Hrvatsko Clanstvo u EU i Ustavne Opcije Europske Buducnosti - Doc. Dr. Sc. Robert Podolnjak

8/8/2019 Hrvatsko Clanstvo u EU i Ustavne Opcije Europske Buducnosti - Doc. Dr. Sc. Robert Podolnjak

http://slidepdf.com/reader/full/hrvatsko-clanstvo-u-eu-i-ustavne-opcije-europske-buducnosti-doc-dr-sc 1/36

HRVATSKO »LANSTVO U EU I USTAVNE OPCIJEEUROPSKE BUDU∆NOSTI

Doc. dr. sc. Robert Podolnjak * UDK 339.923:061.1>(4:497.5)061.1(4)EU

Izvorni znanstveni radPrimljeno: lipanj 2006.

Neuspjeh predloæenog europskog Ustava i zaustavljanje procesa njegove ratifikacije uËinilo je upitnim konstitucionalizaciju EU u jednom cjelovitom dokumentu, a istodobno je izostala institucionalna prilagodba europskih institucija znatnoveÊem broju dræava Ëlanica. Kako daljnje proπirenje EU nije izgledno dok se nerijeπi pitanje ratifikacije Ustava, Republika Hrvatska suoËena je s moguÊnoπÊu“zamrzavanja” njezina pristupa Ëlanstvu Unije za dogledno vrijeme. U ovom radu analiziraju se moguÊe opcije ustavne buduÊnosti EU i procjenjuje se koja bi meu

njima mogla biti najprihvatljivija sa stajaliπta Republike Hrvatske. Najvaænije opcije koje se izlaæu jesu: moguÊi nastavak ratifikacije postojeÊeg ustavnog teksta, ponovno pregovaranje o novom ustavu, opcija stvaranja “federalne” ustavne jezgre, zagovaranje izgradnje Unije bez ustava, izmjene Ugovora iz Nice te moguÊaratifikacija “ustavnog nukleusa”, odnosno I. dijela predloæenog Ustava. Autor razmatra predloæenu opciju ratifikacije nekih amandmana na postojeÊe ugovoreu obliku pristupnog ugovora s Hrvatskom kao pragmatiËnu opciju jedne potrebnei minimalne institucionalne prilagodbe EU. Ta je opcija vrlo “zavodljiva” sa stajaliπta hrvatskih interesa, ali autor smatra da bi sa stajaliπta konstituciona-lizacije europskog pravnog poretka najprihvatljivija opcija bila ratifikacija prvoga dijela ustavnoga ugovora.

KljuËne rijeËi: Europska unija, Ustav EU, Hrvatska, proπirenje EU

UVOD

U Rezoluciji Europskog parlamenta donesenoj poËetkom 2006. nakon raz-matranja IzvjeπÊa o razdoblju promiπljanja, πto su ga pripremili Ëlanovi Odbora

* Dr. sc. Robert Podolnjak, docent Pravnog fakulteta SveuËiliπta u Zagrebu, Trg marπalaTita 14, Zagreb



Robert Podolnjak: Hrvatsko Ëlanstvo u EU i ustavne opcije europske buduÊnosti1496

za ustavna pitanja EP Andrew Duff i Johannes Voggenhuber, bit Êe naznaËenoda “nije moguÊe dalje proπirivati Uniju nakon pristupanja Bugarske i Rumunjskena temelju Ugovora iz Nice”.1 Gotovo u isto vrijeme Nicolas Sarkozy, vjerojat-

ni kandidat na narednim predsjedniËkim izborima u Francuskoj, zatraæit Êezamrzavanje daljnjeg proπirenja EU dok se ne rijeπi pitanje Ustava.2 Da takvomiπljenje nije prisutno samo u Francuskoj, svjedoËi i stajaliπte njemaËke kance-larke Angele Merkel izreËeno u oæujku 2006. u Ljubljani: “Bez ustavnog ugovora, u kojem su takoer usidrene institucionalne reforme, proπirenje Europskeunije jedva je zamislivo”.3 Mnogobrojni europski duænosnici kasnije Êe Ëestoponavljati istu ili sliËnu tezu, a posebno Êe se ona naglaπavati na zasjedanjuministara vanjskih poslova dræava Ëlanica EU u svibnju 2006. godine.

Uza sve prepreke koje na putu do Ëlanstva u EU treba svladati svaka dræavakandidat, Republika Hrvatska suoËila se s problemom moguÊeg “zamrzavanja”daljnjeg proπirenja Unije upravo u trenutku kad su uklonjene sve prepreke zapoËetak pregovora o Ëlanstvu. Hrvatska je u odreenom smislu postala taocemneuspjeha u procesu ratifikacije europskog Ustava, koji je u nekim bitnim seg-mentima drukËije definirao “kartu moÊi” ( power map)4 unutar Unije.

U ovom radu osvrnut Êu se samo ukratko na uzroke neuspjeha predloæeno-ga europskog Ustava, a potom na moguÊnosti i uvjete pristupanja RepublikeHrvatske Europskoj uniji u svjetlu neuspjeha ratifikacije tog dokumenta.Izlaganje moguÊih opcija ustavne buduÊnosti EU, koje se najËeπÊe spominjuu politiËkim i znanstvenim raspravama u posljednje vrijeme, æelim povezati sinteresom Republike Hrvatske za πto skorijim ulaskom u Ëlanstvo EU. U tomsmislu odreene opcije pokazuju se kao viπe ili manje poæeljne, promatraneupravo sa stajaliπta interesa Hrvatske.

1 Report on the period of reflection: the structure, subjects and context for an assessmentof the debate on the European Union, European Parliament, 16.12.2005., Final A6-0414/2005, toËka 3., str. 5.

2 Sarkozy wants freeze on enlargement and slimmer EU charter, EUobserver, 13.1.2006.3 Merkel moots “privileged partnership” for Balkans, EUobserver, 17.3.2006.4 Izrazom “karta moÊi” prvi se koristio Ivo Duchacek, podrazumijevajuÊi njime ustavnu

organizaciju i podjelu vlasti. Vidi Duchacek, Power Maps: Comparative Politics of Con-stitutions, ABC Clio Inc., Santa Barbara Calif., 1973.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1497

NEUSPJEH EUROPSKOG USTAVA

U veljaËi 2002. godine zapoËela je u Bruxellesu Konvencija o buduÊnosti

Europe, koja je ubrzo po poËetku sebi stavila u zadaÊu izradu cjelovitoga eu-ropskog Ustava odnosno Ustavnog ugovora.5 Nakon πto je konvencija u lipnju2003. godina dovrπila Nacrt ustava6, i nakon πto je Europsko vijeÊe uspjelo,uz velike teπkoÊe, usuglasiti prijedlog ustavnog teksta koji Êe se podnijeti dræa- vama Ëlanicama na ratifikaciju, taj dosada najznaËajniji, najsloæeniji i najduæiustavotvorni proces u Europskoj uniji Ëini se da je definitivno zapeo na posljed-njoj prepreci - prihvaÊanju od biraËkog tijela na referendumima u Francuskoji Nizozemskoj. Nakon viπe od tri godine rada na europskom ustavotvornom

projektu Ëini se da je “Ustav mrtav”7 ili je najmanje u “dubokoj komi”.“Smrtna presuda” europskom Ustavu donesena je na dva referenduma, u

razmaku od samo nekoliko dana. Prvo su se 29. svibnja 2005. Francuzi s oko55% glasova izjasnili protiv Ustava, a potom su 1. lipnja Nizozemci s joπ veÊom veÊinom (61,6 prema 38,4%) glasovali protiv tog dokumenta.

U mnogobrojnim komentarima koji su uslijedili nakon tih dvaju referendumamoglo se Ëitati o nizu razloga koji su u veÊoj ili manjoj mjeri utjecali na opre-djeljenje glasaËkog tijela u dvjema dræavama. Tako se u izvjeπÊu pripremljenom

za Donji dom britanskog Parlamenta navode sljedeÊi razlozi:• erozija nacionalne suverenosti i nacionalnog identiteta• opÊa nelagoda u svezi s Europskom unijom• koliËina zakonodavstva iz Bruxellesa u sve veÊem broju podruËja• pristupanje Turske Europskoj uniji

5 Sluæbeni je naziv tog dokumenta “Ugovor o uspostavi Ustava za Europu”, ali se najËeπÊekoriste nazivi “Ustav” ili “Ustavni ugovor” pa se tim nazivima najËeπÊe koristim.

6

O europskom Ustavu i Konvenciji o buduÊnosti Europe vidi posebno Siniπa Rodin,Ustav Europe - individualna prava umjesto demokracije i federalizma, Zbornik Pravnogfakulteta u Zagrebu, vol. 51, br. 1, 2001., str. 153-156; Branko Smerdel, Temeljniproblemi ustavnog izbora u Europskoj uniji - pokuπaj preliminarne prosudbe rezultataKonvencije o buduÊnosti Europe, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 53, br. 3-4, 2003., str. 509-527; Robert Podolnjak, Dvije ustavne konvencije: sliËnosti i razlikeizmeu Philadelphije i Bruxellesa, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 53, br.5,2003., str. 1115-1188.

7 Ta ocjena britanskog opozicijskog politiËara Liama Foxa nakon francuskog i nizozemskogreferenduma bit Êe vrlo brzo prihvaÊena od mnogih europskih politiËara u nizu dræavaËlanica. Vidi The Future of the European Constitution, House of Commons Researchpaper 05/45, 13 June 2005., str. 10.




• anglo-saski liberalizam koji reducira usredotoËenje na “socijalnu Europu”• globalizacija• gubitak nacionalnog utjecaja u Europi

• prebrza europska integracija• utjecaj EU na pitanja koja su vaæna graanima• nedemokratiËnost EU• euro.8

Neposredno nakon odræanih referenduma u Francuskoj i Nizozemskoj pro- vedena su vrlo detaljna istraæivanja javnoga mnijenja u tim dræavama kojima senastojalo dobiti odgovore na kljuËno pitanje: ©to je motiviralo glasaËe da glasujuza europski Ustav ili protiv njega? Odgovori su bili priliËno neoËekivani. Oni

su djelomiËno bili zajedniËki za obje zemlje, a dijelom ipak ovisni o specifiËnojunutarnjopolitiËkoj situaciji.9

U obje dræave izrazito visok postotak onih ispitanika koji nisu glasovali nareferendumima naveo je kao razlog tome da im je ustavni tekst bio “suviπe kom-pliciran”, odnosno da nisu bili “dovoljno informirani o Ustavu da bi glasovali”.U Francuskoj je Ëak 60% ispitanika navelo da je ustavni tekst prekompliciran,a u Nizozemskoj njih 26%. Nedovoljnu informiranost o Ustavu naznaËiloje 49% Francuza i 51% Nizozemaca. Bez obzira na viπegodiπnje nastojanje

svih europskih institucija da rad na izradi novoga europskog Ustava pribliæigraanima dræava Ëlanica, ti rezultati pokazuju da su ta nastojanja ostalaneuspjeπna. Proces stvaranja europskog Ustava, danas je to sasvim oËito, ostao jeograniËen na uzak krug europske politiËke elite, iako vjerojatno nijedan procesustavotvorstva u povijesti nije popraÊen takvom koliËinom dokumenata kojisu kolali internetom i bili dostupni gotovo svakom graaninu, πto je stvaranjeeuropskog Ustava trebalo uËiniti transparentnim i motivirajuÊim za svekolikosudjelovanje graana i svih moguÊih organizacija civilnoga druπtva u definiranju

ustavnoga teksta.Europski su ustavotvoritelji, a to je bitno oteæalo uvjete ratifikacije, stvorili

Ustav potpuno neprimjeren za razumijevanje obiËnom graaninu. RijeË je odokumentu koji ima 448 Ëlanaka, preko 60 popratnih protokola i deklaracija

8 The Future of the European Constitution,House of Commons Research paper 05/45, 13June 2005., str. 14.

9 Vidi sljedeÊa istraæivanja Eurobarometra: EB 171 - The European Constitution: Post-Referendum Survey in France, June 2005 i EB 172 - The European Constitution: Post-Referendum Survey in The Netherlands, June 2005.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1499

i viπe od 470 stranica, πto umnogome nadilazi uvrijeæene predodæbe o op-segu jednoga ustava. OcjenjujuÊi predloæeni europski Ustav “iz perspektiveameriËkoga suca”, sudac Vrhovnog suda SAD Stephen Breyer Êe napisati da

je “najizrazitija znaËajka predloæenog europskog Ustava njegova duæina, oko75.000 rijeËi, u usporedbi s oko 7.500 u ameriËkom Ustavu”.10

©to je, zapravo, prema istraæivanjima Eurobarometra, motiviralo glasaËe uFrancuskoj i Nizozemskoj da glasuju za taj i takav Ustav? Motivi su imali vrlomalo veze sa samim ustavnim tekstom - rijeË je ponajprije o sklonosti “europ-skoj konstrukciji”, a potom jaËanju osjeÊaja europskog identiteta, jaËanju uloge vlastite zemlje u EU, sagledavanju Ustava kao simbola politiËkog jedinstvaEurope i kao vaænog instrumenta integracije novih dræava Ëlanica i funkcioni-

ranja europskih institucija.Na drugoj strani, dosta se razlikuju motivi glasovanja protiv Ustava u te

dvije zemlje. U Francuskoj je u prvom redu socijalno nezadovoljstvo graanadovelo do negativnog rezultata. Istraæivanje pokazuje sljedeÊih pet dominantnihrazloga protivljenja Ustavu: da Êe Ustav imati negativne uËinke na zaposlenostu Francuskoj zbog izmjeπtanja francuskih poduzeÊa izvan zemlje, da je gospo-darska situacija u Francuskoj loπa, da je nacrt Ustava preliberalan, da je protivljenje Ustavu prilika iskazati suprotstavljanje Predsjedniku Republike i Vladi

te da nema dovoljno socijalne Europe. Tek nakon tih razloga graani navodesuprotstavljanje ulasku Turske u EU, moguÊi gubitak nacionalne suverenosti iprotivljenje europskoj integraciji.

U Nizozemskoj su glavni razlozi protivljenja Ustavu sadræani u nedostatkuinformiranosti, bojaznima zbog gubitka nacionalne suverenosti, preskupojEuropi te opÊenito protivljenju europskoj integraciji. Nizozemski glasaËi nareferendumu su izrazili svoje protivljenje poglavito ubrzanoj europskoj integra-ciji (euro, istoËno proπirenje, poËetak pregovora s Turskom), osjeÊaju gubitka

utjecaja malih dræava u Uniji te posebno zbog nerazmjerno visokog financijskogdoprinosa Nizozemske proraËunu EU.11

10 Stephen G. Breyer, Competing Models in the Proposed Constitution, u: Esther Brim-mer ed., The European Union Constitutional Treaty: A Guide for Americans, Centerfor Transatlantic Relations, Washington, 2005., str. 37. Joseph Weiler daje podatak dau engleskoj verziji europski Ustav ima 66.497 rijeËi, a sa svim popratnim dodacimai deklaracijama ta brojka narasta na 154.183 rijeËi. Vidi Weiler, On the power of theWord: Europe’s constitutional iconography, International Journal of Constitutional Law,Vol. 3, No. 2/3, 2005., str. 174.

11 Dutch nees up, The Economist, June 4th 2005.




Svi ti razlozi, pa i niz drugih, mogli su utjecati i jesu utjecali, u veÊoj ilimanjoj mjeri, na opredjeljenje graana u pojedinim dræavama. DjelomiËnooni su zajedniËki svim dræavama u kojima je provoen referendum - znaËajan

broj graana, primjerice, iskazao je svoje protivljenje posljednjem “istoËnomproπirenju” EU, tako da su referendumi u pojedinim dræavama bili jednimdijelom prikriveni referendumi o (proteklom) proπirenju i istodobno referen-dumi protivljenja buduÊem proπirenju (Turska). Dobar dio graana glasovaoje protiv predloæenog Ustava iskazujuÊi time opÊenito svoje nepovjerenje ilinezadovoljstvo prema institucijama EU. Mnoge graane u protivljenju Ustavumotivirali su unutarnjopolitiËki razlozi, specifiËni u svakoj pojedinoj dræavi,a oni su, barem prema nalazima provedenih ispitivanja javnoga mnijenja, bili

znaËajniji od, recimo to tako, “europskih tema”.

HRVATSKO PRISTUPANJE EU U SVJETLUNEUSPJEHA EUROPSKOG USTAVA

S obzirom na uvodno naznaËeni tekst iz Rezolucije Europskog parlamentakako nije moguÊe dalje proπirivati Uniju nakon pristupanja Bugarske i Ru-

munjske na temelju Ugovora iz Nice i svojevrsnog nagovjeπtaja niza duænosnikaEU da bi daljnje proπirenje Unije trebalo “zamrznuti” dok se ne rijeπe “ustavnapitanja”, treba odgovoriti na neka preliminarna pitanja. Zaπto je prema Ugo- voru iz Nice nemoguÊe daljnje proπirenje Unije nakon pristupanja Bugarskei Rumunjske? Moæe li Hrvatska uÊi 2009. ili neke kasnije godine u EU i beznovog Ustava? Zbog Ëega je vaæan predloæeni europski Ustav u smislu da nje-gove odredbe omoguÊuju Ëlanstvo novih dræava kandidata?

Ugovor iz Nice sadræavao je tri dokumenta kojima su regulirana pitanja

sastava Europske komisije, broja glasova dræava Ëlanica u VijeÊu, broja glasovapotrebnih u sluËaju odluËivanja putem kvalificirane veÊine u tom tijelu te brojaËlanova Europskog parlamenta na koji pojedine dræave imaju pravo.12

Protokol o proπirenju Europske unije donesen je kao pravno obvezujuÊiakt i njime su regulirana navedena pitanja za tadaπnjih 15 dræava Ëlanica, alii vaæno pitanje broja Ëlanova Komisije nakon pristupanja Uniji 27. dræave

12 George Tsebelis i Xenofon Yataganas, Veto-Players and Decision-making in the EU afterNice: Political Stability and Bureaucratic/Judicial Discretion, Journal of Common Mar-ket Studies, Vol. 40, No. 2, str. 284.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1501

Ëlanice. U Nici je postignut naËelan konsenzus πefova dræava i vlada dræavaËlanica da je potrebno smanjiti broj Ëlanova Komisije onoga trenutka kada uUniji bude 27 dræava Ëlanica, odnosno kad joj pristupe sve dræave s kojima su

do tada otvoreni pristupni pregovori.13 U Protokolu o proπirenju, u dijelu kojise odnosi na Komisiju, utvreno je da Êe se po pristupanju 27. dræave Ëlaniceizmijeniti ugovorna odredba kojom je definiran broj Ëlanova Komisije, i to nasljedeÊi naËin:

1. broj Ëlanova Komisije bit Êe manji od broja dræava Ëlanica2. Ëlanovi Komisije bit Êe izabrani prema sustavu rotacije temeljenom na

naËelu jednakosti, koji Êe utvrditi VijeÊe ministara jednoglasno3. VijeÊe ministara takoer Êe jednoglasno utvrditi broj Ëlanova Komisije

4. navedene izmjene primjenjivat Êe se od stupanja na duænost prve Komisijenakon pristupanja 27. dræave Ëlanice Uniji.14

U vrijeme potpisivanja Ugovora iz Nice 2000. godine nije se joπ mogloznati kad Êe ta 27. dræava pristupiti EU, ali danas je izvjesno da bi navedenaodredba Protokola o proπirenju mogla stupiti na snagu stupanjem na duænostKomisije 2009. godine, ako prethodno Bugarska i Rumunjska postanu dræaveËlanice EU.

Pitanjem broja Ëlanova Komisije bavila se, naravno, i Konvencija o buduÊnosti

Europe i nakon nje Meudræavna konferencija. Bilo je to jedno od najspornijihpitanja u meudræavnim pregovorima. Na kraju je kompromisno predloæenou Prijedlogu ugovora o uspostavi Ustava za Europu da Êe samo 2/3 dræava bitizastupljeno u pojedinom sastavu Komisije (iako je kao kompenzacija prihvaÊenonaËelo ravnopravne rotacije svih dræava), a navedena odredba primjenjivala bise od 2014. godine. No, kako predloæeni europski Ustav nije ratificiran i nijeizvjesna njegova ratifikacija u dogledno vrijeme, pravno su obvezujuÊe samo

13 To su bile Cipar, »eπka, Estonija, Latvija, Litva, Maarska, Malta, Poljska, Slovenija,SlovaËka, Bugarska i Rumunjska.

14 Protokol Êe potom obvezati VijeÊe ministara da nakon potpisivanja pristupnog ugovoras 27. dræavom Ëlanicom utvrdi broj Ëlanova Komisije, odredi naËin provedbe sustava ro-tacije i sva pravila i kriterije nuæne za odreivanje sastava narednih komisija, uzimajuÊiu obzir da se dræave Ëlanice moraju tretirati ravnopravno i da svaki sastav Komisije morana zadovoljavajuÊi naËin odraæavati demografsku i geografsku strukturu dræava ËlanicaUnije. Vidi Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties estab-lishing the European Communities and certain related acts, Protocol on the enlargementof the European Union, Official Journal of European Communities, 2001/C 80/01, str.51-52.




odredbe Protokola o proπirenju. To znaËi da nakon pristupanja Bugarske iRumunjske Uniji (a πto Êe se prema svemu sudeÊi dogoditi prije 2009. godine)VijeÊe ministara mora donijeti odluku o broju Ëlanova i sustavu rotacije unu-

tar Komisije. Za Hrvatsku bi bilo najbolje rjeπenje da VijeÊe ministara doneseodluku koja Êe biti u skladu s odredbom u predloæenom europskom Ustavuodnosno njoj istovjetna, tako da sve dræave Ëlanice imaju svog Ëlana Komisijebarem do 2014. godine.15

Pored Protokola o proπirenju donesene su i dvije deklaracije, koje nisu bilepravno obvezujuÊe, ali su bile od velikog politiËkog znaËenja, jer ih je donijelameudræavna konferencija. Posebnom Deklaracijom br. 20 o proπirenju EUutvrena je zajedniËka pozicija dræava Ëlanica (EU-15) na pristupnim prego-

vorima s dræavama kandidatima za Ëlanstvo glede broja mjesta u Europskomparlamentu, distribucije glasova u VijeÊu ministara te sastava Gospodarskog isocijalnog odbora i Odbora regija.16 Deklaracijom br. 21. o pragu kvalificirane veÊine i broju glasova blokirajuÊe manjine u proπirenoj Uniji utvreni su, sobzirom na moguÊnost selektivnog pristupanja pojedinih dræava kandidata,postotni pragovi kvalificirane veÊine glasova pri odluËivanju VijeÊa ministarate broj glasova potreban da se sprijeËi donoπenje odluke VijeÊa kad Unija budeimala 27 Ëlanica.17 Deklaracija o proπirenju bila je, kako ocjenjuju analitiËari,svojevrsna pregovaraËka platforma postojeÊih Ëlanica EU i zapravo je neka vrsta “ gentlemanskog sporazuma”, a Deklaracija o pragu kvalificirane veÊine priodluËivanju VijeÊa opisuje evoluciju tog praga tijekom procesa proπirenja (buduÊi

15 Usput reËeno, kad je na Meudræavnoj konferenciji sklopljena pogodba o zastupljenosti2/3 dræava Ëlanica u Komisiji s rotacijom 1/3 dræava svakih pet godina, moæda su se ru-kovodili brojkom od 27 dræava i moguÊnoπÊu dijeljenja tog broja s tri. Tako bi Komisija

imala 18 Ëlanova, a svakih pet godina mijenjalo bi se predstavniπtvo 9 dræava. Hrvatskakao 28. dræava Ëlanica bitno bi poremetila te jednostavne izraËune. No, to naravnonije nepremostiva prepreka za njezino pristupanje EU, ali Êe svakako uËiniti potrebnimosmisliti neπto drukËije rjeπenje. Jedan moguÊi prijedlog bio bi varijacija na predloæenisustav rotacije, s time da bi istovremeno bilo zastupljeno 3/4 dræava Ëlanica (21), a 7 bibilo nezastupljeno tijekom jednog mandata. Osobno sam, ipak, sklon varijanti premakojoj su u Komisiji zastupljene sve dræave Ëlanice.

16 Declaration on the Enlargement of the European Union, Official Journal of the Euro-pean Communities, C 80, od 10.3.2001., str. 80-84.

17 Declaration on the qualified majority treshold and the number of votes for a blockingminority in an enlarged Union, Official Journal of the European Communities, C 80, od10.3.2001., str. 85.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1503

da se pretpostavljalo da sve dræave kandidati neÊe uÊi u Uniju istovremeno).18 Upravo u tim dvjema deklaracijama nalazi se tablica s brojem glasova svih 27dræava Ëlanica i kandidata (345 glasova), utvruje se kvalificirana veÊina od

258 glasova, odnosno 74,78% ukupnog broja glasova svih dræava Ëlanica. PremaDeklaraciji o pragu kvalificirane veÊine, odreeno je da kad sve zemlje kandidatinavedene u prethodnoj deklaraciji postanu Ëlanicama EU, broj glasova u VijeÊupotreban za sprjeËavanje donoπenja odluke iznosit Êe 91 glas.

Upravo na temelju Deklaracije o proπirenju EU utvreni su broj ËlanovaEuropskog parlamenta i broj glasova u VijeÊu ministara za dræave kandidate, ito za deset dræava koje su postale Ëlanicama 2004. godine, Zakonom o uvjetimapristupa i prilagodbama Ugovora na kojima se temelji Europska unija19 te sliË-

nim zakonom za Bugarsku i Rumunjsku.20 Ni Ugovor iz Nice, a ni deklaracijenjemu pridruæene ne naznaËuju naËin utvrivanja broja glasova za 28. i svakunarednu dræavu kandidata.

Prema odreenim razmiπljanjima za Hrvatsku bi se taj problem - πto za njunije joπ utvren broj glasova u VijeÊu i broj Ëlanova u EP - mogao jednostavnorijeπiti pristupnim ugovorom (a zapravo zakonom) koji dræave Ëlanice sklapajus dræavom kandidatom, kao πto je to uËinjeno u sluËaju prethodnih 12 dræavakandidata.21 No, treba pritom imati u vidu da je u sluËaju tih 12 dræava broj

glasova u VijeÊu i broj mjesta u EP utvren ne zakonom o uvjetima pristupa, veÊ prije toga deklaracijom koja je usvojena na meudræavnoj konferenciji uNici. Nije pritom toliko vaæno πto je ta deklaracija bila pravno neobvezujuÊa, veÊ je vaæno to πto je u Nici nakon mukotrpnih pregovora ipak dogovoren ra-spored glasova za pojedine dræave, tako da pri zakljuËivanju kasnijih zakona opristupnim uvjetima nije trebalo iznova pregovarati o tim pitanjima. U sluËajuHrvatske bilo bi neizbjeæno prethodno na meudræavnoj konferenciji utvrditinjezin pripadajuÊi broj mjesta u EP, broj glasova u VijeÊu ministara te novi prag

kvalificirane veÊine pri odluËivanju u VijeÊu.22

18 George Tsebelis i Xenofon Yataganas, Veto-Players and Decision-making in the EU afterNice, str. 285.

19 Official Journal of the European Communities, L 236, od 23.9.2003.20 Official Journal of the European Communities, L 157, od 21.6.2005.21 Plan B za EU, VeËernji list, 15.2.2006.22 Hrvatskoj bi moglo pripasti 7 glasova u VijeÊu (toliko imaju i Danska, SlovaËka, Irska,

Litva i Finska). Na taj naËin ukupan broj glasova u VijeÊu poveÊao bi se sa 345 na 352pa bi Ëelnici EU na meudræavnoj konferenciji mogli odluËiti i da razmjerno poveÊajuprag kvalificirane veÊine.




“KARTA MO∆I” UNUTAR EUROPSKE UNIJE

»ini mi se da je jedan drugi moment, o kojem se znatno rjee govori,

znaËajniji za moguÊe pristupanje Hrvatske Europskoj uniji, prema postojeÊoj“karti moÊi” unutar EU. RijeË je o meusobnom odnosu pojedinih kategorijadræava, u smislu ravnoteæe njihove glasaËke snage u VijeÊu ministara, a kojinije bio posebno znaËajan sve do posljednjeg proπirenja Unije.

Izvorna ravnoteæa izmeu dræava razliËite veliËine23 bitno je naruπenaodlukom da se u Uniju primi 10 malih ili Ëak vrlo malih dræava, koje su isto-dobno druπtveno-gospodarski vrlo razliËite od EU-15 (osim Malte i Cipra). Sobzirom na to da sustav dodjele glasova pojedinim dræavama u VijeÊu ministara

poËiva na naËelu “regresivne razmjernosti”, tj. samo djelomiËnog uvaæavanjabroja stanovnika, posljednje proπirenje Unije dovelo je, izmeu ostaloga, dobitnog naruπavanja izvorne ravnoteæe meu dræavama. Sa sve veÊim brojempitanja o kojima VijeÊe ministara odluËuje kvalificiranom veÊinom, bez prava veta, sustav odreivanja glasova za pojedine dræave postao je od krucijalnogznaËenja. Upravo Êe po tom pitanju konferencija u Nici ostati zapamÊena kaoneuspjeπna, jer su zamorni i dugotrajni pregovori oko “odnosa moÊi” dovelido toga da je stvoreno Ëak 9 kategorija dræava i komplicirano naËelo trostruke

veÊine za donoπenje zakona, za koje su svi bili svjesni da Êe oteæati zakonodavniproces kad stupi na snagu.24 Bez obzira na to πto se u VijeÊu, kao najvaænijemzakonodavnom tijelu Unije, joπ uvijek najËeπÊe odluËuje konsenzusom, Ëak ikad je rijeË o pitanjima koja spadaju u podruËja izuzeta od jednoglasnog odluËi- vanja, Ëeste su analize razliËitih potencijalnih konstelacija “glasaËkih koalicija”ili “blokirajuÊih manjina”.

No, dok se prije najËeπÊe govorilo o moguÊoj podjeli u odluËivanju na velikei male dræave, a ta je podjela bila dosta prisutna i tijekom Konvencije o buduÊ-

nosti Europe i kasnije Meudræavne konferencije, u posljednje vrijeme uoËavase i moguÊi novi raskol prilikom odluËivanja, i to onaj izmeu starih Ëlanica

23 Meu prvih πest Ëlanica Unije bile su tri “velike” dræave i tri “male” (Benelux), a takvase relativna ravnoteæa odræala i pri sljedeÊim proπirenjima sve do posljednjeg.

24 Tu trostruku veÊinu, prema Ugovoru iz Nice, Ëini a) kvalificirana veÊina glasova dræava(255 od ukupno 345 u EU od 27 Ëlanica); b) veÊina dræava Ëlanica i c) demografska

veÊina od najmanje 62% ukupnog stanovniπtva Unije. O dodjeli glasova dræavama na-kon Nice vidi Fiona Hayes-Renshaw, The Council of Ministers, u: J. Peterson i M. Shack-leton, The Institutions of the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002.,tablice 3-5, str. 57.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1505

(EU-15) i novih Ëlanica.25 Broj glasova odreen u Nici mogao bi potencijalnoomoguÊiti novim Ëlanicama s europskog Istoka (bivπim socijalistiËkim zemljamai tranzicijskim dræavama) da same, kao blok, imaju moguÊnost “veta” (bloki-

rajuÊa manjina) pri donoπenju odluka u VijeÊu ministara. U Europskoj unijiod 27 Ëlanica deset bivπih socijalistiËkih dræava odluke ne bi mogle blokiratiprema dva od tri kriterija - na temelju broja dræava (jer ne Ëine veÊinu) i natemelju stanovniπtva (jer imaju tek neπto viπe od 100 milijuna od ukupno preko480 milijuna stanovnika Unije). No, prema treÊem kriteriju - broju glasova do-dijeljenih svakoj dræavi po naËelu “regresivne razmjernosti” (koji je od samogzaËetka Unije odnosno EZ bio najvaæniji) - bivπe socijalistiËke dræave imaju viπe glasova (101 od ukupno 345) no πto je potrebno za “veto” (88 odnosno

91). Hrvatska bi sa svojih moguÊih 7 glasova u VijeÊu samo dodatno pojaËalatu “blokirajuÊu manjinu” novih Ëlanica iz bivπeg “socijalistiËkog bloka”.

Velike dræave, kao πto su NjemaËka, Francuska i Velika Britanija, na ustavnojsu konvenciji uspjele zamijeniti pravila iz Nice novim sustavom “dvostruke veÊine”. Nakon Meudræavne konferencije to Êe novo naËelo dvostruke veÊinebiti definirano na sljedeÊi naËin: odluke Êe moÊi donositi veÊina dræava (ali naj-manje njih 15) koje Êe imati 65% stanovniπtva Unije (dok je na konvenciji biloodreeno 60%). Sustav dvostruke veÊine stupit Êe na snagu tek 1. studenoga

2009., ako Ustav bude do tada ratificiran.26

Taj sustav omoguÊuje lakπi prijamnovih dræava Ëlanica sa stajaliπta utvrivanja teæine njihova glasa u odluËivanjuVijeÊa ministara. Nema potrebe viπe novoj Ëlanici dodijeliti odreen broj glasovaprema postojeÊem sustavu “regresivne razmjernosti”, veÊ njezin udjel proizlaziiz broja stanovnika. Ono πto je potrebno i nadalje jest novoj Ëlanici dodijelitiodreeni broj mjesta u Europskom parlamentu, ali to je uvijek bilo manje spornonego utvrivanje broja glasova u VijeÊu ministara.

25

Tako analitiËari Centra za europske politiËke studije Kurpas i Schönlau konstatiraju dase podjela “starih protiv novih” dræava joπ nije pojavila, ali da pozicije starih Ëlanica poodreenim pitanjima (kao πto je pristup njihovim træiπtima rada) i novih Ëlanica (izuzeÊeod primjene poreza na dodanu vrijednost) nagovjeπtava da Êe pregovori starih i novihËlanica o odreenim pitanjima ubuduÊe biti mnogo teæi. Vidi Sebastian Kurpas i JustusSchönlau, Deadlock avoided, but sense of mission lost? The Enlarged EU and its Uncer-tain Constitution, CEPS Policy Brief, No. 92, February 2006., str. 2.

26 No, konvencija Êe dopustiti Europskom vijeÊu da odgodi primjenu te odredbe za najviπetri godine, tj. do 2012. Stoga Êe jedan analitiËar procijeniti da su kompromisi uËinjenina konvenciji manje sadræajni, a viπe u pitanju naËina i vremena stupanja na snagupojedinih kompromisa. Vidi Ben Crum, Giscard puts the EU on track, dostupno nahttp://www.ceps.be/commentary/Jun03/Crum.php.




Svi su analitiËari suglasni da je novim sustavom “dvostruke veÊine” znatnoojaËan poloæaj velikih dræava, koje su najviπe profitirale takvom ustavnomodredbom. Njihova moÊ drastiËno raste zbog razmjernog uvaæavanja broja

stanovnika. Umjereno su na dobitku vrlo male dræave (poput Malte, Luksem-burga, Cipra, Slovenije i triju malih baltiËkih dræava), a sve ostale - uglavnomdræave srednje veliËine - bit Êe na gubitku, u usporedbi s formulom iz Nice.27 NajveÊi gubitnici bile su ©panjolska i Poljska i upravo je njihovo jednogodiπnjeblokiranje toga ustavnog rjeπenja najviπe pridonijelo kaπnjenju Meudræavnekonferencije u definiranju konaËnoga ustavnog prijedloga.28 Vaæno je naglasitida bi nove Ëlanice primjenom novog sustava odluËivanja izgubile moguÊnost veta na odluke VijeÊa.

O kakvoj je znaËajnoj promjeni u “karti moÊi” rijeË moæe pokazati sljedeÊiprimjer. Prema postojeÊem sustavu “regresivne razmjernosti” i glasovimautvrenim u Nici, πest dræava utemeljiteljica europske integracije i “najuæajezgra” EU (NjemaËka, Francuska, Italija i dræave Beneluxa) ima ukupno 116glasova u VijeÊu ministara, πto Ëini 36% glasova u sadaπnjoj EU-25, odnosnonakon ulaska Bugarske i Rumunjske (EU-27) taj Êe udio pasti na 33,6% glasova.Prema pravilu dvostruke veÊine kako je ono utvreno u prijedlogu Ustava, tihπest dræava ima znatno veÊi udjel. BuduÊi da one zajedno imaju 225 milijuna sta-

novnika, prema tom kriteriju imaju gotovo polovicu (49,95%) glasovnog udjelau odluËivanju u EU-25 (450,5 milijuna stanovnika) odnosno 46,7% glasovnogudjela u EU-27 (481,2 milijuna stanovnika). Upravo Êe se zbog toga nakonreferenduma u Francuskoj mnogi francuski politiËari ljutiti na svoje graane,jer su odbili prihvatiti Ustav koji je upravo u segmentu odluËivanja osobitopogodovao Francuskoj (kao i ostalim velikim dræavama). Bez obzira na sve priËemnogih europskih politiËara o tome kako Ustav treba spasiti jer su u njemumnoga rjeπenja koja su vaæna za daljnji demokratski razvitak Unije, treba uvijek

imati u vidu da su u pozadini ponajprije interesi moÊi. Koliko god se u VijeÊuministara joπ u pravilu najËeπÊe odluËuje konsenzusom, svi su svjesni da novapravila odluËivanja omoguÊuju drukËije pozicioniranje i pregovaraËke pozicijepojedinih dræava. Nova pravila o odluËivanju u VijeÊu po mojem su miπljenju

27 Vidi detaljnije Richard Baldwin i Mika Widgren, Power and the Constitutional Treaty,Ceps Commentary, dostupno na http://www.ceps.be/Commentary/Jun03/Baldwin.php.

28 Vidi opπirnije David R. Cameron, The Stalemate in the Constitutional IGC over theDefinition of a Qualified Majority, European Union Politics, Vol. 5, No. 3, 2004., str.373-391.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1507

toliko vaæna najveÊim dræavama, kao πto su prije svih NjemaËka i Francuska,da Êe one traæiti svaku moguÊnost da ta pravila zamijene ona iz Nice, a to jemoguÊe samo ako Ustav bude ratificiran ili ako ta nova pravila odluËivanja

postanu sastavnim dijelom nekog novog meudræavnog ugovora. I zbog togaje, pored drugih razloga, za njih vaæna sudbina predloæenog Ustava.

RAZDOBLJE PROMI©LJANJA

Istraæivanja Eurobarometra nakon provedenih referenduma u Francuskoji Nizozemskoj pokazala su da je manji dio graana u svojem odluËivanju o

europskom Ustavu bio motiviran u prvom redu samim ustavnim tekstom. Uobje zemlje Ustav je bio kljuËni Ëimbenik u glasovanju za samo 18% graana, aostali su glasovali prvenstveno na temelju svog opÊenitog miπljenja o Europskojuniji ili unutarnjopolitiËkoj situaciji. Moæda je upravo ta Ëinjenica utjecala narazmiπljanje europskih dræavnika da se u miru promisli o moguÊim varijantamakonstitucionalizacije Europske unije, odnosno o razliËitim opcijama nastavkaprocesa ustavotvorstva.

U tom Êe smislu πefovi dræava i vlada u svojoj Deklaraciji o ratifikaciji Ugo-

vora o uspostavi Ustava za Europu od 17. lipnja 2005. izjaviti:“Do danas je 10 dræava Ëlanica uspjeπno okonËalo proceduru ratifikacije,izraæavajuÊi na taj naËin svoju privræenost Ustavnom ugovoru. UoËili smorezultate referenduma u Francuskoj i Nizozemskoj. Smatramo da ti rezultatine Ëine upitnim privræenost graana europskoj konstrukciji. Graani su ipak iznijeli zabrinutosti koje se moraju uzeti u obzir. Odatle potreba da zajednopromislimo o toj situaciji.To razdoblje promiπljanja bit Êe iskoriπteno da omoguÊi odvijanje πirokerasprave u svakoj od naπih zemalja, ukljuËujuÊi graane, civilno druπtvo,socijalne partnere, nacionalne parlamente i politiËke stranke.”29

»elnici Europskoga vijeÊa konstatirat Êe da “posljednji razvoji” - misleÊi podtime na neuspjeπne referendume u Francuskoj i Nizozemskoj - “ne dovode upitanje ispravnost nastavljanja s ratifikacijskim procesom”, ali da Êe se promije-

29 Declaration by the Heads of State or Government of the Member States of the Euro-pean Union on the Ratification of the Treaty establishing a Constitution for Europe,European Council, 16-17. lipnja 2005., SN 117/05.




niti kalendar ratifikacijskog postupka s obzirom na politiËke uvjete u pojedinimdræavama Ëlanicama. Oni Êe odrediti jednogodiπnje razdoblje “promiπljanja”,dakle do sredine 2006. godine, da bi na temelju nacionalnih rasprava zakljuËili

kako nastaviti.Europska komisija tom Êe “promiπljanju” nastojati pridonijeti svojim

takozvanim Planom D (demokracija, dijalog i debata).30 PrihvaÊajuÊi Ëinjenicu,s jedne strane, da u postojeÊim uvjetima nije vjerojatno oËekivati da Êe pre-dloæeni Ustav biti ratificiran u doglednoj buduÊnosti i, s druge strane, protiveÊise postupnoj implementaciji dijelova ustavnog teksta, πto bi naruπilo njegovusveukupnu konstrukciju i ravnoteæu, Komisija Êe teæiπte svoga plana usmjeritiprema komunikacijskoj strategiji, tj. prema πirokoj europskoj, ali i unutarnacio-

nalnoj raspravi o “Europskom projektu”. Cilj te rasprave je “ponovna uspostavajavnog povjerenja u Europsku uniju”, koje je prema svim ispitivanjima javnogamnijenja, a naravno i prema rezultatima izbora za EP i referenduma o Ustavu,bitno naruπeno, a to se, prema miπljenju Komisije, moæe postiÊi samo na dvanaËina. Prvo, da se u unutarnacionalnim raspravama prestane svaljivati od-govornost za nepopularne odluke na “birokratske i suviπe udaljene” europskeinstitucije i, drugo, da se graane uvjeri da “Europa daje dodatnu vrijednost”njihovu svakodnevnom æivotu. Margot Wallstrom, potpredsjednica Europske

komisije zaduæena za institucionalne odnose i komunikacijsku strategiju i au-torica Plana D, posebno Êe naglaπavati da problemi koji najviπe tiπte europskegraane (nezaposlenost, siromaπtvo, mir i sigurnost, terorizam, organiziranizloËin, trgovina drogom, zaπtita okoliπa) u mnogome “putuju bez putovni-ce”, tj. oni su prekograniËni, Ëesto europski, a ponekad globalni. Ti problemionemoguÊuju ostvarivanje vizije “europskog socijalnog modela”, ako njihovorjeπavanje ne bude u znaËajnoj mjeri povjereno europskim institucijama i akograani ne budu uvjereni da su upravo europske institucije primjereni forum zanjihovo rjeπavanje. U tom smislu Walstrom misli da je nuæno stvoriti “istinskueuropsku politiËku kulturu”, a to je ponajprije zadaÊa politiËkih stranaka, javnihmedija, nevladinih organizacija, poslovnih interesa i znanstvenih institucija unjihovoj komunikaciji s graanima.31

No, Plan D Europske komisije nudio je samo moguÊu novu strategiju europ-skih institucija prema kvalitetnijoj prezentaciji “Europskog projekta” i njihovom

30 The Commission’s contribution to the period of reflection and beyond: Plan D for De-mocracy, Dialogue and Debate, COM(2005) 494, 13.10.2005.

31 Vidi detaljnije Margot Wallstrom, Communicating a Europe in stormy waters: Plan D,European Voice conference “Simplifying Europe”, Brussels, 28 June 2005.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1509

demokratiËnijem djelovanju, ali taj plan nije ni u kojem pogledu, πto je uostalomi decidirano reËeno u tekstu Komisije, osmiπljen kao “spasilaËka operacija zaUstav”32, pa svi oni koji su od Komisije oËekivali konkretniji prijedlog europske

ustavne buduÊnosti bili su razoËarani.33 Walstrom je poËetkom 2006. godinejasno naznaËila da bi “ustavni inæenjering” bio “opasan” i da je potrebno daeuropske institucije uzmu viπe vremena da sasluπaju svoje graane. Stoga bi“razdoblje promiπljanja” po njezinu miπljenju trebalo trajati sve do narednihizbora za Europski parlament 2009. godine, a do tada ne bi trebalo poduzimatinikakva konkretna nastojanja prema ratifikaciji predloæenog Ustava.34

Jednogodiπnje razdoblje promiπljanja o politiËkoj i ustavnoj krizi europskogprocesa integracije evidentno je za mnoge europske duænosnike bilo prekratko.

Oni su vrlo zabrinuti moguÊom sudbinom “europske konstrukcije” i nalaze daje Europska unija u dubljoj krizi nego πto se to pretpostavlja i da je neuspjeheuropskog Ustava samo otvorio “Pandorinu kutiju” nezadovoljstva graanainstitucijama i politikom EU.

Na drugoj strani, jedan dio europskih politiËara i analitiËara smatra daneuspjeh Ustava nije izraz opÊenitog nezadovoljstva graana europskom inte-gracijom, veÊ prije izraz specifiËne unutarnjopolitiËke gospodarske i socijalnesituacije u pojedinim dræavama (osobito Francuskoj i Nizozemskoj), a glasovanje

o Ustavu samo je posluæilo tome da se izrazi nezadovoljstvo.Ovisno o tome kako Êe se procjenjivati uzroci neuspjeha Ustava i moti-

vi glasovanja graana, pojedini europski i nacionalni politiËari i analitiËari“promiπljaju” razliËite opcije ili planove buduÊnosti ustavnog procesa u EU.U nastavku ovoga rada izloæit Êu najvaænije opcije o kojima se raspravlja tenjihove dobre i loπe strane.

OPCIJA 1: NASTAVAK RATIFIKACIJE

Kako je Ëlankom 447. Prijedloga ustava propisano da on mora biti ratificiranod svih dræava Ëlanica, u skladu s njihovim odnosnim ustavnim zahtjevima,

32 The Commission’s contribution to the period of reflection and beyond, str. 2.33 Pa i sam predsjednik Komisije Jose Manuel Barosso priznat Êe otvoreno: “U dogledno

vrijeme neÊemo imati jedan ustav. To je oËito. Nije mi pala na pamet nikakva magiËnaformula koja bi ga mogla oæivjeti”. Citirano prema: Crisis, what crisis?, The Economist,September 9, 2005.

34 The Hague says the constitution is “dead”, EUobserver, 11.1.2006.




jasno je da Ustav ne moæe stupiti na snagu u sluËaju da ne bude prihvaÊenmakar u jednoj dræavi. To je, naravno, krucijalni razlog πto je nakon neuspjeπnihreferenduma u Francuskoj i Nizozemskoj prevladalo miπljenje da je Ustav po-

litiËki mrtav ili da je, najmanje, u dubokoj komi. I dok je u sluËaju prethodnihugovora iz Maastrichta i Nice bilo ponavljanja referenduma (u Danskoj i Irskoj)kako bi “iz drugog pokuπaja” doπlo do prihvaÊanja tih ugovora i zahtijevanejednoglasnosti, ovaj put malo je tko isprva naznaËio moguÊnost da bi se Ustav,u sadaπnjem obliku, mogao joπ jednom podnijeti na glasovanje Francuzima iNizozemcima, ne samo zbog uvjerljive veÊine kojom je taj ustav odbijen uobje zemlje veÊ i zbog toga πto je rijeË o dvije zemlje utemeljiteljice europskihzajednica.

Upravo zbog toga neke su dræave, poput Danske, Irske, Poljske i VelikeBritanije, na neodreeno vrijeme odgodile planove za odræavanje svog referen-duma o europskom Ustavu. Kao πto Êe pomalo ciniËki primijetiti The Economist,“inzistirati na tome da Danci, Irci, Poljaci, Britanci i drugi joπ uvijek morajuglasovati isto je kao i traæiti od lijeËnika da operiraju leπ u uzaludnoj nadi daÊe ga oæivjeti”.35

Ne moæe se osporiti da su europski ustavotvoritelji bili svjesni moguÊnosti daeuropski Ustav ne bude jednoglasno ratificiran, iako nisu posvetili puno paænje

strategiji njegove ratifikacije. U posljednjoj od 30 deklaracija pridruæenih Ustavuoni su naznaËili da ako bi dvije godine nakon potpisivanja Ustava 4/5 dræavaËlanica Unije ratificiralo taj ustav, a jedna ili viπe dræava “imale poteπkoÊe sratifikacijom”, ta bi se problematika uputila Europskom vijeÊu na odluËivanje.36 Problem je s tom deklaracijom u tome πto ona uopÊe nije predviala moguÊerjeπenje - Ustav je rjeπavanje problema (ne)ratifikacije prebacio na πefove dræavai vlada dræava Ëlanica, bez bilo kakvih smjernica glede toga πto poduzeti u tomsluËaju. U tom smislu Deklaracija br. 30 o ratifikaciji Ugovora o uspostavi Ustava

za Europu nije dala ni pravno, a ni politiËko rjeπenje problema neratifikacijeUstava od strane jedne dræave ili viπe dræava.Jedan dio europskih politiËara i analitiËara joπ uvijek vjeruje da europski

Ustav nije mrtav i da se moæe probuditi iz duboke kome. U tom smislu oninavode da je Ustav ratificiralo 15 dræava37, koje imaju preko 236 milijuna sta-

35 The Europe that died, The Economist, June 4th 2005.36 Declaration on the ratification of the Treaty establishing a Constitution for Europe, Of-

ficial Journal of the European Union, C310/464 od 16.12. 2004.37 To su Litva, Maarska, Slovenija, Italija, GrËka, SlovaËka, ©panjolska, Austrija, NjemaË-

ka, Latvija, Cipar, Malta, Luksemburg, Belgija i Estonija. U svibnju 2006. i parlament



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1511

novnika. Dakle, Ustav je veÊ ratificirala veÊina dræava EU, a one istovremenoimaju veÊinu stanovniπtva Unije (52%). »ak se istiËe da je u onim dræavamagdje je provoen referendum veÊina glasaËa ipak podræala Ustav (26,6 prema 22

milijuna graana) pa i to govori u prilog njegove demokratske legitimnosti.Onima koji zagovaraju opciju nastavka ratifikacije postojeÊeg prijedloga

ustava jasno je da nakon dva neuspjeπna referenduma ne postoje formalniuvjeti da bi taj ustav mogao stupiti na snagu, ali je njihova namjera pokrenutiproces ratifikacije, koji je u potpunosti zastao, te do sredine 2006. godine ispu-niti uvjet iz Deklaracije br. 30, tj. da Ustav bude ratificiran od najmanje 4/5(odnosno 20) dræava Ëlanica, a tada Êe Europsko vijeÊe morati razmotriti πtodalje uËiniti. Da bi se taj cilj postigao, nuæno je da od preostalih osam dræava,koje joπ nisu odluËivale o Ustavu, njih pet ratificira taj dokument.38 Problemje πto bi u 5 od preostalih 8 dræava trebalo provesti neki oblik referenduma, ato nakon iskustva s Francuskom i Nizozemskom znatno umanjuje izglede zaprihvaÊanje Ustava. To je, uostalom, bio i glavni razlog odgode ratifikacije u»eπkoj, Poljskoj, Irskoj, Danskoj i Velikoj Britaniji. Vlade u tim dræavama nisujoπ uvijek sklone riskirati politiËki neuspjeh u tom pitanju, bojeÊi se prvenstve-no tzv. domino efekta, odnosno prelijevajuÊeg uËinka negativnog raspoloæenja

prema europskoj integraciji, koje je evidentirano u brojnim ispitivanjima jav-noga mnijenja nakon provedbe referenduma u Francuskoj i Nizozemskoj. »ak i uspjeh referenduma u Luksemburgu nije pridonio proustavnom raspoloæenju,jer je rijeË o vrlo maloj zemlji.

Velika Britanija, koja je predsjedavala Unijom u drugom polugodiπtu 2005.godine, nije se nimalo trudila u pitanju “oæivljavanja” postojeÊeg ustavnog prije-dloga i od nje pristaπe Ustava nisu ni oËekivale ozbiljniji napor da se ponovopokrene proces ratifikacije. Mnogo se viπe, u tom smislu, oËekuje od Austrije,

Finske i NjemaËke, koje Êe predsjedavati Unijom u 2006. i prvoj polovici

Finske prihvatio je predloæeni Ustav tako da se moæe oËekivati da Êe ta dræava biti 16.koja Êe ratificirati taj dokument.

38 RijeË je o sljedeÊim dræavama i proceduri njihove ratifikacije: »eπka (fakultativni refe-rendum), Danska (obvezni referendum), Finska (parlamentarna ratifikacija), Irska (ob-

vezni referendum i parlamentarna ratifikacija), Poljska (vjerojatan fakultativni referen-dum), Portugal (fakultativni referendum), ©vedska (parlamentarna ratifikacija) i VelikaBritanija (savjetodavni referendum i parlamentarna ratifikacija). Kao πto sam veÊ prijenaznaËio, ratifikacija u Finskoj, nakon pozitivne odluke Parlamenta u svibnju 2006.,oËekuje se do srpnja 2006. godine.




2007. godine, jer su te zemlje putem svojih Ëelnika najavile da nisu odustaleod ratifikacije Ustava.39

Je li ratifikacija postojeÊeg Ustava ostvariva opcija za koju je vrijedno zaloæiti

se u predstojeÊem razdoblju? NaËelno govoreÊi, slaæem se s onima koji smatrajuda bi bilo korektno i nuæno, u skladu s dobrim demokratskim obiËajima, provestido kraja postupak ratifikacije u svim dræavama Ëlanicama kako bi se ustanovilokoliko je stvarna veÊina dræava (a posredno i naroda) koje podræavaju Ustav.To pretpostavlja da bi vlade u svim dræavama koje joπ nisu provele postupak ratifikacije trebale to uËiniti do roka koji je Ustavom propisan. No, dva surazloga zaπto to nije izvjesno. Kao prvo, neke vlade smatraju da je apsolutnonevaæno hoÊe li one provesti postupak ratifikacije Ustava kad je ustav odbijen

u dvije dræave, u kojima se, po njihovu miπljenju, o njemu sigurno viπe neÊeglasovati, pa je praktiËki nemoguÊe da on ikada u sadaπnjem tekstu stupi nasnagu. Drugo, neke vlade procjenjuju da je nakon neuspjeπnih referenduma uFrancuskoj i Nizozemskoj prevelik rizik provedbe referenduma u vlastitoj zemlji,s obzirom na sve negativnije raspoloæenje graana prema europskoj integraciji.Postoji i treÊi razlog, koji se najËeπÊe veæe uz Veliku Britaniju. Smatra se da je

39 Austrijski kancelar Wolfgang Schüssel u jednom Êe intervjuu u kolovozu 2005. sugerirati

da bi se Ustav mogao kroz dvije godine ponovo dati na prihvaÊanje glasaËima u Francus-koj i Nizozemskoj. U tom razdoblju graanima bi se moglo, misli Schüssel, odgovoritina njihove bojazni koje su moæda presudile da oni odbiju Ustav, a referendumi bi se vje-rojatno odvijali i u drukËijem politiËkom okruæenju. Vidi Austrian leader suggests re-runof EU constitution polls, EUobserver, 16.8.2005.Velika koalicija CDU-SDP u NjemaËkoj svojim je koalicijskim sporazumom takoer iz-javila da stoji iza postojeÊeg Ustavnog ugovora i da Êe “dati nove poticaje” njegovojratifikaciji tijekom svog predsjedavanja Unijom 2007. godine. Vidi Future German Presi-dency to revive EU constitution, EUobserver, 14.11.2005.

O mnogobrojnim opcijama koje se raspravljaju u politiËkim i znanstvenim krugovimadiljem Europe nakon zastoja u procesu ratifikacije europskog Ustava vidi, primjerice,Udo Diedrichs i Wolfgang Wessels, Die Europäische Union in der Verfassungsfalle?

Analysen, Entwicklungen und Optionen, Integration, 28. Jahrgang, October 2005., str.287-306; Daniel Göler i Mathias Jopp, Die europäische Verfassungskrise und die Strat-egie des ‘langen Atems’, Integration 2/2006., str. 91-105; Peter Häberle, Juristische undpolitische Konsequenzen des doppelten Neins von Frankreich und Holland zur EU-Ver-fassung, Vortrag am 16. Jun 2005., Walter Hallstein Institut für Europäisches Verfas-sungsrecht, FCE 5/03 i izlaganja na simpoziju “BuduÊnost ustavnog procesa Europskeunije”, koji je u listopadu 2005. godine organizirao Odbor za ustavna pitanja Europskogparlamenta. Izlaganja su dostupna na web stranici Odbora (http://www.europarl.eu.int/ meetdocs/2004_2009/organes/afco/afco_20051013_1500_symposium.htm ).



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1513

Blairovoj vladi dobrodoπao neuspjeh ustava u Francuskoj i Nizozemskoj kaosavrπeni alibi za neodræavanje vlastitog savjetodavnog referenduma.

Krucijalno je pitanje mogu li se odreene vlade “nagovoriti” da odmrznu

postupak ratifikacije u svojim dræavama u 2006. godini. To bi, Ëini mi se, moglobiti lakπe ostvarivo u sluËaju onih dræava kojima predstoji samo parlamentarnaratifikacija nego u sluËaju onih dræava koje su suoËene s obveznim ili fakulta-tivnim referendumom.

Mislim da Êe dio dræava koje joπ nisu ratificirale Ustav razmiπljati o toj opcijiimajuÊi u vidu kako se prema tom ustavu odnose u Francuskoj i Nizozemskoj,odnosno je li politiËki moguÊe da bi se u te dvije dræave graani mogli ponovoizjaπnjavati o tom dokumentu. No, u listopadu 2005. godine bivπi francuski

premijer Lionel Jospin Êe reÊi da je “Ustav mrtav” i da ne vidi kako bi bilomoguÊe Francuze natjerati da drugi put glasuju drukËije o istom tekstu.40 PoËetkom 2006. nizozemski ministar vanjskih poslova Bernard Bot izjavit Êeu istom tonu da je, πto se Nizozemske tiËe, europski Ustav “mrtav” i da nedolazi u obzir da Nizozemska ratificira postojeÊi ustavni prijedlog.41 ImajuÊiu vidu, s druge strane, snaæno zalaganje NjemaËke i Austrije da se nastavi sprocesom ratifikacije, najvjerojatniji rezultat tih razlika bit Êe, prema mojemmiπljenju, status quo, πto znaËi praktiËki poluratificirani Ustav. Britanski The

Economist prvi je predvidio neuspjeh europskog Ustava pa stoga s uvaæavanjemnavodim njihovo miπljenje: “Prianjanjem uz Ëitav Ustav i niπta do tog ustavaËinit Êe joπ teæim spaπavanje bilo kojeg od njegovih korisnih djeliÊa. Bilo bizasigurno lakπe razrezati leπ radi njegovih organa nego pokuπavati, drmajuÊitu stvar, vratiti je u æivot”.42

U ovom trenutku nepremostive razlike izmeu pojedinih dræava glede na-stavka procesa ratifikacije ili njegova prekidanja mogu se prolongirati jedinoutvrivanjem dodatnog “razdoblja promiπljanja”, kao jedinom solucijom u

nedostatku konsenzusa glede buduÊnosti europskog Ustava.43 To bi razdobljemoglo potrajati sve do francuskog predsjedavanja Unijom u drugoj polovini2008. godine.44

40 Former French PM says constitution is “dead”, EUobserver, 20.10.2005.41 The Hague says the constitution is “dead”, EUobserver, 11.1.2006.42 Back from the dead, The Economist, January 7th, 2006.43 Big questions linger in EU constitution debate, EUobserver, 29.5.2006.44 Merkel and Chirac set timetable for EU constitution, EUobserver, 7.6.2006.




OPCIJA 2: PONOVNO PREGOVARANJE O NOVOM USTAVU

Ponovno pregovaranje o europskom Ustavu opcija je za koju se zalaæu poz-

nati europski federalisti, Ëlanovi Europskog parlamenta, Andrew Duff, JohannesVoggenhuber i Alexander Stubb. Oni polaze od premise da je europski Ustav veÊ prihvaÊen od veÊine dræava, koje predstavljaju veÊinu europskih graana pastoga zasluæuje da bude ratificiran, ali zbog njegova odbacivanja u Francuskoji Nizozemskoj te otpora njegovu prihvaÊanju u Velikoj Britaniji smatraju daje praktiËki nemoguÊe da sadaπnji ustavni tekst stupi na snagu. Ako se, dakle,æeli spasiti projekt europskog Ustava, tada je to prema njihovu miπljenju jedinomoguÊe putem novog kruga ustavnih pregovora. Britanski liberalni demokrat

Andrew Duff u tom Êe smislu zagovarati ponovne ustavne pregovore: “Najboljaopcija je ponovo pregovarati o Ustavu kako bi ga se uËinilo boljim i privlaË-nijim javnom mnijenju… Ustavna revizija mora biti viπe od kozmetiËke vjeæbei namjera joj mora biti da stvarno ukloni neke propuste koji su primijeÊeni usadaπnjem tekstu”.45

Europski federalisti razoËarani su odlukama Europskoga vijeÊa iz lipnja2005. godine, jer, osim “razdoblja promiπljanja”, europski dræavnici nisu jasnodefinirali ciljeve glede buduÊnosti Ustava i stoga æele da Europski parlament, kao

jedino neposredno izabrano predstavniËko tijelo europskih graana, preuzmeinicijativu. Oni misle da je moguÊe, kroz nekoliko faza, ratificirati novi europskiUstav do 2009. godine. U tom smislu oni su predvidjeli plan u pet koraka kojibi obuhvaÊao razdoblja promiπljanja tijekom 2005, analize 2006., priprema u2007., revizije postojeÊeg ustavnog teksta 2008. te ratifikacije 2009. godine.

Duff i Voggenhuber Êe kao Ëlanovi Odbora za ustavna pitanja EP izraditi IzvjeπÊe o razdoblju promiπljanja: struktura, subjekti i kontekst procjene rasprave o Europ- skoj uniji.46 To Êe izvjeπÊe posluæiti kao predloæak za predlaganje koncepta jedne

sveeuropske javne rasprave o buduÊnosti europske integracije koja bi trebalaposluæiti krajnjem cilju, a to je ratifikacija novog Ustava do 2009. godine. Unajvaænijem, izvjeπÊe Êe predloæiti europski dijalog u kojem Êe upravo Europskiparlament potaknuti, putem parlamentarnih foruma, koji bi se odræavali u

45 Andrew Duff, Renegotiating the Constitution, objavljeno u ELDR Magazine od 31. ko-lovoza 2005., dostupno na http://www.andrewduffmep.org.uk/articles/85.html.

46 Vidi Draft report on the period of reflection: the structure, subjects and context for anassessment of the debate on the European Union, Committee on Constitutional Affairs,European Parliament, Provisional 2005/2146 (INI).



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1515

suradnji s nacionalnim parlamentima, πiroku raspravu o temeljnim pitanjimaeuropske buduÊnosti, a to su: koji je cilj europske integracije, koju ulogu trebaEuropa imati u svijetu, kakva je buduÊnost europskog socijalnog i gospodar-

skog modela u svjetlu globalizacije te kako Êe se definirati granice Europskeunije? Sveobuhvatna rasprava o tim fundamentalnim pitanjima trebala bi, pomiπljenju autora izvjeπÊa, otvoriti nove perspektive za europsku integraciju.Rasprava moæe biti uspjeπna samo ako pored postojeÊih institucionalnihaktera unutar EU obuhvati i dræavne i regionalne parlamente, lokalne vlade,politiËke stranke, socijalne partnere, civilno druπtvo i akademsku zajednicu.Prema vremenskom hodogramu, zakljuËci temeljeni na πirokoj sveeuropskojraspravi tijekom razdoblja promiπljanja mogli bi biti formulirani do sredine

2007. godine, a tada bi se mogla donijeti i jasna politiËka odluka o tome jesuli potrebna odreena poboljπanja u ustavnom tekstu, a ako jesu, kako bi se onamogla ugraditi u Ustav.

Ako bi rezultat europske ustavne rasprave nedvojbeno upuÊivao na to dase tekst Ustava mora mijenjati kako bi se obnovio konsenzus i omoguÊila rati-fikacija Ustava, ustavni prijedlog iz 2004. godine posluæio bi kao dobar nacrt,kao radni materijal za novu konvenciju, sliËnu Konvenciji o buduÊnosti Europe,koja bi se odræala tijekom 2008. godine. Nova ustavna konvencija morala biu relativno kratkom roku izraditi prijedlog novoga ustavnog teksta, jer se uizvjeπÊu predlaæe da bi se o tom tekstu izjaπnjavali graani dræava Ëlanica nasavjetodavnom referendumu u isto vrijeme kad bi se odræavali izbori za ËlanoveEuropskog parlamenta 2009. godine.

RaspravljajuÊi o izvjeπÊu svog Odbora za ustavna pitanja u sijeËnju 2006,Europski parlament Êe gotovo u cijelosti prihvatiti stajaliπta u njemu izloæena,osim kljuËnog zavrπnog dijela u kojem je Odbor predlagao odræavanje nove

ustavne konvencije 2008. te sveeuropski referendum 2009. Umjesto toga uRezoluciji EP Êe biti navedeno sljedeÊe:

“25. Predlaæe da zakljuËci razdoblja promiπljanja budu doneseni najkasnijedo druge polovine 2007. i da tada bude donesena jasna odluka glede togakako nastaviti s Ustavom;26. Navodi kako u teoriji postoji niz opcija dostupnih Uniji, od sveukupnognapuπtanja ustavnog projekta, nastavka pokuπaja da se ratificira sadaπnjitekst nepromijenjen, nastojanja da se pojasni ili pridoda sadaπnjem tekstu

i/ili da se izmijeni sadaπnji tekst s ciljem da se poboljπa ili upuπtanje o cje-lovito pisanje Ustava iznova;




27. Smatra da bi pozitivan rezultat razdoblja promiπljanja bio kad bi sesadaπnji tekst mogao zadræati, iako bi to bilo moguÊe samo ako bi bilo po-praÊeno znaËajnim mjerama da se osigura i uvjeri javno mnijenje.”47

Rezolucija Europskog parlamenta zapravo je kompromisna varijanta koja,s jedne strane, potvruje æelju veÊine europskih parlamentaraca da se ideja, amoæda i postojeÊi sadræaj europskog Ustava, odræi æivim, a s druge strane dase ipak ne forsiraju radikalnija “federalistiËka” rjeπenja kao πto su nova ustav-na konvencija i sveeuropski referendum.48 Ne iznenauje velik napor kojiupravo Parlament ulaæe u projekt oæivljavanja europskog Ustava. »injenicaje da je upravo ta europska institucija najveÊi gubitnik u sluËaju definitivnogodbacivanja Ustava i da Êe samo njezino postojanje biti vrlo upitno ako nedoe do daljnje integracije Unije, jer ako Êe s Ustavom odumrijeti i politiËkauloga Europske unije, tada se opravdano postavlja pitanje daljnje svrsishodnostiParlamenta.49

OPCIJA 3: FEDERALNA USTAVNA JEZGRA

Sve izrazitiji problemi s kojima bi se mogla suoËiti Europska unija s 25 ili viπe Ëlanica, kako u produbljivanju integracije tako i u procesima odluËivanja,navode dio politiËkih aktera analitiËara da izlaz traæe u moguÊoj konstitucio-nalizaciji jedne uæe Unije, koja se razliËito naziva: “federalnom europskomjezgrom”, “gravitacijskim srediπtem”, “pionirskom grupom”, “federacijomnacionalnih dræava”, “sjedinjenim europskim dræavama” ili sliËno.50 Dok zajedan dio europskih politiËara neuspjeh europskog Ustava svjedoËi o prebrzojeuropskoj integraciji, kako glede sve veÊeg broja podruËja koja su zahvaÊenapropisima Bruxellesa, tako i sve veÊeg broja dræava Ëlanica, πto oteæava normalnofunkcioniranje Unije, drugi dio politiËara smatra da graani (barem u nekimdræavama) æele “viπe, a ne manje Europe” i da EU u suvremenom globaliziranomsvijetu moæe zajamËiti gospodarsku i socijalnu sigurnost svojih graana samo

47 Report on the period of reflection: the structure, subjects and context for an assessmentof the debate on the European Union, European Parliament, A6-0414/2005, str. 8.

48 MEPs back plan to save EU constitution, EUobserver, 19.1.2006.49 Vidi Those Ozymandian moments, Charlemagne, The Economist, November 6, 2005.50 Vidi Udo Diedrichs i Wolfgang Wessels, Die Europäische Union in der Verfassungsfalle?,

str. 297-8.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1517

kao politiËki integrirana unija, s gotovo svim popratnim funkcijama suvremenedræave. Neuspjeh ratifikacije europskog Ustava tu opciju svojevrsne “federalneustavne jezgre” ponovo je promaknuo u prvi plan.

Ideja zapravo nije od juËer. NjemaËki ministar vanjskih poslova JoschkaFischer prvi je javno proklamirao moguÊnost ostvarivanja takve “federalnejezgre” koju bi Ëinile dræave spremne na cjelovitu politiËku integraciju i kon-stitucionalizaciju takve integracije u svom govoru na Humboldtovu sveuËiliπtu12. svibnja 2000. Vom Staatenverbund zur Föderation: Gedanken über die Finalität der europäischen integration (Od konfederacije prema federaciji: misli glede ko-naËnosti europske integracije).51 U tom smislu on Êe zamiπljati manju grupudræava koja bi djelovala kao svojevrsna avangarda, “srediπte gravitacije”, a Ëinile

bi je dræave najprivræenije europskom idealu i politiËkoj integraciji. Najreali-stiËnijom mu se Ëinila Delorsova ideja “federacije nacionalnih dræava”, kojubi Ëinilo πest prvobitnih Ëlanica Unije. One bi mogle meusobno zakljuËiti“ugovor unutar ugovora”, “nukleus Ustava federacije”, s ciljem ostvarivanjadalekoseænih reformi europskih institucija. To bi bila svojevrsna “jezgra Europe”- grupa dræava koje æele pojaËanu suradnju u nizu podruËja (monetarna unija,zaπtita okoliπa, borba protiv kriminala, razvoj zajedniËke politike u podruËjuimigracije i azila te vanjske i sigurnosne politike), a takva suradnja bila bi samo

meukorak prema dubljem stupnju integracije, odnosno donoπenju europskogUstava kojem bi pristupile te dræave.

Najnoviji zagovornik ove opcije je belgijski premijer Guy Verhofstadt, ueuropskim krugovima otprije poznat kao zagovornik “federalne opcije” zaEuropu. Nakon posljednjih izbora za Europski parlament 2004. godine on jebio kandidat NjemaËke i Francuske za predsjednika Europske komisije, ali jeVelika Britanija, upravo zbog njegovih federalistiËkih sklonosti, blokirala nje-govo predlaganje. Krajem studenoga 2005. Verhofstadt Êe objaviti svojevrsni

manifest, odnosno pamflet pod nazivom “Sjedinjene Dræave Europe”, u kojemÊe naznaËiti svoju viziju europske buduÊnosti. On misli kako je krajnje vrijemeda Europa odluËi æeli li nastaviti djelovati kao obiËna zona slobodne trgovineili kao politiËki savez. Suvremeni globalni trendovi zahtijevaju, prema njegovumiπljenju, politiËki, gospodarski i vojno snaænu, neovisnu, ujedinjenu europsku

51 Vidi Fischer, Vom Staatenverbund zur Föderation: Gedanken über die Finalität der eu-ropäischen integration, Walter Hallstein Institut, FCE Special 2/2000., dostupno na

www.whi-berlin.de/fischer.htm. NjemaËka rijeË Staatenverbund zapravo je neprevodljivana bilo koji drugi jezik pa Êe se uglavnom prevoditi kao “konfederacija”.




federalnu uniju koja Êe u svakom pogledu moÊi parirati ostalim divovima naglobalnoj sceni (Sjedinjenim Dræavama, Kini, Indiji, Japanu). Europa, koja jeu nizu pitanja danas politiËki podijeljena, a gospodarski oslabljena, veÊ kasni

s tom odlukom i stoga su graani Europe s pravom zabrinuti za svoju buduÊ-nost. No, rezultati referenduma u Francuskoj i Nizozemskoj Verhofstadtu nisuindikator nezadovoljstva graana s “Europom”, odnosno opÊenito europskomintegracijom, veÊ su rezultat njihovih bojazni - gospodarskih i socijalnih. Nate bojazni odgovore ne mogu dati pojedine dræave zasebno, misli Verhofstadt, veÊ samo zajedno.

Prema Verhofstadtovoj viziji EU bi se transformirala u “Sjedinjene DræaveEurope”, s vlastitom vojnom zapovjednom strukturom, diplomatskom sluæbom,

pravosudnim sustavom i jednoobraznim porezom koji bi se prikupljao u Unijiradi financiranja nadleænosti te nove federalne Europe.52 No, Verhofstadt Êejasno naznaËiti da ne misli da Êe sve sadaπnje Ëlanice EU iz postojeÊe unije“prijeÊi” u novu: “Sudjelovanje u toj politiËkoj jezgri europske federalne unije( staatenbund) koja bi imala te zajedniËke instrumente bilo bi dobrovoljno. Svakazemlja mogla bi odluËiti æeli li pripadati toj federaciji ili πiroj organizaciji eu-ropskih dræava koje okruæuju tu jezgru”.53 No, one dræave koje bi se odluËileza takvu opciju provele bi referendum o pristupanju Sjedinjenim Dræavama

Europe, i to u svim dræavama istoga dana.PolitiËka integracija Europe za Verhofstadta nije samo vizija buduÊnosti, ona

je i realnost sadaπnjosti, ali je problem u tome πto se ona ozbiljuje selektivno,samo u nekim projektima (kao πto je euro ili europol) i samo od dijela dræavaËlanica. Smjer je, dakle, dobar, ali Verhofstadt smatra da se politiËka integracijaodvija presporo i da je previπe onih dræava koje koËe ostvarivanje pojedinihsegmenata tog projekta. Upravo zbog toga predlaæe oblikovanje “federalnejezgre” koju Êe Ëiniti dræave spremne prihvatiti viπi stupanj integracije.

Najidealniji okvir te “federalne jezgre” on nalazi u eurogrupi, tj. u onimdræavama koje su veÊ prihvatile do sada najviπi stupanj monetarne integracijei koje su prihvaÊanjem zajedniËke valute dugoroËno potvrdile svoju privræe-nost europskoj integraciji.54 Te dræave morale bi imati joπ dovoljno hrabrostirazviti zajedniËku gospodarsku, socijalnu i poreznu politiku kao potporu euru,

52 Zukunftsdebatte: Verhofstadt will EU-Bundesstaat, Die Presse, 2.12.2005.53 Guy Verhofstadt, Plädoyer für die “Vereinigten Staaten von Europa”, FAZ, 2.12.200554 Vidi Katarina Gnath, Guy Verhofstadt and the “United States of Europe”: The Eurozone

as a new core Europe?, European Policy Brief, The Federal Trust, January 2006., No. 22.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1519

zajedniËke oblike borbe protiv nezaposlenosti i kriminala, zajedniËke projekteznanstvenih istraæivanja i drugo.

Verhofstadt ne misli da bi podjela sadaπnje Europske unije na dva koncentriË-

na kruga (uæe federalne jezgre i preostalih Ëlanica) bila trajna i nepromjenjivaπto se tiËe pojedinih dræava. Sve dræave mogle bi, jednoga dana, biti ËlanicamaSjedinjenih Dræava Europe, kad ispune odreene uvjete (politiËke, u smisluprihvaÊanja politiËke integracije, i gospodarske, u vidu prihvaÊanja eura i osta-lih instrumenata zajedniËke gospodarske i socijalne politike). U tom smisluVerhofstadt vidi i rjeπenje za sadaπnje probleme u svezi s proπirenjem EU. Svedræave kandidatkinje mogle bi biti prihvaÊene mnogo lakπe u πiri koncentriËnikrug europske integracije, a tek poslije u “uæu jezgru”.

Stvaranje federalnog saveza unutar postojeÊeg EU stvorilo bi izvanrednokompleksan i kompliciran sustav ugovorno-pravnih obveza ne samo izmeupojedinih dræava veÊ i izmeu dviju grupa dræava. Ono πto je Europska konven-cija o buduÊnosti Europe uËinila i πto se smatralo jednim od njezinih znaËaj-nijih postignuÊa bilo je “konstitucionaliziranje Unije u jednom, integriranomi logiËki organiziranom ugovoru”55, umjesto ustavne strukture koja se, premafamoznoj uzreËici Deirdre Curtin, sastojala od “djeliÊa i komadiÊa” ( bits and pieces).56 Verhofstadtova vizija Sjedinjenih Dræava Europe razbila bi sadaπnji EU

na joπ viπe “djeliÊa i komadiÊa” nego πto ih je sada. Tu opciju, u svim njeziniminkarnacijama, odbio je Europski parlament razmatrajuÊi izvjeπÊe svog Odboraza ustavna pitanja naglaπavajuÊi da se Parlament

“odupire prijedlozima da se uspostave uæe grupe odreenih dræava dok seustavni proces joπ odvija; izraæava æaljenje zbog bilo kakvih prijedloga dakoalicije odreenih dræava Ëlanica budu formirane izvan sustava EU; upo-zorava da bi oblici pojaËane suradnje trebali unaprijediti postizanje ciljevaUnije, oËuvati njezine interese i ojaËati proces integracije te biti otvoreni

svim dræavama Ëlanicama u bilo koje vrijeme; takoer naglaπava da ti moguÊioblici suradnje ne budu implementirani na πtetu nastojanja da se doe doUstava za Europu bez nepotrebne odgode.”57

55 Ben Crum, Giscard puts the EU on track, dostupno na www.ceps.be/commentary/Jun03/ Crum.php.

56 Vidi Deidre Curtin, The Constitutional Structure of the Union: A Europe of Bits andPieces, Common Market Law Review, Vol. 30, No. 1, 1993, str. 17-69.

57 Report on the period of reflection: the structure, subjects and context for an assessmentof the debate on the European Union, European Parliament, 16.12.2005., Final A6-0414/2005, toËka 6, str. 6.




OPCIJA 4: IZGRADNJA UNIJE BEZ USTAVNOG UGOVORA

KljuËne postavke britanskog shvaÊanja “europske politiËke buduÊnosti”

iznijet Êe premijer Blair u svom govoru u Varπavi u listopadu 2000. ©to se tiËerasprave o europskom Ustavu, Blair Êe tada konstatirati kako Êe “zbog pukerazliËitosti i kompleksnosti EU, njezin Ustav, kao i britanski Ustav, biti i na-dalje naen u razliËitim ugovorima, zakonima i presedanima” i da je moædaBritancima lakπe nego drugima shvatiti da “ustavna polemika ne mora nuænozavrπiti jednim, pravno obvezujuÊim dokumentom zvanim ustav za jedan entitettako dinamiËan kao πto je EU”.58 Moæda Êe se na kraju pokazati da je Blairbio u pravu, iako je Velika Britanija poslije bila prihvatila konstitucionalizaciju

EU iniciranu Laekenskom deklaracijom i potom Konvencijom o buduÊnostiEurope.

No, Ëinjenica je da su postupne i povremene promjene izmijenile izvornuprirodu Europske zajednice od “puke” meunarodne organizacije koja se baviponajprije trgovinskim pitanjima u neku vrstu neodreene nedræavne politiËkezajednice koja ima πirok doseg ovlasti u druπtveno-ekonomskoj i politiËkoj sfe-ri. No, od samoga poËetka i prvih ugovora Unija se uvijek razvijala korak pokorak, koriπtenjem mjeπavine pravnih instrumenata, poput izmjena ugovora i

sudbene interpretacije.59 Jedan dio europskih politiËkih i znanstvenih krugova nastojat Êe zagovara-

ti “konstitucionalizaciju” te nove, kvalitativne promjene u procesu europskeintegracije, dok Êe drugi dio upozoravati na neutemeljenost pokuπaja da se Eu-ropskoj uniji podari ustavni legitimitet, u onom smislu u kojem bi se on mogaopodariti bilo kojoj od njezinih dræava Ëlanica. Neuspjeh europskog Ustava uovom trenutku daje pravo onim ustavnim skepticima poput Josepha Weilera, Andrewa Moravcsika ili Dietera Grimma koji Êe uvijek iznova upozoravati na

preuranjenost nastojanja da se europski integracijski proces simboliËki “okruni”jednim ustavom, koji u stvarnosti ne bi bio ustav. Kao πto Êe nedavno primijetiti A. Moravcsik: EU je dosegao odreenu stabilnu “europsku ustavnu pogodbu”,jedan stupanj zrelosti koji se viπe ne moæe naruπiti i viπe nije potrebno stalnoteæiti nekom kretanju naprijed da bi ta integracija preæivjela. Ono πto Europ-skoj uniji treba u skoroj buduÊnosti nije stoga “reanimacija Ustava” i ustavne

58 Vidi govor premijera Blairea odræan u Varπavi 6. listopada 2000., dostupno na http:// www.dgap.org/english/tip/tip4/blair061000_p.html.

59 Jo Shaw, Europe’s Constitutional Future, Public Law, Spring 2005., str. 133, 146.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1521

promjene, veÊ usredotoËenje na pragmatiËne reforme u ustrojstvu i djelovanjueuropskih institucija, u pravilima odluËivanja, rasporedu proraËunskih sredstava,pitanjima proπirenja, gospodarskih reformi itd.60

OPCIJA 5: IZMJENA UGOVORA IZ NICE

Dio analitiËara smatra da bi u postojeÊoj ustavnoj krizi bilo najbolje odabratipragmatiËnu opciju, odnosno ugraditi najvaænije ustavne inovacije u postojeÊeugovore.61 Te inovacije odnosile bi se kako na postojeÊi Ugovor o Europskojuniji, tako i na Ugovor o uspostavi Europske zajednice. U biti, prihvaÊanjem

te opcije nastavila bi se tradicija prijaπnjih meudræavnih ugovora zakljuËenihod Meudræavne konferencije, a potom ratificiranih od pojedinih dræava uskladu s njihovim ustavnim zahtjevima. Najvaænije izmjene postojeÊih ugovorasu one koje se odnose na reformu institucionalnog sustava EU, naËine odluËi- vanja, reformu i jaËanje instrumenata diferencirane integracije te niz drugihstrukturalnih odredbi.

Reforma institucionalnog sustava obuhvaÊala bi najvaænije inovacije po-stojeÊeg ustavnog prijedloga, kao πto su imenovanje predsjednika Europskoga

vijeÊa, uvoenje duænosti europskog ministra vanjskih poslova te smanjivanjebroja Ëlanova Europske komisije. U procedurama odluËivanja uvoenje naËe-la “dvostruke veÊine” (iako u odreenom modificiranom obliku) smatra se“ugaonim kamenom u razvitku Europske unije” pa se od toga naËela nikako nebi smjelo odustati. AnalitiËari zaklade Bertelsmann predlaæu i jaËanje instru-menata diferencirane integracije, posebno u podruËju zajedniËke sigurnosne iobrambene politike.

No, ta opcija, koliko god bila pragmatiËna, nije toliko politiËki atraktivna,

jer s jedne strane æeli na mala vrata progurati odreena rjeπenja koja su defini-rana u ustavnom tekstu koji je odbijen, a s druge strane takvim djelomiËnimpreuzimanjem ustavnih rjeπenja naruπila bi se cjelovitost “ustavne pogodbe”

60 Andrew Moravcsik i Kalypso Nicolaidis, The Future of the constitutional proces of theEuropean Union, European Parliament Symposium, 13-14 October 2005., dostupno na:

www.europarl.eu.int/meetdocs/2004_2009/ documents/dv/nicolaidis-moravcsik_/nicolai-dis-moravcsik_en.pdf .

61 Vidi, primjerice, prijedlog analitiËara iz zaklade Bertelsmann - Overcoming the Consti-tutional Crisis: A Treaty Amending the treaty of Nice, dostupno na http://www.cap.lmu.de/download/2005/2005_Overcoming_Crisis.pdf.




sklopljene na Konvenciji o buduÊnosti Europe i kasnijoj Meudræavnoj konfe-renciji. U tom smislu Europski parlament Êe “upozoriti da strategija temeljenana selektivnoj implementaciji Ustava riskira da se uniπti konsenzus kojim je

postignuta ravnoteæa izmeu institucija i meu dræavama Ëlanicama, Ëime bise pogorπala kriza povjerenja”.62

OPCIJA 6: RATIFIKACIJA “USTAVNOG NUKLEUSA”

Nova ustavna opcija, koja se po svom sadræaju nalazi izmeu nastavka ra-tifikacije postojeÊeg ustavnog teksta i ponovnog pregovaranja o novom ustavu,jest moguÊnost ratifikacije samo prvoga dijela Ugovora o uspostavi Ustava zaEuropu, odnosno djelomiËna konstitucionalizacija postojeÊeg teksta Ugovora ouspostavi Ustava za Europu. Cjeloviti tekst Ugovora ima ukupno 448 Ëlanaka,podijeljen je u Ëetiri dijela, uz dodatne protokole, anekse i deklaracije.

Prvi dio u konaËnom tekstu nema poseban naziv, ali je prvobitno u pre-dnacrtu nosio naziv: Ustavna struktura.63 Drugi dio sadræava Povelju o fun-damentalnim pravima Unije, treÊi i najveÊi dio Ëine odredbe o “politikama i

funkcioniranju Unije”, a u IV. dijelu nalaze se odredbe o ratifikaciji i izmjenamaUstava. Mnogi su se analitiËari joπ u fazi izrade nacrta ustavnog ugovora zalagaliza razdvajanje tog teksta na dva dijela - tzv. “ustavni dio”, koji bi obuhvaÊaoprvi i drugi dio, a preostala 322 Ëlanka iz III. dijela Ëinila bi zasebni “organskizakon”, koji bi podlijegao drukËijoj proceduri ratifikacije. To je upravo onajdio u kojem su pedantni francuski analitiËari naπli mnoπtvo pojmova koji seËesto spominju, a ne pripadaju “ustavu”.64 Upravo je taj III. dio Ustava, kojiËini 2/3 njegova teksta, izazvao najviπe rasprave i nerazumijevanja u javnosti,

62 Report on the period of reflection: the structure, subjects and context for an assessmentof the debate on the European Union, European Parliament, 16.12.2005., Final A6-0414/2005, toËka 7, str. 6.

63 Vidi Preliminary Draft Constitutional Treaty, CONV 369/02 od 28. listopada 2002., str.2 i 8.

64 Tako Êe B. Cassen “otkriti” da se rijeË “banka” spominje 176 puta, “træiπte” 88 puta,“liberalizacija” ili “liberalno” 9 puta, “konkurencija” ili “konkurencijski” 29 puta, “kapi-tal” 23 puta, “trgovina” i njezine izvedenice 38 puta, “roba” 11 puta, “terorizam” 10puta. Vidi B. Cassen, Laæna debata o europskom Ustavu, LE MONDE diplomatique,

veljaËa 2005, str. 4.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1523

pogotovu u Francuskoj, iako se mahom radilo o odredbama sadræanim u nizupostojeÊih ugovora EU.65

Prvi dio Ustava (“ustavna struktura”) Ëini 60 Ëlanaka koji sadræavaju defi-

niciju i ciljeve Unije, nadleænosti Unije, institucije i tijela Unije, naËin odluËi- vanja pojedinih tijela, demokratski æivot Unije, njezine financije te odredbe oËlanstvu u Uniji. Taj dio, uz Povelju o fundamentalnim pravima Unije, doistasadræava cjelinu onih odredbi koje se uobiËajeno mogu naÊi u ustavima pojedinihdræava (pridodajuÊi tome i nekoliko Ëlanaka o ratifikaciji i izmjenama ustavnogugovora). Da su uvaæeni savjeti koje su europskim ustavotvorcima upuÊivalimnogi dobronamjerni analitiËari, graani u dræavama Ëlanicama izjaπnjavali bise samo o toj skraÊenoj varijanti Ustava, tj. o I. i II. dijelu.

Ratifikaciju iskljuËivo I. dijela, kao svojevrsnog “ustavnog nukleusa” po-stojeÊeg teksta europskog Ustava, naznaËio je prvi put kao moguÊnost francuskiministar unutarnjih poslova Nicolas Sarkozy, u sijeËnju 2006. godine. Kao vrlo vjerojatan kandidat na sljedeÊim francuskim predsjedniËkim izborima 2007.godine, Sarkozy Êe se zaloæiti za zamrzavanje daljnjeg proπirenja EU dok sene rijeπi pitanje Ustava. U tom smislu on Êe predloæiti “oæivljavanje” prvogadijela predloæenog Ustava: “OtklanjajuÊi se od prvobitnog teksta europskogUstava, trebali bismo uspostaviti kraÊi tekst, temeljen na prvom dijelu Ugo-

vora, s jedinim ciljem da organiziramo djelovanje EU 25”. Vaæno je naglasitikako je Sarkozy najavio da bi taj dio, u kojem se izlaæu procedure odluËivanjau EU, mogao usvojiti francuski parlament bez novog referenduma.66 Mjesecdana poslije Sarkozy Êe u svom govoru u Berlinu predloæiti tri etape u daljnjojreformi EU institucija. Prvo, predloæit Êe najhitnije poboljπanje onih funkcijaeuropskih institucija koje ne zahtijevaju ugovorne promjene. Pod time Êe mislitiu prvom redu na veÊu transparentnost u radu VijeÊa ministara i ostvarivanjeprava graanske inicijative. Drugo, Sarkozy Êe se ponovo zaloæiti za izmjene

Ugovora, i to najkasnije do 2008. godine, kako bi se one mogle primijeniti od2009. godine. RijeË je o veÊ dobro poznatim institucionalnim promjenama:smanjenje Ëlanova Komisije, uvoenje predsjedavajuÊeg Europskog vijeÊaumjesto rotirajuÊeg predsjedniπtva, nova funkcija ministra vanjskih poslova,pravo suodluËivanja Europskog parlamenta, novo pravilo “dvostruke veÊine”

65 Kako se istiËe u nekim komentarima, mnogi glasaËi na referendumu u Francuskoj prizna-li su da bi glasovali za Ustav, a ne protiv Ustava, kad on ne bi sadræavao III. dio. VidiEditorial Comments, Common Market Law Review, Vol. 42, 2005., str. 906.

66 Sarkozy wants freeze on enlargement and slimmer EU charter, EUobserver, 13.1.2006.




u odluËivanju te jaËanje naËela supsidijarnosti kroz kontrolu europskih insti-tucija putem nacionalnih parlamenata. Za razliku od sijeËanjskog istupa, sadaÊe Sarkozy predloæiti da se te institucionalne promjene pretoËe u “10 do 15

vaænih Ëlanaka”, odnosno u svojevrstan “Ugovor o boljem funkcioniranju EU”,koji bi trebalo πto hitnije ratificirati. U treÊoj etapi razmotrila bi se pitanjakonaËnih granica EU, financiranja pojedinih politika, sustava nacionalnihdoprinosa itd.67

ZajedniËko u oba istupa je nastojanje da πto hitnije, a prije sljedeÊih izboraza Europski parlament 2009. godine, u odreenom pravnom tekstu sve dræa- ve Ëlanice ratificiraju ona vaæna institucionalna rjeπenja koja su definirana nakonvenciji i Meudræavnoj konferenciji.

HRVATSKA I USTAVNE OPCIJE EUROPSKE BUDU∆NOSTI

ImajuÊi u vidu izloæene ustavne opcije, ostaje nam odgovoriti koja bi meunjima najviπe odgovarala Hrvatskoj i koja je najrealnija.

Usprkos mnogim trezvenim upozorenjima da se ne treba igrati s “ustav-nim inæenjeringom” i da europski graani vjerojatno joπ nisu spremni na

joπ jednu rundu ustavotvorstva, znatan dio europskih politiËara inzistira na“konstitucionalizaciji” EU, u smislu da se postojeÊi ustavni tekst ratificira posvaku cijenu ili da se dio tog teksta (I. i II. dio ili samo Ëlanci koji se odnosena institucionalni ustroj) pretoËi u novi ustavni tekst koji Êe se ratificirati unarednih godinu - dvije.

Iz svega πto sam naveo vidi se da mnogi europski politiËari ne mogu zamislitida bi Europska unija mogla za duæe vrijeme funkcionirati na temelju postojeÊih“ustavnih pravila igre” i da su spremni uËiniti sve da nova pravila - a ona su veÊ

utvrena u predloæenom Ustavu - πto prije ratificiraju. Mislim da se neÊe ni ukojem sluËaju odustati od sljedeÊeg paketa institucionalnih promjena:

• smanjenje broja Ëlanova Europske komisije• predsjednik (ili predsjedatelj) Europskog vijeÊa umjesto rotacije pred-

sjedniπtva• ministar vanjskih poslova• pravilo “dvostruke veÊine” u odluËivanju vijeÊa ministara.

67 Vortrag des ministers für Inneres und Raumordnung Nicolas Sarkozy, Berlin, 16. Feb-ruar 2006, dostupno na: www.botschaft-frankreich.de/IMG/sarkozy_berlin.pdf .



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1525

Te su promjene bile veÊ na konvenciji vaæne velikim dræavama, na njima suinzistirale NjemaËka, Francuska, Velika Britanija, usprkos jakom otporu malihdræava, i one se moraju implementirati bez obzira na pravnu formu. VodeÊi

politiËari tih dræava - Chirac, Sarkozy, Merkel i Blair - moraju samo naÊi od-govarajuÊi model konstitucionalizacije tog institucionalnog paketa. Svi su oni veÊ u ovom ili onom trenutku nakon neuspjeha ratifikacije europskog Ustavau Francuskoj i Nizozemskoj naznaËili da je za daljnje operativno djelovanjeeuropskih institucija nuæan paket institucionalnih promjena predvien Usta- vom. Uostalom, najvaænije novosti predviene Ustavom upravo se ogledaju unovom institucionalnom ustrojstvu. Poimo od kraja prema poËetku tog ustava: u IV. dijelu ustavnog teksta, koji se odnosi na ratifikaciju i buduÊe izmjene

Ustava, nema nikakvih bitnih novina - naËelo jednoglasnosti vaæit Êe i nadalje.TreÊi dio - politike i funkcioniranje Unije - gotovo uopÊe ne sadræava novine.RijeË je, u pravilu, o prijepisu postojeÊih ugovornih odredbi. S tim se dijelomKonvencija o buduÊnosti Europe uopÊe nije bavila. Drugi dio odnosi se naPovelju o fundamentalnim pravima, tekst koje je veÊ prije formuliran, ali nijebio pravno obvezujuÊi. Ostaje, dakle, prvi dio, koji je na poËetku konvencijeprilikom izrade prednacrta ustavnog teksta nazivan “ustavnom strukturom”.U njemu su sadræane najvaænije novine, a dio o institucionalnom ustrojstvu

upravo je srce tog dokumenta.U svim segmentima tog novog institucionalnog ustroja evidentna je snaænija

i povlaπtenija pozicija velikih dræava, pojedinaËno i u okviru Europskog vijeÊa iliVijeÊa ministara. Europska komisija, kao zaπtitnik manjih dræava, bit Êe smanje-na, a u njoj zbog rotacije u sastavu Ëesto neÊe biti zastupljene najznaËajnijedræave pa Êe i zbog toga opasti njezin utjecaj. Velike dræave imat Êe najvaænijuulogu u izboru predsjednika Europskog vijeÊa i ministra vanjskih poslova, apritom Êe se napustiti i naËelo rotacije u predsjedavanju Unijom, koje je uvijek

bilo, makar simboliËki, vaæno manjim dræavama. Sve je to popraÊeno novimpravilom odluËivanja, u kojem demografsko naËelo daje velikim dræavama veÊiudjel u glasovima nego πto su ga imale do sada.

Koja je, dakle, od iznesenih opcija ustavne buduÊnosti EU najizvjesnija?PrihvaÊajuÊi se rizika pogreπne procjene, rekao bih da vrlo male ili nikakveizglede imaju sljedeÊe opcije:

- nastavak ratifikacije postojeÊeg ustavnog teksta, zbog snaænog otpora tojopciji u Francuskoj i Nizozemskoj, a posredno u joπ nekim dræavama,

- Verhofstadtova ideja “federalne ustavne jezgre” odnosno federalistiËkikoncept “Sjedinjenih Dræava Europe”, jer tu ideju europskoj javnosti nije mo-




gao nametnuti ni Joschka Fischer prije πest godina, a oπtro joj se suprotstavljai Europski parlament,

- ponovno pregovaranje o novom ustavu u skoro vrijeme, jer je europska

politiËka javnost iscrpljena viπegodiπnjim procesom ustavotvorstva koji je za-poËet 2002. godine.

Druga opcija (“federalna ustavna jezgra”) bila bi najmanje povoljna za Hrvat-sku, kao πto bi bila jednako tako nepovoljna uglavnom za nove Ëlanice EU, jerbi ih separirala u svojevrsnu πiru “Organizaciju europskih dræava”, odvojenu odfederalne jezgre odnosno cjelovite politiËke i gospodarske unije. TreÊa varijanta,odnosno ponovno pregovaranje, vremenski ne bi iπlo na ruku Hrvatskoj. Akoje proces ustavotvorstva, raËunajuÊi od Laekenske deklaracije do referenduma

u Francuskoj i Nizozemskoj, trajao tri i po godine i zavrπio poluratificiranimUstavom, ponavljanje tog procesa, nakon odreenog razdoblja “promiπljanja”,ne bi zavrπilo prije 2010. godine.

Izmjena Ugovora iz Nice, kojom bi se u postojeÊe ugovore ugradile najvaæ-nije promjene u institucionalnom ustroju, bila bi pragmatiËna, ali ne i politiËkiatraktivna. PrihvaÊanjem te opcije nestao bi sav “ustavni glamour ” do kojega jestalo dobrom dijelu europskih politiËara. Jednako tako Ëinilo bi se da se æeli namala vrata progurati odreena rjeπenja koja su definirana u ustavnom tekstu

koji je odbijen, a naruπila bi se i cjelovitost “ustavne pogodbe”.Izgradnja Unije bez ustavnog ugovora, odnosno status quo, nije - prema

mojem miπljenju - realna opcija upravo zbog onoga πto sam prije naveo:znaËajni europski politiËari ne mogu zamisliti da bi Unija mogla duæe vrijemefunkcionirati na temelju postojeÊih “ustavnih pravila igre”. Ta opcija ostavilabi Hrvatsku vjerojatno u “predvorju” EU.

U posljednje vrijeme u odreenim se krugovima promiπlja i o minimalistiËkojopciji ustavnog redefiniranja institucija EU, a u kontekstu pristupanja Hrvatske

Uniji. Kako istiËe britanski Ëasopis Economist, novi ugovor bit Êe nuæan u tre-nutku kad Hrvatska bude pristupala Uniji.68 BuduÊi da je, prema miπljenju togËasopisa (a to se poklapa nesluæbeno sa stajaliπtem britanske vlade), europski

68 U Ëasopisu se navodi sljedeÊe: “Prema Ugovoru iz Nice nove glasaËke vrijednosti (u Vi-jeÊu) i mjesta u Europskom parlamentu moraju biti utvrena za Hrvatsku ili bilo kojudrugu zemlju koja Êe se pridruæiti nakon nje. U tom trenutku, takoer, (ugovor iz Nice)odbacuje pravilo koje daje svakoj zemlji jednog Ëlana Komisije u Bruxellesu, ali ne nudizamjensko rjeπenje. Tako Êe neka izmjena ugovora biti potrebna do 2009. ili 2010. kadÊe se Hrvatska vjerojatno prikljuËiti”. Vidi: A venture at a standstill, The Economist,May 27th 2006., str. 21-23.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1527

Ustav “mrtav” te bi od njega definitivno trebalo πto prije odustati i posvetiti se vaænijim gospodarskim problemima Europske unije, bolje je rjeπenje umjestocjelovitog novog ustava prihvatiti opciju miniugovora u kojem bi, imajuÊi kao

povod pristupanje Hrvatske, bila izvrπena reparatura nekih najvaænijih insti-tucionalnih rjeπenja, koja bi omoguÊila lakπe funkcioniranje Unije sa 28 ili viπeËlanica. U Ëasopisu se posebno naznaËuje i moguÊi novi ustavni kompromis:malim dræavama iπlo bi se na ruku tako da sve dræave zadræe pravo na ËlanaKomisije, a na drugoj strani glasovi u VijeÊu ministara mogli bi se preraspo-dijeliti tako da se da “malo viπe teæine” velikim dræavama.69 Ta jednostavnakompromisna formula najnuænijih amandmana o dodjeli mjesta i glasova upojedinim tijelima mogla bi se pretoËiti u miniugovor od jedne stranice. Ono

πto se posebno istiËe “zavodljivim” u toj opciji jest da bi takav miniustavniodnosno pristupni ugovor mogao lakπe proÊi (parlamentarnu) ratifikaciju u veÊini dræava Ëlanica.

Ta opcija u potpunosti izostavlja neka vaæna institucionalna pitanja kojasu obuhvaÊena predloæenim Ustavom, kao primjerice uvoenje predsjednikaEuropskog vijeÊa ili ministra vanjskih poslova, da ne govorimo o drugim znaËaj-nim pitanjima koja su predviena u europskom Ustavu (pravna osobnost EU,simplifikacija ugovora, integriranje postojeÊa “tri potpornja” u jedinstveni pravni

poredak Unije, Povelja o fundamentalnim pravima kao sastavni dio europskogUstava, neposredno angaæiranje nacionalnih parlamenata u zakonodavnomprocesu Unije te nezaobilaznost Europskog parlamenta pri donoπenju zakonaUnije). PrihvaÊanje te opcije znaËilo bi da Unija za dogledno vrijeme odustajeod bilo kakvog ozbiljnijeg pokuπaja cjelovite konstitucionalizacije svog pravnogporetka, ali barem ostaje privræena naËelu proπirenja EU na sve demokratskeeuropske dræave, kao jednom od najvaænijih ciljeva europskog integrativnogprocesa. Sa stajaliπta njezinih pragmatiËnih interesa Hrvatska svakako ne bibila protivna prihvaÊanju te minimalistiËke opcije - europski konsenzus gledete opcije njoj bi otvorio vrata Unije, ostavljajuÊi za buduÊnost znaËajnije noveiskorake u europskom ustavotvornom procesu.

©to se tiËe “ustavnih” opcija, u smislu inzistiranja na odreenoj cjelovitojkonstitucionalizaciji EU, meni se Ëini najrealnijom u ovom trenutku varijantakoju je iznio Sarkozy: ratifikacija samo prvog, uvjetno reËeno “ustavnog dijela”predloæenog Ustava.70 Zaπto? Kao prvo, petnaest (a uskoro i πesnaest) dræava

69 A venture at a standstill, The Economist, May 27th 2006.70 ZavrπavajuÊi ovaj Ëlanak, naiπao sam na predavanje predsjednika Konvencije o buduÊnos-

ti Europe Valeryja Giscarda d’Estainga koje je odræao na temu PolitiËka buduÊnost Europe




veÊ je ratificiralo predloæeni Ustav, a s njime i prvi dio tog ustava. Drugo, nebi trebalo iznova pregovarati o nekom novom tekstu. TreÊe, na taj dio UstavaupuÊeno je relativno malo prigovora u Francuskoj, πto bi moglo omoguÊiti nje-

govu separatnu ratifikaciju u toj zemlji, i to putem parlamenta, a to bi, potom, vjerojatno “odmrznulo” postupak ratifikacije Ustava diljem Unije. Rezultat bimogao biti sljedeÊi: polovica dræava Unije ili neπto viπe njih ratificiralo bi svaËetiri dijela predloæenog Ustava, dok bi preostale dræave ratificirale samo prvinjegov dio. Pravno, I. dio bio bi, kako nalaæu ugovorne odredbe EU o ratifikacijimeudræavnih ugovora, ratificiran jednoglasno i mogao bi stupiti na snagu.71

PrihvaÊanje te opcije u Europskoj uniji korespondira, prema mojem miπljenju,i s interesima Republike Hrvatske da πto prije postane Ëlanicom EU. ©to prije

EU rijeπi problem svojeg, uvjetno reËeno, “ustavnog ustrojstva” i definira nova“ustavna pravila igre” i raspodjelu moÊi u novoj sveeuropskoj Uniji, to Êe prijemoÊi prihvatiti nove dræave Ëlanice.

krajem veljaËe 2006. na London School of Economics u kojem zagovara opciju sliËnuSarkozyjevoj. U njemu Êe se Giscard zaloæiti za to da se Ustavnom ugovoru pruæi joπjedna prilika, i to nakon francuskih predsjedniËkih i parlamentarnih izbora 2007. go-dine. Tada bi se, prema Giscardu d’Estaingu, rasprava trebala usredotoËiti na “jedineistinske ustavne dijelove, to Êe reÊi na prvi dio i na povelju o fundamentalnim pravimakoju je zahtijevala europska ljevica, a nijedan od tih dijelova nije izazvao mnogo pros-

vjeda”, a treÊi dio bi, kako Êe reÊi, mogao biti prepuπten parlamentarnoj ratifikaciji, πtobolje priliËi njegovoj pravnoj prirodi. Dostupno na adresi: http://www.lse.ac.uk/collec-tions/LSEPublicLecturesAndEvents/pdf/20060228-GiscarddEstaing.pdf.

71 Naravno, to bi zahtijevalo odreene promjene u preostalom, uvjetno reËeno, “neus-tavnom” dijelu koji je sada sadræan u III. dijelu predloæenog Ustava, ali on je zapravo

veÊ na snazi u odredbama pojedinih prijaπnjih ugovora.



Zbornik PFZ, 56 (5) 1495-1530 (2006) 1529

Summary

Robert Podolnjak *

CROATIAN MEMBERSHIP IN THE EU AND CONSTITUTIONALOPTIONS OF EUROPEAN FUTURE

The failure of the proposed European constitution and interruption of the process of its ratification have made doubtful the constitutionalisation of the EU in one complete document, and at the same time, the institutional adaptation of European institutionsto a much larger number of Member States has failed.

As further enlargement of the EU is not probable until the question of the ratification of the Constitution is settled, the Republic of Croatia is facing serious difficulties andthe possibility of ‘freezing’ its admission to the Union.

In the article several options of the constitutional future of the EU are analyzed, and assessed from the Croatian standpoint. The most important options discussed are:the possible continuation of the ratification of the actual constitutional text, new nego-tiations on the constitutional document, the option of creating a ‘federal constitutionalnucleus’, building the Union without a constitution ( status quo option), amendments

to the Treaty of Nice, and finally the possible ratification of the ‘constitutional nucleus’,namely the first part of the constitutional treaty. The author considers also the recently proposed option of ratification of some treaty amendments in the form of accession treatywith Croatia as a pragmatic option of needed and minimal institutional adaptation of the EU. This option is ‘seducing’ from the standpoint of Croatian interests and therefore acceptable. However, from the standpoint of the constitutionalisation of the Europeanlegal order the most preferable option would be the ratification of the first part of the constitutional treaty.

Key words: European Union, European Constitution, Croatia, enlargement of the EU

* Robert Podolnjak, Ph. D., Assistant Professor, Faculty of Law, University of Zagreb, Trgmarπala Tita 14, Zagreb




Zussamenfassung

Robert Podolnjak **

DIE KROATISCHE EU-MITGLIEDSCHAFT UNDDIE VERFASSUNGSRECHTLICHEN OPTIONEN

DER EUROPÄISCHEN ZUKUNFT

Der Misserfolg des europäischen Verfassungsentwurfs und der Stillstand seines Ratifizierungsprozesses stellen die Konstitutionalisierung der EU auf der Basis eineseinheitlichen Dokuments in Frage, wobei die institutionelle Anpassung der europäischen

Institutionen an eine erheblich größere Anzahl von Mitgliedstaaten ausgeblieben ist. Da eine Fortsetzung der EU-Erweiterung nicht in Aussicht steht, solange die Frage der Ratifizierung der Verfassung nicht geklärt ist, sieht sich die Republik Kroatien einer möglichen „Einfrierung“ ihres Beitritts auf absehbare Zeit gegenüber. In der vorlie- genden Arbeit werden mögliche Varianten der verfassungsrechtlichen Zukunft der EU analysiert sowie Einschätzungen vorgenommen, welche aus Sicht der Republik Kroatien die annehmbarste Variante sein könnte. Als wichtigste Optionen werden dargestellt: die mögliche Fortsetzung der Ratifizierung des bestehenden Verfassungstextes, erneute

Verhandlungen über die neue Verfassung, die mögliche Schaffung eines „Nukleus einer Verfassung der Föderation“, die Befürwortung des Ausbaus einer Europäischen Union ohne Verfassung, die Änderung des Vertrags von Nizza und eine mögliche Ratifizierung eines „Verfassungskerns“ bzw. des ersten Teils des Verfassungsentwurfs. Als pragmatischeOption der erforderlichen institutionellen Mindestanpassung der EU analysiert der Autor den Vorschlag, im Wege des Beitrittsvertrags mit Kroatien einige Änderungen der bestehenden Verträge zu ratifizieren. Vom Standpunkt der kroatischen Interessen aus ist diese Option sehr verlockend, doch der Autor hält im Lichte der Konstitutionalisierung

der europäischen Rechtsordnung die Ratifizierung des ersten Teils des Verfassungsvertrages für die aussichtsreichste Option.

Schlüsselwörter: Europäische Union, EU-Verfassung, Kroatien, EU-Erweiterung

** Dr Robert Podolnjak Dozent an der Juristischen Fakultät in Zagreb Trg marπala Tita

Documents

Hrvatsko Clanstvo u EU i Ustavne Opcije Europske Buducnosti - Doc. Dr. Sc. Robert Podolnjak