“Guvernare modernă şi integrare europeană”

2

C U P R I N S

INTRODUCERE ……………………………………………………….… 4

Capitolul I. STATUL ŞI DREPTUL ……………………………………. 5

1.1. Concept ………………………………………………………….…. 5

1.2. Forme de organizare …………………………………………….… 5

1.3. Structura de stat ………………………………………………..….. 7

1.4. Elemente constitutive …………………………………………..…. 7

1.5. Dreptul ………………………………………………………….….. 10

1.6. Co-sistemul Drept – Stat ……………………………………….…. 10

Capitolul II. GUVERNĂMÂNT. GUVERNARE. ……………………… 11

2.1. Guvernământ. ………………….……………………………….… 11

2.2. Democraţia. Forme de acţiune. …………………………….…….. 12

2.3. Guvernare. Administraţia publică. ….………………………..…. 16

2.3.1. Concept. ………………………………………………….….. 16

2.3.2. Forme de guvernare ………………………………………..… 17

2.3.2.1. Guvernarea instituţională…………………………. 17

2.3.2.2. Guvernarea funcţională ………………………….. 17

2.3.2.3. Guvernarea neo-funcţională ……………………… 17

2.3.2.4. Guvernarea ( la nivel statal ) …….………………... 18

2.3.2.5. Guvernare locală …………………………….….… 18

2.4. Administraţia publică. ……..………………………..……………. 18

Capitolul III. BUNA GUVERNARE / NOUA GUVERNARE ………... 27

3.1. Conceptul bunei guvernari ……………………………………..… 27

3.2. Performanţa. ……………………………………………………..... 27

3.3. Răspunderea ………………………………………………………. 99

Capitolul IV. DESCENTRALIZAREA ……………………………....... 31

4.1. Centralizarea. ………………………………………………………. 31

4.2. Deconcentrarea. …………………………………………………..… 31

4.3. Descentralizarea. …………………………………………………... 32

4.3.1. Concept. …………………………………………………......... 32

4.3.2. Forme. …………………………………………………........... 33

4.3.2.1. Descentralizarea administrativă. ………………….. 33

4.3.2.1. Descentralizarea tehnică. …………………………. 33

BIBLIOGRAFIE ………………………………………………………… 34

3

ANEXE …………………………………………………………………… 38

INTRODUCERE

Decalajul tot mai accentuat, în perioada ultimelor decenii, dintre aşteptările

guvernaţilor şi posibilităţile guvernanţilor de a le îndeplini, întrebările ce se ridică referitor la

formele, metodele şi tehnicile adecvate în acest scop, au determinat conjugarea eforturilor

specialiştilor din întreaga lume în aflarea unor răspunsuri satisfăcătoarea, cu privire la

identificarea şi aplicarea lor, în scopul împlinirii valorilor umane şi al dezvoltării unor sisteme

sociale globale durabile.

Evoluţia civilizaţiei umane a determinat, pe de o parte, apariţia unor efecte benefice,

dar, pe de altă parte şi o globalizare a problemelor de interes public al comunităţilor, locale,

naţionale sau regionale, ceeace a determinat o intensificare a căutării unor răspunsuri şi

obţinerea unor rezultate scontate. Una din căile abordate a fost orientarea către un model

ideal de guvernare.

Multitudinea şi diversitatea condiţiilor de evoluţie, istorice, economice, sociale,

culturale şi religioase fac ca aceste eforturi să fie cu atât mai dificile, ajungându-se la

concluzia că un asemenea model nu este viabil, putându-se apela la anumite principii şi

elemente comune, dar recunoscându-se necesitatea respectării identităţii, diversităţii şi

particularităţilor naţionale, respectiv a realizării unei “unităţi în diversitate”.

În ultimul timp se utilizează, tot mai frecvent conceptele de “bună guvernare” sau

„noua guvernare”, care - şi pe baza experienţelor unor state - se consideră că poate fi pus în

practică doar în cadrul unei structuri descentralizate a statului şi unei voinţe politice

consecvente şi ferme în acest sens.

De aceea considerăm că, în cadrul abordării temei “Guvernare – Descentralizare” este

necesară tratarea unor elemente aflate într-o indisolubilă legătură: stat, putere politică,

societate civilă, democraţie, guvernământ, guvernare, guvern, administraţie publică,

management public, centralizare, deconcentrare, descentralizare, performanţă.

Suportul de curs are la bază texte din lucrări de specialitate şi extrase din norme,

selectate, adnotate şi comentate, precum şi sinteze, tabele şi grafice adaptate sau elaborate.

Autorul

4

Capitolul I. STATUL ŞI DREPTUL

1.1. Concept

Statul poate fi definit ca forma instituţionalizată de organizare politică a

unei colectivităţi umane constituită istoric şi localizată geografic pe un anumit

teritoriu, în care un grup de indivizi, deţinând - în virtutea suveranităţii

poporului şi ca o expresie a acesteia - prerogativele şi instrumentele exercitării

autorităţii publice impune voinţa colectivă ca voinţa general – obligatorie.

1.2. Forme de organizare

Forma statului exprimă modul de constituire şi de exercitare a puterii, de

organizare şi conducere a societăţii prin stat. Este vorba atât de conţinutul

puterii, cât şi de forma exterioară a acestora.

Forma de stat este analizată sub trei aspecte:

a) forma structurii de stat;

b) forma de guvernământ;

c) regimul politic.

Opţiunea pentru oricare formă a statului trebuie să fie exprimată prin

referendum.

1.2.1. Statul unitar

Este forma de organizare politico – administrativă în care funcţiile

legislativă, administrativă şi judecătorească sunt îndeplinite cu caracter unitar,

la nivel central. În scopul îndeplinirii funcţiei sale executive, Guvernul îşi

deconcentrează o parte din competenţe „reprezentanţilor statului în teritoriu”,

(prefecţi / guvernatori etc.) , iar ministerele şi alte instituţii guvernamentale –

propriilor servicii publice pe care le organizează în teritoriu (de regulă în fiecare

judeţ, existând însă şi componente deconcentrate pe zone, la care sunt arondate

mai multe judeţe).

1.2.2. Statul unitar complex.

Este o formă a statului unitar în care unele provincii sau regiuni ale

statului beneficiază de un statut legislativ special, în sensul că parlamentul (unic)

adoptă pentru provinciile respective o legislaţie specială, diferită de cea adoptată

pentru restul ţării. Este posibil ca regiunile să aibă şi sistem jurisdicţional şi

administrativ diferit faţă de restul provinciilor.

Categorii de state unitare complex:

a) uniunea încorporată;

b) regionalismul (în unele state, regionalismul poate fi politic).

Uniunea încorporată ( Marea Britanie, Franţa) ia fiinţă de obicei prin

cuceriri teritoriale, provinciilor cucerite fiindu-le apoi conferite un statut

administrativ, legislativ, judiciar, special, potrivit tradiţiilor proprii.

Regionalismul constă dintr-un regim de autonomie mai dezvoltat. În

cazul regionalismului politic, se permite înfiinţarea unor cvasi-parlamente

5

locale, care adoptă legislaţie proprie. Exemplu: Spania, Italia (în ultimii ani

Marea Britanie evoluează spre uniunea încorporată).

1.2.3. Statul compus (federal / Federaţia)

Statul federal este format din mai multe formaţiuni statale care

beneficiază de autonomie constituţională, reunite într-un stat suprapus lor.

Între statele membre ale federaţiei şi între acestea şi federaţie sunt

raporturi juridice foarte precise.

Subiect de drept internaţional este statul federal.

Statele federale sunt subiecte de drept constituţional.

Competenţele statelor federale sunt strict prevăzute în constituţie.

Trăsăturile statului federal:

a) unitatea pe plan internaţional;

b) diversitatea constituţională şi juridică pe plan intern;

c) supleţea raporturilor între federaţie şi statele membre.

Organizarea competenţelor în statul federal are la bază:

a) principiul autonomiei şi

b) principiul participării.

a) Potrivit principiului autonomiei, statele membre federale beneficiază

de o largă autonomie în stabilirea metodelor de conducere la nivelul acestora (au

largi competenţe în materie de impozite şi taxe locale, în ceea ce priveşte reţeaua

sanitară, de învăţământ, poliţie ş.a.).

În caz de conflict de competenţe între statul membru federal şi federaţie,

decid instanţele judecătoreşti.

b) Asigurarea principiului participării se face prin recrutarea membrilor

unei camere a parlamentului din fiecare stat federal, în general în condiţiile de

egalitate.

1.2.4. Forme atipice (rudimentare) de state compuse

Uniunile / asociaţiile de state (de state) sunt cunoscute sub formele de:

a) Uniunea personală de state ia fiinţă prin unirea formală a doua state şi

încredinţarea funcţiei de şef al statului unei singure persoane (au în comun

această instituţie);

b) Uniunea reală de state este formată din două state în care în afară de şef

de stat comun au şi alte organe ale statului comune (ex. Guvernul sau ministrul

de externe ori al apărării);

c) Confederaţia este o asociaţie de state care urmăresc obiective comune

şi, în acest sens, convin să se asocieze formal. Fiecare stat îşi păstrează calitatea

de stat.

Alte clasificări ale statului potrivit structurii de stat, în afară de cele

prezentate:

a) statul vasal ( are suveranitate incompletă şi obligaţii faţă de un alt stat);

b) statul protejat (dispune de suveranitate incompletă);

c) dominionul (state independente rezultate din foste colonii britanice);

d) teritoriile sub mandat (foste colonii germane după primul război

mondial);

6

e) statele sub tutelă (internaţională) state care şi-au cucerit independenţa

şi s-au angajat sub egida O.N.U.

1.3. Structura de stat

Exprimă modul de organizare a puterii politice în raport cu teritoriul.

Potrivit structurii de stat, statele se împarte în două categorii: a) state unitare şi

b) state compuse.

Statul unitar

Caracteristici:

este format dintr-un ansamblu unic de organe prin care se exercită

puterea la nivel central şi local;

activitatea de guvernare se exercită centralizat;

există o ordine constituţională unică;

populaţia are o singură cetăţenie.

Teritoriul poate fi împărţit în unităţi administrativ-teritoriale.

Statul modern se bazează pe ideea de centralizare şi conducere ierarhică,

în care instituţiile, organizaţiile sociale, cetăţenii se supun unei conduceri unice

(un singur şef al statului, un singur parlament, un singur guvern, un unic sistem

judiciar).Centralizarea nu exclude existenţa la nivel teritorial a unor centre

locale de conducere descentralizată.

Principiul centralizării stricte, absolute nu este posibil în epoca

contemporană, mai ales în ce priveşte activitatea executivă.

1.4. Elemente constitutive ale statului.

Teritoriul

Teritoriul de stat este spaţiul geografic alcătuit din sol, subsol, ape,

precum şi din coloana aeriană de deasupra solului şi apelor, asupra căruia un stat

îşi exercită suveranitatea sa exclusivă şi deplină.

În principiu, modificări ale teritoriului sunt admise, cu condiţia exprimării

în acest sens a voinţei suverane a poporului.

Asupra teritoriului statul exercită o autoritate exclusivă, bazată pe:

- plenitudine (statul organizează şi conduce întreaga viaţă socială);

- exclusivitate (numai statul are dreptul să-şi exercite autoritatea pe teritoriul

respectiv);

- opozabilitate (nici un alt stat nu are dreptul să-şi extindă suveranitatea

asupra teritoriului altui stat).

Teritoriul unui stat este delimitat de frontiere. Frontiera este o linie sau o

zonă care separă teritoriul unui stat de altul sau la care se limitează atributele

suveranităţii statale.

Recunoaşterea unei frontiere are o consecinţă juridică de drept

internaţional: respectarea integrităţii teritoriale a statului respectiv.

Teritoriul prezintă două mari caracteristici juridice:

a) este indivizibil (nu poate fi împărţit şi separat de restul teritoriului);

7

b) este inalienabil (nu poate fi divizat şi înstrăinat în beneficiul altor

state).

Populaţia

Statul este o grupare umană instituţionalizată; orice societate , orice stat

presupune un minim de populaţie stabilă.

Populaţia unui stat este formată, în general, din două categorii de

locuitori:

a) locuitori având aceeaşi cetăţenie;

b) locuitori care nu au calitatea de cetăţeni al statului respectiv. În această

categorie intră cetăţeni străini şi apatrizii.

Fiecare stat grupează într-o proporţie mai mare sau mai mică populaţii cu

trăsături etnice diferite. Din acest punct de vedere statele se împart în state

naţionale (în care populaţia majoritară formează o singură naţiune) şi state

multinaţionale (în care populaţia este formată din diferite rase sau naţionalităţi).

Elementele naţiunii sunt: rasa, limba, religia, tradiţiile istorice, interesele

materiale şi culturale comune, situaţia geografică.

Puterea politică suverană

Puterea politică reprezintă forţa, capacitatea unei colectivităţi

naţionale, de a-şi impune voinţa ca voinţa suverană;

Suveranitatea este vocaţia şi capacitatea statului de a stabili pe

teritoriul său modul de organizare şi funcţionare a vieţii sociale, fără

intervenţia altui stat;

Independenţa – vocaţia oricărui stat de a nu se supune voinţei suverane

a altui stat. Statul poate accepta limitarea suveranităţii sale (ex. acceptă

instalaţii militare ale altui stat sau ale unui organism militar pe

teritoriul său etc.).

Prin intermediul dreptului, puterea de stat se impune întregii societăţi ca

putere suverană. De asemenea, este esenţial ca puterea să fie legitimă şi să se

exercite în cadrul legislaţiei constituţionale adoptate în mod democratic.

Puterea de stat şi puterea administrativă.

Din acesta, autorităţile care formează puterea executivă, respectiv

autorităţile administraţiei publice de stat, împreună cu cele locale, autonome,

formează, împreună, sistemul autorităţilor administraţiei publice din stat.

Puterea de stat este cea exercitată în baza voinţei politice a majorităţii

membrilor naţiunii, deci a suveranităţii naţionale, de către întregul sistem al

autorităţilor publice din stat, structurat pe cele patru categorii menţionate

anterior.

Puterea administrativă, cu rol de asigurare a organizării legii, dar şi de

executare în concret a legii, este cea exercitată în baza şi în condiţiile legii, de

către autorităţile administraţiei publice de stat - regăsite în cadrul puterii

executive, precum şi de către autorităţile autonome ale administraţiei publice

locale.

8

Puterea de stat

putere specializată şi încredinţată de popor anumitor organisme sau

autorităţi publice care realizează funcţiunea legislativă, executivă şi pe cea

judecătorească.

Puterea

posibilitatea de comandă globală exercitată în cadrul colectivităţii, în scopul

de a o organiza, de a o menţine şi de a o apăra

capacitate generalizată de a obţine îndeplinirea unor îndatoriri obligatorii de

către indivizi şi grupuri sociale într-un sistem de organizare colectivă, atunci

când îndatoririle sunt legitimate prin legătura lor ca scopuri colective

forţă născută din conştiinţa socială, destinată să conducă grupul social

(societatea) în căutarea binelui comun şi capabilă să impună în caz de nevoie

membrilor grupului atitudinea pe care ea o comandă.

Puterea discreţionară - marja de libertate lăsată la libera apreciere a unei

autorităţi astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să poată

recurge la orice mijloc de acţiune în limitele competenţei sale.

Constatăm că atât democraţia cât şi administraţia, au în comun conceptul

de putere. Pentru a putea înţelege mai bine raporturile dintre administraţi – pe

care, după cum se poate observa, îi plasăm pe primul loc şi administraţie,

considerăm util a face o prezentare succintă a formelor puterii tratate în

literatura de specialitate.1

Potenţialele tipuri de putere ar fi următoarele :

- puterea de recompensare – bazată pe credinţa celorlanţi că poţi

recompensa/răsplăti material, face promovări sau poţi acorda favoruri ;

- puterea coercitivă – rezultată din abilitarea de a constrânge şi

sancţiona ;

- puterea legitimă – acordată de lege, bazată pe funcţia sau poziţia

oficială deţinută în comunitate, care atribuie dreptul de a o exercita asupra

altora ;

- puterea personalităţii – dăruită de cei care te cosideră a fi un model

în comunitate şi care impune respect, admiraţie, loialitate şi devotament ;

- puterea expertului – conferită de cunoştinţele speciale, studiile

efectuate, competenţa profesională, talentul, abilităţile şi aptitudinile dovedite;

- puterea informaţiei – dată de acesul sau deţinerea unor informaţii

semnificative pentru ceilalţi şi posibilitatea folosirii lor pentru atingerea unui

scop important;

- puterea relaţiilor – atribuită de credinţa oamenilor că ai legături sus-

puse cu persoane importante sau influente;

1 FRANCH J.R., RAVEN B., Studii despre puterea socială, citată de Doru-Cristian

Bularda, în Administrarea puterii – puterea administraţiei locale, articol în revista Economie

şi administraţie locală, Editura Tribuna economică nr. 11/2000, p. 10-12

9

- puterea catalitică – dată de abilitatea de a mobiliza şi de a combina

două sau mai multe tipuri de putere, în situaţiile în care utilizarea lor separată ar

fi insuficientă în obţinerea rezultatelor dorite.

Această ultimă formă de putere o considerăm cea mai importantă,

deoarece are un caracter integrator şi conferă celor care au capacitatea şi

abilitatea de a o folosi, de a obţine rezultate mult superioare în acţiunile lor, prin

aşa numitul efect de sinergie.

Conceptul de sinergism se regăseşte în teoria complexităţii, a sistemelor

complexe, a planificării şi dezvoltării urbane 2 etc.

În viziunea europeană, atingerea scopului - dezvoltarea social-sustenabilă,

se poate realiza strategic doar dezvoltând o bună administraţie şi un

management performant, abordarea acestui proces trebuind să fie: semnificativă,

sensibilă, susţinută şi precisă.

În situaţia adoptării de către toţi agenţii implicaţi în procesul de realizare a

unui management responsabilizant şi cooperant, valoarea adăugată la realizarea

scopului va fi mai mare decât simpla însumare aritmetică a valorilor individuale,

prin efectul de sinergie.

1.5. Dreptul

Dreptul - instrumentul principal prin care autoritatea statală, puterea de

stat îşi exercită, în virtutea suveranităţii sale, rolul şi funcţiile de consolidare şi

apărare a sistemului social global şi a relaţiilor existente, încât să nu se lezeze

valorile pe care se întemeiază o anumită comunitate socială şi de care

beneficiază prin vocaţie fiecare individ.

Sistemul dreptului - ansamblul general de norme juridice format din

ramuri de drept şi instituţii juridice şi norme.

Rolul dreptului - reglementarea normativă şi ordonarea relaţiilor sociale

potrivit voinţei puterii de stat.

1.6. Co-sistemul Drept – Stat

În cadrul sistemului social – global din orice stat funcţionează co-sistemul

drept – stat.

1.6.1. Sistemul dreptului Sistemul dreptului este alcătuit din cele două ramuri principale ale

dreptului, public şi privat, alcătuite fiecare din subramurile proprii:

a) dreptul public conţinând: dreptul constituţional; d. administrativ;

d. penal; d. internaţional public; d. mediului, d. financiar fiscal public

etc.;

2 DAVIDSON Forbs, IHS Rotterdam, Olanda, Management urban. Experienţa

internaţională aplicabilă în România, Lucrare prezentată la seminarul pe tema : Dezvoltarea

randamentului de instruire pentru managementul urban din România, articol în revista

Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna economică nr. 6/2000, p. 53 - 61, traducere

şi sitematizare – Steluţa Voica;

10

b) dreptul privat conţinând: d. internaţional privat, dreptul civil,

d. familiei; d. financiar fiscal privat; d. muncii şi protecţiei sociale ;

d. comercial; d. funciar; d. proprietăţii intelectuale; etc.

1.6.2. Sistemul statului Sistemul statului este alcătuit din sistemul autorităţilor publice care

îndeplinesc cele trei funcţii ale acestuia:

a) funcţia legislativă – îndeplinită de parlament / dietă, congres, adunare

legislativă (care pot fi unicamerale sau bicamerale);

b) funcţia executivă - îndeplinită de şeful statului ( preşedinte, monarh)

şi guvern / consiliu de miniştri / consiliu de stat;

c) funcţia judecătorească - îndeplinită de înstanţele judecătoreşti, ca şi de

d) categoria autorităţilor publice cu caracter autonom, care pot fi:

- de interes naţional ( Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Curtea

Constituţională, Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, S.R.I.-ul,

Banca Naţională, Avocatul Poporului, Consiliul Naţional al

Audiovizualului etc.;

- de interes local - autorităţile publice locale: consiliile locale, primarii şi

consiliile judeţene ).

Capitolul II. GUVERNĂMÂNT. GUVERNARE.

2.1. Guvernământ.

Formele de guvernământ cunoscute sunt:

A. Monarhia;

B. Republica (prezidenţială, parlamentară sau semiprezidenţială).

A. Monarhia este forma de guvernământ în care organul care

îndeplineşte atribuţiile de şef al statului este un monarh care ocupă tronul fie

prin alegere pe viaţă, fie prin succesiunea ereditară.

Monarhia poate fi:

a) absolută – monarhul este unicul organ suprem în stat;

b) limitată sau constituţională – puterile monarhului sunt limitate prin

legea fundamentală a statului;

c) parlamentară dualistă – monarhul şi parlamentul stau din punct de

vedere legal pe o poziţie egală;

d) parlamentară contemporană – autoritatea monarhului este redusă,

atribuţiile sale fiind limitate la chestiuni de reprezentare (Anglia, Belgia), iar

parlamentul are largi atribuţii.

B. Republica este forma de guvernământ în care organul care

îndeplineşte funcţia de şef al statului este ales, de regulă, pentru o perioadă

anumită.

11

Republica poate fi:

a) prezidenţială – şeful statului este ales prin vot universal direct;

b) parlamentară – şeful statului este ales de către parlament, în faţa căruia

şi răspunde;

c) semiprezidenţială – şeful statului este ales prin vot universal direct, iar

guvernul răspunde în faţa parlamentului.

2.2. Democraţia. Forme de acţiune.

Transformările care au avut loc în multe state europene în anul 1989,

respectiv prăbuşirea socialismului şi revenirea la orânduirea de drept, specifică

statelor democratice, a făcut ca acest an să fie considerat la fel de important ca

anul 1945 şi comparat cu o cumpănă a apelor .3

O societate, pentru a fi caracterizată drept democratică, trebuie să se

bazeze pe democratism, respectiv pe totalitatea principiilor care exprimă,

garantează şi asigură realizarea libertăţilor democratice.4

Termenul de democraţie, etimologic, provine din grecia antică, din

termenii demos – popor şi kratos – putere.5

Democraţia reprezintă forma de organizare şi de conducere a unei

societăţi, în care poporul îşi exercită, direct sau indirect, puterea.6

Din literatura de specialitate, iese în evidenţă evoluţia formelor

democraţiei.

Clasificarea acestor forme are caracter complex, ţinându-se seama de

anumite criterii.

După criteriul participării cetăţenilor la actul de guvernare / administrare,

sunt cunoscute formele: democraţie directă, democraţie reprezentativă,

democraţie participativă.

În funcţie de alte criterii, în timp şi spaţiu, este cunoscută o gamă largă de

alte forme de democraţie:

- după criteriul înţelegerii/colaborării între diverse partide sau forme

sociale - democraţia consociativă;

- după cultul dominant în societate - democraţia creştină;

3 DAHRENDORF R., după 1989. Morală, revoluţie şi societate civilă, Editura

Humanitas, Bucureşti, 2001, p. 5, citat şi în BICHICEAN Gheorghe, BICHICEAN Andrei,

Despre democraţie, Editura Burg, Sibiu, 2002, p. 12

4 Idem

5 TĂMAŞ Sergiu, Dicţionar politic. Instituţiile democraţiei şi cultura civică, Editura

Academiei Române, Bucureşti, 1993, p. 72

6 COTEANU Ion et all., Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, Ediţia a II-a,

Academia Română, Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 276; COLAS

Dominique, Dicţionar de gândire politică, traducere de Dumitru Purnichescu, Editura

Univers Enciclopedic, Bucureşti, 2003, p. 79

12

- după domeniul de acţiune al democraţiei (local, economic, social,

educaţional) - democraţia locală, democraţia economică şi socială;

- după raportul minoritate – majoritate - democraţia formală;

- după numărul instituţiilor care permit exprimarea diversităţii de

interese şi de opţiuni ale cetăţenilor - democraţia pluralistă;

- după perioada în care aceasta se manifestă – democraţia modernă.

Democraţie directă7, ca sistem de guvernare în care deciziile de interes

public sunt luate direct de populaţie şi nu indirect, prin reprezentanţi aleşi. În

Atena, de exemplu, cetăţenii se adunau şi discutau propunerile privind legile şi

alte aspecte ale vieţii cetăţii. “Demos”-ul era limitat la un număr mic de cetăţeni,

fiind excluse din rândul cetăţenilor diferite categorii ale populaţiei. În evul

mediu democraţia directă se practica în cadrul adunărilor orăşeneşti, unde

populaţia fiind redusă ca număr, era posibil ca bărbaţii să participe la dezbaterea

problemelor publice şi luarea deciziilor. În societatea modernă, în urma creşterii

populaţiei orăşeneşti şi a formării naţiunilor, la care se adaugă şi imposibilitatea

populaţiei de a consacra mult timp participării la viaţa politică, democraţia

directă s-a redus, fiind înlocuită cu democraţia reprezentativă. Cu toate

acestea democraţia directă continuă să fie prezentă, în diverse state şi în forme

diferite. De regulă, ea se practică în comunităţile mici ( de exemplu, în unele

cantoane elveţiene, în adunările orăşeneşti din Noua Anglie ). La nivel naţional

ea se mai realizează în multe state prin referendum ( plebiscit ), care oferă

poporului posibilitatea de a-şi exprima prin vot poziţia sa în probleme majore

pentru destinul său.

Democraţia reprezentativă8 este caracterizată de faptul că poporul îşi

manifestă voinţa sa prin intrmediul unor reprezentanţi aleşi. Ea a fost susţinută

de ideea că populaţia unei ţări, sau comunităţi are o idee clară asupra scopurilor,

dar idei imprecise asupra mijlocelor necesare pentru a le realiza, îndrituind cu

această competenţă anumiţi reprezentanţi care vor avea rolul de delibera şi

decide asupra căilor de realizare a scopurilor stabilite.

Democraţia participativă9, caracterizată prin implicarea directă a

cetăţenilor în procesul de decizie al autorităţilor publice, la nivel central,

intermediar şi local.

Cu privire la evoluţia democraţiei reprezentative spre democraţie

participativă în America, John Naisbitt constata că încă din anii ’60, etica

participării s-a răspândit de jos în sus, schimbând radical felul în care oamenii

sunt conduşi în cadrul instituţiilor.

Principiul călăuzitor al democraţiei participative este acela că oamenii

trebuie să i-a parte la procesul care conduce la luarea deciziilor care le afectează

7 Idem, p. 76

8 Idem, p. 78

9 Idem, p. 77

13

viaţa. Acelaşi autor afirma că democraţia participativă revoluţionează în

America politica locală şi e pe cale să schimbe şi cursul guvernării naţionale. 10

În Europa, în cursul procesului de integrare a statelor şi mai ales acum,

după apariţia proiectului Constituţiei Europei sunt puse în discuţie dreptul

administrativ european şi “principiile în cadrul cărora administraţia publică

europenă îşi manifestă puterea sa discreţionară”11

.

După cum se cunoaşte din doctrină, puterea discreţionară este specifică

democraţiei reprezentative.12

Aceasta înseamnă că, prin reducerea caracterului dominant al democraţiei

reprezentative şi aplicarea în măsură tot mai mare a democraţiei participative, va

scădea gradul de liberatate de acţiune al autorităţilor publice, respectiv puterea

lor discreţionară cu care au fost investite, vor fi controlate mai bine şi în mod

direct, aspectele de exces şi de abuz de putere, chiar de către cei care le-au

transmis puterea, au fost dezamăgiţi şi care acum constată că sunt nevoiţi să se

implice direct în procesul de administrare al treburilor publice, la nivel local sau

chiar naţional.

Referitor la principiile dreptului administrativ european, acestea sunt

considerate: încredere şi previzibilitate, deschidere şi transparenţă, eficienţă şi

eficacitate. Chiar din simpla enumerare a acestora oricare cetăţean poate realiza

că nu se poate aştepta doar din partea statului şi a autorităţilor publice la

rezultatele cele mai bune şi că în acest scop este necesară o implicare directă şi

cât mai largă a sa şi a componentelor societăţii civile.

Democraţia consociativă13

(practică democratică ce se întâlneşte în unele

ţări în care viaţa politică se caracterizează prin existenţa unui mare număr de

partide sau forme sociale între care este dificil să se realizeze coaliţii (Finlanda,

Olanda, Belgia, Austria, Elveţia). În aceste condiţii, principalele decizii şi

politicii se elaborează prin înţelegerii între liderii diferitelor grupări, prin luarea

în considerare a opiniilor colegilor din alte partide, cu preţul unor repetate

compromisuri. Aceasta are ca trăsături: guvernarea pe baza înţelegerilor dintre

liderii principalelor forţe sociale; folosirea veto-ului mutual care înlocuieşte

regula majorităţii; reprezentarea în guvern şi în alte corpuri decizionale

proporţional cu numărul populaţiei corespunzător fiecărui grup; autonomia

fiecărui grup.

10

NAISBITT John, Megatendinţe, traducere de Constantin Coşman, Editura Politică,

Bucureşti, 1989, p. 234

11 ALEXANDRU Ioan et all., Drept administrativ european, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 2005, p. 13

12 TOFAN Dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor

publice, Editura All Beck, Bucureşti,1999, p. 9

13 TĂMAŞ Sergiu, op. cit., p. 74

14

Este bine cunoscut faptul că uneori, negocierea chiar între două părţi

poate fi dificilă, cu atât mai mult va creşte dificultatea obţinerii convergenţei de

opţiuni în adoptarea unei decizii între un număr mare de participanţi.14

Democraţia creştină15

se manifestă ca o mişcare ce promovează în viaţa

politică principiile democraţiei în asociere cu principiilor filosofiei şi eticii

creştine, ea avându-şi originea în sfârşitul secolului XIX .

Democraţia locală 16

este caracterizată de acţiune la nivel local pe

baza principiilor autonomiei locale şi descentralizării. Democraţia economică şi socială

17, gândită ca un sistem de intervenţie a

statului care urmăreşte să corecteze inegalităţi datorate unei anumite politici

economice, prin măsuri concrete privind securitatea socială, protecţia contra

şomajului, gratuitatea învăţământului etc..

Democraţia formală18

caracterizată de folosirea unei faţade democratice

(parlament, alegeri etc.) de către o minoritate care manipulează puterea. Deseori,

ea este motivată prin ideea că poporul trebuie educat, iar educatorul ( oligarhia )

are capacitatea şi menirea de a identifica voinţa sa cu cea a poporului.

Democraţia pluralistă19

, ca sistem de guvernare dominat de prezenţa

unei multitudini de instituţii care permit exprimarea diversităţii de interese şi de

opţiuni ale cetăţenilor ( partide, grupuri de interese, componente ale societăţii

civile, separarea puterilor ).

Democraţia modernă20

este considerată etapa actuală a dezvoltării

democraţiei pe plan mondial.

Democraţia participativă – pilon al unei administraţii publice

moderne.

În Tratatul Constituţiei Europene sunt consfinţite la art. I-46 şi I-47

principiul democraţiei reprezentative şi principiul democraţiei

participative.21

Principiul democraţiei reprezentative - în conformitate cu care

instituţiile Uniunii reprezintă direct sau prin intermediul Statelor membre,

cetăţenii. Cetăţenii europeni au dreptul să participe la viaţa politică a Uniunii şi

la conturarea curentelor politice, inclusiv prin intermediul partidelor politice la

nivel european;

14

FISHER Roger, URY William, Getting to yes, Penguin Books, N.Y., 1991, p. 7

15 TĂMAŞ Sergiu, op. cit., p. 74

16 Idem, p. 77

17 Idem, p. 76

18 Idem, p. 76

19 Idem, p. 77

20 Idem, p. 77

21 GALEA Ion –coordonator et all, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa –

text comentat şi adnotat, octombrie 2004, www.mae.ro

15

Principiul democraţiei participative - în conformitate cu care cetăţenii,

asociaţiile reprezentative şi societatea civilă îşi vor putea face cunoscute punctul

de vedere, Uniunea urmând să întreţină un dialog continuu şi consultări, prin

intermediul Comisiei, cu aceste structuri: este reglementat dreptul de iniţiativă

legislativă populară: cel puţin un milion de cetăţeni dintr-un număr reprezentativ

de State membre pot invita Comisia să prezinte o propunere legislativă, în

conformitate cu o procedură ce va fi stabilită printr-o lege europeană.

Faţă de cele prezentate mai sus, putem concluziona că pentru a se acţiona

în mod democratic, trebuie respectate principiile autonomiei locale şi

decentralizării.

Decentralizarea este privită ca expresie a democraţiei, deoarece asigură

cetăţenilor participarea la conducerea activităţilor publice locale, prin

reprezentare sau/şi prin implicare directă.22

În cadrul administraţiei reprezentative, autorităţile sunt investite de către

cetăţeni, pentru rezolvarea intereselor lor publice, cu putere discreţionară.

Uneori însă apar situaţii în care aceste autorităţii se îndepărtează de litera şi

spiritul legii şi de scopul în care ele au fost investite, acţionând din diverse

considerente, la limita prevederilor legale sau chiar cu încălcarea acestora. În

aceste situaţii, se discută despre excesul de putere sau chiar abuzul de putere al a

autorităţilor publice.23

2.3 Guvernare. Concept. Forme / Modele.

2.3.1 Concept.

Guvernarea reprezintă un ansamblu de reguli, proceduri, instituţii şi

practici destinate configurării modului în care se realizează puterea executivă la

nivel statal, regional şi local. 24

22

CÂRCIUMARU Adriana, Descentralizarea în administraţia publică locală, articol,

revista Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna economică, nr. 3/ 2005,

p. 3

23 TOFAN Dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor

publice, Editura All Beck, Bucureşti, 1999, p. 14

24 POPESCU, Luminiţa – Gabriela, Politici publice, Editura Economică, Bucureşti,

2005, p 17.

NOTĂ: Pentru aprofundarea temei, în cadrul studiului individual,

recomandăm “Capitolul 1 – Provocările guvernării”, p. 17 ... 45 şi

209 ... 237 din lucrarea citată anterior. ( N. a.)

16

2.3.2 Forme de guvernare

2.3.2.1 Guvernarea instituţională

Guvernarea instituţională pune accentul pe structură, pleacând de la teoria

că actul de guvernare trebuie să aibă la bază un sistem instituţional teritorial bine

definit, o formă ideală, care să asigure procesul de realizare a scopului urmărit

de putere.

Căutarea formei instituţionale ideale determină căutări repetate, aproape

la formarea fiecărui cabinet, sau chiar în cadrul aceluiaşi mandat, creşterea sau

reducerea numărului membrilor guvernului, a ministerelor şi a celorlalte

instituţii guvernamentale. În cazul configurării democratice a puterii, în urma

alegerilor generale, prin alianţe politice, pentru obţinerea majorităţii, intervine

factorul de structurare instituţională pe baza algoritmului, în funcţie de ponderea

de reprezentare a fiecărui partid, în cadrul alianţei respective. În funcţie de

convergenţa sau de divergenţele dintre componentele alianţei, este grvat şi actul

de guvernare.

Teoria unui anume model de guvernare, mai ales ideal, s-a dovedit

neviabilă, determinând apariţia şi evoluţia a noi teorii.

2.3.2.2 Guvernarea funcţională

Guvernarea funcţională reprezintă o viziune tehnocratică a guvernării şi

încearcă să definească, nu forma instituţională ideală ci, care sunt funcţiile de

îndeplinit. Ea reprezintă o abordare sectorială, pe funcţii, opusă celei

comprehensive, punând accentul pe rezultate.25

2.3.2.3 Guvernarea neo - funcţională

Reprezintă o teorie a guvernării post-teritoriale, a regionalismului.

În cazul integrării europene, ea prevede, ca etape:

- integrarea pe anumite sectoare, cu un rezultat de presiune şi asupra

altor sectoare;

- crearea autorităţii supranaţionale, pentru supervizare şi promovarea

integrării;

- transferul gradual de loialitate societară către autorităţile

supranaţionale;

- adâncirea integrării determină condiţiile pentru accentuarea

instituţionalizării.

În consecinţă, integrarea politică va fi rezultatul integrării economice.

Accentul este pus mai mult pe procese, decât pe rezultate.26

25

VOINEA Liviu, Instituţii ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare,

regionalizare. Editura Politeia, SNSPA, Bucureşti, 2005, p. 8

26 Idem, p. 9

17

2.3.2.4 Guvernarea ( la nivel statal )

În general, în doctrină, conceptul de guvernare se referă la actul de

conducere, de către putere, la nivel statal, cu caracter unitar.

În fereraţiile de state, apare o divizare a autorităţii între nivelul central /

federal şi cel al statelor membre ale federaţiei. În acest caz, guvernul federal are

un caracter puternic.

În cazul confederaţiei, unităţile administrativ – teritoriale ( cum sunt

cantoanele în Elveţia ) deleagă o parte din putere, funcţia de reprezentare, unei

unităţi centrale slabe, fără voinţă proprie, care face ce îi permit acestea.

2.3.2.5 Guvernarea locală ( “ local government” )

Sintagma de “guvernare locală / local government ” se regăseşte în

literatura de specialitate de limba engleză. Înţelesul ei este similar însă cu cel de

administraţie publică locală, cea care asigură administrarea treburilor publice, de

interes general, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale (comune, oraşe şi

judeţe ).

Considerăm greşită utilizarea, în cazul nostru, a expresiilor “guvernare

localpă” şi “miniparlamente locale”, aceasta din urmă cu referire la consiliile

locale şi judeţene, care, de fapt, aduc la îndeplinire, în baza legii, prevederile

legilor adoptate de Parlament, “ singurul organ legislativ din stat ”- conform

Constituţiei.

2.3. Administraţia publică

Caracterul dual al administraţiei publice

Complexitatea sistemului administraţiei publice - definită de competenţă,

relaţii, organizare, structură, determinare şi condiţionare, dar şi de rolul şi

misiunea ei - este abordată sistemic într-un dublu sens:

ca activitate, care poate fi structurată în două mari domenii de referinţă:

­ activităţi executive cu caracter de dispoziţie;

­ activităţi cu caracter de prestaţie.

ca sistem de organizare, ceea ce permite înţelegerea administaţie publce

ca “un sistem de organizare care realizeaza activitatea de organizare a executării

legilor”.

În concluzie, în conceptul de administaţie publică co-există două sisteme :

- un sistem de activităţi, cu un specific divers dar bine determinat şi care

se structurează în subsisteme corespunzătoare serviciilor publice, administraţia

publică - în ansamblul său - putând fi considerată un serviciu public;

- un sistem de autorităţi ale administraţie publice care, de asemenea, se

structurează în subsisteme constituite pe criterii ierarhice, teritoriale etc.

Aceste două sisteme, delimitate formal, constituie “două faţete ale

aceleiaşi monede”, integrându-se şi suprapunându-se reciproc şi formând

sistemul administraţiei publice.

18

Activitatea administraţiei publice

1. Activităţile executive cu caracter de dispoziţie sunt specifice tuturor

verigilor organismelor şi organelor adminitraţiei publice (atât centrale cât şi

locale), ele împrumutând din sistemul legislativ caracterul general, imperativ,

normativ, bazat pe “ poliţia administrativă ”.

2. Activităţile cu caracter de prestaţie sunt de asemenea realizate pe

baza şi în executarea legii dar - în virtutea principiilor de bază actuale ale

activităţii admnistraţiei publice locale, respectiv cele ale autonomiei locale şi

descentralizării serviciilor publice - sunt plasate cu prioritate la nivelul

colectivităţilor locale, unde sunt dense şi diversificate, ele dispersându-se şi

specializându-se către verigile administraţiei publice centrale.

Acest al doilea domeniu de referinţă este sinonim - parţial - cu noţiunile

de “interes public” şi de “serviciu public”, administraţia publică putând fi

considerată ca o totalitate de servicii publice menită să satisfacă interesele şi

nevoile diverse ale cetăţenilor, colectivităţilor, respectiv, ale societăţii.

Organizarea administraţiei publice

Trasăturile caracteristice ale unui act unitar abordat sistemic presupun

existenţa unui singur rând de autorităţi publice centrale – o singura autoritate

legislativă, un singur guvern, un singur for judecătoresc suprem dar şi autorităţi

publice organizate în unităţile administrativ – teritoriale care să fie subordonate

uniform faţă de cele centrale acolo unde legea impune, autonome acolo unde

legea determină.

Organizarea în administraţia publică poate fi regăsită sub diverse forme:

A. În funcţie de nivelul la care se desfăşoară procesele se disting:

organizarea compartimentelor unei instituţii din administraţia

publică;

organizarea instituţiei ca întreg;

organizarea domeniului;

organizarea sistemului administraţiei de stat.

B. În funcţie de obiectul organizării, se delimitează:

organizarea structurii, care ţine conţine modul de reprezentare şi

dispunere a elementelor sistemului adminstrativ ca ansamblu de instituţii;

organizarea proceselor, care constă în stabilirea sarcinilor,

competenţelor şi responsabilităţilor componentelor sistemului şi a relaţiilor

dintre persoane, compartimente, dintre administraţie şi persoane din afara

acesteia, în vederea desfăşurării unor procese eficiente şi satisfacerea cerinţelor

sociale.

Pe aceste coordonate se cristaliezează două mari sisteme de organizare a

administraţiei publice: centralizarea şi descentralizarea administrativă.

Noţiunea de structură a administraţiei publice

Termenul de structură provine din cuvântul latin “struere”, care înseamnă

a construi, a clădi. Prin structură se înţelege o anumită modalitate de alcătuire,

19

de construcţie a unui domeniu de activitate. Un sistem se poate organiza sub

forma următoarelor tipuri de structuri:

- structură lineară sau ierarhică ce asigură unitatea şi coerenţa în

conducere;

- structură funcţională care asigură pluralitatea conducerii;

- structură mixtă sau ierahic funcţională care îmbină primele două tipuri

de structuri, fiind cel mai des întâlnită în practica administrativă şi economico –

socială.

Fiecare instituţie a administraţiei de stat are propria sa structură cu număr

de compartimente în care îşi desfăşoara activităţi specifice, astfel că structura

diferă de la o instituţie la alta în funcţie de obiectivele pe care le are de îndeplinit

fiecare.

Structura administraţiei de stat diferă de la un stat la altul, iar în interiorul

aceluiaşi stat diferă în funcţie de etapele de dezvoltare.

Pe lângă influenţele tradiţionale, istorice şi naţionale, factorul politic -

prin organele legislative şi partidele de guvernământ - stabileşte obiectivele

administraţiei în raport cu interesele economice, politice şi sociale pe care

aceasta urmează să le satisfacă.

Administraţia de stat poate fi totalitară - când apără interesele unor

grupuri economice, sociale sau politice, sau democratică - când promovează

interesele generale ale societăţii.

O structură optimă a administraţiei publice trebuie să evite atât

supradimensionarea aparatului administrativ - situaţie care determină rezolvarea

greoaie a problemelor şi a cheltuieli bugetare suplimentare cât şi

subdimensionarea acestuia, situaţie în care apare o supraaglomerare de sarcini şi

atribuţii ce nu pot fi rezolvate competent într-o anumită perioadă legală de timp.

Structura administraţiei de stat poate fi abordată în funcţie de trei criterii:

criteriul funcţional, criteriul teritorial şi criteriul temporal.

1. Criteriul funcţional - stă la baza organizării autorităţilor administraţiei

publice în funcţie de natura atribuţiilor pe care acestea le au de îndeplinit.

Structura pe specific de activitate (funcţională) a sistemului autorităţilor

administraţiei publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de

modul cum este aşezată această structură depinde eficienţa activităţii acestora.

Este deoesbit de importantă în această ordine de idei problema stabilirii

numărului de personal optim căt mai apropiat de nevoile reale, de ministere şi

organe de specialitate ale administraţie publice, cunoscut fiind faptul că atât un

număr prea mic cât şi un număr prea mare de ministere poate crea dificultăţi în

capacitatea de administrare a autorităţilor administraţiei publice.

Structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor

administraţiei publice este alcătuită prin subordonarea – din treaptă în treaptă a

diverselor autorităţi care realizează activitatea administrativă a statului sau a

colectivităţilor locale, faţă de un organ de vârf – guvernul, ca organ central al

puterii executive, care exercită în conformitate cu legea, administaţiei publice pe

întregul teritoriul ţării.

20

Autorităţile administraţiei publice se subordonează, de regulă, unele faţă

de altele, pe linie ierarhică (subordonare verticală), până la Guvern.

2. Criteriul teritorial. Structura teritorială stă la baza împărţirii autorităţilor

administraţiei publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale în funcţie de raza

teritorială în care poate acţiona autoritatea publică respectivă.

Autorităţile administraţie publice centrale acţionează în interesul întregii

colectivităţi umane existente în sistemul social global, deci la nivelul statului, iar

autorităţile administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor

colectivităţilor locale.

Realităţile între cele două tipuri de activităţi trebuie să fie de colaborare,

asigurată în principal prin prefect, autoriate a administraţiei publice creată în

acest scop.

Organizarea administrativ-teritorială interesează nu numai administraţia

publică ci întregul sistem de autorităţi şi servicii publice. Legea nr. 2/1968 a

stabilit organizarea administrativă a teritoriului ţării în judeţe, oraşe şi comune.

Astăzi există 41 de judeţe şi capitala, ca unitate administrativ-teritorială

distinctă, care este împărţită în şase sectoare.

Modul în care este făcută organizarea adminstrativ - teritorială

influenţează profund însuşi conţinutul activităţii diferitelor autorităţi publice.

3. Criteriul temporal – delimitează autorităţile în funcţie de durata legală

în care pot să-şi exercite atribuţiile ( pe durata mandatului, sau pe durată

nedeterminată).

Alte componente ale structurii organizatorice a sistemului administrativ

sunt:

Nivelul ierarhic – se stabileşte în funcţie de dimensiunea instituţiei

publice, diversitatea şi complexitatea activităţilor desfăşurate, competenţa

funcţionarilor publici. Numărul de niveluri ierarhice nu diferă foarte mult de la o

instituţie la alta datortită unei structuri tipizate.

Ponderea ierarhică – reprezintă poziţia unui funcţionar public cu funcţii

de conducere, ales sau permanent în funcţie de numărul de persoanelor conduse

nemijlocit.

Compartimentul – este definit ca ansmablul persoanelor ce desfăşoară

activităţi realtiv omogene care solicită cunoştinţe specializate de un anumit tip,

precum şi un ansamblu de metode şi tehnici situate într-un anumit spaţiu

nemijilocit unui singur funcţionar public cu funcţie de conducere.

Compartimentele funcţionale contribuie la stabilirea obiectivelor proprii de

activitate desprinse din cunoaşterea realităţiilor concrete. În această categorie se

includ, de regulă: agenţiile, departamentele, direcţiile şi serviciile.

În mod similar prevederilor Constituţiei Europei, după gradul de

interferenţă a competenţelor materiale ale diverselor autorităţi publice, mai

putem lua în considerare următoarele categorii de competenţe :

- competenţe exclusive – aici figurează, de exemplu: competenţa

deliberativ-decizională a consiliului local, cea executivă a primarului

(în raport cu consiliul local), cea de tutelă a prefectului – prin

21

controlul de legalitate axercitat asupra actelor administrative ale

autorităţilor publice locale;

- competenţe partajate – în cazul în care acţiunea unei autorităţi publice

amplifică acţiunea alteia, uneori chiar completând-o pe aceasta;

- competenţe de sprijin – care se exercită doar în cazuri de excepţie,

fiind corelate cu principiul subsidiarităţii.

Interacţiunile sistemului administraţiei publice

Sistemul administraţiei publice este un subsistem al sistemului social

global către care este deschis permanent (stabilitatea administrativă) şi de care

este influenţat şi condiţionat continuu (teoria persistenţei sistemelor),

manifestând puternice tendinţe hemostatice ( de menţinere a ordinii existente ).

Referitor la "persistenţa sistemului administraţiei publice în mediul său",

David Easton, referindu-se la viaţa politică drept “un sistem comportamental la

influenţele căruia sistemul politic este el însuşi expus şi reacţionează”, insistă

asupra a patru aspecte:

- interacţiunile în interiorul unei societăţi constituie un sistem de

comportament;

- nu se poate interpreta în mod util semnificaţia acesteia dacă se consideră

că sistemul există într-un spaţiu vid: trebuie, deci, să-l situăm în raportul cu

mediul său biologic, social, fizic şi psihologic;

- acest sistem este, pe de altă parte, un sistem deschis ceea ce înseamnă că

el trebuie conceput ca fiind supus influenţelor care rezultă din alte sisteme prin

care ele este inserat în realitate;

- în fine, faptul că anumite sisteme ajung să se perpetueze, oricare ar fi

şocurile primite din mediu, înseamnă că aceste sisteme “trebuie să aibă

capacitatea de a reacţiona la perturbări şi, prin aceasta, de a se adapta condiţiilor

în care ele se găsesc”.

Funcţiile administraţiei publice

În ultimele trei decenii, în doctrină, au fost consacrate următoarele funcţii

ale administraţiei publice în cadrul sistemului social global27

:

a) funcţia de mecanism intermediar de execuţie, ca funcţie principală -

determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, ce

are menirea de a organiza şi a asigura execuţia - în ultimă instanţă folosind

autoritatea sa, sau chiar constrângerea. Această funcţie primară are mai multe

laturi, şi anume:

1. funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la

adoptarea lor;

2. funcţia de organizare a executării deciziilor politice;

3. funcţia de executare directă, în concret - în anumite cazuri - a

deciziilor politice;

27

ALEXANDRU Ioan, POPESCU Ion, CĂRĂUŞAN Mihaela, DINCĂ Dragoş,

Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2002, p. 42

22

4. funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează

fie prin convingere, fie la nevoie, folosind forţa de constrângere;

5. funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi nevoilor legitime ale

membrilor societăţii în faţa autorităţilor competente a adopta decizii

asupra acestora.

Toate aceste funcţii, care nu reprezintă altceva decât demultiplicări ale

funcţiei primare pe care o are administraţia publică, de mecanism intermediar de

execuţie al puterii politice, subliniază rolul administraţiei publice de colaborator

al puterii politice în organizarea societăţii şi reglementarea funcţionării ei.

b) funcţiile derivate, care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de

aceasta:

1. funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale

ale societăţii;

2. funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită

transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente

ale societăţii, în special în structura economică a acesteia.

În condiţiile statului de drept administraţia publică are drept scop

înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi şi celelalte acte normative ale

autorităţilor statului şi ale colectivităţilor locale, în acest plan putând distinge

principii generale ale administraţiei publice şi principii ale administraţiei

publice locale.

Resursele administraţiei publice. O nouă abordare.

Ca în orice activitate, pentru realizarea administraţiei publice se considera

că este necesară afectarea unor resurse (financiară, materială, umană). În timp

gama acestora precum şi ordinea importanţei acestora a evoluat.

Cu circa 3 decenii în urmă, specialiştii americani au considerat că este

momentul ca "resursa umană" să fie recunoscută drept prioritară în administraţia

publică. În ultimul deceniu tot mai mulţi specialişti în domeniul administraţiei

publice, dar şi al managementului, au considerat improprie denumirea de

"resursă umană" şi au propus înlocuirea acesteia cu cea de "potenţial creator

al personalului". Argumentul principal al acestei schimbări este acela că omul

nu poate fi echivalat cu o unitate a resursei economice / financiare (moneda), sau

a resursei materiale (bucată, kg, km), fiecare individ având o anumită cultură,

personalitate şi spirit inovator propriu. De aceea, dintre două grupuri de

persoane, egale numeric, va desfăşura o activitate socială / administrativă mai

eficientă, cel format din persoane cu o competenţă profesională, o motivaţie şi

un spirit inovator mai ridicate.

Argumentul prezentat anterior este susţinut şi de luarea în considerare a

unei noi resurse a oricărei activităţi şi, cu atât mai mult a administraţiei publice

şi anume "resursa informaţională".

În Tabelul nr. 2 prezentăm evoluţia variantelor acestor resurse. În acest sens, al completării gamei resurselor, considerăm că nu ar fi

lipsită de interes o luare în considerare şi a spaţiului (ţinând seama de

competenţa teritorială, bunurile proprietate a comunităţilor), timpului (având în

23

vedere competenţa temporală determinată a unor agenţi în realizarea unor

obiective), a oportunităţilor, capacităţilor, precum şi a facilităţilor, ca potenţiale

resurse ale administraţiei publice.28

Din punct de vedere filozofic, timpul şi spaţiul desemnează formele de

bază ale oricărei existenţe.

Categoria de spaţiu reflectă raporturile de coexistenţă dintre obiecte sau

fenomene sau dintre părţile lor, respectiv, întinderea, distanţa, poziţia lor. În

general se admite că spaţiul este tridimensional, dar în geometriile neeuclidiene

şi în fizica teoretică se poate susţine existenţa unor spaţii cu dimensiuni mai

multe sau mai puţine decât trei, cu o semnificaţie fizică reală.

Categoria de timp reflectă durata de existenţă a obiectelor şi fenomenelor,

simultaneitatea sau succesiunea lor. De asemenea, se admite că timpul real este

unidimensional (momentele sale succesându-se liniar) şi ireversibil ( în sensul

că nu ne putem întoarce la momentele depăşite). La fel ca şi cu privire la spaţiu,

şi această ultimă afirmaţie este admisă, în general, deoarece în mecanica

cuantică se poate susţine reversibilitatea timpului. 29

Pe de altă parte, din punct de vedere managerial, se consideră că toate

activităţile umane necesită timp - ca resursă indispensabilă, iar succesul în

realizarea unui obiectiv depinde decisiv de modul de gestionare a timpului.

Timpul a fost luat în considerare ca un factor important în acţiunea socială

eficientă, de specialişti cercetători în diverse domenii şi, în mod special în

domeniul dreptului.

Timpul şi dreptul

În literatura de specialitate română şi străină este acordată o atenţie

deosebită problemei timpului în drept, plecându-se de la întrebarea dacă există

un timp al dreptului şi constatându-se că problematica timpului în drept este pe

cât de complexă, pe atât de importantă, de ea depinzând în mare măsură

existenţa dreptului ca ştiinţă.30

Timpul poate fi considerat în obiectivitatea sa, ca un fenomen fizic şi o

experienţă psihică, dar înainte de toate, el este o construcţie / instituţie socială şi

deci o miză a puterii, o exigenţăetică şi un obiect juridic, timpul determinând

forţa întemeietoare a dreptului.31

În acest context, se constată că dreptul

28

TEODOROF Gheorghe, Tehnici şi metode de elaborare şi adoptare a deciziei

administrative, Note de curs, SNSPA, Bucureşti, 2004, p. 18

29 APOSTOL Pavel şi colectiv, Dicţionar de filozofie, Editura Politică, Bucureşti,

1978, p. 656 -658

30 DOGARU Ion, (coord.), Drept civil: Ideea curgerii timpului şi consecinţele ei

juridice, Editura ALL BECK, Bucureşti, 2002, p. 13

31 OST Francois, Le temps du droit, Editions Odile Jacob, Paris, 1999, p. 11, 12; Ion

Dogaru, op. cit., p. 27

24

temporalizează, pe când timpul instituie, iar defazajul între continuitate şi

schimbare, conducând la justiţie – ca virtute socială, respectiv echilibru social.32

Având în vedere că viaţa personală şi socială se desfăşoară după un

anumit ritm temporal, dreptul trebuie asociat cu temperanţia (asigurarea

ritmicităţii sociale), el asigurând o anumită durată în ritmul schimbărilor, un

echilibru între schimbător şi durabil, prin intermediul dreptului asigurându-se,

astfel, procesul de autoreglare a societăţii.33

Părerile divergente din literatura de specialitate impun luarea în

considerare chiar a problemei unei crize a dreptului.

Cunoaşterea aspectelor privind curgerea timpului şi accelerarea timpului

juridic determină o mai bună înţelegere a mecanismelor decizionale în diverse

forme de democraţie.

În democraţiile consociative, ca ale noastre, legile de compromis,

rediscutate fară încetare şi pe durate mari, reprezintă un preţ bun plătit pentru

luarea în considerare a intereselor multiple şi divergente. În democaţiile

deliberative ( şi am adauga şi pe cele paticipative) legea se înscrie într-un proces

permanent de reinterpretare, de rescriere, inerent în comunicarea socială

interactivă.34

Referitor la dreptul administrativ şi la administraţia publică, accelerarea

timpului juridic apare ca o modalitate de a măsura şi controla, respectiv de a

raţionaliza mecanismele administrative şi jurisdirecţionale, astfel încât să

asigure coeziunea unei societăţi complexe şi în continuă schimbare.35

Configurarea şi reconfigurarea administraţiei publice locale, respectiv

constituirea colectivităţii şi înfăţisarea acesteia, au determinare temporală,

realizarea de fapte administrative fiind impusă de organizarea şi reorganizarea

colectivităţii, deci de curgerea timpului.36

Atât în normele de drept administrativ, cât şi în doctrină sunt consacrate,

deja, principii determinate temporal: operativităţii37

, continuităţii38

, periodicităţii

( anualităţii)39

.

32

OST Fr., op. cit., p. 13; DOGARU I., op. cit., p. 28

33 DOGARU Ion, op. cit., p. 35

34 OST Fracois, op. cit., p. 12; Ion Dogaru, op. cit., p. 34

35 DOGARU Ion, op. cit., p. 34

36 DOGARU Ion, op. cit., p. 996

37 NEDELCU Iulian, NICU Alina Livia, Drept administrativ, Ed. THEMIS, Craiova,

2002, p. 50 -52; DOGARU Ion, op. cit., p. 996; Ordonanţa Guvernului nr. 65 din 28 august

1997 privind regimul paşapoartelor în România, Art. 12 alin. 1, modificat de Art. II din

Ordonanţa Guvernului nr. 28 din 14 iulie 2005 pentru modificarea şi completarea unor acte

normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 647 din 21 iulie 2005: „Pasapoartele simple se

eliberează în termen de 20 de zile de la data depunerii cererii sau, în regim de urgenţă, la

cererea expresă a solicitantului în termen de 3 zile.”

25

Importanţa oportunităţilor şi capacităţilor este de drept deja

recunoscută, ele fiind reglementate în diverse acte normative.40

Facilităţile, recunoscute şi menţionate în documentele de implementare a

proiectelor finanţate din Fondurile Structurale Europene sau din Fondul de

Coeziune, constau în condiţiile speciale acordate în scopul bunei desfăşurări a

contractelor finanţate de diverse structuri, sau în cadrul unor parteneriate public

– privat. Ele pot fi fiscale (reduceri sau scutiri de impozite şi taxe, regim special

de achitare a obligaţiilor către buget) sau de altă natură (legate de condiţiile

privind stabilirea pe teritoriul ţării, importul şi exportul de echipament,

schimburile valutare etc.) 41

38

NEDELCU I., NICU A. L., op. cit., p. 50 -52; DOGARU Ion, op. cit., p. 996; Legea

serviciilor publice de gospodarie comunală nr. 326 din 28 iunie 2001, cu modificări, care

prevede la art. 13 (1) lit. d): „În excercitarea competenţei şi a responsabilităţii autorităţile

administraţiei publice locale au următoarele obligaţii faţă de utilizatorii serviciilor publice

de gospodarie comunală:......d) asigurarea continuităţii serviciilor publice de gospodarie

comunală.”

39 Constituţia României, art. 138 (2): „ Guvernul elaborează anual proiectul bugetului

de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, ....”; Legea privind finanţele publice nr. 500

din 11 iulie 2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002, care prevede la

art. 11 (1): „ Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un

an, care corespunde exerciţiului bugetar.”; BALAN Emil, Drept financiar, Editura ALL

BECK, Bucureşti, 1999, p. 25

40 H.G. nr. 829 din 31 iulie 2002 privind aprobarea Planului naţional antisaracie şi

promovare a incluziunii sociale, publicată în Monitorul Oficial nr. 662 din 6 septembrie 2002,

Cap. I, Pct. 15 : “Resursele sub forma de oportunitati şi de capacităţi devin cruciale în

procesul de promovare a incluziunii sociale”.

41 xxx, Resurse pentru dezvoltare, Glosar de termeni, publicat de Ministerul Integrårii

Europene. Documentul a fost elaborat de către echipa de asistenţă tehnică a proiectului

”Suport pentru organizarea campaniei de conştientizare şi facilitare a pregătirii cererilor de

finanţare” şi finanţat în cadrul Programului Phare 2002 - Coeziune Economică şi Socială,

Bucureşti, 2005

26

Capitolul III. BUNA GUVERNARE / NOUA GUVERNARE

3.1. Conceptul bunei guvernari

După cum a fost definită prin consensul specialiştilor ONU, FMI şi

Băncii Mondiale, buna guvernare reprezintă un instrument ideologic al politicii

unui stat minimal, un stat în care administraţia publică are nu doar misiunea de a

servi societatea în ansamblu, dar şi aceea de a furniza bunuri şi servicii

consumatorilor – clienţi, cu riscul de a agrava inegalităţile dintre cetăţeni. 42

3.2. Performanţa.

Performanţa, atât în mediul privat, cât şi ales în cel public, constituie

măsura în care o activitate, un program sau o instituţie funcţionează ţinând

seama, simultat, de trei parametri: eficienţă, eficacitate şi economicitate.

Referindu-ne la realizarea obiectivelor de interes public general,

performanţa presupune analiza atât a efectelor de drept, cât şi de fapt, deci nu

doar a legalităţii, ci şi a oportunităţii obiectivelor stabilite.

Procedural, ca o premisă a îndeplinirii obiectivelor în condiţii de

performanţă, considerăm că, sine qua non, trebuie aplicată şi controlată

fundamentarea / motivarea proiectelor de decizii / acte administrative, condiţie

de altfel impusă legal. Aceasta trebuie să se ţină seama de cele trei regimuri:

juridic, economic şi tehnic, care trebuie riguros analizate şi respectate.

Administrarea performantă presupune, în noul context configurat pe baza

concluziilor din doctrină şi, mai ales din practica administrativă, o atitudine

proactivă a agenţilor publici, receptivitate la schimbare şi, mai ales la inovare.

De asemenea, devin esenţiale transparenţa şi conduita agenţilor publici,

iar din partea administraţilor – implicarea şi cooperare, respectiv dezvoltarea

democraţiei participative.

Urmărirea, ca scop prioritar, a rezultatelor determină o reorientare şi în

ierarhia metodelor manageriale de obţinere a acestora, în principal a

managementului prin rezultate şi, în complementaritate a celorlalte metode

consacrate: managementul calităţii totale, prin obiective, prin bugete, prin

proiecte, prin excepţii, managementul riscurilor etc.

Continuînd procesul de analiză, se constată că este necesar ca, din vasta

gamă a tehnicilor ştiinţifice de fundamentare decizională, să fie sistematizate,

selectate, reglementate şi aplicate două seturi minimal obligatorii de tehnici,

primul - cu aplicare generală ( diferenţiat, în funcţie de nivelul decizional macro

sau local), iar al doilea - în funcţie de specificul deciziilor.

După cerinţe, iniţiatorii ar putea hotărâ completarea a câte unui set

minimal - dar numai din cea de-a doua categorie - cu alte tehnici.

42

POPESCU Luminiţa – Gabriela, Politici publice, Editura Economică, Bucureşti,

2005, Op. cit., p. 17

27

Din prima categorie, considerăm că nu ar trebui să lipsească, tehnicile

SWOT, GANTT, PERT, matricea logică, benchmarking, arborii de analiză

decizională (de probleme şi de soluţii / politici ), tehnici de calcul operaţional.

Propunerea făcută o considerăm fezabilă, luînd în considerare indicatorii

pe baza cărora se face evaluarea performanţei.

Auditul performanţei constituie potrivit Standardelor internaţionale de

audit INTOSAI, o evaluare sau o examinare independentă a măsurii în care o

activitate, un program sau o instituţie funcţionează în mod eficient şi eficace, cu

respectarea economicităţii. Acesta are drept scop oferirea de informaţii relevante

în ceea ce priveşte maniera de implementare şi consecinţele activităţilor publice.

În acest sens, realităţile economico-financiare din România şi nu numai,

au relevat faptul că, nu constituie o condiţie suficientă ca banii publici să fie

cheltuiţi conform prevederilor legale, ci aceştia trebuie să fie utilizaţi şi în

condiţii de economicitate, eficienţă şi eficacitate.

De altfel, este bine cunoscut că, însăşi construcţia şi execuţia bugetului de

stat consolidat, deci şi a bugetelor locale, se bazează în prezent într-o măsură

semnificativă pe metoda numită „buget pe programe”, care constă în alocarea

unor sume de bani (alocaţii bugetare) pentru un proiect/program concret,

cuantificate cu ajutorul indicatorilor de performanţă.

În baza mandatului prevăzut de lege, Curtea de Conturi a României a

iniţiat un proces de implementare a celor mai moderne practici de auditare a

performanţei utilizate pe plan internaţional, venind în întâmpinarea nevoilor

societăţii româneşti de a utiliza optim şi în condiţii de economicitate, eficienţă şi

eficacitate fondurile publice, inclusiv fondurile provenite din asistenţa financiară

a Uniunii Europene şi a altor organisme sau organizaţii internaţionale.

Standardele internaţionale INTOSAI definesc auditul performanţei ca

„un audit al economicităţii, eficienţei şieficacităţii cu care entitatea auditată

utilizează resursele în scopul îndeplinirii responsabilităţilor sale”. 43

Detaliind, pe componente, acesta constă în :

a) Auditul economicităţii activităţilor administrative în raport cu

principiile şi practicile unui management performant;

b) Auditul eficienţei utilizării resurselor umane, financiare, a altor resurse,

incluzând examinarea sistemelor informaţionale, a modului de măsurare şi

urmărire a indicatorilor de performanţă, precum şi a procedurilor urmate de

entitatea auditată pentru remedierea deficienţelor identificate;

c) Auditul eficacităţii performanţei referitoare la îndeplinirea

obiectivelor entităţii auditate şi auditul impactului efectiv al activităţii entităţii

în comparaţie cu impactul planificat al acesteia.

În practică, pot exista situaţii când auditul financiar poate include

elemente de auditare a performanţei unor acţiuni şi programe sau chiar a întregii

43

ALĂMÎIE Dumitru (coord.) et all., Auditul performanţei. Ghid, Curtea de Conturi a

României, Direcţia de metodologie, perfecţionarea pregătirii profesionale şi integrare

europeană, Proiect finanţat de Uniunea Europeană, Bucureşti, 2003, p. 11 şi urm.

28

activităţi a instituţiei publice. În asemenea cazuri clasificarea auditului va

depinde de scopul principal al acestuia.

Un audit al performanţei poate fi un audit al economicităţii, eficienţei şi

eficacităţii, o combinaţie a două dintre acestea sau poate fi un audit complet ce

înglobează toate cele trei componente.

Auditul performanţei analizează dacă „banii publici au fost bine

cheltuiţi”, examinându-se în principal măsurile întreprinse de entităţile auditate

cu privire la respectarea principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii

cunoscute fiind ca cei „trei E”, de asemenea, auditul performanţei poate implica

examinarea directă a performanţei realizate.

În ţara noastră, auditarea performanţei, în sensul atotcuprinzător, nu doar

financiar, a fost reglementată prin lege, încă din anul 2002, sub denumirea de

audit public intern, textul legii referindu-se la “auditul intern la entitatile

publice, cu privire la formarea şi utilizarea fondurilor publice şi administrarea

patrimoniului public”.44

3.3. Răspunderea

Consolidarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară, ca

fundament al unei administraţii publice democratice şi eficiente are ca scop

atingerea de către administraţia publică din România a standardelor europene şi

a valorilor referitoare la transparenţă, predictibilitate, responsabilitate,

adaptabilitate şi eficienţă.

Acest fundament este consacrat de Guvernul României prin Programul de

guvernare pentru perioada 2005-2008 şi prin Strategia actualizată a Guvernului

României pentru accelerarea reformei în administraţia publică. 45

Urmărind modul de aplicare şi consecinţele respectării acestor principii,

referitor la responsabilitate, considerăm necesară clarificarea terminologică.

Responsabilitatea este înţeleasă ca asumare conştientă, morală şi din

proprie voinţă, pe principiul convingerii ( că aşa este bine şi socialmente necesar

) a îndatoririlor / obligaţiilor care decurg dintr-o anumită calitate sau statut

acceptate şi care are drept scop realizarea unor obiective bine stabilite.

Aceasta, se mai arată în doctrină, are un caracter declarativ şi este

anterioară răspunderii care este de fapt o materializare a responsabilităţii în

cadrul unei proceduri prevăzute de lege. 46

44

Legea nr. 672 din 19 decembrie 2002 privind auditul public intern, publicată în

Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 953 din 24 decembrie 2002, (*actualizată până la

data de 31 ianuarie 2004*) cu modificările şi completările aduse de Ordonanţa Guvernului nr.

37 din 29 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 31

ianuarie 2004.

45 H.G. nr. 699/ 2004 Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea

reformei în administraţia publică 2004-2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 542 din 17

iunie 2004.

29

Răspunderea ( juridică ) reprezintă consecinţa atrasă asupra sa de un

subiect, drept urmare a neîndeplinirii responsabilităţii asumate, respectiv,

obligarea acestuia la a da socoteală de faptele sale, în cazul încălcării unor reguli

de activitate, a dispoziţiilor legale administrativ - disciplinare, contravenţionale,

civile, sau penale.47

Cu privire la personalul din administraţia publică, în funcţie de natura

abaterilor (a faptelor săvârşite cu încălcarea prevederilor legale), răspunderea

poate fi : disciplinară, contravenţională, civilă sau penală.

În apărarea interesului public, responsabilitatea şi răspunderea revin, după

caz, tuturor factorilor care realizează administraţia publică, atât celor publici, cât

şi celor de utilitate publică, inclusiv voluntarilor.48

Dreptul şi doctrina se referă chiar responsabilitatea colectivă, “solidară cu

actul comis de unul din membrii grupului“. 49

În prezent se mai ridică, însă şi problema răspunderii de drept, dar şi de

fapt şi, în special a răspunderii penale, a persoanelor juridice.

46

DABU, Valerică, Răspunderea juridică a funcţionarului public, Editura GLOBAL

LEX, Bucureşti, 2000, p. 31

47

BĂDESCU, Mihai, Teoria răspunderii şi sancţiunii juridice, Editura Lumuna Lex,

Bucureşti, 2001, p. 113 şi urm.

48 O analiză exhaustivă şi pertinentă a acestei teme este realizată de DABU Valerică,

în lucrarea citată anterior. Propunerea autorului, însă, de reducere a mandatului primarilor, de

la 4 la 2 ani, în vederea asigurării creşterii responsabilităţii sale, de fapt, ar fi grevat puternic

atât bugetele locale, cât şi activitatea primarilor, pe o durată de până la 6 luni, în faza de

desfăşurare a campaniei electorale proprii, iar apoi, în cea de acomodare, după validare.

Efectul ar fi fost major, având loc, simultan în toate cele aproape 3.000 de unităţi

administrativ – teritoriale. ( Nota autorului).

Soluţia adecvată, cu acelaşi scop, a fost de reglementată în Legea referendumului, nr.

3 / 2000, a întăririi controlului cetăţenilor, prin eliberarea din funcţie a primarului, pe baza

votului majoritar în acest sens exprimat de electorat, prin referendum local, organizat doar în

cadrul unei / unor localităţi.

Corelată în timp cu această prevedere este şi tendinţa care se manifestă în prezent de

mărire a mandatului reprezentanţilor aleşi locali, la 5 ani – propusă de reprezentanţii

comunităţilor locale mici ( comune, oraşe ), sau chiar de 6 ani – propusă la nivelul marilor

comunităţi locale ( municipii ), reglementare existentă şi în dreptul şi practica altor state (

Franţa, Belgia ). ( Nota autorului ).

49 DABU, Valerică, op.cit., p. 30, referindu-se la prevederile Legii poliţiei rurale din

1864.

30

O abordare aparte o are responsabilitatea penală a persoanelor morale

altele decât Statul.

De fapt, tema responsabilităţii penale a persoanelor morale a fost obiectul

unor largi dezbateri în jurisprudenţa, doctrina şi la unele congrese internaţionale

de Drept penal, încă din secolul XIX, această responsabilitate fiind

recunoscută în timp, în dreptul diverselor state: englez, canadian, american,

german, italian, francez, român.50

În România, la începutul secolului XX, dacă jurisprudenţa s-a dovedit

şovăitoare, doctrina s-a impus, însă, în sprijinul acestei teorii, reuşind să

convingă legiuitorul să o reglementeze, care a şi făcut-o, prevăzând-o în art. 85

al noului Cod penal, adoptat la 18 martie 1936.51

În anul 2005, Guvernul României a promovat proiectul de lege de

modificare a Codului penal, în sensul reintroducerii în dreptul român a

răspunderii penale a persoanelor juridice.

Capitolul IV. DESCENTRALIZAREA

4.1. Centralizarea.

Centralizarea în administraţia publică, înseamnă, în plan organizatoric,

subordonarea ierarhică a autorităţii locale faţă de cele centrale cărora li se

subordonează şi le raportează modul cum exercită conducerea, iar în plan

funcţional, emiterea actului de decizie de către autorităţile centrale şi executarea

lui de către cele locale. Acest sistem, aşa cum s-a văzut şi în România, a generat

în timp tensiuni şi diferenţe ce au culminat cu Revoluţia din 1989.

4.2. Deconcentrarea.

Deconcentrarea administrativă constă în delegarea competenţei

decizionale de către puterea centrală către reprezentanţii săi locali (prefecţi),

prin îndrituirea acestora cu dreptul de tutelă administrativă asupra autorităţilor

administraţiei publice locale.

Deconcentrarea este o etapă intermediară menită să pregătească calea

descentralizării.

Pentru a face posibilă conducerea centralizată, proprie statului unitar, se

recurge la diminuarea puterii centrale prin preluarea de către organisme locale a

unora dintre prerogativele sale. Această diminuare sau degrevare a puterii

centrale unice de unele atribuţii poartă denumirea de deconcentrare.

Prin metoda deconcentrării, guvernul numeşte reprezentanţi teritoriali ai

statului (prefecţi / guvernatori etc.) cărora le stabileşte pe cale ierarhică anumite

prerogative.

50

VERMEULEN Jean, Evoluţia dreptului administrativ roman, Institutul de arte

Grafice “Vremea” Bucureşti, 1943, p. 52 şi urm.

51 Ibidem, p. 60.

31

Prefecţii se află sub controlul ierarhic al Guvernului, care îi poate demite.

Controlul exercitat de guvern este un control ierarhic, de legalitate dar şi de

oportunitate (guvernul poate anula, modifica actele prefectului, îl poate sancţiona

sau demite).

Controlul ierarhic nu trebuie să fie prevăzut expres de lege, întrucât este o

consecinţă firească a centralizării.

Prefectul este obligat să îndeplinească instrucţiunile primite din partea

guvernului, dar are şi o sferă proprie de atribuţii.

Raţiunea deconcentrării: guvernul nu poate cunoaşte suficient de exact

realităţile locale şi resursele de care dispun colectivităţile locale.

Deconcentrarea nu este opusul centralizării ci o formă diminuată a

acesteia.

4.3. Descentralizarea.

4.3.1. Concept.

Descentralizarea este o alternativă la centralizare, fiind caracterizată de

următoarele aspecte:

- Prin descentralizare, o parte a prerogativelor puterii centrale este

transmisă unor agenţi locali aleşi prin vot universal (primari şi consilieri locali).

- Prin descentralizare sunt scoase din competenţa puterii centrale anumite

servicii publice de interes local.

- Autorităţile administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii şi

consiliile judeţene) beneficiază de o anumită independenţă faţă de Guvern,

având o organizare de sine stătătoare şi beneficiind de bugete locale proprii.

- Guvernul exercită un control de tutelă asupra autorităţilor descentralizate

care este atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate.

- Controlul de tutelă nu permite guvernului să schimbe după bunul său

plac deciziile luate la nivel local.

- Controlul de tutelă trebuie să fie prevăzut special de lege, care va stabili,

astfel, autorităţile abilitate să controleze, condiţiile în care se desfăşoară

controlul, precum şi actele supuse controlului.

- Guvernul nu poate demite pe primar şi pe consilieri decât în anumite

condiţii şi potrivit unei proceduri speciale.

Descentralizarea se înfăptuieşte pe baza aplicării a două principii:

a) autonomia administrativă locală;

b) descentralizarea serviciilor publice.

a) Autonomia administrativă locală constă în repartizarea puterii de

decizie între guvernul central şi agenţi locali descentralizaţi. Aceştia nu trebuie

să ceară aprobarea guvernului pentru desfăşurarea anumitor activităţi.

Autonomia are un caracter administrativ şi se bazează pe lege.

Atribuţiile agenţilor descentralizaţi sunt prevăzute în lege.

Autonomia se acordă exclusiv pe criterii teritoriale.

Gradul de autonomie este diferit de la ţară la ţară.

32

b) Prin descentralizarea serviciilor publice, la nivel local se înfiinţează

şi organizează anumite activităţi desfăşurate de organisme specializate.

Prin servicii publice se înţeleg atât activităţile de satisfacere a necesităţilor

publice / interesului general cât şi organismele care le exercită. Acestea trebuie

să fie asigurate în mod continuu şi în mod organizat (ex.: ordine publică, educaţie,

sănătate, poştă şi telecomunicaţii, etc.).

4.3.2. Forme de descentralizare.

Descentralizarea are două componente: descentralizarea teritorial –

administrativă şi descentralizarea tehnică.

4.3.2.1. Descentralizarea administrativă

Descentralizarea administrativă reprezintă, în esenţă, recunoaşterea

personalităţii juridice unităţilor administrativ – teritoriale şi a colectivităţilor

locale respective, precum şi a existenţei autorităţilor locale alese care le

reprezintă şi care nu fac parte din sistemul autorităţilor statale, dar sunt supuse

unei forme de control stabilită de lege, ca şi dreptul acestora de a-şi rezolva ele

însele problemele locale.

O colectivitate poate fi considerată descentralizată în măsura în care sunt

îndeplinite anumite condiţii:

colectivitate locală este dotată cu personalitate juridică;

recunoaşterea existenţei problemelor (treburilor) locale în mod distinct

de problemele naţionale;

colectivitatea locală dispune de autorităţi locale, proprii alese;

colectivitatea locală este supravegheată de autorităţile statale numai

printr-o formă de control specific, stabilită prin lege.

4.3.2.1. Descentralizarea tehnică

Descentralizarea tehnică desemnează acordarea unei anumite autonomii

unui serviciu public determinat, căruia i se conferă personalitate juridică.

Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii

publice sau a unor instituţii de utilitatea publică care au dobândit personalitate

juridică şi care au la bază proprietatea privată a statului ori a unor persoane

fizice sau juridice.

În acest sens, serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte

organe de specialitate ale administraţiei centrale de specialitate nu

pot fi caracterizate ca servicii descentralizate ci doar ca servicii

deconcentrate.

33

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Lucrări de specialitate

1. ALEXANDRU Ioan, Cărăuşan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ,

Editura LUMINA LEX, Bucureşti, 2005

2. ALEXANDRU Ioan, Dreptul şi managementul, Editura ALL BECK,

Bucureşti, 2005

3. ALEXANDRU Ioan, Politică, administraţie, justiţie, Ed. ALL BECK,

Bucureşti, 2004

4. ALEXANDRU Ioan, Popescu Ion, Cărăuşan Mihaela, Dincă Dragoş, Drept

administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2002

5. ALEXANDRU Ioan, Ştiinţa administraţiei, Editura Economică, Bucureşti,

2001

6. ALEXANDRU Ioan, Criza administraţiei, Editura ALL BECK, Bucureşti,

2001

7. ALEXANDRU Ioan, Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex,

Bucureşti, 2005

8. ALĂMÎIE Dumitru (coord.) et all., Auditul performanţei. Ghid, Curtea de

Conturi a României, Direcţia de metodologie, perfecţionarea pregătirii

profesionale şi integrare europeană, Proiect finanţat de Uniunea Europeană,

Bucureşti, 2003

9. BICHICEAN Gheorghe, Bichicean Andrei, Despre democraţie, Ed.

BURG, Sibiu, 2002

10. COLAS Dominique, Dicţionar de gândire politică, Editura Univers

Enciclopedic, Bucureşti, 2003

11. CONSTANTINESCU Mihai, Iorgovan A., Muraru I., Tănăsescu E.S.,

Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii, ALL BECK,

Bucureşti, 2004

12. DESMONS Eric, La responsabilite penale des agents public, Presses

Universitaires de France, 1998

13. DOGARU Ion, (coord.), Drept civil: Ideea curgerii timpului şi

consecintele ei juridice, Editura ALL BECK, Bucuresti, 2002

14. HOLLAND Ian, FLEMING Jenny, Government reformed, Published by

Ashgate Publishing Ltd., Hunts, England, 2003,

15. IONESCU Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. II,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997

16. JOERGES Christian, DEHOUSSE Renaud, Good Governance in Europe’s

Integrated Market, Oxford Univerity Press, 2002

17. KOEHLER W. Jerry, Continual improvement in government. Tools &

Methods, St. Lucie Press, Delray Beach, Florida, 1996

18. LADEUR Karl - Heinz, Public Governance, in the age of globalization,

Published by Ashgate Publishing Ltd., Hunts, England, 2004

19. LYNN Jr. E. Laurence, Managementul public ca artă, ştiinţă şi profesie,

Traducere Diana Stanciu, Editura ARC, Chişinău, 2004

20. LYNN B. Naomi, WILDAWSKY Aaron, Public Administration. The

State of the Discipline, Chatam House Publishers, New Jersey, 1997

34

21. MATEI Lucica, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 2001

22. MATEI Ani, Introducere in analiza sistemelor administratiei publice,

Editura Economica, Bucureşti, 2000

23. NAISBITT John, Megatendinţe, traducere de Constantin Coşman, Editura

Politică, Bucureşti, 1989

24. POPESCU Luminiţa – Gabriela, Politici publice, Editura Economică,

Bucureşti, 2005

25. RISCHARD, Jean-Francois, Al doisprezecelea ceas – 20 de probleme

globale- 20 de ani pentru a le rezolva, Institutul bancar roman, Bucuresti,

2004

26. TOFAN Dana Apostol, Puterea discreţionară şi excesul de putere al

autorităţilor publice, Editura ALL BECK, Bucureşti, 1999

27. VIDA, Ioan, Puterea executivă şi administraţia publică, Regia Autonomă

Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994

II. Documente, cursuri, articole, comunicări ştiinţifice

28. CÂRCIUMARU Adriana, Descentralizarea în administraţia publică

locală, articol, revista Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna

economică, nr. 3/ 2005

29. FRANCH J.R., B. Raven, Studii despre puterea socială, citată de Doru -

Cristian Bularda, în Administrarea puterii – puterea administraţiei locale,

articol în revista Economie şi administraţie locală, Editura Tribuna

economică nr. 11/2000

30. GALEA Ion– (coord.) et all, Tratatul instituind o Constituţie pentru

Europa – text comentat şi adnotat, octombrie 2004

31. KATOROBO JAMES, Decentralisation and Local Autonomy for

Participatory Democracy, 6th

Global Forum UN on Reinventing

Government – Towards Participatory and Transparent Governance,

Seoul, Republic of Korea, May 2005

32. OLSEN Johan P. Towards a European Administrative Space, ARENA

Working Papers WP 02/26,

http://www.arena.uio.no/publications/workingpapers2002/papers/wp02_26.

htm

33. TEODOROF Gheorghe, Tehnici şi metode de elaborare şi adoptare a

deciziei administrative, Note de curs, SNSPA, Bucureşti, 2003

34. TURNER Mark, HULME David, Governance, Administration and

Development. Making the State Work, Published by PALGRAVE, New

York, 1997

35. VOINEA Liviu, Instituţii ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare,

regionalizare. Editura Politeia, SNSPA, Bucureşti, 2005

36. WORK Robertson, Overview of Decentralisation Worldwide, A Stepping

Stone to Improved Governance and Human Development, UNDP, 2nd

International Conference on Decentralisation, Manila, Philippines, July

2002

35

37. WORK Robertson, The Role of Participation and Partnership in

Decentralised Governance, UNDP, New York, 2003

38. xxx – Descentralizarea şi finanţarea locală în statele europrene. Studiu

documentar, Parlamentul României, Centrul pentru Studii şi Cercetări,

1998

39. xxx – Decentralised Governance for Development, UNDP

40. xxx – A Global Analysis UNDP Support to Decentralisation and Local

Governance Programmes 2001, UNDP- Bureau for Development Policy,

2002

41. xzx – Decentralisation and Governance, OECD, 2002

42. xzx – European principles for public administration, SIGMA PAPERS,

No. 27, OECD, 1999

43. xxx – Governace in Transition, OECD, 1995

44. xxx –Decentralization: Rethinking Government, World Bank,

Washington, DC

III. Pagini internet

45. www.arena.uio.no - Centrul de Studii Europene - Universitatea din Oslo

46. www.ciesin.org - FAO

47. www.coe.int - Consiliul Europei

48. www.evs-info.com - Serviciul European de Voluntariat

49. www.oecd.org - OECD

50. www.undp.org - UNDP

51. www.worldbank.org- World Bank

IV. Legislaţie

52. CONSTITUŢIA ROMÂNIEI din 21 noiembrie 1991 (Republicată în M.

Of. nr. 767 / 31.10.2003 )

53. Legea nr. 90 / 2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului

României şi a ministerelor, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 164

din 2 aprilie 2001 (actualizată până la data de 15 iulie 2005)

54. Legea nr. 199 / 1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale,

adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 (M.Of. nr. 331 din 26

noiembrie 1997)

55. Legea nr. 215 /2001 a administraţiei publice locale (M.Of. nr. 204 /

23.04.2001) ( actualizată până la data de 7 dec. 2004)

56. Hotararea Parlamentului României nr. 24 / 2004 pentru acordarea

încrederii Guvernului (M. Of. nr. 1.265 din 29 decembrie 2004 )

57. Legea-cadru nr. 339 / 2004 privind descentralizarea ( M.Of. nr. 668 din 26

iulie 2004 )

58. Legea nr. 340 / 2004 privind instituţia prefectului ( M. Of. nr. 658 / 21 iulie

2004)

36

59. O.U.G. nr. 56 / 2004 privind crearea statutului special al funcţionarului

public denumit manager public (M. Of. nr. 590 din 1 iulie 2004)

60. Legea nr. 52 din 21 ianuarie 2003 privind transparenţa decizională în

administraţia publică (M. Of. nr. 70 din 3 februarie 2003 )

61. Legea nr. 486 / 2003 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului

nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite (M.Of. nr. 827 din 22

noiembrie 2003)

62. Legea nr. 672 / 2002 privind auditul public intern ( M. Of. nr. 953 din 24

decembrie 2002) (actualizată până la data de 31 ianuarie 2004*)

63. Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaţiile

de interes public (M.Of. nr. 663 din 23 octombrie 2001)

64. Legea voluntariatului nr. 195 din 20 aprilie 2001 (M. Of. nr. 206 din 24

aprilie 2001) (actualizată până la data de 10 octombrie 2003)

65. Legea nr. 3 din 22 februarie 2000 privind organizarea şi desfăşurarea

referendumului (actualizată până la data de 20 iulie 2005*)

66. Legea nr. 189 din 9 decembrie 1999 (M.Of. nr. 611 din 14 decembrie 1999)

privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni (modificată şi

republicată în M.Of. nr. 516 din 8 iunie 2004 )

67. O.G. nr. 16 / 2002 privind contractele de parteneriat public-privat

(actualizată până la data de 10 decembrie 2004) (M. Of. nr. 94 din 2

februarie 2002)

68. H.G. nr. 699 / 2004 pentru aprobarea Strategiei actualizate a Guvernului

României privind accelerarea reformei în administraţia publică, 2004-2006

(M.Of. nr. 542 din 17 iunie 2004)

69. H.G. nr. 829 / 31.07.2002 privind aprobarea Planului naţional antisăracie şi

promovare a incluziunii sociale (M.Of. nr. 662 / 6.09.2002)

37

COMPETENŢELE ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

I. Competenţa materială :

1. – generală: - Preşedintele

- Guvernul

- Prefecţii

- Consiliile locale

- Primarii

- Consiliile judeţene

2. - specială: - Ministerele şi celelalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului

II. Competenţa teritorială :

1.– naţională: - Preşedintele

- Guvernul

- Ministerele şi celelalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului

2.– judeţeană: - Prefecţii

- Serviciile publice ministeriale şi ale celorlalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului,

deconcentrate în judeţe

- Consiliile judeţene

3.– locală - Consiliile locale

- Primarii

III.Competenţa temporală:

1.– determinată: - Preşedintele

- Guvernul

- Consiliile locale

- Primarii

- Consiliile judeţene

2. – nedeterminată : - Ministerele şi celelalte instituţii publice de sub conducerea Guvernului

- Serviciile publice ministeriale şi ale celorlalte instituţii publice de sub conducere

Guvernului, deconcentrate în judeţe

38

RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIV

I. Din interiorul

sistemului II. În relaţia sistem - beneficiar III. Procesuale

1. - de subordonare

( ierarhică)

1.- de subordonare generală

( a terţilor faţă de sistem )

- de soluţionare a

litigiilor de către

autorităţi

2.- de utilizare a serviciilor

publice

administrative

jurisdicţionale sau

instanţe judecătoreşti

a).– autorităţile administraţiei

publice au competenţa de a

înfiinţa servicii publice, cu

obligaţia asigurării lor ulterioare;

b).– contribuabilii au dreptul de

a solicita înfiinţarea unui / unor

servicii publice locale

2. - de colaborare 3.- de colaborare

3. - de participare 4. - de participare

Tabelul nr. 1 Raporturile juridice de drept administrativ

Varianta

I. Clasică II. Modernă III. Contemporană

1. Financiară 1. Umană 1. Potenţialul creativ al personalului

2. Materială 2. Materială 2. Informaţională

3. Umană 3. Financiară 3. Financiară

4. Materială

5. Timpul

6. Spaţiul

7. Oportunităţile

8. Capacităţile

9. Facilităţile

Tabelul nr. 2 Resursele administraţiei publice

39

A D M I N I S T R A Ţ I E

P E R F O R M A N T Ă 1)

A U D I T P U B L I C şi

participare şi control, cetăţeneşti 1)

Semnificativ Sensibil

Sinergie - crearea de valoare adăugată

Scop

Strategie

Sistem

social global

sustenabil

Economie Mediu înconjurator

O bună

administraţie

Management

performant

Sustinut Precis

Mod de abordare

Fig. 1 Modul de abordare a dezvoltării sustenabile

Adaptare 1)

după : Forbs Davidson, IHS Rotterdam, Olanda, Management urban. Experienţa internaţională aplicabilă în România,

Lucrare prezentată la seminarul pe tema : Dezvoltarea randamentului de instruire pentru managementul urban din România

40

S I S T E M U L A U T O R I T Ă Ţ I L O R P U B L I C E

P A R L A M E N T U L

SENAT

CAMERA DEPUTAŢILOR

PREŞEDINTELE

GUVERNUL

MINISTERE

şi celelalte

INSTITUŢII PUBLICE

GUVERNAMENTALE

Servicii publice

deconcentrate ale

ministerelor şi instituţiilor

publice guvernamentale

INSTITUŢIA

PREFECTULUI

ICCJ P ICCJ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C.S

.A.T

.

Curt

ea C

onst

ituti

onal

ă

Consi

liul

Leg

isla

tiv

Curt

ea d

e C

ontu

ri

S.R

.I

Ban

ca N

aţio

nal

ă

Avoca

tul

Poporu

lui

Consi

liul

Naţ

ional

al

Audio

viz

ual

ulu

i

C.N

.S.A

.S. …

……

……

…..

Au

tori

tăţi

le

pu

bli

ce

loca

le

PUTEREA

LEGISLATIVĂ

PUTEREA

EXECUTIVĂ

PUTEREA

JUDECĂTOREASCĂ

AUTORITĂŢI

PUBLICE

AUTONOME

C. A. P.C.A.

Trib. P. Trib.

Jud. P. Jud.

41

S I S T E M U L D R E P T U L U I

D R E P T

P U B L I C

Const

ituţi

onal

P R I V A T

Med

iu

Adm

inis

trat

iv

Pen

al

Inte

rnaţ

ional

publi

c

Civ

il

Munci

i

Com

erci

al

Fin

anci

ar f

isca

l publi

c

Fam

ilie

i

Inte

rnaţ

ional

pri

vat

....

Fin

anci

ar f

isca

l publi

c

Ban

car

42

Preşedintele

Guvernul

Centrală Ministerele şi instituţiile guvernamentale

Agenţii economici şi ONG-urile care

realizează servicii publice de interes naţional

DE STAT ...................................................

Prefecţii

Servicii publice ministeriale şi ale celorlalte

instituţii guvernamentale deconcentrate în

Teritorială teritoriu

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ Filiale teritoriale ale agenţilor economici şi

ONG- urilor care realizează servicii publice

în plan teritorial

Consilii judeţene - în plan intermediar

LOCALĂ · · · · · · · · · · · · ·

Consilii locale - în plan local

Primari

Fig. 1. Sistemul administraţiei publice

43

S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

DE STAT

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

LOCALĂ AUTONOMĂ

Servicii publice

deconcentrate

Filiale ale regiilor

autonome şi ale

instituţiilor publice

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes local

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes naţional

Ministere şi alte

organe centrale

de specialitate

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes judeţean

PREŞEDINTELE

ROMÂNIEI

GUVERNUL

ROMÂNIEI

Filiale

(instituţii

teritoriale)

Autorităţi

autonome

PREFECŢI

Consilii locale

Primari

Consilii judeţene

S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

DE STAT

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

LOCALĂ AUTONOMĂ

PREŞEDINTELE

ROMÂNIEI

GUVERNUL

ROMÂNIEI

Servicii publice

deconcentrate

Ministere şi alte

organe centrale

de specialitate

Filiale

(instituţii

teritoriale)

Autorităţi

autonome

S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

DE STAT

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

LOCALĂ AUTONOMĂ

PREŞEDINTELE

ROMÂNIEI

GUVERNUL

ROMÂNIEI

Filiale ale regiilor

autonome şi ale

instituţiilor publice

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes naţional

Servicii publice

deconcentrate

Ministere şi alte

organe centrale

de specialitate

Filiale

(instituţii

teritoriale)

Autorităţi

autonome

S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

DE STAT

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

LOCALĂ AUTONOMĂ

PREŞEDINTELE

ROMÂNIEI

GUVERNUL

ROMÂNIEI

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes judeţean

PREFECŢI

Consilii judeţene Filiale ale regiilor

autonome şi ale

instituţiilor publice

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes naţional

Servicii publice

deconcentrate

Ministere şi alte

organe centrale

de specialitate

Filiale

(instituţii

teritoriale)

Autorităţi

autonome

S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

DE STAT

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

LOCALĂ AUTONOMĂ

PREŞEDINTELE

ROMÂNIEI

GUVERNUL

ROMÂNIEI

Consilii locale

Primari

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes judeţean

PREFECŢI

Consilii judeţene Filiale ale regiilor

autonome şi ale

instituţiilor publice

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes naţional

Servicii publice

deconcentrate

Ministere şi alte

organe centrale

de specialitate

Filiale

(instituţii

teritoriale)

Autorităţi

autonome

S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

DE STAT

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

LOCALĂ AUTONOMĂ

PREŞEDINTELE

ROMÂNIEI

GUVERNUL

ROMÂNIEI

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes local

Consilii locale

Primari

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes judeţean

PREFECŢI

Consilii judeţene Filiale ale regiilor

autonome şi ale

instituţiilor publice

Regii autonome şi

instituţii publice de

interes naţional

Servicii publice

deconcentrate

Ministere şi alte

organe centrale

de specialitate

Filiale

(instituţii

teritoriale)

Autorităţi

autonome

S I S T E M U L A D M I N I S T R A Ţ I E I P U B L I C E

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

DE STAT

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

LOCALĂ AUTONOMĂ

PREŞEDINTELE

ROMÂNIEI

GUVERNUL

ROMÂNIEI

44

STRUCTURA SISTEMULUI ADMINISTRATIEI PUBLICE ( dupa criteriul competentelor )

Criteriul funcţional (competenţa materială – C M)

Criteriul teritorial

(competenţa teritorială – C Tt)

Autorităţi cu

C M generală

----------------

- Guvern;

- Consilii locale

- Primari

- Consilii

judetene

Autorităţi cu

C M speciala

------------------

- Minsterele

- Alte institutii

publice

guvernamentale

- Serviciile pb.

min. (SPM)

si AIPG

deconcentrate

Criteriul temporal

(competenţa temporală – C Tp)

Autorităţi cu

C Tt natională

---------------------

- Guvern

- Ministere

- Alte institutii

publice

guvernamentale

(AIPG)

Autorităţi cu

C Tt judeteană

---------------------

- Prefecti

- Serviciile pb.

ministeriale

deconcentrate

- Comisia

consultativa

judeteana

- Consilii

judetene

Autorităţi cu

C Tt. locală

---------------------

- Consilii locale;

- Primari

Autorităţi cu C

Tp

determinată

-------------------

- Guvern

- Prefecti

- Consilii locale

- Primari

- Consilii ju-

detene

Autorităţi cu C

Tp nede-

terminată

-------------------

- Ministere

- Alte institutii

publice

guvernamentale

- SPM si AIPG

deconcentrate

- Servicii pb.

judetene

- Servicii pb.

locale

45

Tabelul nr. 3

COMPONENTELE

STATULUI - COMUNITĂŢII LOCALE - ORGANIZAŢIEI PUBLICE

C O M P O N E N T E L E

Statului

Comunităţii locale

Organizaţiei publice

1.

Populaţia

1.

Colectivitatea

1.

Personalul

2.

Teritoriul

2.

Unitatea administrativ – teritorială

2.

Celelalte resurse

3.

Suveranitatea

3.

Autonomia locală

3.

Competenţa juridică