地

方

自

JムI1口

の

ニft...Æ!~

義

田

上

穣

治

-

自治の概念には政治的意義と法律的意義とが直則される。前者は専務職たる官吏に非ざる者殊に名春職による行

政であり、後者は園家に版じその一部を免すもなほ之に劃して謂立なる法人殊に地方圏樫とその他の公共圏憧によ

る行政である(器許認一

92露出

昌

宏

5050この雨概念は必ずしも相伴はず、政治的意義の自治は地方自治

の他に園の政治についても考へられると同時に、地方圏憧による行政についても市町村の如く比較的充分に政治的

自治が認められる場合と北海道府牒或は殖民地の地方圏憧に於ける如く政治的には向治が認められず叉は不充分な

る場合がある。従って地方圏慢は法律的意義では自治圏耀であるが、政治的には白治が認められる主働的圏樫と然

らざる受働的闇曜とに分かれる(常明思議)(詑】許諾自

FYH6hhd詰mp目。主将司同斗民主凡副長野島日

法人格なき』場JO

A日に用ひる」

けれどもそれにも拘はらずこの雨概念は本質的に関聯することを見越してはならない。政治的意義の

自治は英国の田町民sm。42HHHB丘の制度をの口忠えが猫漁一に採用しようとして梓成したところであるが、その特色

地方自治の意義

(岡上)

一一一旦一

東京商科大翠研究年報

法事研究

第四時制

五

は後述する如く自治を以て闘家組織と祉舎とを連結する中間組織たらしめて.これにより雨者の劃立を止揚せんと

するものであり(mlJ

おお同誌日時phMupdp九日目立22a)、従ってこの意味に於いては法律的意義の自治に就いても安

蛍したければたらぬ。法樟的意義の自治は悌圏、白園及び調逸等に認められる理論であるが、単に園家に劃して濁

立たる法人格が認められることのみでは自治の本質を明かにすることは出来たい。その法人格の下に園家に劃して

極端たる濁立を要求することが中央集権の近代闘家の主義と矛盾するのはいふ迄もないが、反封に闘家が地方圏樫

に劃して恰も園の官聴に劃するが如き巌重なる監督を加へるときは最早自治の本来の使命従って官治行政に劃する

存在理由は消滅するものといはたければならない。私は自治の雨概念の本質的た闘聯を論究することによって、初

めて地方自治の意義を明かにすることが出来るものと考へる。

固より自治の意義は時代により叉固によって同一ではない。けれども我が法制では自治の定義を明確には典へて

ゐないから、これを解樟運用するには先づ理論によって自治の意義を明かにするを要し.而してこれが錆には諸闘

の拳説をも参照したければならぬ。組織法上固に劃して猫立たる法人格が興へられることの他に、自治には如何な

る要素が認められるか。宇賀田敬授は自治の要素として、圏憧自身の機関によること、圏樫に固有の事務があるこ

と及び闇僅が自己の責任を以てこれを行ふことを拳げられる(幹諮問一目立JM酷J。けれども固有事務は暫く措き・地方

圏慢が自己の責任を以て行ふとはナチス市町村制第三十二僚の示す如く圏慢の特定機闘が責任者として圏僅の一切

に闘する責任を自ら負ふべき意味に解されるから、市町村長と市町村舎とが濁立に存在し、叉監叔官官臨の認可樺が

留保される場合の多い現行法制では、この要素を具備してゐたい尚一心yhJ。佐々木博士は自治を以て園家の下に在

み圏瞳がその存立目的として自己の名に於てその閣盟に関して閤家より委任されたる作用を行ふことと解される。

存立目的として園家より委任されたる作用とは、地方圏僅に於いては所謂固有事務であって自己の名に於いて行ふ

ものである(融対抗γ同一都市川一時摘J

。

これにつき渡蓬博士によれば、或程度に圏家意思から濁立して行はれること、部ち

その貫現すべき公益は一般闘家的見地に於ける公盆と矛盾背馳するを得ざるもたほこれとは異る特殊圏樫的見地に

於ける公益なることを要し、従ってその行政に於ける公益判断は閣の行政機関の指却に依って左右さるべきものに

非ざることをいふのであるο

このことは法の根擦を要することと共に、自治行政に劃する監替が閣の行政組織の内

部に於ける機関監督と異る所以である(Mtrm一当地刊号。

要するに法律的意義の自治が公共圏樫による行政なる以上

園家とは濁立の意思機関に上り且つ猫立の利盆に基づいて行はれる。そしてこの猫立の利益は地方圏憧にあっては

固有事務の範聞を意味する。それは第一に、地方圏僅がその一般の槽能に基づいて首然に行ひ得べく特別の法律規

定を侠たざるのみならず、第二にこれに艶する監督は機関監督の如き強力なものたり得たい。これ等の問題を検討

するのが本稿の目的である。

たほ地方圏樫の自治構は共盤的に特定された内容を有せず.従って擢利といふよりは寧ろ訟的能力。

2FEoz

同廿炉何回目的財叩一昨〉

であり(許可制イ鍔

hH一ヨ山内1hf時同君

E).それは官治行政又は地方圏僅の委任事務に劃するその固有事

務の範固又は存否の問題に他ならない。固有事務と委任事務の直別は理論上は特別地方圏僅(鰍主猷)についても考

へられるが、その固有事務は普通地方圏盟の場合と兵りその範園、内容が比較的に明瞭であり、叉市町村の委任事

務のみを存立目的とする町村皐校組合、率直の如きは普通地方圏慢がその義務を充す震に設立するものであるから

地方自治の意義

(向上)

ヨ王

東京商科大同学研究年報

法学研究

策四競

五回

その固有事務に劃しては恰も普通地方図憾の委任事務に到すると同様の監督が加へられるのはいふ迄もない。故に

本稿では主として普通地方圏樫について固有事務と委任事務の直別を論ずるに止める。

ー-

我が園最初の市制町村制(特輪一一日「)によれば、市町村は原則として従来の直域により、これに法人格を認めその公

共事務は官の監督を受け自ら庭理すべきものと規定される(一一一鰍)。それは一は隣保圏結の奮慣を存宣してこれを横長

し都市及び町村の棒義を保護して地方共同の利益を登謹せしめ臣民の幸一耐を増進するものであり(和)、同時に一は闘

家の基礎を輩固にし、人民をして園事に任ずる賀力を養成し将来立憲の制の基礎たらしめるものであった(伽瑚師IJ。

官時の匡町村は不完全たる自治値であり郡及び府鯨は主として行政匝割に止まったが.この法律を以て市町村が完

会たる自治盟となった。徳川時代の五人組制度・財産楼の主韓たる村及びその機関たる庄屋、名主の如き自治制度

が明治維新の中央集擢により一日一全く官治行政に費じ更に再び市制町村制によって円治が認められたことは、恰も

調逸に於て中世都市の自治槽が近世の中央集権的園家の下に大に抑麿せられた後宮己目の市制心似0)

により同復

されたのと軌を一にする。従って我が地方自治制を論ずるに先だち諸問の自治権の護展消長を一瞥しよう。

英闘の

mm同時

'm

円。4mBBSけ

の護連はノルマン王朝がその以前に存したるアングロサクソンの向治制度と安協した

ことに特色がある。この王朝は営初より英闘に於ける封建制の護達を阻止し中央集権を企てたが.ノルマンの要素

はアングロサクソンの法制を破壊する力なかりしのみたらず、封建制を阻止するにはこれを維持する他なかったの

で従来の自治制度を存置してこれを新王朝の理念によって生かしめんとし、従来の州全芭叶乙印ち

gβEMNiJま濁

逸に於いて封建制度に登展せると異りここに園王の任命する岳m口止を置き裁判、軍政の他行政全般殊に警察擢を

認めた。就中この警察権が濫用されたことは自由犬憲章以後の中4へと地方との劃立を生じ、途に

EPE忠円30け

の

エドワード三世の改革によりし「戸田件付。え匂

28の制度が認められた。治安判事は直接叉は間接に中央政府の任命

するとこるであるが‘地方の富有なる階級中より任命される名春職である。それは園王の委任により裁判事務を扱

び又警察事務衛生事務等をも管轄する。かくて一度官治行政化せんとした地方自治は再び警察作用、民兵事務及び

課税作用にまでも認められるに至ったと共に(括九時時引持制

15032F)、名嗣昨日職による裁判権の行使を中心として

行政事務が庭理されたことは裁判事務従って叉園家事務と地方行政事務との区別を極めて不明瞭たらしめるのであ

る(町時間祝日r昨日

rmdgH

一種の園家行政であって、首該地方圏僅の租税を以て執行し侍る範囲なることと名春職によって行はれることがそ

の特色である(勾叫・Jhp・)。この拳誌は自然法的立場より地方自治を規定する官官プロイセン憲法第一

O五僚の反動と

して前世紀後今の猫逸に影響を興へた。すたはち地方圏慢に固有の自治植を否認しその事務はすべて園家の委託に

よるとする準設であって、その結果は地方圏僅の法人格及びその組織、樺能が専ら闘の法律を以て規定され充右さ

れることを認め、地方自治の特色をその主憧が闘家と具る地方圏慢なる組織法的性質に求めるものである。例へば

回。EHHPげは法人としての地方圏憧の存在は岡家が欲することにより且その限度で認められるものに遁ぎず、その

行政は闘の事務の執行であり地方圏惜の機闘が地方圏憧の負捨に於いて執行することに官治行政との差具を求める

地方自治の意義

(岡上)

一一五五

東京商科大酎学研究年報

法同学研究

第四務

二五六

(刊号法可。同町一J

品川

mhi)。HbgH目的によれば地方圏慢はすべて園白機関であり、その職務は闘の法律によって履行

すべき閣の事務であるから‘

地方圏慌の固有事務と委任事務との直別はない(初日刊誌F-器時間目立。

25)。それは

正に、君主に上り地方圏慢の理事者が任命されその職務が直接に園家より委託せられ、従って自治行政に闘しでも

闘王に劃して責任ある英岡制度の特色を示すものといはたければならぬ

QA-d誠一一P)。

併闘の自治制度は首初は濁逸と同様に、封建時代に有力なる北部都市が十二世紀頃から園家との契約(の

PRZι

を以て自治権を付興されたが、悌悶の国家思怨は比較的に強く殊に闘家の財政難による賓官は闘と都市との闘係を

共第に私法的なものに堕した。然るに

]rHOESρ丘町ロの樺力分立論が闘民主権の下に主張されるに及んで、専制嗣

家に抑堕された地方自治に生命を興へこれを園家に協力せしめんとするに至った。〕

-FZロ門出血

wkJ

門的叩ロ由。ロは地方圏

慢に合議機関を置き内政財政の如き肖己の事務を底理し叉或程度の行免能力を認めらるべき樺利ありとし‘更に

、H，号向。件は金園を

勺叶。

J1HHHOO印

に更にこれを

gBHH55丘小

mw-HHsi--pmgに分け、これに

Bロロ片山市丘伊丹小を置

きその代議舎には内政及び税政が委任さるべきものとした。この理論は直には貫現されなかったが、

一七八九年園

民議舎で問題となった。市町村に立法司法行政の三樺を付奥することが伸闘をして米闘の如き聯邦制たらしむる虞

ありとして、同年九月廿九日、吋FO戸叶立

の草案は市町村を闘の行政直劃としたが、たほ彼の答時間によれば、地方圏

憶はその私的事務を包括する固有の範囲を有し、この固有事務は立法及び執行の性質を具へ常に地方圏憧の機関に

よるのである(民日目

V回目白日。立話。

E40ロ)

U

この最後の離は

E吋

2HMOPE品。片

と同一の思想で樺力分立に従

ひ第四権力としての

]EZ40片目ロロ在宮戸

を主張する如く見える。国より一方には市町村を行政匝劃たりとする闘

民主樺の主張があり、その調和が同年十二月十四日の法律第四九僚に於ける市町村の固有事務と委任事務の直別で

一不された(獣一雄一一時制14附一語、ふ融)。

けれどもかかる自然法的思想は悌民族停統の園民主権の思想と異るものであり・

従って一七九三年憲法第一章は園民主権を明かにし迭に日♀

PHN∞UEJ15目白

PロぐHHH

は牒に官吏たる知事を置き

市町村長を巌重に監督せしむるに至り、再び地方自治は抑摩されるに至った。これ

m口E-NO(月。引44.Ad.由

gHROE-)

が悌園に於いては園家と個人のみが擢利を有し.その中聞に介在するすべては何時にでも自由に費更さるべき行政

機構に過ぎずといった所以である日ddJ内向)。

白闘の

EPロ仏mE及び

HWEσp口白地方では夙に都市よりも寧ろ州を中心として自治が認められ、回日間川βロ白の支

配下に、数舎貴族及び都市の代表者より成る機関を有する。

一八三一年の白岡憲法は立法槽‘執行擢及び裁判権と

相並んで第三一僚に専ら地方圏憧の利益に闘する事務が

gg叩

広田

gBBロロPCMOHHHUBis-PRにより議決さる

ベきUHを規定し、更に第一

O八僚で地方圏慢の基礎法ではその機関の直接選挙、地方議舎の議事公開、設算及び決

算の公表等を規定する。一一一樺に劃して第四の権力たる

HMO

ロ40昨日)吋む三ロロ{己

2858ロロ巳を認めたことは悌闘の

官

民

寸O片言ロロ笠宮】の無批判的な繕受であるが、地方圏憧の内部的組織に於ける樺力分立制は悌法と異り白園固有

の歴史的沿革による(mddJ日;・)。悌闘の自治樺の理論は白闘に於いて歴史的背景を典へられ、これが濁逸の立憲

理論に於ける自然法設によって基本構になった。出向。立

2H円によれば、すべて園家は地方圏慢の結合より成りこれよ

り権利を取得せるもので、地方圏僅は園家の創造によらず、固有の政治的共同生活を有し、従ってその代表者の選

邸中、公民の資格付奥、財産管理、地方警察及び課税樺は圏家より猫立の自治擢に属する最重要なる機能である

地方自治の意義

(同上)

二五七

東京商科大暴研究年報

法第研究

第四波

二五八

(吋諮問・hJqhdHf時iMl昭一時一時間I一vhJ。かかる曲学訟は一八四八年乃至五

O年の濁逸の立法に影響を興へ、

四八年普悶

憲法第一

C四僚、

四九年填園憲法第三三僚、同年フランクフルト帝園憲法第十一章第一八四僚等は何れも地方圏樫

の基本樺を規定する~引が一r岡山田町

UHF-月fh日日間P1叩一一イ」V1uhh)。

碕逸中世に於いて地方農民が領主の支配に服し封建制の下にあったのに劃して、都市には自治植が護達した。元

来ロ

iマ思想は

dqHPロの‘

ローマのことに闘する誌は公法にして各個人の利益に闘する訟は私法なり(匂ロσロ22

吉田町田件、

ρ5仏色白

EEHHHH己列。

spロSEUBEY-zpzsρg仏包田町長

HHEE自己臣Erg-)とある如く、都

市圏家の沿革により統一闘家の観念であって、園家の外には特別の公樺力を認めない。それは領土の基礎による統

一闘である。然るにグルマン思想では公法私法の直別が明瞭でなく、それは専ら種族に蹄局する闘係に存し.従つ

て人的性格で領土的性格はない(持四四日明日山町民日

db31略。J。

との民族性の差異はゲルマン民族がロ

l

マ帝園に侵

入せる後も営然には泊減せず、ただ園樺が紳意に基づくとする思想はゲルマンの貴族殊に園王が紳より出づる血統

の子孫とする俸統に一致した結果、園王の擢カは共第にロ

l

マ法の思想の影響を受けて民樺を塵迫するに至るω

カ

ロリングル朝のの

EFロはかかる使命を果すべき筈であったが‘封建制度の護濯により民擢はその人的性格を失つ

て土地法となりつつも存続した(町一片岡匂可申)。すなはち園王の樺力が表徴して.大たる私有地を領する者がその土地

につきの

E同の行ふべき支配樺を行使するに至り、自由農民の人的要素による自治は表返した。これに反して都市

では市民の圏樫が共第にその固有権限を地主叉は貴族の支配的権力に劃抗せしめ、都市行政より

mE山岳刊誌の樺カ

を駆逐せんと努めた(終日制品目時間見錯誤吋)。

】

VHOCE由

のいふ如く封建制度の珪建は村の自治を阻止し‘反割に都

市の自治を助長する。封建制度の下で公樺力が代償的可譲的権利となり、これが都市の経梼的優勢を政治的権能に

交換することを可能ならしめたのである。都市の自治的事務には警察事務.課税、商工業、軍事、裁判等の事務が

あった(諸氏出向

dJ130これ等の自由都市ずなはち

rnE∞EFCEEPは第十四世紀以来互含宮内

又は

HAP白血宮内の表決構を有し、殆ん

E岡家内の園家たる存在となったf

均JrldpJh

・0E・)。

この趨勢は都市機闘の

世襲化による腐肢と諸侯の警察闘家的権力による干渉とによって阻害せられ、

一七九四年の

読ま|見∞

3ロロ

三件己∞KHFHPによれば、都市はゆ吋守口町内お吋件。開。

42E円。ロ巾ロと構し、闘家はその目的を達する震にこれに特槽

を付興することあるも、その本質は私法上の圏瞳に過ぎぬものと解する公言

-Y旨PM阿佐可旦は園王の任命叉は選奉

によるが、その行政は園の巌重な監督に服し傑例の制定、租税の徴牧、財産の底分等は闘の許可を要した。

濁迭の都市の自治を近代的基礎の上に再現したのは一八

O八年の

20宮市制である

(mhhynhp~rJ40)。この市

制が町村の白治に及ばず、叉裁判樺及び警察楼を仮令市参事舎に劃する委任事務の形式にせよ存績せしめ(明日山村山村・

ぬmh~日目い出…日日h

一一…ph刊誌M147pdmvfmg話回主口出向)住民につき市公民と公民樺たき者とを直別し(一一一-P)

園の監督権を制

限して監視樺‘訴願の裁決樺、市参事合員選血中及び僚例の認可樺(ご・)に止め、殊に財政に闘しては支出表の技卒

書及び公表せる支出の検査の如きに制限せること(日fH内心部一同!日∞

1522同

SEESまEO)は正に中世調逸都市の制

度の復活である(持凶器)品・。・

3。けれども他方に於いて、ナポレオンに操閥されたプロイセン王闘を再建する震に

人民をして公共行政に参加せしめ、都市の自治を以て園家組織の基礎たらしめんとせる目的は明かで.殊に市参事

舎に委任事務を認めた結果はこれを一般地方行政についても動もすれば園の機闘監督に服せしむる虞を生じた。こ

地方自治の意義

ハ同上)

豆王

九

東京商科大血中研究年報

法挙研究

第四涜

二六

O

の黙ではこの市制はの庁長。の指摘する如く、単なる復古ではなく都市に園家と本質を異にする地方圏憧の地位を

認めるものである(ω一44

J

1

2

・)。宮町宮市制の一不す協同樫の思想はその後の地方自治制をして悌闘に於けるが如き自

治の否認に陪らしめなかったが、閣の構成要素としての市の地位はその後の中央集権の趨勢により再び闘の強大な

監督樺に服せしめられ、誌に一八一一一一年のプロイセン修正市制でもこれが認められるο

ただ七月革命及び二月革命

によって伸園及び白園の自治権の制度の影響を受けて一時地方向治が強調されたが、再び第十九世紀後半に殊に英

閣の自治思想の輸入と相侠って園の監替穫が強化され、地方圏馳胞の濁立は相封的なものとなる。

上越の如く我が法制は地方図瞳の法人格を認め、且っその固有事務を規定するから・英闘向治制度及びその影響

の下に自治事務を悉く園家の委任せるものとする皐説はこれを採ることが出来ない。市して地方圏惜の自治樺を認

める聞学説は二種類に大別される。

一は中世の歴史的事実に基づき、地方圏樫の自治擦はこれに固有のもので園家は

これを承認するに過ぎざるものとする準設であり.

一は地方圏樫の自治構が園家より付奥されたことを認めつつ、

しかも或程度に園家意思より猫立し地方圏慢の特殊利益に関して行はるるものとする拳詮である。それは空白山口市

制に於いても明らかに一不されるこ傾向で.問者は相互に関聯し相罰的に直則されるのに過ぎないが、なほ一底これ

を劃照せしめることが出来る。前者と雛も地方圏煙の調立を個人の自由樺の如く蛍然に自然法的に基礎付けるもの

とは限られず、寧ろこれを以て闘家と個人との艶立を止揚して健全な囲家の基礎を典へる震に必要たりと考へるの

であるが、何れにしても地方自治に一定の内零を認め闘家と雄も濫にこれを侵すべからずとすることに特色がある。

後者も亦地方圏樫の事務に固有事務と委任事務とを直別するけれども‘その限界は闘の法律が創造し且つ左右する

賓誰法的なもので固有事務の範閏は相劃的に決定されるのみと解する。我が法制の解揮に営ってこの何れの曲学説を

採るべきかを、共に論じなければならぬ。

現行市制第二僚に

Hく、「市ハ法人トス官ノ監傍ヲ承ケ法令ノ範園内ニ於テ其ノ公共事務誼従来法令又ハ慣例-一

依リ及将来法律勅令-一依リ市一一層スル事務ヲ庭理ス」。

町村制第二傑及び府牒制第二僚の規定亦同様である。ここ

に所謂其の公共事務が地方圏樫の固有事務(叩仲間

S2J4片付ロロ宮可色白〉

を意味することはいふ迄もない。金園的な

利害関係ある事務は特別の法令に基づき地方圏煙の委任事務たる他は闘の事務として庖理されるのに反して、主と

して蛍該地域の公共の利益に闘する事務は特別の規定を侠たずしてその地方圏樫の権能に属するのである。

これに闘して第一に問題たるは.この固有事務の範囲が法令により自由に減縮するを得べきものなりや殊にこれ

を否認することも可能なりやの問題である。先づ市制第二僚に「、法令ノ範問内-一於テ」とあるのは命令を以て自治

樺を制限することを認めたものではなく・公共事務の底理についても一般法令の規定に従ふべき営然の法理を一不す

に過ぎず、従って法律が規定する自治の樺能は法律に依るに非ざれば制限するを得ない(糊特許43Y師一川町)。市して

地方圏煙の自治樺が貫詮法を以て闘家より委託されたるものとすれば、法律を以て如何なる制限をも加ふるを得ベ

く、固有事務と委任事務との絶調的差別は考へられない。宇賀田教授はこの立場を採り、しかもなほ「かくの如く

解躍することが自治のために甚だ無力なりとすれば、寧ろ向然法識に還って地方圏檀の本質を吟味すべきでなから

地方自治の意義

(岡土U

-，-ノ、

東京廊科大事研究年報

法事研究

第四球

一一六

ラか」と疑問を残してゐる(齢44闘い

A

蹴)。けれども地方自治制が我が憲法の一不す中央集権主義の重弐なる例外たるは明

かである。我が自治制は憲法賞施以前の法律により規定せられ、従って憲法第七六僚により憲法の下に受納された

が、包括的た課税擢自主樺その他債汎なる公行政を底理する権能は単純なる法律の委任を以ては説明が出来ない。

換戸一目すれば憲法規定の例外は憲法自ら定むべきであるから‘地方自治の基礎は憲法が暗歎に承認するところと解す

る他はなく・従って調逸共和園憲法第一二七僚の如き明文の規定なくとも自治組織の保障

GE5E芯5FCREE

to) を認めなければならぬ(町内日

b-時一hpuhJ日NhpJI一明日目岡田時VV山im・h・山町一)。固より法律を以て地方自治を

制限するを得るもその本質を奪ふことを得ずとすることは、国家の統一を薄弱ならしめるものではない。反艶に奮

市制町村制の上論及び理由に明かたる如く・地方自治を保護委謹することが閤家の基礎を輩固ならしむる所以であ

る。猫逸に於いても夙に

NSEH芯は地方圏樫の原始的権利の範囲(。ロ

mHEB河

2E回目勺『骨

σ)を認めるが、反園

家的ではなく闘家の監督権の下にこれを健全なる園家の基礎と考ふるものであり(刊号おおduJhH7肝

hd日持?

諮問dd1)22Eは地方圏樫を以て園家と同等なる政治国瞳であり闘の立法によらず国有の人格あるものと認め

地方閏樫の固有事務の猫立を特に強調して委任事務をその負拾に他ならずと解するが、これを以て中険都市に於け

る如き闘家との劃立を固執するものとは考ふるを得たいおりJ3CWM-mrJM品。同

d訪日時一時バム一問一見同

V.g・-)。CHmwH山内申

に従ふ

HJ・22も亦岡家と地方圏僅との聞に観念的直別なしとして固有事務と委任事務の匝別を否定し、更に調逸

共和園憲法第一二七僚を以て困家に謝する地方圏耀の公樺を規定するものと解し、地方圏僅に闘する法律の規定は

その固有の擢能を成文法化ぜるのみで権能の委任に非ずとするが、地方圏憧に園家と同様の組織すなはち代議政治

を要求することによって雨者の二元的封立を同避する均読♂結語己努認可】認可

mE5ZEE-)。蓋しこれ

壮一寸の準設は園の結封なる中央集擢と個人との艶立を調停する震に、両者の中間に或程度の潤立あり固有の生活目的

ある地方圏僅を認めんとする所謂調停主義ハ皆目寸

2250F円目白身、丘町旨)を含むか，らである長岡r-dI四一F)。

女に地方圏憧の固有事務すたはち公共事務の範囲については.我が法制の解理上若干の問題がある。

NSFP江戸

はこれについて自主棲

(]ロ曲目

EZOHHEwiEHHO口。S円22FC公民権の付興及び吏口貝の任命に闘する擢、財産管理及

び課税樺、地方警察及びこれと関聯する裁判権を挙げる。但しここに地方警察

(C可作曲宮出NZ〉が地方的危険及び不

利益に劃する保安警察の他に市場取引、道路、聞学校生一リに関して地方的幅利の増進をも

H的とすることはいふ迄もな

い(叩J

押」一印九.F)。更に

}U55mは地方圏樫の固有事務の性質につき、佃人の人権に関する

(Y守口宮内庁の理論及び

調漁一聯邦各邦の固有の統治擢に闘する

FPσ自色

の理論を援用する(口。許認な母語

i)。これ等の聞学説に徴す

れば.恰も個人が他人の権利若くは自由を侵犯せざる限り原則として自由に自己の利益を保持し貫現するを得ると

同じく.地方圏樫も亦その匪域内の地方的公共の利益の震には自由にその事務を虚理する能力を認めねばならぬ。

けれ

Eも第一に匝域内の公共事務とは営利事業を絶割に排斥するものたりや、叉直域外にて地方圏憧はその樺能を

行使するを得ざるかが問題であり、第二に肖由に底理することの意味を吟味することを要する)

ω先づ地方的公共事務が警察を含まざることは明かである。伸圏及びその制

E

皮の影響を蒙むる南濁諸邦の如きと

具り(時製品才一泊昨日時一察、)我が警察は園家の猫占する事務である。奮市制(鮎問)町村制(献九)には法律命令により市町村長

が管理する地方警察事務ある回日を規定するが、それは委任事務なるのみならず.殆んど適用、なき法文にして後に制

地方自治の意義

(図上)

ームノ、

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法事研究

第四時肌

一一大同

除された。地方圏樫の匝域外に於ける事務については、市町村長に劃する委任事務に閲して道路法第一五僚、都市

計霊法施行令第一僚の如き規定があるが、固有事務については格別の規定がない。けれども貯水池‘公園地、墓地

軌道の如き事業を匝域外にて経営することも、それが匝域内の地方的公共利益の震に必要なる限り適法といはなけ

ればならぬ(臨時吋出問)。但しその地元市町村の自治樺と或る程度に低鰯する虞があるから.時胤め閥係市町村の聞で公

務の執行容認の契約を締結すべきものである急一説明議州側『倣一郡山上、)。

共に地方公共の利盆の潟なる以上は地方圏憧

が替利事業を免すを妨げず、叉特定の事業に寄附又は補助を震すことが出来る(開問盟三均十僚)。佐々木博士は市町村

民直接の利益の免なるか、或は地方圏憧存立の維持に必要にして且つ地方人民の直接の利盆を害せざる限度たる場

ム口に営利事業を認められるが(齢相対γ号、後の場合は牧益財産の管理の如く法律が明かに認めるものの他は鴻し待ざ

るものと解する(供時現一蹴)。

一般に営利事業は人民の営業と競争することになるから.特に公盆の必要ある場合に限

るべきはいふ迄もない。これ等に闘して判例は最初は泊極的な態度を一不し‘例へば漁業は純然たる一種の営業にし

て公共事業たる性質がないから町村の震し待ざるところとし(問問配転一一軒…tJ.叉町村制第二僚に所謂公共事務とは

町村が義務として若しくはその公益上行はざるを得ざる事務を指稽し女子師範曲学校敷地の補償の如きを包含せず従

って町村が該補償費を町村挽として賦課せるは違法たりとしたが(閥的転僻一昨…色、最近の判例はこれを改め、市町村

が静岡利事業たる漁業擢の主樫たり得べきものとし、又村が牒道敷地を固に寄附し温泉浴場の庚告費に補助したるこ

とを適法とし、ただ町が一営利合祉に補助契約を結んだことを違法としてゐる(時錯…一刊誌同四一

mm駈r一一)。

ω固有事務は地方圏樫がこれを特別の規定を侯たず自由に底理する能力がある。ここに特別の規定を侯たずとは

地方的公共事務が地方圏慢の権利能力の範囲に属することを意味するに過ぎない。従って具瞳的には圏家の設構行

潟を侠って初めて錆し得る事業もある。例へば軌道、電話事業、瓦斯事業、自動車運輸事業の如し。電気事業法施

仔規則第一係、地方鶴道法施行規則第三保等は地方圏憧がこれ等の事業を経営する場合にも一般私人よる場合と同

様に特許を要するものと規定するが、それはこれ等の事業が地方圏樫の固有事務に属するからであって.然らざれ

ば法律の明文を以て委任せざる事業をこれ等の省令により委任することは無殻である。これ等の事業を経営するに

嘗つては市制町村制等の監督の他に特許企業に謝する特別監督に服するが、それは固有事務たることと矛盾したい。

共に水道の布設(球世鰍例)下水道の築造(44腕法)の如く内務大臣の命によりその執行が義務付けられる場合にも、その

事業は元来市町村の存立目的に麗し蛍然に震し得るところであるから固有事務たるを失はたい。汚物掃除の如く法

律上蛍然に市の義務たる場合は(北側一説法)最も委任事務と類似するが、これも亦性質上地方的公共事務であって町村

でも営然矯し得るところであり、市に於ては都市の衛生警察上特は強制されるに過ぎないから固有事務に他ならな

ぃ。故に

220が必要事務と随意事務との直別をば委任事務と固有事務との匝別に一致すると解するのは誤であ

'31白山⑦

RY悶E

。Fa40ユ一mmmwg口問・Jo

ud-fH唱曲町田・

U白

血

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」

委任事務は地方圏僅の存立目的以外に於いて特別の法令により委任された事務である。委任事務には公法上の契

約により他の地方圏僅から委任されることもあるが、常に委任される地方圏憧の存立目的に麗せず‘従って自治負

捻

Qmgm寸『

244pロgmm-szるであるから(駄目明畑一山一誠)一般に法律又は勅令の根擦を要する。憲法上濁立命令の認

められる場合ではないから.勅令を以て委任する亡とを得るのは地方圏慢が園の特別監督に服する混と解する他は

地方自治の意義

(田上)

二六五

東京商科大卒研究年報

法問学研究

第四時糾

一一六六

ない。固

有事務と委任事務との匿別につき渡謹博士によれば、前者は地方圏韓民としての人類の幅利を増進する震の地

方圏僅の事務であり、後者は園民としての人類の幅利を増進する免のものである。これ等の事務を如何なる方法を

以て底理ずるかは各地方圏憧の固有の事情を標準として決定するが.如何なる種類の事務を行ふべきかは委任事務

にあっては全然園家的見地に基づき困家的一般意思を以て決定さるべきものである(制前白雪話一対欄マヨ蹴…

h30す

訟はちこの直別は上挫の如き地方圏憧の固有の自治樺を認めざる拳設に於いても認めるところである。moHHA己目叩は

猫立の圏慢としての自治圏僅に特有の公の擢利範囲と特に自治圏慣をして行使せしむる園家的支配擢とを直別し

(問時持一HV凸一時吋吋戸時間し《山JJbgHmorop)F。叶

gN寸。ロ皆巾山口も亦自治圏憧が園の機闘として官躍の直接の指揮の下に園に封

する責任を以て行ふ官治事務

(PB庄内げ

24司片付ロロ官庁即日出)

と自治圏僅がその自治樺によって庭理する自由事務

(同円。日

24EEm存在国)とを直別する(均時一吋

~rAdq52)。。

-TEB付によれば、地方圏憶の支配樺は園家よ

り俸来のものであるが、園家的統治権を自己の権利として自己の目的を賓現する震に行使する場合が自治である。

固有事務にあっては地方圏慢が自己の榛利を行使するに反して‘委任事務に於ける地方圏憶は園家の機闘である

(月d1mphi-)。更に何

cmEによれば、固有事務は自治圏僅がその生活目的を達する霜に庭理するもので、委任事務

は地方圏憧に関するとその機関に劃するとを問はず常に園家事務を虚理する形式に他ならない

「河。∞同ロ-mw。戸MdF40

笹口。件m伊丹'

f由

gJF20EZEoa由。.

咋見ι珂皇后回開・)。以上の直別からなほ共の二鮪を注意しなければならぬ。

ω地方圏憧は屡と法律の規定によりその固

有事務を行、ふにつき特権を付奥される。例へば地方税を課し.遁料を科し、行政上の強制徴牧を免しその他僚例を

制定するが如し。F与PD白が地方圏慢によるかかる園家的高楼の行使の場合のみを自治と稽し財産の管理及び私法

的行潟の締結の如きを自治の概念から除かんとするのは誤であるが(NA・咋d山γ

よ.

又統治樺の行使なるが故に営然

に委任事務なりと解するのが誤なるはいふ迄もない。これ等の樺能は地方園慢自身の利袋を賓現する免に認められ

る場合と園家に劃する義務履行の震に認められる場合とがあり(向~…lhd山引いよ、

固有事務なりや委任事務なりやは専

らその目的の師麗によって決定されるのである。

ω地方圏憧の委任事務が一般に闘の機関としての地方圏煙の行ふ

ものとすれば.それは地方圏煙の機関に劃する委任事務と類似する。例へば小拳校令(納一ゆか細)では市町村立小皐校

の設立は市町村の委任事務であり、市町村は経費負捨者として小拳校の敷地を買ひ校合在建築するが、設立された

小拳校を管理することは市町村長に劃する委任事務である(市喰升一諮問副…献索、)ρ

何れも単にその地方的公共の利益の

免にのみ庖理する事務ではなく、その差異は前者の執行が固有事務の場合と同じく地方圏慢の議決機関の議決を要

L・後者の執行には地方圏樫が闘興する権能なきことにある。佐々木博士は委任事務と離も法上その自治樫の事務

として行ふものなれば之が潟にその自治煙が園家又は他の自治僅の機関となるに非ずと論ぜられるが.それは自治

慢の機闘に委任されたる事務と賓施の手積を具にすることを意味するのであって、委任事務が本来園家叉は他の自

治憧の存立目的に嵐することを否認されるのではない

(dF4瑚想。

公立小曲学校のみならず一般に公費{自営事業は

その物的施設を符すことが地方圏樫の委任事務であの

J

て、その管理及び事業の本慢は地方圏僅の機関に封する委任

事務たるが普通である(説明慎一♂浦一周一立儲

r)。

地方自治の意義

(田上)

一一六七

東京商科大泉研究年報

法事研究

bバーI/1J

四五虎

三六八

四

地方圏慢につき固有事務と委任事務とを区別することは、車にその権能の由来する根擦の異るを明かにするのみ

ならず.これを庭理ずる手段及びこれに封ずる監替につき重要なる意義がある。蓋し固有事務については府防相制、

市制、町村制の如き地方圏憧の基礎法が直接に適用されるのに反して.委任事務については一般に特別の法令の規

定があり且のその岡家事務たる性質上特別の法理が認められるから、基礎法はその限度ぜ補充的に適用されるに渇

ぎないからである。

先づ僚例の制定につき濁逸新市町村制第三僚はそれが固有事務に限るものと定め、我が闘でも同様の曲学誌がある

(才割引時一鞠正義、/。けれども小間学校授業科.河川負抽出金の賦課(尚一向才一前候)の如く委任事務に闘して倹例が定められる場

ム口もある。故に磯崎敬授が向主権が園家より市町村に付興された槽能なることとそれが如何なる地方圏僅の事務の

範囲に於いて付輿されてゐるかといふことは別問題たりとされることは正賞であるが、委任事務も一日一市町村に委

託された以上は固有事務と同じく市町村の事務に他ならずとして雨者が一様に傑例を以て規定し待べきことを認め

られるのは賛成が出来ない(鰍吋「諮問…撒側一刑期間一よ

tp一銭)。委任事務は閣の法令に従って執行するを要し‘

地方圏惜

向身の白出なる判断に任されてゐる齢地は極めて狭いから、委任事務につき俊例を設くる必要は殆んど起らないの

である(時崎山計百向、)。闘有事務に関する法規は法律の委任による命令叉は響察命令の他は命令を以で規定するを得な

いが諸諸下車内)、委任事務については勅令の他、その委任による命令を以ても規定し得べきはいふ迄もない。殊に

委任事務に闘して手数料、使用料‘負捨金壮一寸を徴牧することはこの黙に闘する特別の規定なき限り地方圏樫の樺龍

に鳳せず、従って俊例を以て規定するを得たい。事務の委任と手数料徴牧の授樺とが別個のものたることは.明治

三二年勅令第

4

二九披道府脂手数料令に徴するも明かであらう。府腕抑制第九九保第一

00後、市制第一一三僚第一

二九僚の如き規定がただ府防相又は市町村自身の管造物又は事務にのみ遁対されることは(践鴻…I前回有)固有事務の特色

である。

固有事務と委任事務の直別はこれに劃する闘家の監督樺の性質に決定的意義をもっ一。地方圏樫と雛も一般的私人

と同様に闘の一般統治権に服し‘従って民事監ぷH.

警経監督を受けるものであり、更に特許企業の経営については

その企業に劃する特別監督に服する。けれどもこれ等の他に固有事務に劃しては府鰐制市制又は町村制による監督

が認められるに反して、委任事務は上述の如く困(州恕は誠一措)の利径の震に行ムものであり・これに劃して機関監督

が及ぶことは闘の機闘としての市町村長の場合と同様である。

J5JTE口巾付によれば自治事務

(mo-Z守242HEP-

的印

hHHMmoH町内叩ロ

HHO広巾ロ〉

は地方圏樫が法律の限界内に於いて自由裁量により闘の訓令に煩はされず自己の責任に於い

て庭理する事務であり、委任事務ハ〉丘可

mwm阿部PH戸内ogmHOHHV巳Zロ)は園家が特定の地方圏樫又はモの機関に劃して園

の訓令に従って庭理すべく委任せる事務である(討むI吋静123・)。国

pzzrは

EEZ423PEmEH・口FFB血寸

2

2喜cZとげ

2口町

EBES出

mgp門出ぐ

2巧

PHE口問とを匝別し、前者については地方圏僅が憲法上保障された樺利

ある他、

一般の公共圏樫に劃する闘家庶替に服し且つ一法律によってのみ限界が決定されるのに反して、後者は職務

監督(同)円

052口町田山口伊丹)に服し訓令によってその範同が書されるものと解する(控訴

r~日号J1.ddd;γ

地方自治の意義

(回ヒ)

ムノ、

ブL

東京商科大事研究年報

法拳研究

崎市四競

七

O

CHO片付叩によれば、闘は地方圏僅の固有事務を後見すべき

Q2。55E世間〉ではなく、単に監容すべきであれザ

ハEO出血巾〉丘印円。伊丹〉それは越樺行潟の防止、岡家に習する義務履行の強制、訴願の裁決の如く固家自

J

身の利益の銭

に続くべからざる限度に止むべく地方圏憧のすべての重要なる議決及び執行の殻力を認可にかからしめ‘その他地

方圏瞳の内部的闘係に立入って監督すべきではない(出

ddsf号

m呂田

ZP250EYYP22は機関の従属性

(ωロσoE写

RHCとと猫立なる主僅に劃する監督(〉円HPB伊丹〉とを恒別する。行政作用の主要部分は公益賞現の渇なる自由なる

活動、公益性の裁量にあり、その統一を保つ鶏には訓令を渡して下級醸の意思決定を内本につき指揮する必要がめ

る。けれどもこの職務的従属闘係は同一一圏樫の機関相ぷの聞に成立するのみで、地方圏慢の機関は闘家の指揮に服

するを要しないのである(可思己認可培回日目立与d山内経)。

更に寸円

H30日は機闘監督(ロロBEg-cmw叶O回目戸丘

mw伊丹門的HEmp

H)

円gmg丘町山口牢)と園家監紙百(。σ巾円伊豆問団山口宮¥〈白叶tpロQmEをの宮〉とを医別し、

前者は直接に事務を執行すること

とは異るが指揮を伴ふから‘若し園家が白治圏慌に謝して機闘監督を行使するならば.闘家が自ら自治事務を行ふ

ことと殆ん

E兵らたいと主張する(叩

J品川JhiEEF)。これ等を要するに、委任事務の監督が恰も下級官臆に封す

る如く訓令により且つ公益性の裁量にも及ぶことを得るに反して、固有事務の監督は府牒制市制の如き法律規定に

基づき且つ原則として適法性の監替に止まるのである。

共に我が法制に於ける固有事務の監督の規定を一瞥しよう。削議決又は選挙の取泊がその建法なる場合に限るこ

とは明文の規定がある(何剛一読)

代議決は強制珠算を除けば常に市町村長の巾請ある場合に限り、それは地方圏龍

の同意の下に行はれる公益性の監各に他ならず、殊に昭和四年の改正により市制第九

O僚ノ二は所間原案執行権主

制限して市町村の公益に関する認定を市町村向惜に一任する自治の本旨を明かにした(鵬明ゴ一九一語法)。強制強算は必

要支出すたはち市町村が直接法令に上り負捨する費用又は法令に基づき行政官躍が市町村に劃して支出を命じたる

費用の場合に限るから(繍剛一

h山由工一一心諒一荘一ハ副木ー)適法性の監督に他ならない。

ω市制第二ハ一俊二項は監替官聴が市の

監督上必要なる命令を護し叉は底分を魚すことを得る行を規定する。けれどもそれは一般的な指揮命令樺を認める

ものでなく、叉単に公益上不遁賞、なる行賞の取消には及ばず、更に監督官醸の代執行槽を認むるものでもない。渡

港博士は代執行を含むものとされるやうであるが(湖特司蒜号、それは市制第一六三僚が規定する。本僚の故用は

自治樺の侵害とたるもので.僚文の字何は必ずしも明瞭でないに拘はらず曲学説は一様にこれを厳格に制限する。す

なはち本僚による取治権叉は指揮樺が認められるのは‘市町村長が市町村舎の議決を経ず、その議決に反し叉はそ

の議決を執行せざるが如き場合であり(城間一一羽一詔一一¥

美濃部博士によれば法律により師に定まれる義務の内容を指

忠しその履行を命ずる所謂義務宣言の他は、連法の行活を取消し得るに止まる(時珠山一一よ淵羽一小配)。なほ議決機関の議決

の取消の如く特別の規定ある場合が市制第一六一僚によるべきでないことは‘本僚の取消底分に劃して行政訴訟の

提起が許されざることに徴して明かである

21一一一句糊一耕一大菜、)。

ω市制第一六二僚等による内務大臣の地方議舎解散

樺には法律上格別の制限がないやうであるが、比例原則によって覇束されるものと思ふ。問第一六三僚二項の代執

行についても第一六一僚にのき述べたると同様に厳格に解しなければならぬσ

美濃部博士によれば、市町村機闘が

法律主将周さねばならぬ義務を負ふ事件につき故意にこれを魚すことを担否し、且つ監替官醸の義務官一一マ一口によっては

違法を矯

Eし得ぺからざる場合に限るのである(鵠噛岡山一一如功一議)。ただこれ等の黙で多少の問題となるのは府牒知事に

地方自治の意義

ハ向上)

二七

東京商科大血中研究年報

法単研究

第四竣

二七二

上る市町村吏員の懲戒楼である(姉刷日報一)。市町村長に謝して懲戒を行ふ場合は格別であるが、下級の吏員に劃する

懲戒樫は市町村長をして行はしむるのが立法論として主首と思ふ(司現オ盟織り。

蓋し府牒知事は市町村の固有事務

に閲しては、市町村機関に訓令を穫するを得、ず、又その吏員に職務命令を琵する樺能なきに拘はらず、懲戒棒があ

るのは矛盾するからである。

ω以上の如き矯正的監督権と具り橡防的監各樺殊に認可権の留保は公益性の監督をも

合むけれ左も、それは特定の重要な作用につき法律が規定を設けた場合に限るのはいふ迄もない。仰すべて監督権

の前用は地方圏慢の向治一樺の侵害であり、従って地方議舎の解散その他主務大臣の権限に属する監各作用の如く性

質上救槽の絵地なきものの他は行政争訟が認められる。監督権の限界の陥越に劃しては地方圏憶の機閥がこれを審

査する樺利と義務を有するのである(心一品刊。読‘出)。

たほ監督に関して固有事務と委任事務の直別を不明瞭たらしむるのは、府牒制第八八僚である。府牒知事の如く

官吏が同時に地方圏樫の機関たる場合には、それが地方圏韓の固有事務を底哩ずるときにも上級官顧の機関監併に

服するから、その自治権は法律上営然に制限されその限度で委任事務との匝別が明瞭を快くに至る(融持4r思。市制

第一六回僚により職務管掌の官吏も亦同僚の臨時代理者と異り監督官躍の機関監併に服すべきはいふ迄もない。佐

々木博士がこれを市町村の機関たるに非ずとされるのは品川町一一鵡)この意味に解すべく・それが市町村の事務を行ふ

ものたるは明かである。

最後に附言したいのは一九三五年のナチス新市町村制である。この法律はその前文に於いて、地方圏憧在して地

方自治の創始者宮町内ロ

の民精神に於いて闘の目的の達成に協力せしめんとする旨を宣言する。けれども上越せる

ま口

日出円。宮市制に於ける自治の観念は地方闇憾の摘立を確保することとこれをして闘家の堂固なる基礎たらしめ

んとすることとの二傾向を綜合せるものであったが‘新市町村制では後の傾向を強調する結果途に前者を無硯せる

感がある。蓋しその第

e

一僚は固有事務と委任事務の匪別を認め.地方圏鵬胞に新たなる義務を課しその権利を侵害す

るには法律を要する回日を規定ずるけれども、市町村命日

(C85宮山2伊丹巾)が取なる諮問機関に渦ぎずつ

g¥市町村

長

25mB冊目的苦)ぼ園家及び黛の信任によりその職に就くべく

(2)、監在地方圏惜の行政を法律及び園の指

導の目的に一致せしむる見に行はれるつ

EY固より監瞥権の行使に蛍つては、市町村行政の決定力及び責任を害

せざるべきことが要求されるが

(200、これに違反せる場合にも行政訴訟の提起を許さないから令

5)自治穫の保

護は多く期待されない。陰口叶巾門同居。

-N2がHL

ミ巾

HMNZロ豆町山口

の所謂自由なる行政の概念を以て圏家と枇舎との

劃立を超克するものとして賞揚し‘

ω-xwトロ

以

後

。庁長pmoth仲片岡町w

。-EF出町】号-HF4・巴ロSFHVHI

より出・

同

νmfu円相出

に至る設展を、

ωTu--HH のこの政治的方荷の主振を者却して向治の形式的概念の方面のみを主張せるものと

して排斥せるは、右の事由貿を裏書するものである(持

HP回一vh)回訪日一刊誌日同月古川町四一許詳白SZZJO市してこのこと

は本稿に明かにした地方自治の本質を否認するものに外ならない。

このことは別の機舎に述べたから.

ここでは省

略する(倍rf側一川制リサ印醐一間

13。

地方自治の煮義

(悶上)

七