramiento, sea en el gobierno central o en gobiernos sub-nacionales.

22

su imagen y la del Gobierno quedarían siempre en entredicho y sobre sus decisiones caería un

ámbito de sospecha. Este tipo de situaciones generan un potencial de duda sobre la integridad

del responsable público, o sobre la integridad en su conjunto de la organización donde éste

trabaja, que recomendarían que tal tipo de situaciones se evitaran, aun cuando no exista real

conflicto de intereses. La imagen y el prestigio de las instituciones públicas recomiendan que se

eviten conflictos de interés aparentes.

7.1. Visión general.

Entre las medidas que se vinculan a la prevención y regulación de los conflictos de interés se

destacarían las siguientes:

1. Restricciones en el ejercicio de empleos adicionales al principal empleo público. Aquí

pueden darse todo tipo de incompatibilidades tanto con otro empleo público como con empleo en

el sector privado. Sobre todo, cuando se trata de Altos Cargos o de jueces, lo normal es la

prohibición absoluta de cualquier otro empleo público o privado. Cuando se trata de funcionarios

de nivel medio o subalterno esta prohibición, en lo relativo a puestos de trabajo en el sector

privado, se puede flexibilizar, siempre que se cumplan las obligaciones del cargo público, como

después veremos.

2. Declaración de ingresos personales. Con esta medida, aplicable sobre todo a Altos Cargos

y funcionarios en puestos de responsabilidad, se pretende conocer la procedencia de los

ingresos, de manera que se controlen posibles fuentes de influencia indebida en su conducta.

3. Declaración de ingresos familiares. Esta medida es muy similar en sus fines a la anterior,

pero amplía la esfera subjetiva de control, de manera que se conozcan posibles conflictos

derivados de las fuentes de ingresos de familiares muy cercanos.

4. Declaración de patrimonio personal. Hay personas que cuando ingresan en política o

cuando ocupan puestos administrativos ya poseen una gran fortuna, de forma que la revelación

de ese patrimonio puede ayudar a conocer fuentes de conflicto de interés. Además, el

descubrimiento de tal fortuna durante el mandato podría ser fuente de un escándalo, basado en

la manipulación de datos, si no existiera información previa. Conocer desde el inicio ese

patrimonio reduce las posibilidades de escándalos innecesarios y dañosos para la imagen de lo

público. Pero lo normal es que las personas no posean tal fortuna, y si durante el mandato se

adquiriese un patrimonio incoherente con los ingresos conocidos, al conocerse el patrimonio de

partida, existirían fundamentos para iniciar investigaciones sobre posible corrupción.

23

5. Declaración de patrimonio familiar. Aquí, como en el caso de los ingresos, el conocimiento

del patrimonio del cónyuge o de los ascendientes y descendientes es importante para conocer

fuentes de conflicto y para facilitar la lucha contra la corrupción.

6. Declaración de regalos. En el ejercicio del cargo, y como consecuencia del mismo, pueden

recibirse regalos oficiales (de gobiernos extranjeros, por ejemplo) y privados. Esos regalos

podrían comprometer la imparcialidad y, por ello, ser fuente de conflictos de interés, de ahí que,

a partir de un determinado valor económico, se prohíba en algunos países la aceptación de

regalos. No obstante, cuando por razones de cortesía y de respeto institucional sea conveniente

aceptarlos, la normativa a menudo establece que es necesario declararlos e incorporarlos al

patrimonio estatal.

7. Declaración de intereses privados relevantes para la gestión de contratos. La

participación en empresas y los activos financieros que se posean pueden condicionar la toma

de decisiones en un área como la de contratación, para ello se obliga, como antes vimos, a la

declaración de patrimonio en múltiples legislaciones. Pero esa declaración no basta para

conocer todas las fuentes de conflicto, así, por ejemplo, un responsable público puede haber

trabajado durante años en una empresa, antes de ingresar en la Administración, y tener una

relación de amistad o de enemistad con sus propietarios. Si esa empresa contrata con la

organización en que se trabaja, y el responsable público está encargado de la gestión de

contratos, se presenta un caso de conflicto de intereses. De ahí que se obligue en algunas

normativas a declarar las actividades previas realizadas en los últimos años y a abstenerse de

decidir en ese caso.

8. Declaración de intereses privados relevantes para la toma de decisiones. En este caso,

como en el anterior, se trata de evitar que patrimonio y actividades previas puedan condicionar la

imparcialidad de la decisión actual.

9. Declaración de intereses privados relevantes para quienes participan en la toma de

decisiones como consejeros o informantes. En estos casos, a quienes afecta la obligación es

a personas que no toman decisiones pero que influyen con sus consejos e informes en la toma

final de la decisión.

10. Seguridad y control en el acceso a información privilegiada. Ciertas personas trabajan

en áreas en las que se maneja información muy relevante para la economía nacional o para su

seguridad, de ahí que convenga clarificar a quién y cómo podrían beneficiar estas personas si se

decidieran a revelar tal información y, posteriormente, tomar medidas para evitar la posibilidad.

Ello puede llevar a incompatibilidades muy exigentes y a declaraciones de intereses continuas y

24

muy detalladas. Incluso, en ciertos países, ello da lugar a investigaciones oficiales sobre su vida

privada.

11. Restricciones y control de actividades privadas con posterioridad al cese. Una forma

de capturar políticas y decisiones, por parte de empresas, ONG`s y grupos de interés, es el de

ofrecer altos cargos en dichas organizaciones a los responsables públicos para cuando

abandonen el gobierno. Para evitar este tipo de situaciones, con toda su carga de conflicto de

interés y también de soborno diferido, en las legislaciones de muchos países se establece una

prohibición temporal (dos años, por ejemplo) de aceptar empleo en el sector privado, una vez

abandonado el servicio público, cuando las organizaciones que ofrecen el empleo dependieron

del funcionario correspondiente en decisiones o resoluciones de cualquier tipo.

12. Restricciones y control de nombramientos concurrentes fuera del gobierno. Un

funcionario o responsable público puede, al tiempo que desarrolla su labor en la Administración,

estar involucrado en puestos de responsabilidad en un partido político, o en una asociación legal

de cualquier tipo como un ciudadano corriente. Obviamente, en estos casos, no se desarrolla

normalmente la labor por razones lucrativas, sino por razones ideológicas, o por preocupaciones

sociales, culturales o medioambientales. Sin embargo, la militancia política y/o social puede

provocar conflictos de interés, de ahí que, para determinados puestos, se pueda exigir

información relativa a este tipo de actividades cívicas y, en ocasiones, se pueda prohibir la

ocupación de puestos de responsabilidad en este tipo de organizaciones o, incluso, la mera

militancia (por ejemplo, para los directivos públicos profesionales en los Estados Unidos).

13. Publicidad de las declaraciones de ingresos y patrimonio. De cara a facilitar el control

social de los conflictos de intereses y a facilitar la lucha contra la corrupción, en determinadas

legislaciones se establece la obligación de que, salvados los datos confidenciales, se publiciten,

incluso en internet, las declaraciones de bienes y patrimonio de los altos cargos del gobierno y

funcionarios relevantes.

14. La regulación detallada de la obligación de abstención en la toma de decisiones o de la

participación en reuniones de comités, cuando la participación o presencia del responsable

público en dichos actos pudiere comprometer la necesaria imparcialidad del acto, dado el

conflicto de interés directo o indirecto (por familiares o amigos cercanos) que el funcionario tiene

en el mismo.

15. Restricciones en la propiedad de acciones y de empresas privadas. Cuando un Alto

Cargo o un funcionario con responsabilidades, o sus familiares cercanos, posean acciones o

sean propietarios de empresas que tengan relación con la Administración pública, el conflicto de

intereses puede ser real o, en todo caso, es aparente. Para evitar tales conflictos, en muchos

25

países se establece la prohibición de tener tales propiedades mientras se detenta el cargo, por lo

que es obligatorio o renunciar al cargo o vender las acciones o empresas. Si se trata de

miembros del gobierno o responsables de agencias reguladoras, también se les puede exigir

que, si tienen acciones en cualquier tipo en empresas no contratistas con el sector público,

durante su mandato procedan a contratar con una entidad financiera registrada la gestión de

dichos valores, sin que puedan darles instrucciones de inversión durante tal periodo.

7. 2. La abstención y el régimen de incompatibilidades.

La condición de empleado o autoridad pública conlleva, con carácter general, la obligación de

actuar de forma imparcial en los asuntos públicos en los que se intervenga en razón del cargo.

Para ello, la Administración Pública española se ha dotado de herramientas legales que suponen

una limitación en la capacidad de actuar pública y privadamente: por un lado el establecimiento

de un rígido régimen de incompatibilidades que ha impedido en la mayoría de los casos el

desarrollo de actividades privadas bien por causas objetivas universales (la percepción de

determinados salarios públicos impide el desarrollo de otras actividades públicas o privadas) o

bien por causas subjetivas (la posibilidad de que la actividad privada este en el ámbito de los

asuntos públicos en los que se interviene). El otro soporte legal sobre el que se sustenta la

imparcialidad en la actuación general de empleados y autoridades es la propia regulación de

nuestro procedimiento administrativo general. Ya en la Ley de Procedimiento Administrativo de

17 de julio de 1958 se dedicaba el capítulo cuarto de su Título Primero a regular las causas de

abstención y recusación, estos es, los supuestos en los que un empleado público debía

abstenerse de intervenir en un asunto público y por las que cualquier interesado podía solicitar

que no lo hiciera.

La inquietud por este asunto llevó al legislador constitucional a introducir en nuestra Constitución

de 1978 una previsión específica respecto a la actuación imparcial de los poderes públicos en

estos términos (art 103.3):

“La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de

acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a

sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio

de sus funciones.”

26

Pues bien, la actual regulación de las causas de abstención, la recusación y su procedimiento

contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es fiel continuación de la Ley de 1958,

estableciendo en sus artículos 28 y 29 las causas de abstención, los efectos de la participación

de quienes intervienen en asuntos públicos concurriendo en ellos alguna de dichas causas y el

procedimiento de recusación de los mismos.

En cuanto a las incompatibilidades de los empleados públicos, la normativa vigente de carácter

básico es la establecida en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, desarrollada en el ámbito estatal

por el RD 598/1985, 30 de abril, éste último de aplicación supletoria al personal de la

Administración de la JCCM.

Los objetivos inspiradores de la ley 53/1984 serían: Garantizar la independencia e imparcialidad

del empleo público, evitando el conflicto de intereses; Secundariamente, se intenta establecer la

incompatibilidad económica, vinculada al principio de eficacia (un sólo empleo se realiza mejor

que varios); Finalmente, a través de esta normativa se intenta implantar un reparto de empleo.

Por su parte, en cuanto a la normativa existente en Castilla–La Mancha relativa a la actuación de

autoridades públicas, la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo

Consultivo de Castilla-La Mancha regula su régimen de incompatibilidades y la obligatoria

declaración de actividades, bienes y rentas.

Como extensión y consecuencia del régimen general de incompatibilidades, se han previsto

prohibiciones concretas en normas especiales. En este sentido, habría que añadir las

prohibiciones de contratar de la Ley de Contratos del Sector Público o la imposibilidad de ser

beneficiario de Subvenciones de la Ley General de Subvenciones. Como ejemplo, el artículo 49.f

de la Ley de contratos del Sector Público, establece como prohibición: “Estar incursa la persona

física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de la Ley 5/2006,

de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los

altos cargos de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de

incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas o tratarse de

cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del

Régimen Electoral General, en los términos establecidos en la misma. La prohibición alcanzará a

las personas jurídicas en cuyo capital participen, en los términos y cuantías establecidas en la

legislación citada, el personal y los altos cargos de cualquier Administración Pública, así como

27

los cargos electos al servicio de las mismas. La prohibición se extiende igualmente, en ambos

casos, a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y

descendientes de las personas a que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto

de los últimos, dichas personas ostenten su representación legal”.

Por otra parte, en virtud de la nueva Ley del Suelo, se introducen nuevos controles e

incompatibilidades para los electos locales y para los directivos locales (sean funcionarios o

laborales) así como para los funcionarios de habilitación nacional. En concreto, en su Disposición

Adicional Novena 3 se modifica el artículo 75.7 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen

Local estableciendo que: «Los representantes locales, así como los miembros no electos de la

Junta de Gobierno Local, formularán declaración sobre causas de posible incompatibilidad y

sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos.

Formularán asimismo declaración de sus bienes patrimoniales y de la participación en

sociedades de todo tipo, con información de las sociedades por ellas participadas y de las

liquidaciones de los impuestos sobre la Renta, Patrimonio y, en su caso, Sociedades. Tales

declaraciones, efectuadas en los modelos aprobados por los plenos respectivos, se llevarán a

cabo antes de la toma de posesión, con ocasión del cese y al final del mandato, así cuando se

modifiquen las circunstancias de hecho. Las declaraciones anuales de bienes y actividades

serán publicadas con carácter anual, y en todo caso en el momento de la finalización del

mandato, en los términos que fije el Estatuto municipal. Tales declaraciones se inscribirán en los

siguientes Registros de intereses, que tendrán carácter público: a) La declaración sobre causas

de posible incompatibilidad y actividades que proporcionen o puedan proporcionar ingresos

económicos, se inscribirá, en el Registro de Actividades constituido en cada Entidad local. b) La

declaración sobre bienes y derechos patrimoniales se inscribirá en el Registro de Bienes

Patrimoniales de cada Entidad local, en los términos que establezca su respectivo estatuto. Los

representantes locales y miembros no electos de la Junta de Gobierno Local respecto a los que,

en virtud de su cargo, resulte amenazada su seguridad personal o la de sus bienes o negocios,

la de sus familiares, socios, empleados o personas con quienes tuvieran relación económica o

profesional podrán realizar la declaración de sus bienes y derechos patrimoniales ante el

Secretario o la Secretaria de la Diputación Provincial o, en su caso, ante el órgano competente

de la Comunidad Autónoma correspondiente. Tales declaraciones se inscribirán en el Registro

Especial de Bienes Patrimoniales, creado a estos efectos en aquellas instituciones. En este

supuesto, aportarán al Secretario o Secretaria de su respectiva entidad mera certificación simple

y sucinta, acreditativa de haber cumplimentado sus declaraciones, y que éstas están inscritas en

28

el Registro Especial de Intereses a que se refiere el párrafo anterior, que sea expedida por el

funcionario encargado del mismo.»

Como se puede comprobar, ahora ya hay dos registros, no uno solo como antes, que además

son públicos: uno de bienes y otro de actividades. Y la obligación de hacer las declaraciones y

aportar los documentos correspondientes incluye a los miembros no electos de la Junta de

Gobierno Local. No dice nada el artículo de a quien compete la custodia y dirección del Registro,

aunque del texto se deduce que corresponde al Secretario del Ayuntamiento, tal y como está

regulado en el Reglamento de Organización de las Entidades Locales.

1

Tema 6 La estructuración organizativa. Tendencias y nuevos sistemas en la prestación de servicios públicos Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 6. AUTORA: Ruth Cicuendez Santamaría ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario

1. LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. 2. LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO SISTEMAS SOCIALES ABIERTOS Y LA

TEORÍA DE LAS CONTINGENCIAS. 3. LAS DIMENSIONES Y LOS ELEMENTOS BÁSICOS DE LA ESTRUCTURA

ORGANIZATIVA. DISEÑO DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. 4. LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO ESTRUCTURAS ESPECÍFICAS:

DIFERENCIAS ENTRE ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS. 5. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA A PARTIR DEL DISEÑO CONCEPTUAL DE

MINTZBERG. 6. LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 6.1. Las organizaciones públicas como prestadoras de servicios. 6.2.El concepto de servicio y las características diferenciales de la prestación de servicios. 7. NUEVOS ENFOQUES Y TENDENCIAS EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS. 7.1. El enfoque de servucción. 7.2. El enfoque de la gestión operativa de servicios. 8. NUEVAS ESTRATEGIAS EN LA GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. 8.1. Introducción de estrategias de mercado. 8.2. Sistemas de pago en los servicios públicos.

2

1. LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS.

El estudio de la estructuración de las organizaciones públicas debe comenzar forzosamente por

la definición de un corpus conceptual que comprenda los principales planteamientos utilizados

por la Teoría de la Organización. En consecuencia, en este primer epígrafe se realizará un

sucinto repaso de los términos más relevantes que aplica dicha disciplina, centrándonos en los

conceptos fundamentales del análisis organizativo.

Las administraciones públicas son un conjunto de organizaciones que, como tales, deben

alcanzar unos objetivos de manera eficaz y eficiente, y para ello gestionan recursos humanos,

financieros, materiales y tecnológicos ordenados en función de una estructura diseñada

intencionalmente a tal efecto. Esto significa que las administraciones comparten con las

organizaciones privadas propósitos, características, dimensiones y problemas, aunque también

existen importantes especificidades y singularidades inherentes a las organizaciones públicas

(que se analizan en el epígrafe cuarto). Desde esta perspectiva, es posible aplicar los

conocimientos e instrumentos analíticos de la Teoría de la Organización para estudiar la

Administración pública considerada como un sistema de organizaciones.

El concepto de organización. Comenzando por una definición muy básica, puede decirse que

una organización no es otra cosa que un conjunto de personas que trabajan juntas en el marco

de una estructura preconcebida para conseguir unos objetivos previamente establecidos.

De manera más formal, la organización se puede definir como una estructura de elementos

ordenados que presenta un alto grado de formalización, compuesta por individuos o grupos, y

cuya finalidad es conseguir ciertos fines y objetivos por medio de funciones diferenciadas que

deben estar racionalmente coordinadas y dirigidas. De este concepto se extraen algunas

características esenciales de la organización:

� Está orientada al logro: su misión es alcanzar objetivos que sus miembros no podrían

conseguir con la misma eficacia y eficiencia al margen de la organización.

� Es una entidad social: está formada por un conjunto de personas asociadas que

gestionan recursos para alcanzar los resultados organizativos, desempeñando cada

una de estas personas un papel previamente definido.

� Cuenta con una estructura intencionalmente diseñada: esta estructura garantiza la

realización de todas las funciones y actividades necesarias, así como que dichas

funciones se coordinen adecuadamente.

3

� Presenta un alto grado de formalización: el funcionamiento de la organización está

sometido a reglas, métodos y normas de actuación racionalmente establecidos.

� Tiene una pretensión de continuidad en el tiempo.

� A las anteriores características cabe añadir que las organizaciones operan en un

entorno con el cual interactúan.

2. LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO SISTEMAS SOCIALES ABIERTOS Y LA

TEORÍA DE LAS CONTINGENCIAS.

El análisis de las organizaciones públicas consideradas como estructuras organizativas exige

adoptar un enfoque que permita investigar todas sus dimensiones, elementos y procesos, así

como su problemática, y todo ello partiendo de su enorme complejidad. Sin embargo, la mayoría

de las corrientes de la Teoría de la Organización han tendido a centrarse en algunos de estos

elementos o dimensiones, desestimando el resto, de forma que ofrecen un estudio parcial o

sesgado de la configuración y el funcionamiento de las organizaciones, y no proporcionan una

visión global de la estructura organizativa.

La Teoría General de Sistemas, formulada en los años setenta del pasado siglo, supuso un

importante avance en este sentido ya que asume que las organizaciones deben analizarse de

manera integral, comprendiendo todas sus dimensiones. Así, este enfoque permite considerar la

organización en su totalidad, permite definir la relación entre sus componentes internos o

subsistemas organizativos y permite establecer la interacción de la organización con su medio

ambiente. Por esta razón, desde que se formula la Teoría de Sistemas, se han aplicado sus

proposiciones conceptuales y metodológicas para el estudio y comprensión de las

organizaciones desde una perspectiva integral.

Definición de sistema. Sistema es un todo unitario y organizado compuesto por dos o más

partes interdependientes, componentes o subsistemas, y definido por límites identificables que lo

separan de su medio ambiente o suprasistema ambiental. Así, estos autores aportan el concepto

de unidad organizada según el cual el sistema es un todo unitario, es algo más que la suma de

sus partes ya que el resultado del funcionamiento del sistema no es la suma de la actividad de

cada uno de sus subsistemas, sino la actividad conjunta de todas sus partes.

4

Esta definición incluye dos aspectos que suponen un salto cualitativo en el análisis organizativo y

que deben tenerse en cuenta. Por un lado, la organización es un sistema que forma parte de un

entorno con el que interactúa estableciendo relaciones de intercambio, de manera que su

estructura y comportamiento están influidos por otras organizaciones con las que se

interrelaciona. Por otro lado, la organización considerada como un sistema es una unidad

compuesta por partes identificables e interdependientes. Estas partes son los subsistemas, los

componentes internos de las organizaciones (Figura 1):

1) Subsistema de metas y valores

Toda organización tiene un propósito esencial o misión, es decir, un conjunto de metas y

valores y una forma determinada de lograr sus objetivos. La consecución de objetivos es

la razón de la existencia de la organización.

2) Subsistema técnico

Los individuos de la organización, para conseguir los objetivos, utilizan conocimientos,

técnicas, equipos e instalaciones. Por tanto, la realización de las funciones depende de los

conocimientos, de las habilidades, de la tecnología, de las infraestructuras, etc. de que

dispone la organización, y todo esto afecta a su estructura.

3) Subsistema estructural

Se refiere a la forma en que se dividen las funciones en una organización y a la

coordinación de estas actividades. En un sentido formal la estructura está definida en el

organigrama, e incluye la cadena jerárquica, el sistema de comunicación, las reglas y

procedimientos, etc. En definitiva, la organización comprende individuos que trabajan

juntos en actividades diferenciadas e integradas siguiendo una estructuración.

4) Subsistema psicosocial

En la organización los individuos y grupos se interrelacionan socialmente. Ello obliga a

considerar de manera especial el comportamiento individual y la motivación, las relaciones

de rol y estatus, las dinámicas de grupos y de redes, la influencia y los juegos de poder.

Además, la organización está afectada por los valores y actitudes de las personas.

Los individuos, las funciones, el sistema técnico, los objetivos, etc. están coordinados por el

principal subsistema:

5) Subsistema Administrativo

Desempeña un papel central en la determinación de objetivos, en la planificación, en el

diseño de la organización, en el control de las actividades y, también, en la relación de la

organización con su suprasistema, es decir, con otras organizaciones o individuos.

5

Figura 1. Los subsistemas organizativos

SUBSISTEMA TÉCNICO

Conocimientos

Técnicas Instalaciones

Equipo

SUBSISTEMA DE METAS Y VALORES Cultura Filosofía Objetivos Generales De grupo Individuales

SUBSISTEMA ESTRUCTURAL

Actividades y tareas

Flujo de trabajo Flujo de información

Autoridad Procedimientos

Reglas

SUBSISTEMA PSICOSOCIAL Recursos Humanos Actitudes Motivación Dinámica de grupos Liderazgo Comunicación

SUBSISTEMA ADMINISTRATIVO Fijación de objetivos Planificación Coordinación Organización Técnicas de Gestión Control

SUPRASISTEMA AMBIENTAL

ENTRADAS INPUTS Recursos humanos, financieros, materiales, información, etc.

SALIDAS OUPUTS Bienes y servicios

Fuente: Kast y Rosenzbeig (1976).

En conclusión, según los principios de la Teoría General de Sistemas, las organizaciones son

sistemas de carácter social, compuestos por subsistemas interdependientes que interactúan con

otras organizaciones e individuos que forman parte de su suprasistema ambiental para obtener

insumos (inputs) en forma de recursos humanos, financieros, materiales, tecnológicos,

información, nuevos conocimientos, etc. y para “ofrecer” sus bienes y servicios al entorno

(outputs). Es decir, las estructuras sociales no son autosuficientes y, por lo tanto, necesitan

atraer energía para sobrevivir (en forma de insumos), proceso que se denomina “importación de

energía”. Estos insumos son transformados internamente por la organización en una serie de

productos y servicios (es el procesamiento) y tales productos y servicios son vertidos al exterior

del sistema en el proceso llamado “exportación”. Así, las organizaciones tienen un

funcionamiento cíclico, están sujetas a ciclos repetitivos de importación-procesamiento-

exportación. Los productos que el sistema vierte o aporta al exterior, al entorno, son nuevamente

insumos que entran a su vez en otros sistemas o en el mismo, generándose una constante

retroalimentación que da lugar a que este intercambio sea cíclico.

Consecuentemente, toda organización (y evidentemente las organizaciones públicas) es un

sistema abierto puesto que necesita para su supervivencia un mínimo intercambio con el

6

entorno, aunque podamos encontrar organizaciones con límites más o menos abiertos. De esta

manera, las transacciones con el ambiente son la razón de ser de la organización. Ello exige una

gran capacidad de cambio y adaptación al medio como requisito para asegurar la continuidad.

Esta situación le concede la posibilidad de crecimiento a diferencia de los sistemas cerrados que

siempre permanecen en el mismo estado.

La Teoría de las Contingencias

La Teoría de las Contingencias parte de las proposiciones conceptuales y epistemológicas de la

Teoría General de Sistemas, incorporando la inmensa mayoría de los conceptos que acaban de

explicarse, como entorno, retroalimentación, subsistemas, etc. La aportación esencial de este

enfoque es tratar de poner en relación las características internas de las organizaciones con las

características del entorno en el que dichas organizaciones operan.

Los autores más representativos de este enfoque han tratado de responder al interrogante de si

existe un tipo de organización ideal independientemente de las condiciones del entorno en que

ésta se desenvuelve. Finalmente concluyen que es necesario rechazar las afirmaciones

simplistas que establecen principios universales de diseño de organización y práctica

administrativa, ya que deben tenerse en cuenta las relaciones entre las distintas variables de la

organización y su entorno es decir, las interrelaciones entre subsistemas y entre éstos y el

medio. En otras palabras, no existe una forma mejor u óptima de organizar, sino que cada

organización, en la búsqueda de la eficacia, debe tratar de conseguir la coherencia entre su

estructura, los diversos subsistemas y su medioambiente. En consecuencia, para el enfoque

contingente hay un punto de vista intermedio entre los principios universales de organización y

gestión, y la perspectiva de que cada organización es única.

La Teoría de las Contingencias se centra en la relación entre el diseño de la estructura

organizativa y el entorno, diferenciando dos tipos de organizaciones:

1. Organizaciones mecánicas: actúan en entornos estables, lo que determina que su

estructura sea rígida y jerarquizada.

2. Organizaciones orgánicas: actúan en entornos variables, y en muchas ocasiones

turbulentos, lo cual implica que las estructuras organizativas adopten formas flexibles y

poco jerarquizadas, y que pongan el énfasis en los sistemas de información para facilitar

la obtención de datos sobre el suprasistema ambiental y sus cambios.

3. LAS DIMENSIONES Y LOS ELEMENTOS BÁSICOS DE LA ESTRUCTURA

ORGANIZATIVA. DISEÑO DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS.

7

Concepto de estructura organizativa. Esquema formal que representa las relaciones, las

comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimientos organizativos, y que articula a un

conjunto de personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientados a la

consecución de unos determinados objetivos. La estructura se representa gráficamente en el

organigrama, que muestra los elementos ordenados (“el esqueleto”) de la organización.

La estructura organizativa es algo abstracto e intangible, aunque es real y afecta a los miembros

de la organización y a sus clientes, puesto que establece la ordenación de los componentes

organizativos: distribución de funciones y de responsabilidad, relaciones de autoridad, sistema

formal de comunicación, etc.

Todas las organizaciones disponen de una estructura, esto es, de un conjunto de mecanismos

destinados a dividir el trabajo global en diferentes actividades y tareas para conseguir

posteriormente su coordinación.

Los componentes o elementos fundamentales de las estructuras organizativas son:

� La jerarquía: dimensión o diferenciación vertical

La diferenciación vertical hace referencia a la agrupación de los individuos y unidades en

distintos niveles jerárquicos. En el diseño de la dimensión vertical debe establecerse:

� Qué tipo de niveles jerárquicos existen (ministro, secretaría de estado, subsecretaría…)

� El número de niveles jerárquicos o niveles de dirección (altura de la organización). Pueden

crearse estructuras más altas que tienen una larga cadena de autoridad con unidades

relativamente reducidas en cada nivel jerárquico (organigrama habitual en las

administraciones), o estructuras más planas que disponen de pocos niveles jerárquicos,

cada uno de los cuales está compuesto por unidades relativamente grandes. La altura de

una organización está relacionada con la comunicación entre las distintas unidades y la

velocidad de los procesos de decisión. La altura suele ser proporcional a la complejidad de

las actividades.

En definitiva, la jerarquía implica la división vertical de la autoridad, de la responsabilidad y de

la comunicación así como la asignación de las distintas obligaciones a lo largo de los

diferentes niveles jerárquicos: la “cadena de mando”.

� La divisionalización: dimensión o diferenciación horizontal

Es la agrupación de actividades y puestos de trabajo en unidades horizontales o ámbitos

diferenciados de gestión (departamentos), siguiendo diversos criterios de

departamentalización. La diferenciación horizontal está relacionada con la especialización del

8

trabajo, de forma que permite agrupar a las personas que prestan sus servicios en una

organización en función de sus actividades.

El número de departamentos o divisiones horizontales da lugar a la amplitud de la

organización. Cuanto mayores son las organizaciones más actividades desarrollan y por tanto

más necesidad de diferenciarlas en departamentos.

La forma de organizar y diseñar esos departamentos puede ser muy diferente, dependiendo

de los criterios utilizados para agrupar las actividades (por funciones, por productos o

servicios, por colectivos de ciudadanos, por territorios y departamentalización matricial, entre

otras). No hay una forma de departamentalización más eficaz, sino que dependerá de los

objetivos, recursos, actividades, etc.

� Los puestos de trabajo

Son las unidades mínimas de la estructura organizativa formadas por un conjunto de

actividades que deben realizarse en ciertas condiciones, para lo cual las personas que

ocupan dichas unidades deben tener determinadas actitudes y aptitudes.

En el diseño de los puestos de trabajo deben establecerse dos parámetros:

a. La especialización del trabajo: determinar cuántas tareas deben corresponder a un puesto

determinado. A menor número de tareas, mayor especialización del puesto.

b. La profundidad del puesto: determinar el grado de dominio y control que tiene el titular del

puesto sobre la realización de las tareas y actividades encomendadas. A mayor capacidad

para tomar decisiones y controlar sus actividades, mayor profundidad del puesto.

� Las unidades

Los puestos de trabajo se agrupan en unidades y éstas, a su vez, en otras unidades de

mayor tamaño, conformándose el sistema de autoridad formal y, consecuentemente, la

jerarquía. La estructura generada a partir de este proceso de agrupación se reflejará en el

correspondiente organigrama.

En la Administración pública, las unidades que engloban un conjunto de puestos de trabajo

suelen denominarse órgano. Así, un órgano es cada una de las unidades administrativas en

las que se divide la organización y que tiene una serie de competencias, atribuciones y

medios materiales adscritos.

La creación de unidades organizativas depende de dos aspectos: qué criterios utilizar para

agrupar los puestos de trabajo en unidades y qué tamaño deberá tener cada unidad.

� Los sistemas de coordinación

La diferenciación o división de la estructura en niveles jerárquicos, unidades y puestos de

trabajo genera una tendencia al funcionamiento fragmentado de la organización (cada unidad

9

establece sus propios métodos de trabajo y sus propias prioridades, y persigue sus objetivos

individualmente), lo que hace necesario establecer mecanismos de coordinación que

garanticen una actuación coherente e integrada de todos los elementos organizativos en

orden a conseguir los objetivos generales y comunes. Es el principio de coordinación o

integración de las actividades.

Resulta obvio que cuánto más diferenciadas y especializadas estén las actividades, la

integración será más difícil y complicada, pero más necesaria.

Existen numerosos sistemas de coordinación, aunque los principales son la supervisión

directa, la adaptación mutua, el sistema administrativo, las unidades de coordinación, la

normalización y las actividades voluntarias.

Cada organización, en función de sus objetivos, de su estructura y del contexto en el que

actúe, tenderá a utilizar preferentemente unos u otros mecanismos de coordinación. Cada

organización utiliza al mismo tiempo distintos dispositivos de enlace.

Diseño de estructuras organizativas

El proceso “ideal” de diseño de la organización o de creación de una estructura organizativa

debería seguir el siguiente desarrollo:

A. Establecer los objetivos de la organización

El proceso de diseño debe comenzar por definir los objetivos estratégicos y operativos que

pretenda cumplir la organización, para lo cual es preciso realizar un proceso previo de

planificación.

B. Identificar y clasificar las funciones necesarias para alcanzar los objetivos

En esta fase se definen y ordenan las funciones que es necesario desarrollar para cumplir

cada objetivo operativo y, a continuación, esas funciones se dividen en actividades y

tareas concretas.

C. Diseño de la estructura administrativa

Es el momento de construir el organigrama, partiendo de los objetivos establecidos, de las

funciones y actividades delimitadas, y de los recursos disponibles. En esta fase se diseñan

los puestos de trabajo asignándoles las distintas tareas previamente definidas; estos

puestos se agrupan en diferentes unidades (divisionalización) y, finalmente, estas

unidades se agrupan en los diversos niveles de la organización (jerarquía).

D. Coordinación o integración horizontal y vertical

En esta etapa del diseño se implantan los sistemas de enlace, con la finalidad de

coordinar las diferentes actividades, unidades y puestos de trabajo. Para ello se definen

10

las relaciones (tanto verticales entre los distintos niveles jerárquicos, como horizontales

entre niveles iguales o parecidos) y las redes de autoridad, los sistemas de información, y

los sistemas de planificación y control.

Además de implantar estas etapas, en el proceso de creación de estructuras organizativas es

imprescindible tener en cuenta unos factores que afectan al diseño:

� la estructura debe ser coherente con los recursos disponibles

� la estructura debe ser coherente con el medio ambiente de la organización: nivel de

complejidad del entorno, grado de estabilidad, etc.

� la estructura debe ser coherente con los factores de contingencia internos: edad, tamaño,

sistema técnico e historia de la organización

� la estructura debe estar diseñada de manera que resulte perfectamente claro para todos

quién debe realizar cada tarea y quién es responsable de la obtención de los resultados

No obstante lo anterior, en la práctica de las organizaciones, y más aún de las organizaciones

públicas, hay otros factores esenciales que influyen en los procesos de creación y reforma de las

estructuras. Entre estos factores cabe destacar las motivaciones de cargos políticos y dirigentes

públicos, los criterios de carácter subjetivo, las demandas y expectativas de los miembros de la

organización, la coyuntura política, etc. En muchos casos, el predominio de estos factores de

carácter subjetivo produce anomalías en el funcionamiento de las estructuras.

4. LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO ESTRUCTURAS ESPECÍFICAS:

DIFERENCIAS ENTRE ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS.

Una de las cuestiones esenciales para comprender la configuración y el funcionamiento de la

estructura organizativa de las administraciones es la identificación de las características que

diferencian a las organizaciones públicas de las privadas. Como consideración de carácter

general, siempre partiendo de los enunciados de la Teoría General de Sistemas y de la Teoría

de las Contingencias, es necesario señalar que las organizaciones públicas actúan en un

contexto intrínsecamente diferente al de las organizaciones privadas, lo que condiciona la

estructura, la forma de actuación y los procesos de gestión de las administraciones.

Los principales factores que diferencian las organizaciones públicas de las privadas son:

a. Finalidad y definición de objetivos. Las organizaciones públicas normalmente persiguen

objetivos múltiples y plurales, cualitativos, difíciles de medir, de segmentar y de cuantificar,

11

objetivos difusos (protección del medioambiente, servicios sociales, etc.); por el contrario, las

organizaciones privadas tienen como principal propósito la obtención de beneficios

económicos cuantificables.

La definición de objetivos en lo público no se limita a buscar la mejor manera de hacer las

cosas, sino que trata de reconciliar una gran diversidad de intereses políticos y sociales

antagónicos, así como de dar respuesta a las demandas del electorado.

b. Evaluación. La evaluación es mucho más compleja en las organizaciones públicas ya que no

siempre tienen objetivos claros y cuantitativos, y en muchos casos no persiguen resultados

objetivables. Asimismo, es difícil medir el rendimiento debido a la inexistencia de un “precio”

en la mayoría de los servicios, ni tampoco existe el concepto de “números rojos”. Por otra

parte, resulta complejo establecer una relación directa entre los outputs (producción material)

y los outcomes (resultados o impactos efectivamente conseguidos) y, en ocasiones,

aparecen dificultades para identificar con exactitud el producto específico de cada

administración, y para encontrar indicadores adecuados para medir la eficacia y eficiencia.

c. Las organizaciones tienen el carácter de poderes públicos. Este hecho les confiere algunos

privilegios y capacidades coercitivas de los que no disponen las organizaciones privadas,

pero a cambio deben cumplir determinadas obligaciones. Por un lado, disponen del uso

legítimo de la coacción. Por otro, deben realizar forzosamente unos objetivos que no les son

propios como tal organización, pero que están obligadas a conseguir porque constituyen

necesidades públicas establecidas por la constitución, las leyes o el proceso político. En el

mismo sentido, cabe recordar que las administraciones no escogen su ámbito de actuación

porque les viene definido normativamente; sin embargo, el sector privado elige sus ámbitos

de actuación en función de la posibilidad de obtener beneficios.

d. Estructura. Las organizaciones públicas, por lo general, tienen estructuras más jerárquicas,

son organizaciones neutras e impersonales, donde las responsabilidades de cada nivel y

unidad están diferenciadas formalmente, lo que, a veces, hace que funcionen como

compartimentos estancos. Las estructuras públicas suelen presentar mayor nivel de

centralización ya que se utiliza como sistema de control de las actividades y resultados.

e. Criterios de actuación. La actividad de las organizaciones públicas presenta mayor grado de

formalización, el papel de las normas y procedimientos es mucho más importante en el

funcionamiento diario de las administraciones. Igualmente, la actuación pública está sujeta a

los principios de legalidad, justicia, igualdad y equidad (lo que nuevamente conduce a mayor

centralización y burocratización) mientras que las empresas privadas tienen libertad de

acción dentro de la legalidad. La obligación de cumplir estos principios genera que las

12

organizaciones públicas estén sometidas a mayores controles en su funcionamiento, tanto

de carácter jurídico como controles políticos y representativos.

f. Gestión de recursos humanos y financieros. En términos generales puede afirmarse que la

gestión de recursos humanos está mucho más encorsetada en el sector público, desde la

selección, a la promoción, evaluación, aplicación de sistemas de motivación, etc. Lo mismo

ocurre con los recursos financieros, cuya gestión es notablemente más rígida que en el

sector privado, debiendo ajustarse a estrictos procesos y controles presupuestarios.

g. Sistema de asignación de recursos. En las organizaciones públicas no es el mercado el

mecanismo de asignación de recursos sino el proceso político. En concreto, la asignación de

recursos dependerá del sistema fiscal, de las decisiones políticas sobre gasto público, de la

necesidad de agregar las distintas demandas sociales y de la preocupación por los procesos

redistributivos. A diferencia de lo que ocurre en el sector privado, en la Administración no

existe automatismo entre los recursos que recibe una organización pública y su desempeño

o capacidad de gestión.

h. Visibilidad externa. Las organizaciones públicas están sometidas a mayor presión para

funcionar con transparencia y publicidad, se les exige actuar con visibilidad, ser receptivas a

la participación de los ciudadanos, etc.

5. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA A PARTIR DEL DISEÑO CONCEPTUAL DE

MINTZBERG.

H. Mintzberg estableció en La estructuración de las organizaciones (1995) un diseño organizativo

que divide las estructuras basándose en los grandes grupos de funciones que desarrollan las

organizaciones, esquema conceptual que resulta perfectamente aplicable a las administraciones.

Siguiendo este esquema, se pueden identificar seis partes fundamentales de la organización:

1. El ápice estratégico (AE)

Se encarga de dirigir el funcionamiento global de la organización. Por tanto, es la parte

responsable de que ésta cumpla su misión y satisfaga los intereses de las personas que la

controlan o tienen algún poder sobre ella (agencias gubernamentales, sindicatos, accionistas,

grupos de presión, ciudadanos, etc.).

Está formado por los directivos más el personal de apoyo directo, que en las organizaciones

públicas estaría constituido por la dirección política (altos cargos).

13

Sus funciones principales son desarrollar la estrategia de la organización, gestionar las

relaciones con el entorno y los cambios organizativos. Se encarga de la supervisión directa

(concentra la adopción de decisiones globales) y, por consiguiente, asegura el funcionamiento

integrado de la organización, correspondiéndole asignar los recursos, emitir órdenes generales,

establecer objetivos, determinar la estructura global, gestionar la información, etc.

Es la parte de la organización que tiene la perspectiva más amplia, que realiza un trabajo menos

repetitivo y normalizado, y que presenta mayor libertad de acción.

2. Línea media (LM)

Vincula y comunica el AE con el núcleo de operaciones mediante la cadena de mando. Se

extiende desde los directivos superiores hasta los supervisores de primera línea que ejercen la

autoridad directa sobre los operarios del núcleo de operaciones. En las organizaciones públicas

la LM está formada, básicamente, por los subdirectores, jefes de servicio y jefes de sección.

Las funciones de los directivos de línea media son muy similares a las de los directivos del AE,

pero gestionando su propia unidad. Formulan los objetivos y estrategias de su propia unidad,

siempre partiendo de la misión y estrategia global de la organización, de forma que la línea

media los transforma en programas operativos. Además, la LM gestiona el entorno de su unidad

(relación con otras unidades y organizaciones, etc.), establece relaciones con otros directivos,

staff de apoyo..., y le corresponde la gestión, en general, de los recursos y procesos de la

unidad. Finalmente, le corresponde coordinar las diferentes unidades horizontales que dirigen.

3. Núcleo de operaciones (NO)

Está formado por los miembros de la organización (operarios) que realizan el trabajo básico de la

organización relacionado con la producción directa de bienes y servicios.

El núcleo de operaciones es el centro de toda la organización porque realiza las tareas y produce

los resultados necesarios para la consecución de los objetivos. Ejecutan las directrices del ápice

estratégico, que son trasmitidas y concretadas por la línea media.

En la administración pública el NO suele corresponderse con los negociados y secciones, y de

manera más concreta, con los profesores, médicos, administrativos, ingenieros, etc.

Como funciones principales destacan la captación de los inputs o recursos necesarios para la

producción (ej. departamento de compras y almacenamiento), la transformación de los inputs en

outputs o resultados (productos y/o servicios) y la distribución de los ouputs (ej. departamento de

venta y distribución).

4. Tecnoestructura

Es la parte de la organización formada por los analistas y su personal de apoyo que se dedican a

la normalización del trabajo y a la dimensión “técnica” de la realización de las actividades.

14

Especialmente importantes son los analistas de control, encargados de la normalización de los

procesos de trabajo.

Diseñan, planifican, y programan el trabajo, la estructura, los procedimientos, los puestos de

trabajo, etc. del núcleo de operaciones, de la línea media y del ápice estratégico.

En las organizaciones públicas la tecnoestructura se corresponde con la mayoría de los

denominados “servicios comunes”, los cuales prestan determinados servicios internos que

afectan a las actividades del resto de las partes de la organización para facilitar su trabajo. La

actividad de la tecnoestructura se centra en la gestión del personal, la elaboración del

presupuesto, el control formal del gasto, homogeneización de los servicios informáticos, etc.

La tecnoestructura se encarga del análisis de los procesos, de la planificación y control, del

diseño de procedimientos de actuación, así como del análisis y diseño de puestos de trabajo.

5. Staff de apoyo

Son unidades especializadas cuya función consiste en proporcionar apoyo a la organización

fuera del flujo de trabajo del núcleo de operaciones, esto es, realizan actividades que no forman

parte de las actuaciones básicas de la organización pero que son necesarias indirectamente

para su buen funcionamiento. Son unidades de apoyo como asesoría jurídica, correos, archivo,

reprografía, etc.; o unidades dedicadas a dar respuesta a las necesidades específicas de los

recursos humanos y las instalaciones físicas: seguridad, limpieza, cafetería, mantenimiento, etc.

Tradicionalmente no se ha prestado mucha atención a las unidades de staff, pero se ha

producido un gran crecimiento de las mismas. El staff puede estar en muy distintos niveles

jerárquicos y en el caso de las organizaciones públicas muchos de estos servicios suelen estar

externalizados, gestionados por contratas privadas o sistemas de cesión similares.

6. Investigación y desarrollo (I+D)

En estudios posteriores Mintzberg añadió una sexta parte de la organización, dedicada al estudio

de mercados, planificación de productos y al diseño y desarrollo de nuevos productos. Se orienta

a la innovación de los productos y servicios, de los procesos de trabajo, etc.

En las administraciones públicas todavía queda mucho por hacer de cara a la implantación de

este tipo de funciones en una parte diferenciada de la organización, ya que normalmente las

funciones de I+D son desarrolladas por las propias unidades operativas y por algunos gabinetes

políticos y técnicos que tienen aún una capacidad de actuación muy limitada.

Figura 2. Las seis partes fundamentales de la organización

I+D I+D

15

Fuente: Mintzberg, 1995 (pag. 45).

6. LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

6.1. Las organizaciones públicas como prestadoras de servicios.

La implantación del Estado de Bienestar ha supuesto un desplazamiento de funciones desde una

administración de potestades (proteger y salvaguardar los derechos y deberes civiles y políticos)

hacia una administración prestadora de servicios a la que se tiene acceso generalizado. Así, la

administración pública pasa a ser responsable de garantizar, mediante prestaciones públicas,

determinados derechos sociales: educación, sanidad y servicios sociales, principalmente. Del

mismo modo, otros objetivos esenciales de la intervención de los poderes púbicos en la

actualidad, como son el control de los denominados fallos de mercado y la redistribución, tratan

de alcanzarse en determinadas ocasiones mediante la oferta de servicios públicos.

En conclusión, el nuevo marco de actividades del Estado de Bienestar implica que una parte

fundamental de las relaciones entre administración y ciudadanos se produce en el ámbito de la

prestación de servicios.

Ápice Estratégico

“Staff” de

Apoyo

Línea media

Núcleo de operaciones

“Staff” de

Apoyo

Tecnoestructura

16

Antes de continuar avanzando en este análisis, es necesario explicar algunas características

diferenciales de los servicios públicos que condicionan el sistema de prestación. Entre estas

características cabe destacar:

a) La prestación de servicios públicos está ligada al concepto de interés general: los servicios

prestados deben contribuir a dar respuesta a las necesidades sociales con la finalidad de

mejorar el bienestar colectivo. En otras palabras, deben perseguir el interés común.

b) El respeto al principio de igualdad de trato en la prestación. Este principio no debe afectar al

proceso de segmentación en función de los destinatarios, aunque implica que la

administración no puede discriminar a ningún sector de la población, es decir, no puede

elegir a sus clientes por criterios como la rentabilidad, como hacen las empresas privadas.

c) El principio de equidad. Supone garantizar la redistribución de renta y riqueza entre los

distintos grupos sociales, prestando especial atención a los grupos más desfavorecidos.

d) La ausencia, en la mayoría de los casos, de un precio vinculado a la utilización de un servicio

concreto. Genera un tipo de demanda esencialmente distinta a la generada en el sector

privado, una demanda ilimitada e insaciable.

e) La inclusión en el proceso de prestación de muchos servicios públicos de procedimientos

administrativos como instrumento de garantía del ciudadano frente a posibles actuaciones

arbitrarias o injustas de las administraciones.

Finalmente, destacar que las administraciones producen muy distintos tipos de servicios

(servicios destinados a personas individuales, a grupos o a empresas, servicios universales

versus servicios dirigidos a públicos específicos, etc.) hecho que incrementa la complejidad de la

prestación de servicios públicos.

6.2. El concepto de servicio y las características diferenciales de la prestación de

servicios.

Concepto de servicio. Tradicionalmente la prestación de servicios se ha descrito como la

producción de intangibles y, desde esta perspectiva, puede definirse un servicio como cualquier

acto o acción que una persona ofrece a otra y que se caracteriza por la intangibilidad, y porque la

producción del mismo puede estar enlazada a la de un bien físico.

Por otro lado, la prestación de servicios se define como todo un sistema de actividades que

tienen una determinada organización, buscando con ellas suplir las necesidades y/o demandas

del cliente y que éste logre la máxima satisfacción al utilizarlo.

La mayoría de servicios públicos se componen, en realidad, de un conjunto de servicios

coordinados entre sí, cada uno de los cuales tienen entidad propia. Por esta razón, en cualquier

17

sistema de prestación debe diferenciarse el servicio básico y un conjunto de servicios

complementarios que completan ese servicio básico porque están orientados a la misma

finalidad y suponen una oferta conjunta. El servicio básico es aquel que proporciona la utilidad

pública que se ofrece a los ciudadanos, mientras que los servicios complementarios facilitan el

acceso a la prestación básica o suponen un valor añadido a aquélla.

El elemento clave en la prestación de servicios es la relación directa entre la organización

prestataria y el cliente, a diferencia de la producción que es un sistema cerrado. Así, en la

prestación de servicios el usuario entra físicamente en la organización y toma contacto con un

espacio físico, con el personal, etc., de forma que el cliente valora no sólo los servicios

prestados, sino el proceso de prestación y los instrumentos utilizados.

Características de los servicios. A continuación se enumeran los elementos o características

que diferencian la prestación de servicios de la producción de bienes de consumo:

1. La participación del consumidor en el proceso de prestación y la selección de la ubicación de

la prestación del servicio de acuerdo con la segmentación del tipo de clientes.

El servicio, para poder prestarse, requiere la presencia del cliente y del prestatario, implica el

contacto directo: el cliente tiene que desplazarse al lugar donde se produce el servicio (lo

más habitual) o el suministrador debe desplazarse donde se encuentra el cliente. Por esto, la

dimensión del servicio debe ser proporcional al número de clientes potenciales de la zona.

Además, la demanda debe ser uniforme y los clientes deben esperar a ser atendidos

directamente por el personal, es decir, es necesario prever el nivel de utilización de ese

servicio por parte del ciudadano para disponer de infraestructuras y personal suficiente.

2. La simultaneidad en la producción y el consumo de servicio

Un servicio no es almacenable porque la producción y el consumo se producen a la vez, en

otras palabras, la prestación del servicio no tiene lugar hasta que se utiliza por el usuario.

Por otra parte, la simultaneidad implica la participación directa del usuario en la prestación.

3. La naturaleza perecedera de los servicios

La posibilidad de prestar un servicio se pierde si ese servicio no se usa: no se puede

almacenar, su prestación es inmediata. Los productos no vendidos pueden guardarse como

stocks y venderse posteriormente; en el caso de los servicios esto no es posible, y hay que

mantener el nivel de prestación aunque la demanda baje.

4. La intangibilidad del servicio

Los servicios no son realidades tangibles, palpables, como los productos porque no están

materializados en un objeto físico. Por esto la calidad sólo puede ser evaluada a posteriori, el

18

usuario no puede saber si le van a proporcionar un buen servicio hasta que lo consume,

cuando ya ha sido suministrado, mientras que la calidad de los productos se controla a priori.

5. La importancia del factor humano

En la prestación del servicio es decisivo el personal, porque en la mayoría de ocasiones se

entra en contacto con alguna persona que será responsable de atendernos. La atención

personalizada al cliente es esencial y determina la imagen del servicio.

6. La dificultad en la valoración del resultado

No hay criterios homogéneos y únicos para valorar un servicio, cada servicio debe evaluarse

por separado. La intangibilidad de los servicios provoca que la apreciación por parte del

usuario sea subjetiva, y los criterios de valoración también: rapidez, atención, competencia,

adaptación, etc. Por este motivo, se intentan introducir elementos tangibles como

documentación, folletos, materiales audiovisuales, etc.

7. La producción de servicios es heterogénea, la producción de bienes homogénea

Cada servicio se adapta en el momento de la prestación a la demanda concreta del usuario.

7. ENFOQUES EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS.

7.1. El enfoque de servucción.

Definición del término servucción. El proceso de elaboración de un servicio, es decir, la

organización sistemática y coherente de todos los elementos físicos y humanos presentes en la

relación usuario-organización, necesaria para una prestación de servicios con unas

características administrativas y unos niveles de calidad determinados. Por tanto, puede

resumirse que la servucción es todo el mecanismo que está detrás de la prestación de un

servicio.

El sistema completo de servucción consta de seis elementos:

1) El soporte físico (elementos materiales)

� instrumentos o elementos básicos necesarios para prestar el servicio: desde el

mobiliario hasta los medios técnicos.

� entorno del servicio: localización de las oficinas de atención, imagen corporativa del

edificio, diseño de las oficinas, elementos de información e intercambio (tales como

formularios, materiales de información o uso de carnets), etc.

2) El personal de contacto con los clientes

19

El equipo responsable de la prestación directa del servicio al público. Este tipo de funciones

exige definir con cuidado los perfiles de estos puestos de trabajo, formación específica y

establecimiento de incentivos.

3) El servicio ofrecido (el resultado final)

En el concepto de servicio podemos establecer tres niveles

� el servicio suministrado: sin otro servicio añadido, es decir, la utilidad pública que se

ofrece al ciudadano (informar, asesorar, formar, realizar un diagnóstico, etc.)

� los servicios explícitos: beneficios que el cliente puede observar claramente y que son

características propias de ese servicio (la calidad de la información, el tiempo dedicado

al asesoramiento, la precisión del examen médico, etc.)

� los servicios implícitos: beneficios de tipo psicológico que el cliente percibe de manera

imprecisa (confianza en la profesionalidad del personal, entorno agradable, etc.)

4) El sistema de organización interna

Conjunto formado por los recursos materiales, económicos y humanos necesarios para

producir el servicio y que no son visibles por el cliente. Es la parte de la organización que no

está en contacto directo con el cliente pero que es imprescindible para el correcto

funcionamiento del servicio.

5) Los clientes o usuarios

Son los usuarios o consumidores del servicio. Sin cliente no existe el servicio.

En el ámbito de los servicios públicos es imprescindible realizar un análisis profundo del

perfil de la demanda del servicio centrándose en las características de los ciudadanos que

serán objeto de la prestación. Sin embargo, resulta más complejo definir los clientes, el

público potencial y el público objetivo: definir un cliente-tipo, segmentar el mercado, etc.

6) Las relaciones que se establecen entre los elementos del sistema de prestación

Relaciones entre el cliente y el prestador del servicio: es la relación más importante en

la realización del servicio. Puede generarse una retroalimentación negativa o una

retroalimentación positiva de forma que puede ampliarse la utilización del servicio.

Relaciones entre la parte visible de la organización y la parte no visible: es necesario

establecer canales de comunicación e información entre ambas.

Relaciones entre los propios clientes del servicio: en el momento de prestación del

servicio o durante el tiempo de espera para acceder al mismo. A veces estas

relaciones son negativas para la valoración del servicio

20

Análisis del sistema de servucción. Tiene como objetivo la detección de los elementos

disfuncionales que provocan fallos en el sistema de prestación del servicio. Se trata de estudiar

el diseño teórico de la servucción de cada una de las prestaciones que la organización ofrece.

Etapas del análisis:

1. Hacer un inventario de las funciones de la organización estudiada

Determinar cuáles son los servicios que produce, diferenciando servicios básicos y

complementarios. Además, deben establecerse las actividades y tareas que conforman el

sistema de prestación.

2. Delimitar los seis elementos que componen el sistema de servucción y realizar un análisis

pormenorizado de cada uno de ellos

En esta etapa se analizará el soporte físico del servicio, considerando aspectos como la

adecuación arquitectónica, la decoración interior, la distribución en planta y los recursos

materiales asociados a la prestación. También se realizará un estudio detallado de los

servicios suministrados (el tiempo dedicado a la prestación, coste, variedad de servicios,

facilidad para innovar o cambiar la forma de prestación, volumen de servicios que pueden

prestarse por unidad de tiempo en un departamento, etc.), los servicios explícitos (como

formación del personal del servicio, amplitud de la oferta del servicio, disponibilidad, tiempos

de espera para la utilización, etc.) y los servicios implícitos (actitud del personal del servicio,

privacidad y seguridad en la utilización, atmósfera de las oficinas, sentido de bienestar, etc.).

De la misma manera, se procede al estudio detallado del resto de elementos del sistema.

3. Determinar los diagramas de servucción

Se realiza un diagrama que analice cronológicamente los siguientes aspectos del servicio:

a) actividades del cliente: establecer la secuencia completa, en orden cronológico, de las

actividades que realiza el cliente para obtener el servicio. Pueden ser de cuatro tipos:

� actividades intelectuales: antes de tomar la decisión de utilizar el servicio, obtener

toda la información necesaria para poder acceder correctamente a la prestación.

� actividades verbales

� actividades físicas: movimientos, desplazamientos, etc.

� intervalos de espera entre etapa y etapa de la servucción

b) actividades del personal del servicio: establecer la secuencia completa, en orden

cronológico, de las actividades que realiza el personal para prestar el servicio. Estas

actividades pueden ser verbales y físicas.

c) análisis de los elementos de soporte físico: asignar los recursos materiales y financieros

de cada etapa del proceso de servucción.

21

d) determinación de la interrelaciones: entre clientes, personal del servicio y soporte físico.

Las interrelaciones se pueden establecer:

� entre cliente y soporte físico

� entre cliente, soporte físico y personal

� entre cliente y personal

� entre personal y soporte físico

� entre el cliente aisladamente (intervalos de espera)

e) análisis global, crítica y rediseño de la servucción

4. Evaluar las variables que acompañan al servicio relacionando el coste económico con el

valor que les otorga el cliente

En esta etapa se ponen en relación los costes de los elementos que acompañan al

servicio pero que no son básicos para su producción (como decoración o salas de espera)

con el valor que asignan los clientes a esos elementos. Los elementos pueden ser muy

costosos para la organización y que los clientes les asignen mucho valor (servicios con

mucha capacidad para que no se generen colas). Otra posibilidad es que el cliente asigne

a un elemento un valor muy elevado y sin embargo es poco costoso para la organización,

por lo que muchas veces no se toma en consideración, pero deben incorporarse.

5. Evaluar el grado de satisfacción de los usuarios con los servicios prestados

Es una evaluación a posteriori, pero es especialmente importante en los servicios públicos

y más aún en el caso de servicios que no tienen competencia en el ámbito privado.

7.2. El enfoque de la gestión operativa de servicios.

Definición. La gestión operativa de servicios (GOS) es un conjunto de técnicas orientadas a la

comprensión y mejora del proceso de producción de servicios, que forma parte de la

investigación operativa. Estas técnicas surgen como respuesta a la carencia de enfoques y

herramientas específicos para la gestión de los servicios, donde se han estado aplicando los

esquemas utilizados en la producción de bienes de consumo.

Aclarar que en ciertos aspectos la GOS es equiparable al enfoque de servucción.

El proceso de la GOS se sintetiza en las siguientes etapas:

a. Identificar las operaciones con mayor impacto sobre el servicio final.

b. Establecer los criterios de éxito del servicio: tiempo, coste, amplitud y novedad.

c. Realizar un diagrama de las operaciones de cada servicio: descomponer la prestación del

servicio en operaciones elementales sobre las que se pueda efectuar un análisis de

22

métodos (analizar el puesto de trabajo, los movimientos, la economía de esfuerzo, la

posibilidad de aplicar tecnologías, capacidad de producción de cada trabajador, etc.).

El concepto clave de la GOS es la capacidad, que se define como el volumen de operaciones

que pueden realizarse por unidad de tiempo. La capacidad puede aplicarse a una unidad o

departamento (volumen de pacientes atendidos por el servicio de urgencias a la hora) o por

trabajador (número de alumnos que reciben clases de un profesor).

El objetivo perseguido por la GOS es conseguir que el tiempo que pasa el cliente en el proceso

productivo sea el menor posible, o en todo caso que el tiempo de espera sea el menor posible.

Para ello el servicio deberá tener una capacidad que le permita atender al flujo de clientes para

evitar que se formen colas y atender al usuario lo más rápidamente posible. Y este objetivo hay

que combinarlo con la reducción de costes, por la mayor capacidad implica más recursos.

A raíz de este planteamiento, surge una nueva técnica y nuevas herramientas: la previsión de la

demanda y las técnicas que se le asocian (análisis matemáticos y análisis cualitativos).

A continuación se resumen las principales estrategias de la GOS:

1. Previsión de la demanda

� ¿Cuál será la demanda que presionará al servicio en el futuro?

Se utiliza información histórica de la demanda de ese servicio y se introducen rectificaciones en

función de los cambios que se prevén en el entorno.

2. Teoría de colas

� ¿Cómo podemos reducir las colas introduciendo cambios en el sistema de prestación?

En el servicio (a pesar de la previsión de la demanda) se generan colas y deben establecerse los

mecanismos para intentar reducirlas o suprimirlas: mejorar la organización del servicio,

manipular el flujo de entrada, ampliar el horario de atención o incrementar la capacidad.

3. Análisis de los flujos y diseño de capacidades

� ¿Cómo se adecuan los flujos reales con las capacidades del sistema de prestación?

Los procesadores humanos y mecánicos deben adecuarse a los flujos reales del sistema.

4. Sistema de información

� ¿Cómo controlamos los elementos que configuran un sistema de servicios?

Se diseñan sistemas estandarizados de recogida y sistematización de las informaciones críticas

de los elementos operativos de la gestión de servicios.

5. Programación del sistema de operaciones

� ¿Cómo podemos mejorar el servicio en el futuro?

Se programan los diversos elementos que participan en la producción de servicios a partir de los

datos obtenidos por el sistema de información para mejorar la organización futura del servicio.

23

8. NUEVAS ESTRATEGIAS EN LA GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Como se ha comentado anteriormente, en la actualidad una gran parte de las organizaciones

públicas tienen como finalidad ofrecer servicios y, por este motivo, la mejora de las prestaciones

se ha convertido en un objetivo prioritario. De hecho, la renovación de la gestión de los servicios

públicos aparece como una cuestión medular en los programas de modernización llevados a

cabo por los países de la OCDE en los últimos años.

Con esta finalidad modernizadora se están implantando nuevos enfoques que, entre otros

aspectos, se han centrado en: el incremento de la receptividad en la prestación de servicios; la

mejora de la calidad de las prestaciones para generar, principalmente, un aumento significativo

del nivel de satisfacción de los ciudadanos; la introducción de las nuevas tecnologías de la

información y la comunicación; la adopción de estrategias de mercado en los servicios públicos;

la utilización intensiva de técnicas gerenciales importadas del sector privado que, bien se aplican

directamente tal y como se emplean en las empresas privadas, bien se adaptan a la cultura y

especificidades de los servicios públicos.

Entre los enfoques que intentan cambiar la gestión de la Administración pública destaca por su

repercusión la Nueva Gestión Pública, que integra, a su vez, numerosas corrientes o modelos de

reforma. De manera muy sintética, se exponen algunas de las nuevas estrategias de gestión de

los servicios públicos que propone la Nueva Gestión Pública:

a. Fragmentación de las organizaciones públicas un unidades de menor tamaño, como

agencias o módulos, especializadas en un determinado servicio o en una gama de servicios,

gestionadas y financiadas autónomamente, y que sean lo más próximas posibles a los

clientes y sus necesidades.

b. La introducción de estrategias de mercado en la gestión de los servicios públicos, haciendo

especial énfasis en el establecimiento de mecanismos competenciales o

cuasicompetenciales en la producción de servicios.

c. Adopción del lenguaje y conceptos del sector privado en la relación con los ciudadanos que

deben ser considerados, ante todo, como clientes.

d. La utilización de herramientas gerenciales propias de las empresas privadas que permitan

mejorar los aspectos técnicos de la prestación de servicios, como la gestión de la calidad, el

marketing de servicios, el análisis coste-beneficio, etc.

24

e. El incremento de la productividad en la gestión de servicios y la racionalización de los

sistemas de prestación.

f. La evaluación de las prestaciones a través de indicadores de gestión y de sistemas de

evaluación del rendimiento del personal.

g. El establecimiento de mecanismos de control presupuestarios que proporcionen información

acerca de todo el proceso de prestación para reducir y racionalizar los gastos.

8.1. Introducción de estrategias de mercado.

En los siguientes epígrafes se explica en qué consisten dos de las principales estrategias de

mercado que se han aplicado a la gestión de servicios públicos. Estas dinámicas se implantan

con la finalidad de innovar la gestión mediante la opción de desarticular el monopolio en la

prestación de algunos servicios públicos, proponiendo alternativas que permiten al ciudadano y a

la administración comparar los resultados que se obtienen a través de diferentes formas de

prestación de servicios. Las dos estrategias de mercado que aquí se exponen son la

externalización (contracting-out) y las dinámicas de competencia.

A) Externalización de servicios públicos

Definición. La externalización de los servicios públicos es un sistema de prestación consistente

en traspasar la gestión del servicio, en su totalidad o sólo alguna de sus fases, bien a empresas

privadas bien a organizaciones sin ánimo de lucro (ONG´s), aunque la titularidad y

responsabilidad del servicio continúan siendo de carácter público. Por tanto, la externalización es

un fenómeno distinto a la privatización, ya que el servicio sigue teniendo carácter público. La

planificación, el control y evaluación del servicio corresponde a la organización pública que tiene

la competencia sobre esa prestación.

El fenómeno de la externalización se ha implantado claramente en sectores como la sanidad o la

educación, ámbitos donde una parte importante de los servicios son ofertados por hospitales

privados y centros educativos privados. Pero no sólo en estos sectores la externalización es una

tendencia incuestionable, en el área de bienestar social encontramos otros ejemplos importantes

como los servicios de gestión de los centros de día y residencias para la tercera edad, servicios

de atención a la infancia, etc. Este sistema de gestión también se ha extendido a algunas

actividades de inspección (la Inspección Técnica de Vehículos), a servicios de recogida de

basuras, de tratamiento informático de datos, etc.

La pregunta que debe plantearse es ¿cuáles son las causas que justifican o aconsejan dejar la

prestación de servicios públicos en manos de organizaciones pertenecientes al sector privado?

En principio, se recurre a esta forma de gestión de servicios públicos por razones de eficacia y

25

eficiencia, es decir, teóricamente, la prestación a través de ciertas organizaciones privadas

incrementa la calidad de los servicios ofertados y reduce los costes de los mismos. Esto se

produciría por la rigidez y las limitaciones de la gestión pública, mientras que la flexibilidad y las

técnicas de gestión privada solventarían estos inconvenientes.

Eso sí, esta afirmación será cierta en la medida en que la selección de las organizaciones

privadas sea acertada y en la medida en que se establezcan controles efectivos sobre las

prestaciones. Además, deben considerarse cuidadosamente las características específicas de

cada servicio público y las circunstancias que rodean a la prestación a la hora de decidir cuáles

son externalizables y cuáles deben permanecer en manos de las administraciones (por ejemplo

servicios que implican gestión de información confidencial sobre el ciudadano o que implican el

ejercicio de privilegios de carácter coercitivo). Es muy importante valorar, a la hora de

externalizar, no sólo las cuestiones relacionadas con la eficacia y eficiencia, también otros

factores como la justicia social o la equidad en la prestación de servicios públicos.

B) Sistemas de competencia en los servicios públicos

Esta estrategia se basa en generar entornos de competencia en la oferta de servicios públicos

para “crear” condiciones de mercado. Mediante esta técnica se evitan las disfunciones que

generan las situaciones de monopolio en la prestación de servicios públicos. En concreto, se

pretende utilizar la competencia como mecanismo de estímulo para mejorar la gestión, partiendo

de la idea de que los entornos competitivos obligan a las organizaciones, públicas y privadas, a

desarrollar estrategias dirigidas a responder a las demandas y necesidades de los usuarios

mejor que sus competidores.

Entre estos sistemas para introducir la competencia en la provisión de los servicios públicos aquí

se destacan dos:

1. Creación de relaciones de mercado dentro de la propia organización pública

Esta forma de actuación consiste en ofrecer a los departamentos de las organizaciones públicas

la posibilidad de conseguir ciertos servicios necesarios para su funcionamiento interno (como

servicios de informática o de formación) eligiendo entre proveedores internos o externos de tales

servicios. De esta manera, las unidades de las administraciones que hasta ahora han

proporcionado estos servicios en régimen de monopolio tendrían que competir con empresas

privadas externas para conseguir la licencia pública.

El objetivo de esta estrategia de licitación pública a es doble. Por una parte, se pretende

incrementar la calidad de estos servicios al poder optar el departamento de la organización

pública entre varios proveedores que ofrecerán distintos niveles de calidad, diferentes costes,

diferentes formas de gestión, etc. Por otra parte, los proveedores internos de la propia

26

administración pública se verán estimulados para incrementar los niveles de prestación de sus

servicios de manera que puedan competir con los proveedores externos.

2. Introducir mecanismos de competencia comparando la gestión de unidades administrativas

que realicen funciones similares.

Esta opción se aplicaría en el caso de que no fuera posible implantar sistemas para posibilitar la

entrada de proveedores externos a la administración pública. Explicado de manera muy simple,

consiste en establecer mecanismos para comparar la eficacia y eficiencia de diferentes unidades

organizativas con competencias parecidas, mediante indicadores y estándares diseñados al

efecto. Los resultados de esta comparación deben tener consecuencias prácticas en términos de

recompensas y reconocimiento de méritos para generar una auténtica competencia.

8.2. Sistemas de pago en los servicios públicos.

Otra de las propuestas actuales en referencia a la mejora de la prestación es introducir

mecanismos para el control de la utilización de los servicios públicos actuando sobre los

sistemas de pago. La finalidad esencial de estas estrategias es concienciar a los usuarios del

verdadero coste de los servicios públicos con el objetivo de racionalizar la demanda, a través de

bonos de servicio, tiques moderadores del consumo o sistemas de copago.

Una de las estrategias más utilizadas para actuar sobre el sistema de precios son los bonos, que

se definen como unas transferencias de cuantía limitada desde el sector público hacia los

particulares para que puedan seleccionar un determinado servicio público entre una oferta

variada. Ejemplos de este sistema son los vales de guardería, los cheques escolares para

educación primaria y secundaria, los vales para residencias de ancianos, etc.

La utilización de los bonos aumenta la capacidad de elección real de los ciudadanos respecto al

servicio, generando un auténtico entorno de competencia. Para asegurar un funcionamiento

correcto debe existir un número suficiente de entidades que oferten el servicio y que los

ciudadanos tengan acceso a información sobre la calidad de la prestación en cada organismo.

Nuevamente mencionar que en la utilización de estas técnicas debe considerarse especialmente

los efectos que pueden tener sobre la equidad y la justicia social.

Tema 7 Comunicación en las administraciones públicas y aproximación a los ciudadanos Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 7. AUTOR: Ignacio Criado Grande ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario

1. ASPECTOS BÁSICOS DE LA COMUNICACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO 1.1. Los datos y la información como activo 1.2. La comunicación interna en las administraciones públicas 2. LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA Y ATENCIÓN AL CIUDADANO 2.1. Aspectos básicos en torno a la atención ciudadana 2.2. Componentes de los servicios de atención al ciudadano 3. LAS RELACIONES PÚBLICAS Y EL MARKETING EN EL SECTOR PÚBLICO 3.1. Las relaciones públicas como función administrativa 3.2. La publicidad de los servicios y las políticas públicas 4. LA TELEADMINISTRACIÓN O ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 4.1. Sociedad de la información y la comunicación y Administraciones públicas 4.2. Niveles en la presencia de las administraciones públicas en la web 4.3. Tipos de interacciones digitales con las administraciones públicas 4.4. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos

1

1. ASPECTOS BÁSICOS DE LA COMUNICACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO

Cualquier organización pública gestiona información y comunica con su entorno. Por un lado, las

administraciones públicas cuentan con millones de datos de los ciudadanos que, una vez

contextualizados adecuadamente según criterios específicos, se convierten en información

fundamental para llevar a cabo sus actividades. La concesión de becas está precedida por la

recepción de ciertos datos de los demandantes (nombre, apellidos, fecha de nacimiento,

domicilio, salario, etc.) que, una vez integrados en un formulario se convierten en información

directamente utilizable por los funcionarios encargados de la tramitación del expediente. Por otro

lado, cualquier organización necesita prestar atención al mundo exterior, ya que en el contexto

se encuentran las oportunidades y las amenazas. Esto resulta especialmente cierto en las

administraciones públicas, ya que éstas se hallan singularmente expuestas e influidas por lo que

sucede en el ámbito privado o la sociedad en su conjunto, esto es, las políticas y servicios

públicos son cada vez más visibles y pertenecen a todos los ciudadanos, y no sólo a sus

inmediatos destinatarios, lo que tiene un impacto directo en cómo se entiende (y gestiona) la

comunicación con la sociedad.

1.1. Los datos y la información como activo. Sin duda, los datos y la información son la

materia prima de las administraciones públicas, de la misma manera que el conocimiento (un

concepto analizado y utilizado de forma mucho más reciente). Un dato es un conjunto discreto

de factores objetivos sobre un hecho real. Un nombre, una edad, una calle, una temperatura, el

volumen del caudal de un río, el nombre de un pueblo, el número de diputados de la asamblea,

etc., son ejemplos de datos con los que trabaja una administración. De entrada, un dato no dice

demasiado sobre el porqué de las cosas y por sí mismo tiene poca o ninguna relevancia. No

obstante, todas las organizaciones necesitan datos y algunos sectores son totalmente

dependientes de ellos. Bancos, compañías de seguros, pero sobre todo, las administraciones

públicas son ejemplos obvios. En este tipo de organizaciones la buena gestión de los datos es

esencial para su funcionamiento, ya que operan con millones de transacciones diarias. Pero los

datos describen sólo una parte de lo que pasa en la realidad y no proporcionan interpretaciones

y, por lo tanto, no son per se definitivos para guiar la acción. La toma de decisiones se basará en

datos, pero éstos por sí solos no dicen nada acerca de lo que es importante o no. A pesar de

todo, los datos son clave para las administraciones públicas, ya que constituyen la base para la

creación de información.

2

De manera muy básica se puede definir información como un conjunto de datos procesados y

con un significado (relevancia, propósito y contexto), que permite que sean de utilidad para quien

la recibe. La información se diferencia del dato en que está estructurada y aporta un sentido o

valor añadido para su receptor. En otras palabras, los datos, una vez asociados a un objeto u

artefacto y estructurados de forma que adquieran algún significado se convierten en información.

Por ejemplo, el dato nombre se convierte en información cuando lo integramos en un campo

(que luego facilitará su almacenamiento en una base de datos) dentro de un formulario de

solicitud de una licencia para realizar unas obras. En general, transformamos datos en

información añadiéndoles valor al contextualizar (dotándoles de un propósito concreto para su

utilización), al categorizar (conociendo las unidades de análisis de los componentes principales

de los datos), al calcular (los datos pueden haber sido objeto de análisis matemático o

estadístico), al corregir (los datos han sido depurados de errores previos) o al condensar (los

datos se han podido resumir o agregar de una manera más concisa para que su comprensión

sea más fácil). En última instancia, es el receptor, y no el emisor, quien decide si el mensaje que

ha recibido es realmente información, es decir, si realmente le informa o añade valor a los datos

ofrecidos por sí solos. Un informe escrito repleto de tablas inconexas, puede ser considerado

información por el que lo emite, pero a su vez puede ser juzgado como no información por el que

lo recibe.

Junto a datos e información, los individuos y las organizaciones cuentan con conocimiento. El

conocimiento se deriva de la información, de la misma manera que la información se deriva de

los datos, pero mientras los datos se encuentran localizados en realidades (normalmente

factuales) del mundo en torno, el conocimiento se inscribe dentro de los propios agentes

(principalmente individuos y organizaciones), mientras que la información adopta una posición

intermedia entre ambos. Dicho lo anterior, se puede decir que el conocimiento es una mezcla de

experiencias, valores, saber hacer, que sirve de marco para la incorporación e interpretación de

nuevas experiencias e información, estando generalmente orientado para la acción. Una persona

que atiende al público en una oficina de información turística no se comporta igual ante una

pareja de jóvenes que ante una familia numerosa con hijos pequeños: su conocimiento (fundado

en previas experiencias, valores, saber hacer, información…) le indica que tendrá que ofrecerles

diferentes tipos de alojamientos o lugares a visitar, lo que en su caso le puede ahorrar mucho

tiempo al realizar su trabajo y permitir la prestación de un servicio de más calidad. Por

consiguiente, el conocimiento se origina y se aplica en la mente de sus poseedores, de manera

3

que en las organizaciones no se encuentra exclusivamente dentro de documentos, bases de

datos o tecnologías, sino que también se halla inserto en procesos, prácticas, normas (no

escritas), rutinas, etc.

Lo anterior pone de manifiesto la importancia que cada vez más tiene para las administraciones

públicas una correcta atención a los procesos de adquisición, tratamiento e intercambio de

datos, información y conocimiento. En general, esa atención se suele constatar a la hora de

conocer cómo se plantean los procesos de comunicación dentro de la propia organización

(comunicación interna), pero también cómo la organización se comunica con los agentes

externos (aproximación a los ciudadanos) que interactúan con ella.

1.2. La comunicación interna en las administraciones públicas. La comunicación interna

es un proceso que se desarrolla de manera dinámica y constante en el seno de cualquier

organización, a través de la configuración de un patrón de mensajes compartidos por sus

miembros. El objetivo de la comunicación interna es el capital humano de la propia

organización, su principal activo, ya que para conseguir los resultados de cualquier

unidad/departamento/agencia/administración resulta preciso involucrar a todo el personal, es

decir, se le ha de hacer partícipe de cuáles son los objetivos finales de la organización y de

cuáles son las utilidades que se consiguen para los ciudadanos. En concreto, la comunicación

interna puede desempeñar determinadas funciones específicas:

a) Informar sobre los objetivos de la organización.

b) Facilitar el proceso de adopción de decisiones.

c) Motivar.

d) Armonizar intereses contrapuestos.

e) Proyectar una imagen hacia el exterior.

f) Desencadenar el cambio interno.

Los procesos de comunicación interna se desarrollan de una manera formalizada o no

formalizada, dando lugar a la comunicación formal e informal, respectivamente. En el caso de la

comunicación formal, ésta aparece delimitada con precisión por el organigrama de la

organización, es decir, las dinámicas de intercambio de información se hallan constreñidas por

los márgenes que establecen las líneas de autoridad fijadas en la estructura organizativa formal.

Algunos ejemplos dentro de este tipo son los siguientes:

a) Manuales de acogida con información de la organización.

4

b) Reuniones, encuentros departamentales o convenciones generales.

c) Publicaciones y documentos oficiales.

d) Informes y memorias con datos corporativos confidenciales.

e) Planes de formación personalizados.

Se pueden distinguir varios tipos de comunicación formalizada, considerando un criterio

estrictamente direccional a la hora de observar cómo se concreta. La comunicación formal u

operativa supone procesos constantes de intercambio de información dentro de una

organización, conformados para transmitir disposiciones relacionadas con la actividad diaria de

la organización, en general, órdenes e instrucciones entre superiores y subordinados

(comunicación vertical ascendente y comunicación vertical descendente) y las interacciones

entre unidades/departamentos/agencias o individuos del mismo nivel en la jerarquía de la

organización (comunicación horizontal). En el caso de la comunicación horizontal se produce

entre individuos iguales o equiparables en términos jerárquicos o de estatus dentro del conjunto

de la organización. En general, este tipo de comunicación puede facilitar la coordinación de

tareas permitiendo a los miembros de la organización establecer relaciones interpersonales

efectivas a través del desarrollo de acuerdos o puede convertirse en un cauce para la resolución

de problemas o conflictos de dirección entre colegas. Sin embargo, no siempre es posible

alcanzar esos puntos de equilibrio, ni en todas las ocasiones fluye con normalidad la

comunicación horizontal entre iguales jerárquicos. De hecho, este tipo de comunicación

horizontal puede originar dificultades en la organización si los canales de comunicación vertical

no funcionan adecuadamente.

Ya se ha mencionado que la comunicación vertical puede tener un carácter ascendente o

descendente. La comunicación vertical descendente fluye de arriba-abajo, esto es, desde los

puestos directivos hacia el resto de la organización siguiendo la línea jerárquica de mando y

control. En grandes organizaciones burocráticas este tipo de comunicación suele ser el más

habitual, convirtiéndose en la vía casi exclusiva para informar sobre cómo hacer el trabajo; dar

noticias sobre la evolución de los proyectos en marcha; indicar los aspectos más sustantivos

sobre la cultura o filosofía de la organización a los miembros que todavía no la tengan

completamente interiorizada; o bien ofrecer instrumentos de recompensa por el trabajo bien

hecho y motivación para internalizar los valores y objetivos corporativos en la actividad diaria.

5

Por su parte, la comunicación vertical ascendente pone de manifiesto que la mayoría de los

ciudadanos tiene un jefe a su lado que, normalmente, suele impedirles llamar a su casa antes de

finalizar su horario en la oficina y suele gozar de una imagen negativa por parte de sus

compañeros de trabajo. Este tipo de comunicación abajo-arriba necesita de una estructura

formal democrática en la que impere un tipo de dirección participativa que permita, sobre todo, la

participación cada vez más extensa en actividades que generan valor añadido para los

ciudadanos. Las principales ventajas de la comunicación ascendente residen en informar a los

puestos superiores sobre la marcha del trabajo; estimular la participación de los diferentes

grupos que suelen trabajar en una organización pública, siempre y cuando existan los canales

adecuados para ello (círculos de calidad; entrevistas no formalizadas, etc.).

En el caso de la comunicación informal nos encontramos con procesos que se consolidan de

una manera mucho más ambigua, en la medida que los intercambios de información no están

formalizados y, en algunas ocasiones, rompen las líneas de mando o superan los límites

departamentales de control. En realidad, el aspecto decisivo de la comunicación informal es la

proliferación del rumor o los intercambios de datos o información entre individuos que, al menos

en teoría, no están autorizados por sus superiores en la jerarquía organizativa. En algunas

ocasiones, los rumores se convierten en el tipo habitual de patrón de intercambio de mensajes

dentro de determinadas organizaciones, lo que implica aumentar las fuentes de suministro de

información, la incertidumbre sobre su veracidad, así como la velocidad de propagación. Junto

con algunas connotaciones peyorativas ligadas a los rumores, la comunicación informal también

se produce a través de conversaciones “en la máquina de café” entre los miembros de la

organización o mediante mensajes de correo electrónico o sms, facilitando a veces la solución

de determinados problemas o permitiendo superar las resistencias a la comunicación derivadas

de la estructura formal.

2. LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA Y ATENCIÓN AL CIUDADANO

La atención que reciben los ciudadanos se ha convertido en una cuestión clave para las

administraciones públicas. Desde el sector público se han puesto en funcionamiento diferentes

estrategias de mejora de la provisión de información y la prestación de servicios públicos durante

los últimos años, de manera que las administraciones públicas han tendido a adecuar sus

estructuras organizativas y mejorar las herramientas de gestión a su alcance para estar cada vez

6

más cerca de tales demandas. Entre todos esos nuevos medios para situarse a la altura de las

exigencias crecientes de la ciudadanía se encuentra el desarrollo de la atención ciudadana como

una nueva área funcional de la gestión en las organizaciones públicas, que cuenta con un claro

componente político, en tanto que supone un exponente de su compromiso con la ciudadanía a

través de la provisión de más y mejor información pública, con mayor transparencia y potencial

de participación ciudadana.

2.1. Aspectos básicos en torno a la atención ciudadana. La atención ciudadana supone de

forma específica desplegar una estrategia doble que consiste, primero, en plantear un

acercamiento para, después, orientarse de manera específica a los protagonistas de la actividad

administrativa: los ciudadanos. Por un lado, acercarse al ciudadano es trabajar desde

planteamientos iniciales en los que la actividad de las administraciones públicas se limita a dar a

conocer sus servicios para que sean identificados por la ciudadanía, es decir, se trata de un

esquema típico de organizaciones que están en una fase inicial o de transición en su desarrollo

organizativo, en las que los servicios son poco o mal conocidos y utilizados y cuyo modelo de

referencia es un ciudadano como usuario pasivo.

Por otro lado, orientarse al ciudadano se refiere a complementar la información o publicidad de

los servicios públicos con una verdadera gestión de los procesos de comunicación con los

ciudadanos de una manera global. Aquí encontramos el esquema típico de una administración

pública que está en una fase evolucionada de desarrollo organizativo, en la que existe un

conocimiento profundo de los servicios al generalizarse su uso y cuyo modelo es un tipo de

ciudadano que tiene capacidad de decisión y participación en la producción y prestación de

servicios públicos. Los dos tipos de planteamientos en torno a la atención ciudadana no son

excluyentes. El acercamiento y la orientación son etapas que a veces se solapan y por las que

pasan las administraciones públicas en un camino hacia el objetivo de lograr una mejora de la

comunicación con la ciudadanía.

2.2. Componentes de los servicios de atención al ciudadano. La existencia de una gestión

integral de la atención a los ciudadanos implica cada vez más la existencia de servicios de

atención al ciudadano (SAC), esto es, sistemas de gestión de la información que son la puerta

de entrada de los ciudadanos a las administraciones públicas, que permiten la unificación del

mensaje emitido por la administración ante los ciudadanos, y que cuentan con la voluntad de

llegar a ser el lugar donde se ofrezca información acerca de la situación de cualquier actividad

7

administrativa en curso. En otras palabras, los SAC son una forma flexible de organizar el primer

nivel de interacción y/o contacto entre una gran organización y sus clientes, teniendo en cuenta

una gestión integrada. En este sentido, los SAC implican, como mínimo, tres niveles de

integración: 1) datos, con la creación de bases de datos únicas de y para toda la organización

que se actualicen de manera simultánea y en tiempo real; 2) orgánica, con la consolidación de

una unidad especializada en el proceso de captación, procesamiento y distribución del primer

nivel (más básico) de información de todos los departamentos; y 3) física, en términos de

ubicación en un espacio al que se dé acceso a los ciudadanos de alguna o varias maneras

(incluso no física).

Además de esta integración física y organizativa, el modelo integrado de atención ciudadana

debe también incorporar una dimensión multicanal, permitiendo a la ciudadanía acceder a la

administración por el canal de su preferencia: presencial, telefónico o telemático. Desde este

modelo de atención ciudadana se obtiene una visión más global de las necesidades de los

ciudadanos y de los diferentes usuarios, contribuyentes, empresas, etc., así como sus

preferencias de acceso, gestionando eficazmente el aprovechamiento de los recursos y

facilitando la relación de la ciudadanía con su administración correspondiente. La incorporación

de nuevas tecnologías y el uso de Internet hacen que surjan nuevos espacios de atención,

donde el ciudadano puede interactuar con la administración más directa y ágilmente, sin

desplazamientos, sin límite de horarios, incluso sin la intermediación del personal directo de

atención. En este sentido, la administración autonómica castellano-manchega ha desarrollado un

Plan Multicanal de Atención al Ciudadano, en el que se desarrollan las tres vertientes apuntadas.

En primer lugar, la atención presencial es la que se ofrece directamente a las personas que se

presentan en la oficina física dispuesta al efecto para la obtención de cualquier tipo de trámite

y/o gestión administrativa. Los edificios que albergan oficinas de atención presencial de los SAC

deben facilitar al máximo su acceso, en términos de ubicación y eliminación de barreras

arquitectónicas, disponer de un espacio suficientemente amplio para llevar a cabo el contacto

directo con el público, así como los recursos materiales y humanos adecuados para la gestión

del proceso de comunicación y tramitación de las demandas. Aquí, la administración autonómica

ha planteado las denominadas Oficinas de Información y Registro (OIR), donde se pueden

registrar documentos o pedir información sobre cualquier asunto relacionado con la

Administración Regional.

8

En segundo lugar, la atención telefónica suele implicar la existencia de un número telefónico

dedicado de manera exclusiva a canalizar todas las llamadas de solicitud de información sobre

cualquier aspecto del funcionamiento de la administración, así como de los servicios que presta.

Por ejemplo, el 012, Teléfono Único de Información de Castilla-La Mancha (902267090, desde

fuera de la Comunidad Autónoma), que provee información y permite tramitaciones

administrativas relacionadas con la Junta de Comunidades. En el caso de la atención telefónica,

al igual que en el caso de la presencial, resultan decisivos los recursos materiales disponibles,

pero sobre todo el capital humano con el que se cuenta, dado que este tipo de personal de

contacto directo es la proyección de la imagen de la administración ante el ciudadano. Así

mismo, otra cuestión clave consiste en la determinación de los horarios de apertura y atención al

público, los tiempos de espera asumidos, etc.

En tercer lugar, la atención telemática se concentra en torno a las páginas web de las

administraciones públicas. El canal telemático es un verdadero complemento al presencial y

telefónico que, si bien no es tan masivamente utilizado, tiene una progresión constante en su

uso, debiendo ser desarrollado en paralelo a los demás canales. En todo caso, la proliferación

de portales web de las administraciones públicas ha sido exponencial durante los últimos años,

promoviendo un acusado desplazamiento del ciudadano respecto de su administración de

referencia. Un modelo integrado de atención ciudadana, donde interactúan diferentes usuarios,

por distintos canales, a través de los cuales se prestan numerosos servicios de una misma

organización, ofrece una visión más global de las demandas y de las necesidades ciudadanas,

así como de los recursos que son necesarios y que están disponibles en la organización,

facilitando con ello la toma de decisiones en el rediseño de los servicios y en la concepción de

otros nuevos. En concreto, los Servicios de Administración Electrónica también han supuesto un

elemento clave a la hora de entender el sistema de atención ciudadana dentro de la

Administración Autonómica, de forma que ya se pueden tramitar servicios relacionados con

diferentes temáticas (diario oficial, declaraciones de patrimonio de los gestores públicos,

participación en los procesos de selección, etc.) dentro del portal web autonómico

(http://www.jccm.es) y los sub-portales vinculados a aquél, pertenecientes a distintos organismos

públicos de la región.

Finalmente, en esta nueva concepción se contemplan nuevos usos en la gestión del capital

humano de las organizaciones públicas, presentándose las personas como uno de los factores

clave de los SAC. El personal dedicado a la nueva función de atención ciudadana debe ser

9

capaz de interactuar con las personas que se acercan a las administraciones públicas. Así lo

manifiestan los ciudadanos y ciudadanas cuando se les pregunta por los atributos que más

valoran en la atención: aparecen factores como los tiempos de espera, la accesibilidad, la

comodidad, etc., que si bien se encuentran entre los factores de calidad más valorados del

servicio que se les presta, destacan menos que otros como las actitudes y aptitudes tipo de los

empleados públicos, al valorarse especialmente el trato, la empatía, la seguridad, etc. Estos

valores del personal de primer contacto son decisivos porque los ciudadanos los extrapolan a

menudo a toda la organización en su conjunto.

3. LAS RELACIONES PÚBLICAS Y EL MARKETING EN EL SECTOR PÚBLICO

Las actividades que realizan las administraciones públicas cuentan con un impacto creciente en

los medios informativos, así como en el resto de la sociedad en su conjunto, por lo que resulta

decisiva la gestión de las relaciones con el entorno administrativo. El modelo tradicional de

administración pública había llevado a centrarse casi exclusivamente en el ámbito jurisdiccional

interno. Más recientemente, las administraciones públicas se orientan de una manera creciente a

gestionar las relaciones con las redes de actores individuales e institucionales que componen su

contexto general o el de alguna política o servicio público, en particular. Por consiguiente, una

función clave de cualquier directivo público es intentar controlar el entorno de la organización o,

al menos, influir lo máximo posible en aquellos ámbitos que pueden afectar a su misión y

objetivos. Hay dos aspectos que merecen la pena ser subrayados en este ámbito. Por un lado,

existe una necesidad dentro de las administraciones públicas de gestionar sus relaciones con el

entorno, algo que llevan a cabo mediante estrategias de relaciones públicas. Por otro lado, las

administraciones públicas a veces pretenden aumentar el nivel de recepción o impacto de la

información que ofrecen sobre las políticas públicas que diseñan o los servicios públicos

concretos que prestan, por lo que introducen técnicas publicitarias. En general, las políticas de

relaciones públicas y las estrategias de marketing público deberían planificarse conjuntamente,

si bien aquí se plantean a continuación de manera diferenciada para una mejor comprensión de

sus particularidades.

3.1. Las relaciones públicas como función administrativa. Uno de los aspectos que

diferencian a las administraciones públicas del siglo XXI es su capacidad para considerar las

relaciones públicas como una función que debe ser gestionada por sus responsables directivos,

10

puesto que tiene un impacto en el rendimiento general de la organización. En concreto, las

relaciones públicas se pueden definir como el establecimiento de líneas mutuas de

comunicación, comprensión, aceptación y cooperación entre la organización pública responsable

de un servicio con otros organismos públicos, grupos de interés, colectivos ciudadanos e

individuos particulares. Lo anterior implica que las relaciones públicas integran aspectos como el

estudio de la opinión pública y de las políticas informativas de la organización, así como

cualquier aspecto que tenga un cierto impacto en la vida de los ciudadanos y esté relacionada

con la organización, departamento o agencia implicada. Por consiguiente, las estrategias de

relaciones públicas se han convertido en una función directiva que resulta imprescindible para el

trabajo diario de cualquier organización.

Existen algunas buenas razones para diseñar una estrategia de relaciones públicas dentro

de las organizaciones que componen el sector público. De entrada, las relaciones públicas

suponen una manera de mejorar la coordinación de las administraciones públicas tanto dentro

como fuera de la organización, dado que este proceso facilita disponer de una idea más nítida

acerca de lo que un servicio, departamento o agencia pretende llevar a cabo. Además, la

especial naturaleza de las organizaciones públicas implica que los directivos también tengan que

atender cómo facilitar los procesos políticos inscritos en las relaciones de intercambio con

organismos públicos, grupos de interés, colectivos ciudadanos e individuos particulares que

componen la red de actores en torno a una determinada política pública. En definitiva, los

departamentos de comunicación o relaciones públicas generalmente se encuentran muy ligados

al ámbito directivo de la organización, ya que deben participar de su estrategia y de un

conocimiento claro de su funcionamiento.

Entre los principales instrumentos con los que cuentan los directivos públicos para llevar a

cabo una buena estrategia de relaciones públicas, se pueden destacar los siguientes:

a) Definir hechos noticiables.

b) Organizar actividades de difusión del departamento o agencia.

c) Realizar publicaciones.

d) Patrocinar y recibir patrocinio.

e) Consolidar una dimensión organizativa telemática.

f) Generar recursos que identifiquen la entidad pública.

11

En relación con el último punto y en línea con lo que hacen muchas empresas privadas, dentro

de las políticas de relaciones públicas los organismos oficiales se preocupan cada vez más por

construir una determinada visión que pretenden ofrecer como imagen entre los actores externos,

así como a su propio personal. La imagen corporativa es la forma en que el público exterior

distingue la organización, considerando las características principales de su forma de actuación

(fiabilidad, rapidez, eficacia, puntualidad, etc.), o los recursos físicos o digitales que utiliza en la

materialización de los servicios públicos que presta (edificios, oficinas, personal, vestuario,

documentación, página web, etc.). En ese sentido, las administraciones públicas realizan

esfuerzos crecientes por conseguir que todos los instrumentos de relaciones públicas

mencionados arriba conformen una única identidad comunicativa, de manera que la ciudadanía

inmediatamente reconozca la organización pública desde la que se origina.

Las relaciones públicas han de poner el acento en que la generación de una identidad

corporativa depende de muchos factores internos relacionados con la organización. En

concreto, cuestiones como la filosofía, historia, cultura, estrategias, estilo de gestión, reputación

o conducta de los empleados, son factores internos que pueden forjar una manera de entender

una organización, tal y como demuestra la importancia de los servicios de atención al ciudadano.

No obstante, estos aspectos se pueden ir modificando con el tiempo, dado que en determinadas

ocasiones una mala estrategia de relaciones públicas puede provocar que los ciudadanos

identifiquen erróneamente a una organización pública con una excesiva lentitud, a un

determinado servicio público con el desaliño de sus empleados o una agencia con la opacidad

de sus procesos de contratación externa. En consecuencia, la identidad o imagen corporativa

implica actuar sobre el conjunto de características que definen el comportamiento organizativo, y

no sólo sobre aquéllas que tienen una incidencia externa.

Desde un punto de vista externo, hay una serie de manifestaciones visuales de la imagen

corporativa. Estos componentes es importante que el ciudadano los identifique y asocie con la

organización, de forma que quede patente el organismo responsable de una política pública o la

unidad encargada de la prestación de un servicio público concreto. La mayoría de las

administraciones públicas han elaborado manuales de estilo en los que se define cómo deben

plasmarse materialmente los siguientes aspectos de una manera homogénea en el conjunto de

la institución:

a) El nombre de la organización

b) La identificación del personal de contacto mediante su nombre

12

c) El material usado en la prestación del servicio, ya sea impreso o de otro tipo

d) El estilo de la decoración y el mobiliario de los locales públicos

e) La señalización externa e interna

f) El tipo de imagen que aparezca en el material audiovisual y en Internet

g) El logotipo de la administración, sus emblemas y sus símbolos

En términos visuales, la “imagen de marca” que una institución pública pretende ofrecer hacia el

exterior se puede descubrir a través del logotipo. El logotipo es un elemento que condensa la

imagen corporativa y que pretende englobar la mayor parte posible de las características que la

organización desea transmitir como esenciales sobre sí misma hacia el exterior. Concretamente,

los logotipos son uno de los aspectos que más han evolucionado durante los últimos años en las

administraciones públicas, dando constancia de la importancia concedida por muchos

responsables públicos a esta dimensión de las relaciones públicas, teniendo en cuenta que los

ciudadanos también valoran la calidad de los servicios en función de factores relacionados con la

imagen corporativa, que también contribuye a forjar sus expectativas.

3.2. La publicidad de los servicios y las políticas públicas. Las administraciones públicas

también han desarrollado diversos mecanismos que pretenden aumentar el nivel de recepción o

impacto de la información que comunican acerca de las políticas públicas diseñadas o los

servicios públicos prestados, introduciendo para ello técnicas publicitarias. De una manera más

global, lo anterior se puede entender como una manera de facilitar de forma integral la

producción, gestión, comunicación y prestación de las políticas y servicios públicos. De manera

operativa y de forma aplicable al sector público, se puede definir el término publicidad como el

proceso de identificación de las necesidades de un público o audiencia diana (target audience)

para intentar satisfacerlas, teniendo al mismo tiempo en cuenta los objetivos de la propia

organización.

Tradicionalmente, se han desarrollado algunas ideas negativas sobre el papel de la publicidad, y

más en el ámbito público, por lo que resulta necesario no perder de vista la vertiente ética del

marketing público. En realidad, la aplicación del marketing a los servicios y las políticas públicas

no debería servir más que para mediar en la comunicación entre los que tienen una necesidad

dentro de la sociedad y la organización pública concreta que desea poder satisfacerla en tanto

que le ha sido conferido un mandato legal para ello (bien sea un laboratorio de investigación

biomédica, una agencia de promoción de empresas o un centro para el cuidado de personas

13

mayores). Obviamente, ese proceso de promoción externa se puede efectuar de manera eficaz o

ineficaz, con o sin ética, pero eso no se diferencia de lo que pueda suceder en otras áreas

funcionales de la administración (dirección de recursos humanos, gestión presupuestaria, etc.).

Lo que está fuera de duda es que en determinadas ocasiones los responsables de consejerías,

agencias o servicios concretos requieren el uso de campañas promocionales para reforzar

determinados mensajes o explorar nuevas vías para una solución más eficaz de determinados

problemas públicos relacionados con su área de actividad.

En los siguientes párrafos se presentan algunos de los aspectos centrales de una estrategia de

marketing o publicidad: definición del público objetivo; análisis de la imagen externa del

servicio o área de política pública; fijación de los objetivos de la estrategia promocional; así como

la descripción de los principales canales de promoción. En primer lugar, el aspecto clave al que

hacer frente a la hora de diseñar una estrategia publicitaria consiste en la definición del público

objetivo. La audiencia a la que se dirige una campaña publicitaria puede estar compuesta por

individuos, grupos de ciudadanos, entidades del tercer sector, organizaciones privadas, el

conjunto de la población de forma indiscriminada o, incluso, otras administraciones públicas. En

función del tipo de público objetivo, la estrategia publicitaria variará de manera sustantiva. No es

lo mismo realizar una campaña publicitaria masiva para recordar la existencia de un teléfono

público de atención a mujeres maltratadas, que realizar una promoción del nuevo programa de

becas internacionales para financiar estudios de posgrado en universidades extranjeras a

estudiantes universitarios excelentes. En ambos casos, la caracterización de las personas o

grupos de personas a las que de manera fundamental se dirige la campaña, así como el

conocimiento sobre sus hábitos informativos, resulta decisiva para entender el resto de

componentes de la estrategia a seguir en todo el proceso comunicativo.

De forma complementaria, otro aspecto que resulta clave en las estrategias de comunicación

deriva de la imagen externa que se tiene de un servicio o una determinada área de políticas

públicas. Las encuestas, los grupos de discusión y otras técnicas de investigación socio-política

pueden facilitar información sobre el grado de conocimiento, la valoración o incluso la

predisposición al uso, que los potenciales usuarios cuentan respecto de un determinado servicio

público. En general, la imagen externa que los ciudadanos componen sobre la calidad de los

servicios o agencias públicas se sustenta en una serie de dimensiones o atributos generales,

que no son totalmente excluyentes entre sí y tampoco se pueden identificar de la misma manera

en un centro escolar que en una unidad de recaudación ejecutiva de hacienda, pero que

14

permiten comprender qué aspectos habrá que tener que atender con más fuerza a la hora de

plantear una estrategia de promoción externa:

a) Elementos tangibles. Apariencia de las instalaciones físicas, equipos personal y

materiales de comunicación.

b) Fiabilidad. Habilidad para ejecutar el servicio prometido de forma fiable y cuidadosa.

c) Capacidad de respuesta. Disposición de ayudar a los clientes y proveerlos de un

servicio rápido.

d) Profesionalidad. Posesión de las destrezas requeridas y conocimiento de la

ejecución del servicio.

e) Cortesía. Atención, consideración, respeto y amabilidad del personal de contacto.

f) Credibilidad. Veracidad, creencia, honestidad en el servicio que se provee.

g) Seguridad. Inexistencia de peligros, riesgos o dudas.

h) Accesibilidad. Ausencia de dificultades para la adquisición y facilidad de contacto.

i) Comunicación. Mantenimiento de información para los clientes utilizando un

lenguaje que puedan entender, así como escucharles.

j) Comprensión del usuario. Esfuerzo por conocer a los clientes-ciudadanos, así como

sus necesidades.

Una vez identificado el público objetivo y la imagen externa de un servicio, se está en disposición

de lograr una concreción de los objetivos de la estrategia promocional. De forma sintética, se

puede decir que cualquier estrategia de marketing de servicios o políticas públicas suele contar

con alguno de los siguientes objetivos básicos o, al menos, tiende a incidir de una manera

destacada en alguno de ellos:

a) Toma de conciencia del servicio. En el caso de servicios nuevos, agencias recién

creadas o políticas públicas nuevas, la primera tarea del marketing consiste en lograr

notoriedad pública.

b) Información sobre el sistema de prestación. En general, una vez que un

determinado servicio resulta conocido para los ciudadanos, se puede buscar una

profundización en el ofrecimiento de información sobre qué ofrece en sí. En una

universidad: grados universitarios ofertados, número de plazas disponibles, actividades

extra-curriculares existentes, transporte público de acceso, etc.

c) Motivación de una valoración positiva. En determinadas circunstancias, se pretende

la potenciación de una imagen positiva del servicio entre la ciudadanía. Esto sucede

cuando se ha extendido una imagen opuesta como consecuencia de un fallo en la

15

prestación o porque se pretende equilibrar el buen nivel de prestación real que se

ofrece.

d) Incentivación o desincentivación del uso de un servicio. A veces, se fomentan con

campañas publicitarias las vacunaciones frente a la gripe o el uso de un teléfono de

emergencias; pero también se desincentiva la utilización de las carreteras cuando hay

abundante nieve o los servicios de emergencias de los hospitales para evitar su colapso.

El último aspecto a considerar sobre la publicidad de los servicios y las políticas públicas se

refiere a los canales de promoción a través de los que hacer llegar los mensajes a la sociedad,

en función del público objetivo y los objetivos de la estrategia o campaña promocional, que

pueden ser canales personales y canales no personales. Los canales de promoción

personales suponen la interacción directa de (al menos dos) individuos. Dentro de esta

categoría encajarían las comunicaciones realizadas por el propio personal de la organización o

unidad directamente (cuando el enfermero nos recuerda que limitemos el uso de las urgencias

del hospital), el canal social boca-oreja o la comunicación a través de expertos o líderes de

opinión, en función de su cargo, su autoridad en una materia o influencia especial entre el

público (cuando determinados profesores, investigadores, médicos, etc., nos recomiendan un

colegio, un centro de investigación o un hospital). Los canales de comunicación personales

gozan de una alta credibilidad, un elevado potencial para subrayar lo positivo, así como una

capacidad de penetración en sectores de población reacios a los mensajes procedentes de otros

canales publicitarios.

Por su parte, los canales de promoción no personales utilizan medios interpuestos más o

menos masificados como instrumentos de transmisión de mensajes a la ciudadanía. Dentro de

este tipo se pueden subrayar los medios de comunicación de masas, así como los espacios

públicos o privados de exposición. Entre los primeros destacan los de carácter escrito (diarios,

revistas, etc.), audiovisuales (radio, televisión, Internet, etc.), mientras que entre los segundos

sobresalen las vallas, carteles, pancartas, etc. Además, en determinados espacios públicos

pueden presentarse filmaciones, ponerse a disposición del público materiales escritos,

electrónicos, etc. Dentro de este grupo se situarían las campañas en televisión y radio de la

Dirección General de Tráfico para prevenir los accidentes de circulación, pero también las cuñas

radiofónicas que recuerdan a los ciudadanos la necesidad de cerrar los grifos durante los

períodos de sequía. Así mismo, el reparto de pegatinas y bolígrafos con un mensaje a favor de

una alimentación sana en el mostrador de la Consejería de sanidad dentro de una feria de la

16

juventud, representa un ejemplo del segundo bloque de canales de promoción. En general, los

canales de comunicación no personales cuentan con una menor credibilidad que los personales,

si bien pueden lograr una penetración social más amplia en términos absolutos. Además, las

posibilidades para segmentar los mensajes de cara a orientarse a un determinado público

objetivo se reducen de una manera significativa.

En definitiva, las campañas de marketing institucional son algo habitual en la actuación de todas

las administraciones públicas, pero no pueden desligarse del resto de procesos comunicativos

de la organización, en especial, las relaciones públicas y la imagen corporativa de la institución.

En efecto, el fundamento del marketing institucional se sitúa en la propia dimensión estratégica

de las organizaciones, puesto que buenas campañas de promoción no pueden sustituir una baja

calidad en la prestación de los servicios. Así mismo, una adecuada orientación al público objetivo

de una campaña puede facilitar mejoras sustantivas en su funcionamiento, por ejemplo,

derivadas de una mejor información de los ciudadanos acerca del tipo de actuaciones

esperables de la actividad de la administración correspondiente. En todo caso, la existencia de

nuevos medios de comunicación, sobre todo los digitales, supone un reto para las

administraciones públicas a la hora de pensar y definir este tipo de actividades, ya que cada vez

se enfocan más hacia la vertiente Internet.

4. LA TELEADMINISTRACIÓN O ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

La Teleadministración o Administración electrónica (eAdministración) hace referencia al

fenómeno de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en su interacción con

las administraciones públicas. Diferentes tipos de tecnologías han estado presentes en la

actividad administrativa desde su origen, siendo importantes la imprenta, la máquina de escribir,

el telégrafo, el teléfono o el fax. Así mismo, las nuevas TIC forman parte de los instrumentos que

usan las administraciones públicas para llevar a cabo su labor desde hace décadas, al menos

desde los años 1960, cuando se incorporaron los primeros grandes ordenadores en el sector

público para hacer cálculos matemáticos complejos. Con el inicio del siglo XXI, las nuevas

aplicaciones de comunicación relacionadas con la extensión social de Internet y ligadas a los

anteriores procesos de tratamiento de datos e información en las grandes organizaciones, han

provocado la expansión de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (SIC) en diferentes

esferas de actividad pública, si bien alcanzando niveles de consolidación, a veces, escasamente

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equiparables según el tipo de políticas públicas o la red de actores promotores del proceso. En

todo caso, las administraciones públicas españolas han promovido una intensa presencia en

Internet a través de portales web, que les facilitan el contacto por medios digitales con diferentes

grupos de actores del entorno organizativo. En concreto, el impulso estatal concedido a este

tema a través de la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios

públicos, ha supuesto una consolidación, derivada también de la obligación legislativa, de las

dinámicas de digitalización del sector público en todos sus niveles.

4.1. Sociedad de la información y la comunicación y Administraciones públicas. En

general, las tecnologías han tenido una larga relación con las administraciones públicas, sobre

todo, durante el proceso de consolidación de la SIC. La SIC se puede entender como el

progresivo desarrollo y aplicación de las TIC y su impacto sobre las formas de organización

política, económica, social, y cultural, etc., iniciado en la década de 1970 dentro de la mayoría de

los países más industrializados. Con la expresión SIC se quiere dar a entender que el proceso

de cambio, más allá de lo estrictamente económico (como podría inferir el término Nueva

Economía), tiene también ángulos gerenciales, organizativos, políticos, sociales y culturales. Por

ello, la mayoría de las interpretaciones ofrecidas sobre el concepto en cuestión recogen

sistemáticamente la idea de innovaciones que se extienden hacia todos los órdenes de la vida

humana, y no sólo en lo que respecta a su entorno económico. Esta definición de SIC es

claramente dinámica, ya que se inscribe como un continuo y abierto proceso de cambio social,

sin unos resultados del todo cerrados, desencadenado por la generalización del uso de las TIC

y, más recientemente, Internet y la World Wide Web (WWW) o páginas web, entre la ciudadanía.

Las TIC se definen como un conjunto de herramientas e infraestructuras utilizadas para la

recogida, almacenamiento, tratamiento, difusión y transmisión de datos e información. Pueden

distinguirse tres grandes tipos: terminales, redes y servidores. En los servidores se encuentran

los contenidos (los datos y la información) y para acceder a ellos necesitamos terminales

(ordenador, teléfono móvil, televisión digital). Para alcanzar los contenidos desde los terminales

son necesarias las redes de comunicaciones (redes troncales: fibra óptica y radioenlaces; redes

fijas de acceso: cobre original o mejorado –RDSI, ADSL, etc. –; sistemas de cableado eléctrico,

etc.) que se comercializan a través de los servicios de comunicaciones. La creciente integración

de esos tres ámbitos hace difícil, a veces, diferenciarlos, sin embargo eso resulta decisivo para

empezar a plantearse sus verdaderas potencialidades dentro de un ámbito profesional concreto.

18

Internet no es más que una red de redes configurada por dispositivos, normalmente

ordenadores, capaces de comunicarse entre ellos a través de un lenguaje común, llamado

protocolo TCP/IP. Desde una perspectiva técnica, Internet opera dividiendo los datos y la

información en pequeñas partes autónomas e independientes, denominadas paquetes, y

transmitiendo esos paquetes desde el origen al destino a través de diferentes caminos

disponibles. Por ello, sobresale la oposición entre, por un lado, el concepto jerárquico y lineal de

las comunicaciones basadas en la conmutación de circuitos (las tradicionales líneas telefónicas)

y, por otro lado, la conmutación de paquetes en la que se fundamenta Internet. En este caso, la

comunicación entre origen y destino es posible gracias a una red, que ofrece vías alternativas, y

no jerarquizadas, para cada uno de los paquetes en que se dividen los datos y la información.

La WWW es un servicio ofrecido a través de Internet que se concreta en la disposición de un

entorno gráfico, lo que se conoce como páginas web, basado en el concepto de hipertexto, es

decir, la interconexión entre diferentes puntos, o servidores, en que se encuentra alojada la

información. Por ejemplo, este servicio opera dentro de Internet apoyando presentaciones

multimedia, para transmitir texto, imágenes, voz, etc., entre diferentes ordenadores u otros

dispositivos con una interfaz amigable. En particular, la difusión y sofisticación de la presencia de

las organizaciones a través de páginas web, así como los usos crecientes de los individuos,

permiten la socialización definitiva de Internet como red de redes global. Así mismo, la expansión

de nuevas aplicaciones y sub-categorías basadas en las tradicionales páginas web alcanza a los

blogs, los wikis, los portales de redes sociales, etc., que construyen progresivamente una Web

2.0, aún más relacional y colaborativa.

En todo caso, las nuevas formas y procesos sociales y políticos en la SIC no surgen

exclusivamente como resultado del cambio tecnológico, sino que se trata de dinámicas

tecnológicamente no determinadas. Los diferentes actores implicados en la SIC, las

infraestructuras tecnológicas que la posibilitan, sus contenidos, muchas veces intangibles, así

como un entorno cada vez más complejo del que son parte aspectos económicos, sociales,

político-administrativos, etc., interaccionan de una manera constante. La tecnología no determina

la sociedad, la plasma, pero tampoco la sociedad dicta el curso de la innovación tecnológica, la

utiliza. El hecho de que la actividad humana se fundamente en la comunicación consciente, y

siendo Internet un mecanismo que transforma la manera en que nos comunicamos, hace que las

vidas de los seres humanos se vean profundamente afectadas por estas innovaciones

tecnológicas. Al mismo tiempo, al utilizar Internet para cada vez un mayor número de

19

actividades, la propia red de redes se va transformando. De esta interacción emerge un nuevo

modelo socio-técnico, que desencadena el debilitamiento de la sociedad industrial y el sistema

de producción en masa, consolidándose una sociedad basada en la facilidad para extender los

flujos de información y la comunicación en tiempo real, facilitando con ello la generación de

conocimiento directamente aplicable en innovaciones sucesivas.

En el ámbito concreto de las administraciones públicas, la emergencia de la SIC ha llevado a

diferenciar la anterior fase de incorporación de TIC asociada al concepto informatización con la

presente identificada con el término eAdministración. La informatización de las administraciones

públicas permite la mecanización de actividades, es decir, usar las TIC para hacer las cosas de

la misma manera, o algo mejor, si bien más rápido o con menos costes. La eAdministración

sugiere administraciones públicas que pueden digitalizar sus actividades a través de la adopción,

uso y difusión de las TIC, sobre todo Internet, no sólo para mejorar su eficacia y su eficiencia,

sino también para innovar haciendo nuevas actividades y, especialmente, transformando la

manera en que genera valor para los ciudadanos el sector público.

Por consiguiente, eAdministración denota la adopción, uso y difusión de las TIC e Internet en la

provisión de información y la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, de cara a lograr

determinadas innovaciones en dos esferas. Por un lado, la eAdministración cuenta con una

dimensión interna ligada a la gestión administrativa y la reformulación de los procesos

tradicionales, esto es, toda la vertiente de gestión administrativa donde se desarrollan los

procedimientos administrativos y se construyen los servicios públicos. Por otro lado, con una

dimensión externa de atención a los ciudadanos o la comunicación con otros actores del

exterior, es decir, un ámbito donde se produce la interacción directa con la ciudadanía. La

integración de ambas esferas se ha tendido a especificar y hacer visible para los ciudadanos a

través de la presencia de las administraciones públicas en Internet mediante páginas web.

4.2. Niveles en la presencia de las administraciones públicas en la web. La

eAdministración implica la posibilidad de interacción con los ciudadanos a través de páginas

web, desde cualquier lugar del mundo con un terminal de acceso conectado a Internet, durante

las 24 horas del día, 7 días a la semana, los 365 días del año. Esta promesa consistente en la

creación y desarrollo de portales web de las administraciones en los diferentes niveles político-

administrativos (local, regional, nacional e internacional) se ha ido concretando desde que

aparecieron los primeros sitios en Internet de instituciones públicas a mediados de los años

20

1990. La presencia de las administraciones públicas en la web se plantea en tres niveles,

teniendo en cuenta la profundidad en la interacción lograda con otros actores del entorno digital

o, dicho de otra manera, según su menor o mayor orientación a los ciudadanos.

En primer lugar, los portales informativos o páginas de sentido único se fundamentan en la

casi exclusiva provisión de información y tienen un nivel bajo de orientación al ciudadano. Se

trata del primer paso desarrollado por numerosas administraciones públicas en Internet y supone

contenidos pasivos e información genérica junto con una atención casi nula a la definición de

servicios públicos telemáticos. Al mismo tiempo, estas páginas web, se suelen caracterizar por

una gestión limitada y una relativa capacidad de actualización, mientras su estilo es capilar, es

decir, carecen de una atención continua a la usabilidad o la accesibilidad que ofrecen a los

usuarios externos. Esta categoría recoge muchos portales públicos que cuentan con una filosofía

que entiende la web como un tablón de anuncios en el que colgar información de la

organización, pero sin un compromiso real con esta nueva vertiente digital en términos de

interacción con los ciudadanos.

En segundo lugar, los portales interactivos o páginas de doble sentido se identifican con la

interacción/tramitación, suponen un paso más en el intercambio con los agentes externos, y

gozan de un nivel medio de orientación al ciudadano. Este tipo de páginas web dentro de las

administraciones públicas incorpora una mayor variedad de contenidos, que se convierten en

interactivos, ya que se ofrece información de un mayor número de temas, o con más

profundidad, así como determinadas posibilidades para la tramitación y la interacción, por

ejemplo, a través del uso del correo electrónico o la existencia de formularios normalizados para

su auto-cumplimentación. Además, el tipo de gestión prevista, aunque todavía no bien

delimitada, abre la puerta a una actualización periódica, mientras que el estilo característico de

estos sitios en Internet no permite ofrecer una integración compleja de las herramientas de

mejora de la navegación como soporte de sus contenidos. Esta categoría comprende muchos de

los portales de las administraciones públicas que han logrado una consolidación apreciable,

extendiendo su cartera de información y servicios disponibles, pero sin disponer de todos los

elementos tecnológicos y organizativos que permiten la transacción digital completa con la

ciudadanía.

El tercer tipo que se considera se refiere a portales web integradores o páginas web

transaccionales. Estos sitios transaccionales están fundamentados en la capacidad de

21

interacción completa y tienen un nivel alto de orientación al ciudadano. Fundamentalmente, esta

categoría implica una integración de las dimensiones en un diseño estratégico complejo, además

de niveles completos de transacción en la prestación de servicios públicos. En todo caso, los

contenidos dinámicos propios de este tipo de página web se apoyan en una gestión completa,

actualizada y dotada de personal suficiente, mientras que la dimensión estilo implica una

consideración más o menos integrada de la usabilidad y la accesibilidad dentro de su diseño

estratégico general. Esta categoría recoge portales públicos que se han integrado dentro de sus

organizaciones como una nueva dimensión de actividad que requiere una gestión constante,

nuevos recursos económicos y humanos adscritos, bases de datos interconectadas, así como

una creciente capacidad de intercambio con los actores del entorno.

Recientemente, este tipo de clasificaciones de los portales web se está ampliando más allá de lo

especificado por estas tres categorías. La aparición y desarrollo de nuevas herramientas

colaborativas en las administraciones públicas asociadas a la Web 2.0 (tales como los blogs, los

foros, los wikis, la mensajería instantánea o las encuestas), y diferentes tecnologías no

exclusivamente basadas en Internet y la web (como el envío de mensajes SMS a móviles, la

conexión con las PDAs de los ciudadanos o la utilización de la televisión digital terrestre TDT

para ofrecer información o servicios), hace que se empiece a valorar en mayor medida la

capacidad colaborativa de las administraciones públicas para interaccionar con el entorno de la

organización. Todo ello se concreta mediante nuevas actividades que no se ciñen estrictamente

a los procesos administrativos clásicos, sino que aportan un indudable valor añadido para el

ciudadano, innovando en el proceso de producción, al hacerle partícipe de los servicios de una

manera más directa.

En concreto, determinadas administraciones públicas están usando aplicaciones basadas en la

Web 2.0 para acercar y, en su caso, mejorar los servicios prestados a los ciudadanos,

innovando en el proceso de producción, en el que se los integra más activamente. Por

ejemplo, muchas autoridades sanitarias ofrecen explicaciones sencillas sobre la detección y el

tratamiento de determinadas enfermedades y articulan foros de intercambio de información

sobre nuevas patologías y tratamientos entre profesionales, pacientes, familiares, así como para

poner en contacto a pacientes que comparten similares tipologías. En otros casos, se están

construyendo comisarías de policía digitales, es decir, puntos de contacto de los cuerpos y

fuerzas de seguridad con los ciudadanos para realizar consultas o denuncias, pero además

facilitando que sean los propios ciudadanos los que colaboren con la policía en la construcción

22

de su seguridad dentro del medio Internet. Para ello, se les solicita que compartan información o

pistas sobre potenciales cibercriminales o reporten prácticas presuntamente ilegales en el

ciberespacio. Evidentemente, estas nuevas aplicaciones no están cerradas para las

administraciones públicas, aunque todas ellas se fundamentan en la colaboración con diferentes

tipos de actores, que cuentan con necesidades variadas dentro de un contexto cada vez más

complejo.

4.3. Tipos de interacciones digitales con las administraciones públicas. Una de las

potencialidades de la eAdministración se asocia a la mejora de la comunicación de las

administraciones públicas con otros actores. En concreto, la innovación en las relaciones

externas de las administraciones públicas se fundamenta en las interacciones más frecuentes

basadas en el uso de Internet, sobre todo, con tres tipos de agentes: ciudadanos (government to

citizen, G2C), empresas (government to business, G2B) y otras administraciones públicas

(government to government, G2G). Dentro de cada uno de estos grupos se podrían hacer

subcategorías, de manera que se ha de tener también en consideración el tipo de organización,

así como el área de políticas en cuya red de actores se encuentra enlazada.

Administración Pública-Ciudadano (G2C). La relación con los ciudadanos es el tipo de

interacción más importante para las administraciones públicas dentro del entorno Internet. Los

ciudadanos son los destinatarios principales de las nuevas posibilidades para la provisión de

información y la prestación de servicios públicos digitales, de manera que a pesar de que en

muchos países existen todavía escasos niveles de conexión y uso de Internet entre la población,

se han experimentado varias fórmulas para estimular los intercambios con los ciudadanos. De

hecho, determinados sectores tradicionalmente menos proclives a la interacción digital con las

administraciones públicas, especialmente los jóvenes, han encontrado en el canal digital una

manera sencilla de aproximarse a entornos públicos para matricularse en la universidad, alquilar

una instalación deportiva, hacer la declaración de la renta o iniciar los trámites para un viaje al

extranjero.

Administración Pública-Empresa (G2B). Aunque algunos aspectos de las relaciones con las

empresas sean comunes respecto a los ciudadanos, no deja de ser cierto que sus posibilidades

de comunicación plantean determinadas características específicas. Dentro del comercio

electrónico numerosas empresas privadas están desarrollando sistemas centrados en redes de

comunicaciones para mejorar las relaciones con los proveedores dentro de múltiples sectores.

23

Por ello, no es de extrañar que las administraciones públicas se planteen invertir recursos en la

generación de nuevos canales de aprovisionamiento mediante la licitación electrónica. Así

mismo, determinados grupos profesionales (farmacéuticos, arquitectos, notarios, registradores,

etc.) que realizan transacciones diarias con las administraciones públicas son los mayores

interesados en la digitalización de muchos procesos administrativos.

Administración Pública-Administración Pública (G2G). En tercer lugar, también existen

claras oportunidades para la mejora de las comunicaciones basadas en Internet entre diferentes

administraciones públicas. Dentro del sector público, las nuevas comunicaciones se pueden

concretar entre unidades de una misma administración, entre diferentes administraciones o

distintos niveles de administración e, incluso, entre las administraciones de diferentes países.

Las administraciones públicas están incrementando en las últimas décadas sus enlaces

telemáticos gracias a la incorporación de TIC, de manera que se abre la posibilidad para

participar en la prestación de servicios públicos digitales de manera integrada, reduciendo las

barreras departamentales existentes. Los ciudadanos desconocen el complejo entramado

competencial del sector público y la eAdministración permite una orientación hacia sus

necesidades mediante la puesta en contacto de bases de datos e información de las

instituciones que intervienen en un proceso o servicio. Esta vertiente relacionada con el término

interoperabilidad se ha acelerado de forma notable recientemente, de manera que se están

especificando estándares comunes tecnológicos, semánticos y organizativos para conseguirlo.

A pesar de lo que se pudiera pensar en principio, la innovación en las comunicaciones

telemáticas entre las administraciones públicas, y entre éstas y las empresas, es más habitual

que con los ciudadanos. Las interacciones con las empresas y otras administraciones públicas

se verán facilitadas, en el primer caso, por la posibilidad de hacer obligatorio este medio si es

que se desea trabajar con el sector público (participación en concursos y licitaciones, declaración

de impuestos, alta de trabajadores en la seguridad social, provisión de datos estadísticos,

solicitud de autorizaciones, demanda de subvenciones, etc.). En el segundo, porque las nuevas

tecnologías que se emplean para interactuar entre administraciones públicas presentan

utilidades para romper determinadas barreras institucionales/departamentales y pueden reducir

determinados costes de transacción inexistentes en el entorno digital. A pesar de todo, los

resultados de estos procesos en marcha no son todavía ni mucho menos definitivos, ni

incluyentes, más bien al contrario, todavía quedan importantes barreras de acceso.

24

En este proceso asociado a la construcción de la SIC son múltiples las actividades y agentes

implicados, entre ellos el sector público, e incontables sus potenciales beneficios para los

ciudadanos, pero hay que tener presente también el riesgo de los excluidos por motivos

tecnológicos, el llamado digital divide o brecha digital. La brecha o fractura digital consiste en

una nueva estratificación social basada en los diferentes usos sociales de las TIC, es decir, la

desigualdad basada en las tecnologías. La accesibilidad se convierte en un aspecto decisivo en

la eAdministración, dado que las investigaciones realizadas en los últimos años demuestran la

consolidación de perfiles socio-demográficos que no interaccionan con las administraciones

públicas en Internet, puesto que no acceden a ella. Las personas con menores niveles de

educación formal, así como con menores rentas, de género femenino, mayores de 35 años y

residentes en espacios no urbanos, configuran el perfil prototipo de exclusión digital. Pero lo

importante para una administración es determinar cuándo se deben formular políticas que

refuercen el uso de Internet entre la ciudadanía (normalmente al principio) y cuándo ofrecer una

oferta más amplia y sofisticada de servicios telemáticos (una vez se ha consolidado una

demanda o masa crítica suficiente que los solicite). En cualquier caso, la vertiente digital de las

administraciones públicas siempre se ha de acompañar de servicios que aporten valor añadido a

los ciudadanos.

4.4. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. La

reciente normativa del Estado que da carta de naturaleza a la eAdministración merece singular

atención. Las innovaciones normativas más recientes y sustantivas en el ámbito de la

eAdministración son la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los

ciudadanos a los servicios públicos (Ley de Acceso Electrónico), la Ley 25/2007 de 18 de

octubre, de conservación de datos relativos a las comunicaciones electrónicas y a las redes

públicas de comunicaciones que transpone la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre,

relativa a los servicios en el mercado interior, así como de la Directiva 2006/24/CE del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la conservación de datos

generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas

de acceso público o de redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva

2002/58/CE. En particular, con la Ley de Acceso Electrónico se pretendió inaugurar una etapa en

la eAdministración española en la que las TIC e Internet se colocaran en el frontispicio de

procesos más globales de modernización administrativa, de manera que junto con la firma

electrónica y la protección de datos personales, esta norma sintetizaría la dimensión jurídica de

la relación entre las TIC y las administraciones públicas españolas. Además, la Ley de Acceso

25

Electrónico se configuró gracias a un cierto consenso con las administraciones de las

comunidades autónomas y después de un debate abierto a los ciudadanos de los anteproyectos

de ley en el portal web del Ministerio de Administraciones Públicas.

En particular, la Ley de Acceso Electrónico pretende superar muchas de las rigideces derivadas

de la normativa anterior de régimen jurídico y procedimiento administrativo, teniendo en cuenta

los nuevos medios digitales disponibles. En su prolija exposición de motivos, esta norma

define su espíritu y filosofía tecnológicamente optimista al manifestar el carácter revolucionario

que han supuesto las comunicaciones electrónicas en el tiempo actual, teniendo presentes los

avances realizados en las administraciones públicas españolas desde la aprobación de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/92). Esta ley dotó de unas reglas y bases comunes

al conjunto de las administraciones públicas españolas, incluyendo las autonómicas y locales, en

torno a numerosos temas, entre los que cabría subrayar la utilización de las tecnologías de

información dentro del sector público para la realización de sus actividades y el uso de los

nuevos medios tecnológicos para la interacción con los ciudadanos. Así lo formuló el histórico ya

artículo 45 de la Ley 30/92, en sus dos puntos iniciales:

1. ‘Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes’. 2. Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas, los ciudadanos podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respecto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento’.

Sin embargo, el verdadero salto cualitativo que pretende conseguir la Ley de Acceso Electrónico,

una vez se han superado las barreras tecnológicas, consiste en dar el paso desde el “podrán”

hasta el “deberán”, en referencia a la obligatoriedad para las administraciones públicas del

ofrecimiento a los ciudadanos de medios electrónicos y telemáticos para relacionarse con

ellas. En este sentido, el legislador se ha preocupado por el hecho de que anteriormente se

había dejado en manos de las propias administraciones determinar discrecionalmente si los

ciudadanos iban a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas,

según éstas quisieran poner, o no, en pie los instrumentos necesarios para esa comunicación

con la ciudadanía. Y en ello consiste la norma, en la consagración del derecho de los

ciudadanos a comunicarse con las administraciones públicas a través de medios electrónicos,

sea cual sea el tipo de comunicación, la documentación exigida, etc.

26

La estructura interna de la Ley de Acceso Electrónico se articula en torno a cuatro títulos, seis

disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una derogatoria y ocho finales. En los

cuatro títulos se plantean los ámbitos de interés que desarrolla esta norma y que sistematizan

las principales problemáticas en torno a la eAdministración, no sólo en el momento presente,

sino también en el futuro próximo. Siguiendo lo que plantea la propia Ley de Acceso Electrónico:

a) Título Primero. En este apartado se recogen los derechos de los ciudadanos en sus

relaciones con las Administraciones Públicas a través de medios telemáticos.

b) Título Segundo. Este título regula el régimen jurídico de la Administración

electrónica.

c) Título Tercero. Aquí se aborda la gestión electrónica de los procedimientos, se

desarrolla la regulación de los procesos administrativos utilizando medios

electrónicos y los criterios a seguir en la gestión electrónica, es decir, se regula la

iniciación, instrucción y terminación de procedimientos por medios electrónicos.

d) Título Cuarto. Este apartado está dedicado a la cooperación entre administraciones

para el impulso de la administración electrónica, es decir, lo que en términos

tecnológicos se denomina interoperabilidad y en palabras politológicas se conoce

como relaciones intergubernamentales en materia tecnológica.

e) La Ley también consta de seis disposiciones adicionales, una transitoria, una

derogatoria y ocho finales entre las que presenta especial relevancia la disposición

final primera, en la que se citan los preceptos de la norma que tienen carácter

básico al ámparo del artículo 149.1.18 de la Constitución.

f) Especial mención merece también la disposición final tercera, pues con

independencia de la entrada en vigor de la Ley, en ella se señalan las fechas para la

efectividad plena del derecho de los ciudadanos a relacionarse con las

Administraciones Públicas por medios electrónicos, estableciendo los plazos que se

consideran adecuados para llevar a cabo las necesarias actuaciones previas de

adecuación por parte de las distintas Administraciones Públicas.

Por consiguiente, la Ley de Acceso Electrónico supone ofrecer nuevos derechos a la ciudadanía

en su interacción con las administraciones públicas a través de medios electrónicos y

telemáticos, además de regular los ámbitos necesarios para que ello sea efectivamente posible

(y obligatorio) en términos legales. El carácter básico de esta norma implica que también las

administraciones autonómicas deberán seguir sus preceptos, al menos, el articulado que plantea

la mencionada disposición final primera, incluyendo los plazos previstos. En este sentido, la Ley

27

de Acceso Electrónico establece para la Administración General del Estado, y los organismos

públicos vinculados o dependientes de ésta, que los derechos reconocidos a los ciudadanos en

el artículo 6 de la misma puedan ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos

y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. En el ámbito de las

Comunidades Autónomas tales derechos también podrán ser ejercidos en relación con la

totalidad de procedimientos y actuaciones de su competencia en la misma fecha, siempre que lo

permitan sus disponibilidades presupuestarias. Este último añadido resulta fundamental porque

implica abrir las puertas a que determinadas administraciones autonómicas, de igual manera que

se formula para las administraciones locales, no se sientan sometidas, al menos en lo

contemplado por la norma, a las mismas obligaciones temporales previstas para la propia

Administración General del Estado.

Finalmente, no cabe duda que aquellas administraciones autonómicas que no sean capaces de

entrar de lleno en el ámbito digital, garantizando al menos los presupuestos y derechos

reconocidos en la Ley de Acceso Electrónico, muy probablemente perderán una oportunidad

decisiva para aprovechar las nuevas potenciales que les ofrece la SIC. Además, los nuevos

retos y problemas que conlleva la adopción, uso y difusión de las TIC e Internet entre las

administraciones públicas abre las puertas a nuevas reflexiones en torno a cuestiones de calado,

por ejemplo, en lo referido a la privacidad de los datos de los ciudadanos, la seguridad de las

comunicaciones electrónicas y telemáticas, la ciberdetección usando dispositivos tales como los

utilizados para localizar a determinados convictos de permiso o en régimen abierto o la

segmentación de perfiles ciudadanos de una manera cada vez más afinada.

1

Tema 8 La Administración pública y calidad en el ámbito público. La evaluación de la calidad de los servicios públicos. Normas ISO y modelos de autoevaluación EFQM.

Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte,

sin permiso previo y por escrito del titular del copyright

©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de

Administración Regional

TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de

Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 8.

AUTOR: Fernando González Barroso

ISBN: 978-84-7788-550-4

DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario

1. INTRODUCCIÓN. 2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 2.1. El concepto de calidad. 2.2. La imagen de calidad. 3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos. 3.2. La calidad en la gestión pública moderna. 3.3. Estrategia organizativa para la calidad. 4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD. 4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. 4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicio en la Administración de Castilla-La Mancha. 4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación EFQM. 4.4. Los Premios a la Excelencia y la Calidad de los Servicios. Premios a la Calidad de los Servicios en la Administración de Castilla-La Mancha. 5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM. LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL.

2

1. INTRODUCCIÓN.

La Administración pública tradicionalmente ha sido criticada especialmente en su faceta de

prestadora de servicios. Los ciudadanos reiteradamente expresan en las encuestas sobre calidad

de los servicios públicos que las burocracias públicas son lentas, ineficaces y poco transparentes.

Al tiempo las organizaciones públicas se están encontrando con problemas importantes para servir

a los intereses colectivos en una sociedad compleja y fragmentada como la actual. A ello se suma

que en la sociedad actual las tendencias económicas centran el éxito en el marketing y la

competencia en calidad de los productos, reforzándose los valores de individualización y

segmentación en la recepción de productos y de selección amplia entre opciones diversas,

creando con ello, tensiones sobre el sector público novedosas.

Lo anterior dibuja un escenario en el que por una parte se exige a la Administración pública el

respeto a la igualdad y el bien común y, por otra, la respuesta individualizada a las demandas

concretas y específicas del ciudadano. Lo que hace que la Administración esté atrapada en la

tensión de aplicar unas reglas de juego que todos quieren romper o adaptar a su peculiaridad, se

enfrenta a una dinámica de deslegitimación poderosa. A ello se añaden otros factores vinculados a

la crisis fiscal del estado, y fenómenos de corrupción. Así como a un déficit democrático asociado

a una crisis de los mecanismos de representación y la toma de decisiones en el sistema político

democrático.

Para resolver este dilema las Administraciones han buscado nuevos paradigmas de gestión

pública basada en los principios según los cuales el papel del estado pasa de la imposición de

normas al reconocimiento de la diferencia, de la convocatoria del usuario al encuentro con el

usuario, de la fuerza igualadora a la regulación activa de diferencias, del argumento del interés

general a la mediación entre intereses universales e intereses particulares. Este contexto se define

muy especialmente por un cambio radical en los comportamientos de los usuarios de los servicios

públicos cada vez más exigentes, por todo ello la calidad del servicio público se convierte en un

imperativo para la gestión pública y para la legitimidad de lo público.

2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

3

En el objetivo más global de volver a las administraciones más receptivas a los problemas e

intereses ciudadanos se incardina la búsqueda de la calidad de los servicios en el ámbito público.

No obstante, se ha de tener en cuenta que el enfoque de calidad para satisfacer al cliente (servir al

cliente), es un significado construido dentro del propio esquema conceptual de la lógica

empresarial. Y que marca una tendencia a incorporar de forma indiscriminada los modelos del

sector privado, lo que ha provocado confusión. Por ello hemos de tener en cuenta que la

aplicación de estos modelos de gestión y evaluación en los servicios públicos tiene sus

limitaciones en las organizaciones públicas, por la propia naturaleza de las mismas.

2.1. El concepto de calidad.

Hay que decir que se trata de un concepto complejo y problemático en el sentido de que los

estudiosos y expertos no llegan a un acuerdo sobre su definición, algunas definiciones expuestas

por las distintas teorías sobre la calidad son las siguientes:

- Calidad definida como atributo. Sería la característica que diferencia a un producto de

otro. Se supone que unos zapatos de piel son de mejor calidad que unos de goma, este

atributo del material es una cualidad que lo hace ser mejor de mejor calidad. La calidad

del servicio público podría vincularse a la igualdad de trato sin por ello rechazar la

preocupación por el coste del servicio.

- Calidad como conformidad con una especificación. En este sentido la calidad sería la

adecuación del producto o servicio a una lista predeterminada de requisitos. Esto implica

que quién elabora la lista comprende y conoce perfectamente la lógica del servicio y el

espíritu que lo animan. La filosofía que subyace a este concepto de calidad está más

ligada a la idea de prevenir problemas, que a la de aplicar un procedimiento de calidad.

- Calidad como adecuación a un objetivo. Sería un concepto en el que la calidad estaría

definida por el grado de adecuación del producto o servicio a los objetivos de las personas

a los que va dirigido. Esta definición plantea un problema que sería la interpretación

arbitraria que de los intereses generales realizan las burocracias públicas.

- Calidad como la capacidad de satisfacer las necesidades declaradas o implícitas. Se

trata de una definición aceptada por la Organización Europea para el Control de la Calidad

y la Sociedad Americana de Control de la Calidad y con importantes aplicaciones en el

sector público al introducir la definición externa de necesidades frente a la tradicional

definición de carencias realizadas por los empleados públicos.

4

- Calidad como satisfacción completa de las expectativas del consumidor. Desde este

punto de vista sólo existe calidad cuando el desfase entre las expectativas y la percepción

real del servicio es cubierta e incluso sobrepasada.

- Calidad como participación del usuario/cliente. Una última teoría defiende la idea de

que no se puede evaluar la calidad o medir la calidad pero que, se puede identificar su

ausencia, de forma que la calidad debe estar vinculada a una participación emocional del

cliente en el servicio o producto que se le ofrece.

Como se acaba de ver tenemos una pluralidad de definiciones sobre el concepto de calidad que

nos sitúan frente al dilema de optar por una u otra definición en el campo de los servicios públicos.

A las definiciones anteriores cabría la posibilidad de aplicarles dos variables para conocer su

operatividad en el sector público:

- El concepto de servicio.

- La naturaleza pública de las organizaciones.

En relación al primero es básico diferenciar entre “Calidad del Servicio” y “Calidad del Producto”,

puesto que un producto puede ser analizado en términos de calidad en función de su mayor o

menor conformidad con una especificación o serie de especificaciones. En sus relaciones externas

la Administración pública normalmente provee de servicios y la medición de la calidad del servicio

plantea, por su parte, importantes problemas. Por ello es fundamental considerar, con todo lo que

ello conlleva, los siguientes rasgos ligados a la calidad del servicio:

1. Intangibilidad, o imposibilidad de referenciar exclusivamente la calidad con el bien

recibido, pues el servicio incluye todo un conjunto de elementos conexos que no se

agotan en el citado bien.

2. Indivisibilidad, o la dificultad de aislar la fase de producción del servicio de la de

consumo del mismo, puesto que éstas coinciden.

3. Heterogeneidad, o la imposibilidad de estandarizar productos, pues depende del

sujeto receptor y de sus circunstancias la percepción y aceptación del servicio

concreto.

4. Inseparabilidad de la fuente que lo suministra, es decir, la calidad del servicio se

produce justo en el momento de la interacción productor/consumidor.

5

También hemos de tener en cuenta que el servicio se produce en organizaciones públicas lo que

implica que,

- En el origen del servicio existe un derecho.

- El ciudadano no recibe los servicios como consecuencia de una lógica de competencia en

el mercado, y en muchas ocasiones no puede elegir.

En este sentido se ha de aclarar que el reconocimiento jurídico no elimina per se la necesidad. Por

tanto se ha de proceder a la prestación del servicio a que da lugar este derecho reconocido.

Según algunos autores esta prestación efectiva podrá valorarse en términos de calidad pero

siempre en el marco del reconocimiento jurídico previo a la prestación, reconocimiento que marca

el camino a seguir y en torno al que habrá que establecer unas garantías jurídicas que aseguren la

defensa de sus derechos por parte de los afectados.

Es cierto que en un mercado fuertemente competitivo como el actual todas las organizaciones

tienden a garantizar la mejor calidad en la prestación de los servicios para lograr su supervivencia.

Esta lógica no tiene por qué operar de la misma forma en el Sector Público, pues el monopolio del

servicio impide esta posibilidad, además de surgir dichas prestaciones en el seno de instituciones

dotadas de imperium, con capacidad de uso y abuso de la violencia legítima. Por lo que se

produce una convivencia de procesos de producción de servicios y procesos de garantía de

derechos. Procesos que no han de confundirse pero que ineludiblemente deben convivir.

El hecho de pensar en la Administración pública como organización prestadora de servicios no ha

de hacernos olvidar la necesaria diferenciación de servicios que estas organizaciones proveen.

Como sabemos el sector público provee de servicios de infraestructuras, servicios públicos (agua,

luz, gas, sanidad), actividades formativas y redistributivas (educación, ayudas a los ancianos, a

personas discapacitadas). Actuaciones de certificaciones y emisiones de documentos públicos y

los ejercicios de potestad y regulación (policía, recaudación de impuestos, concesiones). Todos

ellos son servicios que tienen sus particularidades y requieren un tratamiento específico. Detrás de

todos ellos existe una actuación pública porque se requiere equidad en el tratamiento. Esta

equidad requiere garantías de su respeto, lo cual puede colisionar con una noción privada de

eficiencia en la prestación de los servicios públicos.

Por tanto el concepto de calidad del servicio a elegir dependerá de si nos encontramos ante

relaciones en el interior de las organizaciones públicas o relaciones con el ciudadano. Y dentro de

6

esta relación habrá que distinguir un amplio abanico de supuestos que nos llevan a un proceso de

contingencia ciertamente complicado. El desarrollo del nuevo paradigma irá respondiendo a estas

cuestiones, y al encuentro del punto óptimo entre igualdad y eficacia.

2.2. La imagen de calidad.

En el sector privado el concepto de calidad es indisoluble del concepto de cliente. Es el cliente

externo quien define la calidad y es en torno al cliente que se estructuran los procesos, métodos y

procedimientos de la organización. Esta premisa relaciona calidad y cliente que paga por el

producto o servicio. En el sector público, el concepto cliente no tiene por qué identificarse con

quien recibe o soporta el servicio. Esto es así hasta el punto de poder configurar una realidad

plural que coincide, hasta cierto punto, con el concepto de stakeholder. Lo que quiere decir que el

concepto de calidad en la Administración pública tiene que vincularse a una pluralidad que

construye la percepción de calidad en un campo de acción político y controvertido. La cuestión es

que el tema de la calidad en el sector público no es sólo un problema de superar unos indicadores

de calidad, sino, además, de construcción de una imagen política de calidad con un enfoque más

sistémico ligado a la calidad de la Democracia.

La visión unilateral de la calidad en el sector público es notoriamente insuficiente. La

satisfacción de una visión plural de la calidad es contribuir a la legitimidad de lo público. No

obstante, en el origen de estos servicios existen unas causas que en ningún modo debemos

olvidar, que son las necesidades de los ciudadanos. Estas necesidades son:

1. Infinitas, diversas, importadas y exportadas, reforzadas o no políticamente.

2. Estas demandas se trasladan a un objeto abstracto, la Administración pública,

incapacitada para procesar todas esas demandas infinitas.

Esto anterior hace necesario a nivel macro un análisis que facilite lo siguiente:

1. La selección de las demandas.

2. La priorización de las mismas.

3. La definición de las posibilidades del gobierno para atenderlas.

Este paso previo es necesario para hacer posible la calidad del servicio público y que ello

contribuya a legitimar lo público.

7

3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Además de los factores macro que pueden condicionar la percepción de la calidad en los servicios

públicos, existe una serie de opciones micro que permiten responder a las exigencias concretas de

calidad con carácter limitado. Es preciso ser conscientes del carácter variable de la calidad.

Hemos de tener en cuenta que:

1. Los clientes/usuarios cambian sus preferencias y necesidades en el marco de las

transformaciones que se producen en el entorno social y tecnológico (de aquí que las

organizaciones estén constantemente aprendiendo y anticipándose a las necesidades del

cliente).

2. La complejidad de las relaciones Administración-ciudadano, puesto que los servicios

prestados se consolidan como derechos adquiridos, cuya prestación no mejora la opinión

sobre el servicio pasado un determinado umbral.

3. Se ha de tener en cuenta que la calidad del servicio percibido por el ciudadano

estará en relación con la comparación entre lo que recibe y lo que espera recibir.

Esto último nos lleva a la conclusión de que es necesario conocer las expectativas de los

ciudadanos para poder adecuar a éstas el servicio. Estas expectativas están vinculadas a la

imagen global que se tiene de la administración pública, además de las experiencias personales

que cada ciudadano tenga en su relación con las administraciones públicas. En este sentido hay

que tener en cuenta que los ciudadanos entran en contacto con la administración desde lo que

Husserl denomina “el mundo de la vida”, el mundo que incorpora la rica totalidad de la experiencia

vivida por el individuo.

Por ello, el ciudadano que entra en contacto con la Administración acude con una serie de

tipificaciones previas que va a modelar su percepción y a condicionar su visión. Y el ciudadano

que no entra en contacto recibe una serie de conocimientos de sentido común sobre tal institución

que conforma su visión de la misma. La imagen de la Administración pública no puede

desvincularse de la sociedad que la crea, y de la imagen que esta sociedad expresa de la misma,

máxime cuando la manipulación mediática puede hacer esta imagen tópica más rígida. En

general, está demostrado que el ciudadano resaltará y reconocerá con más claridad aquellas

8

cualidades de la administración ligadas a los tópicos (lentitud, burocracia, opacidad,

impersonalidad), que aquellas cualidades relacionadas con experiencias de buen trato y

receptividad por parte de la administración.

Las encuestas ofrecen una imagen aún negativa de la Administración pública española que la

califican como lenta, burocrática y algo autoritaria, poco cercana y sobre todo poco receptiva a las

demandas ciudadanas. Sin embargo, esta visión general no coincide plenamente con las

imágenes individualizadas de los ciudadanos cuando han tenido una relación “cara a cara” con la

Administración. No obstante, la persistencia de los tópicos es una realidad innegable en todas las

encuestas a usuarios de la administración. Los resultados de estas encuestas ponen de manifiesto

las dificultades tremendas que el cambio en imagen de la administración comporta.

El problema que se plantea a una unidad prestadora de un servicio público que quiere hacerlo con

calidad, se encuentra con que los ciudadanos acuden a recibir los servicios con una imagen social

del conjunto de la administración pública que condiciona la percepción de la calidad concreta de

ese servicio.

Por otra parte, no hay que olvidar, el origen común que tienen los fondos públicos y el costo de

atender a sus clientes que deben considerar de forma consistente los costos que son socialmente

aceptados para la prestación del servicio. Surge así un espacio social de calidad definido por la

intersección entre los máximos y mínimos costes socialmente aceptados y los máximos y mínimos

beneficios asumibles también socialmente.

3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos.

El peso de los servicios públicos respecto del conjunto del sector terciario no ha hecho más que

crecer desde finales de la 2ª Guerra Mundial en todos los países avanzados. Esta presencia cada

vez mayor de los servicios en el sector terciario responde al esfuerzo de creación y desarrollo del

Estado del Bienestar. En este contexto hemos de tener en cuenta que los servicios que prestan las

administraciones son servicios que no están destinados a la venta, no todos puesto que algunos

requieren el pago de una tasa, o canon.

Los ciudadanos corrientes perciben de la administración pública los servicios propios del Estado

de bienestar: sanidad, educación, vivienda, transportes, pensiones, etc. Pero también contribuyen

a su bienestar políticas menos visibles como políticas de redistribución de renta, promoción de la

9

igualdad, regulación de los mercados financieros, defensa de la competencia, garantía de

depósitos, etc. Además de políticas de conservación del medio ambiente, seguridad ciudadana,

fomento de la cultura, todas estas políticas inciden de forma más o menos directa en el bienestar

de las personas.

Un servicio es una prestación de utilidad o provecho que pretende satisfacer necesidades

de consumidores o usuarios que se ponen a su disposición en un proceso de producción

en el que con frecuencia participa el propio usuario. La noción central es la de prestación que

es propia de los bienes que caracterizan también a los servicios. Esta noción introduce

directamente en el concepto de servicio elementos cualitativos, ya que lo relevante aquí no es un

objeto material, sino un proceso articulado en forma de relaciones interpersonales. Esto último

implica dificultades de medición de dicho proceso, puesto que estas relaciones son sumamente

opacas a cualquier indagación cuantitativa, que deja fuera de su apreciación componentes que

son esenciales.

Por otra parte las expectativas de calidad con las que el usuario accede a la prestación tienen que

ver con una noción de satisfacción mucho más difícil de determinar que la que se refiere a los

bienes materiales o mercancías.

Tradicionalmente se han venido manejando varios criterios para apreciar una suerte de idoneidad

económica de los servicios, y así se ha hablado de la adecuación de la oferta a las expectativas

del consumidor de la relación prestación precio, de la regularidad y disponibilidad de las

prestaciones.

Criterios de calidad, según Baudry a partir de las opiniones y actitudes de usuarios y

consumidores de servicios son:

1. La certidumbre, de la prestación (que implica regularidad y conformidad con la demanda).

2. La disponibilidad del personal que ha de prestar el servicio (que supone competencia

profesional y presteza, e incluso cortesía en las relaciones establecidas).

3. La accesibilidad al servicio que implica proximidad y sencillez del contacto.

4. Las posibilidades de comunicación, que implican la posibilidad de que el usuario pueda

informarse en un lenguaje comprensible.

10

5. El conocimiento por parte del prestador del servicio de las expectativas del usuario para

que no queden frustradas inicialmente.

En resumen, de todo lo anterior parece desprenderse que la satisfacción del consumidor de

servicios parece descansar más en el cómo del proceso que en el hecho en sí. De ahí la dificultad

de determinar o medir la calidad en la prestación de servicios. Por ello, la participación del usuario

en la prestación del servicio (coproducción), supone en muchos casos que su adecuada

colaboración sea imprescindible para el logro de una buena calidad del mismo.

No siempre coincide la valoración objetiva de la calidad de la prestación con el grado de

satisfacción del usuario, ya que éste ha de tener en muchos casos un comportamiento cooperativo

que haga posible obtener los resultados esperados inicialmente.

El dogma de la soberanía del consumidor se complica, pues, aquí (como sucede también en el

consumo de bienes necesario de un servicio post-venta) ya que la participación del consumidor o

usuario en la prestación implica cierta actividad, e incluso cierta diligencia para una buena calidad

del servicio.

3.2. La calidad en la gestión pública moderna.

Las administraciones públicas concebidas como organizaciones prestadoras de servicios, para

desarrollar y construir un nuevo modelo de gestión pública nos basamos en tres conceptos clave:

- Servicio.

- Cliente/usuario.

- Estrategia organizativa.

El gerente público deberá gestionar su organización respondiendo a las siguientes preguntas:

1. ¿Qué servicio presta la unidad que dirijo?

2. ¿Quiénes son los clientes de mi organización?

3. ¿Qué estrategia debe desplegar para prestar dichos servicios?

1. Servicio. Concepto respecto al que Claus Offe decía que la legitimidad basada en la

legalidad no es suficiente. Para el caso de las organizaciones públicas tiene que venir

unida y reforzada por unos resultados ligados a la resolución de problemas y la

satisfacción de demandas.

11

2. Cliente. El concepto de cliente implica, en cambio, un tipo de relación diferente. La

organización que sirve a sus clientes es, en último término, responsable frente a ellos.

Está obligada a prestar servicios y asumir los bienes que necesita el cliente. Desde esta

orientación la actuación de la Administración se caracteriza por ser responsable frente al

usuario.

La dirección del proceso de control está invertida respecto de la Administración generalista. Ahora

es el cliente el que ejerce el control sobre la unidad que le presta el servicio, ya que hasta ciertos

límites debe adecuarse a las expectativas y requerimientos del usuario. ¿Cuáles son las

consecuencias de la introducción de este concepto?

1. La administración mide y evalúa su actividad en función de lo que ofrece al ciudadano y de

lo que éste necesita.

2. La actividad de la administración se orienta hacia la creación de calidad en el servicio.

Dado que lo que más valora el ciudadano es la prestación del servicio en sí, la administración se

exigirá a sí misma mayor calidad en su servicio y en su trato con el ciudadano. Este concepto hay

que relacionarlo con:

1. Percepción o imagen que tiene el público de la administración.

2. Eficacia y receptividad de la Administración.

Todo ello nos lleva a pensar que la receptividad en la aplicación de las políticas se ha convertido

en elemento de eficacia para los poderes públicos. Y no se hace referencia a una acción que el

funcionario público puede hacer o no hacer, sino a la consecuencia del modo en que la

administración cumple sus funciones y ejerce su poder.

La idea que tiene el cliente o usuario de la Administración receptiva gira en torno a cuatro

ejes:

1. La comprensión del sistema administrativo.

2. La respuesta a las necesidades del ciudadano/usuario.

3. La accesibilidad.

4. El fomento de la participación activa.

La eficacia desde el punto de vista del usuario tiene que ver con las siguientes

circunstancias:

1. El momento de su aplicación.

12

2. La forma de ejecución y percepción de los derechos que tiene el ciudadano a la hora de

ejercerlos en la práctica.

3. La comprensión de los procesos.

4. La rapidez.

5. El coste.

6. La calidad.

La categoría de cliente presenta ciertos límites en el marco de los servicios públicos.

Hemos de tener en cuenta que se trata de un concepto que ha tenido su origen y se ha

desarrollado en el entorno de la gestión empresarial y cuyo uso nos sugiere un sistema de

mercados competitivos. Por todo ello la introducción de este concepto en la gestión pública no

debería evocar la privatización. No es éste el objetivo de los nuevos modelos en la gestión de los

servicios públicos, sino más bien desarrollar un paradigma de gestión centrado en el ciudadano y

la búsqueda de un equilibrio entre sus expectativas y los servicios prestados. Existen dos límites

fundamentales a la introducción de este concepto de cliente en las administraciones públicas:

1. Para que este paradigma de gestión se incorpore hace falta en la gestión pública un

cambio de mentalidad en los funcionarios públicos ya que se ha de gestionar como si

fuera un proveedor privado, aunque no lo es. Y ha de tratar al usuario como un cliente en

un mercado competitivo, sin ser éste el contexto en el que las administraciones prestan

los servicios públicos.

2. El límite relacionado con las misiones plurales que tienen encomendadas las

organizaciones públicas: como sabemos el Estado cumple misiones de control, vigilancia

y represión (legítima). En estas circunstancias el uso de este concepto es problemático.

¿Quiénes son los clientes de las instituciones penitenciarias, del Cuerpo Nacional de

Policía, o del Centro Nacional de Inteligencia.

Además de estos límites están los dilemas de la Administración de la cual los ciudadanos

demandan prestaciones muy diversas y a veces contradictorias. Por una parte se le pide que

modifique su comportamiento y se muestre más flexible, receptiva y ágil; por otro lado, se le exige

que sea transparente y controle los procesos, es decir, que sea burocrática. La base de este

dilema está en sus relaciones con los dos tipos de clientes:

- Los ciudadanos.

13

- Los políticos (decisores políticos).

En muchas ocasiones ocurre que la receptividad entra en conflicto con las decisiones y directrices

políticas que recibe la Administración.

3.3. Estrategia organizativa para la calidad.

Derivada del concepto de servicio y cliente. Una estrategia coherente con un modelo de gestión de

servicios supone 3 cambios básicos:

1. Una modificación de la estructura organizativa de la administración.

2. Cambios en los procedimientos internos de las unidades administrativas.

3. Un cambio en la cultura interna.

El primer paso del nuevo modelo de gestión de servicios implicaría, como se ha dicho, el rediseño

de las estructuras de forma que se pueda distinguir tres unidades distintas según su misión:

- Las unidades que tienen misiones de control y garantía.

- Las unidades horizontales que prestan servicios al interior.

- Las unidades de línea que prestan servicios al ciudadano.

En las primeras unidades encargadas del control legal o financiero a otras unidades

administrativas los procedimientos y garantías mantienen su vigencia. Las restantes deben

abordar un cambio teniendo en cuenta los siguientes principios:

- Responsabilidad ante el cliente.

- Calidad en el servicio.

- Valoración de los resultados.

El segundo cambio referido está relacionado con los procesos internos de trabajo. Mientras que en

el anterior modelo de gestión todo descansaba en el “procedimiento administrativo”, en el nuevo

modelo lo que tiene sentido es hablar de “proceso de producción del servicio” y entender la acción

administrativa como un proceso que tiene como objetivo:

- La creación de servicios y bienes públicos.

- La calidad del producto (servicio).

- La satisfacción del cliente (ciudadano).

14

En tercer lugar, y finalmente, este nuevo modelo exige cambios importantes en la cultura de la

organización, administración y gestión de lo intangible. De una parte mediante la integración junto

al uso de la autoridad y ciertos mecanismos de control, de elementos de intercambio, de

negociación, de deliberación y persuasión. Y de otro, mediante el uso de modelos de gestión de

personal que favorezcan la orientación del empleado hacia el sistema de gestión de servicios.

4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD.

La evolución social y las transformaciones en el contexto en el que se desarrollan y prestan los

servicios públicos exigen una renovación de la Administración pública. La modernización en la

prestación de servicios constituye un elemento central de las reformas en la mayoría de los países

de nuestro entorno a partir de la década de los ochenta. Se trata de poner la Administración al

servicio del ciudadano, ya que como señalan las encuestas de la OCDE los usuarios esperan de la

Administración lo siguiente:

- Que el sistema administrativo sea comprensible.

- Que responda a sus necesidades.

- Que sus relaciones sean en condiciones accesibles.

- Que puedan participar más activamente en la gestión de los servicios públicos.

Por ello en el ámbito de la Unión Europea y de la OCDE las administraciones nacionales vienen

incluyendo en sus procesos de reforma la “gestión de la calidad” como una opción para avanzar

en la morada de la gestión pública y satisfacer las demandas.

En el caso español la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado contiene lo siguiente:

- El servicio al ciudadano debe ser el principio básico que debe presidir la actividad

administrativa.

- Los ciudadanos tienen legítimo derecho a saber cuáles son las competencias de cada

administración y a recibir servicios de calidad.

Esta ley dedica un apartado especial al principio del servicio a los ciudadanos, estableciéndose

que la actuación de la administración del Estado debe asegurar a los ciudadanos:

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1) Una continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas de acuerdo

con las políticas fijadas por el gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles.

2) La determinación y cumplimiento de unos estándares de calidad en los servicios públicos

prestados.

En este contexto hace más de una década que el Ministerio de Administraciones Públicas puso en

marcha un Plan de Calidad, cuyo aspectos básicos se regularon por Real Decreto y que estableció

dos instrumentos de difusión de la calidad: las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad y las

Mejores Prácticas. Estos dos instrumentos han permitido:

- Regulación de las Cartas de Servicios que luego se han difundido por todas las

administraciones y servicios públicos.

- Promoción de la “Autoevaluación de unidades administrativas”.

- Creación y generalización de los Premios a la Calidad y Mejores Prácticas.

A este impulso está contribuyendo más recientemente la Agencia Estatal de Evaluación de las

Políticas Públicas y Calidad de los Servicios, organismo público que se creó por ley el año 2006.

Su misión principal es la de desarrollar actividades de evaluación de las políticas y servicios

públicos en el Estado español de forma que el uso de los recursos públicos sea el más adecuado

en términos de consecución de los objetivos sociales previstos.

La Agencia para la evaluación de la calidad es la primera de las establecidas de acuerdo con el

nuevo modelo de gestión pública mencionado, y se integra en un amplio proceso de

modernización e innovación de las Administraciones Públicas, en línea con los principios de

gobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.

4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

En el plano regional la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha comenzó desde muy pronto

a articular medidas destinadas a favorecer la orientación de la administración a los ciudadanos,

conscientes de la importancia que tenía para su arraigo entre la población castellano-manchega.

El Primer Plan de Modernización de la Administración Regional aprobado en 1993 tuvo como

objetivo fundamental orientar la administración hacia valores de eficacia, agilidad, transparencia y

calidad. Las autoridades de entonces deseaban una administración más cercana a los

ciudadanos. Este plan tuvo su continuidad con otro proyecto, el Plan de Calidad de la Consejería

16

de Administraciones Públicas, que nació en 1998, y que tuvo su hito más importante con la

aprobación un año después de la Carta de Derecho de los Ciudadanos. Estos proyectos tendrían

su corolario en el Plan Funciona aprobado en 2001 y que trataba de recoger la experiencia de los

anteriores, y se enriqueció con la información de las evaluaciones realizadas, así como de los

resultados de las diferentes encuestas de satisfacción. El objetivo básico de este último plan fue

integrar en un único instrumento toda la actividad desplegada por la administración regional

relacionada con la mejora de la gestión, la innovación y la búsqueda de la calidad de los servicios

públicos.

4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicios en la Administración de

Castilla-La Mancha.

Las Cartas de Servicios son un instrumento de fomento de la calidad de los servicios públicos que

se presenta en forma de documento divulgativo, sus destinatarios son el público en general, y más

en particular los usuarios de los servicios concretos. En este documento se informa sobre los

diferentes aspectos de interés en su relación con la Administración pública:

- Servicios y prestaciones.

- Derechos del usuario.

- Aspectos formales.

- Aspectos facilitadores.

- Reglas básicas de ordenación, estilo y presentación de la información.

Contenidos mínimos de las Cartas de Servicios:

1) Identificación y descripción mínima de la misión y fines del organismo público responsable

del servicio.

2) Relación explicativa de prestaciones y servicios.

3) Formas para plantear quejas, reclamaciones y sugerencias.

4) Mención expresa a las fórmulas y mecanismos de participación o colaboración de los

usuarios adecuados al caso.

5) Normativa reguladora de la prestación del servicio.

6) Declaración de compromiso de calidad, especificando estándares cuantificables o

susceptibles de verificación.

Con este propósito se plantean los siguientes aspectos:

- Unos plazos de resolución o tiempos de respuesta.

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- Un mecanismo de información y comunicación que permita la relación fluida y

personalizada del usuario con el prestador del servicio.

- Amplitud y flexibilidad de la oferta horaria de atención al público.

- Otras facilidades que el órgano o unidad prestataria del servicio ponga a su disposición

para mejorar la calidad del servicio.

- Señalar los indicadores que se utilizan para evaluar la calidad.

- Otra información complementaria, como por ejemplo: dirección de la unidad responsable,

datos divulgativos sobre los servicios gestionados de interés para el público, direcciones,

teléfonos, ubicación oficinas, personas de contacto, etc.

Las cartas de servicio en la Administración de Castilla la Mancha.

Los distintos proyectos iniciados por la Administración regional con la aprobación del primer plan

de modernización, tendrían su corolario con la aprobación de la Carta de los Derechos del

Ciudadano (aprobada por el decreto 30/1999, de 30 de marzo). Con este instrumento el gobierno

regional situaría al ciudadano en el centro de su atención y adquirió un compromiso público con

los ciudadanos castellano-manchegos destinado a garantizarles unos servicios públicos de

calidad, sobre la base de la cercanía, la eficacia y la transparencia.

La Carta de los Derechos de los Ciudadanos no es un catálogo de propósitos bienintencionados

sino que es un contrato social en el que se recogen y reconocen una serie de derechos

ciudadanos en su relación con la Administración regional, que suponen un mandato real para la

misma. Por otro lado, anima a todos los órganos administrativos y servicios públicos regionales a

elaborar su propia carta de servicio sectorial en las cuales se especifican informaciones relativas al

tipo de servicio, derechos del ciudadano en relación al mismo, estándares de calidad aplicados y

medidas de calidad mesurables. En definitiva, un instrumento vinculante para la administración y el

ciudadano relativo a qué servicios se prestan, cómo se prestan, con qué estándares de calidad y

cuáles son los canales para la participación ciudadana, quejas y sugerencias en relación al mismo.

Este proyecto ha conseguido objetivos importantes, especialmente en lo que se refiere a la

creación de cartas sectoriales. Ya son más de veintidós los servicios de la Administración regional

que han elaborado su propia carta de servicios. Sirvan como ejemplos la Biblioteca de Castilla-La

Mancha cuya carta de servicios está acreditada por la Asociación Española de Normalización y

Certificación (AENOR). El Archivo Regional cuya carta de servicios entró en vigor en 2008 y en la

que se recogen una serie de indicadores medibles que dan cuenta de en qué grado están

18

cumpliendo sus compromisos de calidad. La selección de personal en la Escuela de

Administración Regional que cuenta con su carta de servicio desde 2007 y en la que se establecen

una serie de compromisos y procedimientos destinados a facilitar la participación de los

ciudadanos en los procesos selectivos, o las Residencias para personas Mayores que también

cuentan con su propia carta de servicios.

4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación

EFQM.

Como se viene insistiendo la “Gestión de la Calidad” constituye una nueva orientación en el

funcionamiento de las organizaciones para impulsar su mejora y su progreso. A este fin se creó en

1988 la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, más conocida como European

Foundation for Quality Management (EFQM), con el fin de impulsar la mejora de la calidad en las

empresas europeas. En este tiempo la EFQM ha desarrollando actividades destinadas a la

promoción y difusión de modelos, herramientas y buenas prácticas organizativas, incluidas las

organizaciones públicas. Entre los mecanismos destinados a la búsqueda de la excelencia, esta

institución ha definido un modelo de evaluación que integra y hace operativos los componentes

esenciales de la Gestión de la Calidad, y permite disponer de una herramienta para la mejora

continua que, convenientemente adaptada, puede ser utilizada y aprovechada por cualquier

organización, incluida la Administración pública.

El Modelo Europeo adaptado al sector público es un instrumento de autoevaluación que se

caracteriza por lo siguiente:

- Asume una visión global de la gestión.

- Diagnostica las distintas dimensiones de las unidades administrativas.

- Identifica los puntos fuertes y débiles, perfilando áreas de mejora en cualquier nivel de la

organización.

Este modelo de autoevaluación de la calidad homologado a nivel europeo permite a los gestores

públicos:

- Disponer de criterios para la colaboración entre unidades.

- Disponer de datos para la comparación.

- Tener información relevante para el intercambio de experiencias y enriquecer el propio

funcionamiento.

19

4.4. Los Premios a la Excelencia y Calidad en los servicios públicos. Premios a la calidad de

los servicios en la Administración de Castilla-La Mancha.

En la Administración Española el Ministerio de Administraciones Públicas instituyó en los primeros

años noventa los Premios a las Mejores Prácticas y la Calidad en la Administración General del

Estado. Con estos premios se conseguía institucionalizar un reconocimiento público para aquella

organización que se distinguiera en la búsqueda de la calidad de sus servicios. Estos premios se

convocan desde entonces anualmente y la evaluación de las candidaturas se realiza con base en

el Modelo Europeo de Gestión de Calidad (EFQM).

Por su lado la Administración castellano-manchega, como ya ocurriera con los Planes de

Modernización y Desarrollo de la Calidad de los Servicios, impulsó a este mismo fin un Premio que

reconociera la Excelencia y las Buenas Prácticas de entre los servicios públicos prestados por la

administración regional. Fueron así creados los Premios a la Excelencia y la Calidad de los

Servicios Públicos que otorgó su primer galardón en 2003 a la Residencia de Mayores de Torrijos

por un proyecto sobre la gestión de la calidad de la propia Residencia. Estos premios ya van por

su cuarta edición y han conseguido consolidar una cultura de búsqueda de la excelencia en la

gestión pública y en los servicios. Estos galardones sirven al mismo tiempo como acicate para

otros proyectos, reconoce las buenas prácticas y trata de que éstas se generalicen y adopten por

otros servicios similares, desarrollándose de este modo una dinámica de benchmarking muy

interesante entre las distintas unidades que componen la administración regional.

5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM.

LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL.

En 1982 se dio a conocer el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad “Modelo EFQM de

Autoevaluación” promoviéndose su utilización mediante la creación del Premio Europeo a la

Calidad, por convocatorias anuales. Desde entonces la Administración española lo ha adaptado a

la realidad administrativa española y fomentado su aplicación.

El Modelo Europeo se asienta sobre los siguientes principios fundamentales:

20

1) La importancia de las personas. Se parte de la base de que son éstas las que hacen

posible el éxito de las organizaciones y quiénes pueden aportar mejores soluciones.

2) Los funcionarios están en puestos de primera línea y representan la imagen de la

Administración, son quienes pueden obtener una información directa sobre las

“expectativas” razonables de los “usuarios” y su grado de satisfacción con los servicios.

3) La implicación del personal y la consideración de su importancia en todo proceso de

mejora otorga un componente humanista de alto valor a la gestión de la calidad.

4) La razón de ser de las organizaciones es ofertar productos, bienes y servicios esperados

por sus clientes. Por tanto la mejora sólo es posible se va precedida de un diagnóstico de

cuáles son las expectativas de los usuarios o clientes.

Para la EFQM el sector público reúne una serie de características que lo diferencian del

sector público como son las siguientes:

- Responde a estrategias y políticas que escapan a su control directo.

- Satisface a múltiples clientes que no necesariamente aceptan voluntariamente sus

servicios.

- El sector público se ve limitado en la elección de mercados o grupos de clientes.

- Aborda las necesidades del individuo estableciendo un equilibrio entre éstas y las de

la comunidad, las del usuario del servicio y las del que no lo utiliza, las de quien se

beneficia y las a quién no.

- Dar servicio dentro de un entorno político, equilibrando las necesidades políticas y los

requisitos del cliente.

En los diagnósticos llevados a cabo en los últimos años por la EFQM se concluye que el modelo

europeo de evaluación en lo que se refiere al sector público es aplicable respecto a estos cinco

agentes facilitadores mencionados, pero que es mucho más difícil su puesta en práctica en lo

referido a la búsqueda de la satisfacción del usuario, el impacto social y los resultados. En este

sentido el modelo EFQM se basa en la satisfacción de los clientes y empleados y el impacto en la

sociedad se consigue mediante un liderazgo que impulse la política y estrategia, la gestión de

personal, los recursos y los procesos hacia la consecución de la excelencia en los resultados.

El concepto de agentes facilitadores se refiere a aquellos criterios mediante los que se pretende

evaluar el modo en el que se han alcanzado los resultados. El término resultado incluye los

21

criterios respecto a los que la organización ha conseguido y está consiguiendo. Los criterios que

componen los agentes facilitadores son los siguientes:

- Liderazgo.

- Política y estrategia.

- Gestión de personal.

- Recursos.

- Procesos.

- Satisfacción del cliente.

- Satisfacción del personal.

- Impacto en la sociedad.

- Resultados.

Los procedimientos que propone la EFQM para evaluar un organismo público son los

siguientes:

- Presentación a premios a la calidad o simulación.

- La autoevaluación.

- Las matrices de mejora.

- Reuniones de trabajo.

- Implicación paritaria.

- Cuestionarios de autoevaluación.

El aseguramiento de la calidad y las normas ISO 9000. Gestión de la Calidad Total (TQM).

Normalizar, en el sentido que emplea esta palabra la Guía ISO/CEI 2-1906, es la actividad

encaminada a establecer, respecto a problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a

un uso común repetido, con el fin de conseguir un grado óptimo de orden en un contexto dado. La

normalización se extiende al sistema de calidad y consiste en la elaboración, la difusión y la

aplicación de normas. Las normas proporcionan reglas, procedimientos y directrices o

características específicas para ciertas actividades o resultados. Los códigos de buenas prácticas

son aquellos documentos que recomiendan prácticas o procedimientos durante todo el proceso de

producción de un producto o servicio.

En el contexto de la búsqueda de la excelencia por las organizaciones, la preocupación se centra

no sólo en la Promoción y Evaluación de la Calidad, sino también por su aseguramiento. Por ello

la International Standard Organization (ISO) redactó en su día unas normas que son seguidas hoy

22

día en la mayor parte de sus especificaciones por todos los países europeos, EEUU y Canadá.

Estas normas reciben la denominación de ISO 9000. Según las normas ISO cualquier

organización tiene que atender los siguientes objetivos y responsabilidades para buscar la

calidad:

a. Obtener, mantener y buscar la mejora continua de la calidad de sus productos y

servicios en relación a los requisitos de la calidad.

b. Debe mejorar la calidad para satisfacer las necesidades y demandas de los

clientes y usuarios teniendo en cuenta sus demandas.

c. Debe dar confianza a su dirección interna y los empleados de que estás son

importantes y de que se están siguiendo los requisitos de calidad.

d. Dar confianza a los clientes de que los requisitos de calidad esperados se están

cumpliendo en los productos y servicios.

e. Dar confianza de que se cumplen los requisitos del sistema de calidad.

De todo ello se desprende el objetivo que ISO desea que tengan sus normas a fin de conseguir los

siguientes propósitos:

- Tener directrices para la gestión de la calidad,

- Cláusulas de un contrato entre primeras y segundas partes,

- Aprobación o registro por segunda parte,

- Certificación o registro por tercera parte.

El modelo de diagnóstico o evaluación de las Normas ISO 900 difiere en algunos aspectos

de modelo de la EFQM, puesto que las conocidas normas 9000 lo que buscan es un

aseguramiento de la calidad mientras que la EFQM va mucha más allá tratando de orientar a las

organizaciones globalmente consideradas hacia la excelencia, la responsabilidad social y la

transparencia.

El modelo de organización excelente de la EFQM difiere del modelo de las normas ISO,

pudiéndose afirmar que lo contiene y perfecciona. Hasta el punto de que es posible establecer una

relación de jerarquía entre control de la calidad, aseguramiento de la calidad y gestión de la

calidad total. La Gestión de la Calidad Total contiene el aseguramiento de la calidad, ya definido, y

consiste en todas las acciones planificadas y sistemáticas necesarias para proporcionar la

suficiente confianza de que un producto o servicio cumple las exigencias de calidad. El

23

aseguramiento hace referencia a los procesos o reglas mediante las que la organización efectúa

sus actividades y a la comprobación de que las mismas se llevan a cabo de acuerdo con lo más

generalmente aceptado y señalado en la norma como buena práctica. El aseguramiento de calidad

se convierte un poco más que una forma ampliada y refinada de la inspección de calidad con las

especificaciones ampliadas a normas de organización.

La Gestión de la Calidad Total se orienta a la mejora continua siendo un proceso que nunca

se completa, es posible asegurar la calidad comprobando que se cumplen las normas, pero no es

posible llegar a la excelencia que se concibe como un límite al que la organización puede

acercarse pero que siempre es difícil de alcanzar.

1

Tema 9 La gestión de las personas en la Administración pública. La evaluación del rendimiento. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 7. AUTOR: Manuel Villoria Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario

1. INTRODUCCIÓN. 2. TENDENCIAS ACTUALES EN GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. 2.1. Tendencias en el sector privado. 2.2. Tendencias en las Administraciones públicas. 3. MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA: ALGUNAS PROPUESTAS. 4. EL SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS Y EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO. 5. LA EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO. 5.1. Introducción, concepto. 5.2. ¿Qué se puede evaluar y cómo? 5.3. ¿Para qué usar los datos de la evaluación? 5.4. ¿Quién evalúa? 5.5. El ciclo de la evaluación. 6. ¿QUÉ DICE EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO SOBRE EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO?

2

1. INTRODUCCIÓN .

Normalmente, cuando se habla del sistema de gestión de las personas en las Administraciones

públicas se suele usar el término Función Pública. Dicho término es de naturaleza jurídica, pero

en esencia implica el sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos

adscritos al servicio de una organización pública con base territorial, como en este caso

podría ser la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Ello implica considerar no

sólo el conjunto de normas formales que rigen el modelo, sino también el conjunto de

normas informales y las prácticas y rutinas que diariamente se ejecutan. Todo ello

configura una Función Pública.

2. TENDENCIAS ACTUALES EN GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS.

Dentro de este epígrafe, vamos, en primer lugar, a analizar cuáles serían las tendencias

actuales en gestión de recursos humanos. En segundo lugar, definiremos algunos criterios

sobre cómo funciona un buen modelo gerencial de recursos humanos en cualquier organización

pública o privada, pero sobre todo en una organización pública.

2.1. Tendencias en el sector privado

1. En primer lugar, una de las opciones más importantes en gestión de recursos humanos

es la de gestionar las personas desde la idea de las competencias, en concreto, se trata

de intentar definir para cada puesto e incluso para cualquier organización en su conjunto

aquellos conocimientos, habilidades y actitudes que correlacionan con el éxito

desempeñado en ese trabajo. No se trata sólo de definir conocimientos, que es algo que la

Administración Pública lleva haciendo bastante tiempo, sino también de delimitar qué habilidades

hay que tener (saber hablar en público, saber redactar escritos, saber resolver conflictos

interpersonales....) y finalmente qué actitudes hay que poseer, qué motivadores y qué rasgos

personales incorporar para desempeñar con éxito determinados tipos de trabajo.

2. El segundo ejemplo, otra de las ideas que se ha ido consolidando en la gestión de

recursos humanos, es la importancia de lo que se llama inteligencia emocional, es muy

importante en las organizaciones tener gente que sepa manejar sus sentimientos,

entenderse a sí mismo y tener en cuenta los sentimientos y emociones de los otros, gente

que no considere que los demás son meros medios para conseguir sus fines sino que tenga un

3

respeto por los otros empezando por tenerse respeto a sí mismo y que sepa hasta dónde puede

llegar.

3. Otro factor que se ha ido descubriendo en los últimos tiempos, es el error de realizar

descripciones de puestos excesivamente detalladas y minuciosas que hacen que haya personas

que realicen una sola tarea. Esto provoca que una organización sea rígida, de ahí la

importancia de ir descubriendo la polivalencia en las organizaciones e intentar que las

personas sean capaces de desarrollar actividades dentro de su ámbito profesional

variadas y que sepan adaptarse a los cambios y que sean ellos mismos, en base a las

tareas que tienen que desarrollar, los que establezcan sus prioridades, se centren en una

tarea o en otra y ellos mismos hagan de su trabajo un centro de responsabilidad suficientemente

amplio como para poder dar respuestas a unas organizaciones que son muy complejas y tienen

problemas muy complejos.

4. También ha habido cambios en la selección de personal; en toda selección de personal es

importante seleccionar en base a conocimientos, pero esto en la Administración Pública se ha

ido haciendo bastante acertadamente; si bien es cierto que en algunas ocasiones se selecciona

en base a unos conocimientos que no tienen mucho que ver con el puesto de trabajo a

desempeñar, lo cierto es que, en la mayoría de las ocasiones, hay una conexión entre selección,

conocimientos y puesto, y eso es importante. Pero falta por desarrollar la selección en base a

habilidades y a actitudes. Si sabemos que para tener éxito en determinados puestos son las

actitudes tan o más importantes que los conocimientos ¿cómo medimos las actitudes, cómo

sabemos si una persona tiene actitudes para desempeñar determinados puestos de trabajo? ¿Y

si tienen las habilidades requeridas? En algunos casos las habilidades tampoco se miden,

aunque en otros sí, por ejemplo, a los auxiliares administrativos sí se les ha medido la habilidad

mecanográfica. Pero para evaluar conocimientos, habilidades y actitudes conjuntamente se

van desarrollando nuevos instrumentos de selección como son los ASSESMENT CENTER,

que lo que intentan, para determinados puestos de trabajo, sobre todo puestos con

responsabilidad media alta, es establecer juegos de rol y casos prácticos con problemas

típicos del puesto de trabajo, desde los más difíciles a los más fáciles, para que el

aspirante los resuelva, y, de esa forma, tenga que demostrar sus conocimientos aplicados

a casos concretos, sus habilidades y sus actitudes. Son modelos más modernos de

selección, pero aunque son muy caros y no pueden establecerse para la selección de todo tipo

de puestos de trabajo, sí son muy recomendables para puestos de alto nivel.

5. Otra tendencia es la de la carrera horizontal. Ha habido investigaciones ya desde los años 60

que nos decían que las personas no tienen el mismo modelo de carrera, es decir, no todos los

4

empleados quieren ser, por ejemplo, Directores Generales. Hay empleados que lo que quieren

es desarrollar actividades técnicas o intelectuales, pero no de mando. La carrera horizontal

implica que, sin cambiar de puesto, un empleado puede seguir desarrollando sus competencias

técnicas o profesionales y, cada cierto tiempo, se le da la posibilidad de aumentar su categoría

personal incrementando con ello sus retribuciones Por ejemplo, un cirujano puede pasar de

cirujano de nivel 1 (entrada) a nivel 2 (categoría media) a nivel 3 (categoría superior), sin

necesidad de cambiar de puesto.

6. Otro elemento, conectado a la carrera horizontal, es el salario por competencias. Ahora se

paga una parte del salario en virtud del grupo al que se pertenece, otra parte en función del

puesto de trabajo, y finalmente, otra vinculada a la productividad, pero hay otra paga que se

puede y se debe pagar en función de las competencias que se van adquiriendo a lo largo de la

vida profesional.

7. Otra idea interesante en la gestión de recursos humanos es la de dar capacidad de gestión a

los empleados, “empoderarlos”. En la gente hay una potencialidad de creatividad y

conocimientos tácitos enormes, la gente no sólo tiene conocimientos expresos que son los que

uno adquiere a través de libros, de textos, de exámenes y de enseñanzas oficiales, sino que en

la vida real la gente va adquiriendo conocimientos tácitos importantes, a través de la experiencia,

que si se usan pueden suponer mejoras del servicio, del rendimiento, de los procesos de trabajo.

8. Una tendencia que está muy presente en las organizaciones del sector privado es la del

aplanamiento de estructuras, que implica la reducción de niveles y mandos intermedios.

9. Otra idea fundamental es que hay que seguir gestionando el rendimiento, se tiene que evaluar

el rendimiento no sólo de las organizaciones sino también de los equipos y de las personas.

Evaluar el rendimiento de las personas es uno de los elementos clave del Estatuto Básico del

Empleado Público, y es uno de los temas más complejos del mismo y de la gestión de recursos

humanos, porque evaluar es fácil pero hacerlo objetivamente es muy difícil.

2.2. Tendencias en las Administraciones públicas.

En las Administraciones Públicas de los países más desarrollados, si analizamos las grandes

tendencias novedosas de gestión de recursos humanos hoy en día, vemos:

Primero, que cada vez es más importante la planificación estratégica, es decir, intentar definir

cuánta y qué clase de gente necesitaré para los próximos cuatro o cinco años, esto ha llevado en

muchos países a reducir plantillas en el sector público.

Segundo, se está potenciando cada vez más la formación, vivimos en sociedades del

conocimiento y el conocimiento es el factor estratégico clave para el éxito personal, organizativo

5

y de país. Un país que hoy en día no invierta en investigación, en formación y en conocimiento,

es un país sin futuro al igual que una persona que no invierta en su formación y en sus

conocimientos es una persona sin futuro. En las Administraciones Públicas de los países de la

OCDE se multiplica el presupuesto de formación y desarrollo por tres y en España se ha

multiplicado casi por diez.

Tercero, la evaluación del rendimiento, en dos tercios de los países de la OCDE más

desarrollados se ha vinculado a la paga, es decir, si se tiene una buena evaluación se paga más.

Esto lleva a que cada vez las pagas sean más flexibles.

Cuarto, equilibrar necesidades familiares y necesidades del trabajo, las políticas de conciliación,

las políticas que permiten de alguna forma equilibrar todas nuestras obligaciones familiares con

nuestras obligaciones de trabajo.

Quinto, hay bastante desconcentración, es decir, se tiende a evitar que la gestión de recursos

humanos se siga llevando centralizadamente en una unidad que controle todo para toda la

Administración. Ahora, se tiende a que cada Consejería o cada Agencia tenga un sistema de

personal que, respetando la esencia del sistema, se adapte a sus peculiaridades y a sus

circunstancias.

3. MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA: ALGUNAS PROPUESTAS.

Cómo debería ser un buen sistema de recursos humanos en las Administraciones

Públicas.

En primer lugar la gestión de recursos humanos debe ser una gestión previsora, no se puede

tener una gestión reactiva de recursos humanos porque nos encontraremos con que se llega

tarde a los problemas. Hay que pensar más a medio y largo plazo, es decir, una Consejería de

aquí a cuatro o cinco años ¿cuál es el plan estratégico que tiene? ¿Por dónde va a crecer y qué

tipo de gente necesitará para poder cubrir esas necesidades?

Segundo, la gestión de recursos humanos es un instrumento y no un fin en sí mismo,

gestionamos recursos humanos para que las organizaciones cumplan sus objetivos estratégicos

y sirvan los intereses generales con objetividad. Hay que intentar establecer un método de

trabajo y una gestión de las personas que genere los incentivos para que la gente trabaje, esté

motivada y haga bien las cosas.

Tercero, el hecho de que el sistema sea un instrumento no quiere decir que las personas sean

un instrumento. Las personas son un fin en sí mismo y entonces la gestión de recursos humanos

6

tiene que mantener y recuperar esa dimensión humanista del trabajo. Esa dimensión del ser

humano como un fin en sí mismo tiene la importancia de incorporar preocupaciones como el

acoso laboral, el buen trato en el trabajo, la participación, el diálogo.

Cuarto, la gestión de recursos humanos tiene que fomentar la imparcialidad y la objetividad, es

decir, la Administración tiene que servir los intereses generales independientemente del partido

que esté en el Gobierno, en cada decisión los funcionarios no pueden favorecer a sus familiares

o amigos; es preciso evitar que en las decisiones tengan conflictos de intereses y, si hay conflicto

de intereses, habrán de declararlo y, si es preciso, abstenerse. Para garantizar esa imparcialidad

es clave el acceso y la carrera sometidos a rigurosos sistemas de igualdad, competencia y

mérito.

Quinto, la gestión de recursos humanos ha de ser coordinada, es decir, deben estar

coordinados, en la medida de lo posible, todos los planes, todas las estrategias, todas las

actividades... Por ejemplo, si hay un plan estratégico de recursos humanos a tres o cuatro años

para la Junta de Comunidades, luego cada Consejería podrá tener el suyo, pero deberá ser

adaptado a ese plan estratégico general y considerando las peculiaridades de cada Consejería.

Sexto, la gestión de recursos humanos en el sector público es una gestión que implica a todos

los gestores. Todas las personas que tienen empleados a su cargo son gestores de recursos

humanos.

Séptimo, la gestión de recursos humanos es la gestión de un sistema. La gestión de recursos

humanos es un sistema complejo en el que hay muchos elementos interdependientes e

interrelacionados y si uno de ellos no funciona el sistema no funciona. En la gestión de recursos

humanos hay múltiples subsistemas y si olvidamos alguno de ellos el sistema en su conjunto no

funciona (ver esquema 1).

Esquema 1. El sistema de gestión de recursos humanos.

7

Basado en Longo (2004)

4. EL SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS Y EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO

PÚBLICO.

EL SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS:

Estrategia

Planificación estratégica de RR.

Organización del

trabajo:

Diseño y

relaciones de

puestos.

Perfiles de

ocupantes.

Gestión del

empleo:

Reclutamiento y

selección,

orientación,

movilidad y

salida.

Gestión del

rendimiento:

Diseño,

evaluación y

consecuencias.

Gestión de la compensación: retribuciones directas e

indirectas (pensiones)..

Gestión del desarrollo:

Formación, desarrollo y

carrera.

Gestión de las relaciones humanas y sociales:

Clima laboral, acción social y conciliación vida familiar, salud laboral, relaciones laborales y negociación colectiva.

8

Sobre la base de todo lo anteriormente enunciado, vamos ahora a ir dando criterios de cómo el

Estatuto Básico va respondiendo a alguna de estas demandas de adaptación o cambio.

1. Empezamos por la idea de la estrategia; ¿Todos los gestores públicos conocen cuál es la

estrategia de su organización? ¿No? Pero entonces ¿es posible gestionar recursos humanos sin

conocer la estrategia de la organización? Es muy difícil, porque si no se conoce donde quiere ir

la organización cómo se prepara la gente que necesitará para cubrir esos objetivos. Por lo tanto,

lo primero que hay que tener claro es que todas las organizaciones tienen que pensar en

términos estratégicos, decidir objetivos, definir planes en los cuáles indiquen por dónde quieren

ir, porque a partir de ahí y viendo por dónde quiere ir la organización, se establecerá la

estrategia de recursos humanos adecuada para ayudar a la organización a cumplir sus

objetivos finalistas.

2. Una vez definidas las líneas estratégicas clave, y en ese sentido es fundamental que haya un

cambio en la forma de trabajar de todas las Administraciones, ya se puede planificar, es decir,

intentar definir cuánta y qué clase de gente se necesitará, en el lugar adecuado y en el

momento preciso para cumplir los objetivos.

3. Por otro lado, hay que organizar y establecer bien los servicios necesarios para cumplir los

objetivos; en ocasiones ello implica reorganizar los que se van a eliminar. En todo caso,

organizar exige tener claro para cada servicio que se cree cuáles serán sus funciones y tareas

clave, y, a partir de ahí, se tienen que estructurar los recursos humanos, para que todas las

tareas y funciones claves estén ejecutadas adecuadamente y para que no haya

solapamientos funcionales; esta estructuración, de alguna forma, obliga a una división

horizontal del trabajo y a una división vertical, de manera que habrá personas que desarrollen

actividades de ejecución directa y otras que estén destinadas a coordinar las actividades de los

demás o a labores de apoyo.

3.1. Lo importante es que, al final, para cada uno de esos puestos se haga una buena

descripción que deje claro cuál es la misión fundamental del puesto, cuáles son

sus funciones o tareas, con quién se relaciona hacia dentro y hacia fuera, cuál es

su responsabilidad sobre personas, medios, materiales, recursos económicos...

Para que luego se pueda definir el perfil adecuado de la persona idónea para

desempeñar ese puesto. Cuando se define el perfil lo que hacemos es definir las

competencias, qué conocimientos tiene que tener este tipo de persona, qué habilidades

y qué actitudes para desarrollar bien el puesto.

4. Lo siguiente es gestionar el empleo;

9

4.1. Lo primero que hay que hacer para gestionar el empleo y dado que ya se conocen

cuáles son los perfiles de los candidatos para el puesto de trabajo, es atraer a los

procesos selectivos a los mejores, es decir, reclutar. En la Administración española no

se hace reclutamiento casi nunca, aunque hay excepciones; también es cierto que dado

el nivel de desempleo típico de nuestra economía y dado el atractivo que tiene el servicio

público para los jóvenes, no se ha tenido necesidad de hacer reclutamiento.

4.2. Posteriormente al reclutamiento se inicia la selección. En la Administración es

preciso seleccionar de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, y

con publicidad. El Estatuto Básico nos indica que es preciso hacer pruebas competitivas

de conocimiento, pero también de habilidades y que se pueden establecer entrevistas y

otro tipo de pruebas de trabajo para poder seleccionar a las personas adecuadas.

4.3. Una vez que se ha seleccionado, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y

capacidad y se tiene a las personas que van a tomar posesión, hay que tener

programas de orientación y socialización; muchas de las personas que ingresan en la

Administración no habrán trabajado nunca en el sector público y es necesario

orientarlas sobre los valores del servicio público, cuáles son los objetivos de la

organización, a quién dirigirse si tienen algún problema con la nómina, la informática.

Porque si no se les ayuda a integrarse, al final habrá choques cognitivos entre lo que

esperaban y lo que hay, y esto da lugar a desmotivaciones muy rápidas.

4.4. También hay que tener sistemas de movilidad, una vez que los empleados han

tomado posesión y están orientados. Hasta ahora existían mecanismos muy rígidos de

estructuración, de forma que era muy difícil cambiar personas de actividad, unidad o

puesto aunque el puesto o la actividad no cumplieran ninguna misión útil. La pregunta

que los gestores se hacen a menudo es la de “por qué tenemos gente que durante dos

meses está con los brazos cruzados mientras otros se matan a trabajar en la misma

organización y pasado un tiempo al revés, los que estaban cruzados de brazos no dan

abasto y los otros están sin trabajo, sin que se puedan hacer traslados internos para

equilibrar las cargas y mejorar el servicio”. La razón era que no existían mecanismos de

movilidad útiles para pasar gente de donde sobra a donde falta. Ahora mismo el Estatuto

abre esta perspectiva de movilidad, pues se puede requerir a los empleados públicos

que desarrollen actividades distintas a las propias de su puesto, siempre que sean

propias de su cuerpo, sin que eso implique pérdidas retributivas, o pérdidas en

condiciones de trabajo, e incluso abre la posibilidad de movilidad forzosa, con cambio de

destino y localidad, por necesidades del servicio.

10

4.5. Finalmente dentro de la gestión del empleo hay que gestionar la salida; la salida

puede producirse por razones disciplinarias, por jubilación, renuncia, etc. Lo importante

es gestionarla de forma coherente con las necesidades organizativas.

5. Otro elemento importante es la gestión del rendimiento; hay que saber gestionar el

rendimiento. No se puede evaluar ni gestionar el rendimiento sin al menos hacerse cinco

preguntas previas y planificadamente dar respuesta a las mismas.

- La primera es ¿qué se va a evaluar de las personas? Hay varias opciones, se pueden

evaluar los resultados, o los objetivos, en qué medida se cubren los factores del puesto,

en qué medida los elementos fundamentales del puesto son adecuadamente

desarrollados por esa persona, se pueden evaluar las habilidades o incluso las actitudes

y los rasgos de personalidad.

- La segunda es ¿cómo se va a evaluar?, hay muchos métodos diferentes, unos se

centran en resultados, otros en factores, otros en competencias, otros en rasgos de

personalidad.

- La tercera es ¿para qué voy a evaluar? Hay múltiples opciones, los resultados podemos

usarlos para retribuciones, para carrera, para formación y desarrollo, para remoción.

- La cuarta es ¿a quién y cada cuánto voy a evaluar? A todos, establece el Estatuto, pero

algunas organizaciones sólo evalúan a los directivos, por ejemplo. En cuanto al tiempo,

lo normal no es que se haga cada día (eso es el control, no la evaluación), habría que

hacerlo una vez al año o como mucho una cada seis meses.

- La quinta es ¿quién va a evaluar? En todos los países evalúan los jefes, pero también

está la posibilidad de autoevaluación, evaluación por subordinados, evaluación de

segunda instancia por Comités de Revisión (revisan los informes de evaluación de los

jefes inmediatos), equipos de evaluación.

6. Hay que responder a todas estas preguntas y conectar todo esto con el sistema de

retribuciones. Los sistemas retributivos tienen que considerar varios factores, todos los

sistemas retributivos tienen tres partes; una en la que se paga a los empleados por lo que son

(del grupo A1, A2... trienios), incluyendo, en su caso, la paga por categoría personal (que se va

adquiriendo como consecuencia de una evaluación que se hace cada cierto tiempo y da como

resultado la aprobación o no del ascenso de categoría); otra es la que tiene que ver con lo que

se hace en el puesto de trabajo, en función de las dificultades, de las condiciones del puesto de

trabajo.... tiene que ser definida de forma objetiva y aquí lo importante es que haya equidad

vertical (no se puede cobrar menos por “un puesto” que lo que cobra su subordinado) y

11

horizontal (si un puesto del mismo nivel jerárquico tiene más competencias o dificultades lo

normal es que cobre más); y la última parte de las retribuciones tiene que ver con lo qué se

cobra por lo que se rinde, que va vinculado a la evaluación del rendimiento. A todo ello hay que

añadir las retribuciones no directamente monetarias, como, en su caso, los planes de pensiones,

los seguros médicos, etc.

7. También es muy importante el desarrollo. El desarrollo implica que de alguna forma todas

las organizaciones tienen que tener planes de formación y éstos se basan en analizar y evaluar

los déficits formativos de las personas. Si tenemos un empleado que no rinde, habrá que ver por

qué, y puede ser por dos razones, porque no sabe o porque no quiere, si es porque no quiere es

un problema de motivación pero si es porque no sabe es un problema de formación. La

formación trata de dar competencias para desarrollar adecuadamente el puesto que se tiene en

este momento. El desarrollo trata de dar la formación y las competencias que aunque ahora no

se necesiten se necesitarán en el futuro, entonces de alguna forma se marca un desarrollo a las

personas. Todo esto tendrá que ir vinculado a un sistema de carrera vertical u horizontal.

8. Por último, hay que gestionar adecuadamente las relaciones humanas y sociales.

8.1. En general, hay que buscar un adecuado clima laboral, para ello habrá que hacer

encuestas de clima con las que tendremos que saber cómo percibe la gente la

organización, si se sienten implicados, si sienten que hay comunicación, si hay un trato

humano, si hay un adecuado sistema de información... y a partir de ahí tomar las

medidas necesarias.

8.2. Esta gestión incluye las relaciones laborales. Sin lugar a dudas, hay que tener

unas relaciones laborales positivas, en las que tanto los representantes de los

trabajadores como la organización ganen merced a esas relaciones. El problema es que

la Administración tiene unas circunstancias peculiares con respecto al sector privado, es

decir, en el sector privado se puede negociar en función de una cuenta de resultados y

de un sistema de productividad (por ejemplo, se puede negociar subir un 5% los salarios

a cambio de una garantía de incremento de productividad de un 10%), pero en la

Administración Pública no hay cuenta de resultados ni se puede medir la productividad

de cada empleado, por lo que es preciso mejorar esos sistemas de indicadores para

hacer una buena negociación colectiva.

8.3. E incluye, finalmente, la acción social. Cada vez este factor es más importante

por una sencilla razón, porque vamos descubriendo que las personas en las

organizaciones públicas son clientes internos también y tenemos que intentar

adaptarnos y adecuarnos a sus expectativas. Pero las expectativas de cada uno son

12

diferentes; hay gente que acaba de entrar en una organización pública y tiene unas

expectativas y hay gente que está a punto de jubilarse y tiene otras muy diferentes, hay

personas con hijos en edad escolar y otras solteras y sin hijos…por lo que habrá que

adaptar programas, políticas, paquetes de acción. El Estatuto intenta hacer frente a esto

a través de los horarios y permisos, pero al final, éste es un tema de gestión de las

organizaciones a la hora de abrir vías y mecanismos para que se intente conciliar al

máximo vida familiar, vida personal y vida laboral.

Todo en conjunto implica la gestión estratégica de los recursos humanos, el Estatuto supone un

gran avance en este campo, si bien hay una serie de temas que todavía falta por definir y

avanzar en ellos; en cualquier caso, sí se ha dado un primer paso y ahora es responsabilidad

colectiva de todas las personas y Administraciones hacer que ello funcione.

5. LA EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO.

5.1. Introducción, concepto.

Para empezar, la evaluación del rendimiento individual y formalizada en las Administraciones se

expande sobre todo a principios de los años 80, cuando hay un intento de reforzar los principios

de eficacia y eficiencia en la gestión pública. Desde esta perspectiva un concepto técnico de

evaluación del desempeño es “una metodología y un conjunto de procedimientos que

sirven para valorar el rendimiento en el trabajo de las personas de acuerdo con unos

estándares y unos criterios objetivos que se aplican uniformemente en una misma

organización o en un conjunto de organizaciones”. Esto no quiere decir que todas las

organizaciones tengan que tener un mismo sistema ni quiere decir que dentro de una misma

organización todos tengan que ser evaluados de la misma forma, con el mismo criterio, puede

que los directivos sean evaluados de una forma y el resto de empleados de otra, pero, desde

luego, a todos los directivos habrá que evaluarlos de la misma forma y a todos los técnicos de

otra forma, no a cada persona de una forma diferente.

En todo caso, la evaluación del rendimiento es el instrumento que, primero, nos ayuda a medir

hasta qué punto una organización ha cumplido sus objetivos, que se han plasmado en un plan

estratégico y en un plan de objetivos. Segundo, hasta qué punto las distintas unidades que

forman parte de esa consejería o de esa organización ayudan a conseguir los objetivos de la

13

organización. Y, tercero, hasta qué punto las personas dentro de cada una de esas

unidades ayudan a esa unidad a que cumpla sus objetivos, ahí es donde se sitúa

esencialmente la evaluación del desempeño individual, que es la que tratamos en este

tema.

En consecuencia, la evaluación del desempeño debe medir el cumplimiento de los objetivos, la

eficacia del sistema, pero también debe intentar medir cómo se cumplen los objetivos, en ese

sentido, qué conducta tienen las personas para cumplir esos objetivos. Por ejemplo, un

funcionario puede ser eficaz en el cumplimiento de sus objetivos pero lo puede ser a costa de ser

bastante desleal con sus compañeros o lo puede ser a costa de ser bastante desleal con sus

subordinados. La evaluación del desempeño debería considerar eso también.

Otro elemento fundamental, hoy en día, es evaluar hasta qué punto las personas que

trabajan en la organización van adquiriendo las competencias óptimas (conocimientos,

habilidades y actitudes) para tener éxito en esa organización y en ese puesto que ocupan.

5.2. ¿Qué se puede evaluar y cómo?

A. ¿Qué se puede evaluar? Para responder a esta pregunta hay que analizar los componentes

del rendimiento; siempre, en todo rendimiento hay un ejecutor que realiza una serie de acciones

en un puesto de trabajo para alcanzar unos resultados. Por ello, podemos:

1. Evaluar a la persona, al ejecutor de las acciones, podemos evaluar sus rasgos de

personalidad y/o sus habilidades básicas. Por ejemplo, su autodominio y su capacidad

de hablar en público.

2. Podemos evaluar sus acciones en el puesto de trabajo o los factores clave del

puesto. Por ejemplo, para un directivo su capacidad de organizar.

3. Podemos evaluar los resultados.

4. Podemos evaluar una mezcla de todo esto.

B. ¿Cómo se mide el rendimiento? Hay muchas técnicas para ello:

Métodos centrados en el ejecutor: Análisis de rasgos personales Análisis de competencias Métodos centrados en la comparación: Ranking Comparaciones por pares

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Distribuciones forzadas Métodos centrados en los resultados: Gestión por objetivos y revisión Resumen valorativo del rendimiento Métodos centrados en la conducta: Por factores Incidentes críticos Descripciones predeterminadas de conducta BARS Escalas de elección forzada Escalas de standard mixtos.

a) Métodos centrados en el ejecutor. Son métodos en los que lo fundamental es definir las

competencias, es decir los conocimientos, habilidades y actitudes del empleado ideal y tratar de ver

hasta qué punto se poseen por los empleados existentes. En unos casos la evaluación se centra en

rasgos de personalidad y, en otros, se hace sobre competencias más completas.

a.1) Análisis de rasgos personales. Se basa en la medición de los rasgos de personalidad que la

organización entiende necesarios para sus empleados. Existen organizaciones públicas en las que

los rasgos de personalidad de los empleados son muy importantes y es preciso controlarlas (por

ejemplo, el ejército o la policía). De hecho, en el sistema de evaluación del rendimiento del ejército

español (IPEC) se evalúa el carácter del empleado.

Empleado x 1) Control de emociones Alta Media Baja

2) Confianza en sí mismo Alta Media Baja

3) Lealtad Alta Media Baja

a.2) El análisis de competencias. Una vez definidas las competencias necesarias para

desarrollar con éxito un tipo de puesto, la evaluación consiste en analizar si los ocupantes de los

puestos tienen o no las competencias que se les requieren y hasta qué nivel de desarrollo las

tienen. Para ello, las competencias tienen que ser definidas una por una, tienen que incorporar

ejemplos de conductas de la vida real de lo que implica tener dicha competencia y tiene que

incorporar niveles de desarrollo de la competencia. En suma, cada competencia deberá ser

definida y priorizada, y para cada una habrá de generarse ejemplos de lo que implica un buen o

un mal desarrollo de la misma; así, por ejemplo, para la competencia de motivación o

15

compromiso por el servicio público, común a todos los directivos y empleados de una

organización:

Y un ejemplo de la competencia “persuasión y adaptabilidad” propia de los puestos directivos y

técnicos en las asesorías jurídicas, inspecciones e intervenciones:

16

Las ventajas de la evaluación por competencias son muy numerosas:

� Los “cómos” son más importantes que los “qués”: “el cómo es lo que conduce a los

qués”.

� Está basada en comportamientos objetivos y observables extraídos de la realidad

laboral de los ocupantes.

� Ayuda, tanto al evaluador como al evaluado, en la gestión del desempeño posterior a la

evaluación.

� Aumenta la percepción de equidad interna dentro de la organización.

� Si está bien definido, es un sistema sencillo de operar, reduce el tiempo dedicado a la

evaluación.

b) Métodos basados en la comparación. Otros sistemas de evaluación están basados más en

la comparación entre empleados; intentan resolver un problema típico de la evaluación del

rendimiento que se llama la tendencia central. Este problema consiste en la tendencia de

los evaluadores, para evitar tensiones y conflictos con sus subordinados o compañeros, a

evaluara a casi todos con una puntuación positiva e igual, no discriminando entre los

mejores y los peores. Para eliminar esta tendencia hay al menos tres métodos:

b.1) Ranking: Consiste, para evitar la tendencia a no discriminar, en obligar a cada jefe a

establecer un ranking de empleados.

1. Ramírez ____________

2. López ____________

3. Sánchez ____________

4. Torroba ____________

5. Juan ____________

b.2) Comparaciones por pares. Es un método que lleva al ranking pero previa comparación

persona a persona.

Ramírez x _ _ _ _López = Ramírez +2

Ramírez _ _ _ x _Torroba = Torroba +2

Torroba x _ _ _ _ López = Torroba +2

Resumen: 1º Torroba +4

2º Ramírez +2

3º López 0

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b.3) Distribuciones forzadas. Marca unos porcentajes necesarios por calificación. De esta

forma, cada posible calificación tiene unos topes máximos y mínimos de uso. En el ejemplo, no

puede haber más de un 25% en bien y debe haber un 10% en muy mal.

Excelente Bien Regular Mal Muy mal

10% 25% 30% 25% 10%

c) Los métodos centrados en resultados. Se centran sobre todo en la aplicación individualizada

de la gestión por objetivos. Ciertamente, no todos los empleados pueden ser evaluados de esta

forma, pues objetivos en sentido estricto sólo se pueden asignar a puestos técnicos y, sobre todo,

directivos. Los empleados de nivel operativo pueden tener estándares de rendimiento a cubrir, por

ejemplo, grabar mil datos por hora, pero ello no es un objetivo en sentido estricto.

c.1) Gestión por objetivos. Se basa en la previa negociación entre jefe y empleado de unos

objetivos anuales a cumplir (los objetivos deben ser coherentes con la estrategia organizativa y ser,

en lo posible, consensuados); y en la posterior medición, con una entrevista final en la que

abiertamente se manifiestan los diferentes puntos de vista sobre el desarrollo del trabajo en el año.

A partir de la entrevista se evalúa definitivamente y se toman medidas consensuadamente para

mejorar el rendimiento en el futuro.

Ej. Director de personal:

Responsabilidad general.- Dirigir la política de personal de la unidad y sus operaciones, incluyendo la selección, las relaciones sindicales, la clasificación de puestos, la formación del personal y la retribución del mismo.

Objetivos: a) Servir como consejero principal del responsable de la unidad en todos los asuntos de personal, dando rápido y efectivo consejo, además, al resto de los directivos. (Todo el año).

b) Negociar el convenio colectivo del personal laboral. (Octubre, 2009).

c) Cumplir con la Oferta de Empleo Anual (diciembre 2009). d) Reducir los accidentes de trabajo y enfermedades

profesionales en un 5%.

Se puede completar con niveles de prioridad, en función de los intereses de la organización y su planificación estratégica.

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c.2) Resumen valorativo del rendimiento. Al sistema de gestión por objetivos se añade una hoja

de valoración de los clientes, de los subordinados, e incluso de los propios compañeros de la unidad

y se computan globalmente los resultados. Con ello se completa la información.

d) Los métodos centrados en las actividades del puesto. Son muy variados, en todos ellos lo

fundamental es clarificar los factores clave del desempeño del puesto y evaluar en función del

cumplimiento de ellos.

d.1) Incidentes críticos. Son sucesos excepcionales que se documentan y archivan. Permiten

tener datos de circunstancias extraordinarias positivas o negativas, sirven para enriquecer el

conocimiento del puesto y del ocupante. No se pueden utilizar individualmente sino en combinación

con otros métodos para enriquecer la información existente.

Ej. En fecha x, a pesar de tener que cerrar la nómina ese día el funcionario x abandonó su

puesto a las 14 h. sin finalizar su trabajo ni dar razones.

d.2) Por factores. Se basa en una previa descripción minuciosa del puesto, un análisis de la

misma y una definición de los elementos críticos o factores esenciales del puesto.

Posteriormente, se definen las posibles evaluaciones para cada uno de los factores.

Ej. para cualquier directivo se le pueden definir cuatro factores clave de desempeño y

evaluarle en función de ello si es insatisfactorio su desempeño, satisfactorio o excede lo

satisfactorio:

Insatisfac. Satisfactorio Excede satisfac.

a/ Planificación y

organización __________ __________ _______________

b/ Dirección programas

y comunicación __________ __________ _______________

c/ Gestión de RR.HH. __________ __________ _______________

d/ Evaluación y control __________ __________ _______________

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Es imprescindible añadir una definición clara de los factores, para saber qué se evalúa en

concreto. Así, “a/ Planificación y organización.- Determina objetivos, desarrolla políticas y

procedimientos. Asigna prioridades. Establece fechas de realización y define presupuestos”.

d.3) Descripciones predeterminadas de conducta (BARS). Sobre la base de los datos

existentes previamente en una detallada descripción del puesto, y tras la selección de los

factores clave del puesto, en este método se añade un análisis muy detallado de la conducta en

un puesto de trabajo y, para ello, se busca detallar todas las situaciones básicas posibles (factor

a factor), posteriormente selecciona aquellas que por su importancia y frecuencia son esenciales

y se detallan en el documento. Con ello, se obtienen para cada factor ejemplos de conductas,

extraídas de la realidad de las organizaciones, propias del puesto, conductas que muestran lo

que sería un desempeño satisfactorio, excelente o insatisfactorio. Ej. Para el factor planificación

y organización en un directivo.

- Insatisfactorio.

- Los objetivos del

programa no conectan con las

prioridades de la organización.

- Los objetivos se definen

vagamente y con poca atención

el análisis de costes.

- Requiere una constante

y detallada revisión y control por

parte del Director.

Satisfactorio

- Establece objetivos para

los programas a corto y medio

plazo que son realistas y

responden a los objetivos y

prioridades de la organización.

- Los aspectos financieros y

técnicos de los programas están

bien estudiados.

Excede lo satisfactorio

- Desarrolla programas que

tienen potencial para mejorar los

resultados de la organización.

- Los análisis financieros

prevén costes no sólo en su unidad

sino otros costes indirectos para la

organización.

d.4) Escalas de elección forzada. Como en el caso anterior, se determina un gran número de

conductas satisfactorias e insatisfactorias por cada factor, pero se diferencia en que aquí se

obliga a elegir con cuál de ellas cuadra la conducta del evaluado. En consecuencia, es necesario

indicar para cada ejemplo de conducta si es aplicable o no el ejemplo a la conducta real del

sujeto evaluado.

d.5) Escalas de standard mixtos. Trata de buscar posibles inconsistencias en el BARS y

reforzar la objetividad. Para ello en cada ejemplo ya no basta como en el caso anterior decidir si

20

se da o no el ejemplo, sino valorar (con puntuación) cuánto se da cada supuesto en cada uno de

los empleados.

Ej. Define de 1 a 5 si esto es cierto (menos o más cierto)

- Los objetivos del programa no conectan con las

prioridades de la organización 1

- Establece objetivos para los programas a corto

y medio plazo son realistas y responden a las

prioridades. 3

- Desarrolla programas que tienen potencial para

mejorar globalmente los resultados de la organización 3

5. 3. ¿Para qué usar los datos de la evaluación?

Según Priscilla Levinson, la función de la evaluación individual del rendimiento en la gestión de

personal moderna es doble:

- mejorar la gestión de los recursos humanos ayudando a las personas a ser conscientes

de y a emplear su pleno potencial a la hora de realizar la misión del organismo u

organización, y

- proporcionar información a los empleados, supervisores y gestores para que la empleen

al tomar decisiones relativas al trabajo.

Más en concreto, la evaluación sirve para:

1. Fines retributivos. Por ejemplo, para definir el complemento de productividad de cada

empleado.

2. Fines de promoción. Se puede usar para aprobar ascensos de categoría en la carrera

horizontal, para puntuar en los concursos, para seleccionar en las libres designaciones,

3. Planificar estratégicamente recursos humanos. A través de la evaluación se ven todas

las habilidades y competencias básicas existentes y se las puede comparar con las

habilidades y competencias que debería tener la organización si se quiere que cumpla

los objetivos finales, y mediante esa comparación, se alcanzan análisis colectivos muy

interesantes para luego establecer políticas de formación y desarrollo, etc.

4. Definir más adecuadamente puestos. Porque puede ocurrir que haya gente que fracasa

en la evaluación porque el puesto está mal diseñado: en ocasiones el problema no está

en las personas, sino en el puesto, hay puestos mal descritos, puestos mal diseñados, si

21

a un empleado le toca un puesto mal diseñado es muy posible que no pueda cumplir

objetivos o desarrollar adecuadamente los factores del mismo.

5. Para la retroalimentación. Constantemente, los informes sobre evaluación del

desempeño dicen que, si sirve para algo, es para alimentar información, retroalimentar.

Sirve para obligar al jefe, a cada uno de los gestores, a reunirse con sus subordinados; a

reunirse, por ejemplo, una vez al año, y dialogar sobre lo que se ha hecho bien, mal o

regular, y definir, a partir de ese momento, cómo se mejora.

6. Para la mejor formación. Vinculado a lo anterior, si alguien reconoce que hace algo

insatisfactoriamente por falta de formación o así lo recogen los datos, es necesario

programar formación específica para resolver ese problema.

7. Para el desarrollo. Porque, a través de la evaluación del rendimiento, se puede ver qué

personas tienen potencialidad para el crecimiento y, a partir de ese dato, se puede

programar formación o actuaciones que aseguren el desarrollo de estas personas, de

manera que, en el futuro, cuando llegue el momento de su ascenso o cambio de puesto

ya estén preparadas con las competencias adecuadas para ocuparlo.

8. Para el despido o la remoción en el puesto. En algunos países se usa para el despido,

en Estados Unidos por ejemplo, cuando hay mal rendimiento continuado. En España no

se ha regulado así en la Administración, pero sí se puede usar para la remoción de un

puesto obtenido por concurso.

5.4. ¿Quién evalúa?

Los posibles evaluadores son numerosos. Depende del nivel de objetividad y precisión que

busquemos se usará más de uno, incluso se podrían usar cuatro o cinco fuentes de información.

Veamos los posibles evaluadores:

1. Para empezar, siempre se recomienda que evalúe el jefe, el jefe inmediato, sobre todo

si se busca retroalimentación. Alguien de fuera de la unidad puede decir que un

empleado lo ha hecho mal, pero después se va y se pierde la mejora continua, la

retroalimentación necesaria. Es el jefe que está cada día con el empleado quien ayuda

a éste a mejorar, quien conoce cómo va evolucionando.

2. La retroalimentación exige la evaluación del jefe, ahora bien, es bueno que haya algún

sistema de revisión de las evaluaciones del jefe por si hay subjetividades,

discriminaciones, etc. Para eso debe haber niveles superiores de la jerarquía que

coordinen, controlen: un comité de revisión. ¿Deben de estar en esos comités de

revisión los sindicatos? Es un debate muy complejo que obviamos aquí.

22

3. También pueden evaluarse los compañeros recíprocamente. Hay datos muy

interesantes de que los compañeros se autoevalúan bien, siempre y cuando no haya

dinero por medio; funciona muy bien para formación, los compañeros se evalúan entre sí

para descubrirse puntos débiles y puntos fuertes. Funciona también muy bien para

desarrollo y para construcción de equipos de trabajo.

4. Los usuarios del servicio pueden ayudar en la evaluación, sobre todo en puestos de

atención al público.

5. Los subordinados también pueden evaluar al superior. Funciona bien para desarrollo y

para formación, ahora, si hay dinero de por medio genera problemas.

6. La autoevaluación funciona muy bien cuando es para formación, desarrollo, etc,. El

dinero, en general, introduce unos factores de distorsión importantes.

7. Consultores externos, sirven para ayudar a implantar el sistema, pero no para evaluar

directamente, pues no conocen la realidad de cada caso, ni tienen información suficiente

de todo un año.

8. Los superiores de otras unidades; en este caso, el fin es reforzar la objetividad y

reducir las posibilidades de que la excesiva benevolencia o la excesiva rigurosidad

introduzcan factores de distorsión y subjetividad excesiva.

9. Al igual que los consultores, los especialistas de recursos humanos sirven para

implantar el sistema, para ayudar con las dudas, pero no para que ellos hagan la

evaluación.

5.5. El ciclo de la evaluación.

Este ciclo sigue las siguientes fases:

Planificación y Comunicación: implica definir expectativas en términos de qué objetivos se

vinculan con los planes de negocio y objetivos estratégicos.

Seguimiento, apoyo y “Feedback”: es la fase de revisión del progreso del alcance de metas

como base para acciones posteriores.

Evaluación: es la fase de medición de los resultados y competencias

Reconocimiento y Desarrollo: implica determinar las acciones y los medios para aprender,

incrementar el desempeño y alcanzar las metas.

23

Esquema 2. El ciclo de la evaluación.

6. ¿QUÉ DICE EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO SOBRE EVALUACIÓN

DEL RENDIMIENTO?

Dice, primero, que la carrera horizontal se vincula al rendimiento evaluado y acreditado.

Entonces la carrera horizontal va a estar vinculada a la evaluación que se haga; la importancia

que la evaluación tendrá para la consolidación de las categorías personales es enorme.

Segundo, el artículo 20 y el artículo 17 b) dicen que la evaluación del rendimiento mide y valora

la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados. ¿Qué quiere decir esto? Pues

logro de resultados es evaluar por objetivos, lo que llamábamos gestión por objetivos antes.

Ahora bien, no está tan claro cómo se puede evaluar la conducta profesional, pero puede estar

vinculado al sistema de factores y a la adquisición de competencias, ya veremos cómo se

plasma en la normativa de desarrollo.

Tercero, cada Administración en todo caso establecerá su modelo, y además, dentro de cada

administración se podrá tener un sistema más o menos uniforme.

Cuarto, para muchos autores este tema debe regularse por ley, porque produce actos

administrativos.

Reconocimiento y Desarrollo

Seguimiento: Apoyo y

“Feedback””

Planificación y Comunicación

Evaluación

Determinar las acciones y los medios para aprender, incrementar el desempeño y alcanzar las metas

Definiendo expectativas en términos de qué objetivos se vinculan con los planes de negocio y objetivos estratégicos

Medición de los resultados y competencias

Revisión del progreso del alcance de metas como base para acciones posteriores

24

Quinto, en cuanto a los criterios que rigen la evaluación, dice el EBEP que serán: la

transparencia, la objetividad, la imparcialidad y la no discriminación.

Sexto, las consecuencias, dice el estatuto, tendrán que ver con la carrera profesional horizontal,

con la formación, con la provisión de puestos de trabajo, y con la percepción de retribuciones

complementarias, sobre todo lo que supone la paga por productividad donde se establezca.

Séptimo, la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso dependerá de la

evaluación. Cuando se obtiene el puesto por concurso, la remoción es tremendamente difícil en

el actual sistema; pero el estatuto establece que la continuidad en un puesto de trabajo si es

obtenido por concurso depende de la evaluación del rendimiento, es decir, que se puede

remover a un empleado de su puesto si la evaluación de rendimiento es negativa o muy

negativa. Ahora bien, para ello es necesario que se dé audiencia y que haya una resolución

motivada, esos son los requisitos que establece el estatuto en estos momentos.

1

Tema 10 Gobernabilidad y Gobernanza. Las relaciones intergubernamentales: concepto y marco teórico. El contexto y concepto. Características. Modelo. Estructuras. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo

de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright

©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas.

Escuela de Administración Regional

TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior,

especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de

Castilla-La Mancha. Tema 10.

AUTOR: Fernando González Barroso

ISBN: 978-84-7788-550-4

DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LOS ESTADOS MODERNOS. 2. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: CONCEPTO Y MARCO TEÓRICO. 3. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LOS ESTADOS UNITARIOS Y

FEDERALES. 4. LA GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL: CARACTERÍSTICAS, PROBLEMAS E

INSTRUMENTOS. 4.1. Las relaciones fiscales intergubernamentales. 4.2. Las subvenciones públicas. 4.3. La regulación intergubernamental. 4.4. Las estructuras gubernamentales. 5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO.

EVOLUCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN. 5.1. Mecanismos de cooperación institucional. 5.2. Las comisiones bilaterales de cooperación. 5.3. Los planes, programas y convenios de cooperación conjunta. 5.4. Las conferencias de presidentes autonómicos. 6. LA DIMENSIÓN FINANCIERA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL

ESTADO AUTONÓMICO. 6.1. Implicaciones intergubernamentales de las relaciones financieras en el Estado Autonómico. 6.2. Evolución del Estado Autonómico y configuración del sistema de financiación. 6.3. Evolución del sistema de financiación y la configuración del sistema de relaciones intergubernamentales. 7. TRANSFERENCIAS Y SUBVENCIONES INTERGUBERNAMENTALES. 7.1. Las transferencias y subvenciones intergubernamentales. 7.2. Principales rasgos del escenario actual.

2

1. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LOS ESTADOS MODERNOS.

Gobernabilidad y gobernanza son conceptos que surgen paralelos a la preocupación por

los efectos de la acción de gobernar en las sociedades modernas. Estas sociedades han

sufrido importantes transformaciones en la última década ligadas al desarrollo de la sociedad de

la información y cambios en los comportamientos sociales en los que rigen valores como el

individualismo, la privacidad, el mercantilismo y el pluralismo social. En lo que se refiere a la

manera de gobernar en etapas anteriores la preocupación se centró en los modos en que se

producían los nombramientos políticos y el funcionamiento de la maquinaria administrativa. Los

gobiernos ponían el acento sobre las demandas e intereses de los diferentes actores sociales, la

dirección de la colectividad, se buscaba la representatividad y la eficacia. En la actualidad para

los gobiernos no es suficiente con que un gobierno surja de las urnas y se constituya según los

procedimientos formales establecidos por la democracia, además tiene que legitimarse en su

acción de gobierno y por los resultados. Aquí es donde entra a formar parte de la acción de

gobierno la capacidad de dar respuestas a los diversos intereses sociales: heterogéneos y

contradictorios.

Las causas de la aparición de la gobernabilidad, según autores como Jean Leca serían las

siguientes:

1. La crisis del modelo keynesiano de estado interventor.

2. Los efectos de la globalización.

3. La crisis del estado-nación.

4. Los desequilibrios sociales transversales y territoriales.

5. El pluralismo social, étnico y religioso.

6. La crisis de valores, filosóficos y políticos.

Gobernabilidad es un concepto que intenta dar respuesta a la nueva forma de entender la

acción de gobierno en este contexto, que surge según este mismo autor ante la imposibilidad

de los gobiernos de ofrecer menos, con lo cual demandan menos para ofrecer más. Otros

autores definen la gobernabilidad como el proceso por el que los diversos grupos integrantes de

una sociedad ejercen el poder y la autoridad influyendo y llevando a cabo políticas y toma de

decisiones relativas a la vida pública, económica y social. Entre los criterios que permiten evaluar

la gobernabilidad se pueden mencionar los siguientes: 1) El grado de legitimidad, 2) La

representatividad, 3) La responsabilidad ante el ciudadano y 4) La eficacia de la gobernabilidad.

3

Del mismo modo este concepto nos sirve para conocer y evaluar el rendimiento del sistema

político y la capacidad del mismo para dirigir la sociedad y sus conflictos. La gobernabilidad

implica una nueva visión, orientación y forma de actuar de los gobiernos. Supone una afirmación

de la política frente al economicismo y monetarismo, eficiencia e individualismo neoliberales. Y

se asienta sobre valores ligados al pluralismo, la participación, la solidaridad, la equidad, la ética

y la responsabilidad. Por todo ello supone una nueva manera de actuar gobernando las

democracias a través de pactos, acuerdos y contratos con instituciones públicas, privadas,

empresas, ONGs, sindicatos, etc. Activa nuevos instrumentos y enfoques basados en la

interacción: público privado, estado y mercado. Según Aguilar el concepto de gobernabilidad

habría que delimitarlo teniendo en cuenta los siguientes factores:

1. Gobernabilidad es un concepto más amplio que gobierno.

2. No se refiere a las instituciones siendo éstas importantes.

3. Las redes y procesos son esenciales.

4. Como sistema implica interconexiones y flujos.

5. Gobernar supone “pilotar” la sociedad en ámbitos de interés público.

6. Es muy importante la dimensión internacional.

7. Tienen una gran importancia los medios de comunicación.

8. La cultura y valores son un factor relevante.

9. Es central el papel de los ciudadanos.

Implicación para la gestión pública. Esta forma de entender la acción de gobierno implica una

revisión de algunos aspectos próximos al enfoque de la Nueva Gestión Pública, un modelo de

gestión que centra su interés en la eficiencia, eficacia, economía, y satisfacción del ciudadano

cliente: en términos mercantiles e individualistas. En este nuevo contexto, según Subirats, los

ciudadanos son copropietarios, decisores, partícipes y controladores de la gestión pública. La

gestión pública en red que implica la gobernabilidad, debe sumar a los valores anteriores la

solidaridad, participación, transparencia y la ética.

La gobernanza, por su lado, es un concepto que emerge en la literatura de los estudios

políticos después de la crisis de los años 70. Según Aguilar, surge en un contexto

caracterizado por el repliegue del estado, la privatización, desregulación y las reformas liberales

como fórmulas de ajuste y adelgazamiento del estado, circunstancia que llevaría a la pérdida de

4

capacidad de los gobiernos para dirigir la sociedad. Pasada esta crisis los estados y sus

gobiernos se encuentran en un contexto de globalización, autonomía social, privatización del

sector público, complejidad de la sociedad civil y mayor peso de los organismos internacionales.

En este escenario el estado es incapaz de controlar la realidad y los gobiernos son incapaces de

dirigirla. ¿Cómo se gobierna entonces? Aparece la gobernanza que evoca un proceso mediante

el cual los actores de una sociedad definen el sentido de la dirección social y la capacidad de

dirección. La gobernanza genera un orden y se trata en definitiva de un proceso de dirección

social por la sociedad misma.

¿Cómo dirigen los gobiernos en este nuevo contexto? La mayor parte de las veces carecen

de toda la información necesaria para la toma de decisiones, sin las capacidades necesarias, sin

los recursos fiscales, sin el control de actores importantes, en un panorama de desafección

política y con actores sociales con igual peso que los propios gobiernos (multinacionales). Ocurre

que el gobierno ya no es el centro sino que lo que rige es un sistema formado por una red de

redes de actores. Gobernar en este contexto es más una labor de coordinación, de rol facilitador,

moderador y capacitador de la acción del estado en interacción con la red de actores para

conseguir los objetivos públicos deseados y preservar el interés general.

En resumen, la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza sería que el concepto de

gobernabilidad entiende que se puede gobernar fortaleciendo las capacidades de los gobiernos,

mejorando los instrumentos, desbloqueando las facultades gubernamentales. Sin embargo el

término gobernanza, más actual, entiende que incluso dotando al gobierno y el estado de las

capacidades no es suficiente para gobernar y dirigir la complejidad de la sociedad actual.

2. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: CONCEPTO Y MARCO TEÓRICO.

En el interior de los estados la gobernanza está ligada a los procesos de descentralización

territorial de poder político, lo que implica que el poder se comparte entre diferentes niveles de

gobierno. Los rasgos que definen este contexto son la interdependencia, el conflicto y la

cooperación en la toma de decisiones y en la aplicación de los programas públicos. En este

escenario multinivel y multiorganizativo surgen las relaciones intergubernamentales (RIG) como

marco de análisis para conocer y dar cuenta de la realidad compleja de la acción pública en los

estados modernos. Esta área de estudio nace en un contexto de crecimiento del Estado del

5

Bienestar a partir de la 2ª Guerra Mundial cuando surge un modelo de estado que desarrollaría

un amplio abanico de instrumentos de intervención pública, desde la política económica, la

protección social, el medio ambiente o los transportes.

En este contexto las RIG se refieren al estudio y comprensión del conjunto de interacciones entre

estas diferentes unidades gubernamentales, que se acompaña de un segundo escalón de este

marco de relaciones que es la Gestión Intergubernamental (GIG). Este último concepto hace

referencia a la ejecución administrativa cotidiana de dichas interacciones, a través de los

programas públicos, cuyos responsables son los funcionarios de los niveles técnicos y de

gestión.

Anderson (1960) define las RIG como un importante contingente de actividades o

interacciones que tiene lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de

actuación. Este autor se refiere a EE UU donde surge este concepto en los años 30 del siglo XX

como consecuencia de la puesta en marcha de los programa públicos de amplio calado que

tomó el nombre de New Deal. La implantación de estos programas forzó a los distintos estados

norteamericanos a ceder competencias políticas al estado federal que le capacitase para

ejecutar medidas destinadas a toda la federación.

Este concepto se comprende mejor si mencionamos los cinco rasgos de las RIG según Wright

(1988):

1. Las RIG trascienden la actuación de la estructura puramente gubernamental e implica a

una gran variedad de organizaciones públicas, privadas, niveles de gobierno, unidades

provinciales, agencias, empresas públicas, fundaciones, etc.

2. En las RIG es muy importante el factor humano, compuesto por las personas que

desarrollan su actividad en estas organizaciones: su comportamiento, actitud, valores y

ética profesional dependen y tiene consecuencias en estas relaciones. La negociación,

los acuerdos, transacciones y pactos, así como la colaboración se produce entre

personas y no entre gobiernos o unidades administrativas.

3. Las relaciones entre los empleados públicos implican contactos permanentes y el

intercambio de información y puntos de vista. Sus preocupaciones fundamentales

6

generalmente son que los asuntos salgan adelante, sorteando la mayor parte de las

veces la reglamentación y los procedimientos.

4. Cualquier empleado público es susceptible de participar en el proceso de RIG puesto que

aparte de los responsables políticos que toman las decisiones luego existe un gran

número de funcionarios encargados de su aplicación concreta. Además, estos actores no

sólo proceden de distintos niveles de gobierno, también de distintos ámbitos del poder:

legislativo, ejecutivo y judicial.

5. Las RIG tienen una dimensión política fundamental. Esta dimensión permeabiliza todo el

proceso de los programas públicos desde su formulación hasta su implantación. El

impacto de estos programas y sus consecuencias depende mucho de la variable política

y color político de los gobiernos. La pugna por el poder y los recursos y el conflicto de

intereses está presente constantemente en las RIG.

Los problemas fiscales están generalmente en el centro de los problemas entre los

gobiernos centrales y subnacionales. En este sentido es muy importante la cuestión

referente a qué nivel de gobierno se ocupa de la captación de los fondos destinados a

financiar los gastos del estado, qué nivel ejecuta el mayor porcentaje de gasto, y quién

controla las decisiones relativas a la financiación de los programas públicos, resulta

básico para comprender las RIG. Todo lo anterior nos indica que este concepto no es un

concepto jurídico, formal o legal. No pretende suplantar las normas legales

(Constitución) que son el marco de referencia en el que se recogen la distribución

funcional y territorial del poder político en un país, y sí se trata de una herramienta

analítica para comprender la complejidad en la acción pública de los estados modernos.

3. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LOS ESTADOS UNITARIOS Y

FEDERALES.

¿Cuál sería la diferencia básica entre un estado federal y un estado unitario? En ambos casos

la Constitución recoge en qué entes políticos reside la soberanía popular, algunas diferencias

básicas serían las siguientes:

7

1. En los estados federales el poder político está compartido por varias unidades

políticas.

2. El origen en la conformación del estado, mientras la constitución de los estados

federales concretan la unión libre de territorios conformando esta unión una

unidad superior (se trata de una unión de estados).

3. En los estados unitarios la soberanía popular reside en el pueblo que delega su

poder político en un solo estado, una sola unidad territorial, independientemente

del grado de autonomía y autogobierno posterior (caso español).

Estas diferencias son legales, las recogidas en las Constitución, pero en su funcionamiento se

comportan de forma muy similar, ambos modelos de estado han llegado a un punto de equilibrio

necesario en las democracias modernas entre unidad y diversidad.

- El estado federal partiría de la diversidad para crear unidad,

- El estado unitario partiría de la unidad para favorecer la diversidad.

Aunque en los sistemas unitarios la primacía del poder político está en el gobierno central han

derivado hacia la colaboración en la toma de decisiones con los entes subnacionales, por el

contrario, en los sistemas federales parten de una división completa de competencias

compartidas con las unidades subnacionales. Es muy importante tener en cuenta que en ambos

sistemas multiorganizativos la negociación es una constante, así como el cogobierno, la

participación, la descentralización administrativa, y la intervención de diferentes niveles de

gobierno en la implantación de los programas públicos.

En resumen, se observa que en los Estados Federales hay una tendencia a la centralización:

control central de la recaudación impuestos, de la implantación de ciertos programas públicos

(educación, transportes, medioambiente, tráfico aéreo, etc.). Por el contrario en los estados

unitarios la tendencia es a la descentralización: el poder político se comparte con las unidades

subnacionales, se delegan funciones, y se descentralizan las administraciones.

4. LA GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL: CARACTERÍSTICAS, PROBLEMAS E

INSTRUMENTOS.

8

La Gestión Intergubernamental (GIG) se refiere al conjunto de relaciones entre los niveles

técnicos y funcionarios de las distintas administraciones, encargadas de la gestión cotidiana de

los programas públicos en el marco de las interdependencias que se producen entre los

gobiernos en los siguientes espacios o instrumentos:

- Las relaciones fiscales intergubernamentales.

- Las ayudas financieras y subvenciones.

- Las regulaciones.

- Las estructuras gubernamentales subnacionales.

- Las fuerzas políticas y acciones gubernamentales.

4.1. Las relaciones fiscales intergubernamentales.

¿Qué son relaciones fiscales? ¿Entre quién o quiénes se producen? Las relaciones fiscales en el

marco de un estado serían la fórmula arbitrada por las autoridades para la gestión de la

recaudación y gasto de los ingresos derivados de los impuestos de los ciudadanos y las

empresas. En la mayor parte de los estados es el gobierno central el principal gestor y

recaudador de los tributos. Para el marco de análisis de las RIG la relación fiscal entre las

diferentes unidades de gobierno y administración de un estado es un factor muy importante por

ser generador de espacios de interdependencias y conflictos políticos por los recursos.

En la mayor parte de los países, independientemente de su grado de descentralización, es el

gobierno central el que tiene atribuidas la principal función recaudatoria y la realización de las

transferencias a los gobiernos subnacionales. En este sentido Rose aporta los siguientes datos:

la capacidad recaudatoria en Suiza y Canadá de los gobiernos subnacionales y locales está en

torno al 45%. En los sistemas federales como EEUU o Alemania la recaudación llega al 32%.

España es un caso con sus peculiaridades: hay dos regiones con un concierto especial en

régimen de recaudación de tributos (País Vasco y Navarra), y el resto de Comunidades

Autónomas tienen capacidad recaudatoria para obtener el 20% de sus ingresos, 8/10% es

deuda, y el 70% son transferencias del gobierno central. Esto demuestra que el monopolio de la

fiscalidad lo tiene el gobierno central y ello tiene sus implicaciones y vínculos

intergubernamentales a través de las subvenciones públicas.

4.2. Las subvenciones públicas.

Son el principal mecanismo fiscal de ayuda económica de los gobiernos centrales, esto ocurre en

la mayoría de los países. Existen tres tipos de Subvenciones:

9

- Las transferencias no condicionadas destinadas a sufragar el

funcionamiento de los gobiernos subnacionales.

- Las subvenciones en bloque o amplio propósito serían aquellas destinadas a

sufragar el gasto sanitario y de servicios sociales.

- Las subvenciones condicionadas de propósito restringido destinadas a

proyectos concretos (construcción de un polideportivo municipal).

Los dos últimos tipos de subvenciones mencionadas son condicionadas, es decir, tienen límites

legales por parte de los gobiernos centrales, lo que lleva implícita la interdependencia entre los

niveles de gobierno implicados. Las subvenciones tienen un doble impacto: económico porque

son un instrumento de financiación eficaz, cumplen una función redistribuidora, sin embargo

tienen un efecto de incremento del gasto. Y un impacto que es político: se convierten en un

instrumento para generar mercado político o mantenerlo. También pueden tener otros impactos

políticos como serían:

- Su impacto sobre los programas políticos de los gobiernos subnacionales.

- Su impacto sobre las elecciones subnacionales.

- El impacto de los especialistas de programas.

- El impacto de los generalistas.

- Impacto relativo a la elección de la programación.

- Su papel como generadora de conflictos y de cooperación.

4.3. La regulación intergubernamental.

Se refiere a la actividad desarrollada por los gobiernos destinada a establecer normas cuyo

objetivo es influir en la actividad de los gobiernos subnacionales “subordinados”. La regulación

es algo universalmente extendido, en todos los países, si bien es cierto que en EEUU hay una

tendencia hacia la concentración en el poder federal. Algo que ha sido históricamente así en la

mayoría de países europeos, en los que el centro domina la periferia (en términos de supremacía

jurídica).

4.4. Las estructuras gubernamentales.

Como indican March y Olsen, las estructuras gubernamentales son importantes para configurar

las pautas de interacción social. Según Peters hay que tener en cuenta la extensión,

centralización, jerarquía, y participación. Por su lado, Lipjardt establece dos modelos:

10

Westminister (jerarquizado y centralizado) y Consenso (federal y descentralizado). En las

últimas décadas la tendencia en muchos países ha sido hacia la regionalización y

descentralización: Bélgica, Francia, Italia, España, Japón, son ejemplos de experiencias de

distribución territorial del poder y competencias gubernamentales. Las razones que se han

aportado para justificar este tipo de reformas del estado han sido fundamentalmente dos: 1)

búsqueda de eficacia administrativa, y 2) recoger e integrar las reivindicaciones

etnonacionalistas.

Para comprender este tipo de procesos es importante entender el concepto de

descentralización. Según Smith (1985), se trataría de un factor que invierte la concentración del

poder (político y administrativo) en un solo centro, de manera que el centro lo confiere a los

niveles inferiores de la jerarquía territorial (otras instituciones político-administrativas). La

descentralización se emprende por diversas razones:

1. Para atender demandas políticas de mayor autonomía y autogobierno,

2. Para permitir y albergar diversas políticas,

3. Para conseguir eficacia en la planificación y administración,

4. Para fortalecer la responsabilidad política,

5. Para favorecer innovaciones, laboratorio de democracia (participación).

Para Wolman existen tres dimensiones a tener en cuenta: La dimensión política (concentración o

desconcentración en la toma de decisiones), 2) La dimensión administrativa (concentración o

dispersión en la gestión), y 3) La dimensión económica (localización de las decisiones

económicas). Según Rhodes (1981) para comprender las RIG en un contexto descentralizado

habría que dejar de lado la dicotomía agente (gobierno central) y colaborador (gobierno

subnacional). Más bien habría que entenderlas como conjunto de interacciones en un marco de

dependencia de poder. Las relaciones se dan en un marco de dependencia de recursos en el

que la posesión de estos recursos, fundamentalmente legales, fiscales y financieros, es la clave

del poder.

5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO.

EVOLUCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN.

11

En España la aplicación de los principios expuestos en la Constitución de 1978 supuso el inicio

del proceso preautonómico y la aprobación de los primeros estatutos de autonomía,

acompañados del traspaso de competencias previstas a las Comunidades Autónomas. El propio

texto constitucional recogía las vías para el acceso al Estatuto de Autonomía de las regiones:

una “vía rápida” (art. 151), y una “vía lenta” (art. 143). Entre las competencias que se

comenzaron a traspasar a las nacientes CCAA estaban las compartidas, concurrentes, y las

exclusivas de la administración central o autonómica. Son competencias exclusivas aquellas

cuya potestad reglamentaria y de gestión recae o bien en el Estado o bien en la Comunidad

Autónoma. Hay competencias exclusivas tanto de un nivel de gobierno como del otro. Por

ejemplo son competencias exclusivas del estado: inmigración, seguridad interior, defensa,

relaciones internacionales (aunque las CCAA pueden tener oficinas de representación en

Bruselas). Y algunas de las competencias exclusivas de las CCAA son los ferrocarriles, los

canales navegables, la ordenación del territorio dentro de los límites de la CCAA, etc.

Son competencias concurrentes aquellas en las que intervienen el Estado y las CCAA. El

primero establece las leyes marco y las CCAA pueden legislar para desarrollarlas: es el caso de

sanidad, educación, medio ambiente, bienestar social, etc. Son competencias compartidas

aquellas en las que el desarrollo legislativo completo es competencia del estado y la única misión

de la Comunidad Autónoma es su ejecución efectiva: por ejemplo, la legislación laboral, penal,

penitenciaria, propiedad intelectual, etc.

En este contexto de desarrollo autonómico se hace imprescindible crear mecanismos de

cooperación entre el Estado y las CCAA a fin de articular y organizar el proceso.

5.1. Mecanismos de cooperación institucional.

Las conferencias sectoriales son un mecanismo de cooperación multilateral creado

durante el proceso de desarrollo autonómico por la Ley Orgánica para la Administración del

Proceso Autonómico (LOAPA), en 1983. Posteriormente con los Acuerdos Autonómicos (1992)

se incluye su regulación en la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común

(LRJPAC). Se trata de un órgano político con representación al máximo nivel, (ministros del ramo

y consejeros autonómicos). Cuenta con total autonomía, no depende de ninguna administración.

Es un foro de decisión e impulso político, no sometido a derecho administrativo. Sus decisiones

tienen la consideración de actos de gobierno, con valor institucional y de impulso político.

Además, se trata de un órgano permanente en el tiempo, y cuya regulación debe estar acorde

12

con su ley de creación. Hay que decir que las CS no son los únicos mecanismos multilaterales

en los que se desarrollan las RIG en España, pero sí es el órgano de cooperación

intergubernamental de mayor relevancia y contenido político. Algunos ejemplos de Conferencias

Sectoriales son:

- Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

- Consejo Nacional de Política Fiscal y Financiera.

- Comisión de Coordinación Universitaria.

- Consejo Nacional de Protección Civil.

Su funcionamiento está regulado por sus propios reglamentos internos, y los acuerdos

adoptados por sus representantes. ¿Qué podemos decir en cuanto a su evolución e

institucionalización? El grado de institucionalización dependerá de dos factores: la frecuencia de

sus reuniones, y la efectividad de las mismas, y muy especialmente de la participación de las

CCAA. Los datos disponibles evidencian una alta participación (en torno al 90%) lo que confiere

una alta legitimidad a este mecanismo de cooperación. En cuanto a su eficacia en general los

datos disponibles demuestran que ha sido relativamente baja. La mayoría de estas CS no

producen más de dos acuerdos. Hay que diferenciar, en todo caso, entre algunas que han tenido

desde su creación un alto grado de rendimiento y otras, por el contrario, cuyo rendimiento ha

sido muy bajo.

La importancia de las conferencias sectoriales y la apuesta permanente de todos los gobiernos

por su institucionalización hace que en el sistema de RIG en España se haya optado más por

mecanismos multilaterales y de impulso político. Esta circunstancia ha sido debida, entre otras

razones, a la ausencia de una verdadera cámara de representación territorial. Una reforma que

aún está pendiente y que debería constituir a la cámara alta en expresión de la realidad

autonómica de nuestro país, y foro de cooperación y negociación entre el estado, comunidades

autónomas y entre éstas. Las conferencias han demostrado ser un mecanismo útil, con

resultados positivos pero que habría que matizar: 1) Existe aún confusión sobre el régimen

jurídico que se les debe aplicar, 2) Es necesario profundizar en su organización y estructura:

incrementar los consejos consultivos, reuniones técnicas preparatorias y el seguimiento de los

acuerdos.

5.2. Las comisiones bilaterales de cooperación.

Se trata de un mecanismo institucionalizado de cooperación entre la Administración General del

Estado (AGE), las CCAA y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Surgen a partir de los

13

años 80. La primera en constituirse es la comisión bilateral de cooperación (CBC) entre la AGE y

el Gobierno de Navarra en 1984. Después vendrían el País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía,

Cantabria, hasta completar todo el territorio español.

Estos acuerdos de colaboración se firman en un tiempo relativamente rápido y corto: ello debido

al alto nivel competencial de las transferencias que llegan a alcanzar las primeras CCAA (había

muchos flecos que negociar y ajustar en relación a los traspasos). Muchas de estas nacientes

CCAA eran nacionalidades históricas y tenían un gran interés en que el modelo de estado

autonómico funcionara bien, y su rendimiento de cara a sus ciudadanos fuera bueno

(legitimidad). A partir de 1986 se da un contexto favorable para el desarrollo de las CBC por las

razones siguientes:

1. Hay un volumen importante de competencias transferidas (lo que hace necesario el

desarrollo de mecanismos de cooperación)

2. La incorporación a la UE y su impacto en la distribución de los fondos comunitarios.

3. El cierre de los traspasos libera a los responsables del Ministerio de Administraciones

Públicas (MAP) y de las CCAA.

4. Existe un contexto de estabilidad política: el PSOE tiene mayorías en el Congreso de los

Diputados.

5. Existe una orientación política coincidente entre gobierno central y autonómicos.

En 1993, después de los Acuerdos Autonómicos, prácticamente todas las Comunidades

Autónomas habían firmado y creado su CBC, con la excepción de la Comunidad Valenciana y

Madrid que no lo harían hasta el año 2000. Es decir dieciocho años después de aprobado su

Estatuto de Autonomía. La primera CBC se crea a partir de la creación de la Junta de

Cooperación entre la AGE y el Gobierno de Navarra. Este mecanismo de cooperación obtiene un

reconocimiento legal a partir de los Acuerdos Autonómicos (1992) que en lo referente a la

coordinación entre Estado y regiones adopta decisiones importantes: 1) amplía las competencias

de las CCAA de vía lenta; 2) crea mecanismos institucionales de cooperación que permitieran

hacer un seguimiento a la evolución del estado; 3) diseña un modelo de cooperación en el que

prima la cooperación multilateral. Además, se reconocen las CBC como un mecanismo útil para

tratar entre la AGE y la CCAA los problemas específicos de cada Comunidad Autónoma

atendiendo a sus circunstancias específicas.

14

Las CBC se regulan por una modificación realizada en la LRJPAC, que recoge su carácter de

órgano de cooperación institucional. Además, contribuye a su institucionalización una

modificación en la ley que regula el Tribunal Constitucional (LO1/2000). Esta ley prevé que las

CBC sean un instrumento válido para resolver los conflictos y discrepancias entre el Estado y las

CCAA, sin necesidad de recurrir a los recursos de inconstitucionalidad. Más tarde los gobiernos

del PP accedieron al reforzamiento de estos instrumentos de cooperación como alternativa a la

demanda de las CCAA de participar en la toma de decisiones a nivel estatal. Las CBC trabajan

en dos áreas: 1) el impulso y concreción de iniciativas de cooperación bilateral (convenios,

planes, acuerdos, etc.); 2) la prevención y gestión de conflictos intergubernamentales.

Están presentes en las reuniones de estas comisiones, por parte del gobierno central, el Ministro

de Administraciones Públicas, el Secretario de Estado de Política Territorial y Autonómica y el

Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma que se trate. Por parte de las CCAA asisten

los más altos representantes de Hacienda y Administraciones Públicas, junto con el

vicepresidente del Gobierno y/o eventualmente el Presidente, según la transcendencia de los

temas a tratar. Sus reglas de funcionamiento se caracterizan por los siguientes rasgos:

- Los actores participantes en las reuniones lo hacen en pie de igualdad desde las

competencias que tienen atribuidas.

- Estas comisiones tienen un alto grado de flexibilidad en su funcionamiento interno.

- De las CBC se espera que contribuyan a profundizar en la resolución eficaz de conflictos

y elaboración de propuestas de cooperación bilateral.

En cuanto a su organización, generalmente actúa como presidente el Ministro de

Administraciones Públicas (MAP), y como vicepresidente un representante de la Comunidad

Autónoma (CA). La secretaría se comparte entre MAP y CA. El responsable de la secretaría de

la Comisión tiene encomendadas las siguientes misiones: preparar las reuniones, orden del día,

actas, acuerdos, etc. Para que se celebren las reuniones tiene que haber mayoría suficiente

(deben estar presentes al menos el Presidente, Vicepresidente y Secretario). La periodicidad de

las reuniones se establece entre las partes, la convocatoria puede solicitarla cualquiera de las

dos partes, y los acuerdos alcanzados pueden ser objeto de publicación en el BOE o en el

boletín oficial de la CA.

¿Qué podemos decir de su grado de actividad? Según se desprende de la información

disponible en las estadísticas del MAP, el mayor número de reuniones coincide con la

aprobación de los Estatutos de Autonomía, y el traspaso de importantes bloques de

15

competencias. La información disponible no confirma la hipótesis de que el color político de los

gobiernos haya sido una variable que haya tenido un gran impacto en la actividad y número de

reuniones de las CBC.

Tipos de asuntos tratados. Por orden estarían las políticas de bienestar, la Intervención en la

economía, y el área de políticas ligadas a competencias concurrentes y compartidas, que son

obviamente en torno a las que se generan más interdependencias y conflictos. Con diferencia, la

CBC con Canarias es la que se ocupa de una mayor variedad de temas, asuntos y políticas

públicas. Por su lado, la CBC con Cataluña en los últimos tiempos está muy centrada en los

asuntos relacionados con la política de inmigración. Sin embargo, la CBC con Navarra, por

razones obvias, está muy centrada en asuntos de hacienda y política fiscal.

En conclusión, las comisiones bilaterales de cooperación se han convertido en un foro

importante de gestión del conflicto intergubernamental, y en un motor de desarrollo de nuevas

iniciativas de colaboración y cooperación intergubernamental. Su evolución, como en el caso de

las conferencias sectoriales, ha sido paralela al desarrollo del Estado Autonómico, orientado

hacia un federalismo cooperativo cada vez más complejo.

5.3. Los planes, programas y convenios de cooperación conjunta.

Los planes, programas y convenios de cooperación conjunta (PPC) configuran un instrumento

que permite desarrollar la cooperación entre administraciones (central, autonómica y local), de

naturaleza multilateral. Se ponen en marcha a partir de la aprobación de acuerdos previos en el

marco generalmente de las conferencias sectoriales. Son la formalización de los compromisos

de colaboración de los gobiernos participantes. En el caso de los planes y programas de

cooperación conjunta tienen un carácter más de instrumento de gestión de proyectos que de

órgano de decisión política, como el caso de las CS y los CBC. Son muy comunes en especial

en el espacio de las competencias concurrentes.

En el caso de los convenios de colaboración, se trata de un mecanismo de cooperación que

ya se utilizaba antes de los Acuerdos Autonómicos, de hecho la Ley 30/92 no los menciona. Su

regulación expresa será a partir de la modificación LRJPAC 1999. En el texto de esta ley se

indica que serán las Conferencias Sectoriales las que tomarán la iniciativa para desarrollar estos

planes y programas conjuntos, pudiendo también aprobar su contenido, y fórmulas de

seguimiento, implantación y evaluación. El acuerdo que materializa y aprueba el plan o programa

de cooperación debe especificar los objetivos de interés común a cumplir, las aportaciones

16

materiales, los medios humanos y presupuestarios de cada una de las administraciones; así

como los tiempos de ejecución, mecanismos e indicadores de seguimiento, evaluación y

modificación. Cuando un plan está aprobado es vinculante para la AGE y para las

administraciones que suscriben los acuerdos. Generalmente el plan se completa con la firma de

un convenio de colaboración en el que se concretan y especifican aspectos de tipo bilateral,

teniendo en cuenta las características de los distintos territorios.

En síntesis, podemos decir que ha sido la práctica lo que ha consolidado este mecanismo

de coordinación AGE - CCAA (que, como los demás, no estaban previstos en la Constitución

Española). Su aprobación formal se realiza por Real Decreto Ley, Orden Ministerial, Acuerdo de

Conferencia Sectorial o Acuerdo del Consejo de Ministros (cualquiera de ellos, no hay pauta fija).

En cuanto a su financiación hay que tener en cuenta que estos planes se financian con los

Presupuestos Generales del Estado, con créditos destinados a la colaboración con las CCAA, en

el concepto de transferencias corrientes de capital a las CCAA. Además, las Conferencias

Sectoriales también establecen criterios de distribución cuando no es posible la territorialización

de los créditos del Estado.

En este sentido, en España el problema se planteó cuando se comienza a desarrollar el Estado

Autonómico y la Administración General de Estado se encuentra con el conflicto de si el estado

podía financiar proyectos de una CCAA en áreas de competencia exclusiva de esta última. Este

escollo se resolvió gracias a una Sentencia de Tribunal Constitucional que abrió esta posibilidad.

Este problema obligó a realizar una modificación en la Ley General Presupuestaria en 2003, en

la que se especifica los mecanismos de financiación de programas conjuntos Estado y CCAA

(subvenciones gestionadas). En el texto legal también se recoge que son las Conferencias

Sectoriales las que están capacitadas para fijar criterios de distribución territorial de las

subvenciones. En conclusión:

- Los PPC no difieren en su evolución e institucionalización de otros mecanismos de

cooperación.

- Su indefinición de origen se ha ido consolidando a la par del desarrollo autonómico.

- El desarrollo y la práctica de estos mecanismos han obligado a una armonización legal

que hiciera compatible las competencias y la financiación del estado autonómico.

- Los PPC muy ligados a las competencias concurrentes, por lo que conocer los planes y

programa conjuntos permite conocer las interdependencias.

17

- Los PPC están muy ligados también a la implantación de políticas europeas de obligado

cumplimiento por todos los Estados Miembros.

El convenio se define como una relación contractual de cooperación que formalizan libremente

los actores públicos. Los participantes suelen ser administraciones públicas, pero pueden

participar otros actores privados en el ámbito de sus competencias. El convenio ha sido la

herramienta que más visibilidad ha alcanzado por su relevancia en términos cuantitativos. Ello

debido a su flexibilidad y versatilidad. Es además una herramienta muy útil para un modelo de

relaciones complejo en el que participan actores públicos y privados sometidos a distintos

regímenes jurídicos. Además cumple principios básicos para organizaciones públicas y privadas

que precisan establecer relaciones de cooperación. El convenio es un mecanismo

preconstitucional, tiene sus raíces en los planes provinciales de cooperación, mecanismo de las

Diputaciones y los Cabildos para canalizar la ayuda financiera y técnica a los ayuntamientos.

Esta razón ha permitido que este mecanismo haya favorecido la colaboración Gobierno Central,

Autonómico y Local, abriendo la participación a otros actores privados (universidades, cámaras

de comercio, etc.). La LRJPAC sufre una modificación para adaptarlos al marco constitucional.

Se recogen los principios democráticos relacionados con el deber de cooperación y lealtad entre

las administraciones en temas que realicen fuera de su competencia. Establece lo siguiente:

- Distingue Convenios de Conferencias Sectoriales de los Consorcios.

- Incluye los actores entre los que se puede acordar.

- Delimita la competencia de cada administración.

- Financiación de cada convenio.

- Control del proceso, plazo, vigencia, prórroga.

Incluye el deber de cooperar, así como la libre voluntad para establecer el tipo de relaciones que

se estime para su desarrollo. Se puede concluir que lo importante es que el Estado Autonómico

ha creado nuevos instrumentos de cooperación y ha adaptado otros. Y desde su puesta en

marcha se han firmado más de 5.000 convenios entre administraciones. Su puesta en marcha ha

ido en aumento en paralelo con el desarrollo de las competencias autonómicas y las

capacidades políticas y administrativas de las mismas. El Gobierno central es el que más

iniciativas ha tomado que se transforman en convenios: es una forma de hacer visible su “poder”,

“predominio” o “tutela” sobre la CA. También pueden hacerlo las CCAA, pero lo han utilizado

menos hasta ahora. Las CCAA han utilizado los convenios por la facilidad de acceder a recursos

18

e instrumentos para prestar servicios con el fin de aumentar su implicación en más materias y

políticas públicas.

5.5. Las conferencias de presidentes autonómicos.

Es un mecanismo de cooperación Estado-CCAA al máximo nivel político. Se creó en 2004 y

hasta el momento hay que decir que nuestro estado autonómico carecía de un espacio

institucionalizado en el que el Presidente del Gobierno y los Presidentes Autonómicos pudieran

debatir, discutir y acordar políticas de amplio alcance. Por ahora se ha reunido dos veces, y por

su reciente creación aún no se ha configurado de forma que pueda cumplir el papel que se le

exige. En estas dos reuniones se adoptaron acuerdos importantes sobre la financiación de la

Sistema Nacional de Salud, en la primera, y se acordaron medidas importantes de impulso de la

política científica y tecnológica, en la segunda. Con carácter general y a día de hoy, con sus

reformas y mejoras pendientes, se puede decir que hay un conjunto de instrumentos que han

funcionado relativamente bien y que han permitido construir el edificio complejo que es hoy el

Estado de las Autonomías. Han influido en la institucionalización de estos mecanismos de

cooperación los siguientes factores:

- El modelo de distribución de competencias.

- El hecho de que el Senado no sea una Cámara de Representación Territorial.

- Existencia de modelos singulares de financiación (País Vasco y Navarra).

- Las características del sistema de partidos.

- La importancia de los partidos de ámbito no estatal.

- Los rasgos presidencialistas de muchas CCAA.

- La posición institucional y capacidad de actuación del MAP.

Todos estos elementos han contribuido y están contribuyendo a articular un determinado

modelo o sistema de RIG en España cuyos rasgos más importantes son: 1) El estado

autonómico se ha caracterizado por la profusión de la colaboración vertical arriba abajo, no tanto

la cooperación horizontal. 2) Una tendencia a la multilateralidad de las relaciones, pero con una

persistencia en la tensión multilateralidad/bilateralidad de las relaciones con el gobierno central.

3) La Tendencia a la extensión y ampliación de materias objeto de cooperación. 4) Se ha

consolidado una relación estable y prolongada en el tiempo de cooperación intergubernamental.

Ello debido a que las diversas administraciones han encontrado incentivos para desarrollar y

profundizar las relaciones de cooperación que ha supuesto una consolidación del estado

19

autonómico. Esta consolidación de los mecanismos de cooperación ha sido posible por el

impulso y apoyo claro de las dos principales fuerzas políticas, ambas han practicado una política

de consenso en la práctica, alejándose de la retórica política del momento y de sus

antagonismos. Igualmente, CIU ha contribuido a ello puesto que ha detentado el gobierno en un

gran período de tiempo de la CA que mayor número de convenios ha suscrito.

Esto nos enseña que a pesar de los comportamientos antagonistas de las relaciones políticas

que definen el sistema político español, la relación de cooperación ha sido intensa y continuada

entre gobierno central, comunidades autónomas y gobiernos locales, en multitud de materias.

Todo lo anterior se ha desarrollado con alto grado de lealtad institucional a los principios

constitucionales mostrado por las diversas fuerzas políticas.

6. LA DIMENSIÓN FINANCIERA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN

EL ESTADO AUTONÓMICO.

La configuración de la relación financiera entre los distintos niveles gubernamentales es

fundamental para analizar las relaciones intergubernamentales. Hay que tener en cuenta que:

1) Los recursos financieros tienen una importancia política fundamental, especialmente en

aquellos sistemas políticos que encuentran su justificación en la prestación de una

amplia gama de servicios públicos como es el nuestro.

2) El nivel de control de los recursos de que dispone cada unidad gubernamental nos

permite conocer mejor el entramado político administrativo.

Si adoptamos un enfoque próximo al análisis de programas y políticas públicas observamos que

la financiación es el recurso que hace posible la actuación pública, al tiempo que es un

mecanismo para incentivar o no determinadas conductas de los actores implicados en la “red

intergubernamental”. Desde el punto de vista de la investigación de las relaciones

intergubernamentales los flujos fiscales y financieros tiene la bondad de ser un elemento visible y

cuantificable.

6.1. Implicaciones intergubernamentales de las relaciones financieras en el Estado

Autonómico.

20

Hay que partir de las siguientes preguntas: ¿De qué forma afecta a las RIG el modelo financiero?

¿Qué conclusiones podemos sacar a partir de su análisis? El análisis se aborda desde los

siguientes planteamientos:

1. Descentralización, interdependencia y relaciones intergubernamentales.

2. Espacios de relación en materia financiera.

3. Variedad de fuentes de financiación y su significado desde el punto de vista de las

RIG.

La dimensión económico financiera de los procesos de descentralización se pueden contemplar

desde las siguientes perspectivas:

- Los cambios en las pautas de distribución de la responsabilidad de gasto: de qué

manera la ampliación de responsabilidades desempeñadas por los gobiernos

subnacionales afectan al volumen total y a la distribución del gasto del resto de

niveles.

- La capacidad de cada uno de los niveles gubernamentales para captar recursos que

les permitan financiar su actividad: esto nos lleva a analizar los instrumentos en

manos de cada gobierno y los que son compartidos.

- La articulación de las responsabilidades y de las capacidades de los distintos niveles

de gobierno en el marco de la formulación e implantación de las políticas públicas da

origen a múltiples situaciones de interdependencia que presentan rasgos propios en

cada sistema político y en cada programa.

En ocasiones un nivel de gobierno asume la responsabilidad en la fase de formulación, mientras

que otro gobierno lo hace en la fase de implantación (Ley de Dependencia). En otras ocasiones

son varios los actores que participan en distintas fases de desarrollo de una política pública.

Centrándonos en los niveles subnacionales de gobierno son posibles tres ámbitos de relación:

1) El espacio de los mecanismos institucionales para el diseño y gestión del sistema de

financiación. Estos mecanismos sean de naturaleza política o técnica crean espacios de

relación intergubernamental (Consejo Nacional de Política Fiscal y Financiera). Conocer

sus reglas de funcionamiento, y su actividad tiene interés para comprender las

relaciones intergubernamentales y para identificar las conexiones entre la financiación y

otros ámbitos de decisión y actuación.

21

2) El espacio del diseño de las fuentes de financiación y sus implicaciones

intergubernamentales. La combinación de recursos de procedencia distinta entre los que

se encuentran:

1) los tributos propios,

2) la participación en tributos de competencia nacional,

3) las transferencias y subvenciones,

4) ingresos patrimoniales,

5) emisión de deuda,

6) suscripción de créditos

3) La interacción vinculada al funcionamiento cotidiano de las distintas fuentes de

financiación.

La disponibilidad y utilización de fuentes para financiar programas públicos favorecen la

interrelación gubernamental entre niveles de gobierno (programa financiado por el Mº de

Trabajo y Asuntos Sociales).

La variedad de fuentes de financiación y sus implicaciones desde el punto de vista de las

RIG. Parece lógico que distintas fuentes favorecen distintos escenarios de RIG. A este respecto

habría que plantearse dos cuestiones: 1) ¿En qué medida la fuente de financiación o

combinación de estas implica una mayor o menor interacción entre los actores? 2) ¿En qué

medida esa interacción está vinculada a programas concretos?

Como se puede adivinar la primera pregunta está muy ligada a la “titularidad de la fuente de

financiación”. El nivel de interacción gubernamental será menor ante la mayor capacidad de los

gobiernos subnacionales para obtener recursos propios. Generalmente distintos tipos de fuentes

y/o combinaciones de las mismas tendrán como consecuencia interacciones de naturaleza

diferente, y condicionará los actores participantes, los contenidos y procedimientos. ¿En qué

medida el modelo de Estado autonómico ha tenido un impacto en el sistema de financiación? La

propia Constitución deja abierta cuestiones importantes relativas a la organización territorial de

estado. Por un lado, deja que sean las CCAA las que aprueben su delimitación territorial, y por

otro, la indefinición sobre la distribución de competencias. En este caso la indefinición es doble,

puesto que no se establece un sistema claro de distribución de competencias, y deja que sean

las CCAA las que decidan sobre las competencias que desean asumir.

22

Esta indefinición es propia del proceso constituyente. Obviamente esta circunstancia de origen

tendrá un impacto importante sobre el sistema, en especial sobre el sistema de financiación. Ello

hace prácticamente imposible tener un sistema de financiación estable. Hay que tener en cuenta

que no todas las CCAA iniciaron al mismo tiempo el proceso de traspasos, y que el arranque de

la descentralización activó un flujo financiero que ha ido en aumento y revisión permanente al

ritmo de los traspasos y las necesidades de financiación.

No debemos olvidar que el Estado Autonómico es una respuesta liberal democrática ligada al

reconocimiento de los “hechos diferenciales”. Este modelo de estado integrador tiene unas

consecuencias importantes para la configuración y funcionamiento del sistema financiero, por la

existencia de dos sistemas de financiación: 1) Régimen Foral (País Vasco y Navarra),

caracterizado por la relación bilateral, y 2) el Régimen Común (el resto de CC AA). Con una

mayor importancia de las transferencias del estado, y la multilateralidad.

Estas diferencias de partida afectan al nivel competencial y en consecuencia a las necesidades

financieras. Las diferencias se amplían a otras regiones puesto que hay regiones muy extensas

otras menos, otras muy pobladas frente a otras menos pobladas, otras más ruralizadas,

insulares, lo que completa el abanico de pluralidad y diversidad a que debe atender el sistema de

financiación autonómico.

6.2. Evolución del Estado autonómico y configuración del sistema de financiación.

La situación actual es el resultado de la descentralización político-administrativa y de su continua

profundización, favorecida por la tensión procedente de los actores que han demandado y

continúan demandando una posición diferenciada (PNV, CIU, ERC, BNG) y los que reclaman

unos niveles competenciales y de recursos similares para todas las regiones.

El análisis del proceso de descentralización nos permite también visualizar la evolución del

sistema de financiación Podemos diferenciar tres etapas. En la 1ª etapa (legislaturas I y II) se

inician los primeros traspasos y la actividad legislativa de los parlamentos autonómicos, hay

momentos de conflictividad, se producen los acuerdos entre UCD y PSOE que están en el origen

de la LOAPA-LPA. En la 2ª etapa (legislaturas III y IV) se firman los Acuerdos Autonómicos

(1992), entre PSOE y PP, se amplían las competencias de las CCAA de “vía lenta”, se

desarrollan los mecanismos de cooperación (el Consejo Nacional de Política Fiscal y Financiera

y la comisiones mixtas), y se produce un aumento en los niveles de corresponsabilidad fiscal de

23

las CC AA. En la 3ª etapa (legislaturas V, VI, VII, y VIII) se inicia la ejecución de los acuerdos

autonómicos, hay una intensa actividad de traspasos, se cierran las transferencias de educación

y sanidad, de gran impacto económico y financiero. La ausencia de mayorías absolutas por parte

del PP y del PSOE favorece la adopción de acuerdos parlamentarios con grupos de ámbito

regional. Por último, la legislatura V marcó un punto de inflexión puesto que el Consejo Nacional

de Política Fiscal y Financiera (CNPFF) acuerdó dotar de contenido al principio de

“corresponsabilidad fiscal”, que se concretó con las siguientes medidas: cesión del tramo del

15% del IRPF para todas las CCAA; se acuerdan la ampliación hasta el 30% de este mismo

impuesto para los siguientes quinquenios; inclusión de otros impuestos en la cesta de

corresponsabilidad fiscal; se redefinen los mecanismos de transferencias, y mecanismos de

garantías de recursos para las CCAA.

6.3. Evolución del sistema de financiación y la configuración del sistema de RIG.

El sistema financiero, en especial de las Comunidades Autónomas de régimen común ha estado

sometido a una permanente revisión llamada estrategia incremental reactiva. Sin embargo, ha

tenido continuidad en aspectos importantes como:

- El mantenimiento del marco institucional para el diseño y gestión del sistema financiero,

- La existencia de subsistemas separados para las regiones de régimen foral y régimen

común,

- Los cambios introducidos han consolidado el sistema en sus aspectos políticos y

técnicos.

Hay que señalar que un objetivo de todo gobierno ha sido que los cambios en el diseño de

fuentes de financiación no pusieran en riesgo en ningún momento la financiación de los servicios

públicos y los ingresos de las CCAA de régimen común.

El sistema mantiene dos rasgos: 1) Los recursos tributarios propios de cada CCAA o del

Estado no son la principal fuente de financiación de las regiones, 2) Las transferencias

intergubernamentales son decisivas para el mantenimiento del sistema (la participación en los

ingresos del Estado y la financiación sanitaria).

En relación a este aspecto hay que concluir que el sistema de financiación ha cambiado

en paralelo al estado autonómico. Se apuntan dos tendencias: 1) racionalización y

simplificación del abanico de instrumentos de las CCAA de régimen común para la captación de

24

recursos; 2) aplicación del principio de corresponsabilidad fiscal como principio orientador. La

distribución de responsabilidades y recursos entre diferentes niveles de gobierno siempre ha sido

y continuará siendo una fuente de conflictividad territorial y política. Se puede afirmar que en los

estados compuestos la cooperación es una necesidad, y que la conflictividad es una constante

inherente al modelo descentralizado y plural.

Como contrapunto hay que señalar que las diferencias de criterio en torno a la financiación no

han impedido la consolidación de un nivel intermedio de gobierno, las Comunidades Autónomas,

con su propia organización política y administrativa. Los conflictos se han resuelto a través del

debate y discusión en los órganos multilaterales y bilaterales creados al efecto y negociando

soluciones a la “carta”. En los casos extremos recurriendo al Tribunal Constitucional.

El principal instrumento de negociación y cooperación en materia financiera es el Consejo de

Política Fiscal y Financiera. Se trata de un órgano permanente, de naturaleza multilateral,

establecido por la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA). Inicia su funcionamiento

cuando las tres primeras CCAA tienen trasferidas las competencias y su funcionamiento está

regulado por los reglamentos internos en los que se detallan las competencias, estructura y

funciones del mismo. Su misión es la de encauzar la coordinación entre el Estado y las CCAA en

materia fiscal y financiera. Es el marco de negociación y codecisión de las grandes directrices del

sistema fiscal y financiero.

7. TRANSFERENCIAS Y SUBVENCIONES INTERGUBERNAMENTALES.

7.1. Las transferencias y subvenciones intergubernamentales.

Se trata de un instrumento que favorece un espacio o escenario para las relaciones

intergubernamentales. Las transferencias intergubernamentales (TIG) serían los traspasos de

recursos fundamentalmente financieros que se producen entre diferentes niveles de gobierno. En

todas las democracias occidentales con alto grado de descentralización territorial del poder

político se da la doble situación: 1) la llamada “brecha fiscal”, que es un concepto que hace

referencia al desequilibrio vertical (gobierno central y subnacionales en términos financieros y de

responsabilidades de gasto); y 2) el federalismo fiscal, un concepto que hace referencia a los

desequilibrios horizontales entre los mismos niveles de gobierno. Las transferencias

intergubernamentales intentan compensar este desequilibrio en dos sentidos:

25

1) Conseguir redistribuir renta y riqueza entre ciudadanos,

2) Garantizar homogeneidad en prestación servicios públicos.

Las TIG permiten al Estado la implantación de determinados criterios y normas en los programas

públicos (gratuidad enseñanza, cohesión sanitaria, niveles de equipamientos, etc.). Igualmente,

le permiten costear proyectos cuyos beneficios sociales sobrepasan los límites regionales: por

ejemplo la T4 del aeropuerto de Barajas, las olimpiadas, las exposiciones universales, etc.

Hay tres tipos de transferencias: 1) Las transferencias incondicionadas que se articulan por

una participación territorial en ingresos del Estado (PIE). Este tipo de transferencias implican

poca interacción gubernamental; la participación de los distintos actores se da exclusivamente en

el diseño. 2) Las transferencias condicionadas o en bloque destinadas a financiar un área

funcional o de política. 3) Las transferencias condicionadas vinculadas a proyectos

financiados por el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). Hay que observar que la

descentralización en España ha dependido un largo período de tiempo de este tipo de

subvenciones, de hecho han sido el principal mecanismo de financiación de las CCAA hasta

finales de los 90. La dependencia financiera de los gobiernos autonómicos ha descendido al

tiempo que se desarrollaba la corresponsabilidad fiscal. Esta dependencia aún sigue siendo

importante especialmente en las subvenciones condicionadas o en bloque (sanidad y servicios

sociales). Estos ingresos suponen aproximadamente el 40% del presupuesto de las CCAA.

Este sistema tiene sus propias contradicciones puesto que por una parte tiene los siguientes

efectos: reduce los incentivos para la “corresponsabilidad fiscal”, evita la presión a los gobiernos

de gestionar con austeridad y la negociación constante de las transferencias incentiva

estrategias de reivindicación constante. En España a partir del quinquenio 1997-2001 (con la

aprobación de medidas de corresponsabilidad fiscal), la dependencia de las TIG por parte de las

regiones ha sido muy importante.

7.2. Principales rasgos del escenario actual.

- Las TIG han pasado de ser un instrumento de nivelación vertical a ser un mecanismo de

nivelación horizontal (cohesión económica y social entre ciudadanos de los distintos

territorios).

- Importancia de las transferencias condicionadas o finalistas,

26

- Relativa importancia del FCI, ligado finalmente a las regiones objetivo 1 de la Unión

Europea.

- La imprecisión en muchos aspectos de la LOFCA, que ha dejado un gran margen a la

negociación con la consecuente tensión bilateral/multilateral.

- La zona de mayor conflictividad ha estado mucho tiempo en torno a cuáles eran las

variables de reparto tenidas en cuenta para la distribución y redistribución de los

recursos.

- Perversidad de la “cláusula de garantía” según la cual las CCAA no pueden recibir del

Estado menos recursos que en períodos anteriores. Favorece estrategias de

maximización del volumen de recursos obtenidos por las CCAA.