GRAĐANSKOPRAVNA KONVENCIJAO KORUPCIJI

GRAĐANSKOPRAVNA KONVENCIJAO KORUPCIJI

STRAZBUR, 4. NOVEMBAR 1999. GODINE

2

P R E A M B U L ADržave članice Savjeta Evrope, druge države i Evropska zajednica, potpisnice ove Konvencije,Imajući u vidu da je cilj Savjeta Evrope postizanje većeg jedinstva među državama članicama; Svjesne važnosti jačanja međunarodne saradnje u borbi protiv ko-rupcije; Ističući da korupcija predstavlja ozbiljnu prijetnju vladavini prava, demokratiji i ljudskim pravima, pravičnosti i socijalnoj pravdi, ko-či privredni razvoj i ugrožava pravilno i pošteno funkcionisanje tr-žišnih privreda; Prepoznajući nepovoljne finansijske posljedice korupcije za poje-dince, privredna društva i države, kao i međunarodne institucije; Uvjerene u značaj građanskog prava u borbi protiv korupcije, po-gotovo u omogućavanju dobijanja pravične naknade licima koja su pretrpjela štetu; Pozivajući se na zaključke i rezolucije 19. (Malta, 1994.), 21. (Češ-ka Republika, 1997.) i 22. (Moldavija, 1999.) Konferencija evropskih ministara pravde; Uzimajući u obzir Program djelovanja protiv korupcije, koji je usvo-jio Komitet ministara u novembru 1996. godine; Uzimajući, takođe, u obzir Studiju izvodljivosti o izradi konvencije o građanskopravnim ljekovima za naknadu štete prouzrokovane ko-rupcijom, koju je odobrio Komitet ministara u februaru 1997. godine; Imajući u vidu Rezoluciju (97) 24 o Dvadeset vodećih principa za borbu protiv korupcije, koju je usvojio Komitet ministara u novem-bru 1997. godine, na svom 101. zasijedanju, Rezoluciju (98) 7, ko-jom se odobrava usvajanje Djelimičnog i proširenog sporazuma o osnivanju „Grupe država protiv korupcije (GRECO)”, koju je usvo-jio Komitet ministara u maju 1998. godine, na svom 102. zasijeda-nju, i Rezoluciju (99) 5, kojom se osniva GRECO, usvojenu 1. ma-ja 1999. godine; Pozivajući se na Završnu deklaraciju i Akcioni plan, koje su usvo-jili šefovi država i vlada država članica Savjeta Evrope na Drugom samitu u Strazburu, u oktobru 1997. godine,Sporazumjele su se kako slijedi:

3

Glava IMJERE KOJE TREBA PREDUZETI

NA NACIONALNOM NIVOU

Član 1 Svrha

Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu dje-lotvorna pravna sredstva za lica koja su pretrpjela štetu kao poslje-dicu koruptivnih radnji, koja bi im omogućila da brane svoja prava i interesa, uključujući mogućnost dobijanja naknade štete.

Član 2Definicija korupcije

Za potrebe ove Konvencije, „korupcija” podrazumijeva traženje, nuđenje, davanje ili primanje, neposredno ili posredno, mita ili druge nedozvoljenu koristi ili mogućnost sticanja tekve koristi, ko-ja remeti pravilno obavljanje bilo koje dužnosti ili ponašanje koje se traži od lica koje prima mito, nedozvoljenu korist, ili mogućno-sti sticanja takve koristi.

Član 3Naknada štete

1. Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu da lica koja su pretrpjela štetu kao posljedicu koruptivnih rad-nji imaju pravo na pokretanje postupka radi dobijanja pune na-knade za takvu štetu.

2. Takva naknada može da obuhvati materijalnu štetu, izgubljenu dobit i nematerijalnu štetu.

Član 4Odgovornost

1. Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu da, u cilju naknade štete, prethodno budu ispunjeni sljedeći uslovi: i. da je tuženi počinio ili odobrio koruptivnu radnju, ili da je

propustio da preduzme razumne mjere da spriječi korup-tivnu radnju;

ii. da je tužiilac pretrpio štetu;

4

iii. da postoji uzročna veza između koruptivne radnje i štete.2. Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu

da, ukoliko je više tuženih odgovorno za štetu proisteklu iz iste koruptivne radnje, ta lica budu solidarno odgovorna.

Član 5Odgovornost države

Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu odgo-varajuće postupke kako bi se licima, koja su pretrpjela štetu kao po-sljedicu koruptivne radnje počinjene od strane njenih javnih služ-benika u obavljanju njihovih dužnosti, omogućilo da potražuju na-knadu od države, ili u slučaju da strana ugovornica nije država, od nadležnih organa te strane ugovornice.

Član 6Podijeljena odgovornost

Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu da se, uzimajući u obzir sve okolnosti, naknada umanji ili ne odobri, uko-liko je tužilac svojom greškom doprinio nastanku ili povećanju štete.

Član 7Rokovi zastare

1. Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu rok zastare za postupke za naknadu štete koji nije kraći od tri godine, od dana kada je lice koje je pretrpjelo štetu saznalo ili razumno moglo da sazna da je šteta nastala, ili da je počinjena koruptivna radnja, ili identitet odgovornog lica. Međutim, takvi se postupci ne mogu pokrenuti nakon isteka roka zastare, koji nije kraći od deset godina od dana kada je počinjena koruptivna radnja.

2. Zakoni strana ugovornica koji regulišu obustavljanje ili prekid rokova zastare primjenjuju se, kada je to odgovarajuće, na roko-ve propisane u stavu 1.

Član 8Valjanost ugovora

1. Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu da se svaki ugovor ili odredba ugovora koja omogućuje korup-ciju, proglasi ništavnim i nevažećim.

5

2. Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu mogućnost da se sve ugovorne strane, čija je saglasnost dovede-na u pitanje koruptivnom radnjom, obrate sudu, kako bi ugovor bio proglašen nevažećim, ne dovodeći u pitanje njihovo pravo na potraživanje naknade štete.

Član 9Zaštita zaposlenih

Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu odgo-varajuću zaštitu od bilo koje neopravdane sankcije za zaposlene koji imaju opravdanog razloga da sumnjaju u postojanje korupcije i koji u dobroj vjeri svoju sumnju prijave odgovornim licima ili organima.

Član 10Izvještaji i revizija

1. Svaka strana ugovornica će, u svom domaćem pravu, da pre-duzme sve neophodne mjere da godišnji izvještaji preduzeća budu jasno pripremljeni i da daju istinit i vjerodostojan prikaz finansijskog položaja tog preduzeća.

2. U cilju sprječavanja koruptivnih radnji, svaka strana ugovor-nica predvidjeće u svom domaćem pravu da revizori potvrđuju da godišnji izvještaji predstavljaju istinit i vjerodostojan prikaz finansijskog položaja preduzeća.

Član 11Prikupljanje dokaza

Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu dje-lotvorne postupke za prikupljanje dokaza u građanskim postupci-ma, čiji je predmet koruptivna radnja.

Član 12Privremene mjere

Svaka strana ugovornica predvidjeće u svom domaćem pravu da sud izdaje takve naloge koji su neophodni da bi se zaštitila prava i interesi strana u građanskim postupcima, čiji je predmet neka ko-ruptivna radnja.

6

Glava IIMEĐUNARODNA SARADNJA

I PRAĆENJE PRIMJENE

Član 13 Međunarodna saradnja

Strane ugovornice djelotvorno sarađuju u stvarima koje se odnose na građanske postupke u slučajevima korupcije, posebno u vezi sa dostavom dokumenata, pribavljanjem dokaza u inostranstvu, nad-ležnošću, priznavanjem i izvršenjem stranih presuda i troškovima postupka, u skladu sa odredbama relevantnih međunarodnih in-strumenata o međunarodnoj saradnji u građanskim i privrednim stvarima, čije su strane ugovornice, kao i u skladu sa njihovim do-maćim pravom.

Član 14 Nadzor

Grupa država za borbu protiv korupcije (GRECO) nadgleda kako strane ugovornice primjenjuju ovu Konvenciju.

Glava III ZAVRŠNE ODREDBE

Član 15 Potpisivanje i stupanje na snagu

1. Ova Konvencija je otvorena za potpisivanje državama članica-ma Savjeta Evrope, državama koje nijesu članice, a koje su uče-stvovale u njenoj izradi i Evropskoj zajednici.

2. Ova Konvencija podliježe potvrđivanju, prihvatanju ili odobra-vanju. Instrumenti potvrđivanja, prihvatanja ili odobravanja deponuju se kod Generalnog sekretara Savjeta Evrope.

3. Ova Konvencija stupa na snagu prvog dana mjeseca koji uslijedi po isteku perioda od tri mjeseca od dana kada je četrnaest pot-pisnica izrazilo svoju saglasnost da budu obavezane Konvenci-jom, u skladu sa odredbama iz stava 2. Svaka potpisnica, koja

7

nije članica Grupe država za borbu protiv korupcije (GRECO) u trenutku potvrđivanja, prihvatanja ili odobravanja, automat-ski postaje članica na dan kada Konvencija stupi na snagu.

4. U odnosu na potpisnicu koja naknadno izrazi saglasnost da bu-de obavezana Konvencijom, Konvencija stupa na snagu prvog dana mjeseca koji uslijedi po isteku perioda od tri mjeseca od dana izražavanja saglasnosti da bude obavezana Konvencijom, u skladu sa odredbama stava 2. Svaka potpisnica, koja nije člani-ca Grupe država za borbu protiv korupcije (GRECO) u trenut-ku potvrđivanja, prihvatanja ili odobravanja, automatski postaje članica na dan kada Konvencija stupi na snagu za tu potpisnicu.

5. Svi posebni načini za učešće Evropske zajednice u Grupi država za borbu protiv korupcije (GRECO) utvrdiće se, u mjeri u kojoj je to neophodno, zajedničkim sporazumom sa Evropskom za-jednicom.

Član 16 Pristupanje Konvenciji

1. Nakon stupanja na snagu ove Konvencije, Komitet minista-ra Savjeta Evrope, po obavljenim konsultacijama sa stranama ugovornicama Konvencije, može da pozove sve države koje ni-jesu članice Savjeta Evrope i nijesu učestvovale u njenoj izra-di da pristupe ovoj Konvenciji, odlukom donijetom većinom, shodno članu 20. d. Statuta Savjeta Evrope i jednoglasnom od-lukom predstavnika strana ugovornica u Komitetu.

2. Za sve države koje joj pristupaju, Konvencija stupa na snagu pr-vog dana mjeseca koji uslijedi po isteku perioda od tri mjeseca od dana deponovanja instrumenta pristupanja kod Generalnog sekretara Savjeta Evrope. Svaka država koja pristupi ovoj Kon-venciji automatski postaje članica GRECO-a, ako već nije člani-ca u vrijeme pristupanja, na dan kada Konvencija stupi na sna-gu za tu državu.

Član 17 Rezerve

Ni na jednu odredbu ove Konvencije ne može se staviti rezerva.

8

Član 18 Teritorijalna primjena

1. Svaka država ili Evropska zajednica može da, u vrijeme potpisi-vanja ili prilikom deponovanja instrumenta potvrđivanja, pri-hvatanja ili odobravanja, naznači teritoriju ili teritorije na koji-ma će se ova Konvencija primjenjivati.

2. Svaka strana ugovornica može da, bilo kog kasnijeg datuma, izjavom upućenom Generalnom sekretaru Savjeta Evrope, pro-širi važenje ove Konvencije na bilo koju teritoriju navedenu u izjavi. U donosu na tu teritoriju, Konvencija stupa na snagu pr-vog dana mjeseca koji uslijedi po isteku perioda od tri mjeseca od dana prijema takve izjave od strane Generalnog sekretara.

3. Svaka izjava data u skladu sa prethodna dva stava može, za sva-ku teritoriju koja je navedena u njoj, biti povučena obavješte-njem upućenim Generalnom sekretaru. Povlačenje stupa na snagu prvog dana mjeseca koji uslijedi po isteku perioda od tri mjeseca od dana prijema takvog obavještenja od strane Gene-ralnog sekretara.

Član 19 Odnos prema drugim instrumentima i sporazumima

1. Ova Konvencija ne utiče na prava i obaveze koje proizilaze iz međunarodnih multilateralnih instrumenata o posebnim pita-njima.

2. Strane ugovornice ove Konvencije mogu međusobno da zaklju-čuju bilateralne ili multilateralne sporazume o pitanjima koji-ma se bavi ova Konvencija, u cilju dopunjavanja ili jačanja nje-nih odredbi ili lakše primjene njenih načela ili se, ne dirajući u ciljeve i načela ove Konvencije, povinovati pravilima o ovim pi-tanjima u okviru posebnog sistema, koji je obavezujući u tre-nutku otvaranja ove Konvencije za potpisivanje.

3. Ukoliko su dvije ili više strana ugovornica već zaključile spo-razum ili ugovor o pitanju kojim se bavi ova Konvencija, ili su na neki drugi način uspostavile svoje odnose u vezi sa tim pita-njem, one imaju pravo da, umjesto shodno ove Konvencije, pri-mjenjuju taj sporazum ili ugovor ili da regulišu te odnose pre-ma njima.

9

Član 20 Amandmani

1. Amandmane na ovu Konvenciju može da predloži bilo koja strana ugovornica, a Generalni sekretar Savjeta Evrope o nji-ma obavještava države članice Savjeta Evrope, države koje nije-su članice, a koje su učestvovale u izradi ove Konvencije, Evrop-sku zajednicu, kao i svaku drugu državu koja je pristupila ili bi-la pozvana da pristupi Konvenciji u skladu sa odredbama člana 16.

2. O svakom amandmanu koji neka strana ugovornica predloži, obavještava se Evropski komitet za pravnu saradnju (CDCJ), koji podnosi Komitetu ministara svoje mišljenje o tom predlo-ženom amandmanu.

3. Komitet ministara razmatra predloženi amandman i mišlje-nje podnijeto od strane Evropskog komiteta za pravnu sarad-nju (CDCJ) i nakon konsultacija sa stranama ugovornicama Konvencije koje nijesu članice Savjeta Evrope, može da usvoji amandman.

4. Tekst svakog amandmana koji usvoji Komitet ministara u skla-du sa stavom 3 ovog člana prosljeđuje se stranama ugovornica-ma na usvajanje.

5. Svaki amandman usvojen u skladu sa stavom 3 ovog člana stu-pa na snagu tridesetog dana od dana kada su sve potpisnice obavijestile Generalnog sekretara o njegovom prihvatanju.

Član 21 Rješavanje sporova

1. O tumačenju i primjeni ove Konvencije, obavještava se Evrop-ski komitet za pravnu saradnju (CDCJ) Savjeta Evrope.

2. Spor među stranama ugovornicama u vezi sa tumučenjem ili primjenom ove Konvencije rješava se putem pregovora ili na bi-lo koji drugi miran način koji same izaberu, uključujući podno-šenje spora Evropskom komitetu za pravnu saradnju (CDCJ), arbitražnom Sudu, čije su odluke obavezujuće za strane ugo-vornice, odnosno Međunarodnom sudu pravde, kako se strane ugovornice budu dogovorile.

10

Član 22 Otkazivanje

1. Svaka strana ugovornica može da, u bilo koje vrijeme, otka-že ovu Konvenciju slanjem obavještenja Generalnom sekretaru Savjeta Evrope.

2. Otkazivanje stupa na snagu prvog dana mjeseca koji uslijedi po isteku roka od tri mjeseca od dana prijema obavještenja od stra-ne Generalnog sekretara.

Član 23 Obavještavanje

Generalni sekretar Savjeta Evrope obavještava države članice Sa-vjeta i bilo koju drugu potpisnicu i stranu ugovornicu ove Kon-vencije o:

a. svakom potpisivanju; b. deponovanju svih instrumenata potvrđivanja, prihvatanja,

odobravanja ili pristupanja; c. svim datumima stupanja na snagu ove Konvencije u skladu

sa članovima 15. i 16; d. bilo kom drugom aktu, obavještenju ili saopštenju u vezi sa

ovom Konvencijom.U potvrdu toga su, dolje potpisani, propisno ovlašćeni za to, potpi-sali ovu Konvenciju.

Sačinjeno u Strazburu, 4. novembra 1999. godine na engleskom i francuskom jeziku, pri čemu su oba teksta podjednako vjerodo-stojna, u jednom primjerku koji se deponuje u arhivu Savjeta Evro-pe. Generalni sekretar Savjeta Evrope će dostaviti ovjerene kopije svakoj državi članici Savjeta Evrope, državama koje nijesu članice, a koje su učestvovale u izradi ove Konvencije, Evropskoj zajednici, kao i svim državama koje su pozvane da joj pristupe.

11

OBRAZLOŽENJE DONOŠENJA GRAĐANSKOPRAVNE KONVENCIJE

O KORUPCIJI

I UVODa) Opšte napomene1. Savjet Evrope postao je izuzetno zainteresovan za borbu pro-

tiv korupcije na međunarodnom nivou zbog jasne prijetnje ko-ju korupcija predstavlja za temeljna načela za koja se ova orga-nizacija zalaže: vladavina prava, stabilnost demokratskih insti-tucija, ljudska prava i društveni i ekonomski napredak. Takođe, pitanje korupcije je pogodno za međunarodnu saradnju: to je problem koji je zajednički za većinu, ako ne i sve države članice i često sadrži transnacionalne elemente. Međutim, specifičnost Savjeta Evrope je u multidisciplinarnom pristupu ove organi-zacije, odnosno da se ona bavi korupcijom sa stanovišta krivič-nog, građanskog i upravnog prava.

2. Na Konferenciji evropskih ministara pravde održanoj na Mal-ti 1994. godine, Savjet Evrope je pokrenuo svoju inicijativu za suzbijanje korupcije. Ministri su se saglasili da je korupcija oz-biljna prijetnja demokratiji, vladavini prava i ljudskim pravima i da Savjet Evrope, kao najistaknutija evropska institucija koja štiti te temeljne vrijednosti, treba da odgovori na tu prijetnju.

3. Rezolucija koja je usvojena na ovoj Konferenciji potvrdila je po-trebu za multidisciplinarnim pristupom i preporučila uspo-stavljanje Multidisciplinarne grupe za pitanje korupcije sa za-datkom da ispita koje mjere bi trebalo uključiti u program dje-lovanja na međunarodnom nivou, kao i mogućnost izrade mo-dela zakona ili kodeksa ponašanja, uključujući međunarodne konvencije, na ovu temu. Naglašen je, takođe, i značaj izrade mehanizma za praćenje implementacije obaveza sadržanih u takvim instrumentima.

4. U svijetlu ovih preporuka, septembra 1994. godine, Komitet ministara dogovorio je uspostavljanje Multidisciplinarne gru-pe za pitanje korupcije (GMC), koja bi djelovala pod zajed-ničkim okriljem Evropskog komiteta za probleme kriminala

12

(CDPC) i Evropskog komiteta za pravnu saradnju (CDCJ), i pozvao je Grupu da ispita koje bi mjere bile pogodne za pro-gram djelovanja protiv korupcije na međunarodnom nivou, predloži prioritete i radna tijela, a uzimajući u obzir rad drugih međunarodnih organizacija, kao i da ispita mogućnost izra-de modela zakona ili kodeksa ponašanja u odabranim obla-stima, uključujući izradu međunarodne konvencije na ovu te-mu i mehanizam za praćenje implementacije obaveza sadrža-nih u takvim instrumentima. GMC je počela sa radom u mar-tu 1995. godine.

5. Program djelovanja protiv korupcije (PAC), koji je pripremi-la GMC tokom 1995. godine i koji je usvojio Komitet minista-ra krajem 1996. godine, je ambiciozan dokument, čiji je cilj da obuhvati sve aspekte međunarodne borbe protiv ovog feno-mena. Isti utvrđuje oblasti u kojima je neophodno djelovati i niz mjera koje je potrebno pratiti da bi se realizovao globalni, multidisciplinarni i sveobuhvatni pristup u rješavanju proble-ma korupcije. Komitet ministara naložio je je GMC-u da imple-mentira ovaj program prije kraja 2000. godine.

6. Na svojoj 21. Konferenciji (u Pragu, 1997. godine), Evropski mi-nistri pravde usvojili su Rezoluciju br. 1 o povezanosti korup-cije i organizovanog kriminala. Ministri su istakli da korupcija predstavlja glavnu prijetnju vladavini prava, demokratiji i ljud-skim pravima, pravičnosti i socijalnoj pravdi, koči ekonomski razvoj i ugrožava stabilnost demokratskih institucija i moralne temelje društva. Nadalje, oni su podvukli da uspješna strategi-ja za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala zahtije-va čvrstu posvećenost država ka udruživanju napora, razmjeni iskustava i preduzimanju zajedničkih aktivnosti. Evropski mi-nistri pravde posebno su preporučili da se ubrza implementaci-ja Programa djelovanja protiv korupcije i nastavi sa poslom ko-ji se odnosi na pripremu međunarodnog instrumenta građan-skog prava, koji bi, inter alia, utvrdio naknadu štete nastale kao posljedica korupcije.

7. Drugi Samit šefova država i vlada država članica Savjeta Evro-pe održan je 10. i 11. oktobra 1997. godine u Strazburu. U cilju pronalaženja zajedničkih odgovora na izazove koje korupcija nameće širom Evrope, te promovisanja saradnje između drža-

13

va članica Savjeta Evrope u borbi protiv korupcije, šefovi drža-va i vlada su dali instrukcije Komitetu ministara da, inter alia, obezbijedi što hitniju finalizaciju međunarodnih pravnih in-strumenata, shodno Programu djelovanja protiv korupcije Sa-vjeta Evrope.

8. Komitet ministara je, na svojoj 101. sjednici dana 6. novem-bra 1997. godine, usvojio Rezoluciju (97) 24 o Dvadeset vodećih principa za borbu protiv korupcije. Princip 17 posebno ukazu-je na to da bi države članice trebalo da „obezbijede da građan-sko pravo prepoznaje potrebu za suzbijanjem korupcije i poseb-no da utvrdi učinkovite pravne lijekove za ona lica čija su prava i interesi povrijeđeni korupcijom.”

9. Na svojoj 22. Konferenciji (Kišnjev, jun 1999. godine), Evropski ministri pravde usvojili su Rezoluciju Br. 3 o borbi protiv ko-rupcije, pozivajući Komitet ministara da usvoji Nacrt Konven-cije o građanskim aspektima korupcije i ponude na potpisiva-nje prije kraja 1999. godine.

10. Stoga, nakon usvajanja Krivičnopravne konvencije o korup-ciji (Evropski sporazumi, br. 173) i Rezolucija (98) 7 i (99) 5, kojima se ovlašćuje i uspostavlja „Grupu država za borbu protiv korupcije (GRECO)”, Savjet Evrope je finalizovao me-đunarodni pravni instrument čiji je cilj suzbijanje korupci-je kroz građansko pravo. Zaista, mogućnost da se fenomen korupcije tretira kroz mjere predviđene građanskim pravom je izuzetna osobenost pristupa Savjeta Evrope u borbi protiv korupcije.

11. Otuda se jedna od karakteristika pristupa Savjeta Evrope u borbi protiv korupcije ogleda se u mogućnosti da se fenome-nom korupcije tretira sa stanovništa građanskog prava.

12. U Programu djelovanja protiv korupcije navodi se da je u bor-bi protiv korupcije „građansko pravo direktno povezano sa kri-vičnim i upravnim pravom. Ako je fenomen poput korupcija zabranjen krivičnim pravom, odštetni zakon može se podni-jeti na osnovu počinjenog krivičnog djela. Žrtvama može biti lakše da zaštite svoje interese u okvirima građanskog prava ne-go da djeluju po krivičnom pravu. Slično tome, ukoliko uprava ne sprovodi u dovoljnoj mjeri svoje nadzorne funkcije, može se podnijeti odštetni zahtjev.”

14

b) Ciljevi projekta i studija izvodljivosti13. Komitet ministara je 15. februara 1996. godina, na svom 558.

sastanku Pomoćnika ministara zatražio od GMC-a da, inter alia, „započne pripremu studije izvodljivosti o izradi konvenci-je o građanskopravnim sredstvima za nadoknadu štete koja je proistekla iz koruptivnih radnji”.

14. Upitnik o korupciji dostavljen je državama članicama u cilju obezbjeđivanja osnove za studiju izvodljivosti. Nakon prijema odgovora od većine država članica Savjeta Evrope, GMC je pri-premila studiju izvodljivosti koja je podnešena Savjetu minista-ra u martu 1997. godine.

15. Studija daje najkompletniju sliku o građanskopravnim aspek-tima koji se odnose na slučajeve korupcije, ističući posebno ra-zloge za ili protiv pripreme jednog ili više međunarodnih in-strumenata o ovom pitanju.

16. Studija pokazuje da je moguće zamisliti niz scenarija po kojima bi upotreba građanskopravnih instrumenata mogla biti od ko-risti u suzbijanju svake vrste korupcije. Tekst se, inter alia, bavi slijedećim pitanjima: — pristup i efikasnost građanskopravnih instrumenata uopšte; — određivanje potencijalnih žrtava koruptivnog ponašanja; — pitanja prikupljanja dokaza i dokazivanja kauzalne veze iz-

među djela i štete; — fiskalni aspekti nelegalnih plaćanja i njihov odnos prema na-

rušavanju konkurencije; — validnost ugovora; — uloga revizora; — zaštita zaposlenih; — postupci (uključujući i troškove parnice) i međunarodna sa-

radnja. 17. Studija izvodljivosti ukazuje da iz analize odgovora na upitnik

jasno proizilazi da države članice imaju različite zakone za suz-bijanje koruptivnih praksi. Međutim, može se naći zajedničko stanovište i čini se da bi bilo korisno da se nastavi sa analizom i pojasne sličnosti i razlike. Konačno, svi zakoni se zasnivaju na jednom zajedničkom imenitelju, a to je da koruptivne prakse ne bi trebalo podsticati niti tolerisati.

15

18. Otuda studija podvlači da, bez obzira na različite nacionalne pro-pise, na međunarodnom nivou, moguće ali i neophodno uskla-diti građanskopravne instrumente u borbi protiv korupcije.

19. Studija izvodljivosti zaključuje se nizom preporučenih pitanja, koje je potrebno razmotriti prilikom izrade budućeg međuna-rodnog instrumenata o ovoj materiji, kao što su: naknada šte-te, odgovonost (uključujući i odgovornost države), podijeljena odgovornost, rokovi zastare, valjanost ugovora, zaštita zaposle-nih, izvještaji i revizija, pribavljanje dokaza, privremene mjere i međunarodna saradnja.

c) Građanskopravna konvencija o korupciji20. Radna grupa za građansko pravo GMC-a sastala se dva puta u

1997. i dva puta u 1998. godini da razmatra i privede kraju rad na izradi Građanskopravne konvencije o korupciji, koja je po-tom podnešena plenumu GMC-a.

GMC je tekst razmatrala na svom 15. (decembar 1998.) i 16. (fe-bruar 1999.) plenarnom zasijedanju. Nacrt Konvencije je zatim upućen Evropskom komitetu za pravnu saradnju (CDCJ) na mišljenje, i Komitetu ministara s ciljem da obavi konsultacije sa Parlamentarnom skupštinom. Na svojoj 662. sjednici (mar-ta 1999.), zamjenici ministara su pozvali Parlamentarnu skup-štinu da da mišljenje na ovaj tekst. GMC je o nacrtu Konvenci-je konsultovala i Transparency International (TI), Međunarod-nu privrednu komoru (ICC), Međunarodnu komisiju pravnika (ICJ) i Međunarodnu advokatsku komoru (IBA). Pošto su na 17. sastanku (juna 1999.) razmotrili mišljenje CDCJ-a (CDCJ (99) 48 Aneks III) i Parlamentarne skupštine (Mišljenje 213 (1999)), kao i ona dobijena od Transparency International (TI) i Među-narodne privredne komore (ICC), 24. juna 1999. godine, GMC je odobrila nacrt Građanskopravne konvencije o korupciji i od-lučila da ga proslijedi Komitetu ministara na usvajanje.

21. Na tom sastanku Komitet ministara je usvojio Građanskoprav-nu konvenciju o korupciji, odlučio dan njenog otvaranja za pro-ces potpisivanja, i odobrio objavljivanje Obrazloženja za dono-šenje Građanskopravne konvencije o korupciji.

22. Građanskopravna konvencija o korupciji zahtijeva od svake dr-žave ugovornice da u svom domaćem pravu obezbijedi djelo-

16

tvorna pravna sredstva za lica koja su pretrpjela štetu kao po-sljedicu korupcije, kako bi tim licima omogućila da zaštite svo-ja prava i interese, uključujući i mogućnost naknade štete.

23. Konvencija, koja je podijeljena u tri poglavlja (mjere koje je po-trebno preduzeti na nacionalnom nivou, međunarodna sarad-nja i praćenje primjene i završne odredbe), je dokument koji izražava namjeru i nije je moguće direktno primjeniti na naci-onalnom nivou. Ovo znači da će države ugovornice morati da prenesu principe i pravila sadržana u Konvenciji u svoje doma-će pravo, uzimajući u obzir svoj poseban kontenkst.

24. Stoga, države ugovornice Konvencije, koje su već ispoštova-le odredbe Konvencije ili imaju još povoljnije odredbe, nemaju obavezu da preduzimaju dalje radnje. Tek će Grupa država za borbu protiv korupcije (GRECO), u okviru svojih aktivnosti na praćenju primjene, shodno članu 14 Konvencije, obezbijediti da države ugovornice poštuju svoje obaveze po Građanskopravnoj konvenciji.

25. Ova Konvencija, koja predstavlja prvi pokušaj da se definišu za-jednički principi i pravila na međunarodnom nivou u oblasti građanskog prava i korupcije, bavi se definicijom korupcije, na-knadom štete, odgovornošću, podijeljenom odgovornošću, ro-kovima zastarjelosti, valjanosti ugovora, zaštitom zaposlenih, izvještajima i revizijama, pribavljanjem dokaza, privremenim mjerama, međunarodnom saradnjim i praćenjem primjene.

II. KOMENTAR ČLANOVA KONVENCIJEČlan 1 — Svrha

26. Član 1 bavi se svrhom ove Konvencije, koja sadrži principe i pravila koje su strane ugovornice u obavezi da implementiraju u svom domaćem pravu, da bi obezbijedile da lica koja su pretr-pjela štetu kao posljedicu korupcije zaštite svoja prava i intere-se, uključujući i mogućnost da dobiju obeštećenje.

27. Riječ „lica” u Konvenciji i ovom Obrazloženju, odnosi se na fi-zička i pravna lica i druga tijela koja postoje u određenim prav-nim sistemima, a koja mogu da budu stranke u parničnom po-stupku.

17

Član 2 — Definicija28. Na početku svog rada, GMC je usvojila slijedeću okvirnu defi-

niciju korupcije: „Korupcija, prema razumijevanju GMC-a Savjeta Evrope, je

podmićivanje i svako drugo ponašanje lica kojima su povjerene odgovornosti u javnom ili privatnom sektoru, a kojima se krše dužnosti koje proizilaze iz njihovog statusa službenog lica, pri-vatno zaposlenog lica, nezavisnog agenta ili drugog odnosa te vrste i ima za cilj pribavljanje nedozvoljene koristi bilo koje vr-ste za sebe ili za druge.”

29. Svrha ove definicije je bila da obezbijedi da se nijedno pitanje ne isključi iz njenog obuhvata. Očigledno, takva definicija ne bi nužno odgovarala pravnoj definiciji korupcije u većini država članica, posebno ne definiciji koju daje krivično pravo, ali nje-na prednost nije bila u tome da ograniči diskusiju na izuzetno uske okvire.

30. Krivičnopravna konvencija o korupciji sadrži nekoliko zajed-ničkih radnih definicija korupcije koje bi mogle da se prenesu u nacionalne zakone, iako je moguće da su izmjene nekih defi-nicija u nacionalnim pravima neophodne da bi se uskladile sa njima.

31. Građanskopravna konvencija ima tradicionalan pristup pita-njima koja se odnose na definicije i sadrži definciju korupcije za potrebe ove Konvencije. To ne znači da strane ugovornice ove Konvencije moraju da usvoje ovu definciju korupcije u svom domaćem pravu, iako to mogu da urade ukoliko žele. Glavna svrha definicije je, pak, da pojasni značenje termina „korupci-ja” u kontekstu ove Konvencije i da obezbijedi adekvatan prav-ni okvir iz kojega proističu druge obaveze na osnovu ove Kon-vencije.

32. Stoga, riječ „korupcija” u ovoj Konvenciji znači „traženje, nu-đenje, davanje ili primanje, neposredno ili posredno, mita ili druge nedozvoljenu koristi ili mogućnost sticanja tekve kori-sti, koja remeti pravilno obavljanje bilo koje dužnosti ili pona-šanje koje se traži od lica koje prima mito, nedozvoljenu korist, ili mogućnosti sticanja takve koristi”.

33. Važno je naglasiti, u vezi sa ovom definicijom, da ova Konven-cija, kao jednu od glavnih karakteristiku, ima relativno širok

18

zahvat, koji odražava sveobuhvatan pristup koji Savjet Evrope ima kada je u pitanju borba protiv korupcije, kao prijetnje ne samo za međunarodno poslovanje ili finansijske interese, ne-go i za demokratske vrijednosti, vladavinu prava, ljudska prava i društveno-ekonomski napredak.

34. Termin „primalac” odnosi se na lice čije je ponašanje promije-njeno koruptivnom radnjom, bez obzira na to da li je ili ne, mi-to ili druga nedozvoljena korist ili mogućnost sticanja te koristi namjenjena tom licu ili nekom drugom.

Član 3 — Naknada štete35. Član 3 stav 1 sadrži glavnu svrhu Konvencije a to je da obez-

bijedi pravo na naknadu štete proistekle iz koruptivne radnje. Ovaj stav zahtijeva da svaka strana ugovornica u svom doma-ćem pravu predvidi pravo na pokeretanje parničnog postupka u slučajevima korupcije. Sudija će u svakom pojedinom slučaju odlučivati da li su ispunjeni uslovi za naknadu štete ili nijesu.

36. Treba bi istaći da, prema Konvenciji, naknada štete ne smije bi-ti ograničena na bilo kakvu standardnu isplatu, nego se mora utvrditi prema gubitku koji je pretrpljen u konkretnom sluča-ju. Tako]e, puna naknada štete prema ovoj Konvenciji isključuje krivičnu odštetu. Međutim, strane ugovornice čije domaće pra-vo propisuje krivičnu odštetu nijesu u obavezi da isključe njiho-vu primjenu pored pune naknade štete.

37. Jasno je da naknada pretrpljene štete može da varira u odno-su na prirodu štete. Materijalna šteta se uobičajeno nadoknađu-je finansijski, dok nematerijalna šteta može da se nadoknadi na druge načine, kao što je objavljivanje presude.

38. Stav 2 precizira obim naknade koju odobrava sud. „Materijal-na šteta” (damnum emergens) predstavlja stvarno umanjenje u ekonomskom stanju lica koje je pretrpjelo štetu. „Izgubljena dobit” (lucrum cessans) predstavlja dobit koji je osnovano mo-gao biti očekivan ali koja nije ostvarena usljed korupcije. Ko-načno, „nematerijalna šteta” odnosi se na one gubitke koji se ne mogu odmah izračunati jer ne mogu da se prikažu kao opiplji-vi ili materijalni ekonomski gubitak. Najčešći primjer nemate-rijalnog gubitka je gubitak reputacije konkurenta, koji se može

19

nadoknaditi finansijski ili obajavljivanjem presude o trošku op-tuženog.

39. Konačno, na stranama ugovornicama je da odluče, u okviru svojih domaćih prava, prirodu nematerijalne štete, kao i na-knade te štete. Ukoliko, na primjer, zakon strane ugovornice u okviru naknade za nematerijalnu štetu predvidi samo naknadu štete zbog gubitka ugleda, smatraće se da je ta strana ugovorni-ca ispunila svoje obaveze po ovoj odredbi.

Član 4 — OdgovornostStav 1

40. Stav 1 člana 4 sadrži preduslove za zahtjev za naknadu štete. Da bi se dobila naknada štete, tužilac mora da dokaže da je šteta na-stala, da li je tuženi postupao sa namjerom ili u nehatu, i uzroč-nu vezu između koruptivnog ponašanja i štete. Ova odredba ne daje pravo na naknadu štete svakom licu koje samo tvrdi da je bilo koja koruptivna radnja, na ovaj ili onaj način, ugrozila nje-gova prava, interese ili ih može ugroziti u budućnosti.

41. Kada su u pitanju pojedinačni elementi zahtjeva za naknadu štete, potrebno je navesti slijedeće:

(a) Nezakonito i kažnjivo ponašanje tuženog42. Oni koji direktno i svjesno učestvuju u korupciji su prvenstve-

no odgovorni za nastalu štetu i, iznad svega, davalac i prima-lac mita, ali i oni koji su podstakli ili pomogli korupciju. Štavi-še, i oni koji su propustili da preduzmu odgovarajuće korake, u okviru odgovornosti koja im je povjerena, da spriječe korupci-ju biće odgovorni za nastalu štete. To znači da poslodavci snose odgovornost za koruptivno ponašanje svojih zaposlenih, uko-liko, na primjer, propuste da na odgovarajući način organizuju svoju kompaniju ili ne izvrše odgovarajući nadzor nad svojima zaposlenima.

(b) Naknada štete43. Da bi podlijegala pravu na naknadu, šteta iz stava 1 (ii) člana

4 mora da ispunjava određene uslove. Šteta, za koju se moguće opravdati zahtjev za naknadu, mora biti u dovoljnoj mjeri opi-sana, posebno u odnosu na vezu sa samom žrtvom.

20

44. Budući da Konvencija postavlja minimum standarda, stav 1 (ii) člana 4 ne spriječava strane ugovornice da omoguće i drugom licu, osim onog koje je pretrpjelo štetu, da podnese zahtjev za naknadu štete.

(c) Uzročna veza 45. Mora postojati uzročna veza između djela i štete, da bi štetu bilo

moguće nadoknaditi. Šteta bi trebalo da bude obična a ne izu-zetna posljedica korupcije. Tako, na primjer, „izgubljena dobit” koju je pretrpio ponuđač koji je izgubio ugovor, a koji bi ga do-bio da djelo korupcije nije počinjeno, je obična posljedica ko-rupcije, i trebalo bi da bude nadoknađena. S druge strane, ne-ma odgovarajuće veze ukoliko, na primjer, neuspjeli ponuđač, u svojoj ljutnji i razočarenju zbog gubitka posla, padne niz stepe-nice i slomi nogu. Štaviše, trebalo bi istaći da strane ugovorni-ce imaju slobodu da primijene širi koncept uzročne veze u svom domaćem pravu.

Stav 2 46. Stav 2 člana 4 predviđa solidarnu i pojedinačnu odgovornost

više počinitelja, bez obzira na to da li su svjesno sarađivali ili je jedan od njih prosto odgovoran zbog ličnog nemara.

47. U kontekstu ove Konvencije, „solidarno i pojedinačno odgo-vorni” znači da lica koja su pretrpjela štetu kao rezultat korup-tivnog djela, za koje je odgovorno nekoliko lica, mogu da traže punu naknadu od jednog ili više njih.

Član 5 — Odgovornost države48. Član 5 zahtijeva da svaka strana ugovornica obezbijedi u svom

domaćem pravu odgovarajuće postupke za lica koja su pretrpje-la štetu kao posljedicu koruptivnog djela počinjenog od strane njenih službenih lica u vršenju njihovih dužnosti, kako bi im omogućila da potražuju naknadu štete od države, ili u slučaju kada strana ugovornica nije država, od njenih nadležnih orga-na. Ova procedura već zaista postoji u nizu evropskih zemalja.

49. Član 5 ne navodi uslove za odgovornost strane ugovornice. Konvencija ostavlja svakoj strani ugovornici slobodu da u svom domaćem pravu odredi uslove po kojima će strana ugovorni-ca biti odgovorna. Stoga, uslovi i postupci za podnošenje tuž-

21

be protiv države za naknadu štete koja je nastala usljed korup-tivnog djela počinjenog od strane službenih lica u obavljanju njihovih dužnosti, biće uređeni domaćim pravom same stra-ne ugovornice. Međutim, Član 5 od strana ugovornica traži da obezbijede „odgovarajuće postupke” da omoguće žrtvama ko-ruptivnih djela koja su počinila službena lica da imaju djelo-tvorne postupke i razuman vremenski rok da traže naknadu od države (ili u slučaju strane ugovornice koja nije država, od od-govarajućih organa te strane ugovornice).

50. Odredba sadržana u Članu 5 ne spriječava strane ugovornice da u svom domaćem pravu obezbijede mogućnost da lica koja su pretrpjela štetu kao posljedicu koruptivnog djela tuže službena lica, kao i mogućnost da ta strana ugovornica tuži svoja službe-na lica za naknadu bilo koje štete (uključujući, na primjer, troš-kove zastupanja u odštetnom zahtjevu), za koju se presudom utvrdi odgovornost. U svakom slučaju, većina evropskih prav-nih sistema već pruža takvu mogućnost.

Član 6 — Podijeljena odgovornost51. Član 6 Konvencije ukazuje da ponašanje tužioca može imati

uticaja na njegovo/njeno pravo na naknadu štete. Jasno je da ka-da tužilac nije žrtva učinjene štete, onda treba uzeti u obzir nje-govo/njeno ponašanje

52. Stoga, ovaj član predstavlja izuzetak u odnosu na princip prava na punu naknadu pretrpljene štete iz člana 3, ukoliko nemarno ponašanje žrtve može dovesti do umanjenja ili neodobravanja naknade, u skladu sa domaćim pravom.

53. Treba naglasiti da se mora raditi o kažnjivom ponašanju, i da nekažnjivo ponašanje žrtve neće uticati na pravo žrtve na na-knadu štete.

54. Sudije, stoga, moraju da ocijene ponašanje žrtve, da bi utvrdili da li ono predstavlja kažnjivo ponašanje ili ne.

55. Štaviše, potrebno je uzeti u obzir stepen kažnjiivog ponašanja od strane žrtve, u smislu koliko je ona ili on doprinio nastanku štete i njenog povećanja.

56. Na sudiji je da, u svijetlu okolnosti koruptivnog djela, utvrdi umanjenje naknade. Sudija čak može odlučiti i da, u svijetlu ka-žnjivog ponašanja žrtve, ne dosudi nikakvu naknadu.

22

57. Na primjer, poslodavci koji punu odgovornost za rukovanje ve-likim iznosima novca povjere zaposlenima, koji su takođe od-govorni za zaključivanje određenih ugovora, a ne vrše kontrolu ili ne povjere nekom drugom da na adekvatan način kontroliše uslove za dodjeljivanje ugovora ili provjere da li je ugovor dodi-jeljen pogodnoj kompaniji, mogu biti optuženi za kažnjivo po-našanje, kojim su doprinijeli nastanku štete.

58. Ukoliko, po otkrivanju da je zaposleni već platio mito, posloda-vac ne preduzme neophodne korake da izbjegne da se to pono-vo desi, njegov/njen zahtjev za naknadom štete može biti sma-njen ili čak odbijen zahvaljujući tome što je poslodavac dopri-nio uvećanju finansijske štete koju je pretrpjela kompanija.

Član 7 — Rokovi zastare 59. Većina pravnih sistema privhata da mogućnost pokretanja gra-

đanskih postupaka za naknadu štete treba da podliježe određe-nim vremenskim ograničenjima, da bi se obezbijedio određeni stepen izvjesnosti za tužioce i tužene u pogledu rizika pokreta-nja parnice. Pojedinosti se od zemlje do zemlje razlikuju, ali ge-neralno gledano, rokovi zastare predviđaju da tužilac započne postupak u unaprijed predviđenom roku, koji počinje od tre-nutka kada je postao svjestan da djela koje je stvorilo osnov za podnošenje zahtjeva za naknadu štete ili postao svjestan same štete. Većina zemalja propisuje duži vremenski period van koje-ga se ne može započeti postupak bez obzira na datum kada tu-žilac dolazi do saznanja.

60. Član 7 Konvencije ove opšte prinicipe na odštetne zahtjeve u slučajevima korupcije. Uviđajući da različite zemlje određuju različite periode zastare, koji ponekad variraju zavisno od vr-ste predmeta, ovaj član ne propisuje fiksni rok zastare koji se mora primjenjivati u slučajevima korupcije. Kada tužilac posta-ne svjestan ili bi trebalo da je postao svjestan nastanka štete ili da je počinjeno djelo korupcije, i identiteta odgovornog lica, ne-ophodno je tužiocu dati rok od najmanje tri godine da pokrene postupak, zbog prirode korupcije, težine otkrivanja i istraživa-nja u cilju pribavljanja informacija kojima će se potkrijepiti tuž-ba. Odredba omogućava stranama ugovornicama ili da u svom domaćem pravu predvide da rok zastare počinje da teče od tre-

23

nutka kada tužilac postane svjestan koruptivnog djela ili štete. Strane ugovornice mogu takođe obezbijediti da period zastare počne od trenutka kada tužilac postane svjestan i štete i korup-tivnog djela. U svakom slučaju, saznanje o identitetu odgovor-nog lica je preduslov koji proističe iz opštih principa građanskog prava. Pitanja jednakosti i pravičnosti odnosa (tj. tuženi možda ne može pribaviti dokaze nakon velikog broja godina) navode na zaključak da apsolutna zabrana za započinjanje postupka ne bi trebalo da stupi na snagu prije isteka 10 godina od počinjenja koruptivnog djela. Stav 1 člana 7 utvrđuje ove odredbe.

61. Rješenja za obustavu ili prekid roka zastare takođe se razlikuju od države do države, i tijesno su povezana sa ostalim aspekti-ma domaćih postupaka za suđenje u građanskim postupcima. Nije neophodno niti poželjno zahtijevati zajednički pristup pre-ma predmetima korupcije, a stav 2 člana 7 upravo to i predviđa. Izraz „kada je to odgovarajuće” je neophodan u smislu prizna-nja da različite države imaju različite propise o tome koji roko-vi mogu biti obustavljeni ili prekinuti.

62. Nadalje, treba istaći da, u slučajevima kada se radi o više korup-tivnih djela, strane ugovornice imaju slobodu da utvrde datum kada je počinjeno koruptivno djelo za koje se veže tok roka za-stare.

Član 8 — Valjanost ugovora63. Stav 1 ovog člana propisuje da će svaki ugovor ili odredba ugo-

vora koja omogućuje korupciju biti ništavan i nevažeći. Zaista, u većini evropskih zemalja, ugovor čiji je osnov protivpravan smatra se ništavnim i nevažećim.

64. Stav 2 ovog člana jača primjenu građanskog prava u borbi pro-tiv korupcije, kroz obezbjeđivanje dodatnog pravnog sredstva koje će biti na raspolaganju onima koji su pretrpjeli štetu kao posljedicu koruptivnog djela. Bez uticaja na pravo podnošenja tužbenog zahtjeva za naknadu štete, svaka strana čiji je prista-nak da sklopi ugovor podriven koruptivnim djelom, imaće pra-vo da od suda traži proglašenje ugovora ništavnim. Na strana-ma tog ugovora je da nastave sa sprovođenjem ugovorom ukoli-ko tako odluče. Formulacija jasno utvrđuje da onaj koji zahtije-va takvu izjavu suda mora biti jedna od strana u ugovoru. Osta-

24

je na sudu da odluči o statusu ugovora, imajući u vidu sve okol-nosti slučaja.

65. Treba istaći da je iz teksta ove odredbe jasno da strane ugo-vornice nijesu u obavezi da u svom domaćem pravu obezbijede mogućnost trećim licima da traže da se ugovor proglasi ništav-nim. Jasno je da ništa ne spriječava strane ugovornice da idu i dalje od sadržaja ove odredbe, ukoliko to žele, prepoznajući pravo zainteresovanih lica da traže poništenje ugovora. U sva-kom slučaju, lica koja imaju legitiman interes mogu, po odred-bama ove Konvencije (tj. članova 3 i 4) pokrenuti postupak za naknadu štete proistekle iz nekog koruptivnog djela.

Član 9 — Zaštita zaposlenih66. Ovaj član se bavi potrebom svake strane ugovornice da preduz-

me neophodne mjere da zaposlene koji prijave, u dobroj vjeri i s opravdanim razlozima, svoje sumnje u postojanje neke ko-ruptivne prakse ili ponašanja, zaštite da na bilo koji način budu sankcionisani.

67. Kada su u pitanju neophodne mjere za zaštitu zaposlenih, koje utvrđuje član 9 Konvencije, strane ugovornice bi u svojim pro-pisima mogle, na primjer, da predvide da poslodavci moraju da plate naknadu zaposlenima koji su pretrpjeli neopravdane sankcije.

68. U praksi je teško otkriti i istražiti slučajeve korupcije, i zaposle-ni i kolege (bilo da se radi o javnom ili privatnom sektoru) lica uključenih u slučaj su obično prve osobe koje otkriju ili posum-njaju da nešto nije u redu.

69. „Bilo koja neopravdana sankcija” podrazumijeva da, na osnovu Konvencije, neće biti opravdana niti jedna sankcija protiv zapo-slenih na osnovu toga što su prijavili koruptivno djelo licima ili organima nadležnim za primanje takvih prijava. Prijavljivanje ne bi trebalo da se smatra kršenjem dužnosti čuvanja povjerlji-vih infromacija. Primjeri neopravdanih sankcija mogu biti ot-puštanje ili profesionalna degradacija ovih lica ili neki drugi postupak koji ograničava napredovanje u karijeri.

70. Važno je pojasniti da iako niko ne može spriječiti poslodavce da preduzmu bilo koju neophodnu radnju protiv zaposlenih u skladu sa relevantnim odredbama (npr. u oblasti zakona o ra-

25

du) koje se mogu primijeniti na okolnosti slučaja, poslodavci ne bi trebalo da nalažu neopravdane sankcije protiv zaposlenih sa-mo na osnovu toga što su prijavili svoju sumnju odgovornom li-cu ili organu.

71. Stoga, zaštita koja se od stranaka ugovornica zahtijeva bi tre-balo da ohrabri zaposlene da prijavljuju svoje sumnje odgovor-nom licu ili organu. Zaista, u mnogo slučajeva, lica koja imaju informaciju o koruptivnim aktivnostima uglavnom ih ne pri-javljuju iz straha od mogućih negativnih posljedica.

72. Kada su u pitanju zaposleni, ova zaštita koja im se pruža obu-hvata samo slučajeve kada imaju opravdane rayloge da prijave svoju sumnju i to čine u dobroj vjeri. Drugim riječima, zaštita se odnosi samo na prave slučajeve, a ne na one maliciozne.

Član 10 — Izvještaji i revizije73. Član 10 prepoznaje činjenicu da nacionalni zakoni o izvještaji-

ma i revizijama predstavljaju važne instrumente za otkrivanje i borbu protiv korupcije. Strogi propisi o izvještajima i revizija-ma mogu da spriječe i ukažu na nepravilnosti, kao što su neade-kvatno identifikovane transakcije i odgovornosti, bilježenje ne-postojećeg rashoda, lažna dokumenta i dvostruka knjiženja.

74. Član 10 je inspirisan Četvrtom direktivom Savjeta o godišnjim izvještajima za određene vrste preduzeća (78/660/EEC, član 2 stav 3), Sedmom direktivom Savjeta o konsolidovanim računi-ma (83/349/EEC, član 16 stav 3) i Osmom direktivom Savjeta o potvrđivanju lica koja vrše zakonske revizije računovodstvenih dokumenata (84/253/EEC, član 1 stav 1, alineja a). Ovaj član ima za cilj da propiše djelotvorne procedure, ne precizirajući bi-lo kakve pravne zahtjeve.

75. Stav 1 se odnosi na godišnje izvještaje preduzeća, koji se sasto-je od završnog računa i drugih finansijskih izvještaja, računa dobiti i gubitka i njihovim prilozima. U cilju učinkovitije bor-be protiv korupcije, godišnji izvještaji bi trebalo da daju istinit i vjerodostojan prikaz svih aspekata finansijske situacije u pre-duzećima.

76. Stav 2 podvlači da revizori imaju ključnu ulogu u borbi protiv korupcije. Kao dio godišnjeg izvještaja, završni račun je pre-gled aktive i pasive u određenom vremenskom trenutku. Ova

26

odredba se odnosi na nezavisne eksterne revizije, kao i na inter-ne kontrole u samom preduzeću.

Član 11 — Prikupljanje dokaza77. Korupcija je, po svojoj prirodi, tajna i tužioci se susresti sa ni-

zom poteškoća prilikom pribavljanja dokaza koji su neophod-ni da bi potkrijepili svoj zahtjev. Postoje različite metode rješa-vanja ovog problema. Na primjer, pojedini pravni sistemi omo-gućavaju da se od suda traži nalog za otkrivanje, dok u drugim pravnim sistemima, sudija može imenovati posebnu osobu da pribavi neophodne informacije.

78. Ovaj član ne zahtijeva od strana ugovornica da usvoje poseb-ne procedure za prikupljanje dokaza u slučajevima korupcije. Naročito ne predviđa bilo kakvu obavezu za strane ugovorni-ce da uvedu princip obrnutog tereta dokaza u građanske parni-ce u slučajevima korupcije. Ovaj član ima za cilj da podstakne one strane ugovornice koje nemaju nikakve djelotvorne proce-dure za prikupljanje dokaza da iste usvoje, posebno za rješava-nje slučajeva korupcije.

79. Važno je istaći da bi cilj procedure iz član 11 Konvencije treba-lo prije svega da bude prikupljanje dokumentovanih dokaza to-kom građanskih parnica koje se tiču korupcije. Žrtve korupcije naročito mogu biti u boljoj poziciji da dokažu da izvršenje ko-ruptivnog djela uz pomoć dokumenata iz članu 10.

Član 12 — Privremene mjere 80. Uobičajeno je iskustvo tužilaca u većini evropskih (i ne-evrop-

skih) država da njihovi pokušaji da obezbijede naknadu kroz parnični postupak budu osujećeni od strane beskrupuloznih dužnika koji skrivaju ili troše svoju imovinu prije donošenja presude. Ovaj problem je naročito izražen kada je postupak ne-ophodno voditi u drugim zemljama.

81. Ovaj član zato od strana ugovornica traži da omoguće licima da se sudu obrate za izdavanje privremenih mjera neophod-nih za zaštitu njihovih prava i interesa (npr., za zaštitu ili stara-nje nad imovinom tokom trajanja građanskog postupka). Svrha ove odredbe je da se sačuvaju pozicije obje strane (i tužioca i tu-ženoga) do okončanja spora. Stranama ugovornicama je ostav-

27

ljeno da odluče na koji način će postići ovaj cilj. One mogu da obezbijede mogućnost usvajanja privremenih mjera prije for-malnog početka postupka, na početku ili tokom postupka, kao i kombinaciju ovih modela.

82. Naime, u građanskim predmetima (uključujući one koji se od-nose na korupciju), veoma često je neophodno sačuvati imovi-nu koja je predmet građanskog postupka (ili bilo koju imovinu koja pripada tuženima), dok se ne donese konačna presuda u predmetu.

83. Svrhe mjere na koje se odnosi ovaj član su, prije svega: (i) da se utvrde preliminarna sredstva obezbjeđenja imovine

od koje se može zadovoljiti pravosnažna presuda; ili (ii) da se zadrži status quo dok se ne utvrde pitanja o kojima se

radi. 84. U oba slučaja, predmet tih mjera je da se obezbijede sredstva

koja će biti spremna za obezbjeđenje cilja — da sistem građan-skog prava ne bude poražen.

Član 13 — Međunarodna saradnja85. Vodeći principi u borbi protiv korupcije (Princip 20) sadrže

obavezu razvoja međunarodne saradnje u najvećoj mogućoj mjeri u svim oblastima borbe protiv korupcije.

86. Kada su u pitanju slučajevi korupcije sa međunarodnim obi-lježjima, može se pojaviti nekoliko problema, kao što su nesi-gurnost po pitanju zakona koji se može primijeniti, prikuplja-nje dokaza, kao i poteškoće u priznavanju i sprovođenju presu-da stranih sudova.

87. Posebno je korupcija u međunarodnim poslovnim transakcija-ma sve više zajednički fenomen. Na primjer, moguće je da pre-duzeće iz zemlje A utvrdi da je izgubilo posao u državi B zbog mita koje je plaćeno kompaniji iz zemlje C, ili službenom licu iz te zemlje. U takvoj situaciji, kompanija iz zemlje A može imati poteškoće u pokušaju da dobije obeštećenje. Ovakve poteškoće mogu se, na primjer, odnositi na prenos sudskih i vansudskih akata, izbor jurisdikcije kod kojega se pokreće postupak za obe-štećenje, nesigurnost u pogledu zakona koji se primjenjuje u si-tuaciji kada postoji izbor između više opcija, obaveze kompani-je da odvoji avans za pokriće troškova suđenja ukoliko se tužba

28

pokrene kod suda u drugoj zemlji i teškoće u pogledu priznava-nja presude i njenog izvršenja u stranoj zemlji.

88. Međutim, Konvencija se namjerno ne bavi ovim pitanjima. Član 13 Konvencije zahtijeva od strana ugovornica da sarađuju, kad god je to moguće, u skladu sa postojećim i relevantnim međunarod-nim pravnim instrumentima u ovim oblastima, kao što su kon-vencije iz Brisela i Lugana o nadležnosti sudova i izvršenju presu-da u građanskim i privrednim stvarima, iz 1968, odnosno 1988. godine, Haške konvencije iz 1965. godine o uručenju sudskih i vansudskih dokumenata u inostranstvu u građanskim i privred-nim stvarima, Haške konvencije iz 1970. godine o uzimanju doka-za u inostranstvu u građanskim i privrednim stvarima i Haških konvencija o građanskom postupku iz 1954. i 1980. godine.

89. Ove konvencije, kao i one o kojima se pregovara u raznim me-đunarodnim forumima (kao što je Haška konferencija o privat-nom međunarodnom pravu) sadrže dovoljno corpus iuris koje se može i treba primjenjivati i u slučajevima korupcije koji ima-ju međunarodno obilježje. One strane ugovornice ove Konven-cije, koje još nijesu strane ugovornice pomenutih međunarod-nih instrumenata pozvane su da razmotre tu mogućnost, u ci-lju ispunjenja odredana člana 13 Konvencije.

90. Međutim, iako autori Konvencije nijesu smatrali da je neop-hodno unositi odredbe koje se bave posebnim pitanjima među-narodne saradnje u slučajevima korupcije, saradnja koja se za-htijeva članom 13 Konvencije mora da bude učinkovita. GRE-CO će da prati da li se ova odredba propisno i učinkovito pri-mjenjue kod strana ugovornica.

91. Nadalje, autori ove Konvencije vjeruju da strane ugovornice ove Konvencije, koje nijesu ni potpisale ni ratifikovale konvencije koje se bave pitanjima koje su predmet ove odredbe, treba da nastoje da jedne drugima garantuju istovjetan nivo uzajamne pravne pomoći u sudskim stvarima u oblastima koje ova Kon-vencija obuhvata, čak i ako ne sadrži posebnu pravnu obavezu u tom smislu.

Član 14 — Nadzor92. Implementaciju Konvencije pratiće „Grupa država za borbu

protiv korupcije — GRECO”. Od samog početka, uspostavlja-

29

nje djelotvornog i odgovarajućeg mehanizma za praćenje im-plementacije međunarodnih pravnih instrumenata protiv ko-rupcije je smatrano ključnim elementom djelotvornosti i kre-dibiliteta inicijative Savjeta Evrope u ovoj oblasti (vidjeti, in-ter alia, Rezolucije usvojene na 19. i 21. Konferenciji evropskih ministara pravde, zadatke Multidisciplinarne grupe za korup-ciju (GMC), Program djelovanja protiv korupcije, Finalnu de-klaraciju i akcioni plan Drugog samita šefova država i vlada). U Rezoluciji (98)7, usvojenoj na 102. sastanku (5. maja 1998.), Komitet ministara odobrio je osnivanje tijela za monitoring — GRECO-a, u vidu parcijalnog i proširenog Sporazuma u okviru Statutornoj rezoluciji (93)28 (dopunjenom Rezolucijom (96)36). Države članice i ne-članice, koje su učestvovale u pripremi Spo-razuma, pozvane su da obavijeste o svojoj namjeri da učestvju-ju u GRECO-u, koji bi sa radom započeo prvog dana u mjese-cu nakon dana kada je 14. notifikacija država članica bude do-stavljena Generalnom sekretaru Savjeta Evrope. Tako su 1. ma-ja 1999. godine Belgija, Bugarska, Kipar, Estonija, Finska, Fran-cuska, Njemačka, Grčka, Island, Irska, Litvanija, Luksemburg, Rumunija, Slovačka, Slovenija, Španija i Švedska, kojima se 19. maja 1999. godine pridružila i Poljska, usvojile Rezoluciju (99)5 o osnivanju GRECO-a i njegov statut.

93. GRECO će pratiti implementaciju Konvencije u skladu sa Sta-tutom, koji predstavlja dodatak Rezoluciji (99)5. Cilj GRECO-a je da unaprijedi kapacitet svojih članica da se bore protiv ko-rupcije prateći, kroz dinamičan proces uzajamne evaluacije, is-punjavanje obaveza iz ove oblasti (Član 1 Statuta). Funkcije, sa-stav, rad i procedure GRECO-a su opisane u njegovom Statutu.

94. Ukoliko je država potpisnica članica GRECO-a u trenutku po-tvrđivanja ove Konvencije, onda će opseg monitoringa koji obav-lja GRECO biti proširen na to da obuhvati implementaciju ove Konvencije. Ukoliko država potpisnica ili država koja je u pro-cesu pristupanja nije članica GRECO-a u trenutku potvrđiva-nja, prihvatanja ili odobravanja iste, ova odredba u sadejstvu sa članom 15 stavovima 3 i 4 ili sa članom 16 stavom 2 uvodi oba-vezno i automatsko članstvo u GRECO-u. To ukazuje na obave-zu prihvatanja monitoringa od strane GRECO-a, shodno proce-durama koje su detaljno predstavljene u Statutu, od dana na koji Konvencija stupa na snagu za tu državu ili Evropsku zajednicu.

30

III. ZAVRŠNE ODREDBE 95. Uz neke izuzetke, odredbe sadržane u ovom poglavlju se, naj-

većim dijelom, zasnivaju na „Modelu završnih odredbi za kon-vencije i sporazume zaključene u okviru Savjeta Evrope”, koje je odobrio Komitet ministara Savjeta Evrope na 315. sastanku njihovih zamjenika, februara 1980. godine. Većina ovih člano-va zato ne zahtijeva posebne komentare, ali slijedeće stavke za-htijevaju neka objašnjenja.

96. Član 15 stav 1 je sačinjen na osnovu nekoliko prethodnih ko-ji su utvrđeni u drugim konvencijama Savjeta Evrope, i koji do-zvoljavaju potpisivanje Konvencije prije njenog stupanja na sna-gu, ne samo državama članicama Savjeta Evrope, već i država-ma koje nijesu članice a koje su učestvovale u izradi Konvencije. Te države su: Bjelorusija, Bosna i Hercegovina, Kanada, Gruzi-ja, Vatikan, Japan, Meksiko i Sjedinjene Američke Države. Ka-da Konvencija stupi na snagu, u skladu sa stavom 3 ovog člana, druge države koje nijesu članice i koje nijesu obuhvaćene ovom odredbom mogu biti pozvane da pristupe Konvenciji, u skladu sa članom 16 stav 1.

97. Član 15 stav 3 zahtijeva 14 potvrđivanja da bi ova Konvenci-ja stupila na snagu. To je neuobičajeno veliki broj potvrđiva-nja za jednu građanskopravnu konvenciju Savjeta Evrope. Ra-zlog je taj što mjere protiv korupcije, posebno korupcije na me-đunarodnom nivou, mogu biti djelotvorne samo ako veliki broj zemalja preduzme neophodne mjere u isto vrijeme. Opštepre-poznato je da koruptivna praksa utiče na međunarodnu trgo-vinu, spriječavajući primjenu pravila konkurencije i podrivaju-ći pravilno funkcionisanje tržišne ekonomije. Neke države raz-matrale su sankcionisanje svojih nacionalnih kompanije uko-liko prihvate međunarodne obaveze u smislu borbe protiv ko-rupcije a da druge države nijesu prihvatile slične obaveze. Kako bi se izbjegla situacija u kojoj bi postala hendikep za nacionalne kompanije koje dolaze iz nekoliko država ugovornica, ova Kon-vencija od velikog broja država traži da preduzmu obavezu pri-mijene istovremeno. Pored toga, broj potvrđivanja neophodnih da bi ova Konvencija stupila na snagu je nepromijenjen u odno-su na druge instrumente Savjeta Evrope protiv korupcije, kao što su Parcijalni i prošireni Sporazum o uspostavljanju „Grupe

31

država za borbu protiv korupcije — GRECO” i Krivičnopravna konvencija o korupciji (ETS br. 173).

98. Druga rečenica u stavovima 3 i 4 člana 15, kao i člana 16 stav 2, u kombinaciji sa članom 14, povlači automatsko i obavezno članstvo u GRECO-u za države potpisnice ove Konvencije i Evropsku zajednicu, koje u trenutku potvrđivanja, prihvatanja i odobravanja nijesu bile članice tijela za monitoring. Stoga, ne-će biti moguće imati status strane ugovornice ove Konvencije a ne biti članica GRECO-a i ne podlijegati postupku njegovog monitoringa. Međutim, zahvaljujući posebnoj prirodi Evropske zajednice, modaliteti njenog učešća u GRECO-u biće utvrđeni međusobnim sporazumom.

99. Član 16 je takođe sačinjen na osnovu nekoliko prethodnih ko-ji su utvrđeni u drugim konvencijama Savjeta Evrope. Komi-tet ministara može, na sopstvenu inicijativu ili na zahtjev, i na-kon konsultacija sa stranama ugovornicama, koje nemaju svo-je predstavnike u Komitetu ministara, pozvati bilo koju državu koja nije članica da pristupi Konvenciji. Ova odredba odnosi se samo na države koje nijesu članice Savjeta Evrope i koje nijesu učestvovale u izradi Konvencije.

100. U skladu sa Bečkom konvencijom iz 1969. godine o Zakonu o sporazumima, član 19 uređuje odnos Konvencije sa ostalim sporazumima — multilateralnim ili bilateralnim — ili instru-mentima koji se tiču stvarima istovjetnim kao i ova Konven-cija. Stav 2 člana 19 na pozitivan način navodi da strane ugo-vornice mogu, u izvjesne svrhe, zaključiti bilateralne i multi-lateralne sporazume ili bilo koji drugi pravni instrument ko-ji se odnosi na materiju kojom se bavi Konvencija. U tekstu se jasno kaže, međutim, da strane ugovornice ne mogu sklapa-ti sporazume koji osporavaju dejstvo Konvencije. Strane ugo-vornice imaju mogućnost da se obavežu, a da to ne bude na uštrb ciljeva i principa ove Konevencije, da poštuju pravila ko-ja se odnose na ovu materiju u okviru posebnog sistema koji je obavezujući u trenutku usvajanja Konvencije. Ovaj poseban režim važi za Evropsku zajednicu i njene države članice, kao i za buduće države članice od dana njihovog pristupanja Evrop-skoj uniji. Stav 3 člana 19 osigurava kontinuiranu primjenu sporazuma, ugovora ili odnosa koji se tiču predmeta ove Kon-

32

vencija, na primjer u okviru Evropske zajednice ili Nordijske saradnje.

101. Procedure za izmjene amandmanima koje omogućava član 20 ne spriječavaju strane ugovornice da u Konvenciju uvedu kru-pne promjene putem protokola. Nadalje, u skladu sa stavom 5 člana 20, svaki amandman usvojen nakon usvajanja Konven-cije stupa na snagu tek kada su sve potpisnice obavijestile Ge-neralnog sekretara o njihovom prihvatanju iste. Postupak iz-mjene ove Konvencije podrazumijeva i konsultacije sa države ugovornice koje nijesu članice i nemaju predstavnika u Komi-tetu ministara ni u Evropskom komitetu za pravnu saradnju.

102. Član 21 stav 1 predviđa da Evropski komitet za pravnu sarad-nju bude redovno obaviještavan o tumačenju i primjeni odre-daba Konvencije. Stav 2 ovog člana nameće obavezu državama ugovornicama da traže mirno rješavanje bilo kakvog spora u pogledu tumačenja ili primjene Konvencije. Postupak rješava-nja sporova utvrđuje se dogovorom između strana ugovornica.

AGENCIJA ZA SPRJEČAVANJE KORUPCIJEKralja Nikole 27/V, Podgorica, CRNA GORA