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Gestão do conhecimento no
processo de licenciamento
ambiental
Luis E. Sánchez
Professor Titular,
Escola Politécnica
Universidade de São Paulo
Congresso Brasileiro de Mineração
Instituto Brasileiro de Mineração
Belo Horizonte – 27 de setembro de 2011
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 2
Material preparado para apresentação no 14º Congresso Brasileiro de Mineração, promovido pelo Instituto Brasileiro
de Mineração, em Belo Horizonte, MG. entre 26 e 29 de setembro de 2011
NÃO PODE SER REPRODUZIDO SEM AUTORIZAÇÃO NEM DIVULGADO POR MEIO ELETRÔNICO
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 3
Plano da apresentação
1. A gestão do conhecimento nos órgãos ambientais
2. Pesquisas sobre gestão do conhecimento em órgãos de licenciamento ambiental
3. Estudos sobre licenciamento ambiental no Brasil e o papel da gestão do conhecimento
4. Conclusões
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 4
1.
Os órgãos ambientais e a gestão do conhecimento
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Um modelo insumo-produto
ÓRGÃO LICENCIADOR
recomendações
decisões
projetos + EIAs
legislação políticas
conhecimento
1
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Gestão do conhecimento
Um órgão ambiental, como outras organizações, não pode somente depender do conhecimento individual
Gestão do conhecimento fortalece a aprendizagem organizacional
Vantagens da gestão do conhecimento:
Reduzir os custos de desenvolver soluções repetidas (horas de trabalho)
identificar e reproduzir melhores práticas
“proteger a organização dos efeitos deletérios da rotatividade de pessoal” (Argote et al., 2003)
Reduzir as chances de repetir os mesmos erros Argote L. Organizational Learning: Creating, Retaining and Transferring
Knowledge. Norwell: Kluwer; 1999
1
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 7
Aspectos chave da GC em órgãos licenciadores
analistas ambientais usam tanto seu conhecimento pessoal quanto o conhecimento
organizacional acumulado ao longo dos anos
analistas ambientais são trabalhadores do
conhecimento (Davenport, 2005)
parte do conhecimento da organização é codifica-do e armazenado em uma memória organizacional
a memória organizacional pode se deteriorar ou ser parcialmente perdida se não for adequadamente gerida (amnésia organizacional)
um órgão licenciador cria conhecimento – se este não for organizado e armazenado, não pode ser recuperado e usado para melhorar práticas e eficácia Davenport T.H. Thinking for a Living. Boston: Harvard Business
School Press; 2005
1
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2.
Pesquisas sobre gestão do conhecimento em órgãos de licenciamento ambiental
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Objetivos e métodos
Objetivo: identificar elementos-chave de gestão do conhecimento usados em agências de avaliação de impacto ambiental
Método: estudos de caso
1) Office of the Environmental Protection Authority of Western Australia
2) Département des Évaluations Environnementales e Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement, Quebec
Evidências obtidas por meio de
análise de documentos
entrevistas e questionários
2
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Contextualização dos casos – (1)
10
2
Western Australia:
grande área (2.5 M km2 )
importantes recursos naturais
população 2 M concentrada no Sudoeste
PIB = 184,000 M AUD
tipos mais frequentes de projetos submetidos ao processo de AIA recentemente:
rodovias
minas e infraestrutura associada (ferrovias, portos)
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2 Contextualização dos casos - (2)
11
Quebec:
grande área (1.7 M km2 )
importantes recursos naturais
população 7,7 M concentrada no Sul
PIB = 300,000 M CAD
Quebec Meridional:
procedimento de AIA
~600,000 km2
tipos mais frequentes de projetos submetidos ao processo de AIA:
rodovias
parques eólicos
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OEPA - Austrália Ocidental 2
43 analistas + 5 agentes administrativos + 5 especialistas em SIG
cerca de 50 EIAs por ano
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1998
-99
1999
-200
0
2000
-01
2001
-02
2002
-03
2000
3-04
2004
-05
2005
-06
2006
-07
2007
-08
2008
-09
Fiscal year
No
. o
f re
ferr
als
an
d a
ssessm
en
ts
referrals
formal assessments
required
specifc advice given
formal assessments
completed
fonte: relatórios anuais EPASU
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o que aprenderam produzindo cerca de 1400 relatórios (pareceres) desde 1974?
OEPA - Austrália Ocidental
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DEE - Quebec 2
49 analistas + 8 agentes administrativos
pareceres finais dependem de pareceres de departamentos especializados do Ministério do Meio Ambiente e de outros ministérios
cerca de 30 EIAs por ano
cerca de 15 audiências públicas por ano
Consulta e audiência pública realizada por um órgão especializado – Bureau d
audiences publiques sur l’environnement
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011
12 analistas + 6 especialistas em comunicação
5 “membros” (permanentes) + Presidente
comissários
cerca de 30 chamadas de informação e consulta pública
cerca de 15 audiências públicas por ano (4 meses de duração)
cerca de 15 relatórios de consulta e audiência públicas produzidos por ano – 281 relatórios em 30 anos (até setembro 2011)
15
BAPE - Quebec 2
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Principais resultados: Austrália Ocidental
Iniciativas de gestão de conhecimento:
2
Gestão da qualidade (meados de 1990s)
Gestão da informação espacial (final 1980s)
Gestão de registros e documentos
Tutoria e mentorado para novos técnicos
Treinamento
Preparação e publicação de guias técnicos
Catálogo completo na internet de relatórios (pareceres técnicos)
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 17
Principais resultados: Austrália Ocidental
16 repositórios de conhecimento
equipe de analistas e redes sociais
bases eletrônicas
arquivos e documentos
SIG
Registro de projetos submetidos
Arquivos e pareceres anteriores
Modelos
Guias de procedimento
Guias técnicos
2
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 18
Principais resultados: Quebec - DEE 2
16 repositórios de conhecimento
equipe de analistas e redes sociais
bases eletrônicas
arquivos e documentos
Não há uso de SIG
Arquivos e pareceres anteriores
Modelos
Guias de procedimento
Guias técnicos
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 19
Principais resultados: Quebec - BAPE 2
15 repositórios de conhecimento
analistas e redes sociais
bases eletrônicas
arquivos e documentos
Não há uso de SIG
Arquivos e pareceres anteriores
Modelos
Guias de procedimento
Guias técnicos
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Guias técnicos – Austrália Ocidental 2
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Guias técnicos – Austrália Ocidental 2
•Preparados mediante consulta às partes interessadas
•Não são obrigatórios, mas os desvios em relação às recomendações devem ser justificados
•Cobrem assuntos ligados a levantamentos (diagnósticos), proteção de certas áreas consideradas importantes e outros
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 22
Coleção de pareceres - Quebec 2
fonte: http://www.mddep.gouv.qc.ca/evaluations/lisproan.htm
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 23
Coleção de “Relatórios de Análise Ambiental” desde 1994
Guias e coleção de pareceres - Quebec
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 24
Principais resultados: Austrália Ocidental
1. repositórios usados com maior frequência
EPA reports (pareceres anteriores)
reuniões de trabalho e consulta a analistas sênior
[repositórios que apresentam casos são preferidos a guias genéricos]
2. utilidade
72% de concordância que os “Guidance Statements” condensam de maneira útil o conhecimento da OEPA para uso em AIA
2
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 25
Principais resultados: Austrália Ocidental
3. eficácia dos repositórios de conhecimento [“facilidade de acesso – em termos de tempo e
esforço – à experiência e conhecimento coletivos da
OEPA”]
muito eficaz:
◆ analistas experientes
eficaz:
◆ pareceres anteriores (“EPA Reports”)
◆ reuniões internas
◆ manual do analista e modelos
2
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 26
Principais resultados: DEE Quebec
1. repositórios usados com maior frequência
consulta a colegas e analistas sênior
manual interno de procedimentos
licenças anteriores
pareceres de análise anteriores
2. utilidade
pareceres setoriais preparados por outros órgãos da administração
analistas
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 27
Principais resultados: BAPE Quebec
2. principais motivos apontados para buscar a codificação do conhecimento
obter consistência e reprodutibilidade com as consultas em andamento
1. repositórios usados com maior frequência
consulta a colegas e analistas sênior
relatórios anteriores de consulta e audiência pública
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 28
Principais conclusões relevantes para o Brasil
Guias técnicos definem conteúdos e métodos:
estabelecem regras - como devem ser feitos os estudos e como será avaliada sua qualidade
as duas jurisdições estudadas têm quantidade e diversidade de guias técnicos sobre assuntos relevantes para cada local
os guia são elaborados mediante consulta às partes interessadas
Todos os pareceres são publicados e disponíveis na Internet:
constituem um repositório de conhecimento
propiciam maior consistência ao longo do tempo
dão maior transpasrência à análise
2
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 29
Principais conclusões relevantes para o Brasil
Georreferenciamento (Austrália) facilita a
identificação e a análise de impactos
cumulativos
Os analistas ambientais nos casos estudados
têm menor discricionariedade que seus
homólogos no Brasil, onde um possível
excesso de discricionariedade pode levar à
subjetividade - em consequência, no Brasil
os resultados são menos previsíveis (uma das
críticas frequentes dos empreendedores)
2
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 30
3.
Estudos sobre licenciamento ambiental no Brasil e o papel da gestão do conhecimento
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 31
Estudos de caráter institucional
MPF, 2004
Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência
Banco Mundial, 2008
Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate
TCU, 2009
TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no
Ibama
3
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 32
MPF 2004
universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve atuação do MPF
métodos: compilação, análise e ordenamento de pareceres de analistas periciais e assessores do MPF
algumas constatações sobre os EIAs:
não identificação de determinados impactos, identificação de impactos genéricos e de impactos mutuamente excludentes
desconsideração de dados do diagnóstico ambiental
falta de justificativa quanto à metodologia empregada para arrogar pesos aos atributos dos impactos
várias deficiências detectadas nos estudos tiveram origem em falhas na elaboração dos termos de referência
3
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 33
MPF 2004
algumas recomendações:
“garantia de prazos suficientes para a elaboração dos estudos”
“criação ou consolidação, por parte dos órgãos ambientais, de banco de dados de Estudos, possibilitando o registro e o acesso aos conhecimentos produzidos”
“consolidação de banco de dados das informações oriundas da implementação de medidas mitigadoras e de monitoramento, por parte dos órgãos ambientais”
3
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 34
Banco Mundial 2008
universo: licenciamento federal de projetos de energia
métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica
algumas constatações:
baixa qualidade dos EIAs, geralmente extensos e detalhados, “porém focados principalmente no diagnóstico e que, muita vezes, não contribuem para questões do licenciamento"
multiplicidade de atores com grande poder discricionário e poucos incentivos de colaboração, com destaque para o MP
frequente judicialização dos conflitos ambientais
falta de marco regulatório para tratar das questões sociais que extrapolam a responsabilidade legal do proponente
sistemática ausência de monitoramento, fiscalização e acompanhamento dos projetos licenciados
3
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 35
Banco Mundial 2008
recomendações:
“criação e promoção de mecanismos de resolução de conflitos entre os atores do processo de licenciamento”
“elaboração de termos de referência por equipe multi-disciplinar baseada em processo de análise prévia do empreendimento e da região onde se insere”
“preparação de Guia Operacional” para definir os enfoques a serem utilizados nos estudos, bem como “o nível de informação recomendado para a tomada de decisão”
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L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 36
TCU 2009
universo: licenciamento federal de grandes projetos de infraestrutura, petróleo e gás
questões:
O Ibama realiza uma avaliação contínua dos impactos de cada obra?
“O sistema de gestão do processo de licenciamento ambiental (...) utiliza critérios e indicadores que caracterizam [seus] (...) benefícios (...)?”
“As etapas do processo de licenciamento ambiental são padronizadas de forma a uniformizar a sua análise?”
métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia
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L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 37
TCU 2009
constatações:
1. o Ibama não avalia e acompanha sistematicamente os impactos e riscos ambientais das obras licenciadas (achado 1) – “o que existe é um parecer do analista atestando se as condicionantes foram cumpridas ou não (...)” (pg. 10)
2. “existe uma insuficiência de metodologia formal para analisar a qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental apresentados ao Ibama” (parag. 3.40)
3
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 38
TCU 2009
constatações:
3. o licenciamento ambiental federal “permanece focado na emissão de licenças em detrimento dos reais efeitos ambientais decorrentes dos projetos ou da efetividade das medidas mitigadoras e de gestão que são adotadas pelos empreendedores” (parag.3.79)
4. “Uma vez que o acompanhamento sistemático dos impactos ambientais é deficiente, muitas informações importantes deixam de ser coletadas e avaliadas, dificultando o aprendizado organizacional.“ (parag. 3.84)
3
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 39
TCU 2009
constatações:
5. “Inexistência de qualquer sistema de avaliação
(quantitativa ou qualitativa) dos benefícios (ambientais,
sociais e/ou econômicos) resultantes do processo de
licenciamento” (achado 2) – “A demanda crescente do
pedido de licenças tem contribuído para que o Ibama passe
a ser visto como uma instituição cuja principal finalidade é
a concessão de licenças, de tal forma que a eficiência da
entidade passa a ser medida pelo número de licenças
expedidas, a exemplo de um trabalho cartorial.” (parag.
3.113)
6. “o Ibama não possui padrões ou normas específicas dos
procedimentos e critérios técnicos e metodológicos
adotados no processo de licenciamento ambiental federal
para cada tipologia de obra.” (achado 3.1)
3
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 40
TCU 2009
recomendações:
elaborar padrões e normas específicas para os procedimentos e critérios técnicos e metodológicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal
tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e demais documentos pertinentes ao licenciamento ambiental
estabelecer um acompanhamento sistemático das condicionantes das licenças ambientais
outros
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4.
Conclusões
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Relação com as pesquisas anteriores
os estudos sobre licenciamento federal no Brasil apontam algumas deficiências na gestão dos órgãos ambientais
uma das principais lacunas é a incipiente gestão do conhecimento
os órgãos ambientais nos países selecionados vem adotando diversas iniciativas de gestão do conhecimento que podem ser relevantes para o Brasil
a ausência de guias técnicos é apontada – de forma recorrente – como um dos principais problemas
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L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 43
Questões
emitir licenças é a finalidade ou o meio de assegurar um certo grau de proteção ambiental?
capacitar pessoas não resulta necessariamente em capacitação institucional
melhorar a eficácia e a eficiência dos órgãos ambientais contribuiria para melhorar a imagem do licenciamento ambiental
4
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 44
Para saber mais
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 45
Referências
Sánchez, L.E.; Morrison-Saunders, A. 2011. Learning about knowledge management for improving environmental impact assessment in a government agency: the Western Australian experience. Journal of Environmental Management 92: 2260-2271.
Sánchez, L.E.; Morrison-Saunders, A. 2010. Organizational Learning in an EIA Agency. Proceedings of IAIA’10, disponível em http://www.iaia.org/iaia10/documents/reviewed_papers/Organizational%20Learning%20in%20an%20EIA%20Agency.pdf
Sánchez, L.E.; André, P. 2011. Organizational Learning in an EIA Agencies: the Case of Quebec, Canada. Proceedings of IAIA’11, disponível em http://www.iaia.org/conferences/iaia11/uploadedpapers/final%20drafts/Organizational%20learning%20in%20EIA%20agencies%20-%20the%20case%20of%20Quebec,%20Canada.pdf
L. E. Sánchez – Gestão do conhecimento no processo de licenciamento ambiental - Belo Horizonte, abril de 2011 46
Estudos sobre licenciamento no Brasil
Ministério Público Federal, Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência. 2004.
disponível em www3.esmpu.gov.br/linha-editorial/outras-publicacoes
aponta os problemas mais frequentes em EIAs analisados por assistentes técnicos do Ministério Público Federal
Banco Mundial, Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. 2008.
disponível em www.bancomundial.org.br
recomenda aprimoramentos visando maior eficiência
Tribunal de Contas da União, TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama. 2009.
disponível em www.tcu.gov.br
apresenta recomendações para melhoria da eficácia do licenciamento ambiental