Håkan Strömberg

Sverigesförfattning

Studentlitteratur

KOPIERINGSFÖRBUD

Detta verk är skyddat av lagen om upphovsrätt. Kopiering, utöver lärares rätt attkopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-Presskopias avtal, är förbjuden.Sådant avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman förutbildningsanordnare t.ex. kommuner/universitet. För information om avtalethänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller BONUS-Presskopia.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömastill böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning tillupphovsman/rättsinnehavare.

Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr2159ISBN 91-44-02643-9© Hakan Stromberg och Studentlitteratur 1970, 2003Artonde upplagan

Printed in SwedenStudentlitteratur, LundWebbadress: www.studentlitteratur.se

Tryckning/ar 1 2 3 4 '5 6 7 8 9 10 11 | 2007 06 05 04 03

Innehåll

Förord 7

Förkortningar 8

1 Inledning 9

1.1 Det statsrättsliga regelsystemet 91.2 Statsskickets grunder 11

1.2.1 Folksuveräniteten 111.2.2 Representativt statsskick 121.2.3 Folkomröstningsinstitutet 131.2.4 Parlamentariskt statsskick 141.2.5 Legalitetsprincipen 141.2.6 Objektivitetsprincipen 151.2.7 Allmänna riktlinjer för den offentliga verksamheten 151.2.8 Huvuddragen av den offentliga organisationen 16

2 Riksdagen 182.1 Riksdagsval 18

2.1.1 Inledning2.1.22.1.32.1.42.1.52.1.62.1.72.1.8

18

19Valkretsar och mandat 18Valdistrikt, valnämnder och valförrättareTidpunkten för val och valperioden 20 ?Rösträtt, valbarhet och behörighet 21Röstlängd och röstkort 21Valsedlar, partibeteckningar och kandidatnamn 23Röstningsförfarandet 24

2.1.9 Principerna för mandatfördelningen 282.1.10 Ersättare för riksdagsledamöterna 302.1.11 Överklagande av riksdagsval 31

2.2 Riksdagens organisation 32

2.2.1 Riksdagsledamöternas rättsställning 322.2.2 Kammaren 332.2.3 Utskott 342.2.4 Delegationer 372.2.5 Riksdagskanslierna och riksdagsförvaltningen 382.2.6 Riksdagens myndigheter 392.2.7 Riksdagens representanter i utomstående organ 392.2.8 Överklagande av beslut av riksdagsorgan 39

2.3 Riksdagens arbetsformer 402.3.1 Riksmöten 402.3.2 Kammarsammanträden 412.3.3 Ärendenas väckande 422.3.4 Ärendenas beredning 442.3.5 Ärendenas avgörande 452.3.6 Protokoll, expediering och publicering 48

3 Statschefen och regeringen 493.1 Inledning 493.2 Statschefen 50

3.2.1 Det monarkiska statsskicket 503.2.2 Tronföljden 513.2.3 Behörighetskrav för statschefen 513.2.4 Förlust av kronan 523.2.5 Riksföreståndare 523.2.6 Statschefens personliga ställning 533.2.7 Statschefens uppgifter 53

3.3 Regeringen 543.3.1 Regeringens sammansättning 543.3.2 Regeringsbildningen 553.3.3 Entledigande av statsråd 57

3.4 Regeringskansliet 583.5 Regeringens arbetsformer 59

3.5.1 Ärendenas beredning 593.5.2 Beslutsformerna 613.5.3 Protokollföring och expediering 62

4 Domstolar och förvaltningsmyndigheter 64

5 Svenska kyrkan 68

4 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

6 Funktionsfördelningen 706.1 Inledning 706.2 Grundläggande fri-och rättigheter 71

6.2.1 Allmänt 716.2.2 Absoluta rättigheter 746.2.3 Relativa rättigheter 776.2.4 Allmänna diskrimineringsförbud 816.2.5 Vissa rättigheter med svagt grundlagsskydd 826.2.6 Utlänningars rättsställning 836.2.7 Europakonventionens inomstatliga giltighet 846.2.8 Det internationella rättighetsskyddet 85

6.3 Normgivningsmakten 876.3.1 Allmänt 876.3.2 Lagrådsgranskningen 886.3.3 Speciella lagstiftningsformer 906.3.4 Författningars utfärdande mm 926.3.5 Riksdagens lagstiftningsmakt 946.3.6 Delegation av normgivningsmakt 986.3.7 Regeringens egen förordningsmakt 1016.3.8 Giltigheten av äldre författningar 103

6.4 Finansmakten 1056.4.1 Allmänt 1056.4.2 Makten över statens inkomster 1066.4.3 Makten över statens utgifter 1066.4.4 Budgetregleringen 1086.4.5 Förfogandet över statens tillgångar 1106.4.6 Den statliga skuldsättningen 1116.4.7 Valuta- och penningpolitiken 111

6.5 Makten över utrikespolitiken 1126.6 Riksstyrelsen 117

6.6.1 Allmänt 1176.6.2 Dispens 1186.6.3 Nåd 1196.6.4 Permutation 121

6.7 Rättskipning och förvaltning 121

7 Den konstitutionella kontrollen 1277.1 Inledning 1277.2 Kontrollen över regeringen 127

7.2.1 Konstitutionsutskottets granskningsverksamhet 128

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

7.2.2 Åtal mot statsråd 1297.2.3 Misstroendeförklaring mot statsråd 1307.2.4 Interpellationer och frågor till statsråd 1317.2.5 Regeringsrättens prövning av regeringsbesluts

rättsenlighet 1327.3 Kontrollen över högsta domstolen och regeringsrätten 1337.4 Riksdagens ombudsmän 1347.5 Justitiekanslern 1397.6 Riksrevisionen 1407.7 Normprövningen 140

8 Medborgarskapet 1468.1 Inledning 146

8.1.1 Medborgarskapets rättsliga betydelse 1468.1.2 Huvudprinciper inom medborgarskapsrätten 1478.1.3 Den svenska medborgarskapslagstiftningen 148

8.2 Förvärv av svenskt medborgarskap 1498.2.1 Förvärv vid födelsen 1498.2.2 Adoption 1508.2.3 Förvärv genom föräldrarnas äktenskap 1508.2.4 Förvärv genom anmälan 1508.2.5 Förvärv efter ansökan (naturalisation) 152

8.3 Förlust av svenskt medborgarskap 1538.4 Befrielse från svenskt medborgarskap 1538.5 Särregler rörande de nordiska länderna och övriga EES-länder 1548.6 Medborgarskapsförklaring 1558.7 Förfarandet i medborgarskapsärenden 155

9 Statsterritoriet 156

10 Rikets vapen och flagga 159

Litteratur 160

Förord

Denna lärobok avser att ge en systematisk och koncentrerad framställningav det svenska statsskickets huvudgrunder enligt nu gällande rätt. Författa-ren har framförallt strävat efter att ge läsaren överblick över det svårbemäst-rade författningsstoffet och insikt i grundlagsstadgandenas inbördes sam-manhang.

De förändringar som innebär att riksdagen kan godkänna en överens-kommelse inom ramen för samarbetet inom EU, även om överenskommel-sen inte finns i färdigt skick, har tillkommit i denna upplaga. Möjlighetentill överlämnande av beslutanderätt inom EU:s hela kompetensområde, ochinte som tidigare begränsat till EG, tas också upp. I denna upplaga haromorganisationen av revisionen till en självständig Riksrevision beaktats.

Håkan Strömberg avled i augusti 2002. Han hade då förberett utgiv-ningen av denna upplaga. Inga ytterligare förändringar har föranletts avriksdagsvalet 15 september i år. Det är en stor glädje för oss att Håkan fickfullfölj a revideringen av denna bok.

Lund i november 2002

Märta Strömberg Ylva Strömberg

Förkortningar

BrB Brottsbalk (1962:700)Ds Departementsserien av offentliga utredningarFT Förvaltningsrättslig tidskriftJK JustitiekanslernJO Justitieombudsmannen (-männen)LSt LänsstyrelseMedbL Lag (2001:82) om svenskt medborgarskapNJA Nytt juridiskt arkiv avd. IRB Rättegångsbalk (1942:740)RF Regeringsform (1974:152)RH Rättsfall från hovrätternaRO Riksdagsordning (1974:153)RÅ Regeringsrättens årsbokSekrL Sekretesslag (1980:100)SFS Svensk författningssamlingSO Successionsordning 1810SOU Statens offentliga utredningarStvT Statsvetenskaplig tidskrifttb tilläggsbestämmelseSvJT Svensk juristtidningTF Tryckfrihetsförordning (1949:105)ValL Vallag (1997:157)YGL Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)öb övergångsbestämmelse

1 Inledning

1.1 Det statsrättsliga regelsystemetStatsrätten såsom juridisk disciplin behandlar, som framgår av namnet,rättsregler med speciell anknytning till staten. Utmärkande för en stat ansesvara, att den innefattar en fast organisation, som utövar den högsta maktenöver ett visst folk och ett visst territorium. Till statsrätten hör därför reg-lerna om statsfolket (medborgarskapsrätten) och om statsterritoriet. Menstatsrättens viktigaste föremål är reglerna om den statliga maktorganisatio-nen. Här måste man emellertid göra den begränsningen, att det främst är dehögsta statsorganen som behandlas inom statsrätten. Hos oss utgöres dessastatsorgan av riksdagen, statschefen, regeringen, högsta domstolen ochregeringsrätten. De centrala delarna av den svenska statsrätten handlarsålunda om dessa statsorgans sammansättning, verksamhetsformer ochmaktbefogenheter samt deras förhållande inbördes och till medborgarna.

De väsentligaste statsrättsliga reglerna finns givna i grundlagarna. Dessager emellertid inte någon uttömmande reglering av statsrätten, och de inne-håller även åtskilliga regler som inte är av statsrättslig natur. Det finns reg-ler om de högsta statsorganen även i andra lagar och författningar än grund-lagarna, vilka dessutom kompletteras genom konstitutionell praxis. Ochgrundlagarna - särskilt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund-lagen - innehåller en hel del regler av förvaltningsrättslig, straffrättslig ellerprocessrättslig natur.

Avgränsningen av statsrätten som juridisk disciplin brukar göras så, attman inom detta ämne studerar dels grundlagarna i deras helhet, dels övrigarättsregler som på grund av sitt innehåll bör betraktas som statsrättsliga.

Utmärkande för grundlagarna är att man velat förläna dem en speciellstabilitet genom regler som försvårar grundlagsändringar. Hos oss har dettaskett genom kravet, att grundlagsstiftning skall ske genom samstämmigabeslut vid två riksmöten med mellankommande riksdagsval.

Begreppet grundlag har i RF 1:3 fått en rent formell definition: rege-ringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrande-

frihetsgrundlagen är rikets grundlagar. Den formella definitionen av grund-lagsbegreppet medför, att det inte kan anses en gång för alla fastslaget,vilka ämnen som bör behandlas i grundlag och hur ingående regleringen avdessa ämnen i grundlag bör vara. Den ledande principen är naturligtvis, attgrundlagarna bör innehålla de väsentliga reglerna om de högsta statsorga-nens sammansättning, verksamhetsformer och befogenheter. Men den när-mare tillämpningen av denna princip, och även avvikelser därifrån, blirberoende av riksdagens beslut i grundlagsstiftningsfrågor. Det är därförmöjligt att underkasta nya ämnen reglering i grundlag, liksom att överföraandra ämnen från grundlag till annan lag. Sådana gränsförskjutningar harofta skett. I allmänhet har de inneburit, att den närmare regleringen av vissafrågor har brutits ut ur grundlagarna och överförts till annan lagstiftning.

Att i grundlagarna ge en uttömmande reglering av de högsta statsorga-nens verksamhet har visat sig praktiskt omöjligt. Grundlagarna komplette-ras därför av åtskilliga författningar, av vilka ett flertal kommer att omnäm-nas i den följande framställningen.

Efter statsvälvningen 1809 fick Sverige fyra grundlagar: regeringsfor-men 1809 samt riksdagsordningen, successionsordningen och tryckfrihets-förordningen 1810.

Den främsta av dessa grundlagar, RF 1809, kom att gälla i 165 år, ävenom dess innehåll på många punkter ändrades under årens lopp. Den harersatts av RF 1974, som trätt i kraft 1/1 1975.

RO 1810 ersattes 1866 av en ny RO i samband med att fyrståndsriksda-gen ersattes av tvåkammarsystemet. Den nya RO 1974 har inte längre rangav grundlag, även om den är något svårare att ändra än en vanlig lag.

Den ännu gällande SO 1810 reglerar tronföljden inom den bernadotteskakonungaätten.

TF 1810 ersattes snart av TF 1812, som gällde ända till 1949 års utgång,då den nu gällande TF 1949 trädde i kraft. Anledningen till att tryckfrihets-rätten hos oss fått en utförligare grundlagsreglering än som är vanligt iandra länder är, att man betraktar tryckfriheten som en grundläggande för-utsättning för ett fritt statsskick.

Den författningsreform, som beslutats 1974, har föregåtts av ett långva-rigt utredningsarbete. Redan 1954 tillsattes en kommitté, författningsutred-ningen, med uppdrag att företaga en modernisering av vår författning. För-fattningsutredningen framlade 1963 ett förslag till ny RF och ny RO, mendetta ledde bara till några smärre grundlagsändringar. År 1966 tillsattes enny kommitté, grundlagberedningen, för fortsatt utredning av författnings-frågan. Som en första etapp i sitt arbete framlade grundlagberedningen1967 ett förslag till partiell författningsreform, innefattande övergång till

K) Kopiering av kurslitteratur förbjuden. ©Studentlitteratur

enkammarsystem och nytt valsystem samt nya regler om misstroendeför-klaring mot och entledigande av statsråd. En partiell författningsreformenligt dessa riktlinjer beslöts av riksdagen 1968 och 1969. Grundlagbered-ningen avgav 1972 sitt slutbetänkande med förslag till ny RF och ny RO.Efter vissa omarbetningar framlade regeringen förslaget för riksdagen1973, och sedan konstitutionsutskottet föreslagit vissa jämkningar, besluta-des författningsreformen av riksdagen 1973 och 1974.

Den yngsta av våra grundlagar, yttrandefrihetsgrundlagen, tillkom 1991för att ge grundlagsskydd åt yttrandefriheten i ljudradio, television, film,videogram och ljudupptagningar.

1.2 Statsskickets grunder1.2.1 Folksuveräniteten"All offentlig makt i Sverige utgår från folket." Så lyder det inledande stad-gandet i RF. Härmed har man velat fastslå, att i Sverige råder folkstyrelse(demokrati). Med "offentlig makt" avses den makt, som utövas av statligaoch kommunala organ. Den faktiska makt, som utövas av enskilda företagoch organisationer, beröres inte i RF.

Det sägs i stadgandet, att den offentliga makten "utgår" från folket, inteatt den tillhör folket. Meningen är alltså inte, att folket direkt skall styra sigsjälvt. Folkstyrelsen är tvärtom i huvudsak indirekt. Men de makthavandeorganen härleder sin makt från folket. Vilken är den egentliga innebörden idetta påstående?

Enligt RF 1:4 är riksdagen folkets främsta företrädare. Men har folketnågonsin bestämt att det skall finnas en riksdag och överlämnat sin makt åtdetta organ? Nej, riksdagen har vuxit fram genom en lång historisk utveck-ling. Och RF, som ger riksdagen dess maktställning, har lika litet som tidi-gare grundlagar godkänts av folket som helhet. Man letar förgäves efter enhandling, varigenom folket kan sägas ha överlämnat sin makt åt riksdagen.

Realiteten bakom talesättet, att all offentlig makt utgår från folket, är attfolket genom val bestämmer riksdagens sammansättning. Den makt somfinns kvar hos folket är rösträtten. Genom att utöva denna kan folket intebara bestämma vilka som skall sitta i riksdagen utan också vara med om attange de allmänna riktlinjerna för riksdagens handlande.

Det sägs i RF 1:1, att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbild-ning och på allmän och lika rösträtt. För att rösträtten skall kunna fylla sin . I I

funktion och röstningen sålunda skall kunna ge uttryck åt väljarnas poli-tiska önskemål, är en fri åsiktsbildning givetvis nödvändig. Åsiktsbildning-ens frihet garanteras genom yttrandefriheten och de övriga medborgerligarättigheter som fastslås i RF 2:1-3.

Folkstyrelsen kommer till uttryck inte bara i riksdagsvalen utan också ikommunalvalen. Stadgandet i RF 1:1 avser sålunda även den kommunalasjälvstyrelsen, såsom ju framgår av dess lydelse.

1.2.2 Representativt statsskickDen svenska folkstyrelsen förverkligas enligt RF 1:1 bl a genom ett repre-sentativt statsskick, och enligt 1:4 är riksdagen folkets främsta företrädare.Vår demokrati är alltså indirekt. Att detta gäller även den kommunala själv-styrelsen framgår av stadgandet i RF 1:7, att beslutanderätten i kommu-nerna utövas av valda församlingar.

Riksdagen företräder (representerar) alltså svenska folket. Detta innebärtvå saker: dels fingeras riksdagen fatta sina beslut på svenska folkets väg-nar, dels har riksdagen ensamrätt att företräda svenska folket.

Att riksdagen anses besluta på svenska folkets vägnar, innebär inte attriksdagsledamöterna skulle stå i ett egentligt uppdragsförhållande till sinaväljare. Riksdagsledamöterna är inte bundna av några instruktioner frånväljarnas sida, och de kan inte ställas till ansvar av väljarna för sitt sätt attrösta i riksdagen. När en riksdagsledamot väl är vald, intar han juridiskt setten fullständigt fri och oberoende ställning i förhållande till väljarna ochpartiet. En annan sak är, att han moraliskt kan känna sig förpliktad att följadet politiska program, på vilket han blivit vald, och att han i annat fall riske-rar att inte bli omvald.

Även om riksdagsledamöterna alltså inte i juridisk mening kan betraktassom väljarnas uppdragstagare, har väljarna dock vissa möjligheter att geallmänt hållna, juridiskt oförbindande direktiv för riksdagens handlande.Dessa möjligheter sammanhänger med de politiska partiernas roll vidvalen. Partierna utformar politiska program och nominerar kandidater vidriksdagsvalen. De tillhandahåller sålunda färdiga program och kandidatlis-tor åt väljarna. De senares valmöjlighet inskränker sig då till ett fåtal alter-nativ. Å andra sidan kan medborgarna som partimedlemmar utöva infly-tande på programmets utformning och på kandidatnomineringen. Och detär i sista hand väljarna som avgör, om ett parti skall få framgång eller ej vidvalet. Den opinionsbildning, som blir bestämmande för riksdagens sam-mansättning och politiska inriktning är alltså resultatet av ett invecklat sam-

12

spel mellan partier och väljare. Den politiska makten ligger inte ytterst hosenbart väljarna eller enbart partiorganisationerna, utan den ligger hos båda iförening.

De politiska partiernas verksamhet anses vara av så stor betydelse församhället, att staten lämnar ett visst ekonomiskt stöd till deras verksamhet.Enligt en lag (1972:625) om statligt stöd till politiska partier utgår statligtstöd i form av partistöd och kanslistöd till politiskt parti, som deltagit i valtill riksdagen.

Satsen, att riksdagen representerar svenska folket, innebär vidare, attriksdagen i princip har ensamrätt att företräda svenska folket. Detta ägerinte självt föra sin talan utom vid allmän folkomröstning (se nedan). Ochdet finns inte några andra församlingar eller korporationer, som kan upp-träda med anspråk på att företräda svenska folket. Trots att de stora arbets-givare-, arbetstagare- och näringsorganisationerna reellt sett har ett mycketstort inflytande i vårt samhälle och förhandlar med statsmakterna i mångaviktiga frågor, har våra grundlagar inte tillerkänt dem något formellt infly-tande över landets styrelse. RF bygger vår folkrepresentation på allmänpolitisk rösträtt och ställer sig sålunda avvisande till ett korporativt stats-skick.

1.2.3 FolkomröstningsinstitutetFolkomröstningsinstitutet utgör i viss mån ett undantag från principen, attriksdagen representerar svenska folket. Vid en folkomröstning (ett referen-dum) får de röstberättigade medborgarna direkt säga sin mening i en kon-kret fråga. Folkomröstningen är alltså en form av direkt demokrati.

Folkomröstningsinstitutet har fått olika utformning i olika stater. En folk-omröstning kan vara beslutande (decisiv) eller rådgivande (konsultativ).Den kan också vara nödvändig (obligatorisk) i vissa slags frågor eller ocksåfrivillig (fakultativ); det sistnämnda innebär att beslut om anordnande avfolkomröstning fattas i varje särskilt fall.

Genom en grundlagsändring 1922 infördes möjlighet till rådgivandefolkomröstning i vårt land. Sådan omröstning har anordnats fem gånger:1922 om rusdrycksförbud, 1955 om högertrafik, 1957 om allmän tilläggs-pensionering, 1980 om kärnkraftfrågan samt 1994 om svenskt medlemskapi Europeiska unionen. Efter rådgivande folkomröstning fattar riksdagen sittbeslut i frågan obunden av omröstningsresultatet.

Möjlighet till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor har införts1979 (se närmare nedan under 6.3.3). Bestämmelserna härom finns i RF

13

8:15. Vid en sådan omröstning, som hålles i samband med riksdagsval,skall de röstande säga ja eller nej till ett vilande grundlagsförslag. Omröst-ningsresultatet blir avgörande endast om nej-alternativet vinner. I annat fallkan riksdagen välja mellan att godkänna och att förkasta det vilande försla-get. En folkomröstning i en grundlagsfråga blir alltså beslutande endast inegativ riktning.

Enligt RF 8:4 skall föreskrifter om rådgivande folkomröstning i helariket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelasgenom lag. Gemensamma föreskrifter om förfarandet vid båda slagen avfolkomröstning har meddelats genom folkomröstningslagen (1979:369).Dessa föreskrifter överensstämmer i tillämpliga delar med vallagens före-skrifter om förfarandet vid riksdagsval.

Utöver folkomröstningslagen kommer för varje rådgivande folkomröst-ning att behövas en särskild lag, som föreskriver att omröstningen skallanordnas samt anger den fråga som skall ställas till folket och tidpunktenför omröstningen. Någon sådan särskild lag kommer däremot inte att behö-vas vid folkomröstning i grundlagsfråga.

1.2.4 Parlamentariskt statsskickEnligt RF 1:1 förverkligas den svenska folkstyrelsen bl a genom ett parla-mentariskt statsskick. Detta innebär, att den styrande makten skall till-komma en regering, som åtnjuter folkrepresentationens ("parlamentets")förtroende eller åtminstone dess tolerans. Parlamentarismens princip inne-fattar alltså två krav: dels skall den styrande makten tillkomma regeringenoch inte statschefen, dels skall regeringens maktställning vila på folkrepre-sentationens förtroende. Det förra kravet är i RF tillgodosett genom attstatschefen inte medverkar i regeringsarbetet och det senare kravet genomreglerna om regeringsbildning och misstroendeförklaring.

1.2.5 LegalitetsprincipenI RF 1:1 sägs, att den offentliga makten utövas under lagarna. Lagbunden-hetens princip (legalitetsprincipen) gäller för alla statliga och kommunalaorgan. Den gäller även för riksdagen, trots att det är rikdagen som stiftarlagarna. Riksdagen kan visserligen ändra en lag, men den är bunden avlagen så länge den gäller. På samma sätt är regeringen i princip bunden avsina egna förordningar, så länge de gäller. En lag eller förordning kan vis-

1 4

serligen själv innehålla förbehåll, som möjliggör undantag från dess regler(dispensbemyndiganden). Men i övrigt krävs uttrycklig grundlagsstöd föravsteg från lagbundenhetens princip (se RF 11 kap 11 § om resning ochåterställande av försutten tid, 12 § om dispens och 13 § om nåd).

1.2.6 ObjektivitetsprincipenLagarna kan inte i detalj reglera de offentliga organens handlande utan läm-nar ofta ett visst utrymme för deras handlingsfrihet i enskilda fall. Det är avvikt att denna handlingsfrihet inte utnyttjas på ett godtyckligt sätt. RF 1:9fastslår därför en objektivitetsprincip. Domstolar samt förvaltningsmyndig-heter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningenskall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighetoch opartiskhet. Denna föreskrift riktar sig sålunda till domstolar och för-valtningsorgan. (Med uttrycket "andra som fullgör uppgifter inom denoffentliga förvaltningen" avses dels regeringen, när den uppträder som hög-sta myndighet inom förvaltningsorganisationen, dels sådana privaträttsligasubjekt, som fullgör förvaltningsuppgifter med stöd av beslut enligt RF11:6, 3 st.) Däremot riktar den sig inte till riksdagen och regeringen såsomnormgivande organ. För den statliga normgivningen gäller i stället vissadiskrimineringsförbud i RF 2 kap (se nedan under 6.2.4).

På ett speciellt område har objektivitetsprincipen fastslagits i RF 11:9, 2st, som föreskriver att vid tillsättning av statlig tjänst avseende skall fästasendast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (se nedan under4). . . ...

1.2.7 Allmänna riktlinjer för den offentliga verksamhetenI RF 1:2, som infördes 1976, anges vissa allmänna riktlinjer för den offent-liga verksamheten. Det är här fråga om mål eller ideal, som de allmännaorganen skall sträva efter att förverkliga. Stadgandet innehåller däremotinte några bindande rättsregler av samma slag som reglerna om grundläg-gande fri- och rättigheter i RF 2 kap, även om det delvis behandlar ganskanärliggande frågor. RF 1:2 bör därför betecknas som ett program- eller mål-sättningsstadgande.

Till en början uttalas, att den offentliga makten skall utövas med respektför alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och

värdighet. Dessa allmänna principer preciseras i vissa avseenden genomolika stadganden i RF 2 kap.

Vidare sägs, att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella väl-färd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten, och attdet särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete,bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Det ärhär fråga om mål som knappast kan uttryckas i form av bindande grund-lagsregler, dels därför att det skulle vara svårt att ge sådana regler ett exaktinnehåll, och dels därför att möjligheten att förverkliga dessa mål i hög gradberor av samhällets tillgängliga resurser.

Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en godmiljö för nuvarande och kommande generationer.

I fortsättningen uttalas, att det allmänna skall verka för att demokratinsidéer blir vägledande inom samhällets alla områden (således inte bara inomden offentliga sektorn, för vilken dessa idéer är fastslagna i RF 1:1), och attdet allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter (jfr RF2:16) samt värna den enskildes privatliv och familjeliv (som i stort sett inteskyddas av RF 2 kap). Det allmänna skall verka för att alla människor skallkunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall mot-verka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellteller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder,sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskildesom person.

Slutligen sägs, att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjlighe-ter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.Detta innebär ett komplement till förbudet mot minoritetsdiskriminering iRF 2:15.

1.2.8 Huvuddragen av den offentliga organisationenRF 1 kap anger inte bara de grundprinciper för statsskicket, som nu harbehandlats, utan också huvuddragen av den statliga och kommunala organi-sationen.

Först och främst nämnes de högsta statsorganen: riksdagen, konungenoch regeringen. När riksdagen namnes främst får detta ses som ett uttryckför att riksdagen betraktas som det främsta statsorganet. I 4 § fastslås, attriksdagen är folkets främsta företrädare, och vidare anges riksdagens vikti-gaste uppgifter: att stifta lag, besluta om skatt till staten, bestämma hur sta-tens medel skall användas samt granska rikets styrelse och förvaltning. Om

16

konungen sägs i 5 § endast att han är rikets statschef, och om regeringensägs i 6 § att den styr riket och är ansvarig inför riksdagen.

Grunddragen av den kommunala organisationen antydes i 7 §. Det fast-slås att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslu-tanderätten i dessa utövas av valda församlingar, och att kommunerna fåruttaga skatt för skötseln av sina uppgifter.

I 8 § konstateras, att för rättskipningen finns domstolar och för denoffentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

I detta sammanhang är det på sin plats att förklara innebörden av termen"myndighet", som förekommer på skilda ställen i RR De statliga och kom-munala organen indelas i två huvudkategorier: å ena sidan beslutande poli-tiska församlingar (riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige), åandra sidan myndigheter. Bland myndigheterna intar regeringen en särställ-ning såsom utövare av riksstyrelsen. (Huruvida statschefen räknas sommyndighet är oklart; frågan har ingen större betydelse, då han saknar makt-befogenheter.) Övriga myndigheter indelas i domstolar och förvaltnings-myndigheter. Regeringen är sålunda en myndighet men benämnes inte för-altningsmyndighet, trots att en del av dess verksamhet till sin innebörd är

förvaltning. Domstolarna är alltigenom statliga. Förvaltningsmyndighe-terna kan vara antingen statliga eller kommunala. Flertalet statliga förvalt-ningsmyndigheter lyder under regeringen, men det finns också förvalt-ningsmyndigheter som lyder under riksdagen (t ex riksbanken).

17

2 Riksdagen

2.1 Riksdagsval2.1.1 InledningI RF 3:1 stadgas, att riksdagen skall utses genom fria, hemliga och direktaval, vid vilka röstning sker på parti med möjlighet för väljarna att avge sär-skild personröst, samt att riksdagen skall bestå av en kammare med 349ledamöter, för vilka skall finnas ersättare.

Reglerna om riksdagsval finns dels i RF 3 kap, dels i vallagen(1997:157), vilken gäller även för val av landstings- och kommunfullmäk-tige samt för val till Europaparlamentet. De grundläggande reglerna om vali RF och kommunallagen upprepas i vallagen. I denna framställning kom-mer endast reglerna om val till riksdagen att behandlas.

De myndigheter som ombesörjer valen är kommunala valnämnder, läns-styrelserna och centrala valmyndigheten, vilken tidigare varit riksskatte-verket men numera är en självständig myndighet benämnd valmyndigheten(instruktion 2001:240 för valmyndigheten). Överklagande av val samt avvissa därmed sammanhängande beslut prövas av valprövningsnämnden,som utses av riksdagen (RF 3:11).

2.1.2 Valkretsar och mandatDe 349 riksdagsmandaten skall fördelas mellan partier och samtidigt ävenmellan valkretsar. Härigenom kommer riksdagens sammansättning att åter-spegla dels politiska åsiktsriktningar, dels olika regionala intressen.

Rikets indelning i valkretsar ligger sålunda till grund för en lokal fördel-ning av riksdagsmandaten på olika delar av landet. Valkretsindelningen,som anges i ValL 2:2, ansluter i princip till länsindelningen, dock med föl-jande avvikelser: Stockholms län uppdelas i Stockholms kommun och läneti övrigt (Stockholms läns valkrets); Skåne län uppdelas i Malmö kommunoch tre andra valkretsar (Skåne läns västra, södra samt norra och östra val-

1 8

krets); och Västra Götalands län uppdelas i Göteborgs kommun och fyraandra valkretsar (Västra Götalands läns västra, norra, södra och östra val-krets). Resultatet blir 29 valkretsar.

Riksdagsmandaten är uppdelade i två kategorier: dels 310 fasta valkrets-mandat, som redan före valet skall fördelas mellan valkretsarna, dels 39utjämningsmandat, som först efter valet tillföres valkretsar (RF 3:6).Utjämningsmandaten skall fördelas mellan partierna på grundval av valre-sultatet i hela riket i syfte att uppnå bästa möjliga riksproportionalitet mel-lan partierna, och först därefter skall det bestämmas vilka valkretsar somskall få del av dessa mandat.

Antalet fasta valkretsmandat fastställes för fyra år i sänder av centrala val-myndigheten (RF 3:6, ValL 3:2). Fördelningen skall ske på grundval av enberäkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i valkretsen ochantalet röstberättigade i hela riket. Antalet röstberättigade skall beräknas pågrundval av uppgifterna i folkbokföringsdatabasen om läget den 1 mars åretföre valåret. (Denna databas förs av riksskatteverket enligt lagen (2001:182)om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokförings-verksamhet.) I första hand tilldelas varje valkrets ett mandat för varje gångsom antalet röstberättigade i valkretsen är jämnt delbart med 1/310 avantalet röstberättigade i hela landet (den s k riks valkvoten). De mandat somhärefter återstår tillföres valkretsarna i ordning efter storleken av de över-skott som uppkommit vid nyssnämnda fördelning (den s k överskottsregeln).

Den gällande valkretsindelningen företer betydande ojämnheter i frågaom valkretsarnas storlek, varför antalet fasta valkretsmandat blir mycketskiftande i olika valkretsar. Detta medför svårigheter att i de mindre val-kretsarna uppnå ett valresultat som ger en någorlunda rättvisande bild avpartiernas inbördes styrkeförhållanden. Denna olägenhet motverkas dockav systemet med utjämningsmandat. Angående utjämningsmandatens för-delning mellan partier och valkretsar efter valet hänvisas till framställ-ningen nedan under 2.1.9.

2.1.3 Valdistrikt, valnämnder och valförrättareFör valens förrättande är varje kommun indelad i valdistrikt (ValL 4:1).Indelningen beslutas av LSt på förslag av eller efter hörande av kommun-fullmäktige. Vid indelningen skall hänsyn tas till eventuell indelning i val-kretsar för val av kommunfullmäktige, och det skall tillses att varje valdi-strikt omfattar ett lagom stort antal röstberättigade. Länsstyrelsens beslutom indelning i valdistrikt får överklagas hos valprövningsnämnden.

1 9

I varje kommun skall finnas en valnämnd, som är lokal valmyndighet(ValL 1:17). För valnämnden gäller kommunallagens bestämmelser omnämnder, vilket betyder att ledamöterna utses av kommunfullmäktige tilldet antal som fullmäktige bestämmer.

När val skall hållas skall valnämnden utse minst fyra personer att varavalförrättare i varje valdistrikt (ValL 4:6). Vid röstningen skall minst tre avvalförrättarna vara närvarande.

2.1.4 Tidpunkten för val och valperiodenOrdinarie val till riksdagen förrättas i september vart fjärde år (RF 3:3, RO1:1). Valdag är tredje söndagen i september (ValL 1:10). Det senaste valethölls 2002, och nästa ordinarie val kommer alltså att äga rum 2006.

Riksdagens valperiod, dvs den tidsperiod för vilken valet gäller, omfattartiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmastdärefter valda riksdagen samlas (RF 3:5). En nyvald riksdag skall samlas påfemtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det attvalets utgång har kungjorts. Normalt sträcker sig alltså valperioden frånbörjan av oktober under valåret till början av oktober fyra år senare.

Valperioden kan komma att förkortas, om regeringen enligt RF 3:4 för-ordnar om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Sådant val skall hål-las inom tre månader efter förordnandet. (Detta är en maximitid; i praktikenkan tiden nedbringas till cirka 35 dagar.) Anledningen till ett extra val kanvara att riksdagen avgivit misstroendeförklaring mot ett statsråd (jfr 6:5),eller att regeringen lidit nederlag i en viktig fråga i riksdagen, eller att riks-dagen fyra gånger förkastat talmannens förslag till ny statsminister (6:3).Regeringens rätt att förordna om extra val är dock underkastad vissabegränsningar. Efter ett val är den nyvalda riksdagen tillförsäkrad arbetsrounder tre månader, innan regeringen får förordna om extra val. Och enregering, som avgått men sitter kvar som expeditionsministär i avvaktan påatt ny regering skall tillträda, får inte förordna om extra val.

Ett extra val medför sålunda en uppdelning av den ordinarie valperiodeni två perioder. Den tidigare valperioden förkortas, och den nya valperiodenkommer att löpa tills riksdagen samlas efter nästa val (ordinarie eller extra).

Vid krig eller krigsfara kan valperioden komma att förskjutas enligt före-skrifter i RF 13:12. Vid krig får val hållas endast efter beslut av riksdagen,och vid krigsfara får riksdagen besluta om uppskov med val. Uppskovsbe-slut skall omprövas med högst ett års mellanrum. Riksdagens beslut skall idessa fall fattas med 3/4 majoritet. Sedan kriget eller krigsfaran upphört,

20

skall ordinarie val hållas så snart det kan ske, och det därnäst följande ordi-narie valet skall äga rum under fjärde eller femte året därefter. Tilläggas böratt val till riksdagen inte får hållas på ockuperat område (RF 13:10).

2.1.5 Rösträtt, valbarhet och behörighetRösträtt vid val till riksdagen tillkommer enligt RF 3:2 svensk medborgaresom är eller någon gång varit bosatt i riket. Den som inte har uppnått 18 årsålder senast på valdagen har dock ej rösträtt.

Med valbarhetsvillkor förstås förutsättningarna för att kunna väljas tillriksdagsledamot och med behörighetsvillkor förutsättningarna för att kunnakvarstå som riksdagsledamot. Enligt RF 3:10 kan endast den som uppfyllervillkoren för rösträtt vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot.Villkoren är formulerade som behörighetsvillkor, men de bör rimligen upp-fattas även som valbarhetsvillkor och sålunda vara uppfyllda redan vid val-förrättningen.

En riksdagsledamot behöver inte med nödvändighet vara folkbokfördeller eljest hemmahörande i den valkrets, för vilken han valts. Det stadgassålunda inte något "bostadsband" för riksdagsledamöter. Man har dock räk-nat med att flertalet riksdagsledamöter i verkligheten kommer att vara hem-mahörande i den valkrets, för vilken de valts; eljest skulle ju själva syftetmed valkretsindelningen (en representation för olika regionala intressen)kunna äventyras. En riksdagsledamot behöver inte ens vara bosatt inomriket; en utlandssvensk, som uppfyller rösträttsvillkoren, kan sålunda varariksdagsledamot.

En riksdagsledamot kan förlora sin behörighet genom att han förlorar sittsvenska medborgarskap.

Bedömningen av om valbarhetsvillkoren är uppfyllda vid valet göres avLSt i samband med sammanräkningen av rösterna (ValL 18:3 och 11). Frå-gor om redan valda riksdagsledamöters behörighet bedömes däremot avvalprövningsnämnden (RF 4:7). Om denna förklarat en riksdagsledamotobehörig, skall den ersättare som står i tur utses till ny ledamot (se nedanunder 2.1.10).

2.1.6 Röstlängd och röstkortFrågan huruvida rösträtt föreligger skall enligt RF 3:2 avgöras på grundvalav en före valet upprättad röstlängd. Bestämmelser om röstlängd finns i

.

ValL 7 kap. När det skall hållas val skall centrala valmyndigheten upprättaen röstlängd för varje valdistrikt. Det skall alltså upprättas nya röstlängderför varje val som skall hållas.

Röstlängderna för val till riksdagen skall upptaga alla svenska medbor-gare som fyller 18 år senast på valdagen och som är eller har varit folkbok-förda i landet. En utlandssvensk blir automatiskt upptagen i röstlängdendast om han varit folkbokförd i landet någon gång under de senaste tioåren. I annat fall krävs att han skriftligen anmäler sig senast 30 dagar förevaldagen. Den som gjort en sådan anmälan skall tas upp i röstlängd i tio årfrån dagen för anmälan. Som en sådan anmälan betraktas en röst som vidvalet avgivits av en person som inte är upptagen i röstlängd men som upp-fyller rösträttsvillkoren.

Till grund för röstlängderna skall ligga uppgifter i folkbokföringsdata-basen om läget 30 dagar före valdagen. Detta betyder att röstlängderna kanfärdigställas tidigast en knapp månad före valdagen. Enligt lagen (2001:183)om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröst-ningar får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information sombehövs för framställning av röstlängder och röstkort.

De röstberättigade skall upptagas i röstlängden för det valdistrikt där deär folkbokförda.

För var och en som är upptagen i röstlängd skall skattemyndigheten upp-rätta ett röstkort som skall innehålla uppgift om väljarens namn och num-mer i röstlängden och om vilka val som väljaren får delta i samt annaninformation om valet. Röstkorten skall skickas ut i så god tid att de kanberäknas vara väljarna tillhanda senast 18 dagar före valdagen.

Genom röstkorten får väljarna möjlighet att kontrollera röstlängdens rik-tighet. Den som anser att röstlängden innehåller felaktiga uppgifter omhonom kan senast tolv dagar före valdagen skriftligen begära att uppgif-terna rättas. Detsamma gäller den som inte fått röstkort och därför anser sigfelaktigt utesluten ur röstlängden. Det som hänt senare än 30 dagar före val-dagen får dock inte ligga till grund för rättelse. Frågor om rättelse skall prö-vas av länsstyrelsen. När samtliga beslut om rättelse har förts in i röstläng-den skall denna så snart som möjligt sändas till den kommun därvaldistriktet ligger. Länsstyrelsens beslut i ett ärende om rättelse får över-klagas hos valprövningsnämnden.

22 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

2.1.7 Valsedlar, partibeteckningar och kandidatnamnOm valsedlarnas beskaffenhet ges bestämmelser i ValL 6 kap. Till valsedlarskall användas särskilda blanketter, som tillhandahålles av centrala valmyn-digheten. Valsedlarna skall vara lika till storlek och material. Då ordinarieriksdags- och kommunalval skall hållas samtidigt, måste valsedlarna haolika färg för att lätt kunna skiljas åt (gula valsedlar vid riksdagsval, blå vidlandstingsval och vita vid övriga kommunalval).

Valsedel skall vara försedd med partibeteckning och bör dessutom inne-hålla namn på en eller flera kandidater, angivna så att deras identitet klartframgår, beteckning som visar för vilken valkrets sedeln är avsedd (val-kretsbeteckning), uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning)samt uppgift om verkställd registrering av partibeteckning och anmälan avkandidater. Kandidatnamnen skall upptagas i en följd under varandra ochförses med ordningsnummer. Namnen gäller både för själva valet och, i denmån de ej därvid tages i anspråk, för val av ersättare.

Efter beställning av parti tillhandahåller centrala valmyndigheten partietvalsedlar och förser dem på begäran med partibeteckning, kandidatnamnsamt valkrets- och valbeteckningar. Valsedlarna tillhandahålles kostnads-fritt, om partiet är eller blir representerat i riksdagen eller om det vid någotav de senaste två valen fått eller vid det förestående valet får mer än 1% avrösterna i hela landet. I röstningslokal skall väljarna ha tillgång till bådepartimarkerade valsedlar och valsedelsblanketter.

Partisystemet spelar sålunda en central roll för mandatfördelningen.Kandidatnamnen måste på valsedlarna vara sammankopplade med en parti-beteckning. Den omständigheten, att flertalet väljare röstar på parti och intepå personer, medför emellertid en viss risk för missbruk av partibeteckningar.Det kan tänkas, att ett fördomsfritt parti distribuerar valsedlar, där dess egnakandidater figurerar under ett annat partis beteckning. För att hindra detta harman infört särskilda regler om registrering av partibeteckningar och anmälanav kandidater vid riksdagsval (ValL 5 kap). Ett parti med minst 1 500 röst-berättigade medlemmar kan få sin partibeteckning registrerad hos centralavalmyndigheten. Därefter skall partiet för varje valkrets anmäla samtligakandidater hos centrala valmyndigheten (eller, om regeringen så bestämmer,hos länsstyrelsen). En anmälan skall åtföljas av skriftligt samtycke av kan-didaterna. En valsedel med registrerad partibeteckning måste upptaga namnpå anmälda kandidater. I annat fall betraktas samtliga namn på valsedeln somobefintliga, men valsedeln tillgodoräknas ändå det parti vars partibeteckningden bär (ValL 18:11). Centrala valmyndighetens beslut i registrerings- elleranmälningsärende kan överklagas hos valprövningsnämnden.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 23

Systemet med registrering av partibetecknigar och anmälan av kandida-ter är frivilligt. Man kan emellertid räkna med att samtliga partier som del-tar i riksdagsval kommer att utnyttja denna möjlighet att skydda sin partibe-teckning. Om ett parti ändå försummar att anmäla kandidater i en vissvalkrets, kan man där föra in vilka kandidatnamn som helst under partietsbeteckning.

Enligt RF 3:1 sker vid riksdagsval röstning på parti med möjlighet förväljarna att avge särskild personröst. Denna möjlighet är emellertid starktbegränsad. Den inskränker sig till en möjlighet att på en valsedel markeravilket namn som bör komma främst i rangordningen. Enligt ValL 6:4 skalldet på en valsedel som innehåller kandidatnamn finnas ett markeratutrymme intill varje namn där väljarna kan lämna en särskild personröstgenom en markering. Om ett kandidatnamn skrivs till på en valsedel för ettparti med registrerad partibeteckning betraktas detta namn som obefintligt.På en valsedel för ett parti utan registrerad partibeteckning är det däremotmöjligt att skriva till namn eller att komponera en egen valsedel. Om ettnamn skrivs till på en sådan valsedel betraktas det som en särskild person-röst. Generellt gäller att strykningar av namn på en valsedel inte beaktas.

2.1.8 RöstningsförfarandetRöstning sker normalt på valdagen i den vallokal som är avsedd för det val-distrikt där väljaren är upptagen i röstlängd. Kommunen är skyldig att till-handahålla sådana lokaler (t ex lediga skollokaler). Röstning kan också skei vissa andra röstningslokaler: postkontor samt särskilda röstmottagnings-ställen som anordnas vid vårdinrättningar eller hos utlandsmyndigheter.Enligt en särskild lag (1997:159) om brevröstning i vissa fall kan brevröst-ning ske i Tyskland och Schweiz samt ombord på svenskt fartyg i utrikesfart.

I en kommunal vallokal skall finnas valdistriktets röstlängd, listor överpartier med registrerad partibeteckning och anmälda kandidater samt envalurna för varje slag av val. I alla röstningslokaler skall finnas valskärmar,ett exemplar av vallagen, partimarkerade valsedlar, blanka valsedlar samtvalkuvert och ytterkuvert.

Valet äger rum inför öppna dörrar. I en röstningslokal får inte hållas taloch inte heller delas ut eller sättas upp tryckta eller skrivna upprop till väl-jarna. Valförrättarna eller röstmottagarna skall ansvara för ordningen i röst-ningslokalen. Blir det sådan oordning att den inte kan avstyras får valförrät-taren eller röstmottagaren avbryta röstningen.

24 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Röstning i vallokal tillgår på följande sätt (ValL 10 kap). Sedan väljarenförsett sig med valsedlar skall valförrättaren ge honom ett valkuvert förvarje slag av val som han skall deltaga i och hänvisa honom till en ledig val-skärm. Där skall väljaren lägga en valsedel för varje slag av val i ett valku-vert och försluta kuvertet. Därefter skall valkuverten lämnas till valförrät-taren som lägger kuverten i valurnan för respektive val och prickar avväljaren i röstlängden.

Väljare som är sjuka, funktionshindrade eller gamla och därför inte kankomma personligen till vallokalen får rösta genom bud enligt bestämmelseri ValL 14 kap. Som bud får anlitas nära anhöriga eller vårdare. Den som villrösta genom bud skall lägga en valsedel för varje slag av val i ett valkuvertoch i budets och ett vittnes närvaro lägga valkuverten i ett ytterkuvert förbudröst, klistra igen ytterkuvertet och på detta skriva en försäkran på hederoch samvete att allt har gått rätt till och att han inte kan rösta i vallokal. Påytterkuvertet skall budet och vittnet intyga att väljaren själv har skrivitunder försäkran. Ett vittne skall ha fyllt 18 år, och väljarens familjemed-lemmar får inte vara vittnen. Budet skall skriva sitt namn, personnummeroch adress på ytterkuvertet. När budet lämnat ytterkuvertet i vallokalen,skall valförrättaren öppna ytterkuvertet och lägga valkuverten i respektivevalurna samt pricka av väljaren i röstlängden.

I stället för i vallokal kan röstning ske på postkontor fr o m artondedagen före valdagen t o m valdagen (ValL 11 kap). Förfarandet skiljer sigfrån röstning i vallokal genom att väljaren måste visa sitt röstkort för röst-mottagaren och lämna röstkortet till denne tillsammans med de färdig-ställda valkuverten. Väljaren är skyldig att legitimera sig. Röstmottagarenlägger in valkuverten och röstkortet i ett fönsterkuvert, som skickas tillvederbörande valnämnd. Röstning på postkontor kan ske även genom budeller genom lantbrevbärare.

Särskilt röstmottagningsställe kan enligt centrala valmyndighetensbestämmande anordnas vid sjukhus, ålderdomshem, kriminalvårdsanstaltereller liknande vårdinrättningar eller vårdanstalter (ValL 12 kap). Röstningfår där ske fr o m sjunde dagen före valdagen t o m valdagen. I övrigt gälleri huvudsak samma regler som för röstning på postkontor.

Röstmottagning skall anordnas vid de svenska utlandsmyndigheter somcentrala valmyndigheten bestämmer efter samråd med utrikesdepartemen-tet (ValL 13 kap). Röstmottagningen får börja tidigast den tjugofjärde (ivissa fall den tjugonde) dagen före valdagen och får pågå så länge att valku-verten kan beräknas vara hos centrala valmyndigheten senast dagen förevaldagen. Väljaren skall legitimera sig och lämna sitt röstkort om han harett sådant; saknar han röstkort skall röstmottagaren fylla i ett adresskort.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 25

Väljarens valkuvert och röstkort eller adresskort skall läggas i ett fönster-kuvert, som skickas till centrala valmyndigheten för vidare befordran tillvederbörande valnämnd.

De fönsterkuvert som kommit in till valnämnden före valdagen eller såtidigt på valdagen att de kan vara valförrättarna tillhanda före röstningensavslutande skall sorteras på valdistrikt och skickas till valförrättarna (ValL15 kap). Dessa skall öppna fönsterkuverten och eventuella ytterkuvert förbudröstning och lägga valkuverten i valurnan.

Om en väljare har röstat på postkontor eller på annat röstmottagnings-ställe och ändrar sig, kan han rösta i vallokalen på valdagen (s k ångerröst-ning). Det inkomna fönsterkuvertet skall då återlämnas till väljaren ellerläggas i ett särskilt kuvert. Först därefter får väljarens röst mottagas.

Enligt lagen (1997:159) om brevröstning i vissa fall (i lydelse enligt lag2002:67) får väljare som vistas utomlands eller ombord på ett fartyg iutrikes fart brevrösta. Den som brevröstar skall själv lägga in sina valsedlari valkuvert och i närvaro av två vittnen lägga in valkuverten i ett ytterkuvertför brevröstning samt på ytterkuvertet skriva en försäkran att allt har gåtträtt till. Vittnena skall på ytterkuvertet bestyrka väljarens namnteckning.Väljaren skall sedan lägga ytterkuvertet i ett omslagskuvert för brevröst ochskriva sitt namn och personnummer på omslagskuvertet samt skicka dettatill centrala valmyndigheten. Denna sänder omslagskuvertet till vederbö-rande valnämnd för granskning vid nämndens sammanträde för preliminärrösträkning.

När röstningen i vallokal avslutats skall valförrättarna verkställa en preli-minär rösträkning (ValL 16 kap). Härvid töms valurnan och antalet valku-vert räknas liksom även antalet i röstlängden avprickade väljare. Härefteröppnas valkuverten och de uttagna valsedlarna ordnas i grupper efter parti-beteckning. Valsedlarna i varje grupp räknas och läggs därefter in i omslagsom förseglas. Över förrättningen förs protokoll. Sedan rösträkningenavslutats skall valförrättarna till valnämden överlämna röstlängden, proto-kollet och valsedlarna i sina förseglade omslag.

Snarast möjligt, dock tidigast onsdagen efter valdagen, skall valnämndensammanträda för att granska och räkna de röster som inte räknats i valloka-lerna (ValL 17 kap). Även denna rösträkning är preliminär. Vad valnämndenskall granska och räkna är de s k poströsterna, vilka finns i fönsterkuvertsom inte öppnats av valförrättarna eller i omslagskuvert för brevröstning.Valnämnden skall öppna dessa kuvert och eventuella ytterkuvert samt läggavalkuverten i en valurna samt pricka av de röstande i röstlängden. Härefterskall valurnan tömmas samt antalet valkuvert och antalet röstande enligtröstlängden räknas. Valsedlarna tas ut ur valkuverten och ordnas i grupper

26

efter partibeteckning. Valsedlarna i varje grupp räknas och läggs in i omslagsom förseglas. Över förrättningen skall föras protokoll. När sammanträdetavslutats skall valnämnden till LSt överlämna protokollet och de försegladeomslagen. Om LSt begär det skall även röstlängden överlämnas.

Den slutliga sammanräkningen för hela valkretsen verkställs av LSt viden offentlig förrättning som skall påbörjas så snart det kan ske (ValL 18kap). Härvid prövar LSt valsedlarnas och de därpå upptagna namnens gil-tighet (18:9-11).

Ogiltig är en valsedel som saknar partibeteckning eller har mer än enpartibeteckning eller har kännetecken som uppenbart har gjorts med avsikt.Om ett valkuvert innehåller mer än en valsedel är alla valsedlarna ogiltiga.Har valsedlarna samma partibeteckning skall dock en valsedel räknas somgiltig. Om valsedlarna i ett sådant fall skiljer sig i fråga om kandidatnamneller personröster skall namnen betraktas som obefintliga.

I övrigt skall ett namn på en valsedel anses obefintligt om kandidateninte är valbar eller om det inte framgår klart vem som avses eller om valse-deln gäller för ett parti med registrerad partibeteckning och anmälda kandi-dater och namnet har skrivits till eller inte är anmält. Namnen på en valse-del skall vidare anses obefintliga om valsedeln upptar namn men saknarutrymme för markering av personröst, om det lämnats mer än en personrösteller det inte klart framgår vem en personröst avser eller om markering förpersonröst kan antas ha gjorts maskinellt, eller slutligen om ordningen mel-lan namnen på valsedeln inte framgår klart. Strykning av ett namn medfördäremot inte att namnet anses obefintligt.

LSt skall föra protokoll över den slutliga sammanräkningen. För att dettaprotokoll skall kunna ligga till grund för mandatfördelningen bör det inne-hålla uppgifter för varje valkrets om antalet röster för varje parti och fördel-ningen av dessa röster på eventuellt olika kandidatlistor inom partiet samtuppgifter om antalet personröster för olika kandidater. Sammanräkningenavslutas genom att protokollet läggs fram för granskning.

LSt rapporterar valresultatet till centrala valmyndigheten via en gemen-sam databas. Det ankommer sedan på centrala valmyndigheten att fördelariksdagsmandaten mellan partier och, såvitt gäller utjämningsmandaten,även mellan valkretsar samt att fastställa vilka personer som skall erhållamandaten. Reglerna härom kommer att behandlas i följande avsnitt. Valetavslutas genom att centrala valmyndigheten tillkännager valets utgånggenom kungörelse i Post- och inrikes tidningar. Centrala valmyndighetenutfärdar därefter bevis för valda ledamöter och ersättare. Bevisen skall till-ställas de utsedda samt valprövningsnämnden och riksdagens talman (ValL19:11 och 12).

27

2.1.9 Principerna för mandatfördelningenI fördelningen av mandaten mellan partier, vilken verkställs av centrala val-myndigheten, äger endast de partier deltaga, som fått minst 4% av rösternai hela riket (RF 3:7). De partier, som kommit över denna gräns, äger deltagai fördelningen av både fasta valkretsmandat och utjämningsmandat. Ettparti, som inte uppnått gränsen, får inte vara med om fördelningen avutjämningsmandaten men får, om det uppnått en lokal framgång genom attfå minst 12% av rösterna i en viss valkrets, deltaga i fördelningen av defasta valkretsmandaten i denna valkrets.

Dessa procentspärrar har till syfte att göra det svårare för småpartier attvinna representation i riksdagen. Man har härigenom velat förhindra enalltför stor partisplittring inom riksdagen, vilken skulle kunna försvåra riks-dagsarbetet och bildandet av handlingskraftiga regeringar. En liknandespärreffekt uppnåddes tidigare genom själva valkretsindelningen; då val-kretsarna var slutna enheter och antalet mandat i en del valkretsar mycketlitet, fanns en stor risk för att röster på småpartier skulle vara bortkastade.Då denna risk skulle minskas genom det nya systemet med utjämningsman-dat, har man i stället infört de nyssnämnda procentspärrarna mot småpar-tier.

Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten mellan partier användsenligt RF 3:8 samt ValL 18:19 och 20:1 den s k jämkade uddatalsmetoden.Enligt denna reduceras värdet av varje partis röster redan från börjangenom att röstetalet divideras med talet 1,4 (genom denna räkneoperationblir det svårare för ett litet parti att erövra sitt första mandat). Det parti, somhärvid får det största jämförelsetalet tilldelas det första mandatet. Sedan ettparti besatt en eller flera platser, reduceras värdet av dess röster genom attröstetalet divideras med dubbla antalet av partiet tilldelade platser +1. Dettainnebär, att partiets röstetal efter första platstilldelningen delas med 3, efterandra med 5, efter tredje med 7 osv. Endast udda tal användes som diviso-rer.

Även vid fördelningen av utjämningsmandaten används den jämkadeuddatalsmetoden. Härvid tillämpas emellertid enligt RF 3:8 samt ValL18:20 och 20:1 ett särskilt tillvägagångssätt i syfte att fördelningen av samt-liga riksdagsmandat skall bli proportionell mot partiernas röstetal i helariket. Man börjar sålunda med att fördela alla de 349 riksdagsmandatenmellan partierna och betraktar därvid hela riket som en valkrets. Det antalmandat, som varje parti sålunda bör få i hela riket, minskas sedan med detantal fasta valkretsmandat, som partiet redan har fått sig tilldelat. Mellan-skillnaden utgör det antal utjämningsmandat, som skall tilldelas partiet. i

Någon gång kan det inträffa att ett parti vid fördelningen av de fasta val-kretsmandaten får fler mandat än som krävs för att partiet skall bli propor-tionellt representerat i riksdagen. Vid fördelningen av utjämningsmandatenskall man då bortse från partiet och de mandat som det har fått (ValL18:21). Detta innebär att antalet utjämningsmandat minskar med ett.

De utjämningsmandat som ett parti har fått skall enligt RF 3:8 och ValL20:2 tillföras bestämda valkretsar. Härvid tillföres det första mandatet denvalkrets, där partiet efter fördelningen av de fasta valkretsmandaten upp-visar större jämförelsetal än i övriga valkretsar. Återstående utjämnings-mandat tillföres sedan de valkretsar, där partiet har störst jämförelsetal medfortsatt tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden. I en valkrets där par-het inte har fått något fast valkretsmandat är dock jämförelsetalet vid till-delningen av det första utjämningsmandatet lika med partiets röstetal (dvsdivisorn är i detta fall inte 1,4 utan 1).

För varje mandat som ett parti har erhållit utses en riksdagsledamot samtersättare för honom (RF 3:9). Centrala valmyndigheten utser dessa påmundval av LSt:s sammanräkning (ValL 18:37).

Ordningen mellan ett partis kandidater i en viss valkrets skall i förstahand bestämmas på grundval av storleken på varje kandidats personligaröstetal (ValL 18:38 och 20:3). Härvid beaktas endast röstetalet för kandi-dater som fått personröster till ett antal av minst 8 procent av partiets röste-tal i valkretsen. Den kandidat som fått högst röstetal får första platsen i ord-ningen osv. Detta innebär tydligen att personrösterna tillmäts större vikt änden på valsedeln angivna ordningsföljden mellan kandidaterna.

Om tillräckligt många ledamöter inte kan utses enligt denna metod fårman övergå till att bestämma rangordningen mellan kandidatnamnen medledning av den på valsedlarna angivna ordningsföljden, varvid bortses frånde namn som redan tilldelats plats (ValL 18:39 och 20:4). Om ett parti harvalsedlar med olika namnlistor inom samma valkrets kan detta bli en gan-ska komplicerad procedur. Man skall då tillämpa den s k heltalsmetoden.Härvid ordnas först partiets valsedlar i grupper efter det översta namnet.Det namn, som härvid får det högsta röstetalet (jämförelsetalet), tilldelasförsta platsen. De valsedlar, som sålunda deltagit i besättandet av en plats,sorteras, om så erfordras, i sin tur i grupper efter namnet. Innan dessa val-sedlar deltar i konkurrensen om nästa plats, reduceras deras röstvärdegecnom en invecklad matematisk operation. Röstetalet för en redan "begag-nad" grupp av valsedlar divideras först med största jämförelsetalet vid dennärmast föregående sammanräkningen; härvid framkommer det s k platsta-let. Därefter divideras röstetalet för det aktuella namnet med (det samman-lagda) platstalet för den eller de grupper av "begagnade" valsedlar, där

2 9

namnet nu står överst, ökat med 1; härvid framkommer namnets jämförel-setal. Det namn, som nu har det största jämförelsetalet (dvs för obegagnadevalsedlar röstetalet och för begagnade ett på nyss angivet sätt reducerat tal),får plats i ordningen.

2.1.10 Ersättare för riksdagsledamöternaFör riksdagsledamöterna skall enligt RF 3:1 finnas ersättare. Dessa funge-rar både som suppleanter och som efterträdare.

Centrala valmyndigheten skall för varje ledamot utse lika många ersät-tare som ledamotens parti fått mandat i valkretsen. Det skall dock alltidutses minst tre ersättare för varje ledamot (ValL 18:51). Man utgår härvidfrån en ordningsföljd mellan kandidatnamnen som fastställts enligt sammaprinciper som vid utseende av ledmöterna (18:52 och 20:5).

Beträffande ersättarnas funktion som suppleanter stadgas i RF 4:9 samtRO 1:8 och 1:9, att talmannen skall inkalla ersättare för riksdagsledamot,som väljes till talman, utses till ledamot av regeringen eller beviljas ledig-het för en tid av minst en månad. Om en riksdagsledamot lämnar sitt upp-drag, fortsätter tjänstgörande ersättare att utöva sitt uppdrag till dess nyledamot har utsetts (RO 1:10).

En ersättare kan komma att inträda som efterträdare åt en riksdagsleda-mot, när denne av någon anledning avgått. Ett mandat kan först och främstbli ledigt genom att dess innehavare avlider. I övrigt anger RF 4:7 uttöm-mande de fall i vilka ett mandat kan bli ledigt. Detta kan ske genom avsä-gelse; en riksdagsledamot får dock inte lämna sitt uppdrag utan riksdagensmedgivande. Vidare kan behörighetsvillkoren brista; den som av valpröv-ningsnämnden förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag. Slutli-gen kan en riksdagsledamot, som genom grövre brott visat sig uppenbarli-gen olämplig för uppdraget, skiljas från uppdraget genom domstols dom(jfr BrB 20:4).

Om en ledighet uppkommer på ena eller andra sättet, skall centrala val-myndigheten på anmälan av riksdagens talman i den avgångnes ställe utseden ersättare, som enligt den mellan ersättare bestämda ordningen står i turatt inträda (ValL 18:58).

2.1.11 Överklagande av riksdagsvalBestämmelser om överklagande av riksdagsval finns i RF 3:11 och ValL 19kap. Prövningsinstans är valprövningsnämnden, vars beslut inte får över-klagas. Valprövningsnämnden utses av riksdagen efter varje ordinarie riks-dagsval. Den består av ordförande, som skall vara eller ha varit ordinariedomare, och sex andra ledamöter.

Det som kan överklagas är, såvitt gäller riksdagsval, centrala valmyndig-hetens beslut att fastställa utgången av ett val eller av en sammanräkningför utseende av efterträdare eller ersättare. Men överklagandet kan grundaspå påstådda felaktigheter som hänför sig till alla stadier av valförfarandet.

Ett beslut får överklagas av den som enligt röstlängden har rösträtt vidvalet och av ett parti som har deltagit i valet.

Skrivelsen med överklagandet skall ges in till centrala valmyndighetenoch skall ha kommit in dit tidigast dagen efter valdagen och senast inom tiodagar efter valets avslutande. Gäller överklagandet ett beslut att utse nyaledamöter eller ersättare skall skrivelsen ha kommit in senast tio dagar eftersammanräkningens avslutande.

Centrala valmyndigheten skall snarast kungöra inkomna överklaganden iPost- och inrikes tidningar samt skicka skrivelserna till valprövningsnämn-len. I kungörelsen skall en viss kort tid anges inom vilken förklaring öververklagandena skall ha kommit in till valprövningsnämnden. Centrala val-

myndigheten skall vidare skyndsamt till valprövningsnämnden ge in ytt-i ande över överklagandena.

I ValL 19:18 och 19 anges dels vilka omständigheter, som kan medförabifall till ett överklagande, dels vilka åtgärder som skall vidtagas om över-I lagandet bifalles. Förutsättning för bifall är antingen att det i den verksam-het för förberedande och genomförande av val, för vilken en myndighetvarar, har förekommit avvikelse från föreskriven ordning (oavsett om avvi-

kelsen kan läggas någon till last eller beror på ett rent missöde) eller attnågon har hindrat röstningen, förvanskat avgivna röster eller otillbörligenorkat vid valet på något annat sätt (jfr BrB 17:8). Sådana omständigheterom enligt lag inte får överklagas eller som överklagas i särskild ordning

\\t inte åberopas vid ett överklagande enligt 18 eller 19 §§. (ValL 19:20). Ibåda fallen krävs dessutom, att vad som förekommit med fog kan antagasha inverkat på valutgången. Om dessa förutsättningar är uppfyllda, skall

valprövningsnämnden upphäva valet i den omfattning som behövs och för-i om omval i valkrets. Om rättelse kan åstadkommas genom förnyadsammanräkning eller annan sådan mindre ingripande åtgärd, skall nämndeni stället uppdraga åt beslutsmyndigheten att vidtaga sådan rättelse.

När det gäller en förrättning för utseende av ny riksdagsledamot ellerytterligare ersättare för riksdagsledamot förutsattes för bifall till överkla-gandet, att avvikelse från föreskriven ordning förekommit och att det inte ärosannolikt att avvikelsen har inverkat på utgången av förrättningen. Omdessa förutsättningar är uppfyllda, skall valprövningsnämnden upphäva för-rättningen och uppdraga åt beslutsmyndigheten att vidtaga den rättelse sombehövs.

Överklagande av ett val har ingen omedelbar inverkan på valutgången.Enligt RF 3:11 skall den, som har valts till riksdagsledamot eller ersättare,utöva sitt uppdrag utan hinder av att valet har överklagats. Om valet ändras,skall ny ledamot intaga sin plats så snart ändringen har kungjorts.

2.2 Riksdagens organisation2.2.1 Riksdagsledamöternas rättsställningRF innehåller vissa regler, som avser att garantera att riksdagsledamöternainte onödigtvis hindras i utövningen av sitt uppdrag. Som en bakgrand tilldessa regler skall först sägas några ord om riksdagsledamots straffrättsligaställning enligt brottsbalken.

I utövningen av sitt uppdrag åtnjuter en riksdagsledamot en viss grad avstraffrättslig ansvarsfrihet. Ledamot av beslutande statlig församling är näm-ligen ej för någon sin åtgärd i denna egenskap underkastad ansvar för tjänste-fel (BrB 20:1, 3 st). Härav följer att en riksdagsledamot inte är juridisktansvarig för sin medverkan i riksdagens beslut. Däremot ansvarar han förövriga i BrB 20 kap nämnda brott (mutbrott och brott mot tystnadsplikt) lik-som för allmänna brott, som han begår i utövningen av sitt uppdrag, t ex äre-kränkning (jfr dock nedan om förutsättningarna för åtal). Har en riksdags-ledamot begått ett brott för vilket är stadgat fängelse i två år eller därutöveroch har han genom brottet visat sig uppenbarligen olämplig att inneha upp-draget, kan han av rätten skiljas från sitt uppdrag (BrB 20:4, jfr RF 4:7,3 st).

Enligt RF 4:8 får ingen väcka talan mot den, som utövar eller har utövatuppdrag som riksdagsledamot, eller beröva honom friheten eller hindrahonom att resa inom riket på grand av hans yttranden eller gärningar underutövandet av uppdraget, utan att riksdagen medgivit det genom beslut, omvilket minst 5/6 av de röstande har förenat sig. Den relativa immunitet, somsålunda tillkommer riksdagsledamot, omfattar hans handlande i egenskapav ledamot i kammaren, utskott och delegationer, däremot inte i riksdagens

förvaltningsorgan. Immuniteten innebär, att riksdagens medgivande, beslu-tat med kvalificerad majoritet, krävs för åtal, skadeståndstalan, frihetsberö-vande och reseförbud inom riket. Åklagare eller målsägande, som villutverka sådant medgivande, har att inlämna skriftlig ansökan härom tillriksdagens talman (RO 3:18).

För brott, som en riksdagsledamot begår utanför sitt uppdrag, kan hanåtalas under samma förutsättningar som andra medborgare. Härvid åtnjuterhan dock ett visst skydd mot frihetsberövande. Enligt RF 4:8 skall bestäm-melser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast omhan erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott,för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

Som en ytterligare garanti för att riksdagsledamot ej skall hindras i utöv-ningen av sitt uppdrag stadgas i RF 4:6, att riksdagsledamot och ersättarefår fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annansådan förpliktelse som åligger honom. En riksdagsledamot får alltså intevägras tjänstledighet för sitt uppdrag, oavsett om han är anställd i statlig,kommunal eller enskild tjänst eller om han fullgör värnpliktstjänstgöring.

Enligt RO 9:6 skall riksdagsledamot av statsmedel åtnjuta arvode för sittuppdrag. Bestämmelser härom samt om andra ekonomiska förmåner ianledning av uppdraget och om gottgörelse till ersättare skall meddelas ilag. Sådana bestämmelser finns i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor

riksdagens ledamöter.

.2.2 KammarenEnligt RF 3:1 består riksdagen av en kammare med 349 ledamöter. Kam-

maren utgöres alltså av samtliga riksdagsledamöter såsom överläggandeoch beslutande församling.

Kammarens sammanträden ledes av talmannen (RO 2:1). Den som valtstill talman frånträder utövningen av sitt uppdrag som riksdagsledamot, ochhans plats intas av en ersättare. Talmannen har alltså ingen rösträtt i riksda-gen, och under en överläggning får han inte yttra sig i sakfrågan.Riksdagen skall inom sig välja en talman och tre vice talmän (RF 4:2).Valet förrättas vid första kammarsammanträdet under valperioden och gäl-ler till valperiodens slut (RO 8:1). Vid förhinder för talmannen ledes sam-

manträdet av en av vice talmännen; om även vice talmännen är förhindrade,inträder som ordförande den sk ålderspresidenten, dvs den i uppdraget(eller i andra hand till åren) äldste riksdagsledamoten (RO 2:2). Innan tal-man och vice talmän valts, måste ålderspresidenten helt naturligt föra ordet.

33

2.2.3 UtskottFlertalet riksdagsärenden måste beredas, innan de avgörs av kammaren.Bortsett från valärenden sker beredningen i utskott, som består av riksdags-ledamöter. Då ledamöterna i utskotten utses efter överenskommelse mellanpartierna inom riksdagens valberedning eller genom proportionellt val,överensstämmer utskottens politiska sammansättning i huvudsak med parti-ställningen inom kammaren, vilket medför att kammaren i mycket storutsträckning följer utskottens förslag. Utskottssystemet är nödvändigt,eftersom riksdagen är alltför stor och har alltför många ärenden för att varjefråga där skall kunna penetreras tillräckligt noggrant. Genom utskottssyste-met sker en arbetsfördelning mellan riksdagsledamöterna, så att de olikautskottens ledamöter får specialisera sig på särskilda kategorier av frågor.

Om utskottens sammansättning och uppgifter ges föreskrifter i RO 4 kap.Riksdagen skall för varje valperiod inom sig tillsätta ett konstitutionsutskott,ett finansutskott, ett skatteutskott och ett erforderligt antal andra utskott.Utskottsval skall förrättas vid början av första riksmötet under varje valpe-riod. Valet gäller till valperiodens slut. Under pågående riksmöte kan riksda-gen, om så erfordras, tillsätta ytterligare utskott längst för återstoden av val-perioden. Varje utskott skall bestå av ett udda antal ledamöter, lägst 15.

För tre av utskotten, nämligen konstitutionsutskottet, finansutskottet ochskatteutskottet, är benämningarna och de viktigaste arbetsuppgifternabestämda i RF och i RO:s huvudbestämmelser. I övrigt anges utskottensbenämningar och uppgifter i RO:s tilläggsbestämmelser. Vid fördelningenav ärenden skall enligt RO 4:6 iakttagas, att ärenden som hör till ett ämnes-område hänföres till samma utskott. Detta innebär att i princip ingen åtskill-nad skall göras mellan lagstiftningsfrågor och finansiella frågor, som hörtill samma ämnesområde. Ett särskilt utskott får dock finnas för beredningav ärenden om privaträttslig lagstiftning.

Av tilläggsbestämmelserna i RO 4 kap framgår, att antalet utskott skallvara 16, och att antalet ledamöter i utskotten fastställs av riksdagen på för-slag av valberedningen. I tilläggsbestämmelserna ges även närmare före-skrifter om utskottens benämningar och arbetsuppgifter. För flertalet utskottanges även inom vilka utgiftsområden beredningen av anslagsfrågorankommer på vederbörande utskott.

Utskotten och deras uppgifter är f n följande (uppgifterna om utgiftsom-råden utesluts dock här):

1 Konstitutionsutskottet (KU) skall granska statsrådens tjänsteutövningoch regeringsärendenas handläggning (RF 12:1) samt bereda ärendensom rör grundlagarna och riksdagsordningen (RO 4:4). Utskottet skall

vidare bereda ärenden om lagstiftning i konstitutionella och allmäntförvaltningsrättsliga ämnen, ärenden om press- eller partistöd, lagstift-ning om radio, television och film, liksom andra ärenden som angår ytt-randefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet, övriga ärenden omriksdagen, riksdagens ombudsman och riksdagens myndigheter utomriksbanken och riksdagens revisorer, ärenden om medgivande från riks-dagen att väcka talan mot riksdagsledamot eller att ingripa i hans per-sonliga frihet samt ärenden av allmän betydelse för den kommunalasjälvstyrelsen. Konstitutionsutskottet har även beslutanderätt i vissaprocedurfrågor. Enligt RF 2:12 prövar utskottet för riksdagens vid-kommande om det särskilda förfarandet vid rättighetsbegränsande lag-stiftning är tillämpligt i fråga om visst lagförslag. Och enligt RF 8:15kan utskottet med 5/6 majoritet medge att grundlagsförslag får tas upptill behandling senare än nio månader före nästa val. Vidare skallutskottet enligt RO 2:9 avgöra meningsskiljaktigheter mellan kamma-ren och talmannen angående propositionsvägran. Utskottet skall ocksåsamråda med riksdagens ombudsmän om arbetsordningen och i andrafrågor av organisatorisk art samt bereda val av ombudsman och riksre-visor (RO 8:10 tb). Slutligen tillkommer det utskottet att besluta om åtalmot statsråd (RF 12:3) och mot vissa riksdagsfunktionärer (RO 9:8).Finansutskottet (FiU) skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer förden ekonomiska politiken och för budgetregleringen samt ärenden somrör riksbankens verksamhet (RO 4:5). Utskottet skall dessutom beredaärenden om penning-, kredit-, valuta- och statsskuldspolitiken samtriksrevisionen. Det skall vidare bereda ärenden av allmän betydelse förden kommunala ekonomin samt ärenden om statliga arbetsgivarfrågor,statlig statistik, redovisning, revision och rationalisering, om statensegendom och upphandling i allmänhet och förvaltningsekonomiskaärenden i övrigt som icke rör enbart visst ämnesområde. Utskottet skalläven bereda budgettekniska ärenden, granska beräkningen av statensinkomster samt sammanställa statsbudgeten. Finansutskottet kan ocksåenligt RF 9:4 komma att utöva viss beslutanderätt på riksdagens vägnari budgetfrågor. Utskottet skall vidare bereda ärenden om ramar förutgiftsområden och om beräkning av statens inkomster enligt 5:12(4:5). Utskottet får i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även iärende som hör till annat utskotts beredningsområde (3:7). Innan ettutskott avger betänkande med förslag i ärende, som väckts inom riksda-gen, skall finansutskottet beredas tillfälle att yttra sig, om förslaget kaninnebära mera betydande framtida återverkningar på de offentliga utgif-terna och inkomsterna (4:8 2 st). Det ankommer slutligen på utskottet

att besluta om åtal mot riksbanksfullmäktige och riksbankens direktion(RO 9:8).

3 Skatteutskottet (SkU) skall bereda ärenden om statliga och kommunalaskatter (RO 4:5) och vidare ärenden om taxering, uppbörd och folkbok-föring.

4 Justitieutskottet (JuU) skall bereda ärenden som rör domstolarna, arren-denämnderna och hyresnämnderna, åklagarväsendet, polisväsendet ochkriminalvården samt ärenden rörande brottsbalken, rättegångsbalkenmm.

5 Lagutskottet (LU) skall bereda ärenden om privaträttslig och exeku-tionsrättslig lagstiftning.

6 Utrikesutskottet (UU) skall bereda ärenden om rikets förhållande tilloch överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga orga-nisationer, Sveriges representation i utlandet, utvecklingsbistånd, utri-keshandel och internationellt ekonomiskt samarbete.

7 Försvarsutskottet (FöU) skall bereda ärenden om totalförsvaret.8 Socialförsäkringsutskottet (SfU) skall bereda ärenden om allmän för-

säkring och arbetsskadeförsäkring samt studiesociala ärenden. Det skalläven bereda ärenden om svenskt medborgarskap samt utlännings- ochinvandrarfrågor.

9 Socialutskottet (SoU) skall bereda ärenden som rör omsorger om barnoch ungdom utom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, omsorgerom äldre och handikappade, åtgärder mot missbruk och andra social-tjänstfrågor. Det skall även bereda ärenden om alkoholpolitiska åtgär-der, hälso- och sjukvård samt sociala ärenden i övrigt.

10 Kulturutskottet (KrU) skall bereda ärenden som rör allmänna kultur-och bildningsändamål, folkbildning, ungdomsverksamhet, internatio-nellt kulturellt samarbete samt idrotts- och friluftsverksamhet. Det skalläven bereda kyrkofrågor och sådana ärenden om radio och televisionsom inte hör under konstitutionsutskottet.

11 Utbildningsutskottet (UbU) skall bereda ärenden om högre utbildningoch forskning, studiestöd, skolväsendet samt förskoleverksamhet ochskolbarnsomsorg.

12 Trafikutskottet (TU) skall bereda ärenden om järnvägar, post, telegraf,telefon, vägar, vägtrafik, sjöfart och luftfart.

13 Miljö- och jordbruksutskottet (MJU) skall bereda ärenden om jordbruk,skogsbruk, trädgårdsnäring, väderlekstjänst, jakt och fiske ävensomärenden om kärnsäkerhet, naturvård och ärenden om miljövård i övrigtsom inte tillhör annat utskotts beredning.

36 , Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

14 Näringsutskottet (NU) skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer förnäringspolitiken och därmed sammanhängande forskningsfrågor samtärenden om industri och hantverk, handel, energipolitik, regionalpoli-tik, statlig företagsamhet samt pris- och konkurrensförhållanden inäringslivet.

15 Arbetsmarknadsutskottet (AU) skall bereda ärenden om arbetsmark-nadspolitik, arbetsrätt, arbetstid, semester, arbetsmiljö samt jämställd-het mellan kvinnor och män i arbetslivet.

16 Bostadsutskottet (BoU) skall bereda ärenden om bl a bostadspolitiken,byggnadsväsendet, fastighetsbildning, länsförvaltningen och riketsadministrativa indelning samt kommunala frågor som inte tillhör någotannat utskott.

2.2.4 DelegationerVid sidan av utskotten finns ett antal kollegialt sammansatta riksdagsorgan,vilka i brist på bättre namn här sammanfattas under beteckningen "delega-tioner". Deras uppgifter är skiftande. Några är samrådsorgan (utrikesnämn-ilen och EU-nämnden), något är beredningsorgan (valberedningen), ochnågra är utrustade med beslutanderätt (valprövningsnämnden och krigsde-legationen). För att bestämma arvoden om löner för vissa befattningshavarefinns statsrådsarvodesnämnden och nämnden för lön till riksrevisorerna.Riksdagsstyrelsen har flera olika funktioner. Gemensamt för dessa organ är,att deras uppgifter står i nära samband med det egentliga riksdagsarbetet.

Riksdagsstyrelsen överlägger om planeringen av riksdagens arbete, lederriksdagsförvaltningen samt beslutar i ärenden av större vikt rörande riksda-gens internationella verksamhet. Den består av talmannen som ordförandesamt tio andra ledamöter som riksdagen utser inom sig för riksdagens val-period. (RO 1:7.)

Ordförandekonferensen överlägger i frågor av gemensamt intresse förverksamheten i kammaren och utskotten. Den består av talmannen somordförande samt utskottens och EU-nämndens ordförande.

Valberedningen har till uppgift att bereda val inom riksdagen (RO 7:2).Den utses vid första kammarsammanträdet under riksdagens valperiod.Valberedningen är i det närmaste proportionellt sammansatt av företrädareför riksdagens partigrupper.

Valprövningsnämnden har till huvuduppgift att pröva överklagande avval till riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige samt Europaparla-mentet (RF 3:11 och ValL 19 kap). Såvitt gäller riksdagen har nämnden att

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 37

granska bevis om val av ledamöter och ersättare (ValL 19:22), att prövaledamöters och ersättares behörighet (RF 4:7) samt att pröva överklagandeav val inom riksdagen (RO 7:5). Enligt ValL har nämnden vidare att prövaöverklagande av beslut rörande valkretsindelning vid landstings- och kom-munalval (2:12), antalet valkretsmandat (3:12), indelning i valdistrikt (4:8),registrering av partibeteckningar och anmälan av kandidater (5:21) och till-handahållande av valsedlar (6:7). Slutligen har valprövningsnämnden attpröva överklagande av beslut varigenom centrala valmyndigheten har fast-ställt utgången av folkomröstning (folkomröstningslagen 1979:369 16 §).Valprövningsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varitordinarie domare och som ej får tillhöra riksdagen, och 6 andra ledamöter.Ledamöterna väljes av riksdagen efter varje ordinarie val. Detta medför attbesvär över ett riksdagsval kommer att prövas av den valprövningsnämnd,som utsetts efter föregående val.

Utrikesnämnden skall av regeringen hållas underrättad om utrikespoli-tiska förhållanden samt överlägga med regeringen om utrikespolitiska frå-gor (RF 10:6). Utrikesnämnden består av talmannen samt 9 andra ledamö-ter, som riksdagen väljer inom sig för hela valperioden (RF 10:7, RO 8:7).Ordförande vid sammanträde med utrikesnämnden är statschefen eller vidförfall för denne statsministern.

EU-nämnden skall samråda med regeringen om vad som sker inomramen för samarbetet i Europeiska unionen (RF 10:6 1 st). Närmarebestämmelser om EU-nämndens verksamhet finns i RO 10 kap.

Krigsdelegationen består av talmannen som ordförande samt 50 andraledamöter, vilka riksdagen väljer för hela valperioden (RO 8:12). Dess upp-gift är enligt RF 13:2 att vid krig eller krigsfara träda i riksdagens ställe omförhållandena kräver det. Förordnande att krigsdelegationen skall träda iriksdagens ställe meddelas av utrikesnämndens ledamöter i samråd medstatsministern (se närmare RF 13:2 och RO 8:9). Krigsdelegationen ochregeringen kan i samråd eller var för sig besluta att riksdagen skall återtagasina befogenheter.

2.2.5 Riksdagskanslierna och riksdagsförvaltningenSom hjälp i riksdagsarbetet anlitar riksdagen och dess organ tjänstemän(sekreterare och annan kanslipersonal), som biträder med protokollföring,uppsättande och expediering av skrivelser samt inom utskotten även medutredningsarbete. Denna personal tjänstgör vid kanslier av två slag: kam-

38 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

markansliet, som förestås av en kammarsekreterare (RO 9:1), och utskott .kanslier ledda av sekreterare (RO 9:2).

Kammarsekreteraren har en dubbelroll. Han är även, med tjänstebenäm-ningen "riksdagsdirektör", chef för riksdagsförvaltningen (RO 9.1.2).

Riksdagsstyrelsen leder riksdagsförvaltningen, och riksdagsdirektörenansvarar för och leder dess verksamhet enligt styrelsens direktiv och riktlin-jer. Till riksdagsförvaltningens uppgifter hör bl a att tillhandahålla de resur-ser och den service m m som behövs för kammarens, utskottens och övrigariksdagsorgans verksamhet.

Enligt RO 9:4 skall riksdagsförvaltningen, såvitt gäller riksdagens ochdess myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer handlägga frågorangående förhandlingar om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagaresamt andra personalfrågor, göra upp förslag till anslag på statsbudgeten, iövrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor omförvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter utom riks-

banken samt meddela föreskrifter och råd i sådana frågor. Närmare före-i.rifter om riksdagsförvaltningen finns i lagen (2000:419) med instruktionför riksdagsförvaltningen.

2.6 Riksdagens myndigheterUnder riksdagen lyder vissa förvaltningsorgan med självständiga uppgifter,nämligen riksbanken, riksdagens ombudsmän och riksrevisionen.Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för penningpolitiken (RF9:12). Den har ensamrätt att ge ut sedlar och mynt (9:13). Riksbanken harelva fullmäktige som väljs av riksdagen. Banken leds av en direktion medsex ledamöter, som utses av fullmäktige för sex år. Närmare bestämmelser

om riksbankens verksamhet finns i lagen (1988:1385) om Sveriges riks-bank. Riksbankens uppgifter kommer att behandlas nedan under 6.4.7.Riksdagens ombudsmän och riksrevisionen kommer att behandlas när-mare nedan under 7.4 och 7.6.

2.7 Riksdagens representanter i utomstående organFörutom ledamöter i de hittills behandlade riksdagsorganen utser riksdagenockså representanter i vissa utanför riksdagsorganisationen stående organ,om Nordiska rådets svenska delegation, Europarådets svenska delegationi styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond (se RO 7:1 tb).

2.2.8 Överklagande av beslut av riksdagsorganBeslut av riksdagens förvaltningsorgan kan i viss utsträckning överklagasantingen hos regeringsrätten eller hos riksdagens besvärsnämnd, som bestårav lagfaren ordförande och fyra andra ledamöter, valda av riksdagen (RO9:5). Närmare föreskrifter härom finns i lagen (1989:186) om överklagandeav administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndig-heter. Lagen gäller beslut av riksdagsförvaltningen, riksbanken, riksdagensombudsmän och riksrevisionen. Överklagbara är dels vissa beslut i perso-nalfrågor (t ex tjänstetillsättningar), dels beslut om utlämnande av allmänhandling, om beslutet innebär vägrat utlämnande eller utlämnande underförbehåll (sådant beslut av riksdagens ombudsmän får dock inte överkla-gas), dels beslut av riksdagsförvaltningen om ekonomisk förmån åt en leda-mot av riksdagen eller av ett riksdagsorgan. Beslut om utlämnande av all-män handling överklagas hos regeringsrätten, och övriga beslut överklagashos riksdagens besvärsnämnd.

2.3 Riksdagens arbetsformer2.3.1 RiksmötenRiksdagen skall enligt RF 4:1 sammanträda till riksmöte årligen. Riksmötehålls normalt i Stockholm, men riksdagen eller talmannen kan bestämmaannan sammanträdesort, om hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihetpåkallar detta.

När val har hållits, oavsett om det är ett ordinarie eller ett extra val, skallden nyvalda riksdagen samlas till riksmöte på femtonde dagen efter valda-gen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts(RF 3:5, RO 1:2). Efter ordinarie val börjar riksmötet alltså någon gångunder tiden 30/9-6/10.

Under de år, då ordinarie riksdagsval inte hålls, inleds nytt riksmöte pådag i september som riksdagen på förslag av riksdagsstyrelsen fastställt vidföregående riksmöte (RO 1:2). Har extra val utlysts före den bestämdadagen och har den därvid valda riksdagen inte hunnit samlas till riksmöteföre juli månads utgång, kommer dock det riksmöte, som samlas efter detextra valet, att träda i stället för det riksmöte som annars skulle ha hållits.Hinner den nyvalda riksdagen efter det extra valet samlas tidigare, kommersålunda två riksmöten att följa tätt efter varandra.

40 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Ett riksmöte pågår till dess nästa riksmöte börjar (RO 1:2 3 st). Häravföljer att efter ett extra val det pågående riksmötet måste avbrytas när dennyvalda riksdagen samlas.

I princip pågår riksmöte under hela året. Meningen är dock att upphåll iriksdagsarbetet skall kunna göras under sommaren och i samband med

större helger. Även efter förordnande om extra val skall uppehåll i riksdags-arbetet kunna göras. Talmannen beslutar efter samråd med riksdagsstyrel-

sen vilka uppehåll i kammarens arbete om en vecka eller längre tid somskall förekomma under pågående riksmöte (2:6 1 st). Har regeringen för-ordnat om extra val kan talmannen på begäran av regeringen besluta att

uppehåll skall göras i kammarens arbete under återstoden av valperioden(2:6 2 st).Talmannen kan besluta att avbryta uppehåll i kammarens arbete, t ex på

grund av någon viktig händelse som inträffar under sommaruppehållet.Beslut härom skall fattas om regeringen eller minst 115 riksdagsledamöterbegär det. Om begäran innefattar önskemål om sammanträde inom tio dagar,skall talmannen kalla till sammanträde inom denna tid (2:6, 3 och 4 st).

Vid det första kammarsammanträdet under ett riksmöte föredrages berät-telse av riksdagens valprövningsnämnd om granskning av bevis om val avledamöter och ersättare samt förrättas upprop (RO 1:5). Om sammanträdetär det första under riksdagens valperiod, förrättas även val av talman ochvice talmän (RO 8:1).

Riksmöte öppnas vid ett särskilt sammanträde med kammaren senast påriksmötets tredje dag (RO 1:6). Härvid förklarar statschefen på talmannenshemställan riksmötet öppnat. Vid sammanträdet avger också statsministernen regeringsförklaring, om icke särskilda skäl föranleder annat (t ex vidregeringsskifte efter val).

Kommer riket i krig eller krigsfara skall regeringen eller talmannen kallariksdagen till sammanträde och kan härvid bestämma annan sammanträdes-ort än Stockholm (RF 13:1). Enligt RF 13:10 får riksdagen inte fatta beslutpå ockuperat område.

2.3.2 KammarsammanträdenRiksdagsarbetet försiggår vid sammanträden dels i kammaren, dels iutskotten. Kammarens sammanträden kallas plena (pluralis av plenum,egentligen = fulltaligt sammanträde). Man skiljer mellan arbetsplena, däröverläggningar och beslut i sakfrågor förekommer, och bordläggnings-plena, som ägnas åt mera formella eller expeditionella ärenden.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 41

Sammanträdena ledes av talmannen (RO 2:1). Vid sammanträde harvarje riksdagsledamot och varje statsråd rätt att yttra sig (RF 4:4, RO 2:10).Yttranderätten begränsas i viss mån av jävsregler i RO 2:11. Ingen får vidsammanträde deltaga i behandlingen av ärende, som personligen rör honomeller någon honom närstående; statsråd får dock deltaga i överläggningen iärende angående hans tjänsteutövning. Vidare är den som yttrar sig skyldigatt hålla sig till ämnet, och han får inte uttala sig otillbörligt eller föroläm-pande mot annan eller i övrigt uppträda på sätt som strider mot god ord-ning. Om någon bryter mot dessa föreskrifter kan talmannen fråntagahonom ordet (RO 2:12). Riksdagen kan besluta om tidsbegränsning föranföranden (2:14).

Kammarsammanträden är i princip offentliga (RO 2:4). Sammanträdekan dock enligt beslut av riksdagen hållas inom stängda dörrar, om detpåkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt av utrikespolitiska hän-syn. Regeringen kan också förordna om stängda dörrar, om den vid sam-manträde skall lämna ett meddelande till riksdagen. Riksdagsledamöter ochtjänstemän har i princip tystnadsplikt angående vad som förekommit vidsammanträde inom stängda dörrar.

Förfarandet i sådana riksdagsärenden, vilkas handläggning utmynnar iett beslut, kommer att behandlas närmare i det följande. Vid sidan häravförekommer vissa ärenden, i vilka inget beslut fattas. Hit hör främst inter-pellationer och frågor till statsråd (se närmare nedan under 7.1.4). Vidarekan regeringen enligt RO 3:6 lämna meddelande till riksdagen genom skri-velse eller också muntligen genom statsråd vid sammanträde med kamma-ren. Debatter utan samband med något beslut kan också förekomma vidkammarsammanträden (RO 2.10).

2.3.3 Ärendenas väckandeRätt att väcka ärenden i riksdagen tillkommer regeringen, riksdagensutskott och andra riksdagsorgan samt enskilda ledamöter. Däremot kanärenden inte väckas genom framställningar i övrigt från myndigheter, orga-nisationer eller enskilda (bortsett från det fall som nämns i RO 3:18). Villdessa få en fråga upptagen i riksdagen, får de gå en omväg. Myndigheternafår vända sig till regeringen, medan organisationer och enskilda ofta vidta-lar en eller flera riksdagsledamöter att motionera i en viss fråga.

Regeringen avger förslag till riksdagen genom proposition (RO 3:1). Enproposition skall vara åtföljd av regeringens protokoll i ärendet, av redogö-relse för ärendets tidigare behandling, av motivering och av lagrådets ytt-

42

rande, då sådant föreligger. Angående tiden för avlämnande av propositio-ner ges närmare förskrifter i RO 3:2-5.

Budgetpropositionen, som i princip skall vara heltäckande, skall normaltalämnas senast 20/9, under ett valår dock senast en vecka efter riksmötetsöppnande. Vid regeringsskifte kan det räcka att budgetpropositionen avläm-nas inom tio dagar efter den nya regeringens tillträde, dock senast 15/11.Om regeringen anser att proposition med förslag till riktlinjer för den främ-tida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vår-proposition) bör behandlas under pågående riksmöte, bör propositionenavlämnas senast 15/4.Vad gäller propositioner i andra frågor än finansiella, t ex lagstiftnings-

frågor, skall riksdagen på förslag av talmannen fastställa tiden för avläm-nande av propositioner som regeringen anser böra behandlas under pågå-endc riksmöte. Regeringen bör samråda med talmannen om tidsschemat för

avlämnande av propositioner, så att arbetsanhopning hos riksdagen ommöjligt förebyggs.

Riksdagens utskott har enligt RO 3:7 en allmän initiativrätt i ämnen somhör till deras handläggning. Finansutskottet får dessutom i ekonomisk-poli-

tiskt syfte väcka förslag även i ämnen som hör till annat utskotts bered-ningsområde.

Andra riksdagsorgan får väcka förslag hos riksdagen i fråga, som rörorganets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer (RO3:8) Riksdagen kan ge sådant organ initiativrätt även i andra frågor. Sär-skilda bestämmelser finns om initiativrätt för riksdagsstyrelsen, riksbanks-

fullmäktige, riksbankens direktion, riksdagens ombudsmän och riksrevi-sorerna.Riksdagsledamot kan avge förslag till riksdagen genom motion (RO

3:9). Angående tiden för avlämnande av motioner ges föreskrifter i RO3: 10-15. En gång om året löper en allmän motionstid, under vilken motionfår väckas om allt som kan komma under riksdagens prövning. Den all-

männa motionstiden pågår från början av riksmöte som inleds underaugusti, september eller oktober och så länge som motion får avlämnas medanledning av budgetpropositionen (dvs under femton dagar efter proposi-

tions avlämnande). Efter avlämnande av andra propositioner och av skri-velscr från regeringen löper en motionstid om 15 dagar, men motionsrätten

är här begränsad till de frågor som behandlas i propositionen resp skrivel-sen. I fråga om övriga regler om motionsrätt och motionstid må här hänvi-sas till lagtexten.

Speciella initiativformer är konstitutionsutskottets anmälan av vilandebeslut i grundlagsfrågor o d (RO 3:16), talmannens förslag till statsminister

(RF 6:2), yrkande om misstroendeförklaring (RO 3:17), yrkande om folk-omröstning i grundlagsfråga (RF 8:15, RO 3:17), yrkande om uppskov medbehandling av rättighetsbegränsande lagförslag (RF 2:12, RO 5:1) samtansökan av åklagare eller målsägande om riksdagens medgivande till dom-stolstalan mot riksdagsledamot (RO 3:18).

Proposition och motion får enligt RO 3:19 återkallas, till dess utskott haravgivit betänkande i ärendet. I övrigt kommer ett väckt ärende att ha singång, även om initiativtagaren ångrar sig.

Val, som enligt RF eller RO skall förrättas av kammaren, företas på tal-mannens initiativ.

2.3.4 Ärendenas beredningFlertalet riksdagsärenden skall före avgörandet beredas i utskott. Valären-den beredes dock på annat sätt, och vissa ärenden, t ex om godkännande avförslag till statsminister, om misstroendeförklaring mot statsråd och omanordnande av folkomröstning i grundlagsfråga, blir överhuvudtaget inteföremål för beredning.

Enligt RO 4:1 skall proposition, skrivelse från regeringen (med vissaundantag), motion samt förslag och redogörelse från annat riksdagsorganän utskott för beredning hänvisas till utskott. Detsamma skall gälla ansökanom medgivande till domstolstalan mot riksdagsledamot. Innan ett ärenderemitteras till utskott, skall det normalt bordläggas en gång vid sam-manträde med kammaren, men kammaren kan också besluta omedelbarremiss.

Utskotten har till uppgift att närmare överväga de dit remitterade frå-gorna och att i ett motiverat betänkande föreslå kammaren att besluta påvisst sätt. Angående utskottsorganisationen och utskottens kompetensområ-den hänvisas till framställningen ovan under 2.2.3. Den fastställda arbets-fördelningen mellan utskotten är inte absolut bindande. Riksdagen kanenligt RO 4:6 avvika från densamma, om det påkallas av sambandet mellanolika ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållandena.Ett utskott kan också enligt RO 4:8 överflytta ett ärende till ett annat utskottmed dettas samtycke eller överenskomma med ett eller flera utskott att deskall bereda ett ärende gemensamt genom deputerade i sammansatt utskott,vilket i så fall avger ett självständigt betänkande.

Som en hjälp i sitt arbete kan ett utskott enligt RO 4:10 inhämta upplys-ningar och yttranden från statliga myndigheter. Detta skall i princip ske, om

44

minst fem av utskottsledamöterna begär det. Statliga myndigheter, medundantag av regeringen, är skyldiga att på begäran lämna upplysningar ochyttranden till riksdagsutskott, men en myndighet som inte lyder under riks-dagen kan hänskjuta utskottets begäran till regeringens avgörande.

Utskottens sammanträden hålls i princip inom stängda dörrar (RO 4:12).P'å särskilda skäl kan utskottet dock medge att någon utomstående är närva-rande. Detta kan bli aktuellt om utskottet vill inhämta muntliga upplys-ningar från någon statlig befattningshavare. Utskottet kan också besluta attett sammanträde, till den del det avser inhämtande av upplysningar, helteller delvis skall vara offentligt. Vid ett sådant offentligt utskottsförhör skallfinnas särskilda platser för åhörare, och ljud- eller bildupptagning får skemed utskottets medgivande.

Ett utskottsbetänkande brukar inledas med en redogörelse för innehållet iden proposition, motion osv, som har remitterats till utskottet. Därefterframlägges resultatet av den utredning, som utskottet eventuellt låtit verk-ställa, och utskottets egna överväganden. Betänkandet utmynnar i en hem-ställan till riksdagen att besluta på ett visst sätt. Om meningarna inomutskottet varit delade, brukar minoritetens reservationer återges sist i betän-kandet.

När ett utskottsbetänkande kommit kammaren tillhanda, kan det tänkasatt ytterligare utskottsberedning finnes behövlig. Återförvisning av ärendettill samma utskott skall ske, om minst 1/3 av de röstande ansluter sig tillvrkande härom (RO 4:9). Återremiss får dock bara ske en gång i sammaärende. Kammaren kan också hänvisa ärendet till annat utskott för ytterli-gare beredning. Yrkande om återremiss skall dock prövas före yrkande omremiss till annat utskott.

Val inom riksdagen beredes inte av utskott utan av riksdagens valbered-ning (RO 7:2). Meningen är att valberedningen skall presentera ett förslag,som direkt skall kunna godkännas av riksdagen (RO 7:3).

2.3.5 Ärendenas avgörandeNär ett utskottsbetänkande kommit kammaren tillhanda, måste dennasledamöter få tid på sig att studera betänkandet, innan man går till överlägg-ning och beslut. Betänkandet skall därför före ärendets avgörande bordläg-gas vid två sammanträden, om ej riksdagen på utskottets eller talmannensförslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning (RO5:1). Om en riksdagsledamot vill framställa ett yrkande, som inte redovisasi utskottets betänkande (som utskottets hemställan eller i en reservation),

bör han snarast skriftligen underrätta talmannen om yrkandet, vilket däref-ter meddelas kammarledamöterna.

Ett yrkande om misstroendeförklaring eller förslag till ny statsministerskall bordläggas till andra sammanträdet efter det då det framställdes, ochärendet skall avgöras senast vid det därpå följande sammanträdet (RO 5:2).

De överläggningar i kammaren, som föregår beslutet, är av mycket skif-tande omfattning beroende på ärendenas art. Vanligt är, att debatten inledesav en representant för utskottsmajoriteten och en för eventuella reservanterinom utskottet, samt att även ledamöter som framställt egna yrkanden fram-lägger sina argument. I övrigt har varje kammarledamot rätt att yttra sig.

Ett ärende, som varit föremål för debatt, får inte upptagas till avgörandeförrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad(RO 5:3). Ärende avgöres i regel med acklamation. Om någon ledamotyrkar det, skall dock omröstning ske. Omröstning är obligatorisk i ärenden,där det krävs kvalificerad majoritet för beslut. Avgörandet av ett ärende kanvid behov delas upp på skilda beslut.

Talmannen ställer proposition till beslut på grundval av föreliggandeyrkanden. Finner han att ett yrkande strider mot grundlag eller mot RO,skall han dock, med angivande av skäl, vägra proposition (RO 2:9). Begärkammaren ändå proposition, skall talmannen hänvisa frågan till konstitu-tionsutskottet för avgörande. Utskottets beslut är bindande för talmannen.

Vid acklamationsförfarande skall talmannen ställa proposition, så avfat-tad att den kan besvaras med ja eller nej, på varje yrkande som har fram-ställts under överläggningen (RO 5:4). Kammarledamöterna ropar sedan"ja" resp "nej", och talmannen tillkännager hur beslutet enligt hans uppfatt-ning har utfallit och befäster beslutet med klubbslag, om inte omröstningbegäres dessförinnan.

När omröstningsförfarande skall tillämpas, skall talmannen formulera enhuvudproposition och en kontraproposition (RO 5:5). Om acklamationsför-farande har föregått omröstningen, blir det yrkande, som enligt talmannensuppfattning har vunnit riksdagens bifall, huvudproposition. Föreligger fleraän två yrkanden, måste först avgöras, vilket yrkande som skall vara kontra-proposition. Omröstning sker öppet, och talmannen tillkännager utgångenoch befäster den med klubbslag.

Omröstning kan ske på olika sätt. I första hand användes omröstninggenom uppresning, varvid talmannen ungefärligen uppskattar hur mångasom röstar ja resp nej. Detta förfarande skiljer sig ju till sin innebörd fögafrån acklamation. I tveksamma fall eller om någon ledamot begär rösträk-ning, verkställes ny omröstning med omröstningsapparat eller, om dennainte fungerar, med namnupprop.

46

Uppkommer lika röstetal vid omröstning om vilket yrkande som skallvara kontraproposition, avgöres frågan genom lottdragning (RO 5:6). Ärrösterna lika fördelade vid huvudomröstning, skall ärendet bordläggas.

Uppkommer lika röstetal när ärendet behandlas på nytt, skall ärendet åter-förvisas till utskottet, om minst hälften av de röstande förenar sig därom. I

annat fall blir lotten avgörande. Har återförvisning skett, tas ärendet på nyttupp till avgörande, när det kommer tillbaka från utskottet. Blir det på nyttlika röstetal, avgör lotten.För att ett yrkande skall anses bifallet, räcker i regel enkel majoritet

bland de röstande (RF 4:5). I vissa ärenden gäller emellertid strängare krav.För att talmannens förslag om ny statsminister skall anses förkastat, eller

För att ett yrkande om misstroendeförklaring skall anses bifallet, krävs attmer än hälften av riksdagens ledamöter (alltså minst 175) förenat sighärom. Kvalificerad majoritet krävs vidare för omedelbart beslut om vissrättighetsbegränsande lagstiftning (RF 2:12, 5/6 av de röstande), för medgi-vande till talan mot riksdagsledamot (RF 4:8, 5/6 av de röstande), för beslutrörande val vid krig eller krigsfara (RF 13:12, 3/4 av riksdagens ledamöter),för omedelbart beslut i stället för två beslut med mellankommande riks-dagsval vid stiftande av huvudbestämmelse i RO (RF 8:16, 3/4 av de rös-tande och mer än 1/2 av riksdagens ledamöter), vid beslut om överlåtelse avbeslutanderätt till Europeiska gemenskaperna (RF 10:5, minst 3/4 av deröstande), vid beslut om överlåtelse i andra fall av beslutanderätt till mel-lanfolklig organisation eller mellanfolklig domstol eller om inkorporeringav framtida traktatändringar (RF 10:5, 5/6 av de röstande och minst 3/4 avriksdagens ledamöter) samt vid beslut om överlåtelse av rättskipnings- ellerförvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till annan stat, tillmellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättningeller samfällighet (RF 10:5, minst 3/4 av de röstande).

De nu nämnda reglerna om kvalificerad majoritet innebär, att en minori-tet inom kammaren kan hindra ett beslut. Att en minoritet kan genomdrivaett positivt beslut förekommer endast i fråga om beslut rörande folkomröst-ning i grundlagsfråga. För att en sådan folkomröstning skall anordnasräcker det enligt RF 8:15 att 1/3 av riksdagens ledamöter röstar för bifall tillyrkandet härom.

Bortsett från de nu nämnda speciella regler, som kräver att ett visst antalav riksdagens ledamöter förenar sig om ett beslut, saknas allmänna före-skrifter om att ett visst minimiantal riksdagsledamöter skall vara närva-

rande för att riksdagen skall kunna fatta beslut.Vid val inom riksdagen tillämpas ett annat förfarande än det nu skild-

ade. Flertalet val beredes av riksdagens valberedning (dock inte val av

47

riksföreståndare, talmän, kammarsekreterare och riksdagens ombudsmän).Gäller valet två eller flera personer, och framlägges en av valberedningengodkänd gemensam kandidatlista, skall de föreslagna personerna ansesvalda om inte val med slutna sedlar begäres av minst så många riksdagsle-damöter, som vid proportionellt val har utsikt att få en representant placerad(RO 7:3). Gäller valet en person, skall det förrättas med acklamation, omingen ledamot begär val med slutna sedlar. Vid val med slutna sedlar av tvåeller flera personer fördelas platserna proportionellt mellan partier (RO7:4).

2.3.6 Protokoll, expediering och publiceringVid kammarens sammanträden föres protokoll, som justeras vid ett följandesammanträde (RO 2:16). Även ledamöternas yttranden upptecknas, vilketsker stenografiskt; ingen har rätt att "tala utanför protokollet". En talare fårsjälv tillfälle att justera uppteckningen av sitt yttrande.

Riksdagens beslut med anledning av proposition samt annat beslut,varom regeringen skall underrättas, meddelas regeringen genom skrivelse,som sättes upp av kammarkansliet och undertecknas av talmannen (RO5:13).

Riksdagsdebatterna publiceras successivt i det s k snabbprotokollet, somemellertid endast är preliminärt.

Den egentliga publiceringen av riksdagshandlingarna sker i det s k riks-dagstrycket. I detta ingår kammarens protokoll samt de handlingar somanses böra ingå i bihanget till detta protokoll, om de ej skall hållas hemliga(RO 2:16). I bihanget brukar ingå regeringens propositioner och skrivelser,kommittéberättelsen, riksdagens ombudsmäns och revisorers berättelser,motioner, utskottens betänkanden, riksdagens skrivelser och register.

3 Statschefen och regeringen

3.1 InledningI RF framstår statschefen och regeringen som två klart åtskilda statsorgan.Regeringen styr riket, medan statschefen har huvudsakligen representativauppgifter. Sambandet mellan de båda organen består väsentligen i att stats-chefen av regeringen skall hållas underrättad om rikets angelägenheter.

Denna åtskillnad fanns inte enligt 1809 års RF. Då ordet "konungen"fortfarande förekommer i en del lagar och andra författningar och därvidkan ha skiftande betydelser, är det av vikt att känna till konungens ställningenligt det tidigare statsskicket.

Ordet "konungen" kunde tidigare beteckna antingen konungen personli-gen eller konungen som statsorgan. I den senare betydelsen användes ofta istället beteckningen "Kunglig Majestät" (förkortat "Kungl Maj:t" ellerKMt"). Kungl Maj:t som statsorgan hade tre uppenbarelseformer: Kungl

Vlaj:t i statsrådet, i högsta domstolen och i regeringsrätten. I statsrådeti regeringen) var konungen personligen närvarande och formellt ensambeslutande. Däremot var han inte med i högsta domstolen och regeringsrät-len. Enligt gamla RF:s historiskt betingade betraktelsesätt utövade emeller-tid dessa instanser maktbefogenheter, som egentligen tillkom konungen,och de beslutade i konungens namn. Ordet "konungen" i en författningsbe-lämmelse kunde alltså betyda konungen personligen, Kungl Maj:t i stats-

rådet (dvs regeringen), högsta domstolen eller regeringsrätten. Sedan rege-ringsrättens domsrätt i administrativa besvärsmål genom 1971 års reformav förvaltningsrättskipningen i viss utsträckning överflyttats till kammar-rätterna, kom ordet "konungen" att få ytterligare en möjlig betydelse, näm-ligen kammarrätt.

I RF öb 7 stadgas nu, att bestämmelse i äldre lag eller annan författningom Konungen eller Kungl Maj:t skall gälla regeringen, såvida det icke föl-jer av författning eller i övrigt framgår av omständigheterna att konungenpersonligen, högsta domstolen, regeringsrätten eller kammarrätt åsyftas.

Huvudregeln är alltså, att "konungen" eller "Kungl Maj:t" i en äldre för-fattning betyder regeringen. Det förekommer emellertid lagbestämmelser,som med "konungen" avser konungen personligen (t ex BrB 18:2). Attordet "konungen" i lagspråket användes för att beteckna högsta domstolen,torde numera vara mycket sällsynt. Däremot förekommer ännu äldre för-fattningsbestämmelser, som säger att besvär över en förvaltningsmyndig-hets beslut får anföras hos "konungen". Härmed kan avses antingen reger-ingen, regeringsrätten eller kammarrätt. Vilken av dessa som då är rättbesvärsinstans, framgår av lagen (1971:309) om behörighet för allmän för-valtningsdomstol att pröva vissa mål.

3.2 Statschefen3.2.1 Det monarkiska statsskicketEnligt RF 1:5 är konungen eller drottning, som enligt SO innehar Sverigestron, rikets statschef. Vad i RF är stadgat om konungen skall, om drottningär statschef, gälla henne. Det monarkiska statsskick, som rått i vårt landsedan medeltiden, har sålunda bibehållits i nya RF, låt vara att konungensfunktioner har blivit starkt begränsade.

I internationella sammanhang benämns vårt land "KonungariketSverige". Även ett mindre antal andra stater har motsvarande benämningar("Kingdom, "Royaume"). Flertalet stater betecknas dock som republiker.Presidenten i en republik anses (eller fingeras) ha fått sitt uppdrag av folket,men så är inte fallet med en monark.

Ordet "monarki" betyder egentligen "envälde". I äldre tid hade ordetockså denna innebörd. Men ordet har undergått en betydelseförskjutning.Det utmärkande för en monarki anses numera vara att statschefen inneharsitt ämbete på grund av arv och på livstid, och att han inte kan åtalas för sinagärningar. Däremot behöver en monark inte ha några maktbefogenheter.

Ordet "konungen" användes i RF endast på fem ställen i 1 och 5 kap. Iövrigt nyttjas termen "statschefen". Ett avskaffande av monarkin skulledärför inte kräva särskilt omfattande ändringar i RF. Det skulle emellertidinte räcka att byta ut ordet "konungen" mot "presidenten". Man måste dess-utom stifta nya grundlagsregler om hur val av president skall tillgå. Blandannat skulle det behöva fastslås, om presidenten skall väljas av riksdageneller av folket, direkt eller genom elektorer.

För den händelse konungahuset skulle utslockna, stadgar RF 5:4 endast,att riksdagen skall utse en riksföreståndare att fullgöra statschefens uppgif-

ler tills vidare. RF saknar regler om hur ny statschef skall utses i ett sådantläge. Eftersom det tar en viss tid att stifta nya grundlagsregler om utseendeav statschef, kan riket i en sådan situation komma att vara utan ordinariestatschef under ett par år.

3.2.2 TronföljdenTronföljden är fastställd i 1810 års successionsordning, vilken gäller endastför den bernadotteska ätten. Enligt ingressen till SO är arvsrätten till kronanförbehållen "hans kungl höghets Johan Baptist Julii, furstens av Ponte-Corvo, äkta manliga bröstarvingar". Tidigare har också gällt, att endastmanliga efterkommande till ättens huvudman (Karl XIV Johan) haft arvs-rätt till kronan, och att ej endast kvinnor utan även dessas manliga efter-kommande saknat arvsrätt. Genom grundlagsändringar 1979 har emellertidäven kvinnor fått arvsrätt till tronen.

Enligt SO 1 § i dess nya lydelse skall successionsrätt till Sveriges trontillkomma manliga och kvinnliga efterkommande till konung Carl XVIGustaf. Äldre syskon och äldre syskons efterkommande skall därvid haföreträde framför yngre syskon och yngre syskons efterkommande. Arvs-berättigade till tronen är sålunda: 1) kronprinsessan Victoria, 2) prins CarlPhilip, 3) prinsessan Madeleine.

En prins eller prinsessa, som enligt dessa regler har arvsrätt till kronan,kan förlora sin arvsrätt av olika anledningar: avfall från den rena evange-liska läran (SO § 4), giftermål utan att regeringen samtyckt därtill på hem-ställan av konungen (SO § 5) eller förvärv av ställningen som regent iutländsk stat (SO § 8). Även frivillig avsägelse av arvsrätten torde varamöjlig.

3.2.3 Behörighetskrav för statschefenEnligt RF öb 14 gäller fortfarande stadgandet i 1809 års RF 2 §, attkonungen alltid skall vara av den rena evangeliska läran. I övrigt gäller ingaspeciella villkor för behörigheten att vara konung. Den som enligt reglernai SO ärvt kronan är alltså konung, även om han är under 18 år.

För behörigheten att utöva statschefsämbetet uppställer RF 5:2 vissa vill-kor, som är gemensamma för konung och riksföreståndare. Som statscheffår endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har fyllt 18 år.Vidare stadgas att den som skall tjänstgöra som statschef inte samtidigt får

vara statsråd eller utöva uppdrag såsom talman eller riksdagsledamotdenna föreskrift har givetvis praktisk betydelse endast för riksföreståndare.

3.2.4 Förlust av kronanI RF 5:4 2 st förutsättes att konungen kan avgå. Detta kan ske genom frivil-lig avsägelse av kronan (abdikation). Då bekännelse till den rena evange-liska läran är villkor för behörigheten att vara konung, anses det vidare, att 'avfall från denna lära utan vidare medför förlust av kronan.

Konungen kan också förlora kronan på den grund, att han upphör attutöva sina funktioner. Har konungen under 6 månader utan avbrott varithindrad att fullgöra sina uppgifter eller underlåtit att fullgöra dem, skallregeringen enligt RF 5:5 anmäla det till riksdagen, vilken bestämmer omkonungen skall anses ha avgått.

Enligt RF 13:11 bör konungen under krig följa regeringen, och om hanbefinner sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, skall hananses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef.

Om konungen enligt dessa regler förlorar kronan, övergår denna till densom är närmast successionsberättigad enligt SO.

3.2.5 RiksföreståndareOm konungen är förhindrad att fullgöra sina uppgifter eller inte har uppnåttbehörig ålder, eller om ingen konung finnes, skall statschefsämbetet utövasav en riksföreståndare. Denne kan antingen vara tillfällig eller vald av riks-dagen för en längre tid.

Om konungen av sjukdom, utrikes resa eller annan orsak är hindrad attfullgöra sina uppgifter, inträder enligt gällande tronföljd medlem avkonungahuset, som ej är hindrad, för att såsom tillfällig riksföreståndarefullgöra statschefens uppgifter (RF 5:3). I detta fall inträder alltså riksföre-ståndaren s a s automatiskt, utan val eller förordnande. För närvarande(1998) är kronprinsessan Victoria och prins Carl Philip behöriga att inträdasom tillfällig riksföreståndare.

Om konungahuset utslocknar, eller om konungen dör eller avgår ochtronföljaren ännu ej har fyllt 18 år, utser riksdagen en riksföreståndare attfullgöra statschefens uppgifter tills vidare (RF 5:4). Samtidigt utser riksda-gen en vice riksföreståndare.

Dessa regler är inte tillräckliga för att tillgodose behovet av vikarierandestatschef. Det kan tänkas att ingen behörig successionsberättigad finns eller

att han är förhindrad att inträda som tillfällig riksföreståndare. Och när riks-föreståndare skall väljas, behövs en tillfällig riksföreståndare före valet. Detkan också tänkas, att både den valde riksföreståndaren och vice riksföre-ståndaren blir förhindrade att fullgöra sina uppgifter. Som en beredskapsåt-gärd för sådana situationer kan riksdagen enligt RF 5:6 utse någon att efterregeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare. I sistahand skall talmannen eller vid förfall för honom vice talman tjänstgöra somtillfällig riksföreståndare efter regeringens förordnande, när ingen annanbehörig kan tjänstgöra.

3.2.6 Statschefens personliga ställningEnligt RF 5:7 kan konungen ej åtalas för sina gärningar. Den straffrättsligaimmunitet, som konungen sålunda åtnjuter, omfattar ej endast hans offici-ella handlingar utan även hans gärningar som privatman. Detta innebär ej,att konungen är höjd över lagen; men hans skyldighet att följa lagen saknarstraffrättsliga sanktioner.

Riksföreståndare åtnjuter enligt samma stadgande en mera begränsadstraffrättslig immunitet. Han kan inte åtalas för sina gärningar som stats-

För sina privata handlingar är han alltså straffrättsligt ansvarig påsamma sätt som andra medborgare.

3.2.7 Statschefens uppgifterRF: 1:5 säger att konungen är rikets statschef utan att tala om vad detta inne-bär. Några av statschefens funktioner omnämnes visserligen på spridda

ställen i RF och RO. Men RF nämner inte hans viktigaste uppgift, nämligenatt vara en symbol för riket och representera Sverige både inåt och utåt.

Statschefens representativa uppgifter är av många slag och kan knappastanges uttömmande. Av folkrättsliga regler följer, att statschefen äger före-träda riket utåt, och att främmande staters sändebud ackrediteras hos

honom liksom han ackrediterar svenska sändebud hos andra stater.Meningen är att statschefen skall bedriva sin representativa verksamhetsamråd med regeringen. För att han skall kunna fylla sina uppgifter,måste han vara väl informerad. RF 5:1 föreskriver därför att statschefen av

statsministern skall hållas underrättad om rikets angelägenheter, och attregcringen när så erfordras skall sammanträda i konselj under statschefensordförandeskap. En sådan konselj har enbart informationssyfte och innebär

inte att statschefen deltar i riksstyrelsen. Att statschefen skall samverkamed regeringen framgår också av föreskriften i RF 5:2, att han skall sam-råda med statsministern innan han reser utrikes.

Till statschefens ceremoniella uppgifter hör, att regeringsskifte skall ägarum vid en särskild konselj inför honom (RF 6:4), och att statschefen på tal-mannens hemställan skall förklara riksmötet öppnat (RO 1:6). Vidare kannämnas att statschefen enligt RO 2:10 kan avgiva ämbetsförklaring införkammaren. Härmed avses, att en nytillträdande konung eller riksförestån-dare inför riksdagen bör förklara sig beredd att åtaga sig sina ämbetsplikter.Enligt RF 10:7 är statschefen ordförande i utrikesnämnden. Då utrikes-nämnden endast är ett organ för information och samråd mellan regeringenoch riksdagen, innebär detta inte några maktbefogenheter för statschefen.

Slutligen bör nämnas att konungen enligt SO §§ 5, 7 och 8 har vissabefogenheter som överhuvud för det kungliga huset.

I sina representativa uppgifter biträds konungen av hovet, som står underriksmarskalkens ledning. I motsats till 1809 års RF har den nuvarande RFinget att säga om konungens hov, och hovets rättsliga ställning är därföroklar. I rättspraxis har uttalats att riksmarskalksämbetet inte är att betraktasom en myndighet i TF:s och sekretesslagens mening, och att handlingarhos ämbetet därför inte omfattas av reglerna om allmänna handlingarsoffentlighet (RÅ 1999:48).

3.3 Regeringen3.3.1 Regeringens sammansättningRegeringen består enligt RF 6:1 av statsministern och övriga statsråd. RFhar inget att säga om antalet statsråd. Efter valet 2002 har regeringen 22ledamöter.

För behörighet att vara statsråd krävs enligt RF 6:9 svenskt medborgar-skap sedan minst 10 år. I övrigt uppställer RF inga särskilda kompetenskravför statsråd, bortsett från att föredragande i vissa kyrkliga ärenden måstevara medlem av svenska kyrkan (RF öb 12).

RF 6:9 innehåller också ett förbud mot bisysslor. Ett statsråd får inteutöva allmän eller enskild tjänst, och han får inte inneha uppdrag ellerutöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom.

Samtliga statsråd har den gemensamma uppgiften att överlägga ochbesluta vid regeringens sammanträden. Men det finns också olikheter istatsrådens funktioner.

54

Statsministern intar en särställning bland statsråden. Det är han somtillsätter övriga statsråd och bland dem utser chefer för departementen,och han har befogenhet att entlediga övriga statsråd. Han är sammankal-lande och ordförande vid regeringssammanträde, och han undertecknarexpeditioner av viktigare regeringsbeslut. Om statsministern avgår, skallhela regeringen avgå. Statsministern har inget departement under sig.Hans huvuduppgift är att bestämma regeringens politiska kurs. Det ärockså statsministern som i främsta rummet skall svara för regeringenskontakter med statschefen. I utrikesnämnden är statsministern vice ordfö-rande. Och när riksmöte öppnas, skall statsministern avge en regeringsför-klaring.

Statsministern kan enligt RF 7:8 utse ett av de övriga statsråden att iegenskap av ställföreträdare vid förfall för statsministern fullgöra hans upp-gifter. Finns ingen ställföreträdare eller är också denne förhindrad, skallom statsminister tjänstgöra det statsråd som är äldst i ämbetet eller, i andra

hand, äldst till åren.De statsråd, som är departementschefer, är normalt också föredragande

vid regeringssammanträdena i ärenden som hör till vederbörande departe-ment (RF 7:5). Statministern kan dock förordna, att ärende eller grupp avärenden, som hör till visst departement, skall föredragas av annat statsråd ändepartementschefen. Det är ganska vanligt att ett statsråd utan departementförordnas att föredraga en grupp av ärenden, som hör till ett visst departe-ment; härigenom kan en arbetstyngd departementschef beredas en vissavlastning. I praktiken brukar flertalet statsråd utan departement sysselsättasigenom dylika förordnanden som "biträdande departementschefer".

Är riket i krig och kan till följd därav regeringen inte fullgöra sina upp-giifter, kan riksdagen enligt RF 13:4 bestämma om bildande av regering ochom regeringens arbetsformer. Om regeringen inte kan fungera, kan riksda-gen sålunda besluta att utse en ny regering på enklare sätt än som föreskri-ves i RF 6 kap samt föreskriva att regeringen får arbeta i enklare former änsom anges i 7 kap, t ex utan departementsberedning av ärenden.

3.3.2 RegeringsbildningenOm sättet för bildande av regering ger RF föreskrifter i 6 kap 1-4 §§.Regeringsbildningen sker i två etapper: först utses statsminister genom attriksdagen godkänner ett av talmannen framlagt förslag, och härefter tillsät-ter statsministern övriga statsråd.

Parlamentarismens princip, som fastslagits i RF 1:1, innebär som tidi-gare framhållits att regeringen skall ha en sådan sammansättning, att denåtnjuter folkrepresentationens förtroende eller åtminstone dess tolerans.Förutsättningarna för att detta krav skall kunna uppfyllas är i hög grad bero-ende av partiställningen i riksdagen. Om ett parti har majoritetsställning iriksdagen, är det naturligt att detta parti ensamt får bilda regering (majori-tetsregering). Om inget parti har majoritetsställning, kan man låta det parti,som bedömes ha de bästa förutsättningarna att samarbeta med riksdagen,bilda regering. En sådan minoritetsregering kan dock få svåra arbetsförhål-landen och kan bli tvungen att i olika frågor söka stöd hos andra partier,som därigenom kan få ett större inflytande än deras storlek motiverar. Enannan utväg är att två eller flera partier slår sig samman om att bilda rege-ring (koalitionsregering). En möjlighet, som dock brukar utnyttjas endastunder svåra tider, är att alla, eller nästan alla, partier tillsammans bildar ens k samlingsregering.

Det har inte ansetts möjligt att i grundlag fastslå de principer, efter vilkaregeringens politiska sammansättning skall bestämmas. Man har nöjt sigmed att reglera det yttre förfarandet vid regeringsbildningen. Detta förfa-rande inledes med att talmannen kallar företrädare för varje partigruppinom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger även med vice talmän-nen och avgiver sedan förslag till riksdagen. Det gäller då för talmannen attföreslå en kandidat till statsministerposten, som har utsikt att vinna riksda-gens gillande. Om avsikten är att en koalitionsregering skall bildas, brukartalmannen upplysa om dennas partisammansättning i samband med att hanföreslår statsministerkandidat. När talmannen framlagt sitt förslag, skallriksdagen senast på fjärde dagen därefter, utan beredning i utskott, prövaförslaget genom omröstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöterröstar emot förslaget, är det förkastat, och i annat fall är det godkänt. För attfälla förslaget krävs alltså minst 175 röster; det räcker inte med en majoritetav nej-röster bland dem som deltar i röstningen. Annorlunda uttryckt ansesförslaget godkänt, om de som röstar ja, är frånvarande eller avstår från attrösta sammanlagt är minst 175 till antalet.

Om riksdagen förkastar talmannens förslag, får denne presentera ett nyttförslag, som underkastas ny omröstning. Detta förfarande kan upprepas,men om riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag, skall förfa-randet för utseende av statsminister avbrytas och återupptagas först sedanval till riksdagen har hållits. Om ordinarie val skall hållas inom tre månader,avvaktas utgången av detta val. I annat fall skall extra val förrättas inom tremånader. Extra val hålles utan att regeringen förordnar därom. Risken förextra val utgör givetvis ett starkt skäl för riksdagen att söka enas om en stats-

56

ministerkandidat. Om riksdagen trots allt förkastar talmannens förslag fyragånger, får frågan om utseende av statsminister tas upp igen vid nästa riks-möte, och härvid kommer den ovan beskrivna proceduren att upprepas.

När riksdagen har godkänt talmannens förslag till statsminister, ankom-mer det på denne att utse de övriga statsråden och att så snart som möjligtanmäla de utsedda statsråden för riksdagen. Därefter sker regeringsskiftevid en särskild konselj inför statschefen eller, om denne är förhindrad, införtalmannen. Talmannen skall alltid kallas till denna konselj. Förordnande förstatsministern utfärdas av talmannen på riksdagens vägnar.

3.3.3 Entledigande av statsrådReglerna om entledigande av statsråd finns i RF 6 kap 5-8 §§. Initiativet tillentledigande av statsråd kan utgå från riksdagen, från statsministern ellerfrån vederbörande statsråd själv. Uppgiften att entlediga statsråd har förde-lats mellan talmannen och statsministern.

Att regeringen har en sådan sammansättning, att den åtnjuter riksdagensförtroende eller tolerans, garanteras inte bara genom formerna för rege-ringsbildningen utan också genom riksdagens möjlighet att avge misstroen-deförklaring mot statsråd (se härom nedan under 7.2.3). Om riksdagen för-klarar att statsministern eller annat statsråd inte åtnjuter riksdagensförtroende, skall talmannen entlediga statsrådet. Är det statsministern, somlått misstroendeförklaring, skall talmannen entlediga även övriga statsråd.Om regeringen enligt RF 3:4 har möjlighet att förordna om extra val, kanilen dock förtaga effekten av en misstroendeförklaring genom att förordnaom extra val inom en vecka från misstroendeförklaringen. Väljs dennautväg, får alltså statsrådet resp hela regeringen sitta kvar.

Ett statsråd har rätt att avgå på egen begäran. Om statsministern villavgå, entledigas han av talmannen. Annat statsråd, som vill avgå, entledigasav statsministern.

Statsministern, som ju själv har utsett de övriga statsråden, har ocksåmöjlighet att själv entlediga dem, när han så önskar.

Om statsministern entledigas, på egen begäran eller efter misstroendeför-klaring, eller om han dör, skall talmannen entlediga övriga statsråd.

Om hela regeringen har entledigats, fortsätter den dock att fungera tillsny regering har tillträtt. En sådan s k expeditionsministär bör i principenbart sköta löpande ärenden och inte träffa några viktiga politiska avgö-randen. Bortsett från att en expeditionsministär enligt 3:4 inte kan förordnaom extra val, föreskriver RF dock inga begränsningar i den kvarsittande

57

regeringens befogenheter, eftersom situationer kan tänkas uppkomma, därregeringen trots allt blir tvungen att fatta viktiga beslut i brådskande frågor.

Om ett annat statsråd än statsministern har avgått på egen begäran, kanstatsministern kräva att han uppehåller sin befattning tills efterträdare hartillträtt.

3.4 RegeringskanslietEnligt RF 7:1 skall för beredning av regeringsärendena finnas ett regerings-kansli. I detta skall ingå departement för skilda verksamhetsgrenar. Ärende-nas fördelning mellan departementen bestämmes av regeringen. Statsminis-tern utser bland statsråden chefer för departementen.

RF 7:1 ger intrycket att regeringskansliet och de däri ingående departe-menten enbart är beredningsorgan i förhållande till regeringen och att ter-men "regeringskansliet" är en sammanfattade beteckning för departemen-ten. Genom den nu gällande förordningen (1996:1515) med instruktion förregeringskansliet har emellertid regeringskansliet fått ställningen som ensärskild myndighet med statsministern som chef och utrustad med en vissbeslutanderätt. Denna beslutanderätt omfattar främst frågor om anställningav lägre departementstjänstemän samt vissa frågor inom utrikesförvaltning-ens område.

I regeringskansliet ingår tio departement samt statsrådsberedningen ochregeringskansliets förvaltningsavdelning. Departementen är fr o m 1/122002 följande: justitie-, utrikes-, försvars-, social-, finans-, utbildnings-,jordbruks-, kultur-, närings- samt miljödepartementet. I en bilaga tillinstruktionen anges vilka förvaltnings- och lagstiftningsärenden som hörtill varje departement och vilka myndigheter som sorterar under departe-menten.

Ett departement har i regel tre chefstjänstemän närmast under departe-mentschefen, nämligen en statssekreterare, en expeditionschef och en rätts-chef. Statssekreteraren skall främst svara för planeringsarbetet, expedi-tionschefen för lagenlighet och konsekvens vid beredningen avförvaltningsärenden och rättschefen för utarbetande av lagförslag. I varjedepartement finns vidare departementsråd och kansliråd som huvudmän förolika sakområden. Dessa huvudmän svarar för handläggningen av vissasakligt sammanhängande grupper av frågor, oavsett om dessa gäller plane-ring, löpande ärenden eller lagstiftning, och skall i olika avseenden samar-beta med chefstjänstemännen. För biträde åt chefstjänstemännen finns ett

58 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

planerings- och budgetsekretariat. I departement, där det behövs, kan inrät-i as internationellt sekretariat och rättssekretariat.

I regeringskansliet ingår även statsrådsberedningen och regeringskans-liets förvaltningsavdelning. I statsrådsberedningen, vars chef är statsminis-ern, finns en statssekreterare, en förvaltningschef och en rättschef. Densistnämnde skall bl a svara för samordning inom regeringskansliet i rätts-liga och språkliga frågor för att främja en hög kvalitet i lagstiftning och för-valtning. Förvaltningschefen i statsrådsberedningen är samtidigt chef förregeringskansliets förvaltningsavdelning.

3.5 Regeringens arbetsformer3.5.1 Ärendenas beredningDe ärenden, som skall avgöras av regeringen, kan anhängiggöras på fleraolika sätt: genom ansökningar eller besvär, genom framställningar från stat-liga myndigheter eller genom skrivelser från riksdagen. Ett ärende kanockså tagas upp på regeringens eget initiativ. I vilket fall som helst måsteärendet beredas, innan det kan tagas upp till avgörande. Denna beredninginnefattar två moment: dels införskaffande av de upplysningar ochmeningsyttringar, som skall utgöra underlag för beslutet, dels uppgörandetav det förslag till beslut, som skall framläggas vid regeringssammanträdet.

RF omnämner endast det första momentet av beredningen. Vid bered-ningen av regeringsärendena skall enligt RF 7:2 behövliga upplysningaroch yttranden inhämtas från berörda myndigheter, och i den omfattningsom behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttrasig. Inhämtandet av upplysningar och yttranden från myndigheter, organi-sationer eller enskilda sker genom s k remiss, som beslutas av tjänstemäninom departementen.

I lagstiftningsfrågor och andra större ärenden kan det bli nödvändigt attföretaga särskilda utredningar. Dessa verkställes ibland inom departemen-icn, men ofta utses särskilda kommittéer eller sakkunniga, vilka vanligentillsattes av vederbörande statsråd efter bemyndigande av regeringen. Ipolitiskt viktiga frågor är det vanligt att representanter för riksdagspartiernaingår i kommittéerna. Härigenom nås en viss garanti för att utredningsre-sultatet kommer att godtagas av riksdagen.

Utredningsarbetets resultat redovisas för fristående kommittéer i dentryckta publikationen Statens offentliga utredningar (SOU) och för arbets-grupper inom regeringskansliet i den s k departementsserien (Ds). En

59

översikt över kommittéernas verksamhet ges i den s k kommittéberättel-sen, som regeringen varje år (senast den 1 mars) överlämnar till riksdagen(RO 3:6 tb 2).

Som en särskild remissinstans i lagstiftningsärenden fungerar lagrådet(se nedan under 6.3.2).

Sedan infordrade yttranden inkommit resp resultatet av gjorda utred-ningar framlagts och ev blivit föremål för remissförfarande, sammanställsoch bearbetas materialet inom vederbörande departement, varefter ärendetföredrages för departementschefen. Härmed börjar det andra stadiet iberedningen: uppgörandet av förslag till regeringsbeslut.

Detta stadium innebär i själva verket något mera än en beredning av deärenden, som skall avgöras av regeringen; det är under detta stadium somflertalet av de verkliga besluten fattas. Den enklaste typen av sådan bered-ning är den s k departementsberedningen, varvid det reella avgörandet träf-fas i flertalet rutinärenden. Den utgöres av den ovannämnda föredragningeninför departementschefen, vilken äger rum på en eller flera bestämdaveckodagar (s k veckoberedning) eller på annan tid beträffande större ären-den (s k särskild beredning). Gemensam beredning förekommer i frågor,som berör två departement, varvid departementscheferna rådgör med var-andra. En särskild form av gemensam beredning är budgetberedningen, vil-ken innebär att varje departements anslagsäskanden granskas och nedprutasunder förhandlingar mellan tjänstemän inom vederbörande fackdeparte-ment och finansdepartementet, i viktigare frågor under departementschefer-nas medverkan. Ett slags gemensam beredning i skriftlig form sker genomatt utkast till propositioner och författningar samt till svar på interpellatio-ner och frågor från riksdagsledamöter cirkulerar ("delas") mellan samtligadepartement för eventuella erinringar. Muntliga överläggningar mellanstatsråden förekommer dagligen vid den s k lunchberedningen. Frågor avstörre räckvidd brukar behandlas vid s k allmän beredning, dvs ett infor-mellt sammanträde med samtliga statsråd, som hålles minst en gång iveckan.

Statsrådsberedningen (varmed i detta sammanhang främst avses dessjuridiska avdelning) har viktiga samordnande uppgifter vid beredningen avregeringsärendena. Bl a granskas utkast till propositioner och författningarinom statsrådsberedningen ur konstitutionella, juridiska och formella syn-punkter. Statsrådsberedningen har utfärdat anvisningar om den språkligautformningen av propositioner, författningar och regeringsbeslut.

60

3.5.2 BeslutsformernaRegeringsärendena avgörs av regeringen vid regeringssammanträde (RF7:3). Statsministern kallar till regeringssammanträde och är ordförande där-vid. För beslutförhet krävs att minst fem statsråd deltar i sammanträdet7:4). Föredragande vid regeringssammanträde är normalt chefen för detdepartement, till vilket varje ärende hör, men statsministern kan, som tidi-

gare nämnts, förordna annat statsråd till föredragande i ett visst ärende elleren grupp av ärenden (7:5).

RF har inget att säga om sättet för fattande av beslut vid regeringssam-manträde. Om meningarna är delade inom regeringen, kan det tänkas attmajoritetens mening blir avgörande. Men det är också tänkbart att statsmi-nistern driver igenom sin mening, eftersom han har möjlighet att entledigaövriga statsråd.

Ett förenklat beslutsförfarande kan enligt RF 7:3 tillämpas i regerings-ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningareller särskilda regeringsbeslut. Sådana ärenden kan, i den omfattning somangives i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för för-svarsdepartementet. Vilka försvarsärenden som får handläggas på dettaenklare sätt anges i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa rege-ringsärenden.

Med undantag för de nyssnämnda försvarsärendena skall alla regerings-ärenden avgöras vid regeringssammanträde. Även om de enskilda departe-mentscheferna i realiteten avgör en mängd rutinärenden, har de formelltsett ingen egen beslutanderätt, utan beslut måste fattas av hela regeringen.Den s k ministerstyrelsen, som innebär att departementscheferna har for-mell beslutanderätt i vissa grupper av regeringsärenden, och som är enmycket vanlig företeelse utomlands, är okänd för RF. Icke desto mindreförekommer en sådan ministerstyrelse i begränsad omfattning även hos ossmed stöd av speciella bemyndiganden i olika lagar och andra författningar.Företeelsen kan försvaras på det sättet att ärenden som delegeras tillenskilda statsråd därmed förlorar sin formella karaktär av regeringsären-den, samt att dylik delegation bör anses tillåten lika väl som delegation tillFörvaltningsmyndigheter.

Några exempel på ministerstyrelse är följande. I egenskap av chef förregeringskansliet beslutar statsministern om anställning av lägre departe-mentstjänstemän samt i vissa frågor rörande utrikesförvaltningen. Departe-mentscheferna beslutar om arbetsfördelningen inom departementet och omutlämnande av allmänna handlingar som finns inom departementet. Frågorom utlämnande av allmänna handlingar som finns hos en annan myndighet

61\

och som är underkastade s k kvalificerad hemligstämpling skall understäl-las vederbörande departementschef. Det statsråd som har att föredra utlän-ningsärenden får i ett sådant ärende som handläggs av regeringen beslutaatt en utlänning skall tas i förvar eller ställas under uppsikt. Och utseendetav ledamöter i offentliga utredningar brukar av regeringen uppdras åtvederbörande departementschef.

3.5.3 Protokollföring och expedieringRegeringsbesluten kläds i skriftlig form dels genom protokollföring, delsgenom expediering. Vid regeringssammanträde skall föras protokoll, ochdäri skall eventuella skiljaktiga meningar antecknas (RF 7:6). Dessa proto-koll med tillhörande handlingar äger konstitutionsutskottet utfå för gransk-ning (12:1). Närmare bestämmelser om protokollföringen finns i förord-ningen (1975:1) om protokoll och expeditioner i regeringsärenden m m.

Statsråds rätt att få skiljaktig mening antecknad i protokoll har den bety-delsen, att han genom att reservera sig blir fri från ansvar för regeringensbeslut. Den som inte har reserverat sig är däremot ansvarig för beslutet somom han instämt i det.

Regeringsbeslutens verkställighet förutsätter, att besluten bringas tillberörda myndigheters och andra adressaters kännedom. För detta ändamålutställes skrivelser (expeditioner), som återger beslutens innehåll, och som ioriginal eller avskrifter tillställes de myndigheter, organisationer ellerenskilda, som besluten riktar sig till eller som eljest bör få kännedom ombesluten. Lagar och förordningar bringas till allmän kännedom genom attpubliceras i Svensk författningssamling, som distribueras till alla myndig-heter och som även kan anskaffas av allmänheten.

En originalexpedition är avsedd att vara en självständig bärare av rege-ringsbeslutet. Expedition kan sålunda utfärdas redan innan protokollet frånregeringssammanträdet är justerat, och vid bristande överensstämmelsemellan protokoll och expedition har expeditionen företräde.

Som huvudregel gäller enligt RF 7:7, att författningar, förslag till riksda-gen och andra expeditioner av regeringens beslut för att bliva gällande skallskrivas under av statsministern eller annat statsråd på regeringens vägnar.Regeringen kan dock genom förordning föreskriva, att tjänsteman i sär-skilda fall får skriva under expedition, en möjlighet som emellertid inte harutnyttjats.

I den ovannämnda förordningen (1975:1) har föreskrivits, att expeditionav beslut vid regeringssammanträde skall skrivas under av ordföranden och

62

kontrasigneras av föredragande statsråd, om beslutet avser vissa viktigarefrågor (såsom förordnande om extra val till riksdagen, proposition ellerskrivelse till riksdagen, utfärdande av en helt ny lag eller tillsättning avvissa högre tjänster). Expeditioner av övriga regeringsbeslut skall skrivasunder av föredragande statsråd och kontrasigneras av departementstjänste-man. (Kontrasignation betyder ordagrant "motmärkning" och innebärundertecknande av ytterligare en person.)

Underskriften (och kontrasignationen) på en expedition innebär i förstahand ett intygande av att expeditionen överensstämmer med det beslut, somfaktiskt har fattats vid regeringssammanträdet. Vidare utgör underskriften(men knappast kontrasignationen) en förutsättning för expeditionens giltig-het (obs uttrycket "för att bliva gällande" i 7:7). En expedition, som saknarvederbörlig underskrift, är sålunda ogiltig, och vad som står däri får inteverkställas eller åtlydas.

Ett statsråds underskrift på en expedition är däremot inte något uttryckför att han gillar beslutet. Han är skyldig att skriva under expeditioner iärenden, som han föredragit, även om han reserverat sig till protokollet. Ensådan situation kan dock undvikas genom att statsministern enligt 7:5 för-ordnar ett annat statsråd att föredraga det kontroversiella ärendet.

4 Domstolar ochförvaltningsmyndigheter

I RF 11 kap, som handlar om rättskipning och förvaltning, ges vissa grund-läggande regler om domstolar och förvaltningsmyndigheter och om denpersonal, som verkar inom dessa organ.

Domstolarna kan indelas i två huvudkategorier. Den första kategorinomfattar dels de allmänna domstolarna (högsta domstolen, hovrätterna ochtingsrätterna), dels de särskilda domstolarna arbetsdomstolen, som är slut-instans inom sitt område, samt marknadsdomstolen, som är enda instans.Den andra kategorin omfattar förvaltningsdomstolarna, dvs dels de all-männa förvaltningsdomstolarna (regeringsrätten, kammarrätterna och läns-rätterna), dels patentbesvärsrätten. Förvaltningsdomstolarnas huvuduppgiftär att pröva besvär över beslut av förvaltningsmyndigheter, men det före-kommer också att de handlägger mål som första instans. Regeringsrätten ärslutinstans över de andra förvaltningsdomstolarna.

De högsta instanserna inom domstolsväsendet är högsta domstolen ochregeringsrätten. Enligt gamla RF utövade de befogenheter, som egentligentillhörde konungen. Detta betraktelsesätt hade sin förklaring däri, att dehögsta dömande instanserna hade tillkommit genom utbrytningar ur dethögsta styrande organet. Före högsta domstolens inrättande 1789 utövadeskonungens domsrätt av en avdelning av riksrådet, den s k justitierevisionen,i vilken konungen ägde två röster jämte utslagsröst. I högsta domstolenägde konungen ända till 1909 två röster. Regeringsrätten inrättades 1909och övertog då handläggningen av en stor del av de administrativa besvärs-mål, som tidigare avgjorts av Kungl Maj:t i statsrådet.

I nya RF framstår högsta domstolen och regeringsrätten som fullt själv-ständiga statsorgan, sidoordnade med regeringen. I RF 11:1 betecknas hög-sta domstolen som "högsta allmänna domstol" och regeringsrätten som"högsta förvaltningsdomstol". Dessa beteckningar innebär inte, att alla målkan föras upp till högsta instans. Tvärtom sägs i 11:1, att rätten att få målprövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag.Huvudregeln är också, att det krävs särskilt tillstånd av högsta domstolen

64 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

resp regeringsrätten för att få ett mål prövat av den högsta instansen. Före-krifter om sådant prövningstillstånd finns i rättegångsbalken 54 kap och i

Förvaltningsprocesslagen 35 och 36 §§.Om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning säger RF

11:1» att i dessa domstolar endast den får tjänstgöra såsom ledamot som äreller har varit ordinarie domare i domstolen. Lekmannaledamöter fårsålunda inte ingå i de högsta instanserna, och endast en förutvarandedomare får vara vikarie. I övrigt är högsta domstolens och regeringsrättenssammansättning bestämd genom föreskrifter i rättegångsbalken 3 kap resplagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Högsta domstolenskall normalt bestå av 16 justitieråd och regeringsrätten av 14 regeringsråd.Ledamotsantalet i båda domstolarna kan dock ökas, om det av särskildaskäl finnes erforderligt.

Annan domstol än högsta domstolen och regeringsrätten inrättas enligtRF 11:1 med stöd av lag. RF låter alltså domstolsorganisationens uppbygg-nad i övrigt bestämmas genom vanlig lagstiftning. RF 2:11 sätter dock engräns för lagstiftarens handlingsfrihet: domstol får inte inrättas för redanbegången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.Detta förbud mot tillfälliga domstolar är av stor betydelse som en garantiför medborgarnas rättssäkerhet, särskilt i politiskt oroliga tider. RF krävervidare som huvudregel, att i varje domstol skall finnas minst en ordinariedomare. Beträffande specialdomstolar kan dock i lag göras undantag häri-från; en sådan domstol kan sålunda bestå av t ex en lagfaren ordförande för-ordnad för viss tid och i övrigt lekmannaledamöter.

Om förvaltningsorganisationen ger RF 11:6 vissa mycket summariskaföreskrifter. Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren, de cen-trala ämbetsverken och länsstyrelserna. Här nämns alltså bara de allra vikti-gaste förvaltningsmyndigheterna. Det tilläggs, att annan statlig förvalt-ningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten inte enligt RFeller annan lag är myndighet under riksdagen. Här görs alltså ett förbehållför de myndigheter som lyder under riksdagen (se ovan under 2.2). Övrigastatliga förvaltningsmyndigheter lyder sålunda under regeringen. Dettainnebär emellertid inte att de lyder direkt under regeringen. Den statligaförvaltningsorganisationen är pyramidformigt uppbyggd med över- ochunderordnade myndigheter på olika nivåer och med regeringen i spetsen.

RF 11:6 nämner även den kommunala förvaltningen (jfr 1:8). Det sägs i2 st att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Härmed avses både degrundläggande uppgifter, som tillkommer kommunerna enligt kommunal-lagarna, och de uppgifter som ankommer på kommunerna enligt olika spe-ciallagar.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 65

I RF 11:6 sägs slutligen att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag,förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller enskild indi-vid, och att detta skall ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndig-hetsutövning. Som exempel på sådana fristående rättssubjekt som har fåttoffentliga förvaltningsuppgifter sig anförtrodda, kan nämnas AB SvenskBilprovning och Sveriges Advokatsamfund. Det bör observeras, att sådanasubjekt inte är myndigheter i RF:s mening.

RF 11 kap innehåller också vissa grundläggande regler om den personal,som verkar inom domstolar och förvaltningsmyndigheter.

För domstolarnas självständighet och därmed också för den allmännarättssäkerheten är det av stor betydelse, att en domare inte godtyckligt kanskiljas från sin tjänst. I 11:5 ges därför regler om domares anställnings-trygghet. Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från tjäns-ten endast i två fall: dels om han genom brott eller grovt eller upprepat åsi-dosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig attinneha tjänsten, dels om han har uppnått gällande pensionsålder ellerannars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Om ordinarie domare harskilts från tjänsten genom beslut av annan myndighet än domstol, kan hanenligt 11:5, 2 st, påkalla domstols prövning av beslutet. Ordinarie domarekan också påkalla domstolsprövning av beslut, varigenom han har avstängtsfrån utövning av sin tjänst eller ålagts att undergå läkarundersökning.

Av vikt för domstolarnas självständighet är vidare, att en domare integodtyckligt kan förflyttas från en tjänst till en annan. I 11:5, 3 st, stadgasdärför att ordinarie domare får förflyttas endast till annan jämställd domar-tjänst och endast om det påkallas av organisatoriska skäl.

Om tillsättning av statliga tjänster ges grundläggande regler i RF 11:9.Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under rege-ringen tillsättes av regeringen eller av myndighet som regeringen bestäm-mer. Vid tillsättning av statlig tjänst får avseende fästas endast vid sakligagrunder, såsom förtjänst och skicklighet. De viktigaste befordringsgrun-derna är alltså förtjänst och skicklighet. Med "förtjänst" avses den vana somförvärvats genom föregående tjänstgöring. Med "skicklighet" förståslämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktiskutbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Vid tjänstetillsättningär det emellertid möjligt att ta hänsyn även till andra "sakliga grunder",såsom arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska skäl. Däremot ärdet uteslutet att ta hänsyn till sådana ovidkommande omständigheter somtillhörighet till viss samhällsklass eller viss politisk åskådning.

Svenskt medborgarskap är i viss utsträckning kompetenskrav för statligatjänster och uppdrag. Enligt RF 11:9 får endast den som är svensk medbor-

6 6

gare inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart underregeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder ome-delbart under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myn-dighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsrådeller tjänst såsom svenskt sändebud. Även eljest krävs svenskt medborgar-skap för innehav av tjänst eller uppdrag, som tillsätts genom val av riksda-gen.

Det har inte ansetts möjligt att i RF uttömmande ange de fall, i vilkasvenskt medborgarskap bör vara kompetensvillkor. En myndighet får dockinte godtyckligt uppställa krav på svenskt medborgarskap. Ett sådant kravlör behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten ellerkommun får enligt 11:9 uppställas endast i lag eller enligt förutsättningarsom angives i lag. Närmare föreskrifter härom finns i lagen om offentliganställning 5 och 6 §§. Enligt denna lag får endast den som är svensk med-borgare ha en anställning som åklagare eller polis eller ha en militär anställ-ning. Vidare bemyndigas här regeringen att besluta om svenskt medborgar-skap som villkor för vissa slags tjänster.

I den mån inget krav på svenskt medborgarskap är stadgat, har utlänningsamma möjlighet som svensk att få anställning i allmän tjänst. Han kankonkurrera med övriga sökande på lika villkor, och endast sakliga grunderfår avgöra vem som skall få tjänsten.

Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning iandra hänseenden än som beröres i RF skall enligt 11:10 meddelas i lag.Sådana bestämmelser finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning ochlagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

67

5 Svenska kyrkan

Svenska kyrkans rättsliga ställning har tidigare varit ganska oklar. Kyrkanhar haft vissa egna organ, men dess angelägenheter har till stor del skötts avstatliga myndigheter. Genom en reform, som genomfördes 1/1 2000, harbanden mellan kyrkan och staten till största delen upplösts. Svenska kyrkanhar fått ställningen som ett självständigt rättssubjekt, som inom lagens ramsjälv får bestämma om sina inre angelägenheter.

Enligt RF 8:6 skall i lag meddelas föreskrifter om trossamfund och omgrunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. De sistnämnda föreskrif-terna finns i lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. I förhållande till andratrossamfund, vilka regleras genom lagen (1998:1593) om trossamfund,intar Svenska kyrkan en särställning, vilken grundar sig på att den historisktsett har varit en kyrka för hela folket. I lagen fastslås att svenska kyrkan ären öppen folkkyrka, vilket betyder att den erbjuder sina tjänster åt alla obe-roende av personlig övertygelse, och vidare att den skall bedriva en riks-täckande verksamhet, vilket förutsätter att indelningen i stift och försam-lingar omfattar hela Sveriges territorium.

Bland de särregler som gäller för Svenska kyrkan kan nämnas att kyrkanhar rätt till hjälp av staten med beräkning, debitering, redovisning och upp-börd av avgifter av dem som tillhör kyrkan, medan andra trossamfund påansökan kan beviljas sådan hjälp (lagen om trossamfund 16 §). Vidare harkyrkan rätt till viss ersättning av staten för kulturhistoriskt motiverade kost-nader i samband med vård och underhåll av de kyrkliga kulturminnena (lag1988:950 om kulturminnen m m 4:16 enligt lag 1999:304). Och vid sköt-seln av Svenska kyrkans arkiv skall beaktas att detta är en del av det natio-nella kulturarvet (lagen om Svenska kyrkan 12 §).

Inom begravningsväsendets område har Svenska kyrkans församlingarfått omfattande uppgifter enligt begravningslagen (1990:1144, revideradgenom lag 1999:306). Lagen ålägger de territoriella församlingarna inomSvenska kyrkan att anordna och hålla allmänna begravningsplatser. Reger-ingen får dock för särskilda fall besluta att en kommun i stället skallanordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbok-

68 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

förda inom kommunen. Huvudmannen skall tillhandahålla särskilda grav-platser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Enligt lagens 9kap skall den som är folkbokförd i Sverige betala begravningsavgift till denhuvudman inom vars förvaltningsområde den avgiftsskyldige är folkbok-förd. För den som tillhör Svenska kyrkan skall avgiften, om församlingenär huvudman, räknas in i kyrkoavgiften.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 69

6 Funktionsfördelningen

6.1 Inledning1809 års RF byggde på den s k maktdelningsläran, vars grundtanke var attall maktkoncentration leder till maktmissbruk och rättsosäkerhet, medan enuppdelning av statsmakten på olika organ, som kan balansera och kontrol-lera varandra, befrämjar frihet och rättssäkerhet för medborgarna. I gamlaRF fördelades sålunda de statliga maktbefogenheterna mellan konungen,riksdagen och domstolarna, och meningen var att de olika statsorganenskulle kontrollera varandra utan att inkräkta på varandras maktområden.

Nya RF bygger på ett annat betraktelsesätt. Eftersom all offentlig maktutgår från folket, är statsmakten egentligen odelbar, och de olika statsorga-nen utövar bara olika funktioner, som anförtrotts dem av folket. Man talardärför inte längre om maktdelning utan om funktionsfördelning. Skillnadenmellan den gamla och den nya författningen är dock inte så stor som detändrade betraktelsesättet kan ge anledning att antaga. Gränsen mellan deolika statsorganens kompetensområden är minst lika klart markerad somförut, och regler om deras inbördes kontroll finns fortfarande.

De ändringar i funktionsfördelningen, som genomförts i nya RF, innebärfrämst en försvagning av statschefens ställning samt en förstärkning avriksdagens befogenheter beträffande regeringsbildningen och lagstift-ningen. I stort sett innebär dessa ändringar dock endast en bekräftelse avmaktförskjutningar, som redan ägt rum i praktiken. Resultatet har blivit enmaktkoncentration hos riksdagen men även en stark ställning för rege-ringen, förutsatt att denna har stöd hos riksdagsmajoriteten.

Tanken om de olika statsorganens inbördes balans och kontroll är dockinte helt övergiven i nya RF. Domstolarnas självständighet har kommit tillklarare uttryck i nya RF än tidigare, och detsamma är fallet med den rela-tiva självständighet som tillkommer förvaltningsmyndigheterna. Det ärbara när det gäller förhållandet mellan regering och riksdag, som maktdel-ningstanken har förlorat mycket av sin aktualitet. De motsättningar mellanregering och riksdag, som var ganska vanliga under 1800-talet, har alltmer

7 0 .

utjämnats. Efter parlamentarismens genombrott, vilket hos oss anses haskett definitivt 1917, har läget blivit det, att en regering som har stöd i enmajoritet inom riksdagen i allmänhet kan räkna med att få sina förslagantagna av riksdagen och även att undgå allvarligare kritik från riksdagenssida. Redan i sättet för regeringsbildningen ligger ju en viss garanti för attregeringens politik kommer att överensstämma med riksdagsmajoritetensönskningar. Vem som i ett sådant läge egentligen blir bestämmande, reger-ing eller riksdag, kan ofta vara svårt att bedöma. I själva verket torde detoftast vara fråga om en ömsesidig anpassning, varvid även hänsyn till oppo-sitionen torde spela en viss roll.

Det sagda innebär emellertid inte, att RF:s regler om funktionsfördel-ningen mellan regering och riksdag bara skulle vara praktiskt betydelselösaformföreskrifter. Den omständigheten, att riksdagens medverkan kräves föralla viktigare avgöranden och att besluten därför kommer att föregås av endebatt i offentlighetens ljus, gör säkerligen att regeringens förslag till riks-dagen i många fall får ett annat innehåll, än vad regeringens beslut skulle halätt om den kunnat bestämma ensam. Vidare kan det även under ett parla-mentariskt statsskick inträffa, att det inte går att bilda en regering med klartstöd hos riksdagens majoritet. I ett sådant läge kan riksdagens maktbefo-genheter bli en för regeringen ganska besvärande realitet.

6.2 Grundläggande fri- och rättigheter6.2.1 AllmäntFrämmande staters författningar innehåller ofta en mer eller mindre utförligkatalog över medborgerliga fri- och rättigheter. Meningen med dessa rättig-hetskataloger, som har sin viktigaste förebild i franska revolutionens rättig-hetsförklaring av 1789, är att sätta vissa gränser för lagstiftningsmaktensoch den styrande maktens möjligheter att ingripa i de enskilda medborgar-nas frihet och rättigheter. I moderna rättighetskataloger har dessutom influ-tit politiska programförklaringar, t ex om rätten till undervisning, arbeteoch socialt understöd.

I vårt land har sedan gammalt tryckfriheten och rätten att taga del av all-männa handlingar varit reglerade i en särskild grundlag, tryckfrihetsförord-ningen. Härom hänvisas till tryckfrihetsrätten. I övrigt innehöll § 16 i 1809års RF vissa ålderdomliga och till sin innebörd omtvistade stadganden, somavsåg bl a skydd för personlig frihet, äganderätt, hemfrid och religionsfri-het samt förbud mot förvisning och tillfälliga domstolar.

7 1

Vid tillkomsten av 1974 års RF såg man det som en viktig uppgift attförse den nya grundlagen med mera moderna och fullständiga bestämmel-ser om de grundläggande fri- och rättigheterna. I riksdagen blev emellertidskyddet för de medborgerliga rättigheterna en av de mest omtvistade frå-gorna vid antagandet av nya RF, och frågan kunde få sin lösning endastgenom en kompromiss. Resultatet blev en grundlagsreglering, som visserli-gen var betydligt fullständigare och till sin innebörd klarare än gamla RF§ 16 men som dock hade vissa brister, bl a att flertalet rättigheter kundebegränsas genom ett enkelt lagstiftningsbeslut utan att RF satte någrabestämda gränser för möjligheterna till rättighetsinskränkningar. På begä-ran av riksdagen igångsattes därför en utredning i syfte att uppnå dels ettutbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels enutvidgning av rättighetsområdet i övrigt. På grundval av denna utredninggenomfördes 1976 en grundlig revision av RF:s rättighetsregler, vilka iolika avseenden utbyggdes och preciserades.

Reformarbetet var emellertid inte avslutat genom 1976 års grundlagsänd-ringar. Ytterligare en utredning har gjorts i syfte att stärka de formellagarantierna för de grundläggande fri- och rättigheterna, och 1979 har riks-dagen beslutat nya grundlagsregler om ett särskilt beslutsförfarande vidrättighetsbegränsande lagstiftning. I samband härmed har lagprövnings-rätten blivit grundlagsfäst och nya regler införts om lagrådsgranskningenoch om förfarandet vid grundlagsstiftning (se härom senare i denna fram-ställning).

Rättighetsskyddet har ytterligare förstärkts genom grundlagsändringar1994. Skyddet för äganderätten har preciserats, och i samband därmed harallemansrätten fått grundlagsförankring. Närings- och yrkesfriheten samträtten till utbildning har fått grundlagsskydd. Europarådets konventionangående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe-terna har förklarats gälla som svensk lag, och i samband därmed har i RFinförts ett stadgande att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid medSveriges åtaganden enligt konventionen.

Från de egentliga rättighetsreglerna bör man skilja det målsättningsstad-gande, som 1976 infördes i RF 1:2 och som endast har karaktären av enprogramförklaring (se ovan under 1.2.7).

I RF 2 kap har man samlat de regler om grundläggande fri- och rättighe-ter, som är avsedda att vara rättsligt bindande. Dessa regler skall ge deenskilda ett visst skydd gentemot "det allmänna", däremot i stort sett integentemot andra enskilda (reglerna i 17-19 §§ gäller dock även förhållandetmellan enskilda). Med "det allmänna" avses i första hand de organ, somhandhar rättskipning och förvaltning (således domstolar, förvaltningsmyn-

79

digheter och regeringen, när denna handhar förvaltningsuppgifter, ävensomsådana privaträttsliga organ som fått förvaltningsuppgifter sig anförtroddaenligt RF 11:6, 3 st). Reglerna riktar sig emellertid också till de normgi-vande organen (riksdagen, regeringen samt förvaltningsmyndigheter ochkommuner, åt vilka normgivningsmakt uppdragits), men i princip endastinom det offentligrättsliga området. Reglerna avser inte att binda riksdagensom lagstiftare inom privaträttens område, med undantag för diskrimine-ringsförbuden i 15 och 16 §§, vilka gäller för all normgivning.

Kapitlets 1-11 §§ är disponerade på följande sätt. Först behandlas i 1 §de positiva opinionsfriheterna: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfri-het, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. I anslutninghärtill hänvisas till TF beträffande tryckfriheten (som är en del av yttrande-friheten) och rätten att taga del av allmänna handlingar (som inte ingår iinformationsfriheten) samt till YGL beträffande friheten att yttra sig i ljud-radio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram ochandra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Härefter följer i2 och 3 §§ regler om de negativa opinionsfriheterna: negativ yttrande-,mötes-, demonstrations- och föreningsfrihet samt förbud mot åsiktsregistre-ring, samt i anslutning härtill regler om skydd mot integritetskränkandedataregistrering. I 4-8 §§ ges regler om vad som i lagmotiven betecknassom "kroppsliga" fri- och rättigheter: förbud mot dödsstraff, kroppsstraff,tortyr o d, skydd för den kroppsliga integriteten i övrigt samt mot husrann-sakan och intrång i rätten till förtrolig kommunikation, förbud mot landsför-visning och berövande av medborgarskap samt skydd mot frihetsberövandeoch annat intrång i rörelsefriheten. Därefter behandlas vissa särskilda rätts-säkerhetsgarantier: rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden, förbudmot retroaktiv tillämpning av straff- och skattelag, förbud mot tillfälligadomstolar samt principen om offentlighet vid domstolarna (9-11 §§).

I 12-14 §§ anges i vilken utsträckning det är möjligt att begränsa derättigheter som behandlas i 1-11 §§. Av 12 § 1 st framgår att en del avdessa rättigheter är absoluta, medan andra är relativa i den meningen att dekan begränsas genom lag eller undantagsvis genom annan författning.Beträffande de sistnämnda rättigheterna uppställer 12 § 2 st vissa s k mate-riella skyddsregler, som avser att hindra alltför långt gående begränsningar.I fråga om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning ges närmareföreskrifter i 12 § 3-5 st. Ytterligare materiella skyddsregler avseende debegränsningsbara positiva opinionsfriheterna finns i 13 och 14 §§.

I 15 och 16 §§ fastslås vissa allmänna diskrimineringsförbud, nämligenförbud mot minoritetsdiskriminering och könsdiskriminering, vilka är bin-dande vid normgivning av alla slag.

I 17-21 §§ behandlas vissa rättigheter med tämligen svagt grundlags-skydd, nämligen rätt till fackliga stridsåtgärder, skydd för äganderätten,upphovsrätten, näringsfriheten och yrkesfriheten samt rätt till utbildning.

Kapitlets 22 § behandlar frågan, i vilken utsträckning utlänningar åtnju-ter de i 1-21 §§ fastslagna rättigheterna.

6.2.2 Absoluta rättigheterAv 12 § 1 st framgår e contrario, att vissa av de i 1-11 §§ uppräknaderättigheterna är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas utangrundlagsändring. Hit hör till en början religionsfriheten och de negativaopinionsfriheterna. Absoluta är vidare förbuden mot dödsstraff, motkroppsstraff, tortyr o d och mot landsförvisning och berövande av medbor-garskap samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden och för-buden mot retroaktiv tillämpning av straff- och skattelag samt mot tillfäl-liga domstolar.

Religionsfriheten definieras i 1 § 6 p som frihet att ensam eller tillsam-mans med andra utöva sin religion. När religionsfriheten betecknas som enabsolut rättighet, är detta i viss mån vilseledande. Av lagmotiven framgåratt stadgade begränsningar i övriga positiva opinionsfriheter, t ex yttrande-friheten eller mötesfriheten, skall gälla även när dessa friheter utövas i reli-giösa sammahang. Vidare är det meningen att generella begränsningar imedborgarnas handlingsfrihet skall gälla även beträffande religionsfrihe-ten. Religionsfriheten kan sålunda inte åberopas som stöd för t ex mång-gifte, vägran att låta barn få nödvändig medicinsk vård eller slaktmetoder

? som strider mot djurskyddslagen. Religionsfrihetens väsentliga innebörd är' att den hindrar åtgärder som direkt syftar till förföljelse av en viss religiös

riktning.

Följande negativa opinionsfriheter är grundlagsskyddade enligt 2 § och 3 §1 st:1 Den negativa yttrandefriheten: skydd mot tvång att giva till känna sin

åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.Den negativa yttrandefriheten är mera begränsad än den positiva och

> hindrar inte tvång att lämna upplysningar om annat än vederbörandesåskådning (obs dock 5 §).

2 Den negativa mötes- och demonstrationsfriheten: skydd mot tvång attdeltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration ellerannan meningsyttring. Även den negativa mötesfriheten är mera begrän-

74

sad än den positiva och hindrar inte tvång att deltaga i sammankomstermed rent upplysningssyfte.

3 Den negativa föreningsfriheten: skydd mot tvång att tillhöra politisksammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådningsom avses under 1. Även den negativa föreningsfriheten har en merabegränsad innebörd än sin positiva motsvarighet. Sammanslutningar avnäringsidkare, arbetstagare eller studerande faller utanför stadgandetstillämpningsområde. Det kan ifrågasättas om religionsfrihetslagensbestämmelser om medlemskap i svenska kyrkan är förenliga med dennegativa föreningsfriheten. Enligt öb 1976 p 3 skall dock bestämmel-serna om medlemskap i svenska kyrkan gälla utan hinder av 2 §.

4 Skydd mot åsiktsregistrering: förbud mot anteckning i allmänt register,som utan vederbörandes samtycke grundas enbart på hans politiskaåskådning. Genom ordet "enbart" markeras, att förbudet inte avser atthindra att en persons politiska åskådning antecknas i samband med andraomständigheter, t ex begångna brott, som gör att personen i fråga kanbetraktas som en säkerhetsrisk. Förbjuden är däremot registrering avpolitiska åsikter, som sker antingen helt fristående eller tillsammans meduppgifter som saknar varje samband med den politiska åskådningen;även i sistnämnda fall måste nämligen anteckningen anses grundadenbart på den politiska åskådningen. Förbudet bortfaller vid samtycke,t ex vid registrering av kandidater i samband med riksdagsval.

Enligt 4 § får dödsstraff inte förekomma. Några lagregler om dödsstrafffinns numera inte, sedan lagen (1948:450) om dödsstraff i vissa fall då riketär i krig upphävts 1973. Stadgandet förbjuder inte dödande i administrativväg och hindrar alltså inte föreskrifter om användande av vapen i polistjäns-ten och inte heller lagstiftning om abort eller s k dödshjälp.

I 5 § förbjudes kroppsstraff samt tortyr och medicinsk påverkan i syfteatt framtvinga eller hindra yttranden.

Enligt 7 § får ingen medborgare landsförvisas eller hindras att resa in iriket. Förbudet mot landsförvisning åsyftar en definitiv förvisning från riketoch är inte avsett att hindra utlämning av svensk medborgare för brott, ejheller utrikes kommendering av tjänstemän eller värnpliktiga.

Även medborgarskapet skyddas genom 7 §. Ingen medborgare, som äreller har varit bosatt i riket, får berövas sitt medborgarskap i annat fall än dåhan samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmäntjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder därav får dock föreskrivas,att barn under 18 år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarnaeller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse

75

med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andrastaten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid 18års ålder eller senare. Detta utförliga stadgande återger en stor del av inne-hållet i MedbL: s regler om förlust av svenskt medborgarskap. Motivet tillstadgandets utförlighet är att man så långt möjligt velat ge personer meddubbelt medborgarskap grundlagsskydd mot ofrivillig förlust av detsvenska medborgarskapet.

I 9 § fastslås rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden. Harannan myndighet än domstol berövat någon friheten med anledning av brotteller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstolutan oskäligt dröjsmål. (Undantaget i 1 st 2 p syftar på lagen 1972:260 ominternationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, vilken ivissa fall möjliggör verkställighet av utländsk dom utan prövning av svenskdomstol.) Detsamma skall i princip gälla vid frihetsberövanden av annananledning än brott eller misstanke om brott. Här ankommer domstolspröv-ningen i regel på förvaltningsdomstol (länsrätt, kammarrätt, regeringsrät-ten). Prövningen kan dock i dessa fall anförtros åt en särskild nämnd, omdennas sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden äreller har varit ordinarie domare.

Den i 9 § föreskrivna prövningen syftar till att möjliggöra frigivning avden som omhändertagits utan fog. Stadgandet har därför inte ansetts till-lämpligt på mycket kortvariga frihetsberövanden. Polislagen och lagen omomhändertagande av berusade personer m m saknar bestämmelser omdomstolsprövning av tillfälliga omhändertaganden men kan ändå inte ansesstrida mot 9 §. Inte heller strider det mot 9 § att den som gripits eller anhål-lits som misstänkt för brott friges utan häktningsframställning och sålundautan möjlighet till domstolsprövning.

Enligt 9 § 3 st skall prövningen av frihetsberövande ankomma på allmändomstol, om den inte har uppdragits åt myndighet som är behörig enligt 1eller 2 st. Eftersom 9 § inte anses gälla kortvariga frihetsberövanden, torde3 st för närvarande sakna praktisk betydelse.

1 10 § 1 st förbjuds retroaktiv (tillbakaverkande) straffrättskipning. Straffeller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagdmed brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljdåläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Med brottspåföljdjämställes förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

Genom 10 § 2 st förbjudes även uttagande av retroaktiv skatt eller statligavgift. Som huvudregel gäller, att skatt eller statlig avgift inte får uttagas ividare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighetinträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Detta förbud är dock

inte undantagslöst. Om riksdagen finner särskilda skäl påkalla det, får laginnebära att skatt eller statlig avgift uttages trots att lagen inte hade trätt ikraft när den utlösande omständigheten inträffade, förutsatt att regeringenvid denna tidpunkt hade lämnat förslag härom till riksdagen eller åtmins-tone i skrivelse till riksdagen hade meddelat att sådant förslag var att vänta.

Dessutom får riksdagen föreskriva undantag från förbudet, om riksdagenfinner att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfaraeller svår ekonomisk kris.

Enligt 11 § får domstol inte inrättas för redan begången gärning och ejheller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Detta förbud mot tillfälligadomstolar utgör en viktig säkerhetsgaranti, särskilt i politiskt oroliga tider.

Som redan framhållits kan de absoluta rättigheterna inte begränsas utangrundlagsändring. De är skyddade även vid krig eller krigsfara. Det skullet ex inte vara möjligt att införa dödsstraff i krig utan föregående grundlags-ändring. De absoluta rättigheterna gäller även framför äldre lagar. Om enäldre lag skulle strida mot någon absolut rättighet, är den i den delen ogil-tig. (Obs öb 1979 p 2 om äldre retroaktiv föreskrift om skatt eller statligavgift.)

6.2.3 Relativa rättigheterI 12 § 1 st anges vilka av de rättigheter, som uppräknas i 1-11 §§, som kanbegränsas genom lag eller i vissa fall genom annan författning. Dessa rela-tiva rättigheter är yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten,clemonstrationsfriheten, föreningsfriheten, skyddet för den kroppsliga inte-griteten i andra fall än som avses i 4 och 5 §§, skyddet mot husrannsakanoch intrång i rätten till förtrolig kommunikation, rörelsefrihet och principenom offentlighet vid domstolarna.

Till de relativa rättigheterna hör alltså till en början följande i 1 §behandlade opinionsfriheter:

1 Yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddelaupplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Beträffande ytt-randefriheten i tryckt skrift gäller TF, och yttrandefriheten i ljudradio,television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljud-upptagningar och andra tekniska upptagningar regleras genom YGL. Iövrigt bestämmes gränserna för yttrandefriheten främst genom en radstadganden i BrB samt genom författningsbestämmelser om tystnads-plikt (särskilt i SekrL).

77

2 Informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt iövrigt taga del av andras yttranden. Här avses sådant som möjligheten attskaffa sig böcker och tidningar samt att inneha och använda radio- ochTV-mottagare. Däremot avser stadgandet inte att ge den enskilde rätt attkräva information av myndigheterna. Den i TF fastslagna rätten att tagadel av allmän handling omfattas alltså inte av detta stadgande.

3 Mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning,meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konst-närligt verk. Närmare regler härom finns i ordningslagen (1993:1617).

4 Demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstration påallmän plats. Även demonstrationsfriheten regleras närmare i ordningsla-gen.

5 Föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna ellerenskilda syften. Stadgandet avser inte bara ideella och fackliga fören-ingar utan också ekonomiska föreningar och bolag. Även sammanslut-ningar utan karaktär av juridiska personer avses. Föreningsfrihetenbegränsas bl a av stadgandet i BrB 18:4 om olovlig kårverksamhet.

Skydd mot andra påtvingade kroppsliga ingrepp än dem som avses i 4 och5 §§ stadgas i 6 §, som dessutom garanterar skydd mot kroppsvisitation,husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev ellerannan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning avtelefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Åtskilliga undantag fråndessa skyddsregler finns stadgade i rättegångsbalken och andra lagar,främst i form av regler om straffprocessuella tvångsmedel och exekutivaåtgärder.

I 8 § behandlas rörelsefriheten. Som en särskilt viktig del av denna näm-nes först skyddet mot frihetsberövande. Även i övrigt garanteras den enskil-des frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Som exempel påinskränkningar i rörelsefriheten kan nämnas lagregler om olika former avprocessuella, straffrättsliga och administrativa frihetsberövanden samt omvärnplikt och annan tjänsteplikt, liksom även bestämmelserna om pass-tvång vid utresa ur riket.

I 11 § 2 st fastslås, att förhandling vid domstol skall vara offentlig. Vissaundantag från denna princip finns reglerade i RB 5 kap.

Begränsningar av de relativa rättigheterna skall enligt 12 § normaltbeslutas genom lag. I några undantagsfall kan dock begränsningar beslutasgenom annan författning med stöd av bemyndigande i lag. Enligt RF 8:7kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före-skrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller

,

under utövande av tjänsteplikt; genom sådana föreskrifter om tystnadspliktkan alltså yttrandefriheten begränsas för offentliga funktionärer (jfr SekrL12:6). Och om riksdagen lagstiftar i ett ämne, som kan bli föremål för dele-gation, kan den enligt 8:10 därvid bemyndiga regeringen att genom förord-ning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas;detta är enligt 2:12 möjligt även om föreskriften i lagen begränsar någonrelativ rättighet. Och enligt 2:12 kan mötesfriheten och demonstrationsfri-lieten begränsas genom annan författning efter bemyndigande i lag, om detsker av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Vidare börmärkas, att regeringen vid krig, krigsfara o d enligt RF 13:6 kan med stödav bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter ivisst ämne, som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag; dennamöjlighet föreligger även om föreskrifterna skulle begränsa någon relativrättighet (däremot är de absoluta rättigheterna orubbliga även vid krig ellerkrigsfara). Ytterligare bör beaktas, att i äldre författningar kan finnas rättig-hetsinskränkande föreskrifter, som har beslutats av regeringen ensam.Sådana föreskrifter behåller enligt RF öb 6 tillsvidare sin giltighet, men dekan i princip ändras endast genom lag (se även öb 5 till 1976 års ändringar iRF).

I 12 § fastslås vidare vissa allmänna principer, som måste iakttagas av denormgivande organen vid beslut om begränsningar av de relativa rättighe-lerna. En begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som ärgodtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utövervad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett denoch ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild-ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen får en begränsningej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådanåskådning. (Obs att detta förbud mot åsiktsdiskriminering bara gäller vidbegränsningar av de relativa rättigheterna; det har alltså inte samma gene-rella räckvidd som förbuden mot minoritets- och könsdiskriminering i 15och 16 §§.)

De nu nämnda principerna är tillämpliga på begränsningar av alla derelativa rättigheterna. De kompletteras, såvitt gäller de positiva opinionsfri-heterna, av ytterligare föreskrifter i 13 och 14 §§. Dessa föreskrifter innebäri stort sett en uppräkning av de ändamål, för vilka begränsningar får beslu-tas. Såvitt gäller yttrandefriheten och informationsfriheten är uppräkningendock inte uttömmande, men för begränsningar av dessa friheter skall alltidkrävas särskilt viktiga skäl, samtidigt som vikten av vidaste möjliga yttran-defrihet och informationsfrihet särskilt skall beaktas. Det bör observeras,att motsvarighet till föreskrifterna i 13 och 14 §§ saknas beträffande flera

relativa rättigheter. RF anger exempelvis inte närmare för vilka ändamålföreskrifter får meddelas om husrannsakan eller frihetsberövande.

De materiella skyddsreglerna i 12 § 2 st och i 13 och 14 §§ är bindandepå samma sätt som de absoluta rättighetsreglerna. De gäller sålunda ävenvid krig eller krigsfara, och de gäller även beträffande rättighetsbegräns-ningar i äldre författningar (obs dock öb 1976 p 4 som tillåter både bibehål-len och vidgad censur av film och videogram som skall visas offentligt).

I 12 § 3-5 st ges föreskrifter om förfarandet vid lagstiftning som gällerbegränsning av någon av de relativa rättigheterna. Föreskrifterna innebär,att efter särskilt yrkande ett förslag till sådan lagstiftning skall vila i tolvmånader innan beslut fattas, såvida riksdagen inte förkastar förslaget ellerantar det med 5/6 majoritet. Syftet med dessa föreskrifter är att ge rådrumför eftertanke och debatt både inom och utom riksdagen i fråga om kontro-versiella förslag om rättighetsbegränsningar.

Det särskilda förfarandet skall vara tillämpligt på förslag till lag, sombegränsar någon av de relativa rättigheterna, eller till lag om ändring ellerupphävande av sådan lag. Av praktiska skäl har man dock undantagit vissalagförslag från förfarandets tillämpningsområde. Först och främst undantasförslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av tidsbegränsad lag. Moti-vet härtill är att det kan räcka att en sådan lag blir grundligt prövad förstagången, och att ett uppskov skulle kunna hindra ett prolongationsbeslutinnan lagens giltighetstid gått ut. Vidare undantas förslag till lag som enbartangår antingen tystnadsplikt för offentliga funktionärer av hänsyn tillintresse som anges i TF 2:2, eller husrannsakan eller liknande intrång, ellerslutligen frihetsstraff som påföljd för viss gärning. Trots den vilseledandeformuleringen av lagtexten ("lag som enbart angår") avses här vissa rättig-hetsbegränsande "bihangsbestämmelser" i lagar, som till sitt huvudinnehållhandlar om helt andra saker och som i övrigt inte innefattar några rättighets-begränsningar. Huruvida förfarandet är tillämpligt i fråga om visst lagför-slag skall för riksdagens vidkommande prövas av konstitutionsutskottet.

Enligt TF 7:3 skall bestämmelserna i RF 2:12 3 st gälla också i fråga omförslag till föreskrifter om de s k kvalificerade tystnadsplikter som avses iSekrL 16 kap, dvs tystnadsplikter som har företräde framför den i TF fast-slagna meddelarfriheten. Och enligt YGL 3:3 och 7:6 skall föreskrifterna iRF 2:12 2-5 st och 2:13 gälla beträffande bestämmelser om begränsningar irätten att sända radioprogam, om granskning av radioprogram genom ensärskild nämnd samt om särskild tillsyn över våldsfilmer.

För att uppskovsförfarandet inte skall fördröja lagstiftningsarbetet i onö-dan, skall det tillämpas endast på yrkande av minst tio riksdagsledamöter.Sådant yrkande kan framställas, när vederbörande utskotts betänkande över

lagförslaget har anmälts till kammaren (RO 5:1). Yrkandet hindrar inte attlagstiftningsärendet på försök tas upp till avgörande. Om riksdagen därvidförkastar förslaget eller antar det med 5/6 majoritet av de röstande, är ären-det avgjort. I annat fall skall lagförslaget hänvisas till konstitutionsutskottetför prövning av frågan om uppskovsförfarandets tillämplighet. Konstitu-tionsutskottet får inte avge förklaring, att uppskovsförfarandet inte är till-lämpligt, utan att lagrådet har yttrat sig i saken (RO 4:10). Lagrådets ytt-rande är inte bindande för utskottet. Förklarar utskottet, att uppskovsförfa-randet inte är tillämpligt, kan ärendet avgöras i vanlig ordning. Finnerkonstitutionsutskottet däremot att uppskovsförfarandet är tillämpligt, skallärendet först ännu en gång på försök tas upp till avgörande, och lagförslagetkan då antingen förkastas eller antas med 5/6 majoritet. Blir ärendet då inteavgjort, skall förslaget återförvisas till det utskott som berett ärendet (RO5:3:1). Ärendet vilar sedan tolv månader från det att det första utskottsbe-tänkandet anmäldes i kammaren. Därefter skall utskottet avge nytt betän-kande i ärendet (RO 4:8). Utskottet har därvid möjlighet att föreslå sådanaändringar i det vilande förslaget som ligger inom ärendets ram. Sedan detnya betänkandet anmälts i kammaren, fattas beslut i vanlig ordning.

Det särskilda förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning skallenligt RF 13:7 inte tillämpas, om riket är i krig eller omedelbar krigsfaraeller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i riksdagens ställe.

6.2.4 Allmänna diskrimineringsförbudVid begränsningar av de relativa rättigheterna måste även diskriminerings-förbuden i 15 och 16 §§ iakttagas. Dessa förbud har emellertid en mycketvidare räckvidd och gäller vid all normgivning, oavsett om den berör någongrundläggande fri- och rättighet eller inte, och oavsett om det gäller offent-ligrättsliga eller privaträttsliga föreskrifter. I 15 § förbjudes föreskrifter sommissgynnar någon därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etnisktursprung tillhör minoritet; regeln är så formulerad att den inte hindrar före-skrifter som gynnar en viss minoritet, t ex samerna. I 16 § förbjudes i prin-cip föreskrifter varigenom någon missgynnas på grund av sitt kön; förbudetomfattar givetvis även föreskrifter som gynnar det ena könet, eftersomsådana automatiskt kommer att missgynna det andra könet. Könsdiskrimi-nerande föreskrifter är dock tillåtna i två undantagsfall: dels om de utgörled i strävanden att åstadkomma jämlikhet mellan män och kvinnor (t exföreskrifter om könskvotering vid utbildning eller anställning), dels om deavser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Kl

De allmänna diskrimineringsförbuden gäller även vid krig eller krigsfara.Förbudet mot minoritetsdiskriminering gäller också föreskrifter i äldre för-fattningar. Detta är däremot inte fallet med förbudet mot könsdiskrimine-ring. Enligt öb 1976 p 2 behåller äldre föreskrift, som innebär särbehandlingpå grund av kön, sin giltighet tills vidare utan hinder av 16 §. Sådan före-skrift får också ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

6.2.5 Vissa rättigheter med svagt grundlagsskyddI 3 § 2 st och 17-21 §§ behandlas vissa rättigheter, vilkas grundlagsskyddfår betecknas som tämligen svagt. De i 12 § fastslagna principerna för rättig-hetsbegränsningar gäller inte för dessa rättigheter.

Enligt 3 § 2 st skall varje medborgare i den utsträckning som närmareangives i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränkes genom attuppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling.Stadgandet förutsätter alltså att det finns skyddsbestämmelser i lag mensäger ingenting om skyddets omfattning, och det är inte avsett att hindraskyddsbestämmelser av lägre rang än lag. (Enligt RF 8:7 kan regeringen ,lag bemyndigas att meddela föreskrifter om skydd för personlig integritetvid behandling av personuppgifter, och med stöd av 8:11 kan vidaredelegation ske till datainspektionen.)

Enligt 17 § äger förening av arbetstagare samt arbetsgivare och föreningav arbetsgivare rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, men denna rätt kanbegränsas inte bara genom lag utan också genom avtal.

Äganderätten åtnjuter ett visst skydd enligt 18 §. Ingen skall kunnatvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskildgenom expropriation eller annat sådant förfogande eller att tåla att det all-männa inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävsför att tillgodose viktiga allmänna intressen. Ersättning för förlusten skallutgå enligt grunder som anges i lag inte bara vid expropriation eller annatsådant förfogande utan också vid vissa allvarliga inskränkningar i använd-ningen av mark eller byggnad. (Denna ersättningsregel är svår att förenamed miljöbalkens principer.) Oberoende av äganderättsskyddet skall alla hatillgång till naturen enligt allemansrätten. Dennas innebörd bestäms inte iRF utan är beroende av vanlig lag.

Författare, konstnärer och fotografer äger enligt 19 § rätt till sina verkenligt bestämmelser som meddelas i lag. Stadgandet innebär alltså bara enhänvisning till vad som är bestämt i vanlig lag.

Närings- och yrkesfriheten skyddas i viss mån genom 20 §, som föreskri-ver att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införasendast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbartatt ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Det tilläggs att samernasrätt att bedriva renskötsel regleras i lag. I övrigt kräver begränsningar avnärings- och yrkesfriheten i princip lagform enligt 8:3, men delegation tillregeringen är i viss utsträckning möjlig enligt 8:7.

1 21 § behandlas en rättighet som skiljer sig från de andra rättigheter somgaranteras i RF 2 kap genom att den inte avser frihet från tvång från det all-männas sida utan i stället rätt till vissa positiva prestationer av det allmänna,Enligt målsättningsstadgandet i RF 1:2 skall det allmänna bl a trygga rättentill utbildning. Denna rätt fastslås på ett mera kategoriskt sätt i 2 kap 21 §.Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnads-fritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det tilläggs att det all-männa också skall svara för att högre utbildning finns.

I den mån de ovannämnda grundlagsbestämmelserna kräver att vissaämnen regleras i lag, hindrar detta inte delegation till regeringen vid krigeller krigsfara (13:6).

6.2.6 Utlänningars rättsställningDe nu behandlade föreskrifterna i RF 2 kap gäller i princip endast till för-mån för svenska medborgare. Frågan i vilken utsträckning föreskrifterna i1-21 §§ skall gälla även till förmån för utlänningar regleras genom 22 §.

I 22 § 1 st anges i vilka avseenden utlänning här i riket är helt likställdmed svensk medborgare. Detta är fallet beträffande den negativa mötes-,demonstrations- och föreningsfriheten, skyddet mot integritetskränkandedataregistrering, skyddet mot dödsstraff, kroppsstraff, tortyr o d, rätten tilldomstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller miss-tanke om brott, skyddet mot retroaktiv bestraffning och retroaktiv skatteller avgift, skyddet mot inrättande av tillfälliga domstolar, skyddet motminoritets- och könsdiskriminering, rätten till fackliga stridsåtgärder ochskyddet mot expropriation eller annat sådant förfogande samt motinskränkningar i användningen av mark eller byggnader och slutligen rätttill utbildning.

Genom 2 st likställes utlänning med svenska medborgare i fråga om ett

antal av de övriga rättigheterna, om annat icke följer av särskilda föreskrif-

ter i lag. Detta innebär att utlänning beträffande dessa rättigheter kan miss-

gynnas i förhållande till svenska medborgare, dock endast genom föreskrif-el

ter i lag (eller, vid krig eller krigsfara, genom förordning med stöd avbemyndigande enligt 13:6). De rättigheter som avses i 2 st är följande: depositiva opinionsfriheterna, den negativa yttrandefriheten, skyddet motingrepp som avses i 6 §, skyddet mot frihetsberövande, rätten till dom-stolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller miss-tanke om brott, rätten till offentlig domstolsförhandling, skyddet mot rättig-hetsbegränsning på grund av åskådning samt skyddet för upphovsrätten ochrätten att driva näring eller utöva yrke.

Vid särlagstiftning enligt 2 st skall enligt 3 st de särskilda förfarandereg-lerna i 12 § vara tillämpliga (även beträffande s k bihangsbestämmelser omtystnadsplikt, husrannsakan eller frihetsstraff).

Av 22 § framgår e contrario att utlänning saknar grundlagsskydd motåsiktsregistrering, förvisning och begränsningar i rörelsefriheten på annatsätt än genom frihetsberövande. Vid rättighetsbegränsande särlagstiftningrörande utlänningar behöver de materiella skyddsreglerna i 12 § 2 st samt13 och 14 §§ inte iakttagas. Visserligen är utlänning enligt 22 § 2 st 7 pskyddad mot ingrepp på grund av åskådning, men detta skydd kan åsidosät-tas genom särskilda föreskrifter i lag.

6.2.7 Europakonventionens inomstatliga giltighetEuroparådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheternaoch de grundläggande friheterna kommer i nästa avsnitt att behandlas urinternationellrättslig synpunkt. Konventionen har emellertid också införli-vats med den svenska rättsordningen genom en lag (1994:1219), som före-skriver att konventionen och dess tilläggsprotokoll skall gälla som lag här ilandet. I en bilaga till lagen har intagits konventionens och tilläggsprotokol-lens engelska och franska originaltexter jämte en svensk översättning.

Förklaringen att konventionen skall gälla som lag här i landet innebär ioch för sig endast att konventionen har fått samma rang som vanlig lag. I enny bestämmelse i RF 2 kap 23 § har emellertid stadgats, att lag eller annanföreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av kon-ventionen. Detta stadgande riktar sig i första hand till lagstiftaren. Men detbetyder också att en lag eller annan föreskrift som har tillkommit efter kon-ventionens införlivande kan bli föremål för lagprövning enligt RF 11:14och sålunda inte får tillämpas av en domstol eller annan myndighet om denstår i uppenbar strid med konventionen. Stadgandet säger ingenting om för-hållandet mellan konventionen och äldre svensk lag, men meningen är att

84 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

den äldre lagen så långt möjligt skall tolkas så att den blir förenlig medkonventionen.

Konventionen skyddar i stor utsträckning samma rättigheter som RF 2kap. Men det finns också olikheter. Konventionens bestämmelser om till-gång till domstolsprövning och garantier för en rättvis process saknar i stortsett motsvarighet i RF. Detsamma gäller bl a skyddet för privatliv ochfamiljeliv och rätten att ingå äktenskap och bilda familj. Å andra sidan sak-nar konventionen motsvarighet till RF:s förbud mot retroaktiv beskattning.Vidare åtnjuter yttrandefriheten ett betydligt starkare skydd enligt TF ochYGL än enligt konventionen, och rätten enligt TF att ta del av allmännahandlingar saknar helt motsvarighet i konventionen. Man kan alltså säga attkonventionen och de svenska grundlagarna kompletterar varandra.

6.2.8 Det internationella rättighetsskyddetVårt land har genom internationella överenskommelser underkastat sig reg-ler om skydd för de mänskliga rättigheterna, som sträcker sig längre änRF:s rättighetsregler, och vilkas iakttagande garanteras genom särskildainternationella kontrollorgan.

Sverige har 1952 ratificerat Europarådets konvention 4/11 1950 angå-ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.Denna konvention innehåller en omfattande och till sitt innehåll ganska pre-ciserad rättighetskatalog. De fördragsslutande parterna har genom konven-tionen förbundit sig att garantera envar, som befinner sig under deras juris-diktion, de i konventionen uppräknade fri- och rättigheterna.

Förutom en rättighetskatalog innehåller konventionen bestämmelser omett kontrollsystem. Dessa bestämmelser har reviderats 1998. För att säker-ställa fullgörandet av medlemsstaternas förpliktelser enligt konventionenfinns en europeisk domstol för de mänskliga rättigheterna. Denna domstol,som vanligen benämns Europadomstolen, har sitt säte i Strasbourg. Dom-stolens ledamöter väljs, en för varje medlemsstat, av Europarådets parla-mentariska församling på grundval av kandidatlistor från medlemsstaterna.Val av halva antalet domare förrättas vart tredje år, och domarnas mandattidär sex år.

Domstolens behörighet omfattar dels mellanstatliga mål, i vilka en med-lemsstat anklagar en annan medlemsstat för brott mot konventionen, delsenskilda klagomål, dvs klagomål från enskilda personer, icke-statliga orga-nisationer eller grupper av enskilda personer, som påstår sig ha utsatts fören rättighetskränkning av någon medlemsstat. Ett mål får anhängiggöras

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 85

först sedan de nationella rättsmedlen har uttömts (t ex när ett överklagandedefinitivt har ogillats) och senast sex månader från den dag då det slutligabeslutet meddelades. Frågan om ett mål skall upptagas till prövningbedöms av en kommitté bestående av tre domare. Ett mål prövas i sak av enkammare bestående av sju domare. I undantagsfall kan en part inom tremånader efter kammarens dom hänskjuta målet till prövning av domstolen is k stor sammansättning (med sjutton ledamöter); härför krävs emellertidmycket starka skäl. Medlemsstaterna är förpliktade att rätta sig efter dom-stolens domar, och Europarådets ministerkommitté övervakar att domarnaverkställs.

Sverige har 1966 beslutat underkasta sig domstolens jurisdiktion, till enbörjan för fem år åt gången, men har 1996 erkänt domstolens domsrätt utantidsbegränsning.

Sverige har även ratificerat den europeiska sociala stadga, som antagitsav Europarådet 1961. Denna stadga behandlar sociala rättigheter, särskiltinom arbetslivets område, vilkas förverkligande skall eftersträvas av deanslutna staterna. Dessa skall avge årliga rapporter till Europarådet omuppnådda resultat. Detta kontrollsystem är avsett att kompletteras med ettkollektivt klagomålsförfarande, som innebär rätt för vissa organisationer attanföra klagomål över en stats försummelse att fulllgöra sina åliggandenenligt stadgan.

Europarådets konvention och stadga är resultatet av regionala strävandenatt realisera de mål, som uppställdes redan genom den av Förenta Nationer-nas generalförsamling 1948 antagna allmänna förklaringen om de mänsk-liga rättigheterna. Denna förklaring var ej avsedd att vara rättsligen bin-dande, men den har senare kompletterats genom två konventioner, antagnaav Förenta Nationernas generalförsamling 1966, av vilka den ena behandlarmedborgerliga och politiska rättigheter samt den andra ekonomiska, socialaoch kulturella rättigheter. Konventionen om medborgerliga och politiskarättigheter förpliktar staterna att respektera vissa uppräknade rättigheteroch är förenad med ett kontrollsystem, som dock ej är lika effektivt somEuroparådets. Enligt konventionen skall det upprättas en kommitté för demänskliga rättigheterna, som dels skall kunna infordra rapporter från deanslutna staterna, dels skall kunna behandla klagomål från en stat mot enannan, om båda staterna har erkänt kommitténs behörighet att behandla kla-gomål. Enligt ett fakultativt protokoll till konventionen skall en stat ocksåkunna erkänna kommitténs behörighet att behandla klagomål från enskildaindivider. I intet fall kan emellertid kommittén fatta några beslut, som ärbindande för de anslutna staterna. Konventionen om ekonomiska, socialaoch kulturella rättigheter ålägger de anslutna staterna att efter förmåga söka

86 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

succesivt förverkliga vissa uppräknade rättigheter samt att avge rapportertill FN om sina framsteg vid konventionens tilllämpning. Sverige har 1971ratificerat konventionerna och tilläggsprotokollet med vissa förbehåll. Kon-,ventionerna och protokollet har trätt i kraft 1976.

Förutom de nu nämnda allmänna konventionerna har i Förenta Nationer-I nas regi antagits ett flertal konventioner som gäller särskilda ämnen inomområdet för de mänskliga rättigheterna. Bland dessa kan nämnas 1948 års

! konvention om förebyggande och bestraffande av brottet folkmord, 1951års konvention om flyktingars rättsliga ställning, 1966 års konvention omavskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1979 års konvention omavskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, 1984 års konventionmot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling ellerbestraffning samt 1989 års konvention om barnets rättigheter.

De internationella överenskommelserna förpliktar staten att förverkligade uppställda kraven i sin interna rättsordning. Detta behöver emellertidinte ske genom grundlagsbestämmelser, utan det är tillräckligt att lagstift-ning och rättstillämpning uppfyller konventionernas krav.

6.3 Normgivningsmakten6.3.1 AllmäntRF 8 kap handlar om "lagar och andra föreskrifter". Härmed avses skrivnarättsregler, som beslutas i en bestämd form: lagar beslutade av riksdagen,förordningar beslutade av regeringen och föreskrifter beslutade av förvalt-ningsmyndigheter eller kommuner. Dessa olika produkter av normgivningbrukar sammanfattas under beteckningen "författningar".

En rättsregel är en bindande, generell norm. En lag eller förordningmåste alltså ha ett allmängiltigt innehåll. Detta krav kan uppfyllas t exgenom att den avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av hand-lingssätt eller genom att den riktar sig till eller på annat sätt berör en i all-männa termer bestämd krets av personer. Det kan visserligen tänkas, att enlag eller förordning i verkligheten blir tillämpad bara på något enstaka fall.Men den får inte utformas så, att den uttryckligen tar sikte på ett konkretfall. Att en lag inte får begränsas till att avse ett enskilt fall framgår av stad-gandet i RF 11:8, att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgö-ras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller RO.

Lag beslutas av riksdagen (RF 1:4). Härav följer dock inte att alla beslutmed generell innebörd som fattas av riksdagen är lagar. En lag måste inne-

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 87

hålla rättsregler, som är avsedda att vara bindande för myndigheter ochenskilda. En annan innebörd har riksdagens anslagsbeslut, som inte är för-pliktande för regeringen utan utgör bemyndiganden för regeringen attanvända statsmedel för vissa ändamål och enligt vissa av riksdagenbestämda villkor. Inte heller sådana principbeslut med riktlinjer för en vissstatsverksamhet på längre sikt, som riksdagen kan besluta enligt RF 9:7,innehåller bindande rättsregler.

Författningar, som beslutats av riksdagen, benämnes i RF "lag", medantermen "förordning" användes för författningar beslutade av regeringen.Normgivningsmaktens fördelning mellan riksdagen och regeringen kom-mer att behandlas närmare i det följande. Dessförinnan bör emellertid någotsägas om normgivningsförfarandet, särskilt förfarandet vid tillkomsten avlagar.

Enligt RF stiftas lag av riksdagen ensam. Regeringen har sålunda ingenmöjlighet att motsätta sig ett lagstiftningsbeslut av riksdagen. Detta innebärdock inte att regeringen saknar inflytande över lagstiftningen. Flertalet lag-förslag kommer från regeringen, som ju förfogar över helt andra möjlighe-ter än riksdagen att låta utreda lagstiftningsfrågor och utarbeta lagförslag.Detta medför att regeringen i realiteten har ett stort inflytande över lagstift-ningen.

6.3.2 LagrådsgranskningenInnan regeringen lägger fram viktigare lagförslag för riksdagen, inhämtasofta yttrande från lagrådet, i vilket ingår domare eller, vid behov, förutva-rande domare i högsta domstolen och regeringsrätten (RF 8:18). Även ettriksdagsutskott får begära yttrande från lagrådet under beredningen av ettlagstiftningsärende (jfr RO 4:10).

Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöringfinns i lagen (1979:368) om lagrådet. Lagrådet består av högst fyra avdel-ningar. Antalet avdelningar som skall tjänstgöra bestämmes av regeringenmed hänsyn till arbetsbördan i lagrådet. En avdelning skall bestå av tre (evfyra) ledamöter, därav minst ett justitieråd och ett regeringsråd. Samman-lagt högst nio justitieråd och regeringsråd får samtidigt tas i anspråk förtjänstgöring i lagrådet. Även annan lagfaren person (t ex pensionerat justi-tieråd eller regeringsråd) kan förordnas att tjänstgöra som ledamot i lagrå-det; detta blir nödvändigt om lagrådet skall arbeta på fyra avdelningar.

Enligt RF 8:18 2 st bör lagrådets yttrande inhämtas innan riksdagenbeslutar lagar i vissa uppräknade ämnen, nämligen:

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

1 grundlag om tryckfriheten (dvs TF) eller om motsvarande frihetsig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt iupptagningar (dvs YGL),

2 lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handling; u usekretesslagen),

3 lag som avses i RF 2:3 2 st, 2:12 1 st, 2:17-19 eller 2:22 2 st eller l.isom ändrar eller upphäver sådan lag (dvs rättighetsbegränsande lag),

4 lag om kommunal beskattning,5 lag som avses i RF 8:2 (dvs medborgarskapslag eller civilrättslig lag),6 lag som avses i RF 8:3 (dvs betungande offentligrättslig lag),7 lag som avses i RF 11 kap (dvs processrättslig lag och vissa förvaltnings-

rättsliga lagar).

Denna uppräkning täcker större delen av lagstiftningsområdet. Vad som fal-ler utanför uppräkningen är främst flertalet statsrättsliga lagar (t ex RF, ROoch vallagen) och den kommunalrättsliga lagstiftningen samt lagar somriksdagen enligt RF 8:14 stiftar inom området för regeringens normgiv-ningsmakt.

Lagrådets yttrande bör dock inhämtas över ett förslag till lag i något av deuppräknade ämnena, endast om lagen är viktig för enskilda eller från allmänsynpunkt. Vidare kan lagrådsremiss underlåtas, om lagrådets hörande skullesakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet (dvs om lagförslaget är såenkelt att det inte behöver någon juridisk granskning), eller om lagrådetshörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt menskulle uppkomma (vilket kan bero antingen på att lagstiftningsfrågan ärmycket brådskande eller på att lagrådet är överbelastat med arbete).

Om regeringen föreslår riksdagen att stifta lag i något av de uppräknadeämnena utan att ha inhämtat lagrådets yttrande, skall regeringen samtidigtför riksdagen redovisa skälen härtill. Regeringen måste då kunna åberopaatt den föreslagna lagen är mindre viktig, att lagrådets hörande saknar bety-delse eller att frågan är brådskande. Har regeringen inte hört lagrådet, kanvederbörande utskott i stället inhämta lagrådets yttrande (RO 4:10). Harinte heller detta skett, kan kammaren eventuellt återförvisa ärendet tillutskottet för inhämtande av lagrådets yttrande. I sista hand är det alltså riks-dagen som tar ställning till om lagrådets yttrande bör inhämtas eller inte,antingen genom återremiss till utskottet eller genom att antaga lagförslagetutan att lagrådet hörts. Riksdagens avgörande av frågan, om lagrådets ytt-rande bör inhämtas, är slutgiltigt. En lag kan sålunda inte åsidosättas av endomstol eller annan myndighet enbart av det skälet att lagrådets yttrandeinte har inhämtats.

Kopiering av kurslilteruM i. •! lMM.k-n. «> Siuilcniliiti-uiur v"

Lagrådet har att granska de dit remitterade lagförslagen ur juridiska meninte ur politiska synpunkter. Enligt 18 § 3 st skall lagrådets granskning avse:

1 hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,2 hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,3 hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,4 om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syf-

ten,5 vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Lagrådets yttrande brukar innehålla de anmärkningar, som lagrådet funnitanledning att göra mot förslaget, och i övrigt en förklaring att förslaget läm-nas utan erinran. Vid skiljaktiga meningar sker omröstning i lagrådet. Ytt-randet överlämnas till föredragande statsrådet, som sedan eventuellt låteromarbeta lagförslaget med ledning av lagrådets anmärkningar. Regeringenär ej skyldig att rätta sig efter lagrådets mening, men så sker i regel, åtmins-tone i frågor av rent lagteknisk natur.

6.3.3 Speciella lagstiftningsformerI regel fattas riksdagens lagstiftningsbeslut i de former, som gäller för riks-dagsbeslut i allmänhet. Detta innebär att beslutet, efter utskottsberedning,bordläggning och överläggning, fattas med acklamation eller med enkelmajoritet bland de röstande. För vissa typer av lagstiftningsbeslut är emel-lertid en särskild procedur föreskriven. Detta gäller grundlagsstiftning, stif-tande av huvudbestämmelse i riksdagsordningen, kyrklig lagstiftning samt,under vissa förutsättningar, rättighetsbegränsande lagstiftning.

Det särskilda förfarandet vid grundlagsstiftning är i första hand tillämp-ligt vid ändringar i RF, TF, YGL och SO samt vid stiftande av ny grundlag.Samma förfarande skall enligt RF 10:2 iakttagas vid godkännande av eninternationell överenskommelse som förutsätter grundlagsändring. Förfa-randet föreskrivs också i RF 10:5 i fråga om överlåtelse av beslutanderättsom ett alternativ till beslut med kvalificerad majoritet.

Grundlag stiftas enligt RF 8:15 genom två likalydande beslut av riksda-gen. Det andra beslutet får inte fattas, förrän det efter det första beslutet harhållits val till riksdagen och den nyvalda riksdagen har samlats. Mellan debåda besluten skall alltså komma ett riksdagsval (ordinarie eller extra), ochdet andra beslutet skall fattas av riksdagen i den nya sammansättning somden har fått genom valet. Meningen med denna regel är dels att förhastadebeslut skall förhindras, dels att väljarna vid riksdagsvalet skall kunna ta

90 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

ställning till det vilande grundlagsförslaget. I verkligheten har dock densenare synpunkten ringa betydelse, eftersom grundlagsfrågor sällan brukarspela någon roll i valkampanjerna.

Frågor om grundlagsändringar är i regel så viktiga, att de kräver nog-granna överväganden. Det är angeläget att det blir tid för eftertanke ochdebatt både inom och utom riksdagen. RF 8:15 föreskriver därför somhuvudregel att minst nio månader skall förflyta mellan den tidpunkt dåärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet. Dettabetyder att en grundlagsfråga normalt måste väckas senast under decemberåret före valet. Om frågan är mycket brådskande, kan dock konstitutionsut-skottet medge undantag härifrån genom beslut, som fattas senast vid ären-dets beredning och varom minst 5/6 av utskottets ledamöter förenar sig.

Tidigare har det varit möjligt att antaga två alternativa förslag till grund-lagsändring såsom vilande och uppskjuta valet mellan alternativen till detsenare riksmötet. Detta är emellertid inte längre tillåtet enligt RF 8:15.Riksdagen får inte såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grund-lag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samti-digt förkasta det först antagna förslaget.

Ett vilande grundlagsförslag kan bli föremål för folkomröstning efter sär-skilt beslut av riksdagen. Förutsättningen härför är först och främst, attyrkande om folkomröstning framställes av minst 1/10 av riksdagens leda-möter (dvs minst 35 ledamöter). Ett sådant yrkande skall framställas inom15 dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande ochskall inte beredas i utskott. Yrkandet anses bifallet, om minst 1/3 av riks-dagens ledamöter röstar för bifall. Detta betyder att en stark minoritet inomriksdagen har möjlighet att genomdriva folkomröstning i en grundlagsfråga.

Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det närmaste riksdagsvalet.Härvid skall de röstberättigade förklara, om de godtar det vilande grund-lagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem som deltari omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften avdem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. Denna regel inne-bär, att blanka röster och icke avgivna röster har samma effekt på utgångensom ja-röster. Om det vilande förslaget förkastas vid folkomröstningen, ärgrundlagsfrågan därmed avgjord. I annat fall tar riksdagen upp förslaget tillslutlig prövning och kan då välja mellan att godkänna och att förkasta för-slaget. I detta fall får folkomröstningen endast rådgivande betydelse, ochriksdagen har då möjlighet att ta hänsyn till inte bara antalet ja- och nej-rös-ter utan också antalet blanka röster och icke avgivna röster.

Om ett vilande grundlagsförslag förkastas vid folkomröstning, anmälesdetta av konstitutionsutskottet till kammaren (RO 5:12 2 st). I annat fall tas

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 91

det vilande förslaget normalt upp till slutlig behandling vid första riksmötetefter valet. Om den föreskrivna niomånadersfristen hindrar detta, måstedock förslaget vila över ännu ett val, såvida det inte förkastas vid folkom-röstning eller genom att riksdagen fattar ett annat beslut i samma fråga. Omriksdagen inte vill avgöra en vilande grundlagsfråga vid första riksmötetunder en valperiod, finns möjlighet att uppskjuta avgörandet till ett senareriksmöte under samma valperiod (RO 5:11).

Vid det senare riksmötet tas det vilande grundlagsförslaget upp efteranmälan från konstitutionsutskottet (RO 3:16). Tidigare har detta skett utannågot yttrande av utskottet, men nu är det uttryckligen föreskrivet att kon-stitutionsutskottet skall yttra sig i ärendet (RO 4:8). Detta är ju fullt natur-ligt, eftersom de nyvalda riksdagsledamöterna kan tänkas ha nya synpunk-ter på det vilande grundlagsförslaget. När ärendet tas upp till avgörande ikammaren, har denna endast att välja mellan att antaga det vilande förslageti oförändrat skick eller att förkasta det. På detta stadium är det alltså försent att göra förbättringar av förslaget. De riksdagsledamöter som är miss-nöjda med förslaget har därför kanske ingen anledning att motsätta sig det-samma, om förslaget trots allt innebär vissa förbättringar i förhållande tillvad som förut gällt.

RO:s innehåll är uppdelat i huvudbestämmelser och tilläggsbestämmel-i ser. Tilläggsbestämmelserna beslutas på samma sätt som vanlig lag, medani huvudbestämmelserna i princip stiftas enligt de regler som gäller för grund-lagsstiftning, bortsett från föreskrifterna om niomånadersfrist och folkom-röstning (RF 8:16). Huvudbestämmelserna kan dock stiftas genom ett endabeslut av riksdagen, om minst 3/4 av de röstande och mer än hälften av riks-dagens ledamöter förenar sig om beslutet. I praktiken har detta kommit attinnebära att man i första hand försöker att fatta ett beslut med kvalificeradmajoritet och endast om detta misslyckas använder samma förfarande somvid grundlagsstiftning.

På samma sätt som RO:s huvudbestämmelser stiftas enligt RF 8:6 lag omtrossamfund och lag om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund.

Föreskrifterna i RF 2:12 om ett särskilt förfarande vid rättighetsbegrän-sande lagstiftning har behandlats i den föregående framställningen (under6.2.3).

6.3.4 Författningars utfärdande m mDe lagar, som beslutats av riksdagen, skall utan dröjsmål utfärdas (promul-geras) av regeringen (RF 8:19). Regeringen är ovillkorligen skyldig att

92

utfärda beslutade lagar och har sålunda ingen vetorätt. Enligt RF 8:19 kanriksdagen själv utfärda lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller dessmyndigheter, som ej skall intagas i grundlag eller RO, men riksdagen harfr o m 1983 avstått från att själv utfärda sådana lagar. Ehuru det inte säges iRF, är det självklart att regeringen utfärdar sina egna förordningar. Utfär-dandet av en lag eller förordning sker genom regeringsbeslut, och expedi-tionen skall undertecknas enligt föreskrifterna i RF 7:7. Vid utfärdandet för-ses författningen med en ingress (inledning), vilken börjar med orden"Enligt riksdagens beslut föreskrivs ..." om det gäller en lag och med orden"Regeringen föreskriver ..." när det är fråga om en förordning.

Lagar skall kungöras så snart det kan ske; detsamma gäller förordningar,om ej annat föreskrivs i lag (RF 8:19). Närmare bestämmelser om författ-ningspublicering finns i lagen (1976:633) om kungörande av lagar ochandra författningar. Man finner här, att kungörande av andra författningarän lagar kan underlåtas i två fall: dels om en författning är hemlig enligtSekrL (t ex en förordning med instruktion rörande viss myndighets krigsor-ganisation), dels om en författning endast reglerar statliga myndighetersinterna eller inbördes förhållanden och saknar intresse för utomståendeeller för berörda arbetstagares rättställning. Dessutom kan regeringenundantaga lokala trafikföreskrifter eller föreskrifter som avses i ordningsla-gen 3:11 (förbud att vistas inom vissa riskområden) eller föreskrifter omhögsta tillåtna färdhastighet från kravet på kungörande. I övrigt skall allaförfattningar, som har beslutats av riksdagen, regeringen eller kyrkomöteteller av en myndighet under regeringen, riksdagen eller kyrkomötet kungö-ras i en författningssamling. Författningar som utfärdas av regeringen skallkungöras i Svensk författningssamling. Andra författningar skall kungöras ide särskilda författningssamlingar som finns för de centrala förvaltnings-myndigheterna, för de olika länen och för riksdagens myndigheter.

I nyssnämnda lag föreskrivs, att av författning skall framgå när den trä-der i kraft. Det normala är också att en författning avslutas med en före-skrift om tidpunkten för dess ikraftträdande; eventuellt tillfogas även över-gångsbestämmelser, som reglerar problem om tillämpligheten av äldre ellernya bestämmelser på vissa förhållanden. Det förekommer emellertid också,att ikraftträdande- och övergångsbestämmelser brytes ut till en särskild s kpromulgationslag, eller att regeringen i en lag bemyndigas att bestämmatidpunkten för lagens ikraftträdande, vilket sedan sker genom en särskildförordning.

När en författning har trätt i kraft, gäller den tills den ändras eller upphä-ves, om den inte undantagsvis har förlänats tidsbegränsad giltighet. Förändring eller upphävande av en författning gäller i princip samma regler

som för stiftande av en ny författning. RF:s regler om normgivningsmak-tens fördelning och om förfarandet vid normgivning blir alltså tillämpligaäven vid ändring eller upphävande av en författning. Detta innebär normalt,att en författning skall ändras eller upphävas på samma sätt som den till-kommit. Detta är den s k formella lagkraftens princip, som beträffandelagar är fastslagen i RF 8:17. Regeln gäller dock inte undantagslöst inomområdet för regeringens förordningsmakt. I RF 8:14 stadgas nämligen, attbehörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne ej utgör hin-der för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. En för-ordning kan sålunda komma att ersättas av en lag. Och om riksdagen harbeslutat en lag inom området för regeringens förordningsmakt, kan dennalag enligt RF 8:17 inte ändras eller upphävas annat än genom lag. Riksda-gen har härigenom "erövrat" ett visst lagstiftningsområde från regeringen.Den formella lagkraftens princip medför alltså, att området för riksdagenslagstiftningsmakt kommer att sträcka sig ett stycke längre än vad som fram-går av RF:s regler om vilka ämnen som skall regleras i lag.

6.3.5 Riksdagens lagstiftningsmaktRF 8 kap fördelar normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringengenom kompetensregler, som är ganska invecklade. Till en början angesvilka områden som i första hand omfattas av riksdagens lagstiftningsmaktresp regeringens förordningsmakt. Dessa områden kan betecknas som detprimära lagområdet resp regeringens primärområde. Inom det primäralagområdet kan urskiljas å ena sidan det obligatoriska lagområdet, där nor-mer kan ges endast i form av lag, och å andra sidan det fakultativa lagområ-det, inom vilket riksdagen har möjlighet att överlämna (delegera) normgiv-ningsmakt åt regeringen. Inom regeringens primärområde kan ingenmotsvarande uppdelning göras, eftersom riksdagen har obegränsade möj-ligheter att med eller utan regeringens samtycke lagstifta inom dettaområde.

Av det sagda följer, att riksdagens och regeringens normgivningskompe-tens i praktiken inte sammanfaller med deras primärområden. Den verkligagränsdragningen blir beroende av i vilken utsträckning riksdagen utnyttjarsina möjligheter att delegera normgivningsmakt till regeringen resp att lag-stifta inom regeringens primärområde. Området för riksdagens normgiv-ning omfattar alltså dels det obligatoriska lagområdet, dels det primäralagområdet i övrigt i den mån delegation inte skett till regeringen, dels dendel av regeringens primärområde inom vilken riksdagen lagstiftat. Området

94

för regeringens normgivning omfattar dels regeringens primärområde, i denmån riksdagen inte har inkräktat på detsamma, dels det område inom vilketriksdagen har delegerat normgivningsmakt till regeringen.

I det följande skall närmast redogöras för omfattningen av det primäralagområdet och dettas uppdelning i ett obligatoriskt och ett fakultativt lag-område.

Till riksdagens primärområde och samtidigt till det obligatoriska lagom-rådet hör först och främst det mesta av den statsrättsliga lagstiftningen.Riksdagen stiftar grundlag (8:15) och RO (8:16). Även föreskrifter i övrigtom riksdagen eller dess myndigheter beslutas av riksdagen. Hit hör ävenlagstiftning om riksdagsval (3:12), om medborgarskap (8:2), om folkom-röstning och om val till Europaparlamentet (8:4), om lagrådet (8:18), omriksbanken (9:12) samt om penning- och betalningsväsendet (9:13). Vadbeträffar regeringens arbetsformer skall i lag anges, vilka försvarsärendensom kan handläggas i förenklad form (7:3), medan regeringen själv bestäm-mer om ärendenas fördelning mellan departementen (7:1) samt om under-skrivande av expeditioner av regeringsbeslut (7:7).

De centrala delarna av den statsrättsliga lagstiftningen åtnjuter ett sär-skilt skydd mot ändringar vid krig eller krigsfara. Grundlag, RO och lag omval till riksdagen får sålunda inte ändras av regeringen, även om denna iövrigt får utöva riksdagens lagstiftningsmakt (13:5, 6).

Till det statsrättsliga området hör också vissa lagar, som kompletterar TFoch YGL. Normgivningsmakten regleras i detta avseende inte av RF utanav TF resp YGL, vilka båda innehåller en rad bemyndiganden att meddelanärmare föreskrifter i olika frågor. De viktigaste lagar, som beslutats medstöd av dessa bemyndiganden, är sekretesslagen, lagen med föreskrifter påtryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden samtsärskilda lagar om radio och film. Bemyndigandena innebär i allmänhet attlagformen är nödvändig. Enligt TF 2:2 kan dock regeringen bemyndigas attgenom förordning meddela närmare föreskrifter om en sekretessbestäm-melses tillämplighet.

Även den kommunalrättsliga lagstiftningen faller inom riksdagens pri-märområde. Enligt 8:5 skall grunderna för ändringar i rikets indelning ikommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksam-hetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. Det-samma skall också gälla föreskrifter om kommunernas befogenheter iövrigt och om deras åligganden. De lagar som här avses är dels de egentligakommunallagarna (kommunallagen m fl), dels ett flertal speciallagar somreglerar särskilda kommunala verksamhetsgrenar. Kommunallagstiftningenhör inte i sin helhet till det obligatoriska lagområdet. Inom vissa speciella

95

förvaltningsgrenar, t ex hälsoskyddet och skolväsendet, kan riksdagenenligt 8:7 delegera normgivningsmakt åt regeringen. Vidare märks attuttrycket "kommunernas befogenheter i övrigt" i 8:5 avser inte bara kom-munernas rätt enligt kommunallagen och andra lagar att bedriva olika slagsverksamhet utan också deras befogenhet enligt kommunallagen att beslutaarbetsordningar och reglementen för sina egna organ samt deras befogenhetatt besluta om sådana kommunala avgifter som inte faller under 8:3.Genom 8:5 öppnas sålunda en möjlighet att till kommunerna genombemyndigande i lag delegera en viss normgivningsmakt, som till sin inne-börd erinrar om regeringens s k restkompetens enligt 8:13.

Enligt stadgandet i RF 8:6 skall i lag meddelas föreskrifter om trossam-fund och om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Sådan lagstiftas i samma ordning som rikdsdagsordningens huvudbestämmelser (seRF 8:16). I dessa ämnen gäller lagen (1998:1593) om trossamfund ochlagen (1998:1591) om Svenska kyrkan.

Den privaträttsliga lagstiftningen hör till riksdagens primärområde.Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personligaoch ekonomiska förhållanden inbördes skall enligt 8:2 meddelas genomlag. Som exempel på sådana föreskrifter nämner 8:2 dels föreskrifter omsvenskt medborgarskap (som dock hör till statsrätten), dels föreskrifter omrätt till släktnamn, om äktenskap och föräldraskap, om arv och testamentesamt om familjeförhållanden i övrigt (alltså familjerättslig lagstiftning),dels föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal samt om bolag,föreningar, samfälligheter och stiftelser (alltså förmögenhetsrättslig lag-stiftning). Den privaträttsliga lagstiftningen hör så gott som helt till detobligatoriska lagområdet. Endast i fråga om anstånd med att fullgöra för-pliktelse (moratorium) kan riksdagen delegera normgivningsmakt till rege-ringen (8:8).

Processrättslig lagstiftning hör, såvitt gäller domstolarna och deras verk-samhet, till riksdagens primärområde och samtidigt till det obligatoriskalagområdet (11:4, se även 11:1,3 och 11).

Beträffande sådan offentligrättslig lagstiftning, som inte behandlatsovan, alltså i stort sett straffrättslig, exekutionsrättslig och skatterättslig lag-stiftning samt sådan förvaltningsrättslig lagstiftning, som inte gäller kom-munerna, ges grundläggande bestämmelser i 8:3. Enligt detta stadgandeskall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, somgäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas per-sonliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Man bör läggamärke till den begränsning, som bisatsen innefattar. Det är inte alla offent-ligrättsliga föreskrifter inom de nu nämnda områdena, som faller inom riks-

96

dagens primärområde. Sådana föreskrifter, som inte gäller åligganden elleringrepp utan som ur den enskildes synpunkt är likgiltiga eller gynnande,faller inom regeringens primärområde (se nedan under 6.3.7). Det är alltsåbara för den enskilde betungande föreskrifter, som faller under riksdagensprimärområde. När det sägs att föreskrifterna "gäller" åliggande osv, såavses emellertid härmed att även en ändring av sådana föreskrifter i mild-rande riktning faller inom riksdagens primärområde.

Som exempel på här avsedda föreskrifter nämner 8:3 föreskrifter ombrott och rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt före-skrifter om rekvisition och annat sådant förfogande. Denna uppräkningomfattar bara några särskilt viktiga exempel och kan inte på något sättbetraktas som uttömmande. Det är i själva verket ett mycket vidsträckt lag-stiftningsområde som avses i 8:3.

Att avgränsa riksdagens primärområde mot regeringens med ledning av8:3 kan ibland vara besvärligt, t ex när det gäller föreskrifter om statligaavgifter. Avgörande måste här vara, om föreskrifterna avser åligganden förenskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Tydligt är att enavgift som den enskilde är skyldig att erlägga utan någon direkt motpresta-tion från det allmänna, skall beslutas genom lag, lika väl som en skatt. Svå-rare är det att bedöma sådana avgifter, som erlägges i utbyte mot en varaeller tjänst. Om den enskilde är rättsligt eller faktiskt tvingad att anlita ifrå-gavarande prestation, bör avgiften föreskrivas genom lag, och likaså omden avser att ge staten inkomster som klart överstiger kostnaderna för verk-samheten i fråga. Om avgiften däremot framstår som ett rimligt vederlaglör en frivilligt ianspråktagen prestation, bör den kunna bestämmas avregeringen. Gränsdragningssvårigheterna på detta område kan övervinnasgenom delegation enligt 8:9.

Inom det vidsträckta område, som avses i 8:3, är det inte lätt att positivtangiva, vilka ämnen som hör till det obligatoriska lagområdet. Det är någotlättare, men ändå ganska invecklat, att ange i vilken utsträckning delegationav normgivningsmakt är möjlig; denna fråga kommer att behandlas i nästaavsnitt. Man kan helt allmänt säga, att de ämnen som avses i 8:3 faller inomdet obligatoriska lagområdet, i den mån delegation inte är möjlig. Här skalldock göras ett försök att beträffande några ämnesområden närmare ange, ivilken utsträckning lagformen är obligatorisk.

Beträffande föreskrifter, som inskränker de medborgerliga rättigheterna,är delegation i princip förbjuden (RF 2:12, 8:1). Rättighetsinskränkningarav detta slag hör alltså till det obligatoriska lagområdet. Det finns dock treundantag från den regeln. Riksdagen kan bemyndiga regeringen att med-dela föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer, trots att dessa

begränsar yttrandefriheten (8:7, 1 st 7 p). Och riksdagen kan inom visämnesområden bemyndiga regeringen att genom förordning bestämma,föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas, även om föreskrif-ten inskränker någon medborgerlig rättighet (8:10). Slutligen kan rege-ringen i lag bemyndigas att begränsa mötesfriheten och demonstrationsfri-heten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

Föreskrifter om brottspåföljder och andra rättsverkningar av brott faller i |huvudsak inom det obligatoriska lagområdet. Regeringen kan efter delegation inte föreskriva annan rättsverkan av brott än böter, således inte t exfängelse eller förverkande (8:7, 2 st). Riksdagen kan dock möjliggöra ävenannan rättsverkan än böter för överträdelse av regeringens föreskriftergenom att i den lag, som innehåller normgivningsbemyndigandet, intaga eds k blankettstraffbud.

Föreskrifter om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant för-fogande faller i stort sett inom det obligatoriska lagområdet. Bemyndigandeatt besluta om skatter kan ges åt regeringen endast såvitt gäller importtullar(8:9). Emellertid har rätten att besluta om tullar överlåtits till Europeiskagemenskaperna (EG).

Enligt RF 11 kap skall föreskrifter i vissa förvaltningsrättsliga ämnen gesi lag. Detta gäller föreskrifter om överlämnande av förvaltningsuppgift,som innefattar myndighetsutövning, till bolag osv (11:6), föreskrifter omsvenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för tjänst eller uppdrag hosstaten eller kommun (11:9) samt grundläggande bestämmelser om stats-tjänstemännens rättsställning (11:10). Sådana föreskrifter hör alltså till detobligatoriska lagområdet.

6.3.6 Delegation av normgivningsmaktDet område, inom vilket normgivningsmakten i första hand tillkommerriksdagen (det primära lagområdet), är mycket vidsträckt. Men det är intemeningen att riksdagen själv skall utöva normgivningsmakten inom heladetta område. RF ger riksdagen möjlighet att i viss omfattning överlämnanormgivningsmakt åt regeringen. Först genom sådan delegation kommerden definitiva fördelningen av normgivningsmakten till stånd. I stället föratt i RF dra upp den exakta gränsen mellan riksdagens och regeringensnormgivningsbefogenheter, vilket skulle ha krävt mycket vidlyftiga grund-lagsbestämmelser, har man valt den smidigare metoden att låta riksdagenbestämma gränsdragningen inom en rad ämnesområden genom vanlig lag.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Bestämmelserna om delegation av riksdagens normgivningsmakt finns iRF 8:7-12 och 13:6. Dessa bestämmelser är avsedda att vara uttömmande.Normgivningsmakt får alltså inte delegeras i andra fall än RF uttryckligenmedger. En annan sak är att en av riksdagen beslutad lag, även om den hörtill det obligatoriska lagområdet, kan kompletteras genom verkställighets-föreskrifter beslutade av regeringen (8:13). Genom sådana föreskrifter fårregeringen dock givetvis inte besluta om något som faller inom riksdagenslagstiftningsmakt.

Enligt RF 8:7-9 kan riksdagen delegera normgivningsmakt till regeringendels i en rad förvaltningsrättsliga ämnen (7 §), dels i fråga om anstånd medatt fullgöra förpliktelse (8 §), dels slutligen i fråga om importtullar ochsådana avgifter, som faller inom riksdagens primära lagområde (9 §). Beträf-fande avgifter av sistnämnda slag kan delegation ske även till kommun.

De förvaltningsrättsliga ämnen, i vilka delegation kan ske enligt 7 § är:I) skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa, 2) utlännings vistelse i riket,3) in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverk-ning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering,återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader,anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärdermed byggnader och anläggningar, 4) kulturmiljö, jakt, fiske, djurskydd ellernatur- och miljövård, 5) trafik eller ordningen på allmän plats, 6) undervis-ning och utbildning, 7) förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmäntjänst eller under utövande av tjänsteplikt, 8) skydd för personlig integritetvid behandling av personuppgifter. Det här angivna området sammanfaller istor utsträckning med området för Kungl Maj:ts sk ekonomiska och,beträffande tystnadsplikt, administrativa lagstiftningsmakt enligt gamla RFsamt området för vissa s k beredskapslagar, t ex ransoneringslagen ochprisregleringslagen, i den mån dessa är avsedda att tillämpas i fredstid.

I RF 8:10-12 ges vissa allmänna bestämmelser om delegation av riks-dagens normgivningsmakt. Ett bemyndigande behöver inte innefatta rätt förregeringen att besluta föreskrifter med självständigt innehåll. Det kan ocksåenligt 10 § ge regeringen befogenhet att genom förordning bestämma, attviss föreskrift i lag skall börja eller upphöra att tillämpas, och detta även omföreskriften begränsar någon relativ medborgerlig rättighet (jfr RF 2:12).Sådana bemyndiganden är vanliga i de nyssnämnda beredskapslagarna.

Genom 11 § möjliggöres delegation till vissa andra organ än regeringen.Ett bemyndigande till regeringen kan innefatta medgivande för regeringenatt överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela närmarebestämmelser i ämnet (s k subdelegation). Härigenom kan ges rättsliggrund för exempelvis lokala föreskrifter enligt ordningslagen.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 99

Huvudregeln är alltså att delegation från riksdagen till lägre myndigheterkan ske endast indirekt, via regeringen. I 14 § 2 och 3 st fastslås emellertid !två undantag från denna princip. Riksdagen kan genom lag uppdra åt riks-banken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap (dvspenningpolitiken samt utgivning av sedlar och mynt) och beträffande dessuppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Och efterbemyndigande i lag kan riksdagens myndigheter meddela föreskrifter somavser förhållanden inom riksdagen och dess myndigheter (dvs interna för-valtningsföreskrifter).

Enligt 12 § kan riksdagen bestämma, att föreskrifter som regeringenmeddelat med stöd av delegation, skall underställas riksdagen för prövning.Härigenom möjliggöres en efterhandsgranskning från riksdagens sida avdet sätt på vilket regeringen utnyttjat riksdagens bemyndiganden. I sam-band härmed bör observeras, att enligt 14 § 1 st delegation inte hindrar riks-dagen från att själv lagstifta i ämnet.

Genom bemyndigande i lag kan regeringen enligt RF 13:6 anförtros envidsträckt normgivningsmakt att utnyttjas vid krig, krigsfara o d. Är riket ikrig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden, som ärföranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringenmed stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana före-skrifter i visst ämne, som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag.Om förhållandena inte är så kritiska som nu angivits men om hänsyn tillförsvarsberedskapen ändå kräver det, kan regeringen med stöd av bemyndi-gande i lag genom förordning bestämma, att i lag meddelad föreskrift omrekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tilläm-pas. I den lag, som innehåller bemyndigandet, skall noga anges under vilkaförutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Riksdagens delegationsmöjlig-heter enligt 13:6 är mycket vidsträckta. Deras enda begränsning är, attbemyndigande inte kan medföra rätt att stifta, ändra eller upphäva grund-lag, RO eller lag om val till riksdagen. Däremot finns inget hinder för attriksdagen bemyndigar regeringen att inskränka de relativa medborgerligarättigheter, som fastslås i RF 2 kap.

Efter RF:s ikraftträdande har riksdagen fattat ett flertal beslut om delega-tion av normgivningsmakt till regeringen, ibland genom en särskild bestäm-melse i en större lag och ibland genom en lag som enbart gäller delegation.Som exempel på lagar av sistnämnda slag kan nämnas lag (1975:85) medbemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor samtlag (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, trans-porter och kommunikationer.

100

6.3.7 Regeringens egen förordningsmaktFörutom den normgivningsmakt, som kan grunda sig på delegation frånriksdagen, har regeringen också en förordningsmakt som är direkt grundadpå RF. Enligt RF 8:13 får regeringen genom förordning besluta dels före-skrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som ej enligt grundlagskall meddelas av riksdagen.

Regeringens befogenhet att meddela föreskrifter om verkställighet av laggäller lagar av alla slag, även sådana som faller inom det obligatoriskalagområdet. Med verkställighetsföreskrifter avses i första hand tillämp-ningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, som alltså enbart gäller deyttre formerna för lagens tillämpning. I viss utsträckning är det dock tillåtetatt genom verkställighetsföreskrifter s a s fylla ut lagens egentliga innehåll,i den mån kompletteringen inte innebär något väsentligt nytt. En viktigbegränsning är, att en verkställighetsföreskrift inte får innebära ett nytt ålig-gande för enskilda eller ett nytt ingrepp i enskildas personliga eller ekono-miska förhållanden (jfr 8:3). Regeringens allmänna befogenhet att beslutaverkställighetsföreskrifter medför att sådana föreskrifter inte, som tidigareofta skett, behöver grundas på något bemyndigande i vederbörande lag.

Regeringen får också enligt 13 § besluta sådana föreskrifter, som ejenligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Regeringens förordningsmaktär här alltså negativt bestämd; den omfattar den normgivningskompetens,som inte enligt RF tillkommer riksdagen ("restkompetensen"). Denna för-ordningsmakt ligger inom det förvaltningsrättsliga området, och dessomfattning framgår bäst genom en jämförelse med 8:3. Hit hör först ochfrämst sådana förvaltningsrättsliga föreskrifter, som inte rör förhållandetmellan enskilda och det allmänna utan har en rent intern karaktär. Före-skrifter om de statliga myndigheternas organisation och deras inre arbets-former faller sålunda under restkompetensen. Men även föreskrifter omförhållandet mellan enskilda och det allmänna kan falla under restkompe-tensen, nämligen i den mån de inte gäller åligganden för enskilda eller iövrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.Föreskrifter, som ur den enskildes synpunkt är neutrala eller gynnande, fal-ler sålunda principiellt under regeringens förordningsmakt. Hit hör sådanaföreskrifter om förvaltningsförfarandet, som bara gäller de yttre formernaför den enskildes mellanhavanden med myndigheterna. Hit hör också före-skrifter om sociala bidrag och andra ekonomiska förmåner för enskilda.Här bör dock uppmärksammas, att regeringen vid utformningen av före-skrifter om dispositionen av statsmedel kan vara bunden av riksdagensanslagsvillkor.

Med "åligganden" i 8:3 avses sådana förpliktelser, som är ensidigtbestämda av det allmänna. Förpliktelser som den enskilde frivilligt under-kastar sig kan alltså regleras genom förordning. Tidigare har framhållits, attregeringen kan bestämma sådana statliga avgifter, som utgör ett rimligtvederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation. På samma sätt bör rege-ringen kunna bestämma andra villkor i avtalsliknande förhållanden, särskiltmellan de statliga affärsdrivande verken och allmänheten. Även föreskrifterom statstjänstemännens anställningsförhållanden får anses falla inomområdet för regeringens förordningsmakt, i den mån de inte "grundläg-gande" och sålunda enligt 11:10 skall meddelas genom lag eller gäller frå-gor som enligt lag kan regleras och har reglerats genom kollektivavtal.

Regeringens förordningsmakt enligt 13 § är underkastad vissa begräns-ningar. Först och främst får regeringen inte besluta föreskrifter som avserriksdagen och dess myndigheter. Vidare får regeringen inte med stöd av sinrestkompetens besluta föreskrifter om den kommunala beskattningen.Denna bestämmelse har ansetts nödvändig, eftersom 8:5 bara talar om"grunderna" för den kommunala beskattningen, och eftersom det ankom-mer på kommunerna själva att årligen bestämma utdebiteringens storlek.Regeringen får inte heller med stöd av sin restkompetens meddela före-skrifter i sådana internt kyrkliga ämnen som tillhör kyrkomötets kompe-tensområde enligt RF öb 10.

Inom området för regeringens förordningsmakt enligt 13 § är delegationmöjlig. Regeringen får sålunda i förordning som avses i 1 st överlåta åtmyndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Vidare fårregeringen utan hinder av 2 st i förordning överlåta åt riksdagens myndig-heter att meddela bestämmelser som anges i 1 st och som ej avser förhållan-den inom riksdagen eller dess myndigheter (sådana interna förvaltningsfö-reskrifter behandlas i 14 § 3 st). Härigenom får regeringen möjlighet attuppdra åt riksbanken att meddela verkställighetsföreskrifter till sådanalagar som riksbanken har att tillämpa. (Ett bemyndigande till riksbankenkan sägas i viss mening "avse" en riksdagens myndighet och förklaras där-för kunna ske utan hinder av 2 st.)

Riksdagen är inte utestängd från inflytande inom det kompetensområdesom 13 § tillerkänner regeringen. Det har redan nämnts att riksdagengenom anslagsvillkor kan påverka innehållet i sådana regeringsförord-ningar, som gäller dispositionen av statsmedel. Riksdagen är också oför-hindrad att framställa önskemål hos regeringen om innehållet i en förord-ning, liksom regeringen kan inhämta riksdagens yttrande innan den utfärdaren förordning. Det har ansetts onödigt att nämna detta i RF, eftersomsådana framställningar eller yttranden saknar rättslig betydelse. Däremot

lastslås det uttryckligen i 8:14, att behörighet för regeringen att beslutaföreskrifter i visst ämne inte utgör hinder för riksdagen att genom lag med-dela föreskrifter i samma ämne. Regeringen kan alltså frivilligt överlåta åtriksdagen att lagstifta i ett visst ämne, som i och för sig faller inom rege-ringens förordningsmakt. Och riksdagen kan även mot regeringens viljalagstifta i ett sådant ämne. Regeringens förordningsmakt är alltså inte skyd-dad mot ingrepp från riksdagens sida. I själva verket är ett flertal ämnen,som i och för sig skulle falla inom regeringens kompetensområde, redanreglerade i lag (t ex förvaltningslagen och lagen om allmänna barnbidrag),och man får räkna med att så blir fallet även i fortsättningen.

6.3.8 Giltigheten av äldre författningarEfter nya RF:s ikraftträdande kominer vårt bestånd av lagar och andra för-fattningar fortfarande under en avsevärd tid framåt att till stor del utgöras avförfattningar, som tillkommit under gamla RF:s tid. Då gamla RF:s reglerom normgivningsmaktens fördelning och normgivningsförfarandet iväsentliga avseenden skilde sig från de motsvarande reglerna i nya RF, blirdet en väsentlig fråga, under vilka förutsättningar äldre författningar fortfa-rande gäller och på vilket sätt de kan ändras eller upphävas. Det är ocksånödvändigt att känna till huvuddragen av gamla RF:s regler om normgiv-ningen för att kunna urskilja de olika kategorierna av äldre författningaroch sätta dem i relation till reglerna i nya RF.

RF öb 6 innehåller bestämmelser av innebörd, att äldre författningar fort-farande gäller och att nya RF skall tillämpas vid ändring eller upphävandeav dem. Det bör emellertid närmare undersökas vad detta innebär beträf-fande olika kategorier av äldre författningar.

Först och främst sägs i RF öb 6, att äldre författningar fortfarande gällerutan hinder av att de inte har tillkommit "i den ordning" som skulle ha iakt-tagits vid tillämpning av nya RF. Härav följer att en äldre författning integäller, i den mån dess innehåll strider mot nya RF. Om en äldre författningskulle strida mot någon för lagstiftaren bindande bestämmelse i nya RF, ärden alltså ogiltig. Det är dock osannolikt att några sådana författningarfinns.

Att en äldre författning har tillkommit i annan ordning än nya RF före-skriver, hindrar däremot inte dess fortsatta giltighet. Och att sättet för för-fattningars tillkomst så gott som genomgående var ett annat enligt gamlaRF än enligt nya RF, skall framgå av följande översikt.

103

Den viktigaste kategorien av författningar tillkom enligt gamla RFgenom samfälld lagstiftning, dvs genom samstämmiga beslut av KunglMaj:t i statsrådet och riksdagen. Denna lagstiftningsform användes vid stif-tande av grundlag (varvid liksom nu två riksdagsbeslut med mellankom-mande val erfordrades) samt vid stiftande av lagar inom privaträttens,straffrättens och processrättens områden liksom vid stiftande av viktigareförvaltningsrättsliga lagar. De författningar, som tillkommit genom sam-fälld lagstiftning, benämndes i allmänhet i sin rubrik "lag", men ävenbeteckningen "förordning" förekom. I författningens ingress (inledning)angavs, att den beslutats av Kungl Maj:t "med riksdagen". Denna lagstift-ningsform har nu ersatts av lagstiftning genom riksdagen ensam. Av RF öb6, 2 st, framgår att samfällt stiftad lag får ändras eller upphävas endastgenom lag.

Skattelagstiftningen hade enligt gamla RF en säregen form. Skatteför-fattningar beslutades av riksdagen ensam, och de ansågs ha innebörden averbjudanden till Kungl Maj:t att ta ut en viss skatt. De utfärdades av KunglMaj:t under rubriken "förordning" och angavs i ingressen vara utfärdade "iöverensstämmelse med riksdagens beslut". Enligt nya RF meddelas före-skrifter om skatt till staten genom lag. Skillnaden blir, förutom att rubriken"förordning" ersattes med "lag", att regeringen blir ovillkorligen förpliktadatt uttaga en beslutad skatt. Av RF öb 6, 2 st, framgår att äldre författningsom beslutats av riksdagen ensam får ändras eller upphävas endast genomlag.

Enligt gamla RF hade Kungl Maj:t en egen normgivningsmakt, som varvidsträcktare än den förordningsmakt som tillkommer regeringen enligt nyaRF 8:13. Den benämndes "konungens ekonomiska och administrativa lag-stiftningsmakt". Den administrativa lagstiftningsmakten täckes numera avregeringens s k restkompetens. Den ekonomiska lagstiftningsmakten, somomfattade till allmänheten riktade föreskrifter rörande allmän ordning ochsäkerhet samt näringslivet, har däremot i nya RF överflyttats till riksdagensprimärområde enligt 8:3, samtidigt som delegation till regeringen i storutsträckning är tillåten enligt 8:7. Äldre ekonomiska författningar, som kanbära sådana rubriker som kungörelse, förordning eller stadga, gäller fortfa-rande enligt RF öb 6, men de kan enligt 8:3 ändras eller upphävas endastgenom lag, såvida regeringen inte fått befogenhet härtill genom delegationenligt 8:7.

Delegation av normgivningsmakt till Kungl Maj:t förekom tidigare i tvåformer. Vanligt var, att en lag innehöll ett bemyndigande för Kungl Maj:t attmeddela närmare föreskrifter om lagens tillämpning. Sådana tillämpnings-föreskrifter faller numera inom området för regeringens förordningsmakt

104

enligt 8:13. Vidare kunde Kungl Maj :t i s k beredskaps- eller fullmaktslagar •bemyndigas att dels förordna om tillämpning av lagens föreskrifter, delssjälv meddela kompletterande bestämmelser. Sådana bemyndiganden mot-svaras i nya RF av delegation enligt 8:7 och 10 samt 13:6. Då de äldrebemyndigandena inte alltid står i överensstämmelse med nya RF, sägs i RFöb 6 att de får utnyttjas även efter RF:s ikraftträdande, tills riksdagenbestämmer annorlunda.

Man kan vänta sig att det äldre författningsmaterialet så småningomkommer att anpassas efter nya RF:s regler och successivt ersättas av nyalagar och förordningar. Men denna anpassning och förnyelse kommersäkert att ta lång tid i anspråk.

6.4 Finansmakten

6.4.1 AllmäntGrundtanken i RF:s regler om finansmakten är, att bestämmanderätten överstatens inkomster, utgifter och förmögenhet tillkommer riksdagen ensam.Av naturliga skäl måste verkställigheten på detta område i huvudsakankomma på regeringen, som härvid kan ha ett större eller mindre mått avhandlingsfrihet, särskilt när det gäller statsutgifterna. Men så gott som allagrundläggande beslut om statens finanser fattas av riksdagen. Och inom ettområde, nämligen penningväsendet, har riksdagen sitt eget verkställighets-organ i riksbanken.

RF:s regler om finansmakten är, i förhållande till ämnets inveckladekaraktär, mycket kortfattade. Grundlagsregleringen kompletteras därförgenom föreskrifter i andra lagar, särskilt RO och lagen (1996:1059) omstatsbudgeten (RF 9:11). Sistnämnda lag innehåller bestämmelser omanslag och inkomsttitlar, ekonomiska förpliktelser, statsbudgetens avgräns-ning, finansiering av investeringar, överlåtelse av statens egendom, uppfölj-ning, prognoser och utfall, utgiftstak och utgiftsramar samt redovisning ochrevision. Budgetlagen kompletteras i sin tur av kapitalförsörjningsförord-ningen (1996:1188), anslagsförordningen (1996:1189), förordningen(1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom mm samt förord-ningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom.

6.4.2 Makten över statens inkomsterDe viktigaste statsinkomsterna utgöres av skatter och avgifter. Med skattermenas tvångsvis och utan direkt motprestation utgående penningbidrag förallmänna behov. En avgift utgör i regel vederlag för en bestämd prestationfrån det allmännas sida. Till avgifter räknas dock även penningbidrag somtas ut i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillföres näringsgrenen ifråga, t ex prisregleringsavgifterna inom jordbrukets och fiskets områden.

I fråga om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten hänvisarRF 9:1 till bestämmelserna i 8 kap. Dessa bestämmelser har redan behand-lats här ovan i avsnittet om normgivningsmakten. Av den föregående fram-ställningen framgår att föreskrifter om skatt till staten beslutas av riksdagengenom lag, och att riksdagen i viss utsträckning kan delegera beslutanderättbeträffande importtullar till regeringen. Avgiftsmakten är fördelad mellanriksdagen och regeringen enligt principerna i 8:3, vilket innebär att rege-ringen i kraft av sin restkompetens enligt 8:13 kan besluta om sådana avgif-ter, som utgör ett rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen prestation,medan övriga avgifter beslutas av riksdagen. Enligt 8:9 kan riksdagen dockgenom bemyndigande, vilket inte nödvändigtvis behöver ges i form av lag,uppdraga åt regeringen (eller kommun) att bestämma om sådana avgifter,som annars skulle ha beslutats av riksdagen.

Även om gränsen mellan skatter och avgifter samt mellan avgifter avolika slag inte är helt skarp, behöver man inte räkna med att gränsdrag-ningsproblemen skall medföra några större svårigheter vid tillämpningenav RF. Skatter och avgifter av tvångskaraktär skall beslutas på samma sätt,och om man är tveksam om ett penningbidrag är en skatt eller inte, bördelegation till regeringen givetvis undvikas. Och är man osäker om enavgift är frivillig eller har tvångskaraktär, bör riksdagen för säkerhets skullbesluta ett bemyndigande för regeringen att bestämma avgiften.

\

6.4.3 Makten över statens utgifterEnligt RF 9:2 får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen harbestämt. Detta gäller oavsett om medlen härrör från skatter och avgifter,som riksdagen äger bestämma, eller om de kommer från inkomstkällor somregeringen förfogar över. Regeln innebär emellertid inte att riksdagen idetalj skall bestämma över statens utgifter. Tvärtom gäller enligt 9:8 somhuvudregel, att statens medel står till regeringens disposition. Men varjeutbetalning, som beslutas av regeringen eller annan myndighet, måsteytterst grunda sig på ett beslut av riksdagen.

106 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Genom sina beslut om statsmedlens användning anvisar riksdagen s kanslag för olika behov. Riksdagens anslagsbeslut har principiellt karaktärenav erbjudanden eller bemyndiganden till regeringen. Även om regeringenregelmässigt verkställer anslagsbesluten, är den inte ovillkorligen skyldigatt göra det. Om det ekonomiska läget gör besparingar nödvändiga, kanregeringen skära ned anslagen. Utnyttjar regeringen ett anslag, är den dockalltid bunden av de villkor som riksdagen har knutit till anslaget. Härav föl-jer att om två anslag står i ett nödvändigt samband med varandra, rege-ringen inte kan utnyttja det ena anslaget och avstå från det andra. Regering-ens handlingsfrihet kan vara utesluten även av andra skäl; regeringen kant ex på grund av lag eller avtal vara skyldig att göra en viss utgift.

Som framgår av det sist sagda, kan även riksdagens principiella frihet vidbestämmandet över statsutgifterna vara begränsad av olika skäl. Har detgenom lag bestämts, att vissa slags utbetalningar skall göras eller att en vissstatlig verksamhet skall drivas, måste riksdagen givetvis se till att det finnsmedel för ändamålet. Lagen kan visserligen ändras av riksdagen men denbinder riksdagen så länge den gäller. Riksdagen måste också se till att sta-tens tjänstemän blir avlönade och att staten uppfyller sina förpliktelserenligt ingångna avtal. Rent faktiskt är riksdagen också i hög grad bunden avsina tidigare beslut om utgifter till skilda ändamål; även om dessa beslutnormalt bara gäller för ett budgetår i taget, måste de flesta grenar av statensverksamhet vidmakthållas och i många fall också expandera. Även om riks-dagens handlingsfrihet alltså i många fall är illusorisk, är ett anslagsbeslutändå alltid nödvändigt för att regeringen skall få göra en utgift.

I riksdagens anslagsbeslut bestäms såväl anslagets belopp som dess ända-mål. I fråga om beloppsangivelsens rättsverkningar skiljer man mellan treanslagstyper: obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag (lagenom statsbudgeten 3-6 §§). Ett obetecknat anslag får inte överskridas, ochoutnyttjade medel får inte användas under följande budgetår. Ett reserva-tionsanslag får inte heller överskridas, men outnyttjade medel får regeringenanvända längst tre år efter det att anslaget senast var uppfört på statsbudge-ten. Ett ramanslag får regeringen tillfälligt överskrida genom att ta i anspråken anslagskredit motsvarande högst tio procent av anvisat anslag. Med riks-dagens bemyndigande får regeringen också besluta att ett ramanslag fåröverskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskildautgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att av riksdagenbeslutat ändamål med anslaget skall kunna uppfyllas. Outnyttjade medel påett ramanslag får regeringen använda under följande budgetår.

Ändamålet med ett anslag kan anges mer eller mindre preciserat. Dettasker i första hand genom anslagets rubrik. Flertalet anslag avser mer eller

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 1 0 7

mindre noggrant bestämda ändamål. Men det finns också särskilda anslagtill extra utgifter inom de olika departementens områden samt ett anslag tilloförutsedda utgifter, som fritt disponeras av regeringen.

I ett anslagsbeslut kan riksdagen genom s k anslagsvillkor mer ellermindre detaljerat föreskriva, hur de anslagna medlen skall användas. Underförutsättning att dessa villkor står i samband med anslagsändamålet, kanriksdagen i princip gå hur långt som helst i sin detaljreglering. Men i prakti-ken överlämnas i stor utsträckning åt regeringen att meddela närmare före-skrifter om anslagens disposition.

Enligt RF 9:3, 3 st, skall riksdagen vid budgetreglering beakta behovetunder krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel förrikets försvar. Riksdagen bör sålunda årligen antaga en s k beredskapsstatför försvarsväsendet, vilken kan tas i anspråk av regeringen under extraor-dinära förhållanden. En sådan beredskapsstat innebär att riksdagen inom enviss ram bemyndigar regeringen att under bestämda förutsättningar beslutaom utgifter för försvarsändamål.

6.4.4 BudgetregleringenStatsbudgeten är en plan över statens inkomster och utgifter under en visskommande tidsperiod. Den verksamhet av riksdagen, som resulterar i upp-görandet av en statsbudget, benämnes budgetreglering. Denna innefattarenligt RF 9:3 två moment: beräkning av statsinkomsterna samt anvisning avanslag. Besluten härom upptages i statsbudgeten. Inkomstberäkningen sak-nar rättslig betydelse och göres endast för att riksdagen skall få en uppfatt-ning om förhållandet mellan inkomster och utgifter. På utgiftssidan utgörstatsbudgeten en sammanfattning av de beslut som riksdagen har fattat sär-skilt för varje utgiftsområde.

Huvudregeln är, att alla statens inkomster och utgifter skall upptagas ibudgeten. RF 9:2 medger emellertid, att riksdagen bestämmer att medel fårtagas i anspråk i annan ordning. Detta kan ske genom att inkomster ochutgifter inom en viss verksamhet överhuvudtaget inte tas med i budgeten.Detta gäller t ex avgifter och utbetalningar inom den allmänna tilläggspen-sioneringen. En annan möjlighet är att endast överskott eller underskottinom en viss verksamhet tas upp i budgeten, något som tillämpas beträf-fande de statliga affärsverken.

Budgetregleringen skall enligt RF 9:3 i regel gälla för en bestämd tidspe-riod, budgetåret. Dettas omfattning bestäms i RO 3:2, som föreskriver attbudgetåret börjar den 1 januari. Budgetåret sammanfaller sålunda med

kalenderåret men inte med riksdagens arbetsår, som börjar i september ellerbörjan av oktober.

Riksdagens anslagsbeslut avser sålunda normalt den kommande budget-perioden. Men detta gäller inte undantagslöst. Riksdagen kan enligt 9:3, 2st, besluta att särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid änbudgetperioden. Ett anslag kan sålunda beslutas att utgå under flera kom-mande budgetår, och det kan också begränsas till att avse en kortare tid änbudgetåret. Vidare kan riksdagen enligt 9:7 i samband med budgetregleringeller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid änanslag till verksamheten avser. Sådana principbeslut, vilka innebär att riks-dagen godkänner de allmänna grunderna för en av regeringen föreslagenreform, är inte rättsligt bindande men kan få stor faktisk betydelse för riks-dagens framtida handlingsfrihet vid beviljande av anslag. Slutligen kanriksdagen enligt 9:10 bemyndiga regeringen att ikläda staten ekonomiskaförpliktelser, vilket kan ske t ex genom att riksdagen bemyndigar rege-ringen att ingå avtal om leveranser, avsedda att fullgöras under kommandebudgetår.

Riksdagen skall enligt RO 5:12 genom lag kunna besluta att hänförastatsutgifter till utgiftsområden. Sedan en sådan indelning i utgiftsområdenbeslutats, skall riksdagen för varje följande budgetår fastställa dels för varjeutgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av detill utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en beräkning avinkomsterna på statsbudgeten. Före detta beslut får inga beslut som gällerstatens utgifter fattas. Anslag och andra utgifter skall fastställas för varjeutgiftsområde genom ett särskilt beslut. Riksdagen har beslutat att statsut-gifterna skall hänföras till 27 utgiftsområden som räknas upp i RO 5.12.1.

Regeringens budgetproposition, som skall avlämnas senast den 20 sep-tember eller i vissa fall senare (se ovan under 2.3.3), skall enligt RO 3:2innehålla finansplan och nationalbudget samt förslag till reglering av stats-budgeten. Om riksdagen har fattat beslut om utgiftsområden, skall förslagettill statsbudget innehålla en fördelning av anslagen på de av riksdagenbeslutade utgiftsområdena. Budgetpropositionen skall i princip vara hel-täckande. Endast om regeringen finner synnerliga ekonomisk-politiska skälföreligga får proposition angående statens inkomster och utgifter för detnärmast följande budgetåret avlämnas efter budgetpropositionen.

Inom riksdagen bereds budgetfrågorna av de olika utskotten. En viktigsamordnande uppgift vid beredningen tillkommer finansutskottet, somenligt RO 4:5 skall bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekono-miska politiken och för budgetregleringen samt bereda ärenden om ramarför utgiftsområden och om beräkning av statens inkomster.

109

Riksdagens behandling av budgetfrågorna sker i två steg. Först fastställsefter vederbörlig utskottsberedning ramar för de olika utgiftsområdena samtsker en beräkning av statens inkomster. Därefter ankommer det på utskottenatt föreslå anslag till olika ändamål inom de fastställda ramarna. På grundvalav dessa förslag fattar riksdagen beslut om anslag inom de olika utgiftsom-rådena. Dessa beslut sammanställs av finansutskottet i statsbudgeten.

Budgetregleringen skall normalt vara avslutad före budgetårets början.Om så inte kan ske, bestämmer riksdagen eller, efter dess bemyndigande,finansutskottet, i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dessbudgetregleringen slutföres (RF 9:4).

Riksdagens beslut i anslagsfrågor expedieras genom skrivelser till rege-ringen, som sedan genom s k regleringsbrev underrättar myndigheterna omanslagsbesluten och samtidigt meddelar närmare föreskrifter om dispositio-nen av anslagen.

När den nya budgetperioden börjat, kan det visa sig att den uppgjordastatsbudgeten inte håller. Inkomstberäkningen kan visa sig felaktig, och detkan uppkomma behov av nya anslag. Riksdagen har då enligt RF 9:5 möj-lighet att för löpande budgetår på tilläggsbudget göra ny beräkning av stats-inkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag.

6.4.5 Förfogandet över statens tillgångarEnligt RF 9:8 står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringensdisposition. Från regeringens dispositionsrätt undantages dock dels till-gångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter, dels tillgångarsom i lag har avsatts till särskild förvaltning (t ex allmänna pensionsfonden).

Den dispositionsrätt, som enligt huvudregeln tillkommer regeringen,innebär inte att regeringen fritt får förfoga över statens tillgångar; tvärtomär regeringen i hög grad bunden av vad riksdagen beslutat. Huvudregelnsinnebörd är i stället den att det ankommer på regeringen och inte på riksda-gen att, själv eller genom underordnade myndigheter, verkställa alla förfo-ganden över statens tillgångar, med de nyss angivna undantagen. Riksdagenfår alltså inte med förbigående av regeringen förfoga över andra statligatillgångar än sådana som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter.

Regeringens dispositionsrätt över statens medel är, som framgår av 9:2,helt beroende av riksdagens anslagsbeslut. Härav anses också följa, attegendom som har anskaffats för medel, anvisade av riksdagen, inte får dis-poneras på ett sätt som strider mot anslagsbeslutet och sålunda inte fåravhändas staten utan riksdagens samtycke.

110

Vad beträffar andra tillgångar än pengar gäller enligt 9:9, att riksdagen ierforderlig omfattning fastställer grunder för förvaltningen av statens egen-dom och förfogandet över den, samt att riksdagen därvid kan föreskriva attåtgärd av visst slag ej får vidtagas utan riksdagens samtycke. Bestämmelserom överlåtelse av statens egendom finns i lagen (1996:1059) om statsbud-geten samt i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egen-dom och förordningen (1996:1191) om överlåtelse av statens lösa egendom.

6.4.6 Den statliga skuldsättningenRegeringen får enligt RF 9:10 inte utan riksdagens bemyndigande taga upplån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Upptagandet av stat-liga lån och förvaltningen av statsskulden ombesörjes av riksgäldskontoret,som lyder under regeringen. Enligt lagen (1988:1387) om statens upplåningfår regeringen eller efter dess bestämmande riksgäldskontoret efter särskiltbemyndigande som lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder ta upp låntill staten för att 1) finansiera löpande underskott i statsbudgeten och andrautgifter som grundar sig på riksdagens beslut, 2) tillhandahålla sådana kre-diter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om, 3) amortera,lösa in och i samråd med riksbanken köpa upp statslån, samt 4) tillgodoseriksbankens behov av valutareserv. I lagen sägs vidare att statslån förvaltasav regeringen eller efter dess bemyndigande av riksgäldskontoret, samt attstaten är ansvarig för samtliga lån och garantier som regeringen eller riks-gäldskontoret ombesörjer.

Andra ekonomiska förpliktelser än sådana som följer av lån eller garan-tier kan uppkomma t ex genom leverans- eller entreprenadavtal. Uttryckligaeller underförstådda bemyndiganden härtill brukar ges genom budgetregle-ringen.

6.4.7 Valuta- och penningpolitikenEnligt RF 9:11 har regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska frå-gor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag. Enligt dennya lagen om valutapolitik skall regeringen besluta om det system somskall gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor(växelkurssystemet). Regeringen skall härvid samråda med riksbanken, vil-ken enligt riksbankslagen skall besluta om tillämpningen av det växelkurs-system som regeringen bestämt.

Riksbanken är enligt RF 9:12 rikets centralbank och har ansvaret förpenningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur riksbanken skallbesluta i frågor som rör penningpolitiken. Enligt riksbankslagen skall måletför riksbankens verksamhet vara att upprätthålla ett fast penningvärde.Riksbanken skall också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.Endast riksbanken har enligt RF 9:13 rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestäm-melser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag.

Om Sverige skall gå med i European Monetary Union kan dessa grund-lagsbestämmelser inte kvarstå oförändrade. Nästa tillfälle till grundlags-ändringar inträffar 2006. Sverige skulle då kunna gå med i EMU fr o m2007.

6.5 Makten över utrikespolitikenRF 10 kap, som handlar om rikets förhållande till andra stater och mellan-folkliga organisationer, utgår från grundtanken att de internationella förbin-delserna i första hand är en angelägenhet för regeringen. Riksdagens med-verkan kan visserligen krävas i många fall, men det är regeringen somsköter förbindelserna utåt. Och underordnade myndigheter kan visserligensamarbeta med motsvarande organ i andra stater, men om härvid någonfråga av utrikespolitisk betydelse uppkommer, skall chefen för det departe-ment, till vilket utrikesärendena hör, hållas underrättad (10:8).

I 1-3 §§ behandlas ingående av internationella överenskommelser, var-med enligt 4 § jämställes åtagande av internationell förpliktelse i annanform (alltså ensidiga åtaganden) samt uppsägning av internationell överens-kommelse eller förpliktelse. Regeringen äger enligt 1 § ingå överenskom-melse med annan stat eller med mellanfolklig organisation. Dessförinnanmåste emellertid enligt 2 § riksdagens godkännande inhämtas, om överens-kommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftaseller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta (t ex omöverenskommelsen förutsätter att riksdagen beviljar anslag för ett visständamål). Om särskilda procedurregler gäller för det riksdagsbeslut somförutsattes (t ex grundlagsändring), skall dessa regler tillämpas även vidgodkännandet av överenskommelsen.

Även om en överenskommelse inte förutsätter något lagstiftningsbesluteller annat beslut av riksdagen, krävs enligt 2 § riksdagens godkännande,om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock i ett sådantfall underlåta att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver

112 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

det (t ex i brådskande fall eller i frågor av ömtålig natur). Regeringen skalldå i stället överlägga med utrikesnämnden, innan överenskommelsen ingås

12 § har 2002 införts ett nytt fjärde stycke, enligt vilket riksdagen kan god-känna en överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet inom Euro-peiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick

Regeringen kan enligt 3 § uppdraga åt förvaltningsmyndighet att ingåinternationell överenskommelse i fråga, där överenskommelsen ej kräverriksdagens eller utrikesnämndens medverkan. Denna möjlighet kan ut nyttjas t ex i fråga om post- och telekonventioner.

En internationell överenskommelse skapar i regel endast rättigheter ochförpliktelser för de deltagande staterna inbördes resp mellan vissa stateroch en internationell organisation. En överenskommelse kan emellertidockså tänkas ha den innebörden, att maktbefogenheter som normalt till-kommer inomstatliga organ överlåtes till ett internationellt eller utländsktorgan, vars beslut avses bli omedelbart bindande för den avtalsslutande sta-tens myndigheter och medborgare. Om sådana överlåtelser ges regler i 5 §.

Paragrafen inleds med ett stadgande som från början avsåg att möjliggöraett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (EU). Men stadgandet taladeursprungligen inte om överlåtelse av beslutanderätt till EU utan till "Euro-peiska gemenskaperna" (EG). Detta är en sammanfattande beteckning förde tre europeiska organisationer som bildades efter andra världskrigets sluti syfte att främja fredligt samarbete mellan Europas stater: Europeiska kol-och stålgemenskapen (1951), Europeiska ekonomiska gemenskapen (1957)och Europeiska atomenergigemenskapen (1957). Dessa tre gemenskaperhar senare fått ett gemensamt råd, en gemensam kommission och ett gemen-samt parlament. Genom det s k Maastrichtfördraget 1992 bildades Europe-iska unionen, som innebar en väsentlig utvidgning av det europeiska samar-betet. EU sägs vila på tre "pelare". EG bildar den första pelaren, inom vilkensamarbetet har överstatlig karaktär. Inom andra pelaren (gemensam utrikes-och säkerhetspolitik) och tredje pelaren (rättsliga och inrikes frågor) är detfråga om en mellanstatlig samverkan i traditionella former.

Enligt RF 10:5 1 st i dess nya lydelse kan riksdagen inom ramen för sam-arbetet i Europeiska unionen överlåta beslutanderätt som inte rör princi-perna för statsskicket (härmed avses främst folksuveränitetens princip)Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samar-betsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och iden europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättighe-terna och de grundläggande friheterna. Stadgandets nya formulering inne-bär att överlåtelse till EU är möjlig även i frågor som inte tillhör EG:s tradi-tionella verksamhetsområden.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur I I ^

Riksdagens beslut om överlåtelse kan fattas med tre fjärdedelars majori-tet av de röstande eller i samma ordning som vid stiftande av grundlag.Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överens-kommelse enligt 2 §.

Ett fördrag om Sveriges och vissa andra staters anslutning till EU harundertecknats 24/6 1994. Folkomröstning om svenskt medlemskap i EUhar hållits 13/11 1994. Härvid röstade majoriteten för svensk anslutning tillEU. Riksdagen har därefter beslutat att godkänna fördraget och samtidigtantagit en lag (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Euro-peiska unionen. Lagen, som trätt i kraft 1/1 1995, innehåller en uppräkningav de fördrag och övriga instrument som konstituerar EG och EU. Dessafördrag och andra instrument samt de rättsakter, avtal och andra beslut somföre Sveriges anslutning till EU har antagits av EG förklaras skola gälla häri landet med den verkan som följer av nämnda fördrag och andra instru-ment. Vidare säger lagen att EG efter Sveriges anslutning till EU får fattabeslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som föl-jer av samma fördrag och andra instrument. Lagen innehåller slutligen före-skrifter om regeringens skyldighet att genom ett särskilt av riksdagenbestämt organ (EU-nämnden) underrätta riksdagen och samråda med dennaom frågor som väntas bli behandlade i EU:s råd samt att även i övrigt infor-mera riksdagen om verksamheten inom EU. I anslutning till denna lag hargenom en ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar (1 § 3 st) klargjorts att de rättsakter som innefattar föreskrifterbeslutade av EG och som enligt lagen gäller här i riket kungörs i EG:s offi-ciella tidning (alltså inte i Svensk författningssamling). Närmare bestäm-melser om regeringens informationsskyldighet mot riksdagen och om EU-nämndens verksamhet finns i RO 10 kap.

Genom Amsterdamfördraget 1997 har samarbetet inom EU reformeratspå ett flertal punkter. Bland annat har EG:s kompetensområde utvidgatsgenom att vissa frågor har överflyttats från tredje till första pelaren. Dettagäller yttre gränskontroller, asyl och invandring samt det rättsliga samarbe-tet inom civilrättens område. Vidare har EG-domstolen fått rätt att meddelaförhandsavgöranden även i ämnen som tillhör tredje pelaren. För Sverigesdel medför dessa förändringar att ett beslut om ytterligare överlåtelse avbeslutanderätt till EG blir nödvändigt. Riksdagen har under 1998 fattat ettsådant beslut, och i samband härmed har vissa ändringar vidtagits i denovannämnda anslutningslagen (se lag 1998:215).

Genom det s k Nice-fördraget 2001 har inletts ett reformarbete som avserbeslutanderättens fördelning och beslutsförfarandet inom en union medväsentligt fler medlemsstater än för närvarande.

114

Överlåtelse av beslutanderätt i andra fall än till EU behandlas i de åter-stående styckena av 5 §. 11 st är det fråga om överlåtelse av sådan beslutan-derätt, som direkt grundar sig på RF och som avser normgivnings-, finans-eller traktatfrågor (dock ej beslutanderätt som avser fråga om stiftande,ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om valtill riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättighetersom avses i RF 2 kap). Meningen är att beslutanderätt av sådant slag skallkunna överlåtas till ett internationellt organ utan grundlagsändring. Menöverlåtelsen får helt naturligt ske endast "i begränsad omfattning" och fårsålunda bara omfatta ett bestämt avgränsat ämnesområde. Överlåtelse kanske till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket äreller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Beslut om överlå-telse fattas av riksdagen antingen i den ordning som är föreskriven för stif-tande av grundlag (allså genom två likalydande beslut med mellankom-mande riksdagsval, eventuellt i förening med folkomröstning) eller ibrådskande fall genom ett beslut, varom minst 5/6 av de röstande och minst3/4 av riksdagens ledamöter förenar sig.

Samma beslutsordning skall enligt 5 § 3 st tillämpas vid s k inkorpore-ring av framtida traktatändringar, en företeelse som ligger mycket näraöverlåtelse av normgivningsmakt. Om det föreskrivs i lag att en internatio-nell överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får riksdagen genombeslut i den ordning som anges i 2 st föreskriva att också en framtida, förriket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket, dockendast om ändringen är av begränsad omfattning.

Genom 5 § 4 st möjliggöres även överlåtelse av rättskipnings- eller för-valtningsuppgift, som ej direkt grundar sig på RF. Sådan uppgift kan genombeslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisationeller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksda-gen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i sär-skilda fall besluta om sådan överlåtelse. En särskild beslutsordning krävs idessa fall endast om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Riksdagensbeslut skall då fattas antingen med 3/4 majoritet bland de röstande eller iden ordning som gäller för stiftande av grundlag. Ett exempel på sådanöverlåtelse erbjuder gränstullsamarbetet med Norge och Finland, vilketinnebär att den svenska tullkontrollen i viss omfattning har anförtrotts åtnorska och finska myndigheter.

Av 5 § framgår inte klart, vilken rättslig form en överlåtelse av beslutan-derätt skall iklädas. Tydligt är att en sådan överlåtelse förutsätter både eninternationell överenskommelse och föreskrifter riktade till den egna sta-tens myndigheter och medborgare. I lagmotiven rekommenderas lagformen

för beslut om överlåtelse, även om den inte skall vara obligatorisk. I självaverket torde det bli nödvändigt med både en lag, beslutad i den ordning som5 § föreskriver, och en internationell överenskommelse, godkänd av riksda-gen i samma ordning som lagen (se 2 § 2 st). Eventuellt kan riksdagensbåda beslut kombineras på det sättet, att lagen innehåller ett bemyndigandeför regeringen att ingå en internationell överenskommelse som stämmermed lagens innehåll.

För samråd med regeringen i utrikespolitiska frågor har riksdagen ett sär-skilt organ, utrikesnämnden (se ovan under 2.2.4). Regeringen skall fortlö-pande hålla utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållan-den, som kan få betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessaså ofta det erfordras; i alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen ommöjligt överlägga med nämnden före avgörandet (10:6). Utrikesnämndensammanträder på kallelse av regeringen, vilken är skyldig att sammankallanämnden på begäran av minst fyra ledamöter (10:7). Ledamöterna skallvara försiktiga med att för utomstående yppa vad de erfarit inom nämnden,och ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. Nämnden sam-manträder inom stängda dörrar (RO 8:8).

I 10:9 regleras beslutanderätten i fråga om försvarsmaktens användningsamt utfärdande av krigsförklaring. Regeringen får insätta rikets försvars-makt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I övrigtkrävs riksdagens medgivande för att svensk väpnad styrka skall få insättas istrid eller sändas till annat land. Riksdagens medgivande kan lämnas i detsärskilda fallet eller genom lag, som anger förutsättningarna för åtgärden,eller genom att riksdagen godkänner internationell överenskommelse sommedför skyldighet att vidtaga åtgärden. Däremot krävs inte riksdagensmedgivande för att försvarsmakten skall få avvärja kränkning av rikets ter-ritorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen kanbemyndiga försvarsmakten att i sådant syfte använda våld i enlighet medinternationell rätt och sedvänja.

Förklaring att riket är i krig får vid väpnat angrepp mot riket utfärdas avregeringen, men annars krävs riksdagens medgivande för krigsförklaring(10:9, 2 st). Avtal om slutande av fred måste anses som en sådan överens-kommelse av större vikt, som enligt 10:2 kräver riksdagens godkännande.Däremot äger regeringen enligt 13:9, om fara är i dröjsmål, ingå överens-kommelse om vapenstillestånd utan att inhämta riksdagens godkännandeoch utan att rådgöra med utrikesnämnden.116

6.6 Riksstyrelsen 6.6.1 Allmänt

Stadgandet i RF 1:6, att regeringen styr riket, är inte avsett att grundlägganågra allmänna maktbefogenheter för regeringen. Uttrycket "styr riket" fårbetraktas som en sammanfattande beteckning för de funktioner, som rege-ringen har enligt olika stadganden i RF och i andra författningar.

Bland de olika befogenheter, som tillkommer regeringen enligt RF, för-tjänar särskilt följande att nämnas. Regeringen har en viss normgivnings-makt, i det att den kan utfärda förordningar antingen direkt med stöd av RF(8:13) eller med stöd av bemyndigande i lag (8:7-12, 13:6). Den har ocksåviktiga funktioner i samband med riksdagens lagstiftning. Ehuru detta ejdirekt omnämnes i RF, är det normalt regeringen som framlägger lagförslagför riksdagen. Och normalt är det också regeringen som utfärdar de lagarsom riksdagen antagit (8:19). Regeringen skall avge förslag till statsbudgettill riksdagen (9:6), och statens medel och dess övriga tillgångar står tillregeringens disposition (9:8). Regeringen äger ingå internationella överens-kommelser (10:1). Den leder förvaltningen (11:6) och tillsätter högre stat-liga tjänster (11:9), och den äger bevilja dispens (11:12) och nåd (11:13).Om riket är i krig och varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fung-era, skall regeringen övertaga riksdagens uppgifter i den mån den finner detbehövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13:5).

Regeringen har även åtskilliga befogenheter, som grundar sig på andraförfattningar än grundlag. Bland annat beslutar den i en mängd ansök-nings-, underställnings- och besvärsärenden av skiftande slag. Denna delav regeringens verksamhet skiljer sig till sin innebörd inte från förvalt-ningen, och det finns inget hinder mot att genom vanliga lagar eller för-ordningar överflytta ärenden av dessa slag från regeringen till en förvalt-ningsmyndighet eller omvänt.

De uppgifter, som regeringen har enligt grundlag, får normalt inte över-lämnas till något annat organ. Vid krig eller omedelbar krigsfara kan rege-ringen dock med stöd av riksdagens bemyndigande överlämna sådana upp-gifter till annan myndighet (13:8). Härvid får regeringen dock inteöverlämna befogenheter, som den övertagit från riksdagen enligt 13:5 eller6, bortsett från befogenhet att besluta att lag i visst ämne skall börja tilläm-pas.

I nödlägen kan det finnas ett behov av att ge regeringen extraordinäramaktbefogenheter. Såvitt gäller krig eller krigsfara har detta behov tillgodo-setts genom bestämmelser i RF 13 kap (särskilt 5 och 6 §§). Däremot sak-

117

nar RF, till skillnad från en del andra staters författningar, bestämmelser ominförande av s k undantagstillstånd vid inre oroligheter. Inte heller finnsnågra bestämmelser i RF som tar sikte på sådana fall, då regeringen genomterroristaktioner e d tvingas att företaga olagliga åtgärder för att rädda män-niskoliv. I fall av sistnämnda slag kan man räkna med att konstitutionsut-skottet vid en granskning av regeringens handlingssätt tar hänsyn till nödlä-get och underlåter att besluta om åtal mot de ansvariga statsråden.

Flertalet av de ovannämnda befogenheter, som under normala förhållan-den tillkommer regeringen enligt RF, behandlas i denna framställning iandra sammanhang. Några av regeringens befogenheter är dock så extraor-dinära, att de kräver en särskild behandling. Detta gäller främst dispens-makten och benådningsmakten men även permutationsmakten, trots attdenna inte är grundlagsreglerad.

6.6.2 DispensMed dispens förstås ett gynnande beslut, varigenom undantag från en för-fattningsbestämmelse beviljas för ett särskilt fall. En dispens kan innebäraundantag från ett förbud eller befrielse från en positiv förpliktelse ellerundantag från villkoren för meddelande av ett gynnande beslut.

Enligt RF 11:12 får regeringen medgiva undantag från föreskrift i förord-ning eller från bestämmelse, som har meddelats med stöd av beslut avregeringen, om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.

I stadgandet säges intet om dispens från lag. Av föreskriften i RF 1:1, attden offentliga makten utövas under lagarna, följer att regeringen inte harnågon allmän befogenhet att bevilja dispens från föreskrift i lag. En lag kanemellertid innehålla ett uttryckligt bemyndigande, som ger antingen rege-ringen eller annan myndighet rätt att bevilja dispens från lagens föreskrifter.

Vad beträffar förordningar, som beslutats av regeringen antingen medstöd av RF 8:13 eller med stöd av lag, gäller däremot som huvudregel, attregeringen kan bevilja dispens utan att förordningen behöver innehållanågot förbehåll om dispensmöjlighet. En motsvarande dispensbefogenhethar regeringen i fråga om bestämmelser, som beslutats av underordnademyndigheter med stöd av regeringens bemyndigande. Regeringen har ocksåmöjlighet att i en förordning bemyndiga en underordnad myndighet attmeddela dispens från förordningens föreskrifter.

Regeringen har dock inte rätt att bevilja dispens, om annat följer av lageller beslut om utgiftsanslag. Om regeringen exempelvis har utfärdat enförordning med stöd av bemyndigande i lag, får den inte medge dispens

118

från förordningen på sådant sätt att dispensen kommer i konflikt med lagen.Och om regeringen har utfärdat en förordning som gäller utbetalning avstatsmedel för ett visst ändamål, kan regeringen vara bunden av villkor,som riksdagen uppställt vid beviljande av anslag för ändamålet, och dis-pens får då inte beviljas i strid med dessa villkor.

RF innehåller inga regler om dispens från äldre författningar. Tidigareansågs Kungl Maj:t ha en självklar rätt att dispensera från författningar, sombeslutats av Kungl Maj:t ensam. Man får antaga att regeringen har övertagitdenna befogenhet åtminstone beträffande sådana äldre författningar, somäven enligt nya RF faller inom området för regeringens förordningsmakt.Emellertid har Kungl Maj:ts tidigare sk ekonomiska lagstiftningsmaktgenom nya RF (8:3) i princip överflyttats till riksdagen. Äldre ekonomiskaförfattningar gäller fortfarande enligt RF öb 6, men de kan ändras eller upp-hävas endast genom lag, såvida riksdagen inte enligt 8:7 bemyndigar rege-ringen att genom förordning meddela föreskrifter i ett visst ämne. Från nyaföreskrifter, som regeringen meddelar med stöd av ett sådant bemyndi-gande, kan dispens givetvis medges. Men det är oklart, om regeringen kanmedge dispens från äldre författningar, som beslutats av Kungl Maj:t ensammen som nu faller inom riksdagens lagstiftningsområde.

6 . 6 . 3 N å dMed nåd förstås efterskänkande eller mildrande av straff och liknandepåföljder för brott. Benådning innebär således ett avsteg från principerna attbrott skall beivras och att straffdomar skall verkställas.

Benådning avser i regel en bestämd person, som blivit dömd genomlagakraftvunnen dom. Undantagsvis förekommer generell benådning avalla personer, som under en viss tidsrymd har dömts för en viss typ av brott.Sådan benådning, som kallas amnesti, brukar beviljas av politiska skäl ochhar till syfte att dämpa den politiska oro, som straffdomarna framkallat. Ivissa andra länder innebär amnesti en moralisk upprättelse och ett "utplå-nande" av straffdomen. Denna innebörd av begreppet amnesti erkännesdock inte i vårt land.

En avvikande form av benådning är s k abolition, dvs benådning i för-väg, innan någon lagakraftvunnen dom föreligger. Abolition kan innebäraåtalseftergift eller nedläggande av förundersökning eller åtal. Den kan avseen viss person eller en hel kategori av personer, som under en viss tid harbegått brott av en viss typ.

19

RF 11:13 behandlar i 1 st egentlig benådning, både individuell och gene-rell, och i 2 st abolition, såväl individuell som generell.

Enligt 1 st får regeringen genom nåd eftergiva eller mildra brottspåföljdeller annan sådan rättsverkan av brott samt eftergiva eller mildra annat lik-nande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egen-dom.

Stadgandets beskrivning av vad som kan efterskänkas genom nåd är juganska vag. Det är dock meningen att de gränser för benådningsmakten,som har uppdragits genom hittillsvarande praxis, skall gälla även i fortsätt-ningen. Föremål för benådning är i första hand brottspåföljder. Härmedavses enligt BrB 1:3 straffen böter och fängelse samt villkorlig dom,skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Föremål för benådning ärvidare vissa särskilda rättsverkningar av brott, som kan ådömas av domstol,såsom förverkande, företagsbot, utvisning av utlänning på grund av brottoch vissa straffavgifter. Även utdömt vite kan efterskänkas av nåd. Däremotkan ett skadestånd aldrig efterskänkas av nåd, även om det utdömts i ettbrottmål och även om det skall utgå till staten.

Benådning är möjlig även beträffande vissa påföljder, som beslutats avförvaltningsmyndigheter, såsom utdömda viten (däremot inte förelagdaviten, som ännu ej utdömts). Benådning kan däremot inte ske från sådanvård som beslutats enligt socialrättsliga lagar, t ex vård av missbrukare ellerav asociala unga.

Ett benådningsbeslut kan innebära befrielse från eller nedsättning av ettstraff eller utbyte av en viss påföljd mot en annan, som enligt regeringensuppfattning är mildare. Benådningsbeslutet inverkar bara på själva verkstäl-ligheten men inte på domen som sådan. Domen upphäves inte, utan denmoraliska stämpling som den innebär kvarstår.

Enligt RF 11:13, 2 st, får regeringen, när synnerliga skäl föreligger, för-ordna att vidare åtgärd för att utreda eller lagföra brottslig gärning ej skalläga rum. Här fastslås alltså regeringens rätt att bevilja abolition. En benåd-ning i förväg är ju en ganska betänklig åtgärd, bl a ur den synpunkten attman inte alltid med säkerhet kan veta att ett brott är begånget, innan dettahar konstaterats genom en dom. Därför kräver RF mycket starka skäl förbeviljande av abolition.

RF saknar föreskrifter om förfarandet i nådeärenden. I lagen (1974:579)om handläggningen av nådeärenden ges föreskrifter om beredningen avsådana ärenden. Innan regeringen avgör ett nådeärende skall den, om sär-skild anledning föreligger, inhämta yttrande från högsta domstolen eller,när fråga är om mål i vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvalt-ningsmyndighet är sista instans, från regeringsrätten. Den domstol som120

skall avgiva sådant yttrande är därvid beslutför med tre ledamöter. Uppgif-ten att avge yttrande i nådeärende, där sådant erfordras, är sålunda fördeladmellan högsta domstolen och regeringsrätten. I praktiken innebär dennafördelning, att det i flertalet fall är högsta domstolen som skall yttra sig. Ifråga om benådning från vite, som utdömts i administrativ väg, är det dockregeringsrätten som skall yttra sig. Lagen om handläggning av nådeärendenavser endast egentlig benådning (individuell och generell) enligt RF 11:13,1 st, däremot inte abolition. Den är tillämplig oavsett om ett nådeärendeupptages efter ansökan eller på regeringens eget initiativ.

6.6.4 PermutationMed permutation menas ändring, upphävande eller medgivande av undan-tag från bestämmelse i gåvobrev, testamente, stiftelseförordnande eller lik-nande handling. Regeringen har sedan gammalt, huvudsakligen på sedva-nerättslig grund, ansetts ha rätt att besluta om permutation. Dennabefogenhet har bekräftats genom permutationslagen (1972:205), vilkensamtidigt har uppdragit permutationsrätten beträffande mindre betydelse-fulla ärenden åt kammarkollegiet (i vissa fall fideikommissnämnden). Dåpermutationsrätten således numera är reglerad i lag, har det ansetts onödigtatt bekräfta den i RF.

6.7 Rättskipning och förvaltningI RF 1:8 uttalas, att för rättskipningen finns domstolar och för den offent-liga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. RF 11kap innehåller vissa grundläggande regler om rättskipning och förvaltning.I den mån dessa regler gäller organisationen av domstolar och förvaltnings-myndigheter, har de behandlats ovan under 4.

RF gör inget försök att definiera begreppen rättskipning och förvaltning.Det torde också vara en hopplös uppgift att med någon grad av skärpa an-giva artskillnaden mellan dessa båda slag av offentlig verksamhet. Man kanvisserligen säga, att de allmänna domstolarna huvudsakligen sysslar medrättstillämpning, medan förvaltningsmyndigheterna i större utsträckningfattar sina beslut efter en lämplighetsbedömning. Men förvaltningsmyndig-heterna tillämpar också rättsregler, och det blir därför bara fråga om engradskillnad. Härtill kommer, att RF till rättskipningen hänför även förvalt-ningsdomstolarnas verksamhet. Förvaltningsdomstolarnas huvuduppgift är121

att pröva besvär över beslut av förvaltningsmyndigheter, och dessa domsto-lar utför här i regel en prövning av exakt samma innebörd som den som för-valtningsmyndigheterna gör. Slutsatsen blir att begreppen rättskipning ochförvaltning i RF har en rent formell innebörd. Rättskipning är den verksam-het som bedrivs av domstolarna och förvaltning den verksamhet sombedrivs av förvaltningsmyndigheterna. Den väsentliga skillnaden mellanrättskipning och förvaltning kommer då att ligga däri, att domstolarna pågrund av sin sammansättning och sitt förfarande erbjuder starkare garantierför riktiga avgöranden än förvaltningsmyndigheterna.

Vilka uppgifter som tillkommer olika domstolar och förvaltningsmyn-digheter, bestämmes genom regler i en mängd olika lagar och andra författ-ningar. De allmänna domstolarna är generellt behöriga att pröva tvistemåloch brottmål, i den mån annat inte är uttryckligen stadgat. Dessutom finnssärskilda regler om de allmänna domstolarnas behörighet i speciella typerav mål (t ex fastighetsmål); detsamma gäller behörigheten för de särskildadomstolarna (arbetsdomstolen och marknadsdomstolen). Förvaltningsmyn-digheternas behörighet är genomgående bestämd genom författningsbe-stämmelser avseende särskilda typer av ärenden. Förvaltningsdomstolarnasbehörighet bestäms dels genom allmänna regler i lagen om allmänna för-valtningsdomstolar och förvaltningslagen, dels genom föreskrifter i special-författningar.

Den viktigaste skiljelinje, som dras upp genom denna kompetensfördel-ning, går inte mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter utan mellande allmänna domstolarna å ena sidan samt å andra sidan förvaltningsmyn-digheterna, förvaltningsdomstolarna och regeringen. Den sistnämnda grup-pen av offentliga organ sysslar i stor utsträckning med frågor av sammaslag och hänger också samman genom reglerna om instansordningen. För-valtningsdomstolarna är i första hand besvärsinstanser över förvaltnings-myndigheter, och i den mån de handlägger mål i första instans (som t exlänsrätterna i mål om vård av unga eller missbrukare), är dessa mål till sininnebörd likartade med förvaltningsärenden och har också i regel övertagitsfrån förvaltningsmyndigheter. Men vid sidan av förvaltningsdomstolarna ärockså regeringen besvärsinstans över förvaltningsmyndigheter.

I vissa grupper av förvaltningsärenden finns speciella instansordningarmed särskilda slutinstanser utan domstolskaraktär (t ex överklagandenämn-den för totalförsvaret, skolväsendets överklagandenämnd och högskolansöverklagandenämnd). Om man bortser härifrån är huvudprinciperna förinstansordningen i förvaltningsärenden följande. Förvaltningsmyndighetersbeslut överklagas antingen hos allmän förvaltningsdomstol eller hos över-ordnad myndighet, i sista hand regeringen. I förstnämnda fall sker överkla-

gandet i regel hos länsrätt men i vissa fall hos kammarrätt eller undantags-vis direkt hos regeringsrätten. Länrätts beslut kan överklagas hoskammarrätt, varvid ofta prövningstillstånd krävs, och kammarrätts avgö-rande kan överklagas hos regeringsrätten om denna beviljar prövningstill-stånd. Huvudregeln är att förvaltningsmyndigheters beslut kan överklagashos allmän förvaltningsdomstol. Särskilt författningsstöd krävs för attbesvär skall anföras hos regeringen, eventuellt med en förvaltningsmyndig-het som mellaninstans. Grundtanken bakom kompetensfördelningen är, attallmän förvaltningsdomstol skall pröva rättsfrågor och regeringen lämplig-hetsfrågor, men denna grundtanke har inte kunnat genomföras konsekvent.

Det är bara i några begränsade avseenden som RF behandlar frågor omdomstolars och förvaltningsmyndigheters behörighet. Vissa frågor skallenligt RF prövas av domstol, varmed då avses både allmän domstol och för-valtningsdomstol.

Enligt 11:3 får rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag avgöras avannan myndighet än domstol. Normalt prövas ju sådana tvister av de all-männa domstolarna. Stadgandet möjliggör emellertid, att tvister mellanenskilda med stöd av lag hänskjuts till avgörande av annan myndighet ändomstol (t ex hyresnämnd, arrendenämnd eller kronofogdemyndighet).

I RF 2:9 ges regler om rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden,som beslutats av annan myndighet än domstol. Har frihetsberövandet föran-letts av brott eller misstanke om brott (här avses tydligen gripande elleranhållande enligt RB 24 kap), skall den beslutet rör kunna få saken prövadav domstol utan oskäligt dröjsmål. Vid frihetsberövanden av annan anled-ning har svensk medborgare motsvarande rätt till domstolsprövning.(Utlänning har däremot inte alltid tillgång till domstolsprövning vidomhändertagande enligt utlänningslagen.) I dessa senare fall, t ex vid fri-hetsberövanden enligt lagarna om vård av unga och missbrukare eller smitt-skyddslagen, ankommer domstolsprövningen i regel på förvaltningsdom-stol. RF 2:9 medger dock att prövningen i stället sker genom en nämnd,vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varitordinarie domare. (Sådana nämnder har tidigare funnits för prövning av fri-hetsberövanden på grund av psykisk sjukdom.)

En speciell befogenhet, som RF anförtror åt de rättskipande organen,omnämnes i 11:11. Resning i avgjort ärende samt återställande av försuttentid beviljas av regeringsrätten eller, i den mån det föreskrives i lag, av enlägre förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för vilket regeringen, för-valtningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans, samt iannat fall av högsta domstolen eller, i den mån det föreskrives i lag, avannan domstol som icke är förvaltningsdomstol. (Enligt RB 58 kap skall

hovrätt ta upp bl a ansökningar om resning i tingsrätts dom och om återstäl-lande av försutten tid för fullföljd av talan i hovrätt. Enligt lagen om all-männa förvaltningsdomstolar 8 § prövar kammarrätt ansökningar om res-ning i mål eller ärenden som slutligt avgjorts av länsrätt ellerförvaltningsmyndighet, samt ansökningar om återställande av försutten tidför överklagande till länsrätt, kammarrätt eller förvaltningsmyndighet.)Resning innebär ett förordnande, att ett ärende som redan är avgjort genomlagakraftägande dom eller beslut skall tas upp till ny behandling av sammainstans som sist beslutat däri. Återställande av försutten tid kan beviljas, närnågon har försummat att inom föreskriven tid överklaga en dom eller ettbeslut och har giltig ursäkt för sin försummelse. Om den försuttna tiden dååterställs, innebär detta att en ny tidsfrist för överklagande bestäms. Densom vill ansöka om resning eller återställande av försutten tid skall alltsåvända sig antingen till högsta domstolen (resp hovrätt) eller till regerings-rätten (resp kammarrätt). Förvaltningsdomstol är behörig i ärenden, förvilka regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är hög-sta instans, alltså kort uttryckt i alla förvaltningsärenden. Högsta domstolen(resp hovrätt) är behörig i andra fall, dvs i ärenden där högsta domstoleneller annan allmän domstol eller arbetsdomstolen eller marknadsdomstolenär högsta eller enda instans.

Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid kanenligt 11:11 meddelas i lag. Såvitt gäller ärenden som hör till högsta dom-stolens eller hovrätts handläggning finns sådana bestämmelser i RB 58 kap.Regeringsrättens och kammarrätts befogenhet att bevilja resning eller åter-ställande av försutten tid regleras mera kortfattat i förvaltningsprocesslagen37 b och 37 c §§.

RF 11 kap innehåller vidare regler om domstolarnas och förvaltnings-myndigheternas förhållande till övriga statsorgan vid utövning av rättskip-ning och förvaltning. Domstolar och förvaltningsmyndigheter är visserligenbundna av generella direktiv från riksdag och regering i form av grundlags-enliga lagar och förordningar (jfr stadgandet i RF 1:1, att den offentligamakten utövas "under lagarna"). Vid handläggningen av enskilda fall inomramen för dessa allmänna direktiv åtnjuter emellertid domstolarna en full-ständig och förvaltningsmyndigheterna en mera begränsad självständighet.

Domstolarnas självständighet garanteras genom 11:2, som stadgar attingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skalldöma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregeli särskilt fall. Detta förbud mot direktiv till domstolarna i enskilda fall riktarsig alltså både mot riksdagen, mot regeringen och mot förvaltningsmyndig-heter. Och det är inte bara de allmänna domstolarna som åtnjuter denna

självständighet utan också förvaltningsdomstolarna, även i mål som full-följts dit från förvaltningsmyndigheter.

Vissa problem rörande domstolarnas självständighet gentemot förvalt-ningen har uppkommit genom inrättandet 1975 av domstolsverket, som ärcentral förvaltningsmyndighet för domstolarna. Domstolsverket skall bl aleda och samordna verksamheten vid domstolarna samt meddela föreskrif-ter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt. I dom-stolsverkets instruktion understrykes, att verket skall iakttaga domstolarnassjälvständighet enligt RF vid fullgörande av deras dömande och rättstilläm-pande uppgifter, och att verket inte får bestämma hur dömande uppgifterskall fördelas mellan enskilda domare.

Förvaltningsmyndigheterna har inte samma självständiga ställning somdomstolarna. Av 11:6 framgår, att de statliga förvaltningsmyndigheternalyder under regeringen, i den mån de inte lyder under riksdagen. Flertaletstatliga förvaltningsmyndigheter står alltså i ett lydnadsförhållande tillregeringen och är i princip skyldiga att följa regeringens direktiv, oavsettom dessa är generella eller avser ett enskilt fall. Eftersom den offentligamakten enligt RF 1:1 utövas under lagarna, får regeringen givetvis inte gedirektiv som strider mot lag. Förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt kanalltså vara begränsad genom lagregler, beslutade av riksdagen. Vidare till-försäkras förvaltningsmyndigheterna en viss grad av självständighet vidhandläggningen av enskilda fall genom stadgandet i 11:7, att ingen myn-dighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma,hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myn-dighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpningav lag.

Det här stadgade förbudet mot inblandning i förvaltningsmyndighetshandläggning av enskilda fall riktar sig mot domstolar och mot andra för-valtningsmyndigheter samt mot regeringen och riksdagen och dessutom,eftersom vissa förvaltningsmyndigheter är kommunala, mot kommunsbeslutande organ. Förbudet omfattar emellertid inte alla typer av enskildafall. Det avser inte myndigheternas rent faktiska verksamhet, t ex drift avkommunikationsanstalter, utan bara handläggning av ärenden. Och detomfattar inte rent interna ärenden, som bara angår en viss myndighet ellerrör myndigheternas inbördes förhållanden. Förbudet är begränsat till attavse ärenden, som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommuneller som rör tillämpning av lag. Med myndighetsutövning avses inte baratypisk maktutövning i form av t ex ålägganden eller förbud. Till myndig-hetsutövning hänförs också sådana gynnande beslut, som meddelas medtillämpning av en lag eller förordning, t ex tillstånd att bedriva en viss verk-

125

samhet eller beviljande av sociala förmåner. Om ett ärende rör myndighets-utövning mot enskild eller mot kommun, skall den beslutande förvaltnings-myndigheten alltså handlägga ärendet fullt självständigt. Även ärendensom inte rör myndighetsutövning skall handläggas självständigt, om de rörtillämpning av lag. Om riksdagen genom en lag har gett direktiv om handläggningen av vissa ärenden, är det alltså enbart dessa direktiv som skallföljas, oberoende av ärendenas art.

Domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet gentemotriksdagen garanteras ytterligare genom stadgandet i 11:8, att rättskipnings-eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än somföljer av grundlag eller RO. Att riksdagen inte får fullgöra sådana uppgifteri den formen, att den stiftar lagar för enskilda fall, har tidigare omnämnts(under 6.3.1). Men riksdagen får i princip inte heller genom lag bemyndigasig själv att fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift, t ex att beslutaom näringstillstånd eller expropriation. Riksdagen får fullgöra sådana upp-gifter bara i sådana fall som anges i grundlag eller RO. Exempel härpå ärriksdagens rätt enligt 9:9 att föreskriva att vissa åtgärder med statens egen-dom inte får vidtagas utan riksdagens tillstånd samt stadgandet i 4:8 omriksdagens medgivande till talan mot riksdagsledamot.

126 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

7 Den konstitutionella kontrollen

7.1 InledningDet föregående kapitlet har behandlat principerna för funktionsfördel-ningen mellan olika offentliga organ. Det är givetvis av största vikt att dessaprinciper verkligen iakttas i praktiken och att de befogenheter som har till-lagts dessa organ utövas på ett rättsenligt sätt. Regler som avser att garan-tera att så sker finns främst i RF 12 kap, som handlar om kontrollmakten.

Män finner här till en början föreskrifter om riksdagens kontroll överregeringen genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänste-utövning och regeringsärendenas handläggning, om utskottets möjlighet attbesluta om åtal mot felande statsråd, om misstroendeförklaring samt ominterpelationer och frågor. Kapitlet innehåller vidare föreskrifter om denkontroll av den offentliga verksamheten som utövas av riksdagens ombuds-män och riksdagens revisorer. Slutligen behandlas justitieråds och rege-ringsråds straffrättsliga ansvar.

I denna framställning skall ytterligare ett par kontrollformer behandlas,nämligen regeringsrättens prövning av regeringsbesluts rättsenlighet samtdomstolarnas normprövning. Dessutom behandlas justitiekanslerns tillsynöver den offentliga verksamheten, vilken i stort sett har samma omfattningsom riksdagens ombudsmäns tillsyn.

7.2 Kontrollen över regeringenRegeringen är enligt RF 1:6 ansvarig inför riksdagen. Riksdagens kontrollöver regeringen sker i olika former: genom konstitutionsutskottets gransk-ningsverksamhet, genom möjligheten till åtal eller misstroendeförklaringmot statsråd samt genom riksdagsledamöternas rätt att framställa interpel-lationer och frågor till statsråd. Åtalsmöjligheten innebär samtidigt attregeringen kan bli föremål för viss domstolskontroll. I fråga om regerings-

beslut som berör enskildas rättsställning finns ytterligare en möjlighet tilldomstolskontroll, nämligen ansökan av den enskilde hos regeringsrättenom resning eller rättsprövning.

7.2.1 Konstitutionsutskottets granskningsverksamhetKonstitutionsutskottet skall enligt RF 12:1 granska statsrådens tjänsteutöv-ning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för dettaändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingarsom hör till dessa ärenden.

Med statsrådens tjänsteutövning torde avses även departementschefernasbeslut i s k departementsärenden. Konstitutionsutskottet är därför oförhind-rat att kontrollera även ministerstyrelsen, låt vara att RF saknar bestämmel-ser om utskottets rätt att få ut handlingar i departementsärenden.

Konstitutionsutskottets granskning utövas i princip ex officio. Riksda-gens övriga utskott och varje riksdagsledamot har emellertid enligt 12:1 rättatt hos konstitutionsutskottet väcka fråga om statsråds tjänsteutövning ellerhandläggningen av regeringsärende. Härigenom kan utskottets uppmärk-samhet riktas på vissa bestämda ärenden, och utskottet är skyldigt att verk-ställa den begärda granskningen.

Granskningen av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenashandläggning är avsedd att ha en juridisk och administrativ, däremot ickeen politisk inriktning. Den politiska kontrollen över regeringen sker främstgenom institutet misstroendeförklaring (se nedan under 7.1.3) och har ingetnödvändigt samband med konstitutionsutskottets granskningsverksamhet.Om utskottet vid sin granskning finner, att ett statsråd vid utövningen avstatsrådstjänsten grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt, kan utskottet beslutaom åtal (se nedan under 7.1.2). Om utskottet eljest finner att ett statsråd harbegått ett fel, kan utskottet lämna riksdagen meddelande härom; detta kanmöjligen ge anledning till ett yrkande om misstroendeförklaring mot detfelande statsrådet. Men normalt sett kommer utskottet att inrikta sig på engranskning av regeringsärendenas handläggning ur juridiska och adminis-trativa synpunkter utan syfte att ställa namngivna statsråd till ansvar förbegångna fel. Härvid kan man räkna med att utskottet varje år gör en syste-matisk genomgång av vissa utvalda grupper av regeringsärenden. Menutskottet har även möjlighet att ta upp enstaka diskutabla regeringsbesluttill granskning.

Konstitutionsutskottet skall enligt 12:2 när skäl därtill föreligger, dockminst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning

har funnit förtjäna uppmärksamhet. Detta brukar ske i ett särskilt betän-kande, det s k granskningsbetänkandet, som utskottet varje år avlämnar tillriksdagen. Utskottet kan inskränka sig till en redogörelse för sina iakttagel-ser, men det kan också framställa reformförslag. Med anledning av utskot-tets redogörelse kan riksdagen göra framställningar till regeringen, t ex omförfattningsändringar eller om en ändrad praxis i vissa grupper av rege-ringsärenden.

7.2.2 Åtal mot statsrådI RF 12:3 ges regler om statsråds juridiska ansvarighet. Reglerna förutsät-ter, att statsråd i princip är straffrättsligt ansvariga för brott begångna i utöv-ningen av statsrådstjänsten. Statsråds ansvar är dock enligt 12:3 underkastatden begränsningen, att det endast omfattar grova brott. Vidare föreskrives,att åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av högsta domstolen.

Den som är eller varit statsråd får fällas till ansvar för brott i utövningenav statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjäns-teplikt. Avgörande för stadgandets tillämpningsområde är alltså, om ettbrott har begåtts i utövningen av statsrådstjänsten eller inte. Ett brottbegånget i utövningen av statsrådstjänsten kan tänkas vara tjänstefel (BrB20:1) eller ett vanligt brott som innefattar åsidosättande av tjänsteplikt (t exhögförräderi eller spioneri). Genomgående kräves för straffansvar, att stats-rådet genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. För lindrigare fel iutövningen av statsrådstjänsten har ett statsråd överhuvudtaget inget straff-rättsligt ansvar. För sådana fel torde för övrigt i regel tillämpligt straffstad-gande saknas. (Observeras bör att statsråden är undantagna från tillämp-ningsområdet för lagen om offentlig anställning och därför inte ärunderkastade reglerna i denna lag om disciplinansvar och avskedande. Förlindrigare fel har ett statsråd inget annat ansvar än det politiska, och ettstatsråd kan skiljas från sin tjänst endast genom entledigande enligt RF 6kap, t ex efter misstroendeförklaring.)

Utanför tillämpningsområdet för 12:3 faller ett statsråds handlingar utan-för tjänsteutövningen, även om de innebär åsidosättande av tjänsteplikt. Omett statsråd t ex i sitt privata umgänge mottager mutor eller bryter mot dentystnadsplikt som kan åvila honom, kan han åtalas i vanlig ordning för dettabrott. Utanför 12:3 faller också handlingar som ett statsråd företar undertjänsteutövningen men som inte står i något samband med hans funktionersom statsråd. Om han t ex på sitt tjänsterum under arbetstid skulle sysslamed narkotikahandel, kan han givetvis åtalas i vanlig ordning för detta.

Åtal mot statsråd för brott i tjänsteutövningen kan beslutas endast avkonstitutionsutskottet. Härvid har utskottet att bedöma, om brottet innebärett grovt åsidosättande av tjänsteplikt. Det synes ofrånkomligt att utskottetsbedömning av åtalsfrågan kommer att påverkas av politiska synpunkter,och någon plikt att besluta åtal kan knappast anses åvila utskottet. Omutskottet beslutar åtal, uppdrar det åt en av riksdagens ombudsmän attväcka och utföra åtalet. Det ankommer på högsta domstolen att pröva åta-let. Härvid har högsta domstolen givetvis att självständigt bedöma helaansvarsfrågan, bl a om brottet innebär ett grovt åsidosättande av tjänste-plikt.

7.2.3 Misstroendeförklaring mot statsrådParlamentarismens princip innebär, som tidigare framhållits, att regeringenskall ha en sådan sammansättning att den åtnjuter folkrepresentationensförtroende eller åtminstone dess tolerans. Denna princip har man i RF söktförverkliga dels genom de tidigare behandlade reglerna om regeringsbild-ningen, dels genom bestämmelser om misstroendeförklaring mot statsråd.

Riksdagen kan enligt RF 12:4 avgiva förklaring, att statsråd icke åtnjuterriksdagens förtroende. För sådan förklaring (misstroendeförklaring) fordrasatt mer än 1/2 av riksdagens ledamöter förenar sig därom.

Initiativet till en misstroendeförklaring utgår från enskilda riksdagsleda-möter. Det kan tänkas att initiativet föranledes av kritik, som konstitutions-utskottet har riktat mot regeringen eller något visst statsråd, men anled-ningen kan också vara en helt annan. För att ett yrkande ommisstroendeförklaring skall upptagas till prövning, måste det väckas avminst 1/10 av riksdagens ledamöter, alltså minst 35 ledamöter. Ett yrkandeom misstroendeförklaring får inte upptagas till prövning under tiden mellanett ordinarie val resp ett beslut om extra val och den nyvalda riksdagens för-sta sammanträde. I ett sådant läge grundar nämligen regeringen sin ställ-ning på det vunna resp väntade valresultatet och inte på den sittande riksda-gens förtroende, och regeringen skulle inte ha någon möjlighet att bemötaen eventuell misstroendeförklaring med ett beslut om extra val. Ett yrkandeom misstroendeförklaring får inte heller upptagas till prövning, om det rik-tar sig mot ett statsråd som har entledigats men uppehåller sin befattning iavvaktan på att hans efterträdare skall tillträda (jfr 6:8). En misstroendeför-klaring i ett sådant läge vore ju en meningslös demonstration.

Yrkande om misstroendeförklaring skall enligt RO 3:17 framställas vidsammanträde i kammaren. Det skall avlämnas skriftligen till protokollet så

snart det har framställts. Yrkandet skall inte beredas i utskott (RF 12:4).Ärendet skall vila på kammarens bord till det andra sammanträdet efter detdå yrkandet framställdes och avgöras senast vid det därpå följande sam-manträdet (RO 5:2). Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om miss-troendeförklaring mot samma statsråd, skall endast en omröstning äga rum(RO 5:8). Motivet till ett yrkande om misstroendeförklaring saknar sålundabetydelse, och det är inte heller meningen att ett sådant yrkande skall varamotiverat. Det är endast yrkandet som sådant som ställes under omröstning.En konsekvens härav blir, att två partier av helt skilda motiv kan i samver-kan störta regeringen, även om de inte är beredda att samverka för att bildaen ny regering.

För att misstroendeförklaring skall anses beslutad krävs, som redannämnts, att mer än 1/2 av riksdagens ledamöter (således inte bara av de rös-tande) förenar sig därom. Genom denna regel har man velat förhindrakuppförsök vid tillfällen, då ett större antal riksdagsledamöter är frånva-rande.

Verkningarna av en misstroendeförklaring anges i RF 6 kap. Talmannenskall entlediga det statsråd, mot vilket misstroendeförklaringen riktar sig,såvida regeringen inte inom en vecka förordnar om extra val. Om misstro-endeförklaringen riktar sig mot statsministern, skall talmannen entledigaäven övriga statsråd. En misstroendeförklaring kan sålunda bemötas medett förordnande om extra val, om detta är möjligt enligt RF 3:4. Man kanmed en viss förenkling uttrycka saken så, att vid en förtroendekris mellanregering och riksdag antingen regeringen eller riksdagen måste avgå.

7.2.4 Interpellationer och frågor till statsrådEtt kontrollmedel av rent politisk art, vilket syftar till att förmå ett statsrådatt inför riksdagen öppet redovisa sin ståndpunkt i en viss fråga, utgöres avde interpellationer och frågor som riksdagsledamot enligt RF 12:5 får fram-ställa till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Denprincipiella skillnaden mellan en interpellation och en fråga är, att interpel-lationen avser att framkalla en politisk debatt, medan en fråga endast inne-bär en begäran om upplysningar rörande vissa fakta. I praktiken kan dockäven en fråga föranleda ett meningsutbyte och därigenom fungera som ettpolitiskt kontrollmedel.

Närmare regler om interpellationer och frågor till statsråd ges i RO 6kap. En interpellation skall ha bestämt innehåll och vara försedd med moti-vering. Statsrådet avgör om han vill besvara interpellationen; om han inte

vill detta, måste han förklara anledningen för riksdagen. En interpellationbesvaras vid sammanträde i kammaren, och allmän debatt är härvid tillåten.En fråga skall ha bestämt innehåll och får vara försedd med en kort inle-dande förklaring. Frågor brukar besvaras vid frågestunder, som anordnasvarje torsdag. Härvid får bara frågeställaren och statsrådet yttra sig. Underlängre uppehåll i kammarens arbete än en månad kan fråga få framställasför skriftligt svar.

7.2.5 Regeringsrättens prövning av regeringsbeslutsrättsenlighet

Av RF 11:11 framgår att regeringsrätten kan bevilja resning i fråga om,ärende för vilket regeringen är högsta instans. Detta betyder att resning kanbeviljas inte bara i underordnade förvaltningsmyndigheters beslut som kanöverklagas hos regeringen utan också i beslut som regeringen själv har fat-tat antingen som besvärsinstans eller som enda instans. Det är emellertidlångtifrån alla regeringsbeslut som kan bli föremål för resning. Endast i för-valtningsärenden som berör enskild rätt är resning möjlig. Och det är baraden berörde enskilde som kan begära resning.

Den prövning som regeringsrätten företar i ett resningsärende kan avse ibåde regeringsbeslutets innehåll och dess tillkomstsätt. Prövningen är renträttslig. Om en resningsansökan bifalles, undanröjer regeringsrätten beslu-tet och återförvisar ärendet till regeringen för ny handläggning (se t ex RÅ1980 2:20).

Europarådets konvention 1950 angående skydd för de mänskliga rättig-heterna och de grundläggande friheterna kräver i artikel 6 att envar, när detgäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, skall vara berättigadtill rättegång inför domstol. Den europeiska domstolen för de mänskligarättigheterna har tolkat uttrycket "civila rättigheter" så att det omfattar intebara civilrättsliga rättigheter utan också vissa därmed jämförbara offentlig-rättsliga rättigheter. Och domstolen har i flera fall funnit att Sverige inte haruppfyllt konventionens krav på tillgång till domstolsprövning.

Mot denna bakgrund har lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa för-valtningsbeslut tillkommit. Lagen avser att möjliggöra domstolsprövningav beslut i ärenden, där regeringen eller en förvaltningsmyndighet är slutin-stans. Den är (med vissa undantag) tillämplig på beslut som innebärmyndighetsutövning mot den enskilde och som gäller tillämpning avbetungande rättsregler. Såvitt gäller regeringsbeslut kan lagen komma atttillämpas på exempelvis beslut, som gäller tillstånd till expropriation,

tillstånd till förvärv av fast egendom eller tillstånd till viss näringsverksam-het.

Den som vill påkalla rättsprövning av ett regeringsbeslut skall göra ansö-kan därom hos regeringsrätten inom tre månader från dagen för beslutet.Om regeringsrätten finner att beslutet strider mot någon rättsregel, skallregeringsrätten upphäva beslutet och, om ett nytt beslut behövs, återförvisaärendet till den beslutande myndigheten.

7.3 Kontrollen över högsta domstolen ochregeringsrätten

Högsta domstolen och regeringsrätten är inte underkastade någon politiskkontroll. Däremot har dessa domstolars ledamöter (justitieråd resp rege-ringsråd) samma straffrättsliga ansvar som statstjänstemän i allmänhet.Någon begränsning av ansvaret till fall av grovt åsidosättande av tjänste-plikt stadgas inte beträffande justitieråd och regeringsråd, men detta tordeinte innebära någon nämnvärd skillnad i förhållande till statsråds ansvarig-het (jfr ovan under 7.1.2). I fråga om åtal för brott i tjänsteutövningen gällerför dem särskilda regler i RF 12:8. Tillämpningsområdet för dessa regler ärbestämt på samma sätt som i 12:3 beträffande åtal mot statsråd. Avgörandeär alltså, om ett brott har begåtts i tjänsteutövningen, antingen i domstolensdömande verksamhet eller vid handläggningen av interna förvaltningsären-den inom domstolen. För brott begångna utanför tjänsteutövningen kan jus-titieråd och regeringsråd åtalas i vanlig ordning, även om ett sådant brottskulle innefatta åsidosättande av tjänsteplikt (t ex tagande av muta ellerbrott mot tystnadsplikt).

Åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot i högsta domstolen ellerregeringsrätten väckes i högsta domstolen av riksdagens ombudsman ellerjustitiekanslern. Endast dessa åklagare får väcka åtal. Målet prövas av hög-sta domstolen, oavsett om åtalet riktar sig mot ett justitieråd eller ett rege-ringsråd. Detta innebär således att högsta domstolen kontrollerar sig själv.

I samma ordning prövas också enligt 12:8, 2 st, frågor, om justitierådeller regeringsråd enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas elleravstängas från tjänsten eller vara skyldig att undergå läkarundersökning (jfr11:5). De här avsedda föreskrifterna finns i lagen om fullmaktsanställning.Justitieråd och regeringsråd är inte underkastade några regler om disciplin-ansvar, varav följer att de inte riskerar några påföljder för lindrigare fel itjänsteutövningen.

7.4 Riksdagens ombudsmänRiksdagen skall enligt RF 12:6 välja en eller flera ombudsmän att i enlighetmed instruktion, som riksdagen beslutar, utöva tillsyn över tillämpningen ioffentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Närmare bestämmel-ser om ombudsmännen finns i RO 8:10 samt i lagen (1986:765) medinstruktion för riksdagens ombudsmän.

Ombudsmannainstitutionen infördes hos oss genom RF 1809. Till enbörjan fanns bara en justitieombudsman, men 1915 tillkom en militieom-budsman med uppgift att utöva tillsyn över försvarsväsendet och den mili-tära rättskipningen. Efter en omorganisation 1968 har vi fram till 1976 hafttre ombudsmän, alla med titeln justitieombudsman (JO), samt två ställföre-trädare. Antalet justitieombudsmän har 1976 utökats till fyra, samtidigt somställföreträdarna har avskaffats. Utöver de ordinarie ombudsmännen harriksdagen sedan 1995 möjlighet att välja en eller flera ställföreträdandeombudsmän. Ställföreträdande ombudsmän skall tidigare ha tjänstgjort somordinarie ombudsman.

Enligt RO 8:10 skall riksdagens ombudsmän vara fyra, en chefsjustitie-ombudsman och tre justitieombudsmän. Den förstnämnde är administrativchef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Ombudsmännenväljes av riksdagen för en fyraårsperiod, ställföreträdande ombudsman dockför en tvåårsperiod. Riksdagen kan emellertid före periodens utgång påhemställan av konstitutionsutskottet entlediga ombudsman, som ej åtnjuterriksdagens förtroende. Avgår ombudsman av denna eller annan anledning iförtid, skall riksdagen snarast välja efterträdare för en ny fyraårsperiod.

Chefsjustitieombudsmannen beslutar om ställföreträdande ombudsmanstjänstgöring. Ställföreträdare får tas i anspråk om någon ombudsman pågrund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller omdet behövs av annat särskilt skäl.

Konstitutionsutskottet bereder val av ombudsmän och skall, på egetinitiativ eller på begäran av ombudsmännen, samråda med chefsombuds-mannen om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.

Ombudsmännen har en gemensam expedition (ombudsmannaexpeditio-nen), vid vilken är anställda en kanslichef, byråchefer och andra tjänste-män. Klagomål kan inlämnas till expeditionen utan att den klagande behö-ver ange, till vilken av de fyra ombudsmännen han vill vända sig.

Chefsjustitieombudsmannen meddelar i arbetsordning bestämmelser omorganisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellanombudsmännen. Han meddelar också ytterligare råd och anvisningar förarbetet inom ombudsmannaexpeditionen.

1 34

Under ombudsmännens tillsyn står enligt 2 § i den nyssnämnda lagen:1) statliga och kommunala myndigheter, 2) tjänstemän och andra befatt-ningshavare vid dessa myndigheter, 3) annan som innehar tjänst eller upp-drag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksam-het, samt 4) tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de förverkets räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom ver-ken utövar ett bestämmande inflytande. I fråga om befattningshavare vidkrigsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad ochdem som innehar motsvarande tjänsteställning. Mot lägre befattningshavareutan självständiga befogenheter bör ombudsman enligt 8 § ej ingripa, omdet ej påkallas av särskilda skäl.

Ombudsmännens tillsyn omfattar enligt 2 § ej: 1) riksdagens ledamöter,2) riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd, riksda-gens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren, 3) riksbanksfullmäktigesamt ledamöter av direktionen i riksbanken (utom i ärenden enligt lagen omvaluta- och kreditreglering), 4) regeringen eller statsråd, 5) justitiekanslern,6) ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen stårej under tillsyn av varandra.

Beträffande avgränsningen av ombudsmännens tillsynsområde bör sär-skilt observeras, att lagen gör en klar åtskillnad mellan å ena sidan myndig-heter, å andra sidan beslutande politiska församlingar. Under ombudsmän-nens tillsyn står sålunda lekmannaledamöter i statliga och kommunalastyrelser och nämnder i egenskap av "befattningshavare" vid statliga ellerkommunala myndigheter. Däremot har ombudsmännen inte tillsyn överledamöterna i riksdagen, landstings- eller kommunfullmäktige. Vidare börobserveras att statliga och kommunala bolag i princip inte faller underombudsmännens tillsynsområde. Som ovan nämnts står dock de statligaaffärsverkens representanter i statsdominerade aktiebolag under JO:s till-syn. Vidare kan befattningshavare hos statliga och kommunala bolag, lik-som hos andra privaträttsliga subjekt, stå under ombudsmännens tillsyn iden mån myndighetsutövning har anförtrotts dem.

Ombudsmännen har till uppgift att kontrollera, att de organ och perso-ner som står under deras tillsyn efterlever lagar och andra författningarsamt i övrigt fullgör sina åligganden (1 §). Ombudsmännen skall enligt3 § särskilt tillse, att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verk-samhet iakttager RF:s bud om saklighet och opartiskhet och att med-borgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej trädes för när i den offent-liga verksamheten. Vid sin tillsyn över kommunala myndigheter skallombudsmännen beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsenutövas.

135

Ombudsmännen skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjäl-pes (4 §). Ombudsman får, om anledning härtill uppkommer under tillsyns-verksamheten, göra framställning till riksdagen eller regeringen om författ-ningsändring eller annan åtgärd från statens sida.

För att ombudsmännen skall kunna fullgöra sina uppgifter, tillförsäkrasde i RF 12:6 full insyn i den offentliga verksamheten. De får närvara viddomstols eller förvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång tillmyndighetens protokoll och handlingar. De kan också infordra upplys-ningar och yttranden från domstolar och förvaltningsmyndigheter, statligaoch kommunala tjänstemän och andra som står under deras tillsyn.

Ett ärende kan komma under ombudsmännens prövning på flera olikasätt: genom iakttagelser vid de inspektioner, som ombudsmännen företarhos domstolar och förvaltningsmyndigheter, genom tidningsnotiser, somuppmärksammas av ombudsmännen, samt genom klagomål från enskildapersoner.

Klagomål hos ombudsman bör anföras skriftligen (17 §). Den som ärberövad sin frihet har rätt att skriva till ombudsmännen oberoende av deinskränkningar i rätten till korrespondens som eljest kan gälla för honom.Ombudsmännen har ingen ovillkorlig skyldighet att pröva alla inkomnaklagomål utan kan lämna klagomål utan åtgärd, om de inte finner sakenvärd att undersökas. De kan också överlämna klagomål till annan myndig-het som ej tidigare prövat saken, om den väckta frågan lämpligen kan utre-das och prövas av denna myndighet (18 §). Förhållanden, som ligger merän två år tillbaka i tiden, bör i regel ej upptagas till utredning (20 §).

Finner ombudsman att ett ärende bör upptagas till prövning, företages enutredning, i regel i den formen att skriftliga upplysningar och yttrandeninfordras från berörda personer. Myndigheterna är skyldiga att lämna sittbistånd till utredningen, och ombudsman äger förelägga vite vid inford-rande av upplysningar och yttranden (21 §).

Ett ärende avgöres i vanliga fall genom ett beslut, vari JO uttalar sig omhuruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag ellerannan författning eller annars är felaktig eller olämplig (6 §). Sådana utta-landen kan JO göra både om den kritiserade åtgärden kan föranleda åtaleller disciplinanmälan och om JO bara anser att ett ringa fel har begåttseller att åtgärden inte är felaktig utan endast olämplig. Huruvida JO:s utta-landen förmår övertyga den kritiserade myndigheten eller befattningshava-ren, beror främst på JO:s personliga auktoritet och på den sakliga tyngden ihans argumentation. I sådana fall, där åtal eller disciplinanmälan kan ske(se nedan), kan denna möjlighet ge JO:s uttalanden en särskild tyngd. Ett

åtal eller en disciplinanmälan kan dock leda till ett resultat, som inte alltidöverensstämmer med JO:s ståndpunkt.

JO får också göra sådana uttalanden, som avser att befrämja enhetlig ochändamålsenlig rättstillämpning. JO:s verksamhet är inte bara inriktad påkritik av konkreta åtgärder. Vid sina inspektioner gör JO ibland mera gene-rella iakttagelser om myndigheternas praxis, och i den mån JO anser attdenna praxis bör förbättras, bringar han sina synpunkter till myndigheter-nas kännedom.

Om JO finner, att en befattningshavare har begått annan brottslig gärningän tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott genom att åsidosätta vad somåligger honom i tjänsten eller uppdraget, får han såsom särskild åklagareväcka åtal mot befattningshavaren. De brott som här avses är inte barasådana som nämns i BrB 20 kap (tjänstefel, mutbrott och brott mot tyst-nadsplikt) utan även andra brott, varigenom befattningshavaren åsidosattsina åligganden i tjänsten eller uppdraget. I fråga om JO:s åtalsplikt ochmöjlighet att ej tala å brott gäller reglerna i RB 20:6 och 7. Om JO finner attett brott har begåtts men ändå inte väcker åtal, kan det tänkas att den kritise-rade befattningshavaren kräver att bli åtalad för att få sin sak prövad. Enligtett uttalande i lagmotiven bör JO tillmötesgå en sådan begäran. Denna rättatt bli åtalad förutsätter dock att JO har påstått att befattningshavaren hargjort sig skyldig till ett straffbart fel.

JO:s funktioner som åklagare mot statsråd, justitieråd, regeringsråd ochbefattningshavare hos riksdagen eller dess organ regleras genom särskildabestämmelser i lagens 9 och 10 §§ samt RF 12:3 och 8 och RO 9:8.

JO får uppdraga åt annan (vanligen allmän åklagare) att väcka och utföraåtal som han har beslutat, dock icke åtal mot justitieråd eller regeringsråd(22 §).

Finner JO att ett begånget fel bör medföra disciplinpåföljd, avskedandeeller avstängning från tjänsten, får han göra anmälan hos den myndighetsom har befogenhet att besluta härom (6 §). Denna möjlighet står öppenbeträffande sådana arbetstagare, som står under JO:s tillsyn, oavsett omreglerna om disciplinpåföljd, avskedande och avstängning beträffande enviss kategori av arbetstagare finns i lag eller annan författning eller i kollek-tivavtal (det sistnämnda är fallet beträffande flertalet kommunalanställda).Däremot finns ingen motsvarande möjlighet beträffande lekmannaledamö-ter i statliga och kommunala styrelser och nämnder, eftersom dessa inte ärunderkastade några regler om disciplinansvar, avskedande och avstängning.Härav följer att icke straffbara fel begångna av sådana lekmannaledamöterinte kan föranleda någon annan åtgärd från JO:s sida än ett kritiskt utta-lande.

Har myndighet meddelat beslut i ärende om tillämpning av särskildabestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinpå-följd, avskedande eller avstängning, får JO, oavsett om beslutet tillkommitefter anmälan av honom eller ej, föra talan mot beslutet vid domstol(arbetsdomstolen resp tingsrätt) (7 §). Dessa regler är tillämpliga på stats-anställda. För flertalet kommunalanställda regleras däremot dessa frågorgenom kollektivavtal, och beträffande dessa anställda saknar JO möjlighetatt föra talan vid domstol.

Om en arbetstagare, som av ombudsmannen anmälts hos vederbörandemyndighet, för talan vid domstol mot myndighetens beslut om disciplinpå-följd, avskedande eller avstängning enligt lag eller annan författning, inträ-der JO i arbetsgivarens ställe som arbetstagarens motpart i tvisten. Det-samma gäller om JO har sökt ändring i beslutet.

Om JO har uttalat att en arbetstagare har förfarit felaktigt, har denneingen rätt att kräva att JO gör disciplinanmälan. Ännu mindre kan hankräva något sådant, om JO endast har förklarat att vederbörande har förfaritolämpligt. Sådan kritik får en befattningshavare alltså finna sig i utan att hanågon möjlighet att påkalla prövning av kritikens riktighet.

JO:s beslut kan inte överklagas av vare sig anmälare eller kritiseradebefattningshavare. Konstitutionsutskottet har ingen befogenhet att ändra ettbeslut av JO. Uskottet har visserligen möjlighet att hos riksdagen hemställaom entledigande av ombudsman, som ej åtnjuter riksdagens förtroende,men en sådan åtgärd lär knappast kunna ifrågakomma enbart på grund avpåståenden att JO har felbedömt något enstaka fall.

Åtal mot JO för brott begånget i tjänsteutövningen får enligt RO 9:8beslutas endast av konstitutionsutskottet. Sådant åtal skall enligt RB 3:3prövas av högsta domstolen. Det finns inga föreskrifter om vem som skallfungera som åklagare i ett dylikt mål. En möjlig utväg är att konstitutions-utskottet hos regeringen hemställer om förordnande av en särskild åklagare.

Ombudsmännens befogenheter sträcker sig inte så långt, att de kan ändraeller upphäva ett felaktigt beslut av en myndighet eller domstol. Klagomålhos riksdagens ombudsmän kan alltså aldrig ersätta ett överklagande hoshögre instans. På sin höjd kan rättelse av ett felaktigt beslut nås på det sät-tet, att vederbörande myndighet, om den känner sig övertygad av ombuds-mannens kritik, självmant återkallar eller ändrar sitt beslut, i den mån rätts-kraftsreglerna medger detta.

Ombudsmännen skall årligen senast 15/11 lämna riksdagen en ämbets-berättelse för det gångna året (1/7-30/6). Ämbetsberättelsen innehåller delsen kort redogörelse för det gångna årets verksamhet, dels utförligare referatav viktigare fall, i vilka ingripanden skett, dels redogörelser för allmänna

inspektionsiakttagelser och för framställningar till regeringen. Ämbetsbe-rättelsen granskas av konstitutionsutskottet, som redovisar resultatet avgranskningen i särskilt betänkande till riksdagen.

Ombudsmännens ämbetsberättelser utsändes till alla domstolar och för-valtningsmyndigheter. Däri gjorda principuttalanden i rättsfrågor brukartillmätas stor betydelse såsom vägledande för rättskipning och förvaltning.

7.5 JustitiekanslernEn tillsyn av ungefär samma innebörd som den, som ombudsmännen utövarpå riksdagens vägnar, utövas på regeringens vägnar av dess "högsteombudsman", justitiekanslern (JK). Enligt lagen (1975:1339) om justitie-kanslerns tillsyn har JK tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhetefterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åliggan-den. JK:s tillsynsområde har i stort sett samma omfattning som JO:s (seovan); det omfattar dock ej riksdagens myndigheter. JK har också sammabefogenheter som JO att väcka åtal, göra disciplinanmälan o d och föratalan vid domstol om ändring i myndighets beslut.

Enligt förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern harJK även andra uppgifter. Han skall under regeringen bevaka statens rätt ochskall, om det ej ankommer på annan myndighet, föra eller låta föra statenstalan. Han skall också tillhandagå regeringen med råd och utredningar ijuridiska angelägenheter. Han har en viss beslutanderätt i fråga om skade-ståndsanspråk mot staten (kungörelse 1972:416 om statsmyndigheternasskadereglering i vissa fall). - JK har att vaka över tryckfriheten och yttran-defriheten och äger ensam väcka allmänt åtal enligt TF och YGL. - JKutövar vidare en viss tillsyn över advokatväsendet (RB 8:6, 8). - JK får föratt tillvarataga allmänna intressen överklaga datainspektionens beslut enligtkreditupplysningslagen och inkassolagen samt LSt:s beslut enligt lagen omövervakningskameror. - JK skall slutligen granska från myndigheternainsända ärendeförteckningar.

Justitiekanslern var tidigare även högste åklagare och chef för åklagarvä-sendet. Genom en utbrytning ur justitiekanslerämbetet bildades 1948 riks-åklagarämbetet. Enligt RB 7:2 är riksåklagaren under regeringen högsteåklagare och har i denna egenskap ansvaret för och ledningen av åklagar-väsendet i riket. Riksåklagaren äger enligt 3 § i åklagarinstruktionen(1974:910) tala å brott som hör under allmänt åtal med undantag av brott

som i utövningen av tjänsten har begåtts av statsråd, justitieråd, regerings-råd, JO, JK eller den som utövar riksåklagarens tjänst.

7.6 RiksrevisionenEnligt riksdagens beslut kommer en ny organisation av den statliga revi-

sionen att genomföras under första halvåret 2003.1 RF 12:7 stadgas numeraatt riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granskaden verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om riksrevi-sionen finns i RO och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kanriksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet.

Riksrevisionen skall ledas av tre riksrevisorer som väljs av riksdagen. Debeslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad somskall granskas och hur granskningen skall bedrivas, och de bedömer själv-ständigt resultatet av sin verksamhet.

Riksrevisionen har också en styrelse, som utses av riksdagen. Dess upp-gift är att följa gransknings verksamheten, lämna de förslag och redogörel-ser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter kan ge anled-ning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och omårsredovisning för myndigheten.

Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne intelängre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn hargjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

7.7 NormprövningenDomstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet rätta sigefter lagar och andra författningar. Det finns emellertid författningar avolika rättslig valör: grundlagar, vanliga lagar, förordningar samt föreskrifterbeslutade av förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Och det kan inträffaatt en författning av lägre rang strider mot en högre författning. En lag ellerförordning kan strida mot grundlag, en förordning kan strida mot lag osv.Den bristande överensstämmelsen kan vara av olika art. Den lägre normenkan ha beslutats i fel ordning, den kan innebära ett överskridande av detbeslutande organets kompetens, eller dess innehåll kan strida mot innehål-let i en högre norm. I vilket fall som helst måste det rättstillämpande orga-

1 4 0 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

net träffa ett val mellan de motstridiga normerna, om man ej lyckas "tolkabort" motsättningen mellan dem. Om man härvid låter den högre normen fåföreträde, innebär detta att man betraktar den lägre normen som ogiltig ochunderlåter att tillämpa den.

I olika länder finns skilda system för kontrollen av författningars över-ensstämmelse med normer av högre rang. I några europeiska stater (Tysk-land, Österrike, Italien och Frankrike) finns särskilda organ, vanligen för-fattningsdomstolar, som bl a har till uppgift att pröva frågor om lagarsgrundlagsenlighet antingen efter framställning från någon politisk instans,såsom regeringen eller folkrepresentationen (s k abstrakt normkontroll),eller efter hänvändelse från en domstol eller annan myndighet, hos vilkenfrågan om en lags grundlagsenlighet har uppkommit i ett enskilt fall (s kkonkret normkontroll). I flertalet länder utövas emellertid normkontrollen, iden mån den anses tillåten, av de vanliga domstolarna i konkreta fall.

I vårt land förekommer endast konkret normkontroll, och den har hittillsutövats endast av domstolarna. Innebörden av denna kontroll är, att om endomstol skulle finna, att en författning, som åberopas i ett visst mål, stridermot en författning av högre valör, så underlåter domstolen att tillämpa denlägre författningen. Om exempelvis någon har åtalats för att ha brutit moten författning, som befinnes strida mot en högre norm, så blir han frikänd.Domstolen kan i sina domskäl konstatera att författningen är ogiltig, menden kan inte upphäva den. Författningen kommer alltså formellt att stå kvaroch kan komma att tillämpas i andra fall, tills den ändras eller upphäves.

Normprövningsrätten har förut inte varit grundlagsreglerad hos oss, mendomstolarna har steg för steg tillerkänt sig en sådan befogenhet. Sedanlänge har det varit erkänt, att domstolarna äger pröva giltigheten av lokalaföreskrifter, beslutade av kommuner och länsstyrelser. I fråga om normer avhögre valör har rättsutvecklingen gått fram steg för steg under detta århund-rade. De flesta rättsfallen har rört författningar, beslutade av Kungl Maj:tensam. I några fall har sådana författningar frånkänts verkan i förhållandetill viss person; sålunda har senare tillkomna avlönings- och pensionsför-fattningar förklarats ej inverka på den rätt, som vederbörande förvärvatenligt tidigare bestämmelser (se t ex NJA 1907 s 188, 1954 s 532; RÅ 1943ref 30). Detta innebär ju ej att ifrågavarande författningar helt underkäntsutan endast att deras rättsverkningar ansetts begränsade. I övrigt har pröv-ningen i regel utmynnat i ett ogillande av påståendet om en författningsogiltighet; härvid har dock sådana formuleringar använts, som innebär attdomstolarna i princip har tillerkänt sig normprövningsrätt. Frågor, somsålunda har varit föremål för domstolsprövning, har gällt om bestämmelserrörande tjänstemäns förflyttningsskyldighet varit förenliga med gamla RF

1 4 1

§ 36 (NJA 1928 s 88, 1934 s 515), om föreskrifter av Kungl Maj:t inkräktatpå riksdagens finansmakt (NJA 1928 s 125, 1948 s 188; jfr RÅ 1972 ref 37)samt om en av Kungl Maj:t ensam beslutad författning överensstämt medsamfällt stiftad lag (NJA1948 s 458, 1961 s 253). Slutpunkten i den tidigarerättsutvecklingen utgjorde två rättsfall, i vilka domstol prövade grundlags-enligheten av en av riksdagen beslutad skatteförfattning (NJA 1951 s 39ang kvarlåtenskapsskatteförordningen) resp av en samfällt stiftad lag (NJA1964 s 471 ang butikstängningslagen). I båda fallen ogillades dock påståen-det om grundlagsstridighet.

Domtolarna har sålunda tillerkänt sig en allmän befogenhet att pröva enförfattnings överensstämmelse med en författning av högre rang, mendenna befogenhet har utnyttjats med stor försiktighet.

Genom grundlagsändring 1979 har uttryckliga bestämmelser om norm-prövningsrätten införts i RF 11:14. Finner domstol eller annat offentligtorgan att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annanöverordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hän-seende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Harriksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dockunderlåtas endast om felet är uppenbart.

Stadgandet i RF 11:14 ställer alltså särskilt höga krav för att en före-skrift, som beslutats av riksdagen eller regeringen, skall få åsidosättas.Detta får ske endast om felet är uppenbart, dvs klart och odiskutabelt.Något motsvarande krav ställes inte i fråga om föreskrifter av lägre rang,t ex föreskrifter beslutade av centrala förvaltningsmyndigheter, länsstyrel-ser eller kommuner.

Avsikten är inte att normprövningen skall bli ett normalt inslag i rätts-tillämpningen. Frågan om en föreskrifts överensstämmelse med normer avhögre rang skall tas upp endast efter särskild invändning eller om myndig-heten annars finner särskild anledning att ifrågasätta föreskriftens giltighet.Det kan visserligen sägas att bestämmelserna i RF 8 kap om normgivnings-maktens fördelning och i 2 kap om grundläggande fri- och rättigheter (sär-skilt de materiella skyddsreglerna i 12-14 §§ och diskrimineringsförbuden i15 och 16 §§) har vidgat möjligheterna till normprövning. Men samtidigthar risken ökats att normprövningen kommer att påstås innefatta politiskabedömningar. Det sannolikaste är därför, att normprövningsrätten även ifortsättningen kommer att utövas med stor försiktighet, i varje fall när detgäller lagar och regeringsförordningar. Beträffande föreskrifter av de hög-sta statsorganen är tanken att normprövningsrätten skall fylla sin egentligafunktion i krissituationer, där riksdagen och regeringen handlar undertrycket av utrikes- eller inrikespolitisk oro. I fråga om föreskrifter av för-

valtningsmyndigheter och kommuner bör normprövningsrätten kunna fåstörre praktisk betydelse.

Nedan ges en översikt över rättsfall rörande normprövning från tidenefter nya RF:s ikraftträdande. Rättsfallen har grupperats efter den konstitu-tionella rangen av de föreskrifter, vilkas giltighet har ifrågasatts.

1 Lagar: NJA 1981 s 1 (fråga om rennäringslagen innebar minoritetsdis-kriminering), NJA 1986 s 428 (fråga om stämpelskatt kunde uttagas förförvärv som skett före lagens ikraftträdande; jfr RH 102:84), NJA 1992 s337 (fråga om ersättningsreglerna i lagen om ersättning för intrång ienskild fiskerätt stred mot RF 2:18), NJA 2000 s 132 (fråga om en över-gångsbestämmelse i skattebetalningslagen var giltig i den mån den stredmot retroaktivitetsförbudet i RF 2:19); RÅ 1978 1:29 (fråga om giltighe-ten av äldre retroaktiv skattelag), RÅ 1980 1:92 (fråga om skattelag upp-fyllde kravet på allmängiltighet), RÅ 1982 1:74 (fråga om ändring i skat-telag kunde tillämpas på tidigare inträffad skatteutlösandeomständighet), RÅ 1983 2:5 (fråga om förbudet mot kommersiell reklami närradiolagen stred mot RF:s bestämmelser om yttrandefriheten), RÅ1987:21 (fråga om grundlagsenligheten av i skattelag givet bemyndi-gande för riksskatteverket att meddela vissa föreskrifter), RÅ 1992:10(fråga om lagen om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolagm fl stred mot retroaktivitetsförbudet i RF 2:10), RÅ 2000:19 (fråga omlagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting stred mot RF1:7). - De prövade lagreglerna godtogs i samtliga fall utom RH 102:84,NJA 2000 s 132 och RÅ 1982 1:74.

2 Förordningar: NJA 1984 s 648 (fråga om skyldighet att återbetala bo-stadsbidrag kunde föreskrivas genom förordning); RÅ 1980 2:69 (giltig-heten av förordningen om betalningsvillkor vid yrkesmässig försäljningav bilar), RÅ 1981 2:14 (grundlagsenligheten av skolförordningensbestämmelser om den samlade skoldagen), RÅ 1989:27 (giltigheten avregeringens förbud mot användning av vissa stråförkortningsmedel), RÅ1991:87 (fråga om regeringen ägt meddela föreskrifter om avgifter förfinansiering av läkemedelsinpektionens verksamhet eller om avgifternautgjort skatt och skolat beslutas av riksdagen), RÅ 1993:10 (fråga omregeringens föreskrifter om avgifter för försummad lagring av olja stredmot lagen om beredskapslagring av olja och kol), RÅ 1996:5 (fråga omregeringen genom förordning ägt begränsa tillämpningsområdet förlagen om nedsättning av socialavgifter). - De prövade förordningarnagodtogs i samtliga fall utom NJA 1996 s 370, RÅ 1993:10 och RÅ1996:5.

3 Förvaltningsmyndighets föreskrifter: N J A 1977 s 2 8 8 (gil t igheten avsocialstyrelsens tillämpningsföreskrifter till läkemedelsförordningen).NJA 1987 s 916 (fråga om grundlagsenligheten av televerkets föreskriftom avgiftsskyldighet vid underlåtenhet att i skriftlig form avanmälainnehav av TV-mottagare; jfr RH 22:83 och NJA 1984 s 886); RH165:81 (fråga om länsstyrelse ägt meddela generellt vitesförbud allbeträda vissa områden vid en kriminalvårdsanstalt), RH 105:87 (frågaom jordbruksnämndens föreskrifter om pristillägg på kött hade stöd iregeringens bemyndigande); RÅ 1979 1:51 (fråga om sjömansskattenämndens anvisningar var förenliga med sjömansskattelagen), RÅ 19792:23 (fråga om föreskrifter av statens brandnämnd stred mot brandla-gen), RÅ 1984 2:15 (fråga om statens jordbruksnämnds föreskrifter omavgifter för innehav av värphöns hade stöd i bemyndigande av rege-ringen), RÅ 1985 1:5 (grundlagsenligheten av riksskatteverkets före-skrifter om fastighetstaxering), RÅ 1986:158 (grundlagsenligheten avriksförsäkringsverkets föreskrifter om uppskattningen av värdet avbostadsförmån), RÅ 1987:21 och 1988:146 (grundlagsenligheten avriksskatteverkets föreskrifter om befrielse från resp nedsättning av rest-avgift), RÅ 1988:151 (grundlagsenligheten av riksskatteverkets före-skrifter om bilavdrag), RÅ 1997:50 (fråga om naturvårdsverkets verk-ställighetsföreskrifter till en förordning om ersättning för rovdjursskadorhade stöd i förordningen). - De prövade föreskrifterna underkändes avregeringsrätten i sju fall (RÅ 1979 1:51, 1984 2:15, 1986:158, 1987:21,1988:146, 1988:151 och RÅ 1997:50) men godtogs i övriga fall.

4 Kommunala föreskrifter: RH 18:84 (grundlagsenligheten av affische-ringsförbud i lokal ordningsstadga); NJA 1997 s 179 (fråga om kommungenom lokal ordningsföreskrift ägt införa krav på tillstånd för kringfö-ringshandel); RÅ 1986:176 (fråga om renhållningstaxas förenlighet medrenhållningslagen), RÅ 1988:32 (fråga om renhållningsordnings fören-lighet med renhållningslagen), RÅ 1989:58 (fråga om giltigheten avmiljö- och hälsoskyddsnämnds generella föreskrifter om tömningsinter-valler för avloppstank). - De kommunala föreskrifterna underkändes i detre sistnämnda fallen.

5 Föreskrifter av mellanfolklig organisation: NJA 1966 s 370 (ett avFinsk-svenska gränsälvskommissionen med stöd av regeringens bemyn-digande meddelat förbud mot fiske inom Torne älvs fiskeområde kundeinte tillämpas, eftersom bemyndigandet inte tillkommit i den ordningsom anges i RF 10:5 och då felet ansågs uppenbart).

1 4 4

Normprövningen omfattar numera även svenska författningars överens-stämmelse med Europakonventionen. Sedan denna inkorporerats gäller densom lag här i landet, och enligt RF 2:23 får lag eller annan föreskrift ejmeddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen (se ovanunder 6.2.7). En lags överensstämmelse med RF 2:23 och därigenom medkonventionen kan därför bli föremål för prövning enligt RF 11:14. (Jfr RÅ1997:6, där ett tidigare gällande krav på mantalsskrivning här i riket somvillkor för skattelindring för den som inte tillhör Svenska kyrkan ansågsstrida mot Europakonventionen och därför inte tillämpades. Se även RÅ2001:56, där en markägare med stöd av art 6 i Europakonventionen ansågsha rätt till domstolsprövning av ett beslut av en jaktvårdsförening, trots attbeslutet enligt lagen om rätt till jakt inte kunde överklagas.)

Däremot blir det inte fråga om normprövning i egentlig mening vid enkonflikt mellan EG-rätt och svensk rätt. EG-rättens normer har företrädeframför svenska rättsregler och skall tillämpas i stället för dessa (se RÅ1996:50, 1997:65 och 1997:82).

1 4 5

8 Medborgarskapet

8.1 Inledning8.1.1 Medborgarskapets rättsliga betydelseSom tidigare framhållits, konstitueras en stat av tre element: en maktorgani-sation, ett folk och ett territorium. Statsfolket är sammansatt av ett antalindivider, som betecknas som statens medborgare. I de typiska fallen brukarmedborgarna i en stat präglas av en faktisk gemenskap i fråga om språk ochkulturarv, betingad av en långvarig bosättning på statens territorium. Dennagemenskap står emellertid inte i något nödvändigt samband med medbor-garskapet. Såsom juridiskt begrepp är medborgarskapet en fingerad rättsligkvalitet, till vilken lagstiftningen anknyter en mängd rättsverkningar. Enannan sak är, att medborgarskapet för den stora massan av befolkningenfaktiskt bestämmes av en bosättning inom landet, som varat under så mångagenerationer som det är möjligt att överblicka. Det förhållandet, att med-borgarskapet i stor utsträckning anknyter till rent faktiska förhållanden,inverkar ej på själva medborgarskapets karaktär av en fingerad juridisk kva-litet.

Lagen om svenskt medborgarskap handlar endast om förvärv och förlustav medborgarskap men har ingenting att säga om medborgarskapets inne-börd eller rättsverkningar. För att få veta något härom måste man studera enhel mängd andra lagar, vilka anknyter olika rättsverkningar till medborgar-skapet såsom rättsfaktum. Härnedan skall ges en översikt över de viktigasteav medborgarskapets rättsverkningar.

Svensk medborgare har först och främst rätt att vistas i landet. Landsför-visning av svensk medborgare är förbjuden enligt RF 2:7 (se ovan under6.2.2).

Svensk medborgare, som vistas i annat land, har enligt folkrättens reglerrätt till svenskt diplomatiskt skydd, om han utsattes för övergrepp i detfrämmande landet.

Politiska rättigheter tillkommer i vårt land i princip endast svenska med-borgare. Svenskt medborgarskap är sålunda förutsättning för rösträtt och

1 4 6 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

valbarhet vid riksdagsval. Och till statsråd kan utses endast den som ärsvensk medborgare sedan minst 10 år (RF 6:9).

Svenskt medborgarskap är enligt RF 11:9 i viss utsträckning villkor förtillträde till statstjänst.

Av RF 2:22 framgår att utlänning inte är helt jämställd med svensk med-borgare i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna.

Tryckfrihetsrättsligt är svenska medborgare i viss mån gynnade framförutlänningar. Till juryman kan endast svensk medborgare utses (TF 12:5). Iprincip måste även ägare och utgivare av periodisk skrift vara svensk;undantag från detta krav kan dock föreskrivas i lag (TF 5:1 och 2). I övrigtåtnjuter utlänning i princip samma rättigheter enligt TF som svensk med-borgare, men dessa rättigheter kan inskränkas genom vanlig lag (TF 14:5).Utlännings tryckfrihet är med andra ord ej grundlagsskyddad. Motsvaranderegler gäller i fråga om utlännings yttrandefrihet enligt YGL.

I BrB 2 kap tillerkännes medborgarskapet viss betydelse för tillämplig-heten av svensk lag på brott begånget utom riket.

Inom den internationella privaträtten har medborgarskapet (dock i kon-kurrens med hemvistet) betydelse vid valet av tillämplig lag rörande per-sonliga rättsförhållanden.

Medborgarskapet har vidare betydelse för rätten till sociala förmåner.Utvecklingen har dock gått mot en ökad likställighet i detta hänseende mel-lan svenska medborgare och utlänningar, som vistas inom riket.

De här anförda exemplen på olikställighet mellan svenska medborgareoch utlänningar bör ej undanskymma det förhållandet, att utlänningar, somvistas inom vårt land, i många hänseenden blir underkastade svensk lag påsamma sätt som svenska medborgare.

8.1.2 Huvudprinciper inom medborgarskapsrättenEnligt folkrätten ankommer det på varje stat att själv genom lagstiftningbestämma, vilka personer som skall räknas som dess medborgare. Det krä-ves emellertid, att medborgarskapet skall byggas på något förhållande, sominnebär en naturlig samhörighet mellan staten och individen. Som sådanaanknytningsfakta betraktas särskilt födelse inom statens territorium resphärstamning från en person, som är medborgare i staten, vidare äktenskapmed en medborgare eller adoption av en medborgare samt fast bosättning ilandet och innehav av statligt ämbete. Ett rent "köp" av medborgarskapbetraktas däremot inte som folkrättsligt tillåtet.

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. ©Studenlliltci ni 147

Den svenska medborgarskapslagstiftningen har hittills präglats av ensträvan att undvika såväl dubbelt medborgarskap som statslöshet. Den nyaMedbL tillåter emellertid i stor utsträckning dubbelt medborgarskap. Här-vid har lagen fått stöd av den europeiska konventionen 1997 om medbor-garskap, vilken inte uppställer några principiella hinder mot flerfaldigtjmedborgarskap.

Den praktiskt viktigaste av reglerna om medborgarskap är den som gäller,medborgarskapsförvärv vid födelsen. I detta hänseende tillämpas olikaprinciper i olika länder. I vårt land gäller härstamningsprincipen (jus sangu-inis = blodets rätt), enligt vilken föräldrarnas medborgarskap är avgörande.I de anglosachsiska länderna tillämpas i stället territorialprincipen (jus sol i= markens rätt), enligt vilken medborgarskap förvärvas genom födelseinom statens territorium.

Ett särskilt problem inom medborgarskapsrätten är, om familjen skallbehandlas som en enhet eller om varje individ skall betraktas som självstän-dig i förhållande till sina anhöriga. I vår nuvarande medborgarskapslag harproblemet lösts så, att den gifta kvinnan behandlas som fullt självständig iförhållande till mannen, medan ogifta barn under 18 år i stor utsträckningbetraktas som bipersoner i förhållande till föräldrarna.

8.1.3 Den svenska medborgarskapslagstiftningenDen första början till en svensk medborgarskapslagstiftning gjordes genomen förordning 1858 ang ordningen och villkoren för utländsk mans uppta-gande till svensk medborgare. Denna förordning kompletterades sedermeragenom lagen 1894 om förvärvande och förlust av medborgarrätt, vilken ihuvudsak avsåg att kodifiera redan gällande rättsprinciper på området.Dessa båda författningar ersattes 1924 av en ny lag om förvärvande ochförlust av svenskt medborgarskap, vilken i sin tur ersattes av 1950 års lagom svenskt medborgarskap. F r o m 1/7 2001 gäller lagen (2001:82) omsvenskt medborgarskap.

De tidigare medborgarskapslagarna har tillkommit genom nordiskt sam-arbete. Under senare år har emellertid vissa olikheter i de nordiska länder-nas medborgarskapslagar uppkommit. Ett visst samråd med grannländernahar dock skett vid tillkomsten av den nya MedbL.

Våra äldre medborgarskapslagar är fortfarande av betydelse på det sättet,att den som en gång förvärvat svenskt medborgarskap enligt äldre lag bibe-håller detta tills han eventuellt förlorar sitt medborgarskap enligt någonbestämmelse i den nya lagen.

1 4 8 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

i

Vissa speciella problem, som föranletts av olikheter mellan äldre och nugällande lag, regleras genom särskilda övergångsbestämmelser i MedbL.

Närmare föreskrifter om medborgarskapslagens tillämpning ges i med-borgarskapsförordningen (2001:218).

8.2 Förvärv av svenskt medborgarskapDe sätt för medborgarskapsförvärv, som behandlas i lagen om svenskt med-borgarskap, kan sammanföras under tre huvudtyper. Först och främst kanmedborgarskap förvärvas s a s automatiskt (ex lege), när ett visst faktuminträffar (ett barns födelse eller äktenskap mellan dess föräldrar, samt ivissa fall adoption). Vidare kan medborgarskap i vissa fall förvärvas genomen anmälan som underkastas en formell prövning av migrationsverket (tidi-gare benämnt statens invandrarverk) resp i vissa fall länsstyrelsen. Slutligenkan medborgarskap förvärvas efter ansökan som i regel prövas av migra-tionsverket (naturalisation).

8.2.1 Förvärv vid födelsenMedbL 1 § fastslår härstamningsprincipen som huvudregel för medborgar-skapsförvärv. Ett barn, vars föräldrar är svenska medborgare, blir automa-tiskt svensk medborgare vid födelsen. Detsamma kan bli fallet, om endasten av föräldrarna är svensk medborgare. Barnet härleder enligt 1 § alltidsvenskt medborgarskap från modern, om denna är svensk medborgare. Detsaknar härvid betydelse, om modern är gift med barnets fader eller inte, ochom fadern är svensk medborgare eller inte. Barnet kan också härledasvenskt medborgarskap från fadern, om denne är svensk medborgare ochbarnet föds i Sverige, eller om fadern vid barnets födelse är svensk medbor-gare och gift med barnets moder eller om fadern är avliden men vid sin död,var svensk medborgare och barnet föds i Sverige eller om fadern är avlidenmen vid sin död var svensk medborgare och gift med barnets moder.

Med "fader" förstås i 1 § den som enligt föräldrabalkens regler är attbetrakta som barnets fader. Om modern är gift, presumeras hennes makevara fader till barnet. Men om rätten efter bördstalan har förklarat att makeninte är fader till barnet eller om maken och barnets moder skriftligen hargodkänt en annan mans bekräftelse av faderskapet, kan barnet inte härleda

149

svenskt medborgarskap från moderns make. En dom eller en godkändbekräftelse efter barnets födelse verkar i ett sådant fall retroaktivt.

Ovisshet om moderskapet är mindre vanlig. För detta fall stadgar 2 § atthittebarn, som anträffas här i landet, skall anses som svensk medborgareintill dess något annat blir känt. Klarlägges sedermera, vem som är barnetsmoder, blir de ovan återgivna reglerna att tillämpa.

Härstamningsprincipen innebär, att man härleder medborgarskapet frånföregående släktled tills man kommer till en punkt, där ingen medborgar-skapslagstiftning fanns. För större delen av befolkningen vilar alltså med-borgarskapet ytterst på det faktum, att förfäderna har bott i vårt land sålänge man kan minnas.

8.2.2 AdoptionEnligt 3 § blir ett barn som inte har fyllt tolv år och som adopteras av ensvensk medborgare vid adoptionen svensk medborgare, om barnet adopte-ras i Sverige, Danmark, Finland, Island eller Norge, eller om det adopterasgenom ett utländskt beslut, som godkänts eller annars gäller i Sverige enligtlagen (1971:786) om internationella rättsförhållanden rörande adoptioneller som gäller enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträdetill Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationellaadoptioner.

8.2.3 Förvärv genom föräldrarnas äktenskapOm ett barn är fött utomlands av en utländsk moder kan det inte förvärvasvenskt medborgarskap enligt 1 §. Men om föräldrarna därefter gifter sigblir barnet enligt 4 § svensk medborgare om det är ogift och inte har fyllt 18år. (Medborgarskapsförvärv genom legitimation.)

8.2.4 Förvärv genom anmälanEnligt MedbL 5-10 §§ kan svenskt medborgarskap i vissa fall förvärvasgenom en anmälan, som underkastas en formell prövning av migrationsver-ket eller, såvitt gäller nordiska medborgare, av vederbörande länsstyrelse(22 §). Den myndighet som prövar en anmälan skall meddela beslut omanmälan har medfört förvärv av svenskt medborgarskap eller inte (24 §).

1 5 0 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Anmälan får göras av den som har fyllt 18 år, även om han står underannans vårdnad (23 §). Enligt 10 § omfattar förvärv genom anmälan, undervissa förutsättningar beträffande vårdnaden, även vederbörandes ogiftabarn under 18 år, om barnet har hemvist i Sverige.

8.2.4.1 Barns medborgarskapsförvärv genom anmälan av fader ellervårdnadshavare

Ett barn som inte har förvärvat svenskt medborgarskap enligt någon av deföregående paragraferna kan i tre fall bli svensk medborgare genom anmä-lan av fader eller vårdnadshavare.

1 Ett barn som är fött utomlands och vars fader sedan barnets födelse ärsvensk medborgare förvärvar enligt 5 § svenskt medborgarskap genomatt fadern anmäler önskemål härom innan barnet har fyllt 18 år. Härvidkrävs i princip samtycke av barnet om det har fyllt 12 år och harutländskt medborgarskap. Även samtycke av barnets vårdnadshavare ärnödvändigt.

2 Ett barn som är fött i Sverige och sedan födelsen är statslöst förvärvarenligt 6 § svenskt medborgarskap genom att vårdnadshavaren, innan bar-net har fyllt 5 år, gör anmälan härom, förutsatt att barnet har permanentuppehållstillstånd och hemvist här i landet.

3 Enligt 7 § förvärvar ett bara svenskt medborgarskap genom att dessvårdnadshavare innan barnet har fyllt 18 år gör anmälan härom, förutsattatt barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landetsedan 5 år eller, om barnet är statslöst, sedan 3 år. Barnets samtyckekrävs i princip om barnet har fyllt 12 år och har utländskt medborgar-skap.

8.2.4.2 Increcens

Unga utlänningar, som sedan länge har vistats i Sverige och därigenom kansägas ha vuxit in i vårt samhälle, kan under vissa förutsättningar förvärvasvenskt medborgarskap genom anmälan (förvärv genom increscens, dvsinväxande). Härför krävs att vederbörande har permanent uppehållstillståndi Sverige och hemvist här i landet sedan han fyllde 13 år eller, i fråga omden som är statslös, 15 år. Anmälan skall göras när vederbärande fyllt 18men inte 20 år.

1 5 1

8.2.4.3 Återvinning av medborgarskap

Enligt 9 § kan den som har förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 14 §eller efter ansökan befriats därifrån enligt 15 § återfå sitt svenska medbor-garskap genom anmälan, om han har permanent uppehållstillstånd i Sverigeoch före 18 års ålder haft hemvist här i landet under sammanlagt 10 år samtsedan 2 år har hemvist här i landet.

8.2.5 Förvärv efter ansökan (naturalisation)En utlänning kan beviljas svenskt medborgarskap efter ansökan (förvärvgenom naturalisation). En sådan ansökan prövas av migrationsverket(22 §). Ansökan får göras av den som fyllt 18 år, även om han står underannans vårdnad (23 §).

De allmänna villkoren för naturalisation är enligt 11 § följande: att densökande har styrkt sin identitet, har fyllt 18 år, har permanent uppehållstill-stånd i Sverige, har hemvist här i landet sedan viss tid (2 år i fråga om nord-iska medborgare, 4 år i fråga om den som är statslös eller är att bedöma somflykting enligt utlänningslagen (1989:529) 3:2 resp 5 år i fråga om övrigautlänningar), och har och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnads-sätt.

Från dessa allmänna villkor kan enligt 12 § dispens medges, om sökan-den tidigare har varit svensk medborgare eller är gift eller sambo med ensvensk medborgare eller om det annars finns särskilda skäl till det (t ex omsökanden är en högt kvalificerad forskare eller yrkesman). En sökande sominte kan styrka sin identitet får naturaliseras endast om han sedan minst 8 århar hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten ärriktigt.

Naturalisation är möjlig även om sökanden behåller medborgarskap i enannan stat. I ett sådant fall får han alltså dubbelt medborgarskap.

Enligt 13 § skall i ett naturalisationsbeslut bestämmas om även sökan-dens ogifta barn som är under 18 år förvärvar svenskt medborgarskap.

I 27 § finns särskilda regler om s k säkerhetsärenden, dvs ärenden i vilkarikspolisstyrelsen hos migrationsverket har föreslagit att ansökan avslås avskäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet. I ett sådant ärende skallöverklagande av migrationsverkets beslut ske hos regeringen, varvid ävenrikspolisstyrelsen har klagorätt, och ett positivt beslut av verket blir gäl-lande först när det vunnit laga kraft.

152

8.3 Förlust av svenskt medborgarskapRF 2:7 ger ett visst grundlagsskydd mot ofrivillig förlust av svenskt med-borgarskap (se ovan under 6.2.2). MedbL:s regler i ämnet står i god över-ensstämmelse med detta stadgande.

En svensk medborgare som utvandrar behåller sitt svenska medborgar-skap oberoende av om han blir medborgare även i det land dit han har flyt-tat såvida han inte efter ansökan befrias därifrån enligt reglerna i 15 §. Menandra generationens emigranter riskerar att förlora det svenska medborgar-skaper vid 22 års ålder under de förutsättningar som anges i 14 § 1 st. För-utsättningarna är att vederbörande är född utomlands, aldrig har haft hem-vist i Sverige och inte heller har varit här under förhållanden som tyder påsamhörighet med landet. (Av 17 § framgår att denna bestämmelse inte gäl-ler den som under sammanlagt minst 7 år haft hemvist i ett annat nordisktland.)

På ansökan som görs innan vederbörande fyllt 22 år kan dock medges attdet svenska medborgarskapet kvarstår. Detta är möjligt även om sökandenär utländsk medborgare.

Förlust av medborgarskap enligt dessa regler drar med sig förlust avmedborgarskap även för vederbörandes barn (se närmare 3 st).

8.4 Befrielse från svenskt medborgarskapDen som är eller önskar bli utländsk medborgare får enligt 15 § på ansökanbefrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse skall medges den somsaknar hemvist i Sverige, medan den som har hemvist i Sverige får vägrasbefrielse endast om det finns särskilda skäl. Är sökanden inte redanutländsk medborgare skall för undvikande av statslöshet som villkor förbefrielsen från svenskt medborgarskap krävas att sökanden inom viss tidförvärvar medborgarskap i ett annat land.

153

8.5 Särregler rörande de nordiska länderna ochövriga EES-länder

Enligt 16 § får regeringen efter avtal med Danmark, Finland, Island ellerNorge meddela föreskrifter om tillämpning av en eller flera av bestämmel-serna i 17-19 §§. Med avtalsstat avses i dessa bestämmelser den eller destater som Sverige har ingått avtal med. Bemyndigandet har utnyttjats imedborgarskapsförordningen (2001:218), vars 12 § föreskriver att lagens17-19 §§ skall tillämpas i förhållande till Danmark, Finland, Island ochNorge.

I 17 § föreskrivs ett undantag från regeln i 14 § om förlust av svensktmedborgarskap, medan 18 och 19 §§ gäller underlättande av medborgar-skapsförvärv genom anmälan i fall som motsvarar 8 och 9 §§ (increscensoch återvinning). I 20 § 1 st undantas mordiska medborgare från kravet påpermanent uppehållstillstånd i 6, 9 och 11 §§.

Enligt 17 § gäller bestämmelsen i 14 § 1 st om förlust av svenskt med-borgarskap inte den som under sammanlagt minst 7 år haft hemvist i ettannat nordisk land.

En nordisk medborgare förvärvar enligt 18 § svenskt medborgarskapgenom anmälan, om han har förvärvat sitt nordiska medborgarskap påannat sätt än genom naturalisation, har fyllt 18 år, har hemvist här i landetsedan 5 år och under denna tid inte har dömts till frihetsberövande påföljd.I fråga om vederbärandes barn skall 10 § tillämpas.

Den som har förlorat sitt svenska medborgarskap och därefter oavbrutetvarit medborgare i ett annat nordiskt land återfår svenskt medborgarskapgenom anmälan, om han har tagit hemvist här i landet. Härvid tillämpas10 § i fråga om hans barn.

De krav på permanent uppehållstillstånd som uppställs i 6-9 och 11 §§gäller enligt 20 § 1 st inte för nordiska medborgare.

I fråga om medborgare i övriga länder inom Europeiska ekonomiskasamarbetsområdet (EES) innehåller 20 § 2 st en särregel, enligt vilken etttidsbegränsat uppehållstillstånd för minst 5 år skall likställas med perma-nent uppehållstillstånd vid tillämpningen av MedbL.

154

8.6 MedborgarskapsförklaringEnligt 21 § kan efter ansökan meddelas förklaring att någon är svensk med-borgare, om det kan råda ovisshet om detta. Sådan ovisshet kan tänkas före-ligga särskilt i fråga om tillämpningen av regler om automatiskt medbor-garskapsförvärv och beträffande tillämpning av äldre lagregler av annatinnehåll än de nu gällande. Medborgarskapsförklaring meddelas av utlän-ningsnämnden (22 §).

8.7 Förfarandet i medborgarskapsärendenBestämmelser om förfarandet i medborgarskapsärenden finns i 22-28 §§. Iden mån dessa bestämmelser gäller förfarandet i första instans har deberörts i skilda sammanhang i den föregående framställningen. Som fram-går av 22 § är huvudregeln att migrationsverket prövar ärenden i förstainstans. Vissa anmälningsärenden som rör nordiska medborgare prövasdock av vederbärande länsstyrelse. Och ärenden om medborgarskapsförkla-ring prövas av utlänningsnämnden. Det återstår att säga något om överläm-nande av ärende till högre myndighet och om överklagande av beslut.

Enligt 25 § får migrationsverket resp utlänningsnämnden (den sist-nämnda som andra instans) överlämna ett ärende om naturalisaton, bibehål-lande av svenskt medborgarskap eller befrielse därifrån till regeringen, somdet bedöms vara av särskild vikt för ledningen av lagens tillämpning attärendet prövas av regeringen. Har ärendet överlämnats av migrationsverketbör regeringen normalt höra utlänningsnämnden. Regeringen får ocksåöverlämna ärendet till nämnden för avgörande.

Migrationsverkets beslut får enligt huvudregeln i 26 § överklagas tillutlänningsnämnden som sista instans. Beslut av länsstyrelse eller migra-tionsverket i ett anmälningsärende får i stället överklagas hos allmän för-valtningsdomstol, dvs länsrätt. Vid överklagande till kammarrätt krävsprövningstillstånd. Även utlänningsnämndens beslut rörande medborgar-skapsförklaring får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Migrationsverkets beslut i ett naturalisationsärende som är att bedömasom ett "säkerhetsärende" skall överklagas till regeringen (27 §). Härvidhar även rikspolisstyrelsen klagorätt. (Se ovan under 8.5.)

9 Statsterritoriet

En stats territorium är det område, inom vilket staten har exklusiv rätt tillmaktutövning, och inom vilket statens rättsordning är ensam gällande. Ter-ritoriet omfattar en del av jordytan (inklusive vattenområden) samt i vissutsträckning jorden därunder och luftområdet ovanför. Statsterritoriet äremellertid inte något rent geografiskt begrepp. Oavsett om dess gränseranknyter till naturliga formationer (bergskedjor, vattendrag etc) eller är rentartificiella, är gränserna rättsligt bestämda genom hävd, överenskommelsermed grannstaterna eller (såvitt gäller gränser mot havet och rymden) genomallmänna folkrättsliga regler. Våra grundlagar säger däremot ingenting omstatsterritoriet.

Rikets landgränser mot Norge och Finland är bestämda dels genomfredstraktater med Danmark och Ryssland, dels genom särskilda gränsreg-leringstraktater. Gränserna är utmärkta med rosen och uthuggna skogsgator,som ses över med vissa tidsmellanrum.

Den närmare sträckningen av sjögränsen mot Norge utanför Svinesundär bestämd genom skiljedom, meddelad i Haag 1909. Sjögränsen i Öresundhar bestämts genom en deklaration med Danmark 1932.

Rikets gränser mot öppna havet är beroende av folkrättens regler.Numera gäller Förenta nationernas havsrättskonvention 1982 och ett till-läggsavtal 1994, vilka 1996 har ratificerats av Sverige.

Man brukar skilja mellan en stats inre territorialvatten (eller inre vatten),som i alla avseenden är rättsligt likställt med landterritoriet, och det yttreterritorialvattnet (eller territorialhavet), inom vilket suveräniteten är under-kastad en viss begränsning med hänsyn till främmande fartygs rätt till s koskadlig genomfart.

De svenska bestämmelserna om territorialvattnets utsträckning har tidi-gare varit intagna i olika specialförfattningar men är nu sammanförda i enlag (1966:374) om Sveriges sjöterritorium.

Till svenskt inre vatten räknas enligt lagen dels insjöar, vattendrag ochkanaler, dels vid kusterna belägna hamnar, bukter och vikar samt vattenom-råden innanför och mellan öar, holmar och skär intill räta linjer som rege-

ringen bestämmer. I Öresund mellan Klagshamns fyr och Kullen utgördock endast hamnar inre vatten, detta av hänsyn till främmande fartygs obe-hindrade genomfart. Regeln om bukter bör tolkas i enlighet med konventio-nen, vilket medför att t ex Skälderviken och Laholmsbukten (jfr NJA 1927s 592) men ej Hanöbukten räknas som inre vatten.

Det svenska territorialhavet utgöres av det utanför rikets landområdenoch inre vatten belägna vattenområdet med en bredd av tolv nautiska mileller 22 224 meter (en nautisk mil eller distansminut = 1 852 meter). Sär-skilda regler gäller om territorialhavets utsträckning vid gränserna motNorge, Danmark och Finland. Öarna Gotland och Gotska Sandön ligger sålångt från fastlandet, att de enligt huvudregeln har eget territorialhav.

Utgångspunkt för territorialhavets beräkning är vid öppna kuster strand-linjen vid lågt vattenstånd samt vid kuster med inre vatten (dvs vid hamnar,bukter och vikar och vid skärgårdsområden) det inre vattnets yttergränser.Territorialhav beräknas dock ej från skär, som endast vid lågvatten höjer sigöver vattenytan och ligger längre från land än tolv nautiska mil. Närmarebestämmelser om territorialhavets beräkning har meddelats i en särskildtillämpningskungörelse. Bestämmelsernas innebörd är, att gränsen mellaninre vatten och territorialhav skall bestämmas av räta linjer (baslinjer) mel-lan vissa utvalda punkter (mellan yttre skär i skärgårdsområden och tvärsöver mynningen av hamnar, bukter och vikar), samt att territorialhavet skallberäknas så, att varje punkt på territorialgränsen ligger på ett avstånd avtolv nautiska mil från närmaste punkt på strandlinjen vid lågt vattenståndresp på rät baslinje.

De flesta kuststater hävdar ensamrätt att utnyttja havets naturtillgångarinom en ekonomisk zon, som kan sträcka sig långt utanför territorialgrän-sen. För Sveriges del gäller lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiskazon. Den exakta omfattningen av den ekonomiska zonen är bestämd genomförordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon. Lagen innehållerfrämst bestämmelser om utnyttjande av naturtillgångar inom zonen. I frågaom fiske hänvisas till fiskelagen (1993:787), vilken reglerar fisket bådeinom Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon, och i fråga omrätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar hän-visas till lagen (1966:314) om kontinentalsockeln (se nedan). Beträffandeandra naturtillgångar kräver lagen tillstånd av regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer för utforskning, utvinning och annat utnytt-jande av sådana naturtillgångar och vidare för uppförande och användningav konstgjorda öar och vissa andra anläggningar och inrättningar. I övrigtinnehåller lagen föreskrifter om skyddet för den marina miljön och ommarinvetenskaplig forskning.

157

Sverige har 1964 beslutat att ansluta sig till en 1958 i Geneve ingångenkonvention om kontinentalsockeln, vilken tillerkänner strandstaterna suve-räna rättigheter över kontinentalsockeln för dennas utforskande och tillgo-dogörandet av dess naturtillgångar. Med kontinentalsockeln menas havs-bottnen och dennas underlag utanför kuster och öar intill ett djup av 200meter eller därutöver så långt tillgodogörande av naturtillgångar är möjligt.De naturtillgångar, som konventionen avser, är i främsta rummet olja ochnaturgas, men även malm och vissa växter och djur omfattas av konventio-nen. Genom en lag om kontinentalsockeln (1966:314) har fastslagits, atträtten att utforska den svenska delen av kontinentalsockeln och utvinnadess naturtillgångar tillkommer staten men genom särskild tillståndsgiv-ning kan upplåtas åt enskilda företag.

Luftterritoriets exakta utsträckning är oviss; i varje fall sträcker det sig såhögt som flygning är möjlig med flygplan av konventionell typ.

I 5 8

10 Rikets vapen och flagga

Som symboler för svenska staten användes de båda riksvapnen: stora riks-vapnet, som också är statschefens personliga vapen, och lilla riksvapnet.Vapnens utseende har fastställts genom lagen (1982:268) om Sveriges riks-vapen. Stora riksvapnet får i princip användas endast av statschefen, riksda-gen, regeringen, departementen, utrikesrepresentationen och försvarsmak-ten, medan lilla riksvapnet får användas av alla statliga myndigheter.

Som symbol för samhörighet med Sverige används den svenska flaggan,vars utseende har fastställts genom lagen (1982:269) om Sveriges flagga.Tretungad flagga får användas endast av kungahuset och försvarsmakten; iövrigt användes den tvärskuma flaggan. Regeringen har utfärdat en förord-ning (1982:270) om allmänna flaggdagar.

Enligt lagen (1970:498) om skydd för vapen och vissa andra officiellabeteckningar (under BrB 9 kap) får statsvapen, statsflagga eller annat stats-emblem ej utan vederbörligt tillstånd användas i näringsverksamhet i varu-märke eller annat kännetecken för varor eller tjänster.

Folkrättsligt är flaggan av betydelse genom att den användes som natio-nalitetsbeteckning på fartyg på öppna havet eller i främmande farvatten.

Litteratur

LagkommentarerHolmberg-Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar (1980).Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förkla-

ringar (1980).

LageditionBohlin-Malmberg-Sandström-Vogel, Sveriges grundlagar och andra stats- och för-

valtningsrättsliga författningar (1999).

Allmänna verkBack mfl, Modern demokrati (1980).Broomé-Eklundh, Ny regeringsform - ny riksdagsordning (1973).Ekholm-Runströrn, Statsskicket i Sverige (1981).Fahlbeck-Jägerskiöld-Sundberg, Medborgarrätt (1947).Herlitz, Svenskt författningsliv (1947).Herlitz, Svenska statsrättens grunder (1956).Herlitz, Nordisk offentlig rätt I-III (1958-63).Herlitz, Grunddragen av det svenska statsskickets historia (1964).Herlitz, Nordisk folkstyrelse (1972).Holmberg-Stjernquist, Vår författning (12 uppl. 2000).Lagerroth, Psykologisk verklighet och juridisk fiktion vid tillämpningen av Sveri-

ges grundlagar (1925).Lagerroth, 1809 års regeringsform, dess ursprung och tolkning (1942).Lagerroth, Moderna författningar mot historisk bakgrund (1955).Larsson, Det svenska statsskicket (2 uppl. 1994).Malmgren, Sveriges författning I—II (1929-41).Nyman, Utländska statsskick (1984).Sterzel, Författning i utveckling (1998).

1 6 0 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

N. Stjernquist, Statsrätt och statskunskap. (Festskrift till Poul Andersen 1958s 371-382.)

H. Strömberg, Inledning till statsrätten (1978).Westerberg, RF § 84. "Grundlagarna skola efter deras oid.iK.

fall tillämpas" (1953).Sveriges riksdag I: 1-8, II: 9-17 (1931-38).Samhälle och riksdag I—IV (1966), V (1967).1809 års regeringsform. Minnesskrift till 150-årsdagen (1959).

FörfattningsreformenFörfattningsutredningens betänkanden:SOU 1958:6.1. Kandidatnominering vid andrakammarval.SOU 1958:14. II. Regeringsarbetet.SOU 1958:29. III. Majoritetsval.SOU 1959:10. IV. Opinionsbildningen vid folkomröstningen 1957.SOU 1961:21. V. Organisationer. Beslutsteknik. Valsystem.SOU 1963:16. VI. Sveriges statsskick. Del 1. Lagförslag.SOU 1963:17. D:o Del 2. Motiv. Förslag till regeringsform.SOU 1963:18. D:o Del 3. Motiv. Förslag till riksdagsordning.SOU 1963:19. D:o Del 4. Bilagor.

Sammanställning av remissyttranden över författningsutredningens förslag till nyförfattning, utarbetad inom justitiedepartementet:SOU 1964:38. Del 3: Kap 6 i förslaget till regeringsform.SOU 1965:2. Del 1: Allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap i förslaget till regerings-

form.SOU 1965:3. Del 2: Kap 3,4 och 5 i förslaget till regeringsform.SOU 1965:34. Del 4: Kap 7, 8, 9 och 10 i förslaget till regeringsform samt över-

gångsbestämmelserna.SOU 1965:37. Del 5: Förslaget till riksdagsordning.

SOU 1964:39. Rapport och arbetsmaterial från arbetsgruppen för det kommunalasambandet juni 1964.

SOU 1965:54. Författningsfrågan och det kommunala sambandet.SOU 1965:74. Gemensam valdag.SOU 1966:17. Arbetspromemorior i författningsfrågan.SOU 1967:26. Partiell författningsreform.SOU 1969:62. Ny utskottsorganisation.SOU 1970:16. Riksdagsgrupperna. Regeringsbildningen.SOU 1970:17. Ersättare för riksdagsledamöterna.

SOU 1970:27. Allmänna val på våren? Om tid för val, mandatperioder, sessionsti-der, budgetår.

SOU 1972:15. Ny regeringsform. Ny riksdagsordning.SOU 1972:16. Ny regeringsform. Ny riksdagsordning. (Följdförfattningar.)SOU 1972:17. Nomineringsförfarandet vid riksdagsval. Riksdagen i pressen.SOU 1972:18. Norge och norska exilregeringen under andra världskriget.

SOU 1981:15. Grundlagsfrågor.SOU 1986:28. Folkstyrelsen under krig och krigsfara.SOU 1987:6. Folkstyrelsens villkor.

Andersson-Carlsson-Gustafsson, Författningsreform - nytt alternativ (1963).Back-Fredriksson, Republiken Sverige (1966).Brunfelter, Petrén mfl, En ny grundlag (1988).Grimlund-Ricknell, Den nya riksdagen (1970).Gustafsson, Demokratisk författning (1967).Herlitz, 1969 års regeringsform? Kommentarer till författningsutredningens förslag

(1963).Herlitz, Partiell författningsreform. (SvJT 1970 s 1-32).Herlitz, 1974 års regeringsform? Kommentarer till grundlagberedningens förslag.

(SvJT 1972 s 513-565.)Herlitz, Regeringsformen och folket. (SvJT 1973 s 753-773.)Nyman, Ny författning (1969).Strömholm, Grundlagen, folket och etablissemangen (1973).Tingsten, Skall kungamakten stärkas? Kritik av författningsförslaget (1964).Statsvetenskaplig och statsrättslig forskning kring den nya grundlagens tillkomst

(StvT 1976 s 1-69).

RiksdagenAndersson, Specialisering och samordning inom de politiska partiernas rikdags-

grupper (i SOU 1970:16).Andersson, Riksdagens funktioner och arbetssätt (1972).G. Andrén, Tvåkammarsystemets tillkomst och utveckling. (Sveriges riksdag 11:9,

1937.)Back-Berglund, Det svenska partiväsendet (1978).Berger, Beslutsordningen i riksdagens utskott. (SvJT 1972 s 489^492.)Berger, Riksdagsutskottens betänkanden. (SvJT 1973 s 715-718.)Fischer, Besvärsprövning i riksdagen. (FT 1984 s 11-30.)Frykholm, Delegerade för riksdagens verk. (StvT 1959 s 326-329.)Grönlund, Om olika former av referendum (1912). .Janson, Mandattilldelning och regional röstfördelning (1961).Nyman, Förstakammarproblemet. (StvT 1954 s 129-180.)

Nyman, Tvåkammarsystemets omvandling. Från privilegievalrätt till demokrati.(Samhälle och riksdag III, 1966.)

Nyman, RF 3:7: fyra procent av rösterna i hela riket. (FT 1983 s 233-240.)Olsson, 1949 års uppskovsinstitut. Historik. (StvT 1960 s 357-381.)Petrén, Några sammanjämkningsfrågor. (StvT 1950 s 105-120.)Petrén, Riksdagsförvaltningen. (FT 1958 s 151-168.)Reuterskiöld, Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866. (Sveriges riksdag

11:10, 1935.)Sterzel, Om riksdagsupplösning och nyvalsförordnande (1961).N. Stjernquist, Riksdagens arbete och arbetsformer. (Samhälle och riksdag IV,

1966.)Sundberg, Valrätt (1950).Thermaenius, Riksdagspartierna. (Sveriges riksdag 11:17, 1935.)Thulin, Sammanjämkning och gemensam votering. (Sveriges riksdag 11:17, 1935.)Tingsten, Utskottsväsendet. (Sveriges riksdag 11:11,1934.)Wallin, Folkomröstningsinstitutet. (Samhälle och riksdag II, 1966.)Betänkande och förslag ang konsultativ folkomröstning (1921).SOU 1923:19. Betänkande ang decisiv folkomröstning.SOU 1944:8. Betänkande med förslag ang revision av riksdagens arbetsformer.SOU 1947:79. Betänkande med förslag ang riksdagens arbetsformer och därmed

sammanhängande frågor.SOU 1951:58. Det proportionella valsättet vid val till riksdagens andra kammare.SOU 1952:7. Allmän folkomröstning.SOU 1956:35. Upplysningsverksamhet vid folkomröstningar. ,SOU 1961:20. Vissa frågor rörande allmänna val.SOU 1962:19. Utlandssvenskars deltagande i allmänna val.SOU 1965:73. Utlandssvenskars registrering.SOU 1965:74. Gemensam valdag.SOU 1965:76. Röstlängdsförfarandet.SOU 1967:27. Förtidsröstning och gemensamma tvådagarsval.SOU 1969:19. Ny valteknik. . .,. ;!

SOU 1969:62. Ny utskottsorganisation.SOU 1970:17. Ersättare för riksdagsledamöterna.SOU 1970:27. Allmänna val på våren? Om tid för val, mandatperioder, sessionsti-

der, budgetår.SOU 1971:22. Maskinell teknik vid de allmänna valen.Ds Ju 1971:24. Vallag.SOU 1972:17. Nomineringsförfarandet vid riksdagsval. Riksdagen i pressen.SOU 1972:62. Offentligt stöd till de politiska partierna.SOU 1975:8. Utlandssvenskarnas rösträtt. , ,,SOU 1977:94. Personval och valkretsindelning.SOU 1978:64. Översyn av vallagen 1.SOU 1980:45. Översyn av vallagen 2.

Ds Ju 1981:21. Tiden för extra val till riksdagen.Ds Ju 1982:1. Översyn av vallagen 3.SOU 1984:11. Rösträtt och medborgarskap.SOU 1992:108. VAL, organisation, teknik, ekonomi.SOU 1993:21. Ökat personval.Enkammarriksdagens förvaltnings- och personalorganisation. Betänkande av 1969

års organisationsutredning (1969).Utskottens personalorganisation. Betänkande av 1969 års organisationsutredning

(1970).Reformera riksdagsarbetet! Betänkande av riksdagsutredningen 1-3 (1993-94).

Statschefen och regeringenBjerkén, Beslut vid regeringssammanträde. (FT 1988 s 1-23.)Bramstång, Konungens personliga rättsställning med särskild hänsyn till immuni-

tetsfrågor. (FT 1972 s 279-305.)Fahlbeck, Om förvärv och förlust av Sveriges krona (1955).Fahlbeck, Ett fullmaktsstadgande i successionsordningen. (Festskrift tillägnad Nils

Herlitz, 1955, s 68-78.)Fahlbeck, Om förmyndarstyrelse (1956).Heckscher, Konung och statsråd i 1809 års författning (1933).Heckscher, Konselj och statsrådsberedning. (StvT 1948 s 305-315.)Hermerén, Regeringsbildningen i vissa västeuropeiska länder (i SOU 1970:16).Lagerroth, Svensk konungs ställföreträdare. (StvT 1939 s 205-219.)Lagerroth, Kvinnlig tronföljd. (StvT 1966 s 1-40.)Lagerroth, Om möjligheten att i Sverige införa republik i grundlagsenlig ordning.

(StvT 1971 s 247-261.)Löfström, Regeringsformen § 39. (StvT 1949 s 95-104, jfr s 244-257.)Meijer, Kommittépolitik och kommittéarbete (1956).Meijer, Från uppslag till betänkande. Studie i kommittépolitik och kommittéarbete

(1965).Nilsson, Statsrådsberedningen. (FT 1967 s 261-283.)Nordenstam, Hur regeringen arbetar. (StvT 1957 s 245-256.)Nyman, Parlamentarismen i Sverige (1966).Nyman, Parlamentariskt regeringssätt. En av statsskickets grunder (1981).Nyman, En statsministers makt. (SvJT 1987 s 569-581.)Olsson, Till frågan om ministerstyrelsens förenlighet med lydelsen av 1809 års

regeringsform. (StvT 1953 s 319-333.)Petrén, Den inbördes relationen mellan protokoll och expedition. (Festskrift till

Ivar Agge, 1970, s 193-209.)Sterzel, Parlamentarismen i författningen (2 uppl. 1999).Thermaenius, Kontrasignationsinstitutet (1955).

Knniurine av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

Thomson, "På nådigste befallning". (Festskrift till Östen Undén, 1956,1257-322.)Tingsten, Studier rörande ministerstyrelse (1928).Att styra riket - regeringskansliet 1840-1990 (1990).SOU 1958:14. Regeringsarbetet.SOU 1977:5. Kvinnlig tronföljd.

Grundläggande fri-och rättigheterAlgotsson, Medborgarrätten och regeringsformen. Debatten om grundläggande fri-

och rättigheter i regeringsformen under 1970-talet (1987).Algotsson, Äganderätt och demokrati (2001).Bengtsson, Om expropriation och grundlagstolkning. (Festskrift till Henrik Hess-

ler, 1985, s 31-64.)Bengtsson, Ersättning för offentliga ingrepp. 1. Egendomsskyddet enligt regerings-

formen (1986).Bengtsson, Grundlagen och fastighetsrätten (1996).Bramstång, Den s k negativa religionsfriheten och medlemskap i svenska kyrkan.

(FT 1978 s 27-35.)- D:o. En komplettering. (FT 1983 s 241-249.)Bramstång, 1809 års regeringsform § 16 och de administrativa frihetsberövandena.

(Rättshistoriska studier 11:7,1982.)Danelius, De nya FN-konventionerna om de mänskliga rättigheterna - bakgrund

och innehåll. (SvJT 1968 s 154-161.)Danelius, Det internationella skyddet för de mänskliga rättigheterna. (SvJT 1969 s

384-389.)Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. (2 uppl 2002).Danelius, Mänskliga rättigheter (5 uppl 1993).Danelius, De mänskliga rättigheterna - räcker 2 kap RF eller behövs mer? (SvJT

1987 s 645-652.)Holmberg, På spaning efter rättigheterna. (SvJT 1987 s 653-676.)Jägerskiöld, Mot vem riktar sig RF § 16? (Festskrift tillägnad Vilhelm Lundstedt,

1947, s 129-140.)Myrberg, Äganderättsskyddet enligt § 16 regeringsformen. (StvT 1941 s 297-332.)Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett komparativt perspektiv

(1995).Nyman, Regeringsformens målsättningsstadganden. (FT 1984 s 289-303.)Petrén, Vägen till en svensk rättighetskatalog. (Skrifter till minnet av Halvar G F

Sundberg, 1978, s 17-33.)Regner, Mänskliga rättigheter - räcker andra kapitlet regeringsformen? (SvJT 1987

s 677-686.)Reuterskiöld, Vår Regeringsforms Magna Charta. (StvT 1897-99 s 281-296.)

kouHsrina av kuislniri . i l i ir förbiiuUn » ' NliuU-ullitteratur 165

Salén, Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. (FT 1951 s 1-16.)Skottsberg, 1920-talets rättighetsförklaringar. (StvT 1942 s 17-49.)Stjernberg, Om de nutida rättsliga garantierna för medborgarfrihet och rättssäker-

het. (StvT 1920 s 397-418, 1921 s 3-26.)H. Strömberg, Om mänskliga och medborgerliga rättigheter. (StvT 1963 s 371—

379).H. Strömberg, Grundlag och medborgarrätt (1974).Wennergren, Grundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten. (SvJT 1981 s 131—

136.)Om våra rättigheter. Antologi utgiven av Rättsfonden (1980). - D:o II (1983).SOU 1941:20. Betänkande med förslag till ändrad lydelse av § 16 RF.SOU 1974:88. Europakonventionen och europeiska sociala stadgan.SOU 1975:29. Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder.SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen.SOU 1978:34. Förstärkt skydd för fri- och rättigheter.SOU 1993:40. Fri- och rättighetsfrågor.

NormgivningsmaktenAlgotsson, Lagrådet, rättsstaten och demokratin under 1900-talet (1993).Bengtsson, Om lagrådsgranskningens gränser. (FT 1984 s 188-212.)Hagström, Frågan om Konungens ekonomiska lagstiftningsmakt i riksdagen efter

1866. (StvT 1920 s 181-215.)Herlitz, Om lagstiftning genom samfällda beslut av konung och riksdag (1926-30).Herlitz, Lag och förordning. (FT 1939 s 285-293.)Herlitz, Lagstiftningsmakten i en ny regeringsform. (SvJT 1966 s 7-37.)Hofverberg, Statsrätt och kyrkolag (1983).Lavin, Lagrådet och den offentliga rätten (2001).Magnusson, Nya anvisningar för författningsskrivning. (FT 1970 s 36-41.)Malmgren, Riksdagen och lagstiftningen. (Sveriges riksdag 11:14, 1934.)Petrén, Lagrådsintryck. (SvJT 1980 s 129-139.)Petrén, Arbetsmiljölagstiftningen. En statsrättslig studie (1985).N. Stjernquist, Förklaring av lag och förklaring av lagens rätta mening. (Festskrift

till Arthur Thomson, 1961, s 163-178.)N. Stjernquist, Lagförklaring genom samfällda beslut. (StvT 1961 s 289-313.)N. Stjernquist, Lag och ordning. (StvT 1970 s 322-327.)H. Strömberg, Värnpliktslagstiftningen ur statsrättslig synpunkt. (StvT 1958 s 329-

361.)H. Strömberg, Några reflexioner om lagstiftningens innebörd. (StvT 1959 s 1-19.)H. Strömberg, Några reflexioner om normgivningsmakten i nya regeringsformen.

(FT 1976 s 51-77.)H. Strömberg, Föreskrifter om lags tillämplighet. (FT 1977 s 184-195.)

166

H. Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform (1989). .-sH. Strömberg, Europakonventionens genomslag i svensk rätt. (FT 1996 s 19-24.)Thulin, Om konungens ekonomiska lagstiftning (1890).Thulin, I vilka fall betecknas en svensk författning i dess rubrik såsom lag? (Nord-

isk administrativt tidsskrift 1939 s 206-209, jfr 1940 s 91, 1946 s 131-134.) "Wittrock, Föreskriftsmakten (1986).Ds Ju 1969:14. Lagrådsgranskningen.SOU 1970:48. Svensk författningssamling.SOU 1973:23. Bättre översikt över lagar och andra bestämmelser.Ds Ju 1977:10. Lagrådets ställning och uppgifter.

FinansmaktenCavalli, Om statslån och statsskulder (1942). • $Herlitz, Riksdagens finansmakt. (Sveriges riksdag 11:12,1934.)Hildebrand, Riksgäldskontoret 1789-1934. (Sveriges riksdag 11:13, 1934.)Mattson, Den statliga budgetprocessen (2 uppl 2000).Montgomery, Riksdagen och riksbanken efter 1809. (Sveriges riksdag 11:13,1934.)Murray, Budgetteknik. Statsbudgeten i omvandling (1970).N. Stjernquist, Ständerna, statsregleringen och förvaltningen (1946). "N. Stjernquist, Riksdagen och kronans fasta egendom (1950).N. Stjernquist, Nutida budgetprinciper och grundlagens. (Festskrift till Georg

Andrén, 1960, s 444-471.)Sundberg, Villkor för anslag (1932).Welinder, Offentlig hushållning (1965).Westerberg, Skatter, avgifter och pålagor (1961).Westerberg, Skatter och avgifter. (FT 1982 s 1-49.)SOU 1952:45. Bestämmelser och praxis rörande statens budget.SOU 1954:40. Grundlagarnas bestämmelser om budgeten m m.SOU 1959:16. Riksdagens budgetarbete.SOU 1967:11-13. Programbudgetering.SOU 1973:43^6. Budgetreform.Ds Fi 1984:7. Konstitutionella begränsningar i riksdagens finansmakt - behov och

tänkbara utformningar.Ds Fi 1984:18. Parlamentet och statsutgifterna.SOU 1986:22. Riksbanken och riksgäldsfullmäktige.SOU 1988:59. Riksgäldskontoret - från riksdagens verk till regeringens myndig-

het.SOU 1989:95. Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten.SOU 1996:14. Budgetlag - regeringens befogenheter på finansmaktens område.

O Student 111 u i. 11111 167

Makten över utrikespolitikenAlgotsson, Sveriges författning efter EU-anslutningen (2000).Blix, Statsmyndigheternas internationella förbindelser (1964).Brusewitz, Riksdagen och utrikespolitiken. (Sveriges riksdag 11:15,1938.)Eek, Makten över utrikes ärendena. (StvT 1954 s 375-391.)Olsson, Utrikesnämnden 1937-1953. En studie i rätt och praxis (1957).Ragnemalm, "EG-paragrafen". (FT 1977 s 167-183.)SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt.SOU 1984:14. RF 10:5.SOU 1993:14. EG och våra grundlagar.SOU 1994:10. Anslutning till EU.

RiksstyrelsenStaedier, Konungens dispensrätt (1956).H. Strömberg, Konungens dispensmakt (1957).H. Strömberg, Dispensmakten och grundlagberedningens förslag. (SvJT 1972

s 778-780.)Jägerskiöld, Några statsrättsliga synpunkter på nådeinstitutet. (StvT 1955 s 305-

311.)Malmgren, Föremål för Kungl Maj:ts nåd. (Skrifter tillägnade Johan C W Thyrén,

1926, s 343-370.)Nelson, Brott och nåd (1953).H. Strömberg, Nådefrågor inför regeringsrätten. (FT 1957 s 233-251.)

Rättskipning och förvaltningPetrén, Domstolarnas ställning enligt 1974 års regeringsform. (SvJT 1975 s 1-14.)Petrén, Domstolsverket och domstolsväsendet - en studie i regeringsteknik. (SvJT

1975 s 651-656.)Ragnemalm, Regeringsformen 11:11. (FT 1976 s 78-90.)Ragnemalm, Regeringsformen 11:6. Överlåtelse av förvaltningsuppgift till enskilt

subjekt. (FT 1976 s 105-145.)Ragnemalm, En diskret grundlagsändring. (FT 1976 s 294-299.)

Den konstitutionella kontrollenStudier över den svenska riksdagens kontrollmakt, utgivna av Statsvetenskapliga

föreningen i Uppsala genom Axel Brusewitz (1930).

%r : — i

Sterzel, Riksdagens kontrollmakt (1970).Sterzel, Kontrollmakten i 1974 års svenska författning. (SvJT 1988 s 676-704.) -N. Andrén, Dechargeinstitutet. (Samhälle och riksdag II, 1966.)N. Andrén, Interpellationer och enkla frågor. (Samhälle och riksdag II, 1966.)Brusewitz, Statsrådets ansvarighet. (Sveriges riksdag 11:15, 1938.)Brusewitz, Opinionsnämnden. (Sveriges riksdag 11:15, 1938.)Brusewitz, Statsrådsdechargen i senaste praxis. (StvT 1942 s 1-16.)Fahlbeck, Riksrättsinstitutet i 1809 års författning (1924).Groll, Ny inriktning av konstitutionsutskottets granskningsverksamhet. (FT 1968

s 287-300.)Herlitz, Om tolkningen och tillämpningen av RF § 107. (StvT 1942 s 283-291.)Hastad, Interpellationer och enkla frågor. Kring praxis efter 1938 års reform.

(Statsvetenskapliga studier, 1944, s 357-396.)Lindeberg, Wennerströmaffären och praxis i dechargeärenden. (StvT 1964 s 393-

403.)Olsson, En egenartad praxis i konstitutionsutskottet. (StvT 1963 s 521-526.)Reuterskiöld, Statsrådsdechargen i Sverige ur stats- och förvaltningsrättslig syn-

punkt. (StvT 1930 s 385-397.)Reuterskiöld, Dechargeinstitutet. (StvT 1942 s 136-149.)N. Stjernquist, Dechargeinstitutet under 1940-talet. (StvT 1951 s 13-40.)Sundberg, Statsrådens ansvarighet, RF § 106 och 1810 års ansvarighetslag.

(Svensk tidskrift 1964 s 146-159.)Tingsten, Studier över konstitutionsutskottets dechargeförfarande (1928).Tynell, Studier angående det svenska statsrådets politiska ansvarighet (1918).

Alexanderson, Justitieombudsmannen. Militieombudsmannen. (Sveriges riksdag11:16,1935.)

Bexelius, JO-ämbetet 150 år. (SvJT 1960 s 81-111.)Bexelius, Hur JO-ämbetet arbetar. (StvT 1961 s 201-220.)Henkow, Riksdagens militieombudsman. (StvT 1962 s 1-14.)Henkow, Militieombudsmansämbetet 50 år. (SvJT 1965 s 161-168.)Lundström, Om riksdagens militieombudsman. (FT 1962 s 266-291.) ,-'cPetrén, Justitieombudsmannens uppsikt över förvaltningen. (FT 1953 s 79-95.)Petrén, JO:s tillsyn enligt 12 kap 6 § RF. (FT 1984 s 304-313.) V-Wennergren, JO - riksdagens ombudsmän (1969).SOU 1939:7. Betänkande ang justitiekanslerns, justitieombudsmannens och mili-

tieombudsmannens allmänna ämbets ställning m m.SOU 1955:50. Justitieombudsmannainstitutionen m m.SOU 1957:2. JO och kommunerna.SOU 1965:64. Riksdagens justitieombudsmän.SOU 1975:23. JO-ämbetet. Uppgifter och organisation.SOU 1985:26. JO-ämbetet.Rudholm, Justitiekanslersämbetet 250 år. (SvJT 1964 s 1-16.)

Lännergren, Några synpunkter på JK-ämbetet. (SvJT 1974 s 449-458.)SOU 1978:59. JK-ämbetet.SOU 1993:37. Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m m.

Hesslén, Riksdagens revisorer. (Sveriges riksdag 11:16, 1935.)Bengtsson, Om domstolarnas lagprövning. (SvJT 1987 s 229-247.) IJägerskiöld, Om domstols lagprövningsrätt. (StvT 1964 s 1-20.)Jägerskiöld, Genmäle om lagprövningsrätt. (StvT 1965 s 249-252.)Lavin, Lagprövningsrätten i en ny regeringsform. (FT 1973 s 11-26.)Petrén, Domstols lagprövningsrätt. (SvJT 1956 s 500-509.)Petrén, Lagprövningsrätten än en gång. (StvT 1964 s 403^07.)Petrén, Slutreplik om lagprövningsrätten. (StvT 1965 s 558 f.)H. Strömberg, Lagprövningsrätt och medborgerliga rättigheter. (StvT 1964 s 2 1 -

31.)H. Strömberg, Normprövning i nyare rättspraxis. (FT 1988 s 121-143.)Sundberg, Om svensk domstols rätt att pröva lagars och andra författningars giltig-

het. (Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland 1960 s 59-70.)Undén, Några ord om domstolskontroll över lagars grundlagsenlighet. (SvJT 1956

s 260-263.)Westerståhl, Frågan om domstolarnas judiciella lagprövningsrätt i Sverige. (SOU

1941:20 s 114-128.)

MedborgarskapetBlomberg, Om svenskt statsborgarskap I—II (1891-1903).Hellberg, Medborgarskapslagen och Kungl Maj:ts praxis. (SvJT 1956 s 624-632,

1964 s 684-694.)Malmar, Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap (1936).Sundberg, Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap (1953).Wahlbäck-Nordström, Lagen om svenskt medborgarskap (1952).SOU 1949:45. Betänkande med förslag till nya medborgarskapslagar för Danmark,

Norge och Sverige.Nordisk utredningsserie 1965:8. Underlättande för nordiska medborgare att vinna

medborgarskap i annat nordiskt land m m.SOU 1966:20. Decentralisering av naturalisationsärenden m m.Ds A 1975:14. Förvärv av svenskt medborgarskap.Ds A 1978:2. Förvärv av svenskt medborgarskap genom modern.Ds A 1986:6. Dubbelt medborgarskap.SOU 1999:34. Svenskt medborgarskap.SOU 2000:106. Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning.

170 Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur

StatsterritorietGM, Gränsen för Sveriges territorialvatten (SOU 1930:6).GM, Sveriges sjöterritorium. (SvJT 1966 s 388^-01.)Johnson, Suveränitet i havet och luftrummet (1972).Myrberg, Rikets gränser och RF § 78. (Skrifter åt minnet av C A Reuterskiöld,

1945, s 267-285.)Sundberg, Om territorialvattengränsen vid ostkusten (1954).SOU 1965:1. Sveriges sjöterritorium.SOU 1965:66. Kontinentalsockeln.

Rikets vapen och flaggaThermaenius, Rikets vapen och flagga. Regeringsformen § 79 mom 1. (Studier

tilllägnade Fredrik Lagerroth, 1950, s 284-320.)SOU 1966:62. Rikets vapen och flagga.Ds Ju 1981:4. Sveriges riksvapen och Sveriges flagga.

Utförligare litteraturanvisningar finns hos Regner, Svensk juridisk litteratur 1865-1956 (1957), Svensk juridisk litteratur II (1971), Svensk juridisk litteratur III(1980), Svensk juridisk litteratur IV (1984), Svensk juridisk litteratur 1971-1986(1988), Svensk juridisk litteratur 1976-1991 (1993) samt Svensk juridisk litteratur1980-1995 (1997).

Kopiering av kurslitteratur förbjuden. © Studentlitteratur 1 7 1

Håkan Strömberg

Sveriges författning

Denna bok avser att ge en systematisk och koncentrerad framställ-ning av det svenska statsskickets huvudregler enligt nu gällanderätt. Författaren har framförallt strävat att ge läsaren överblick överdet svårbemästrade författningsstoffet och insikt i grundlagsstad-gandenas inbördes sammanhang.

I denna upplaga har möjligheterna för riksdagen att godkännapreliminära överenskommelser inom EU tagits med, liksom möjlig-heterna att överlämna beslutanderätt inom EU:s hela kompetens-område. Tillskapandet av en Riksrevision har också beaktats.