АКТУАЛЬНIІ ПРОБЛЕМИ Д Е Р Ж А В Н О Г О У П …24).pdfхрещення Русі, і поширення освіти як ланки однієї політики

1

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ РЕҐІОНАЛЬНИЙІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ЗБІРНИКНАУКОВИХ ПРАЦЬ

Заснований у 1999 році

Свідоцтво про державну реєстрацію ДП № 1132 від 01 березня 2004 р.

Випуск 2 (24)

ДніпропетровськДРІДУ НАДУ2006

АКТУАЛЬНIІ ПРОБЛЕМ И Д Е Р Ж А В Н О Г О У П Р А В Л I Н Н Я

МС 3

РЕДАКЦІЙНА КОЛЕГІЯ:

СЕРЬОГІН С. М.,д-р. наук держ. упр., проф. (голов. ред.)РОМАНОВ В. Є.,канд. іст. наук, доц. (заст. голов. ред.)РУДІК О. М.,канд. політ. наук (відп. секретар)БАКУМЕНКО В. Д.,д-р наук держ. упр., проф.НАДОЛІШНІЙ П. І.,д-р наук держ. упр., доц.РОЗПУТЕНКО І. В.,д-р наук держ. упр., проф.ТРОНЬ В. П.,д-р наук держ. упр., проф.ШАРОВ Ю. П.,д-р наук держ. упр., проф.ГАБРІНЕЦЬ В. О.,д-р техн. наук, проф.КАПІТОН В. П.,д-р філос. наук, проф.КНЯЗЄВ В. М.,д-р філос. наук, проф.КОВАЛЬЧУК К. Ф.,д-р екон. наук, проф.РЕШЕТНІЧЕНКО А. В.,д-р філос. наук, проф.СВІТЛЕНКО С. І.,д-р іст. наук, проф.ТАРАСЕВИЧ В. М.,д-р екон. наук, проф.ТОКОВЕНКО В.В.,д-р наук держ. упр., доц.ГОНЧАРУК Н.Т.,канд. наук держ. упр., доц.БОРОДІН Є. І.,канд. іст. наук, доц.ГЛОТОВ Б. Б.,канд. філос. наук, доц.ПРОКОПЕНКО Л. Л.,канд. іст. наук, доц.

ББК 67. 401. я43А 43

Друкується за рішеннямученої ради Дніпропетровського

реґіонального інституту державногоуправління Національної академії

державного управлінняпри Президентові України

Протокол № 06/85 від 30.06.2006 р.

А 43 Актуальні проблеми державногоуправління: Зб. наук. пр. / Редкол.:С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Д.: ДРІДУНАДУ, 2006. – Вип. 2 (24). – 292 с.

Уміщені матеріали наукових дослідженьз проблем державного управління та місцевогосамоврядування, зокрема з питань методологіїдержавного управління, державного регулюванняекономіки, інформаційного забезпеченнягромадян України, реґіональної політики,розвитку державної служби тощо.

Розрахований на науковців, фахівціву галузі державного управління, державнихслужбовців, а також може бути корисний длястудентів, аспірантів і тих, хто цікавитьсяпитаннями теорії та історії держави й суспільства.

Збірник наукових праць «Актуальніпроблеми державного управління» згідно зрішенням Президії ВАК України включений допереліку наукових фахових видань у галузідержавного управління (постанова № 1-05/6від 12.06.02)

Періодичність – чотири рази на рік

© Дніпропетровський реґіональний інститутдержавного управління НАДУ при ПрезидентовіУкраїни, укладання, художнє оформлення,оригінал-макет, 2006

ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ББКЛеонід ПРОКОПЕНКО

Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Дніпропетровський реґіональний інститут державного управління

ОСВІТНЯ ПОЛІТИКА ДАВНЬОРУСЬКОЇ ДЕРЖАВИ

Аналізується становлення та розвиток освітньої політики Давньоруськоїдержави, визначаються основні етапи та напрями її здійснення; особлива увагаприділяється розгляду взаємодії держави і церкви щодо розвитку освіти.

Ключові слова: держава, церква, християнство, освіта, пріоритетиосвітньої політики, «книжне навчання», палацева школа, школа грамоти.

Проголошення незалежності України поставило на порядок деннийпроблему вироблення власної державної політики в усіх сферахсуспільного життя, у тому числі й у сфері освіти. Це передбачаєнеобхідність уважного аналізу як сучасної вітчизняної і зарубіжноїпрактики, так і попереднього історичного досвіду здійснення освітньоїполітики в нашій країні. Особливе місце в цьому контексті належитьвивченню освітньої політики Давньоруської держави, її підвалин. Прицьому слід зазначити, що хоча розвитку освіти цього періоду присвяченешироке коло праць, починаючи від дореволюційних авторів, таких якВ. Біднов, М. Лавровський, С. Миропольський, П. Каптерев і закінчуючисучасними істориками освіти, зокрема такими, як С. Бабишин,М. Даденков, Л. Жарова, Л. Коба, О. Любар, Є. Мединський,О. Мельничук, С. Сірополко тощо, а також фундаментальними нарисамирозвитку освіти, однак ця проблема не дістала свого достатньоговисвітлення [3 – 5; 10; 12; 13; 15; 16; 20 – 25; 28; 31].

Водночас утворення в першій половині ІХ ст. Давньоруської державистало переломним етапом у розвитку освіти. З утворенням держави як

© Прокопенко Л. Л., 2006

МС 5

апарату регуляції соціально-культурних відносин вона властивими їйметодами (правовими, адміністративними, економічними) включиласьу справу освіти нових людських поколінь. І державна освітня функція, якпідкреслює В. Луговий, простежується протягом того ж періоду, що йсаме існування держави [19, с. 21].

Дискусія щодо державної політики у сфері освіти, характеру самоїшкільної системи періоду Давньоруської держави точиться вже близькодвохсот років. Висловлювалися різні думки: від повного запереченнянаявності державної політики у сфері освіти та існування шкіл(Є. Голубинський, П. Каптерев) до тверджень, що успіхи освіти вдомонгольську добу перевершували все досягнуте в той час ЗахідноюЄвропою (С. Миропольський). Таке розходження думок щодо характеруполітики великокнязівської влади і рівня освіти в Київській Русі пояснюєтьсяпередусім браком писемних джерел, унаслідок чого дослідники ХVІІІ –першої половини ХХ ст. робили переважно умоглядні висновки, а такожбраком відпрацьованої методології і методики порівняльних історичних таісторико-теоретичних досліджень. Як слушно зауважили Е. Днєпров таО. Кошелєва, проблема полягала в неісторичному підході, спробахперенести сучасні поняття про школу і систему освіти на реалії ДавньоїРусі або шукати там аналогів західноєвропейських чи візантійської шкільнихсистем. Але внаслідок історичних умов давньоруські школи не моглиутворити струнку й незмінну шкільну систему, яка існувала у Візантії абоЗахідній Європі, для цього не було достатніх об’єктивних передумов [11, с.95; 13, с. 260 – 261; 23, с. 10].

По-перше, державні й суспільні інститути Давньоруської держави,які формувалися без впливу високорозвиненої цивілізації Римської імперії,були слаборозвиненими і не вимагали великої кількості грамотних людей.Отже, це не стимулювало розвиток шкільної справи, оскільки учні шкілмали досить обмежену сферу застосування набутих знань. По-друге, неіснувало античних традицій шкільної справи. Давньоруські школи звичайновикористовували візантійський досвід, але все ж вони зростали на ґрунтітої безписемної практики, яка існувала в язичницькій Русі. По-третє,вивчення церковнослов’янської мови, близької до розмовної, не вимагалостільки зусиль, як латинської в Західній Європі, а це впливало на характершколи і почасти навіть гальмувало організацію шкільного навчання. По-четверте, відсутність у православ’ї інституту целібату сприяла спадковійпередачі в духовенстві професії і пов’язаних з нею знань. Традиціїсімейного навчання робили шкільне навчання значною мірою зайвим.Усе це обумовило специфіку системи навчання в Давній Русі – розмитімежі поняття «школа», на відміну від її суворо окреслених контурів узахідноєвропейській практиці [25, с. 29].

Якою бачиться сьогодні політика великокнязівської влади у сферіосвіти за часів Київської Русі? Можна виокремити три основні етапи вздійсненні освітньої політики: перший – від утворення Давньоруської

держави (як вважають сучасні історики, перша половина – серединаІХ ст.) і до кінця Х ст.; другий – кінець Х – середина ХІ ст., тобто періодправління Володимира Великого і Ярослава Мудрого; третій – серединаХІ – перша половина ХІІІ ст., коли, починаючи з Ярославичів і особливопісля Любецького з’їзду 1097 р., що закріпив принцип «кожний володієотчиною своєю», складаються передумови, а з 30-х рр. ХІІ ст.відбувається й перехід до періоду феодальної роздробленості.

На першому етапі, як зазначає С. Сірополко, не відбулося суттєвихзмін в організації освіти. Навчання і виховання за часів Аскольда і Діра,Олега та Ігоря, у зв’язку з нерозвиненістю державного апарату, слабкимрівнем феодалізації, скоріше за все, залишалося переважно прерогативоюсім’ї, общини, язичницьких жерців, зберігало родоплемінні форми, ікнязівська влада не втручалась у ці процеси. Хоча, на думку сучасногоісторика освіти О. Мельничук, писемність і грамотність були здавна відоміна Русі, тут існували язичницькі школи грамоти, які задовольняли потребидержави в грамотних людях та поширенні грамотності [22, с. 7; 31, с. 28].

Але за князювання Ольги (945 – 964 рр.) починається і за Володимира(980 – 1015 рр.) завершується тривалий процес перетворенняДавньоруської держави на ранньофеодальну монархію. Особливо великезначення мали адміністративна, військова, судова, релігійна реформиВолодимира Великого. Знаменно, що ці корінні перетворення він розпочавз реформування релігії та освіти. Це обумовлювалося певними чинниками.Становлення феодального суспільства й формування ранньофеодальноїмонархії вимагали запровадження адекватної релігійної системи, ахристиянізація Русі, ускладнення й урізноманітнення функцій держави,розвиток продуктивних сил, посилення ролі міст як політико-адміністративних, економічних та культурних центрів – відповідногорозвитку освіти, поширення грамотності. У зв’язку з цим важливу думкувисловив відомий російський історик Б. Сапунов щодо діалектичноївзаємозалежності розвитку держави та писемності й освіти. Вінпідкреслює, що, будучи закономірним породженням певних історичнихпередумов, писемність перебувала у складній системі зворотних зв’язківз цими передумовами. Як їх похідна вона, у свою чергу, формувала новіпотреби, для задоволення яких були необхідні нові успіхи в розвиткукнижної культури [30, с. 112]. Державі потрібні були кадри освіченихуправлінців, здатних забезпечити на високому рівні функціонуваннядержавного апарату: видання великокнязівських актів, розробкузаконодавства і здійснення судочинства, збирання та облік податків,налагодження управління князівським господарством, успішний розвитокдипломатичних зв’язків, обгрунтування й поширення офіційної ідеології.Останнє мало особливе значення з кількох причин. Величезна «імперіяРюриковичів» залишалась, по суті, ще своєрідною федеративноюдержавою, яка включала близько 20 земель і князівств та не мала міцнихвнутрішніх економічних і політичних зв’язків. Тому великокнязівська

МС 7

влада була зацікавлена в поширенні освіти і розвитку писемності,літератури з метою виховання високої суспільної моралі, загальноруськоїпатріотичної свідомості для подолання рудиментів родоплеміннихпринципів і зміцнення внутрішньої єдності молодої держави. Розвитоквласної літератури, посилена ідеологічна діяльність держави булипокликані також протистояти спробам Візантії підпорядкувати собі Русь.

Розвиток освіти обумовлювався і потребами релігійно-просвітницького характеру. По-перше, на відміну від язичництва, якебазувалося на усній, безписемній традиції, християнство мало розвиненудогматику і велику за обсягом теологічну та богослужбову літературу.А отже, треба було підготувати значну кількість перекладачів, писців,які б забезпечили переклад з грецької, а також переписування зістарослов’янської вже наявного в південних слов’ян фондубогослужбової, церковної, навчальної літератури і забезпечення неюмонастирів і храмів. Масштаби цієї роботи можна уявити, якщо врахувати,що на Русі в домонгольський час існувало близько 200 монастирів і10 тис. храмів. Оскільки через велику кількість читань і піснеспівів управославній літургії їх неможливо було запам’ятати, для відправленняслужб було потрібно, за оцінками різних дослідників, у звичайних церквахне менше ніж 6 – 8 книг, а в кафедральних соборах і монастирськиххрамах – 26 і більше. За підрахунками Б. Сапунова, книжковий фондКиївської Русі в Х – ХІІ ст. становив щонайменше 130 – 140 тис. томівдекількох сотень назв. Крім того, потрібно було підготувати грамотнихсвящеників, церковнослужителів, які б могли користуватися цимибогослужбовими книгами. Причому це мали бути національні кадри,оскільки в Руській православній церкві майже від самого початкузапроваджувалась слов’янська літургія [29, с. 70 – 71, 82; 35, с. 14].

По-друге, церква вважала освіту важливим фактором утвердженняхристиянства. Тому, з одного боку, вона була зацікавлена в підготовціграмотних людей, здатних читати Святе письмо, апокрифічну,агіографічну літературу і тим самим утверджуватися у вірі самим іпропагувати нову релігію іншим, а з іншого боку, вважала, що поширенняосвіти, яка в середньовіччі мала значною мірою релігійний характер,сприятиме подоланню язичництва і переходу населення Давньої Русі вхристиянську віру. Це, зокрема, відображено в «Ізборнику» 1076 р., десформульовано державну концепцію виховання, в основу якої покладеносаме принципи християнської моралі [30, с. 117].

Великокнязівська влада була зацікавлена в розвитку освіти,поширенні грамотності також з політичної позиції, оскільки, сприяючиутвердженню християнства, вона зміцнювала нову, більш гнучкутеологічну основу ранньофеодальної монархії, яка мала обґрунтовувати«божественне походження» державної влади. Відігравав також роль іміжнародний фактор. Прийнявши християнство, Русь ставала на одинрівень з іншими середньовічними країнами Європи. Але Давньоруська

держава, на відміну від них, не успадкувала античну середземноморськуцивілізацію, вона виникла на основі спонтанного розвитку союзівсхіднослов’янських племен, без міжформаційного соціально-економічногосинтезу з давнім рабовласницьким ладом, тому могла реально вийти нарівень інших європейських країн, подолати замкненістьсхіднослов’янського феодального світу, лише запозичивши й опанувавшичерез візантійське посередництво культурні досягнення попередніхстоліть. З урахуванням сукупності цих факторів Володимир розглядав іхрещення Русі, і поширення освіти як ланки однієї політики – політикизміцнення держави, тому розвиток освіти посідав помітне місце в йогодіяльності, школа одержувала від нього активну підтримку [36, с. 4].

Цей взаємозв’язок був відображений і на сторінках літопису. Автор«Повісті временних літ» повідомляє, що Володимир «почав ставити помістах церкви і попів і приводити людей на хрещення всіма містами і селами.Послав збирати у кращих людей дітей і віддавати у книжну науку» [27,с. 76]. Але щодо характеру цього заходу Володимира відомості джерел, аотже, й оцінки дослідників – В. Татищева, М. Карамзина, С. Соловйова,М. Грушевського та інших – досить суперечливі. Новітній аналіз джерельноїбази дав змогу Б. Грекову, С. Бабишину, іншим сучасним дослідникамрозкрити сутність поняття «книжна наука» як шкіл «підвищеного типу», девикладалися традиційні для середньовіччя «сім вільних мистецтв» [4,с. 13 – 14; 8, с. 405]. Тобто, як зазначає Ю. Терещенко, київські князі, подібнодо європейських монархів Карла Великого та імператора Оттона, булипокровителями шкільництва, дбаючи, насамперед, про піднесенняосвіченості серед аристократичних верств. Тому палацова школапризначалася, перш за все, для дітей київської знаті, з яких готувалиськадри для державного апарату, різних сфер церковного та культурногожиття [33, с. 230]. З відомостей Пермсько-Вологодського літопису пронавчання в палацовій школі Володимира, С. Бабишин підрахував, що воназа перші півстоліття свого існування могла підготувати від тисячі до двохтисяч освічених громадян [3, с. 96].

Просвітницьку справу батька продовжив Ярослав Мудрий (1019 –1054 рр.), князювання якого Н. Калениченко характеризував як час«інтенсивного насадження грамотності» [2, с. 3]. Ця оцінка повністюзбігається з літописною, де заходи Ярослава щодо поширення книжностій освіти оцінюються дуже високо. Літописець образно порівнюєВолодимира і Ярослава з «орачем і сіячем на ниві духовній». При ньомупродовжує діяти палацова школа при Десятинній церкві. У 1030 р. ЯрославМудрий відкриває в Новгороді другий на Русі навчальний заклад«підвищеного типу», в якому навчалось близько 300 дітей новгородськихстарост та священиків. Справжнім гімном Ярославу звучить стаття«Повісті временних літ» під 1037 р. про його освітні заходи: пропоставлення по «градом і местам» церков, поставлення священиків інадання їм від «именья своего уроку, веля учити люди» [2, с. 3 ].

МС 9

Щодо третього періоду, то в літературі досить часто можна зустрітиоцінку феодальної роздробленості як періоду державної деструкції івнаслідок цього занепаду культури, освіти. Насправді процес феодальноїроздробленості супроводжувався не їх занепадом, а навпаки, бурхливимзростанням міст, утворенням нових політичних центрів в окремих землях,де утверджуються свої династії, викристалізовуються нові державніцентри. Центри князівств ставали, як правило, і церковними центрами –єпископіями. Нові князівства суперничали за політичну владу на Русі.Суттєву роль у цьому суперництві відігравала освітня політика як засібпіднесення престижу і значення тої чи іншої землі. Для підготовки кадрів,необхідних для управління князівствами, церковними єпархіямистворюються школи «підвищеного типу», де навчаються діти місцевоїфеодальної знаті. Отже, освіта поширюється. Саме тому С. Соловйовзазначив, що «сини й онуки Ярослава І успадкували його ревність дорозповсюдження книжного навчання» [32, с. 72].

Фактично основним джерелом відомостей про освітню політикувеликокнязівської влади після смерті Ярослава Мудрого, політикумісцевих князів періоду феодальної роздробленості є дані, наведеніВ. Татищевим. Він, зокрема, повідомляє про матеріальну підтримкуучилищ великим князем Всеволодом Ярославичем (1078 – 1093 рр.),згадує про онука Мстислава Великого, смоленського князя РоманаРостиславича (1159 – 1180 рр.), який усі свої прибутки використав наоблаштування училищ, утримання вчителів – греків та латиністів. Великуувагу приділяв розвитку освіти галицький князь Ярослав Осмомисл (1152– 1187 рр.), залучаючи для цього монастирі з їх прибутками.У Володимиро-Суздальській землі князь Костянтин Всеволодович (1186– 1219 рр.) та його син Василько відкривали училища за рахунок частинисвоїх маєтків, залучали руських та візантійських педагогів [1, с. 92 – 95,113 – 117; 24, с. 11].

Історики освіти вважають, що загалом в ХІІ – ХІІІ ст. школи«підвищеного типу» працювали в Києві, Галичі, Володимирі-Волинському,Чернігові, Переяславі та інших містах, а в Луцьку, Львові, Новгороді-Сіверському, Пересопниці, ряді інших центрів удільних князівств існувалишколи, в яких освіта була вищою за елементарну грамотність. Вониіснували за рахунок князівської казни та допомоги місцевої влади, частинибоярства [28, с. 21 – 22].

Велике значення має з’ясування ролі і місця церкви в розвитку освітипро періоду, що розглядається. У дореволюційній історіографії наголосчасто робився саме на діяльності духовенства як головного ініціаторастановлення й розвитку шкільництва. Але, як слушно підкреслювавЄ. Мединський, замість механічного протиставлення діяльності князів іцеркви у справі організації школи її слід розглядати як спільну [21, с. 13 –14]. Тим більше, як зазначає відомий дослідник середньовічної церквиД. Лінч, тоді не існувало такої віддаленості між церквою і державою, як

зараз. Було одне християнське суспільство, в якому королі і єпископиробили одну справу, хоча й виконували різну роботу. Між ними могливиникати суперечки, але йшлося не про відносини між церквою і державоюв сучасному розумінні, а про розподіл Богом даної влади в об’єднаномухристиянському суспільстві [17, с. 164 – 165].

Для Давньоруської держави, згідно з Я. Щаповим, також бувхарактерний тісний зв’язок світської політичної організації влади іуправління та церкви. Цей зв’язок був досить прямий: церковна організаціявиконувала ряд державних функцій, отже, була своєрідною частиноюдержавного апарату, а княжа влада утримувала церкву на власні кошти– «десятину». Поступившись церковній адміністрації цілим рядом,здавалося б, суто державних функцій, князі зберегли за собою значніправа участі у справах церкви [36, с. 3]. Це було правильно як для часівВолодимира і Ярослава, підкреслює В. Горський, так і для періодуфеодальної роздробленості – основне співвідношення влади в князівствахРусі було постійним і традиційним: князь залишався у своєму князівствіуособленням верховної влади, вищої за церковну [7, с. 28].

Хоча можна сказати, що в спільній діяльності великокнязівської владиі церкви були визначені пріоритети і певною мірою розмежовані функціїта сфери впливу. Оскільки лише дві сфери – державний апарат і церква –потребували спеціальних навичок і знань, а отже, і людей з «підвищеноюосвітою», то державна влада турбувалась, як ми бачили, насампередпро підготовку кваліфікованих управлінців із середовища дружинників,бояр, «княжих мужів». Для цього Володимир і Ярослав створюютьсвітські школи «підвищеного типу», утримувані за рахуноквеликокнязівської казни. Саме княжі двори були історично першимисуб’єктами організації освіти та управління нею в часи Київської Русі.Це обумовлювалось тим, що князівська влада мала широкі політичні йсоціально-економічні функції. Суттєвою була її роль і в розвитку культури.Першим на це вказав Д. Ліхачов, потім його думку розвинув О. Панченко[18, с. 132; 26, с. 117 – 118]. Вони підкреслюють, що розвиток книжності,літератури був предметом особливої державної турботи світської ідуховної влади Давньої Русі. Це також стосується освіти як важливоїскладової духовної сфери. Підтвердження можна знайти у В. Татищева,який писав про відомого книжника Василя, сучасника ВолодимираМономаха.Цей книжник виконував у Волинському князівстві функціїдержавного нагляду за роботою училищ і «наставления учителей», хочана Русі, як і на Заході, не існувало якогось загальнодержавногозаконодавства [1, с. 93].

Іншими суб’єктами організації та управління були церква в особі їїкерівних органів, храмів та монастирів, а також громади. За візантійськимзразком церква створює школи для підготовки духовенства: приєпископських кафедрах для підготовки священиків та при монастиряхдля підготовки переважно кадрів вищого духовенства. Передусім мова

МС 11

йде про Києво-Печерський монастир та провідні обителі 16 давньоруськихєпархій. Так, за оцінкою С. Бабишина, у Києво-Печерському монастирібогословська освіта досягала рівня візантійської патріаршої академії. Ізсередини ХІ ст. згідно зі Студитським статутом при монастиряхстворюються також школи грамоти для ченців [4, с. 16].

Практично в монопольному віданні церкви була елементарна освіта длянаселення, яка за середньовіччя слугувала перш за все релігійним потребам– утвердженню християнства, релігійного світогляду, проповідуваннюхристиянсько-етичних норм. Перші школи створювались переважно дляпідготовки духовенства. Формування національних кадрів священиків,рекрутованих з різних верств населення, суттєво просунуло християнізаціюРусі. На думку М. Грушевського, завдяки енергійним заходам уже в першійполовині ХІ ст. чисельність священо- та церковнослужителів значно зросла,і в другій половині століття їх уже не бракувало [9, с. 523]. Такої самої думкидотримується сучасний історик церкви протоієрей В. Ципін. Унаслідоквідбувалось зміцнення й ущільнення церковної структури, що виявлялось устворенні нових кафедр і роздрібненні території єпархій, розвиткові церковноїорганізації. Поступово церковна парафія стає тим первісним осередком, вякому формувалась і реалізовувалась духовна культура давньоруськогонаселення. Якщо вважати, що населення Київської Русі за різними оцінкамистановило від 5 до 8 млн жителів, то, з огляду на загальну кількість храмів(10 тис.), на одну парафію в середньому припадало близько тисячі чоловік[14, с. 31; 34, с. 41].

Звичайно, ми не можемо, як відомий історик права ХІХ ст.М. Владимирський-Буданов, стверджувати, що «школа вважаласянормальною належністю кожної парафії» [6, с. 204], але слід звернутиувагу на появу в пам’ятках давньоруської писемності з кінця ХІ – початкуХІІ ст. поняття «навчання грамоти», під яким розумілася початкова освіта:навчання дітей читання, письма, лічби й хорового співу. Це означало, щограмотність і книжність поступово стають надбанням не тільки правлячоїеліти, а й інших верств населення. Писемність розповсюджувалась,передусім, серед міських жителів, які становили близько 15 % від усьогонаселення Київської Русі. Як свідчить аналіз берестяних грамотНовгорода, писемність відігравала помітну роль у житті не лишезаможних, а й рядових міщан. На думку Б. Сапунова, на початку ХІІІ ст.рівень грамотності всього населення сягав не менше ніж 1 – 2 %, а вмістах – 5 %, тобто не менше ніж 10 % від усього дорослого населення.Це приблизно відповідало тодішнім європейським стандартам. Отже, зцього погляду Давня Русь не поступалася більшості країн Західної таЦентральної Європи [29, с. 205 – 206].

Через величезну територію держави і відносно обмежену чисельністьдержавного апарату, його неспроможність охопити всі сторони життядавньоруського суспільства, а також збереження давніх традиційсамоврядування, розвиток системи елементарної освіти ініціювався за

підтримки православної церкви передусім самим населенням,насамперед міським, оскільки грамотність була безпосередньо пов’язаназ їх життєвими інтересами і ставала необхідною умовою професійноїдіяльності. На основі аналізу багатовікової традиції можна зазначити,що та парафія, яка утримувала храм, відкривала при ньому і школуграмоти. Утримувалися вони, як і в інших тодішніх країнах, за коштибатьків учнів, громади. З ХІ ст. починають відкриватися приватні школи«майстрів грамоти» [4, с. 20 – 21].

Підсумовуючи, можна зазначити, що з утворенням Давньоруськоїдержави розпочався новий етап розвитку освіти у східних слов’ян,пов’язаний з активним втручанням великокнязівської влади в розвитокшкільництва. Розвиток освіти, поширення грамотності розглядалосявладою як одна з найважливіших складових докорінного реформуваннясуспільства, зміцнення держави, перетворення її на рівноправногопартнера світових відносин. Освітня політика будувалась з урахуваннямнагальних потреб держави, специфічних рис навчання і виховання кожноїз основних соціальних груп, які сформувалися в ранньофеодальномусуспільстві.

Завдяки цілеспрямованій державній політиці, яка відображалаоб’єктивні потреби давньоруського суспільства, протягом середини ІХ– першої половини ХІІІ ст. був зроблений великий крок у розвитку освіти.Її рівень загалом відповідав західноєвропейському, хоча внаслідокособливостей історичного, політичного та соціально-економічногорозвитку вона мала свої суттєві відмінності.

Список використаної літератури1. Антология педагогической мысли Древней Руси и Русского государства

ХІV – ХVІІ вв. / Сост. С. Д. Бабишин, Б. Н. Митюров. – М.: Педагогика,1985. – 363 с.2. Антология педагогической мысли Украинской ССР / Сост.

Н. П. Калениченко. – М.: Педагогика,1988. – 635 с.3. Бабишин С. Д. Из истории зарождения школы высшего типа в Древней

Руси // Сов. педагогика. – 1972. – № 8. – С. 94 – 100.4. Бабишин С. Д. Школа та освіта Давньої Русі (ІХ – перша половина ХІІІ ст.).

– К.: Вища шк., 1973. – 88 с.5. Біднов В. Школа й освіта на Україні // Укр. культура: Лекції за ред.

Дм. Антоновича / Упор. С. В. Ульяновська. – К.: Либідь, 1993. – С. 40 – 71.6. Владимирский-Буданов М. Ф. Государство и народное образование в

России с ХVІІ века до учреждения министерств // Оттиск из «ЖурналаМинистерства народного просвещения». – 1873. – № 10. – С. 165 – 220.

7. Горский В. С. Философские идеи в культуре Киевской Руси ХІ – началаХІІ в. – К.: Наук. думка, 1988. – 213 с.

8. Греков Б. Д. Киевская Русь. – М.: Госполитиздат,1953. – 568 с.9. Грушевський М. С. Історія України-Руси: В 11 т. – К.: Наук. думка,1994. –

Т. 1. – 736 с.

МС 13

10. Даденков М. Ф. Історія педагогіки. – К.; Х.: Рад. шк., 1947. – 328 с.11. Днепров Э. Д. Методологические и историографические заметки к

проблеме отношений греческой и древнерусской философской мысли /Э. Д. Днепров, О. Е. Кошелева // Отечественная философ. мысль ХІ – ХVІІ вв. игреческая культура: Сб. науч. тр. – К.: Наук. думка, 1991. – С. 90 – 97.

12. Жарова Л. В. Школа Київської Русі: стратегія навчання // Рідна шк. – 1993.– № 4. – С. 60 – 61.

13. Каптерев П. Ф. Избранные педагогические сочинения / Под ред.А. М. Арсеньева. – М.: Педагогика, 1982. – 704 с.

14. Клибанов А. И. Духовная культура средневековой Руси. – М.: АспектПресс, 1996. – 368 с.

15. Коба Л. А. Розвиток освіти в Київській Русі // Почат. шк. – 1991. – № 10. –С. 51 – 54.

16. Лавровский Н. О древнерусских училищах. Рассуждение, представленноев историко-филологический факультет Императорского Харьковскогоуниверситета Николаем Лавровским, для получения степени доктора словено-русской филологии. – Харьков, 1854. – 189 с.

17. Лінч Джозеф Г. Середньовічна церква. Коротка історія / Пер. з англ.В. Шовкуна. – К.: Основи, 1994. – 492 с.

18. Лихачев Д. С. Возникновение русской литературы. – М.; Л.: Изд-во АНСССР, 1952. – 240 с.

19. Луговий В. І. Управління освітою: Навч. посіб. – К.: Вид-во УАДУ, 1997. –302 с.

20. Любар О. О. Історія педагогічної думки і освіти в Україні: У 2 ч. /О. О. Любар, Д. Т. Федоренко. – К.: ІСДО, 1994. – Ч. 2: Княжа доба. – 128 с.

21. Медынский Е. Н. История русской педагогики до Великой Октябрьскойсоциалистической революции. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Учпедгиз, 1938. – 512 с.

22. Мельничук О. С. Історія педагогіки України: Навч. посіб. – Кіровоград:КДПУ ім. В. К. Винниченка, 1998. – 169 с.

23. Миропольский С. Школа и государство. Обязательность обучения вРоссии (Исторический этюд). – 3-е изд. – СПб., 1910. – 258 с.

24. Миропольский С. Очерк истории церковно-приходской школы от первогоее возникновения на Руси до настоящего времени. – 2-е изд. – СПб., 1910. – 224 с.

25. Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР сдревнейших времен до конца ХVІІ в. / Отв. ред. Э. Д. Днепров. – М.: Педагогика,1989. – 480 с.

26. Панченко А. О. О русской истории и культуре. – СПб.: Азбука, 2000. – 464 с.27. Повість минулих літ. – К.: Веселка, 1989.28. Розвиток народної освіти і педагогічної думки на Україні (Х – поч. ХХ

ст.): Нариси / Відп. ред. М. Д. Ярмаченко. – К.: Рад.шк., 1991. – 381 с.29. Сапунов Б. В. Книга в России в ХІ – ХІІІ вв. – Л.: Наука, 1978. – 231 с.30. Сапунов Б. В. Истоки русской школы (ХІ – начало ХІІІ в.) // Сов.

педагогика. – 1989. – № 6. – С. 111 – 118.31. Сірополко С. Історія освіти в Україні. – К.: Наук. думка, 2001. – 912 с.

32. Соловьев С. М. Сочинения: В 18 т. – Кн. І, ІІ. – М.: Мысль, 1988.33. Терещенко Ю. І. Україна і європейський світ: Нарис історії від утворення

Старокиївської держави до кінця ХVІ ст.: Навч. посіб. – К.: Перун, 1996. – 496 с.34. Цыпин В. От Крещения Руси до нашествия Батыя // Вопр. истории. –

1991. – № 4 – 5. – С. 34 – 42.35. Швидько Г. К. Державне управління і самоврядування в Україні: Істор.

нарис: В 2 ч. / Г. К. Швидько, В. Є. Романов.– К.: Вид-во УАДУ, 1997. – Ч. 1. – 140 с.36. Щапов Я. Н. Государство и церковь Древней Руси Х – ХІІІ вв. – М.: Наука,

1989. – 232 с.

Надійшла до редколегії 17.05.06

ББК 67.0

Юрій КАЛЬНИШ


ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНА ҐЕНЕЗАПОЛІТИЧНОЇ АНАЛІТИКИ В V – XVIII СТ.

(НАРИС ТЕОРІЇ ТА ІСТОРІЇДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ)

Аналізується теоретико-методологічна генеза політичної аналітикипротягом V – XVIII ст.; досліджуються тенденції, умови та особливості розвиткуцієї галузі наукового знання.

Ключові слова: політика, держава, влада, політичний аналіз, громадськежиття, державець, державне управління, політична доктрина, суспільнийрозвиток.

З часів античності ключовим поняттям політичного аналізусуспільних відносин стає поняття «ідея» як форма осмислення політичноїдійсності. Головною причиною виникнення й розвитку політичних ідейвиявилося соціальне різноманіття, у тому числі різноманіття суспільнихвідносин. Політична боротьба породжувала наукові дискусії, під час якихвироблялися політичні концепції. Вони стикалися між собою, суперничали,підтримувалися чи відкидалися суспільством. Тому вчені дійшли висновку,що оцінка політичних доктрин вимагає не лише визначення інтересівсоціальної групи, яка цю доктрину підтримує, та інтересів опозиційнихсоціальних груп, а й аналізу впливу тої чи іншої політичної доктрини на

© Кальниш Ю. Г., 2006

МС 15

суспільні відносини загалом чи в окремій їх галузі, тобто – політичногоаналізу.

Останнім часом, у зв’язку з пожвавленням політичних процесів удемократичному громадянському суспільстві, що розвивається в Україні,вітчизняна наука звертає все більшу увагу на потребу в розробцітеоретико-методологічних засад і сучасних технологій інформаційно-аналітичного супроводу процесів вироблення та реалізації державноїполітики й державного управління.

Успішні спроби розроблення методики й технології політичногоаналізу в державному управлінні ми знаходимо в працяхО. Л. Валевського, С. О. Дем’янчука, В. М. Князєва, О. І. Кілієвича,В. А. Литвиненка, В. А. Ребкала, Ю. П. Сурміна, С. О. Телешуна,В. В. Тертички та ін. Однак роботу науковця значною мірою полегшуєзнання попереднього досвіду. У такому випадку не виникає потреба вчерговий раз винаходити «велосипед».

Мета наукової роботи, результати якої викладено в цій статті,полягала в тому, щоб на основі вивчення та аналізу теоретико-методологічної ґенези політичної аналітики в державному управлінні, щовідбувалася протягом V – XVIII ст., дослідити тенденції, умови таособливості розвитку цієї галузі наукового пізнання й визначитиможливості застосування досвіду попередніх поколінь науковців уформуванні сучасної системи науково-аналітичного супроводу процесіввироблення та реалізації державної політики і державного управління.

Історичний аналіз охоплює тривалий період – від ранньогосередньовіччя до Нового часу. Значну увагу приділено геополітичнимта ідеологічним особливостям розвитку досліджуваної наукової галузі.Приміром, головним принципом середньовічної політичної думки,безсумнівно, виступав теократизм, тобто перевага ідеї божественногота ідеї церкви над індивідом і державою. Теократична ідея набуларозвитку у зв’язку зі становленням і зміцненням церковної організації.

У перші віки нашої ери християнство піддавалося гонінням, томуосновним мотивом творів християнських мислителів стає захистхристиянського віровчення, зокрема за допомогою критики державногоустрою й звичаїв, у тому числі – політичних, пізньої Римської імперії.Саме аналітична критика стає основним засобом політичної боротьбиапологетів християнства (Оріген, Тертуліан та ін.) цього періоду. Алевже на початку IV ст. християнство було визнано державною релігієюРимської імперії. У цей час церква залучила до служіння великихмислителів Василя Великого, Григорія Нисського, Григорія Богослова,Іоанна Златоуста. Третій за історіографічною періодизацією (післяапостольського й апологетичного) період християнської філософії длятеорії політичної аналітики цінний тим, що «отці церкви» спільнимизусиллями створили універсальну модель для порівняльного політичногоаналізу. Такою моделлю стала церковно-політична доктрина «Града

Божого» (Блаженний Августин), яка, на відміну від ідеальних політичнихутопій античності й епохи Відродження, у той час була єдиним визнанимзразком для державного будівництва. На основі порівняння чиннихполітичних систем з цією універсальною моделлю здійснювалася критиката вироблялися практичні рекомендації щодо організації системидержавного управління, провідну роль в якій відповідно мала відіграватихристиянська церква.

Августин Блаженний – єпископ Гіппонський (413 – 426) – пишетрактат «Про Град Божий» [4], головна ідея якого полягає в заміні єдностіРимської всесвітньої імперії (державної влади) на єдність всесвітньоїкатолицької (католицький від грецьк. o – загальний,вселенський, всеохопний – авт.) церкви.

Значне поширення в період раннього середньовіччя одержав ще одинобраз, відомий як теорія «двох мечів» (меч як символ влади. – авт.). Теорія«двох мечів» відома в різних інтерпретаціях залежно від того, чия сторона всуперечці духовної й світської влади перемагала. В інтерпретації церквиХристос віддає духовному (церковному) владиці два мечі як символидуховної й світської влади. І вже сам духовний владика, у свою чергу, вручаєодин меч світському государеві й тому має першість над ним [7].

Політичні погляди найяскравішого представника західногохристиянства (католицизму) Фоми Аквінського (1226 – 1274) викладенів роботі «Про правління державців» та в його коментарях до «Політики»й «Етики» Арістотеля. У своїй політичній аналітиці Фома радив розрізнятисутність, форму й використання влади. Установлена Богом влада неселюдям добро, тому їй варто беззаперечно підкорятися. Головне завданнядержавної влади – сприяти загальному добру, піклуватися просправедливість у суспільних справах і забезпечувати мир підданим. Алевикористання влади може бути дурним. Тому тою мірою, якою світськавлада порушує закони Бога, піддані мають право чинити їй опір.

У політичному вченні Аквінського визнавався суверенітет владинароду: «Король, що зрадив своєму обов’язку, не може вимагати покори.Це не повстання, спрямоване на скинення короля; оскільки він сам повстав,народ вправі скинути його. Однак краще обмежити його владу, щоб недопускати зловживань. Із цією метою весь народ повинен брати участь вуправлінні. Державний лад повинен з’єднувати обмежену й виборнумонархію з аристократією за ознакою вченості, і таку демократію, щозабезпечувала б доступ до влади для всіх класів за допомогою народнихзборів. Жоден уряд не має права стягувати податки над міру, установленународом. Усяка політична влада здійснюється за згодою народу, і всі закониповинні узгоджуватися з народом або його представниками. Ми не можемобути в безпеці, поки залежимо від волі іншої людини» (цит. за [1, с. 397])(переклад українською тут і далі мій. – Ю. К.).

Натомість відомий англійський філософ В. Оккам (1300 – 1350) бувприхильником самостійності світської влади. Його політичні погляди багато

МС 17

в чому випередили ідеї Реформації й ті ключові ідеї, які будуть панувати вполітичній думці три-чотири століття потому. Так, Оккам писав, що вприродному стані всі люди жили без власності й влади, що забезпечувалоїх рівність; держава має ґрунтуватися на суспільному договорі; метоюдержави є загальне добро, на варті якого стоять закони [9].

Яскравим зразком східно-християнської традиції політичної аналітики,яка відзначалася цезарепапізмом (визнанням влади імператора надцерквою. – Ю. К.) були праці візантійського політика ПрокопіяКесарійського (середина VI ст.) і трактат візантійського імператораКостянтина Багрянородного (908 – 959) «Про управління імперією» [2].На відміну від широковідомих творів західних філософів-політологів, ціпраці створювалися у формі конфіденційних довідників-порадників здержавного управління для «службового користування» імператорів.Зокрема, праця Костянтина Багрянородного не була адресована навітьосвіченій еліті візантійського суспільства – надто багато містилося вкнизі довірчих порад і рекомендацій у сфері дипломатії та внутрішньоїполітики, щоб їх можна було піддати широкому розголосу.

Таким чином, саме ці твори являли собою кращі зразки політико-аналітичного інформаційного продукту саме в галузі державногоуправління. У своєму змістовному політичному аналізі КостянтинБагрянородний застосовує ряд порівняльних методів (порівняльно-історичний, порівняльно-правовий, порівняльно-етногеографічний тощо).Його дослідження ґрунтується на методах дедукції, індукції, абдукції,логічного синтезу, рефлексії, з якими освічений візантійський монарх,певно, був добре ознайомлений з античної літератури.

Дещо подібним до «Мистецтва управління імперією» за стилем іпрактичним спрямуванням є твір арабського сучасника КостянтинаБагрянородного Ахмеда Ібн-Фадлана (перша половина Х ст.) «Подорождо Волги». Автор не лише описує, а й порівнює, аналізує, коментує звичаїнародів Поволжя та Приуралля, а також дає практичні поради щодозовнішньої політики Халіфату в спілкуванні з цими народами.

Значно пізніше (XIV ст.) цю традицію продовжує арабський історикі державний діяч Абдурахам Абу-Зейд Ибн-Хальдун (1332 – 1406).У своїй «Книзі прикладів з історії арабів, персів, берберів і народів, щоживуть з ними на землі» він дотримується аналітичної методологіїзгаданих вище авторів. Вступ і перша книга цього твору містятьвикладення власної аналітичної методології автора й загальні висновкищодо громадського життя, державної влади та управління і причинивсього цього [12, с. 212]. Подібне і його спрямування – це практичнийпосібник з внутрішньої та зовнішньої політики для «свідомих знавців».

Одним з перших популяризаторів ідей античних мислителів наБлизькому Сході був Абу-Наср Мухамед Аль-Фарабі (бл. 870 – 950).У своїх творах, зокрема – «Про спільність поглядів двох філософів –божественного Платона й Арістотеля» – він розвиває не лише політичні

погляди попередників, а й їх аналітичну методологію. Утім, цей твірсповнений також ісламськими релігійними міркуваннями. Якби не відомийісторичний факт, що Аль-Фарабі сам піддавався релігійнимпереслідуванням ісламістів, його можна було б назвати «ФомоюАквінським» арабського Сходу.

В іншому творі – «Метафізика, чи Божественна наука» – Аль-Фарабібільш чітко розрізняє поняття «догматичне богослов’я» і «громадянська наука».Окреслюючи сферу дослідження останньої, він фактично дає визначенняполітичної аналітики свого часу: «Основою для вивчення є достойні дії іповедінка, притаманні містам і народам, у певному порядку, якийвикористовується спільно. Громадянська наука пояснює, що вони мають місцелише за певного управління, яке зміцнює ці дії: поведінку, якості, властивості,нрави в містах і народах; намагається їх зберегти з тим, щоб вони не зникли.Це управління має місце лише за наявності певної дії чи спроможності... Цядія і є державна влада... Політика ж є основою для цієї дії» [12, с. 177].

У добу Відродження (XV – XVІІ ст.), натхненна античними ідеалами,відродилася віра в людський розум, нового звучання набула ідеядостоїнства людської особистості, її індивідуальності й незалежності відцеркви. Доба Реформації (XVI ст.) – період перегляду фундаментальнихдогматів католицизму, виникнення протестантського напряму вхристиянстві, також стала відправною точкою у формуванні світогляду,що відповідав потребам розвитку буржуазних відносин. Саме в цей період,на думку Б. Рассела, «вага практичної науки незмінно зростала, аж покивона цілком витиснула теоретичну науку з людського мислення» [9, с. 415].

Власне приклад практичної політичної аналітики епохи Відродження,звільненої не тільки від релігійних міркувань, але й від самого релігійного духу,ми знаходимо у Ніколо Мак’явеллі (1469 – 1527). Добре відомим є висловленняФ.Бекона про Мак’явеллі: «Нам є за що дякувати Мак’явеллі й іншим авторамтакого ж роду, які відкрито й прямо розповідають про те, як звичайно поводятьсялюди, а не про те, як вони повинні поводитися» [12, с. 259]. У своїй політичнійаналітиці Мак’явеллі, подібно до Костянтина Багрянородного, застосовувавемпіричні методи дослідження. Поряд з низкою логічних підходів, за допомогоюяких формулюється нормативно-ціннісна теорія, він використав абдуктивнийметод – спостереження за реальними політичними відносинами. Самевикористання емпіричних методів аналізу політичної дійсності дозволяє вважатиМак’явеллі попередником сучасної політичної аналітики. Теоретико-філософськіпідходи Мак’явеллі реалізував у своїй праці «Міркування на першу декадуТита Лівія», а емпіричні – у роботі «Державець», дуже популярній й у наші дні.Відомо, що обидві роботи Мак’явеллі писав майже одночасно, але йогополітичні ідеали, розглянуті в 10-й главі «Міркувань…», де йдеться про перевагуреспубліки над монархією, відомі не всім, тоді як положення «Державця» маютьшироку популярність. Більше того, саме ім’я письменника дало назву поняттю«макіавелізм» (схильність до маніпулювання людьми. – Ю. К.), що відображаєхарактер ідей «Державця».

МС 19

Виходячи із твердження, що державець повинен добре вивчитиприроду людини й використовувати це знання в державних інтересах,Мак’явеллі практично започаткував основи політичної психології. «У всіхдержавах й у всіх народів, – стверджував Мак’явеллі, – існували й існуютьті самі прагнення й страсті: люди властолюбні, корисливі, непостійні,невдячні, боягузливі, ледачі й лицемірні, вони заздрісні й сповнені ненавистіодин до одного. При обмежених можливостях вони мають непомірнібажання, пороки переймають скоріше, ніж чесноти. Знаючи ці властивостілюдей і підкоряючи моральні міркування цілям політики, державець зможевирішити свої завдання» [12, с. 256].

Істотної еволюції у цей період зазнають і політичні погляди релігійнихмислителів Західної Європи. Ідея Мартіна Лютера (1483 – 1546) пробезпосереднє спілкування людини й Бога, про порятунок єдино вірою, аотже, про непотрібність духівництва й церкви як посередника, зруйнувалаідеологію середньовічної політики.

Тоді як у католицизмі символом служіння Богові був відхід від людськихсправ, у протестантизмі взагалі, у тому числі й у Лютера, усе людське життярозглядалося як богослужіння. Замість теократичної доктрини католицизму,що підкоряє державну владу Богові й Церкві, Лютер повернув ідеї світськоїдержавної влади. У творі «Про світську владу» він писав: «Якби весь світскладався із щирих християн, не було б потреби у світській владі. Але дійсниххристиян у світі мало, злих завжди набагато більше, тому світське правління,що стримує злих, що змушує їх зберігати мир і спокій, також необхідне. Алеу світської влади є межі, які вона не вправі переступати» [12, с. 269]. ТакЛютер запровадив важливий методологічний прийом політичної аналітикисвітського типу, який є неодмінною її складовою й досі – зіставленняуправлінських дій держави з соціальною парадигмою, прийнятою всуспільстві. Щоправда, для Лютера такою соціальною парадигмою й надалізалишаються моральні настанови християнства (протестантизму). Такийпідхід до політичного аналізу він обґрунтовував висловлюванням Христа:«Віддавайте кесарево кесареві, а Боже Богові» (Мф. 22).

Політична творчість Жана Кальвіна (1509 – 1564) – твір «Настанови вхристиянській вірі» (1536), як і його політична діяльність, мали великедоктринальне значення для утвердження ідей реформації. Найбільш важливимдогматом кальвіністського вчення є ідея про вибраність до порятунку, або проприречення. Для масових релігійних рухів, яким став і кальвінізм, питання проте, як упевнитися у своєму порятунку, було визначальним. Віруючимпропонувалися два засоби для знаходження внутрішньої впевненості впорятунку: прямий обов’язок уважати себе з Богом й проганяти сумнів якдиявольську спокусу (систематичний самоконтроль), і невтомна діяльність умежах обраної професії. Прагнення кальвіністів до успіху в професійній діяльностіразом із проповіддю світського аскетизму означало настанову на буржуазнепідприємництво в економіці й започатковувало утилітарний підхід до державногоуправління. Практично, саме політичні ідеї Кальвіна в подальшому стали

підґрунтям для формування такого важливого критерію політичної аналітики,як ефективність державного управління [7].

Багато в чому наслідуючи аналітику Платона, метод ідеальногополітичного моделювання тою чи іншою мірою розвивали провіднімислителі епохи Відродження і Нового часу: Томазо Кампанела (1568 –1639 ) – «Місто Сонця», Томас Мор (1478 – 1535) – «Утопія», ФренсісБекон (1561 – 1626) – «Нова Атлантида» і Томас Гоббс (1588 – 1679) –«Левіафан».

Утім, останній із названих творів – модель не зовсім абстрактно-ідеальна. В аналітиці Гоббса відчувається значний вплив точних наук тогочасу (математики й механіки). У своїх міркуваннях він використовуєскоріше не метод ідеального моделювання, а метод аналогій. Сам Левіафан(міфічна біблейська тварина. – Ю. К.) у Гоббса – найбільша аналогія, зякою він ототожнює часом державу, а часом інші суспільні утворення чиокрему людину [5]. Своєрідно інтерпретуючи ідеї мислителів античності йхристиянства щодо права народу на повстання проти несправедливої влади,він першим започатковує ідею, яка пізніше знайде своє вираження в теоріїполітичного біхевіаризму: державі й суспільству, як і будь-якому живомуорганізму, притаманні дві основні функції – самозбереження та відтворення.

Важливим аналітичним доробком Френсіса Бекона (1561 –1626) стало впровадження, не противагу середньовічній дедуктивнійсхоластиці, індуктивного методу, заснованого на емпіричному досвіді. Уконтексті політичної аналітики на особливу увагу заслуговують його твори«Нова Атлантида» і «Досвід та настанови нравственні й політичні» [12, с.486]. В останньому, зокрема в розділі «Про мистецтво володарювати», Ф.Бекон фактично встановлює основні складові політичного аналізу в системідержавного управління свого часу. Серед них він називає і загальнохарактеризує такі: монархи, які за своєю природою скоріше прагнуть уникнутинебезпек, ніж їх усунути; уряди, які мають стежити за внутрішнім порядкомі зовнішньою безпекою держави; монарші дружини і діти, через яких удержавах часто відбувалися фатальні події; прелати церкви, які не разнасмілювалися «помірятися своїми єпископськими посохами з королівськиммечем»; вище дворянство, яке державцю слід тримати від себе на«шанобливій» відстані; дворяни другого рангу, які не становлять длядержавця великої небезпеки через свою подрібненість, однак найкращезамирюють народні заворушення; купецтво, що є «vena porta» [3] державноготіла і забезпечують добробут країни; простий народ, який є небезпечнимлише у двох випадках – коли має могутнього провідника і коли зачепленійого вірування, звичаї та засоби існування і військо, яке небезпечне, якщойого тримати великими загонами та розбещувати нагородами.

Основними політичними творами Бенедикта Спінози (1634 – 1677)вважають «Богословсько-політичний» і «Політичний» трактати. Перший зних будується на критиці політичної доктрини християнства, другий міститьвикладення власної політичної теорії автора [9]. Незгода Спінози з Гоббсом

МС 21

виражається переважно в тому, що «найприроднішою» формою державногоправління він вважає демократію. Поряд з тим спінозівський світогляднийфаталізм вказує на один важливий методологічний прийом – виявленнязакономірностей і детермінант розвитку ситуації на основі вивченняпопереднього досвіду, яким оперує автор у своїй політичній аналітиці.

Джон Лок (1632 – 1704) – автор ряду політичних творів, найвідомішіз них – два «Трактати про правління» [12, с. 325]. В організації державногоуправління він обстоює принципи поділу влад та стримування і противаг.Останній також стає згодом важливим методологічним принципомполітичної аналітики, за яким визначається взаємодія тавзаємозалежність різних гілок державної влади.

Вагомий внесок у розвиток теорії політичної аналітики зробив ШарльЛуї Монтеск’є (1689 – 1755). Він розробив теорію факторів, які визначаютьполітику, або точніше – політичну поведінку людей. У праці «Про духзаконів», де він, слідом за своїми історичними попередниками, виступаєяк засновник уже сучасної школи геополітичної аналітики, Монтеск’єнаводить критерії геополітичного аналізу: клімат, релігія, закони, принципиправління, приклади минулого, звичаї і – як результат переліченого –«загальний дух народу»[8].

Видатним теоретиком американського республіканізму був ДжеймсМедісон (1751 – 1836). Він доводив, що народ є єдиним джереломполітичної влади. Він приділив увагу дослідженням делегованих іпредставницьких форм влади, удосконалив теорію поділу влад, розвившивчення Локка про систему стримувань і противаг, згідно з якою кожна зтрьох гілок влади є відносно рівною [11].

Однак привабливі ідеї лібералізму в ХІХ ст. зазнають істотних змінщодо побудови нової соціальної концепції політики. У цій концепціїзмінюються акценти:

відправною точкою політики є вже не особистість, а соціальнагрупа (нація, клас, населення країни);

у з’ясуванні характеру держави основна увага приділяється вжене закону, а історії – держава розглядається з позиції розвитку;

зростає увага до економічних проблем життя, до яких причетнадержава.

Першим таку позицію висловив Жан-Жак Руссо (1712 – 1778).Вихідним моментом його аналізу стало відкриття подвійного станугромадянина в державі. Певним чином індивіди створюють державу, зіншого боку – самі стають її продуктом, оскільки їх буття і моральспіввіднесені з їх громадянством [10].

Оригінальний підхід до політичного аналізу демократії запропонував Алексісде Токвіль (1805 – 1858). Він досліджував демократію з погляду небезпеки їїнебажаних наслідків. Слідом за Платоном він вбачав їх у тому, що «демократіяне дає народу найкращого уряду» [11], і в тому, що формується політична тираніябільшості. Токвіль вбачав шляхи подолання негативних наслідків демократії в

культивуванні широкої добровільної політики й соціальної кооперації, створеннівільних установ місцевого самоврядування, добровільних політичних ігромадських асоціацій. Саме з їх допомогою широкі кола громадськості можутьбрати участь у політиці, запобігаючи виникненню деспотизму.

Підводячи підсумки викладеного, слід акцентувати увагу на томуфакті, що в процесі еволюції політичної аналітики виявилися деякізакономірності:

розвиток політичних ідей загалом і методів політичної аналітики вдержавному управлінні відображають потреби й рівень розвиткусуспільства в різні періоди історії;

основною лінією політичного аналізу була еволюція влади,взаємовідносин держави й людини;

розвиток політичних ідей відбувався від загальних проблем доконкретних, від держави до людини;

поступово зростала пріоритетність питання прав і свобод людини; політичні ідеї ставали все більш реалістичними, такими, що

спираються на політичну практику, виникла безпосередня взаємодіяполітичної науки і політичної дійсності;

від періоду становлення перших державних утворень і до часу,коли демократія набула сучасного вигляду й поширилася як формаправління в переважній більшості розвинених держав, політична аналітикавиконувала здебільшого функції теоретико-прикладного супроводупроцесів державного управління. Електоральна політична аналітиказароджується як окрема галузь прикладної політології лише наприкінціХІХ ст. у відповідь на зростаючу потребу формування ефективнихвиборчих механізмів сучасної демократії.

Список використаної літератури1. Актон Д. История свободы в эпоху христианства // О свободе: Антология

западноевропейской классической либеральной мысли. – М.: Прогресс, 1995. –С. 397.

2. Багрянородный Константин. Об управлении империей. – М.: Наука, 1991.– 496 с.

3. Бекон Френсис. Новая Атлантида // Соч.: В 2 т. – М.: Мысль (Философскоенаследие), 1978. – Т. 2. – С. 485 – 518.

4. Блаженный Августин. Про град Божий. – СПб.: Синодальное издание,1901. – 178 с.

5. Гоббс Томас. Левиафан, или материя, форма и власть государствацерковного и гражданского // Соч.: В 2 т. – М.: Мысль,1990 – 91. – Т. 1. – 750 с.

6. Державно-церковні відносини: світовий досвід і Україна (історико-політичний аналіз): Монографія / С. В. Сьомін, Ю. Г. Кальниш, В. М. Петрик,В. В. Остроухов; За ред. І. І. Тимошенка. – К.: Вид-во Європейського ун-ту. – 2002.– 136 с.

7. Кальниш Ю. Г. Державно-церковні відносини: історія розвитку і сучасна

МС 23

політична типологізація // Актуал. пробл. державно-церковних відносин в Україні:Наук. зб. / Ред. В. Д. Бондаренко. – К.: «ВіП», 2001. – С. 198 – 202.

8. Монтескье Шарль Луи. О духе законов / Сост., пер. и коммент. А. В.Матешук. – М.: Мысль, 1999. – 672 с.

9. Рассел Бертран. Історія західної філософії / Пер. з англ. Ю. Лісняка. – К.:Основи, 1995. – 759 с.

10. Руссо Жан-Жак. Избранные произведения: В 3 т. – М.: Художественнаялит-ра, 1982. – Т. 1. – 852 с.

11. Токвиль де Алексис. Демократия в Америке. – М.: Прогресс-Литера,1994. – 254 с.

12. Філософія політики: Хрестоматія: У 4 т. / Авт.-упоряд. В. П. Андрущенкота ін. – К.: Знання України, 2003. – Т. 1. – 406 с.


ББК 66.5 (4 Укр)

Геннадій КРИВЧИК

Придніпровська державна академія будівництва та архітектури

Володимир БАРАЄВ

Дніпропетровський національний університет

НАЦІОНАЛЬНА КОНСОЛІДАЦІЯ ЯК УМОВАДЕРЖАВОТВОРЕННЯ

В УКРАЇНІ (У КОНТЕКСТІ СВІТОВОГО ДОСВІДУ)

Розглядаються історичні передумови та теоретичні основи виробленнянаціональної політики Української держави на сучасному етапідержавотворення.

Ключові слова: українське суспільство, державна політика,державотворення, національна консолідація, суверенітет.

Президентські вибори 2004 р. і парламентські перегони 2006 р. вУкраїні продемонстрували те, що було добре відомо й до цього, а саме:недостатній рівень національної консолідації, брак національної єдності ісамосвідомості у значної частини українського суспільства. Так, зарезультатами соціологічних досліджень, проведених різними установами

© Кривчик Г. Г., Бараєв В. М., 2006

в 2004 – 2005 рр., від 34,7 до 38 % респондентів вважають розподіл Українина Схід і Захід розподілом на ворогуючі сторони. Причому на Сході(Харківська, Луганська, Донецька області ) таких навіть більше половини– до 54 % [5; 8]. На Сході, як свідчать інші опитування, майже кожнийчетвертий (23,2 %) підтримує ідею відокремлення реґіону від України, а28,6% – федералізацію країни. І хоча приблизно половина охопленихдослідженням переконані в тому, що усунення загрози дезінтеграціїдержави можливе на шляху економічного піднесення країни та зростанняжиттєвого рівня населення [7, с. 52], зрозуміло, що зазначені вище настроїє досить серйозною проблемою для державотворчого процесу в Україні.Адже за таких настроїв політичні протистояння й розколи в суспільствізагрожують не тільки суспільній злагоді та спокою, але й територіальнійцілісності та суверенітету нашої держави. А неефективна державнаполітика може лише посилити відцентрові тенденції і викликати в певноїчастини людей прагнення до вирішення життєвих проблем шляхомдержавно-політичного самовизначення аж до відокремлення тих чи іншихреґіонів.

Отже, вирішення проблеми національної консолідації країни сьогодніслід визнати за основну умову подальшого державотворчого процесу ізбереження суверенітету й територіальної цілісності переважно за рахуноквнутрішніх чинників. І це завдання має бути однією зі складових «деревацілей» державного управління. Відповідно до нього доречно корегуватий інші завдання, функції, систему державного управління та її територіальнуспецифіку.

Здається цілком природним, що на сьогоднішній день існує доситьшироке коло філософської, історичної, соціологічної, політологічної,юридичної наукової та науково-публіцистичної літератури, у якійвисвітлюються питання формування української нації та зв’язкунаціогенези з державотворенням, державною політикою. Проте, невдаючись до конкретного аналізу всього масиву публікацій, зазначимо,що головною особливістю більшості з них є, на нашу думку, надмірніполітизація та ідеологізація аналізу, а це, як відомо, завжди перешкоджалонауковій об’єктивності. Негативно позначилися також на багатьохдослідженнях розгляд питання про національну ідею окремо від розвиткуекономічних і соціальних відносин, демонізація впливу деяких історичнихподій та чинників на націотворчий і державотворчий процеси в Україні.Водночас недостатня увага приділяється питанню про ступінь зрілостіукраїнської нації, з’ясуванню об’єктивних, соціально-економічних основнаціонально-державних явищ, зокрема й сучасності.

Ураховуючи вищевикладене, автори даної статті вбачають її мету вз’ясуванні умов, можливостей, напрямів державно-владного впливу напроцеси національної консолідації. Для її досягнення проаналізуємо основніособливості націогенези в Україні й сучасний стан національноїконсолідації, звернемося до проблем, пов’язаних з національною ідеєю,

МС 25

дослідимо значення економічних, соціальних, реґіональних та іншихчинників, які бажано враховувати в прогнозуванні та реалізації державноїполітики в контексті зазначеної проблеми.

У найбільш загальному розумінні національна консолідація єневід’ємною складовою націогенези. Вона як поняття відображає моментзміцнення, згуртування, об’єднання етносоціальних та етнічних спільнот(народностей), які мешкають на певній території та їх поступовеперетворення на інтегральну цілісність, усі частини якої (соціальні,політичні групи чи інститути, реґіональні та етнічні меншини тощо)перебувають у стані зв’язку і взаємодії, а з іншого боку – відображаютьпроцеси, що обумовлюють таке становище. Безперечно, набуттяспільнотою чи спільнотами ознак такої єдності (нації) не означає того,що зникає необхідність у подальшій національній консолідації. Адже крімінтеграційних впливів, у кожному суспільстві можуть інколи діяти й певнідезінтеграційні чинники. Консолідація – це не тільки творення національноїєдності, але й її відтворення.

Різниця між першим і другим поняттям полягає в тому, щосформована нація має досить великий внутрішній ресурс згуртованості і,за загальним правилом, не піддається роз’єднанню в тривалій історичнійперспективі. Прикладом може бути Німеччина, роз’єднана після Другоїсвітової війни. Водночас німецькомовна меншина у Франції такої єдностіз німецькою нацією, як відомо, не відчувала і до неї не прагнула. Таксамо, як й інші німецькомовні спільноти. Наприклад, австронімецькаспільнота успішно консолідувалася в окрему націю, щвейцаронімецькаразом з трьома романомовними народами утворила поліетнічну націю,інші стали етнічними меншинами у складі бельгійської та нідерландськоїнацій.

Водночас національно неконсолідовані спільноти можутьоб’єднуватися і завдяки зовнішнім щодо них чинникам, наприклад,державній владі. У цьому разі ресурс єдності не буде достатньо значним.Звідси виникає потенційна загроза дезінтеграції спільнот, роз’єднаннятаких держав чи відокремлення окремих територій внаслідок державногосамовизначення спільнот, що тут мешкають, особливо якщо вониоб’єднані спільними етнічними ознаками (до речі, не раз і назавжди їмданими).

Уже до класичних, повторюваних у всіх підручниках з міжнародногопублічного права прикладів з розпадом СРСР, ФРЮ чи Чехословаччини,можна додати роз’єднання ісламської республіки Пакистан у 1971 р. чивідокремлення від Індонезії Східного Тімору, Ерітреї від Ефіопії абоСінгапуру від Малайзії. У зв’язку з цим буде доречним пригадати й просамопроголошені республіки на теренах колишнього СРСР, уже якнаслідок наступної хвилі дезінтеграції колишньої «шостої частини земноїсуші».

Зрозуміло, подібні явища відбуваються не завжди. Міжнародна

спільнота зазвичай не заохочує процес безкінечного відокремлення,подрібнення держав, збільшення їх загальної кількості. Тим більше, що істатут ООН містить цілком конкретні зобов’зання щодо сприяннясамовизначенню лише несамоврядних, підопічних і підмандатнихтериторій (ст. 73). Водночас не варто забувати, що міжнародне правозвичайно не забороняє відокремлення. Воно передбачає нейтральнупозицію з боку міжнародної спільноти, іншими словами, збереженняреального стану справ і дотримання принципу територіальноговерховенства.

З цієї позиції, скажімо, хорватським військам під командуваннямзвинуваченого зараз у здійсненні злочинів проти людства генералаА. Готовіни вдалося завдати нищівної поразки збройним формуваннямсербів, що мешкали на території колишньої Соціалістичної РеспублікиХорватії, – і ніякого відокремлення не відбулося. Можна пригадати йспробу державного самовизначення Східної провінції Нігерії – Біафри.А от щодо згадуваних вище Пакистану, Ефіопії чи самопроголошенихреспублік на території колишнього СРСР, то тут так не сталося. Тому йколишній Східний Пакистан та Ерітрея вже давно визнані як незалежнідержави. Цілком можливо, що рано чи пізно таке саме визнанняотримають інші претенденти на здобуття повного державногосуверенітету.

Та попри все сказане не підлягає сумніву, що держави, які являютьсобою політичну надбудову над слабо консолідованими спільнотами(навіть у разі, якщо вони є «можливими націями»), досить суттєвовідрізняються від держав у повному значенні цього поняття. Невипадковов сучасній західній політології є течія, представники якої відстоюють поділдержав на дійсно-, прото- і квазідержави [11, с. 10]. Причому головнимкритерієм зазначеного поділу є ступінь сформованості нації. Тож для тогощоб визначити напрями державної політики у сфері національних відносин,насамперед, слід чітко знати, що є нація і яким чином посприяти їїподальшому розвиткові?

У широкому розумінні терміном «нація» часто позначаєтьсяспільнота, яка виникає внаслідок переходу від архаїчних родоплеміннихзв’язків до територіальних, економічних, соціальних, релігійних, культурнихтощо. Власне, у цьому полягає й первинний зміст латинського слова«natio» – «народ», оскільки носії вказаної мови – стародавні римляни –ще не знали більш високих форм етносоціальних зв’язків. Такої ж позиціїдотримується колишній Генеральний секретар ООН Б. Бутрос-Галі. Зайого висловом, нація з’являється тоді, коли замість примітивнихантагонізмів в суспільстві утворюється простір солідарності [2, с. 5].Однак дане визначення можна вважати занадто абстрактним, адже воноохоплює буквально всі спільноти, що змінюють родоплемінні.

Відтак існує велика низка інших підходів до визначення нації. Узахідній етнології, соціології та політології традиційно велике значення

МС 27

надається духовно-культурному та психологічному чинникам. На них,зокрема, базується теорія нації Є. Ренана, який вважається одним ізкласиків. Поняття нації як культурного явища доповнюється різнимиполітичними концепціями, за якими сутність національних зв’язків полягаєв державно-об’єднаній спільноті та зростаючій на цій базі державно-правовій свідомості суспільства. Певною мірою такі погляди поділяєзнаний український філософ М. Попович, який в одній зі своїх статейвказує, що спільними для всіх форм національного самовизначення єуніверсалізація норм і цінностей культури в етнічному просторі й створеннятаким чином «нації-культури» [9,с. 28]. Тому він не погоджується зуявленням про формування нації на ґрунті розвитку капіталізму, зпоступовим переміщенням націогенези із Заходу на Схід Європи [9,с. 24]. На його думку, вже в ХV ст., коли титул імператора СвященноїРимської Імперії (Sacrum Imperium Romanum) був доповнений формулою«німецької нації» (Nationis Teutonicae), нібито виникли і новий змістпоняття «нація», і тенденція до формування національної держави [9,с. 5]. Аналогічні процеси, хоча і в інших соціальних умовах, буцімтовідбувалися також на протилежному боці Європи – у Великому князівствіМосковському, одним із свідчень чого, за словами М. Поповича, сталовиникнення концепції «Третього Риму» [9,с. 26].

Щодо вказаних тверджень слід, на нашу думку, зазначити таке.По-перше, навряд чи приклад з імператорським титулом щось доводитьв галузі націогенези німецької нації. Священна Римська Імперія і в ХV, і внаступні століття являла собою навіть не державу, а конгломератфеодальних утворень, у яких перепліталися публічно-правові й приватно-правові, світські й духовні начала, до того ж – поліетнічні. А національнанімецька федеративна держава виникла, як відомо, під гегемонією Прусіївнаслідок переможних війн з Данією, Австро-Угорщиною, Францією, щоусунуло зовнішні перешкоди для національної консолідації Німеччини.І сталося це, вочевидь, разом з остаточним закріпленням капіталістичнихвідносин в економічному ладі країни.

Щодо Росії, то, як слушно зауважив всесвітньо знаний філософМ. Бердяєв, вона ніколи не була «буржуазним царством» [1, с. 16]. Томуі великоруський, і український народи, як і переважна більшість іншихнародів Російської імперії та її спадкоємця – СРСР, так і не піднялися нарівень національної консолідації, буржуазної за своїм соціальним змістом.Усі вони об’єднувалися не національними, а державними зв’язками,наднаціональною державою, культурною і політичною елітою.

По-друге, на що доцільно звернути увагу, за всієї важливостікультурно-духовних і політико-правових елементів націотвірними єдностівони не можуть бути визнані головними націотворчими чинниками, хочаб з тієї причини, що не дають можливості з’ясувати, коли самерозпочинається вказаний процес, і визначити ієрархію чинниківнаціональної консолідації. У практичній же політичній діяльності

неправильний вибір пріоритетів (наприклад, культурно-мовного чинника)може призвести до небажаних результатів.

Більш науково доведеною є соціально-економічна, історико-економічна концепція, згідно з якою нації утворюються в добу модернута постмодерну разом з формуванням капіталістичних відносин. Якслушно зауважував видатний російський мислитель Л. Гумільов, націїсучасного типу створювалися лише в часи капіталізму, і хоча іноді таканазва вживається стосовно спільнот, що утворилися раніше, вони, по суті,були етносами [6, с. 145]. Становлення та розвиток капіталізму базуєтьсяна процесі розповсюдження на певних територіях товарно-грошовоїекономіки, втягнення в неї та підпорядкування її законам усіх людності,хто мешкає на них. Аналіз зазначених процесів дозволяє зрозуміти ймеханізм об’єднання цієї людності в націю, а тому впливати на ньогосвідомо, розуміти зміст і способи поширення національних гасел таідеології, доносити їх до глибин масової свідомості, виховуючи в людейпатріотизм, почуття національної єдності, національну самосвідомістьтощо.

Отже , нація – це історична форма людської спільноти, що утворюєтьсявнаслідок зміцнення економічних зв’язків, поширення товарно-грошовоїекономіки, формування єдиного національного ринку в межах певноїтериторії (етнічної і/або колонізованої), цілісної соціально-класової(«органічної») структури з гегемонією буржуазії. Вона згуртовуєтьсязавдяки можливості вільного спілкування і порозуміння (за загальнимправилом – на основі спільної літературної мови). На ґрунті історичноїтрадиції спілкування й обміну результатами матеріальної та духовноїдіяльності, економічних, політичних, релігійних, зв’язків нація творить спільнудуховну культуру, специфічні риси характеру, ментальності, світосприйняття,а також свідомість відокремленості та самобутності. Така спільнота являєсобою цілісний суспільний організм, усі складові якого працюють і спільнореагують на життєво важливі виклики.

У системі чинників, що забезпечують таку цілісність, вирішальну рольвідіграють соціально-економічні чинники. Візьмемо, наприклад, американськунацію. Це – поліетнічна спільнота. Із сумнівною єдністю історичної долі, звельми різними, подекуди суперечливими і неоднозначними оцінками подійі героїв власної історії (дегероїзація відбувається не тільки в нас). Так що жїї тоді консолідує? Мова, якій у нас в Україні надається такого великогозначення? Очевидно, що ні. Хоча англійська мова й зберігає свійзагальнодержавний статус, але фактично в країні існує багатомовність.Навіть Конгрес США, дбаючи про права етнічних меншин, прийняв законпро необов’язковість вивчення в школах англійської мови. Самі лідери країнизазвичай вказують на величезну консолідуючу роль національних цінностей.Так, Дж. Буш-молодший у першій інавгураційній промові заявив, що «вамериканців спільні сподівання, спільні цілі і спільні цінності, які набагатобільш значущі, ніж будь-які політичні розбіжності» [3, с. 343]. Однак у

МС 29

дійсності такі розмови про «цінності», імовірно, розраховані на наївних осіб.Реально ж американська нація консолідується високоефективним соціально-економічним механізмом у загальнонаціональному масштабі, сучасноюсоціальною структурою, що вбирає в себе більшість громадян, включаючинових мігрантів. У сукупності це забезпечує нації провідне місце у світі,гарантує один з найвищих рівнів життя і формує спільне ставлення донавколишнього світу, знову ж таки з погляду збереження й підвищення рівнядобробуту. Власне, це разом із загальною любов’ю до долара, напевне, і єголовною «цінністю» американської нації.

З цієї причини американці мексиканського походження («чиканос»)хоча й полюбляють інколи поговорити про нову «Реконкісту», тобтовоз’єднання колись захоплених США мексиканських земель збатьківщиною, але далі розмов справа не йде через те, що їх мінімальназаробітна плата в США майже втричі більша, ніж ВВП на душунаселення на історичній батьківщині. Те саме і з так званимиафроамериканцями. Вони зовсім не байдужі до складання реєструісторичних образ, завданих білими їх предкам, дехто на цьому навітьробить непоганий бізнес. Справа дійшла до того, що в США невважається політкоректним згадувати в позитивному сенсі засновниківдержави та перших американських президентів-рабовласників. Однакжодному з радикально налаштованих афроамериканських лідерів щене спала на думку ідея відокремлення тих чи інших штатів або територійз переважно небілим населенням, гадаємо, не внаслідок релігійної,духовно-культурної чи психологічної єдності з білошкірими. Останні, усвою чергу, теж поводять себе досить стримано в цьому питанні і вжемало чим нагадують войовничих расистів.

Спільність економічного життя та цілісність соціальної структуризабезпечують, у свою чергу, і сконсолідовану зовнішню активність США.Незалежно від того, хто очолює Держдепартамент – білий, афроамериканецьабо афроамериканка, Сполучені Штати будуть вдаватися до будь-яких дій,наприклад, заради того, щоб повалити якийсь радикальний націоналістичнийрежим, викликати дезінтеграційні процеси у КНР чи в Індії або натомістьнізащо не допустити реінтеграції колишнього СРСР, бо в цьому полягаєспільний національний інтерес, обумовлений національною економікою іспільним прагненням до комфортного життя.

Безперечно, дією переважно економічних і соціальних чинниківможна пояснити й збереження канадської спільноти, попри всісуперечності між англо- і франкомовними канадцями. Загрозаруйнування єдиного економічного організму країни, що входить уп’ятірку країн з найкращими умовами життя, а не можливістьбомбардування Монреалю та силового «наведення конституційногопорядку» примушує переважну більшість франкофонів вирішуватипроблеми самовизначення в межах цілісної канадської держави. І хочазараз, можливо, й передчасно говорити про наявність органічної

канадської нації, але так само нелегко й довести її відсутність у політико-правовому сенсі. Все інше з часом прийде.

Звертаючись до націй «старої Європи», відзначимо, що їх заознаками цілісності та способу формування нерідко класифікують самеяк «органічні». Тобто вважається, що спосіб їх формування був, умовнокажучи, «правильним», послідовним і цілісним. Здебільшого європейськінації мали спільне етнічне коріння, тобто зазначені нації є гомогеннимиза походженням; їх національні території формувалися синхронношляхом мирних чи не зовсім мирних стосунків із сусідами і так самосинхронно утворювалася сучасна соціально-класова структура,літературна мова, гуманістична європейська культура, національнаідентичність тощо. Практично кожна з них гуртувалась навколоетнічного ядра, тобто певного територіального колективу, що мав спільніетнічні та інші ознаки і випереджав інших у своєму економічному тасоціальному розвиткові, або, перебуваючи на одному рівні з іншими,мав переважний політичний ресурс. В Іспанії зазначену роль виконалаКастилія, в Італії – П’ємонт, у Франції – Іль-де-Франс з Парижем, уВеликій Британії – Англія тощо.

Отже, можна констатувати, що вказані нації самі себе створили іперетворилися на органічні цілісні спільноти. Хоча консолідаційні процеситут і мають різноаспектний характер, але домінують знову ж такисоціально-економічні чинники. Це можна довести й на прикладі Іспанії,якій вдалося в цілому подолати етнореґіональний сепаратизм на шляхуекономічного піднесення й територіального згуртування. Те самедоводить і досвід Італії, де нещодавно були серйозні проблеми в стосункахміж Північчю та Півднем.

Ієрархію та взаємодію консолідуючих чинників досить яскраводемонструє також практика Європейського Союзу, у межах якого,очевидно, уже формується нова форма історичної спільноти людей –наднаціональний європейський суперетнос та відповідна європейськаідентичність. Починалося все, як відомо, зі створення спільногоекономічного ринку, який потім перетворився на єдиний внутрішній ринок– основу формування Економічного і Валютного Союзу. Паралельновідбувалися керовані процеси соціального і реґіонального згуртування,поглиблення політичного співробітництва, культурної, наукової, освітньоїінтеграції. Урешті-решт, Європейський Союз здійснив вирішальний крокдо кінцевої мети європейської інтеграції – утворення федеративного союзу,і наразі постав перед новою проблемою консолідації, пов’язаної з йогорозширенням за рахунок приєднання до нього країн, що політичновідрізняються від «старої Європи».

Наполягаючи на визначальній ролі економіко-соціальних чинників уполітичній консолідації нації, ми ні в якому разі не нехтуємо дією іншихчинників – політичних, державних, культурних, релігійних,зовнішньополітичних. Однак у проведенні практичної політики слід

МС 31

виходити із розуміння їх взаємозв’язку і взаємообумовленості, наприклад,зіштовхнувшись з питанням про доцільність застосування державногопримусу під час розв’язання міжетнічних конфліктів у країні. Можливо,інколи без цього і не обійтися. Однак це завжди слід робити у зв’язку зпотребами формування соціально-економічних основ консолідації іобов’язково в правових межах. Те саме можна сказати й про дії в іншихсферах: інформаційно-комунікативній, мовно-культурній, міжреґіональній,зовнішньополітичній тощо. В іншому разі можна отримати протилежнийконсолідації результат.

У світлі написаного вище будуть краще зрозумілими питання прохарактер етногенези в Україні, особливості сьогоднішнього етапу розвиткуукраїнської нації та шляхи подальшої національної консолідації. Насампередслід погодитися з тим, що націогенеза в Україні відбувалася в якісновідмінних формах навіть порівняно з націями Східної та Центральної Європи.Останні інколи прийнято зараховувати до так званих «спроектованих» наційна відміну від згаданих вище «органічних». Мається на увазі, що під час їхформування суттєво більше значення відіграли ідеологічні, політичні йособливо зовнішньополітичні чинники. Більшість з них як державноорганізовані нації виникли лише після Першої світової війни і розпаду трьохімперій континентальної Європи. Усі вони не мали надійних економічнихпідвалин, розвинутої соціальної структури буржуазного суспільства тадеяких інших ознак, що притаманні нації. Саме через цю обставину, доречі, вони мусили деякий час задовольнятися вельми обмеженимсуверенітетом у межах так званого соціалістичного табору. Але Фінляндіяі Австрія, де рівень націогенези і національної консолідації був трохи вищим,порівняно легко уникнули подібного.

Ми вже згадували про те, що царська Росія належала переважно дотрадиційного суспільства і їй не судилося бути «буржуазним царством».Так само і в економічній структурі України, яка тривалий час мусилаперебувати в складі Росії, капіталістичний уклад не займав анідомінуючого, ані провідного місця. Виникнення великої промисловостітут пов’язано, насамперед, з іноземними інвестиціями, капіталістичніверстви складалися здебільшого з представників націй, що були чужимиукраїнському народові не тільки в соціальному, але й в етнічному тацивілізаційному плані. Власниками великих промислових підприємств вУкраїні були німці, англійці, французи, бельгійці або принаймні євреї, поляки,росіяни. Щодо пролетаріату, який теж прийнято вважати основним класому соціальній структурі буржуазного суспільства, то в ньому хоча йпереважали етнічні українці, але ця перевага забезпечувалася здебільшогоза рахунок невеликих підприємств, пов’язаних з переробкоюсільськогосподарської продукції. Натомість росіяни становили більшістьна підприємствах важкої індустрії, тобто там, де умови виробництвасприяли класовій організації, зростанню політичної свідомості тареволюційній активності робітників, пасіонарності, за термінологією

Л. Гумільова. До цього слід додати й великий вплив великоруськоїкультури на все українське населення і, зокрема, на його пролетарськіверстви.

Отже, можна поставити під сумнів поширену в сучасній вітчизнянійлітературі думку про те, що Україна вступила у ХХ ст., маючи вже доситьзрілу націю, тобто націю, яка була здатна утворити й захистити власнудержаву, і якби, мовляв, не більшовики, не московсько-більшовицькаагресія в 1917 – 1918 рр., то Україна вже відтоді була б суверенноюнезалежною державою. Так само несправедливо дорікатиМ. Грушевському, В. Винниченку, С. Петлюрі за те, що нібито їх помилкивідіграли фатальну роль у поразці українського національного руху. Хочапомилки, звичайно, були. Насамперед українські соціалісти-державники,погано розуміючи особливості економічного та соціального устроюдореволюційної України, заплуталися в багатьох теоретичних питанняхнаціонально-державницького руху, що особливо виразно простежуєтьсяв політичних і теоретичних поглядах В. Винниченка. Тут і теза пробезбуржуазність української нації (ми, мовляв, нація робітників і селян), іводночас побоювання «зрусифікованого» пролетаріату, і, як наслідок,практично повна нездатність національного руху до державотворчогопроцесу, до боротьби за самостійну державу «робітничо-селянської нації»[4, с. 292 – 294].

«Безбуржуазна нація» – це щось на зразок безалкогольної горілки,та, мабуть, саме таке, називаючись нацією, й існувало тоді в Україні.А тому, як помітили деякі європейські теоретики, тут не виниклонаціоналізму в європейському значенні цього поняття. Тобто не було щенаціоналізму як широкого політичного руху за створення власної державина чолі з національною й національно свідомою буржуазією, практичноне було відповідних ідеологічних течій, що обґрунтовували його. До речі,так званий інтегральний націоналізм, який невдовзі став ідеологієюрадикального крила ОУН, теж навряд чи можна назвати буржуазним.Його економічна й соціальна програми, політична доктрина аж ніяк невідповідали потребам і вимогам великого капіталу.

Окремі суттєві елементи капіталістичної формації, як ми вжедоводили в іншій публікації, виникли в межах особливої цивілізаційноїформи лише в радянську добу. Відповідно з’явилися й певні передумовиформування сучасної української нації. Це індустріальна основаекономіки, державний апарат, зародки національної ідеології і, врешті-решт, соціально-класова структура модерного суспільства. Якщо,зрозуміло, не надавати занадто великого значення тому, що замістьавтентичної буржуазії в УРСР існувала лише протобуржуазія. Тож назаключному етапі радянської епохи в Україні виникли окремі елементимайбутньої національної конструкції, які ще треба доводити до належногостану.

Важливою передумовою націогенези є також її територіальна основа.

МС 33

«Органічна» нація, як ми вже зазначали, власними зусиллями здійснюєтериторіальну інтеграцію, об’єднує близькоспоріднені територіальні колективи,приєднує, завойовує, колонізує територію чи якимось іншим способом набуваєїї. Унаслідок цього територія сприймається у свідомості більшості громадяняк найвище надбання нації, здійснюючи значний вплив на формуваннянаціональної психіки та ментальності – «дух вітчизняної землі», за Ренаном.

Стосовно ж території сучасної української держави доводитьсявизнати, що її, принаймні в цілому, неможливо вважати за результат зусильвиключно українського народу. І справа не тільки в тому, що так званінеетнічні землі або здавна належали Російській державі (Слобожанщина,Донбас), або були завойовані нею за мінімальною військовою участюукраїнців (Північне Причорномор’я, Приазов’я, Крим). Але й «етнічні»землі, де, як вважається, з давніх часів постійно проживав українськійетнос, повернулися до українців завдяки Російській імперії та СРСР. Цеколишня Гетьманщина, Правобережжя, Волинь, Поділля, що їх об’єдналаімператорська Росія, а також Східна Галичина, Північна Буковина,Закарпаття, які були приєднані вже до Радянської України за часівЙ. Сталіна. До речі, чи не варто окремим нашим політикам у зв’язку зцим хоча б трохи пригальмувати «викриття» тодішньої зовнішньої політикиСРСР, залишивши цю справу виключно науковцям.

Отже, фактично механічно, так би мовити «чужим мечем», зависловом Д. Донцова, були об’єднані територіальні колективи, що суттєвовідрізнялися між собою за своїми ментальними й духовно-культурнимиознаками (а подекуди й за походженням). Однак, як виявилося, такийспосіб територіальної інтеграції мав і негативні наслідки стосовноформування нації. Він позбавив українців можливості самим здійснитипервинну консолідацію в процесі територіального об’єднання, яка, яксвідчить світовий досвід, відбувається в разі докладання до цього власнихзусиль. Не менш важливим є для нас й інше. До колонізації «неетнічних»територій причетні й представники інших народів Російської імперії таСРСР. Отже, якщо і вважати їх нащадків тут «прибульцями», то такоюсамою мірою, що й українців. І це також слід ураховувати вітчизнянимполітичним та ідеологічним діячам. За умови недостатньої національноїконсолідації помилки в такому надзвичайно делікатному питанні, якнаціональне, можуть призвести до зародження руйнівних для цілісностідержави процесів реґіональної самоідентифікації, від якої недовго і досамоідентифікації етнічної. Особливо, якщо на тлі вкрай недостатньогоекономічного взаємозв’язку підтвердяться висновки щодо генетичнихвідмінностей населення окремих реґіонів.

Викладене вище дає змогу дійти висновку, що в радянський періодбули створені суттєві структуротвірні компоненти української нації, зміцнілиоб’єктивні чинники формування національної ідентичності. Водночасдоводиться визнати, що за радянських часів усі вони існували у виглядіокремих компонентів, без належного системного зв’язку, процесу взаємодії,

унаслідок чого виникають і нові системні якості (явища емержентності),наприклад, здатність інстинктивно виявляти спільну однорідну реакцію назовнішні загрози і виклики. До речі, коли такі властивості з’являються вбагатоетнічних спільнот, то є підстави констатувати їх перетворення нанацію з новою національною ідентичністю.

Важливим моментом була відсутність національного ринку якосновного економічного чинника консолідації нації, регулюваннягосподарського життя переважно адміністративними засобами,функціонування товарно-грошових механізмів у нерозвинених івикривлених формах. А тому не існувала і національна буржуазія.Адже не можна до неї зарахувати таких типових для доби«розвиненого соціалізму» фігурантів кримінальних справ, як«тіньовики», «фірмачі», «валютники», «цеховики» та ін. З цього бокуукраїнське суспільство помітно відрізнялося від суспільств країн такзваного соціалістичного табору або ж навіть «братніх» прибалтійськихрадянських республік. Там залишалися носії традицій довоєнногобуржуазного життя принаймні тому, що не було такої кривавої, як вУкраїні чи Росії, громадянської війни й таких репресій. В економічнихструктурах указаних країн зберігся значний недержавний секторекономіки – дрібнотоварний і навіть дрібнокапіталістичний (сільськегосподарство, ремісництво, промисли, дрібна промисловість тощо).Урешті-решт, у державному секторі значно більше, ніж в Україні,використовувалися ринкові засади. Тобто у цих країнах завждизалишався буржуазний прошарок (у деяких з них навіть з певнимиелементами політичної самоорганізації у вигляді політичних партій),який до того ж не втратив і державницьку традицію. За відповіднихумов він перехопить у партійно-номенклатурних структур державнувладу і надасть їй властивостей влади національної.

Щодо УРСР, то вона, за словами В. Винниченка, приховувала в собіідею самостійності невиразно [4, с. 13], тобто мала тільки окремі, до того жформальні, ознаки державності: територію, закріплену в правовому порядку,але з більше ніж «прозорими» кордонами; постійне населення, яке булобагатонаціональним; формально-правовий суверенітет і свій державнийапарат, що майже в усьому був підпорядкований союзній владі; герб, гімн,прапор, які мали сильний відбиток загальносоюзних аналогів.

Відомий канадський історик О. Субтельний порівнював специфікувзаємовідносин між СРСР і союзними республіками із відносинами увеликих капіталістичних імперіях на зразок автомобільної компанії«Форд», де є головна контора (материнська компанія) і численні філії.Ці відносини, підкреслював учений, мали міжінституційний характер, ів них Україна, принаймні в добу Хрущова – Брежнєва, являла собоющось велике, конкретне й чітке, тобто вона репрезентувалася некупками феодальної еліти чи мінливими й хиткими концепціямиінтелігенції, а системою інституцій – державних, партійних, громадських.

МС 35

ББК 67.400.6 (4 Укр)

Ігор ПИСЬМЕННИЙ



ОПТИМІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИВ УМОВАХ ПОЛІТИЧНОЇ РЕФОРМИ

(СИНЕРГЕТИЧНИЙ ПІДХІД)

Визначаються основні шляхи оптимізації діяльності Верховної РадиУкраїни в нових умовах державотворення на ґрунті системного аналізу тасинергетики.

Ключові слова: суспільний розвиток, самоорганізація, система, коаліція,держава.

Після введення в дію Закону України «Про внесення змін доКонституції України» від 08.12.2004 р. № 2222 [1] в державі запровадженанова модель взаємовідносин між гілками влади. Нова система державноївлади, з одного боку, є більш демократичною, соціально-орієнтованою,відповідає прогресивному розвитку суспільства та його інтересам, але, зіншого боку, виникають небезпідставні побоювання, що реалізація такоїмоделі може призвести до дестабілізації управління, певнихдезорганізаційних процесів у суспільстві і навіть хаосу.

На наш погляд, для аналізу нового механізму державного управлінняслід застосовувати наукові підходи, що базуються на синергетиці, якавивчає процеси формування, організації, самоорганізації та взаємодіїелементів складних систем. Соціосинергетичні підходи до змістудержавного управління знайшли відображення в роботах В. Атаманчука,В. Авер’янова, В. Князєва, Н. Нижник, С. Серьогіна, І. Черленяка та ін.Але в умовах політичної реформи виникає необхідність всебічногорозгляду нової системи державного управління в Україні та визначенняшляхів її оптимізації. Отже, метою статті є визначення, на основісистемного аналізу та синергетики, шляхів оптимізації діяльностіВерховної Ради України в нових умовах державотворення.

За нової системи державного управління Верховна Рада Українидійсно перетворюється на пріоритетний орган державної влади вищогорівня з домінуючими повноваженнями відносно інших владних суб’єктів(Президента України та Кабінету Міністрів України). Такий підхід є

Указані відносини вже не зводилися до владарювання-підпорядкування.Хоча «філії» й виявляли лояльність до «головної контори», але це неозначало, що їх інтереси завжди збігались. А тому в цих відносинахпоєднувалися співробітництво і напруженість, субординація і автономія.«Керівні групи “філій”», говорячи словами О. Субтельного, часто булисхильні йти далі, ніж можна було сподіватися, захищаючи інтереси своїхтериторій [10, с. 45], а нерідко власні інтереси під виглядом суспільних.Ця здатність до самостійності якраз і виявилася у 1991 р., колинайбільша «філія» розвалила в Москві «головну контору», а інші «філії»відразу ж із задоволенням використали нагоду, щоб проголосити своюнезалежність. Невдовзі вони набули й відмінних рис, певної етнічноїзабарвленості.

(продовження в наступному номері)

Список використаної літератури1. Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. – М.: Наука, 1990. –

221 с.2. Бутрос-Гали Б. Доклад в Институте государства и права РАН // Государство

и право. – 1992. – № 12. – С. 4 – 9.3. Бьюкенен П. Дж. Смерть Запада. – М.; СПб.: Act-Terra-Fantastica, 2003. –

444 с.4. Винниченко В. К. Відродження нації // Політологія. Кінець ХІХ – перша

половина ХХ ст.: Хрестоматія. – Л.: Світ, 1996. – С. 272 – 301.5. Грунский П. Хоть раскол на голове теши // Грани плюс. – 2005. – № 41.6. Гумилев Л. Н. Конец и вновь начало: Популярные лекции по

народоведению. – СПб.: СЗКЭО; Издат. дом «Кристал», 2003. – 416 с.7. Каплан Ю. Політичний розкол як політична загроза // Політика і час. –

2005. – № 5. – С. 46 – 50.8. Мостовая Ю. Год после Майдана: Повторение непройденного /

Ю. Мостовая, С. Лахманин // Зеркало недели. – 2005. – 19 нояб.9. Попович М. Романтизм як стиль та ідеологія // Філософ. думка. – 2004. –

№ 6. – С. 3 – 30.10. Субтельний О. Моє лишається моїм, а твоє – віднині твоїм. Історичний

вимір асиметричних відносин України з Росією // Політика і час. – 2002. – № 11. –С. 38 – 45.

11. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. –М.:Артикул,1997. – 352 с.


© Письменний І. В., 2006

МС 37

виправданим з погляду демократизації системи громадянськогосуспільства, яка є надсистемою для політичної системи суспільства, а вмежах останньої Верховна Рада України є ключовим елементом,зважаючи на її провідну роль щодо формування державної політики тауправління державою. Така роль парламенту зумовлена призначенням іхарактером діяльності цього інституту. Адже це постійно діючий,загальнонаціональний, виборний колегіальний орган, який має єдиніповноваження у сфері законодавства в системі влади України.

Так, Н. Нижник, І. Черленяк та В. Олуйко доречно вказують, щоцентральними елементами механізму формування та реалізаціїсинергетичного циклу на етапі організованого хаосу у сфері політичногокерівництва в державі має бути виборчий процес, а у сфері державногоуправління – парламент. У виборчому процесі відбуваються змаганняорганізаційних ресурсів та привабливості проектів формальних русел.У парламенті здійснюється генерація та конкуренція альтернатив,підготовка до формування нових формальних і неформальних русел,затвердження актів державного управління в законодавчій формі [6,с. 69 – 70].

Що стосується виборчого процесу, то в 2006 р. в Україні впершебули проведені вибори виключно за пропорційною системою, яка світовимспівтовариством визнана найбільш прогресивною. Адже за таких умоввідбувається інтенсивний розвиток партій та громадських об’єднань івідповідне посилення їх впливу на суспільні процеси. У свою чергу наоснові різноманітних форм політичної самоорганізації громадянськогосуспільства відбувається активна взаємодія між усіма інституційнимиелементами політичної системи, що в процесі реалізації суспільних потребта інтересів посилює її цілісність.

Водночас слід ураховувати сучасний стан розвитку партійної системив Україні, який еволюціонує досить повільно. І незважаючи на стрімкудинаміку виборчого процесу, сподіватися на швидку розбудову якіснонової моделі самоорганізації соціуму не варто. На це потрібен час. Взагалісоціально-історичний розвиток не можна розуміти як лінійний процес,адже реально він відбувається з постійним відхиленням убік, зповерненням назад, частими є випадки розщеплення, дивергенції процесу,що розвивається [5, с. 130].

За таких умов, на думку автора, надзвичайно важливим є зустрічнийрух з боку органів публічної влади в напрямі підтримки об’єктивних силсамоорганізації громадянського суспільства та їх природному(ненасильницькому) спрямуванні на досягнення соціально-значущих цілей.Верховна Рада України в цьому процесі фактично є атрактором – стійкоюсистемою, в якій взаємодіють різноманітні підсистеми у виглядіполітичних сил, визначених соціумом, між якими здійснюєтьсяінтенсивний обмін досвідом, думками, поглядами, ідеями, підходами дорозв’язання проблем, що постійно виникають, та досягається цілісність

(бажана ціль системи) на основі формування вектора подальшої еволюціїгромадянського суспільства.

Забезпечення ефективного функціонування Верховної Ради України(як атрактора) може бути досягнуто тільки за рахунок її безперервногосаморозвитку – спроможності до самоорганізації. З позицій основнихположень синергетики це означає володіти механізмом безперервноїпристосовуваності (адаптації) як до зовнішніх, так і до внутрішніх умов,які безперервно змінюються, та вдосконалювати свою поведінку зурахуванням минулого досвіду [5]. Парламент є інститутом, який не можепрацювати за схемою, заданою одного разу й назавжди. Зміст йогодіяльності передбачає постійне вдосконалення форм і методів роботи, їхсвоєчасне корегування відповідно до умов соціального середовища. Мовайде, насамперед, про оптимізацію внутрішніх та зовнішніх зв’язківВерховної Ради України відповідно до функцій, що на неї покладені внових умовах державотворення.

В умовах політичної реформи значно збільшуються державотворчіфункції Верховної Ради України. Відповідно до конституційних змінформування уряду є повністю прерогативою парламенту, який призначаєПрем’єр-міністра та всіх членів Кабінету Міністрів України. При цьомулише кандидатури на посади Міністра оборони, Міністра закордоннихсправ та Голови Служби безпеки України призначаються парламентомза поданням Президента України, усі інші члени уряду призначаютьсяВерховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра, обраногокоаліцією депутатських фракцій. Також Верховна Рада України заподанням Прем’єр-міністра призначає Голову Антимонопольногокомітету України, Голову Фонду державного майна України, ГоловуДержавного комітету телебачення та радіомовлення та звільняєзазначених осіб з посад. Звільнення Генерального прокурора Українитакож має здійснюватися за згодою парламенту.

Крім того, розширення повноважень Кабінету Міністрів України щодопризначення на посади та звільнення з посад керівників центральнихорганів виконавчої влади, які не входять до складу уряду, також дозволяєпередбачити, що вищі посади цієї системи обійматимуть представникитих політичних сил, які переможуть на виборах. Отже, Верховна РадаУкраїни значною мірою впливатиме на кадрову політику і, відповідно, напоточне управління державою. Новий порядок призначення та звільненнякерівників органів вищого рівня спрямований насамперед на формуваннямеханізму спільної відповідальності єдиної владної команди за стан справу державі.

Але спочатку політичні сили, що переможуть на виборах на основіузгодження політичних позицій, мають протягом місяця утворити коаліціюдепутатських фракцій, що є найбільш важливим моментом у процесісамоорганізації парламенту. При цьому засади формування, організаціїдіяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій

МС 39

встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної РадиУкраїни. Зважаючи на те що в Конституції ці засади прописані лишеконцептуально, деталізація цих норм має бути ретельно підготовлена тазакріплена в Регламенті, який нарешті має стати законом, порушенняякого передбачатиме як індивідуальну, так і колективну відповідальність.Саме порушення Регламенту та фактична відсутність у ньому положеньщодо притягнення народних депутатів до дисциплінарної відповідальностіє найбільш суттєвим дестабілізуючим фактором у роботі українськогопарламенту.

Тому прийняття Законів «Про Регламент Верховної Ради», «ПроКабінет Міністрів України», «Про Президента України» єпершочерговими на сучасному етапі державотворення. Адже правованевизначеність, що виникла після відставки Верховною Радою Україниуряду Ю. Єханурова на початку 2006 р., знову підтвердила, що розробкуефективних нормативних механізмів з будь-якого можливого розвиткуподій та ситуацій у процесі державного будівництва слід готувати таухвалювати завчасно. Інакше будуть виникати правові колізії, якісприятимуть дезорганізаційним процесам в управлінні та триваломупануванню хаосу.

На жаль, досвід українського парламентаризму свідчить, щопарламентська більшість є досить нестабільним утворенням, вона маєпереважно ситуативний характер. Фактично найбільш тривалим періодом(кілька місяців) продуктивного функціонування більшості Верховної РадиУкраїни та конструктивної співпраці її з урядом був за часів прем’єрстваВ. Ющенка у 2000 р. Тоді Верховною Радою підтримувалася переважнабільшість законодавчих ініціатив Кабінету Міністрів, була ухвалена низкаважливих для нашої держави кодексів та законів і таким чиномпродемонстрована єдність системи «парламент – уряд». Тому слідураховувати цей позитивний досвід, як і пам’ятати негативний, зокрема,коли після виборів 1998 р. Верховна Рада України майже два місяці лишеобирала спікера. Унікальною можна вважати і восьму сесію ВерховноїРади четвертого скликання, за час якої було змінено два уряди. Таке вдержаві траплялося лише на початку її незалежності. У цьому контекстіпозитивною можна вважати нову норму Конституції, яка забороняєпротягом останньої сесії парламенту ставити питання про відповідальністьКабінету Міністрів України. Це дозволить спокійно працювати уряду вумовах передвиборчої компанії.

Зважаючи на складну практику організації роботи парламенту, дост. 90 Конституції України введено норми, що посилюють впливПрезидента на діяльність Верховної Ради України. Так, Президент Українимає право достроково припинити повноваження Верховної Ради України,якщо протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання уВерховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій, атакож протягом шістдесяти днів після відставки уряду не сформовано

персональний склад Кабінету Міністрів України. Залишається такожнорма щодо розпуску парламенту в разі, якщо протягом тридцяти дніводнієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, але їїзастосування практично не можливе.

Водночас чинники зовнішнього впливу на роботу парламенту маютьбути підкріплені міцними засадами внутрішньої організації Верховної РадиУкраїни. У цьому аспекті позитивним моментом конституційних змін єнові положення щодо несумісності депутатського мандату з іншимивидами діяльності. Так, до ст. 81 Конституції введена норма проприпинення повноважень народного депутата, якщо протягом двадцятиднів після виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодонесумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ціобставини ним не усунуто. Це знімає проблему одночасної роботинародних депутатів у парламенті та на посадах державної служби, і вжевідпрацьований механізм реалізації цієї норми, який встановлено ЗакономУкраїни «Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщаютьдепутатський мандат з іншими видами діяльності» від 08.07.2005 р.№ 2783 [2]. Далі необхідно працювати над розробкою ефективногомеханізму, який би унеможливлював отримання народними депутатамиприбутків, не передбачених законодавством, що має забезпечитиважливий принцип державотворення – відділення влади від бізнесу.

Новою нормою щодо припинення повноважень парламентарів єтакож вимога невходження народного депутата України, обраного відполітичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складудепутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичнихпартій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції.Такий підхід, з одного боку, сприяє структурованості парламенту, а зіншого – дозволяє депутатам голосувати проти волі своєї фракції.

Слід також відзначити, що статус Верховної Ради України якпровідного суб’єкта державотворення посилює і норма, яка введена дост. 106 Конституції щодо обмеження Президента стосовно використанняйого права вето на закони про внесення змін до Конституції України.Крім того, зараз Конституцією передбачено, що в разі, якщо ПрезидентУкраїни не підписав закон, який під час повторного розгляду прийнятийВерховною Радою України двома третинами її конституційного складу,то після десяти днів він невідкладно офіційно оприлюднюється ГоловоюВерховної Ради та опубліковується за його підписом.

Посилення державотворчих функцій Верховної Ради Українизумовлює посилення контрольних функцій парламенту. Без дійової системиконтролю неможливо ефективно впливати на хід суспільних процесів удержаві. Переважно контрольна діяльність Верховної Ради України маєбути зосереджена на контролі за роботою уряду, якому підпорядкованався вертикаль виконавчої влади. Найбільш ефективними формамиконтролю за урядовою діяльністю є «дні уряду» в парламенті, а також

МС 41

парламентські слухання та слухання в комітетах Верховної Ради України.Після кожного з таких заходів мають прийматися обгрунтовані рішення(у тому числі й кадрові) та забезпечуватися надійний контроль за їхвиконанням. Ключову роль у цьому процесі мають відігравати профільнікомітети, де перед прийняттям рішення Верховною Радою Україниповинні відбуватися слухання з відповідних питань, а після остаточногоухвалення рішення парламентом саме ці структури мають здійснюватипостійний контроль за їх виконанням. Слід нагадати, що відповідно дозакону «Про комітети Верховної Ради України» [3] в порядку виконанняконтрольних повноважень на вимогу парламентського комітету першийвіце-прем’єр міністр, віце-прем’єр міністри, міністри, керівники комітетів,відомств, інших органів виконавчої влади зобов’язані прибути на йогозасідання і дати роз’яснення щодо питань, які розглядаються цимкомітетом. Також згідно зі ст. 9.1.10 Регламенту Верховної Ради України[7], Міністерство фінансів щомісяця повинно надсилати Комітету з питаньбюджету необхідну інформацію про стан бюджету та його виконання.

Крім бюджетно-фінансового контролю, законодавством передбаченоздійснення парламентського контролю з окремих питань безпосередньоабо через тимчасові спеціальні й тимчасові слідчі комісії. Для ефективноїроботи тимчасових слідчих комісій необхідно прийняти низкуорганізаційно-правових рішень, які забезпечать спроможність цих органівдоводити відповідні справи до логічного завершення. Слід також посилитипарламентський контроль за діяльністю органів прокуратури. Тим більше,що в Конституції поновлено право органів прокуратури здійснюватинагляд за додержанням прав і свобод людини й громадянина,додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органамимісцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Отже,тільки тоді, коли Верховна Рада України зможе забезпечити безумовневиконання своїх рішень та постійний контроль за діяльністю органіввиконавчої влади та посадовими особами, яких вона обирає, призначаєабо затверджує, парламент перетвориться на ефективний органдержавного управління, що відповідатиме його новому статусу.

Відповідно до характеру функціональної трансформації діяльностіВерховної Ради України мають відбуватися і структурні зміни в системіуправління. Мова йде, насамперед, про організацію системи «парламент– уряд», ефективність діяльності якої є визначальною для досягненнясоціально-значущих цілей у нових умовах державотворення. Зважаючина те що суб’єктом формування уряду є Верховна Рада України, самевона має визначати побудову взаємозв’язків між парламентом таКабінетом Міністрів України. На думку автора, зміцненню організаційнихзв’язків у цій системі сприятиме максимальне пристосуванняфункціональної структури Кабінету Міністрів України до структуриВерховної Ради України. Фактично парламентські комітети як провіднігалузеві органи Верховної Ради України мають бути структурами, що

спрямовують та контролюють роботу відповідних урядових комітетів таокремих міністерств і відомств. Оптимальна побудова структурВерховної Ради України та Кабінету Міністрів України за певнимифункціональними напрямами державного управління є чинником, якийдозволить повноцінно функціонувати та забезпечувати цілісність системи«парламент – уряд». Такий підхід відповідатиме важливомусинергетичному принципу: «Лише у разі створення типологічновідповідної структури внаслідок вдалого вибору організації взаємодії міжчастинами, що еволюціонують, здійснюється вихід на новий, більшвисокий рівень ієрархічної організації, тобто робиться крок у напряміеволюційного вдосконалення» [6, с. 65].

Крім того, має бути посилена взаємодія в напрямі інформаційногообміну між апаратом Верховної Ради України та секретаріатом КабінетуМіністрів України. Взагалі в сучасних умовах на апаратні структурипокладається значно більший обсяг організаційної та інформаційно-аналітичної роботи, від якої значною мірою залежить якість підготовкирішень та їх подальша реалізація. В. Г. Атаманчук зазначає, що інформаціяпокликана з’єднати в управлінні об’єктивне та суб’єктивне, бути носіємдостовірних даних щодо об’єктивізації та об’єктивації будь-якогоуправлінського процесу. Коли такої інформації немає або її недостатньо,то державне управління функціонує або марно, або з великими вадами[4, с. 136]. Зважаючи на це, значно підвищуються професійні вимоги допрацівників апаратних структур, які здійснюють організаційно-правовета інформаційно-аналітичне забезпечення народних депутатів та урядовихструктур.

На думку автора, доцільно також оптимізувати організацію роботиособистих помічників народних депутатів. На сьогодні народний депутатможе мати 31 помічника-консультанта, проте не секрет, що значна їхкількість працює неефективно. Тому можна запропонувати зменшити їхкількість, наприклад до 25 (по одному на кожний реґіон України), натомістьтреба переглянути підходи до формування цього інституту в напряміпосилення професійних вимог до кандидатів у помічники, а такожрозглянути можливості Верховної Ради України та відповідних політичнихпартій щодо матеріального забезпечення кожного з них. Це посилитьвзаємозв’язок народних депутатів з політичними силами на місцях,поліпшить отримання необхідної інформації з реґіонів та дозволить вести(через помічників) постійний прийом громадян у реґіонах.

Отже, визначені об’єктивні чинники спрямовані на всебічний розвитоксистемних зв’язків за рахунок збільшення точок зіткнення парламенту зіншими елементами суспільно-політичної системи. Таким чином, маєбути досягнуто гармонійне співіснування Верховної Ради України в межахсоціальної системи та забезпечено більш ефективну реалізацію інтересівгромадянського суспільства. Фактично парламент є інтегруючоюпідсистемою для всіх складових соціальної системи. Тому перелічені

МС 43

основні фактори щодо оптимізації діяльності Верховної Ради Україниможна розглядати як певні передумови для виникнення синергетичногоефекту в запровадженій моделі міжсистемної взаємодії, тобто якіснонового, більш ефективного управлінського впливу на процеси суспільногорозвитку.

Проте для того щоб нова модель владних взаємовідносин була дійснокорисною для суспільства, визначених об’єктивних чинників, якістосуються вдосконалення функціональних та організаційно-правовихзасад діяльності Верховної Ради України, недостатньо. Для адекватногоопису складних нелінійних систем слід обов’язково враховуватисуб’єктивні фактори, які можуть як додавати енергії еволюційнимпроцесам, так і гальмувати прогресивний суспільний розвиток. Середтаких суб’єктивних чинників найбільш важливим, на наш погляд, єдостатня політична воля народних депутатів та вищих посадових осіб(як єдиної владної команди) щодо безумовної реалізації тих програм, заякі голосувала громадськість, та готовності відповідати передсуспільством за свої управлінські рішення.

Фактично від усвідомлення політичної відповідальності, яка будевідображена у волевиявленні парламентарів, залежить і вдосконаленняфункціональних, організаційно-правових та інших аспектів діяльностіВерховної Ради України, а також ефективність усієї системи державногоуправління. Визнання власної відповідальності за розв’язанняуправлінських проблем, окрім політичної волі, має насампередпередбачати прозорий механізм усунення від влади суб’єктів управлінняв разі невиконання останніми своїх програм або тих зобов’язань, що вониприймали перед суспільством. Водночас формування такого механізмута його практична реалізація також залежить від бажання народнихдепутатів діяти відповідно до суспільних потреб та законодавства. Тобтоцей процес є взаємопов’язаним.

У цьому аспекті дуже важливим є нормативне закріплення тареальне забезпечення прав опозиції, без чого вона буде виступативиключно дестабілізуючою силою в роботі парламенту. При цьому сліднаголосити, що опозиція є необхідним елементом для подальшогоефективного суспільного розвитку. Адже відсутність опозиції з реальнимиорганізаційними можливостями означає безальтернативність розвитку,звуження еволюційних можливостей, а також відсутність публічновисловленої альтернативної оцінки ефективності політичного керівництвата державного управління, без якої неможлива реальна об’єктивна оцінкацих процесів [6, с. 68]. Тому найближчим часом необхідно ухвалити законпро опозицію та закріпити за нею відповідні комітети Верховної РадиУкраїни.

На нашу думку, однозначно необхідно відійти від практики пакетногоголосування. Адже фактично це політичні торги, під час яких домінуютьне державні, а власні інтереси. Як правило, у таких ситуаціях шукають

компроміс, який частково задовольняє інтереси окремих сторін, але цене є ефективним та системним рішенням. Взагалі системність єнайважливішим принципом законотворчого процесу та визначальним дляполіпшення його якості. Тому необхідно побудувати концепцію системногорозвитку законодавства з визначенням пріоритетів державотворення таїх узгодженням з перспективними й поточними проблемами суспільногожиття. Верховна Рада України як система, де формується векторподальшого суспільного розвитку, має дотримуватися визначеноїпрограми дій для того, щоб зберегти траєкторію державного руху.Важлива роль у науково-методичному забезпеченні законодавчогопроцесу та формуванні національної системи законодавства належитьІнституту законодавства Верховної Ради України, який має залучати доцього процесу весь інтелектуальний потенціал суспільства.

Отже, здійснений у межах статті аналіз свідчить, що суб’єктивнічинники тісно пов’язані з усіма об’єктивними факторами функціонуванняВерховної Ради України як надскладної системи. Відповідно досягненнясинергетичного ефекту можливе тільки тоді, коли всі ці чинники в процесіеволюції системи органічно доповнюють один одного. Таким чиномвідбувається внутрішня самоорганізація парламенту та поглиблюєтьсявзаємодія в системі «парламент – уряд». Останнє є вирішальним урозбудові парламентаризму, посиленні його ролі в політичній системі тафункціонуванні всього владного механізму, підготовці та реалізаціїефективних управлінських рішень, які покликані забезпечити проривУкраїни на якісно новий щабель її розвитку.

Список використаної літератури та джерел1. Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 08.12.2004 р.

№ 2222 // Уряд. кур’єр. – 2004. – № 236. – С. 5 – 6.2. Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський

мандат з іншими видами діяльності: Закон України від 08.07.2005 р. № 2783 //portal.rada.gov.ua

3. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 04.04.95р. //portal.rada.gov.ua

4. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.:Юрид. лит., 1997. – 400 с.

5. Єрохін С. А. Структурна трансформація національної економіки(теоретико-методологічний аспект): Монографія. – К.: Світ знань, 2002 р. – 528 с.

6. Нижник Н. Синергетичні основи оптимізації державного управління /Н. Нижник, І. Черленяк, В. Олуйко // Вісн. держ. служби України. – 2003. – № 4. –С. 62 – 70.

7. Регламент Верховної ради України від 27.07.94р. (із змінами ідоповненнями) //portal.rada.gov.ua


МС 45

ББК 65.240

Ольга АНТОНОВА

Національної академії державного управлінняпри Президентові України


ВИМІРЮВАННЯ ВПЛИВІВСЕРЕДОВИЩА ВИРОБЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ

В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Аналізуються особливості оцінювання якості послуг, що надаютьсянаселенню державою. Проводиться огляд підходів до вимірювання впливівсередовища під час вибору шляхів вирішення соціальних проблем. Окресленонапрями впровадження перспективного оцінювання для подальшого йоговикористання в діяльності органів державної влади.

Ключові слова: якісне вимірювання, оцінювання, оцінювання якості послуг,перспективне оцінювання, інформаційні канали, обмін соціальною інформацією.

Демократичні досягнення українського суспільства в політичномужитті потребують вдосконалення діяльності органів державної влади тамісцевого самоврядування як в напрямі ефективного територіальногоадміністрування, так і в напрямі підвищення якості послуг, що надаютьсянаселенню. Специфіка функціонування системи державного управління вУкраїні, а також наукові підходи, запропоновані вітчизняними та зарубіжнимидослідниками в галузі державного управління, передбачають розгляд тааналіз діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування зпозицій оцінювання ступеня організованості дій, ефективності координаціїдіяльності та результативності зусиль державних службовців навколовирішення комплексних проблем державного управління (В. Бакуменко,В. Тертичка, М. Петон, К. Вайс, Е. Ведунг, Д. Веймер та Е. Вайнінг,Дж. Мангейм, Р. Річ, Г. Саймон, Т. Сааті та ін.). Згідно з Е. Ведунгом,ретроспективна оцінка адміністрування може стати корисною для урядовихзаходів у майбутньому [4, с. 328]. Таким чином, організація та підтримказворотного зв’язку між очікуваними та отриманими результатамидержавної політики має включати набутий досвід у розробці нових урядовихпрограм.

На нашу думку, оцінювання de facto є широшим поняттям, ніжвимірювання впливу, який логічно до нього входить. Д. Веймер таЕ. Вайнінг виокремлюють три різновиди оцінювання – оцінювання

альтернатив, впливів та наслідків політики [2]. Дана стаття націлена навиявлення шляхів задоволення потреб органів державного управліннящодо систематичного вимірювання впливів та їх перспективногооцінювання на етапі розробки альтернатив.

Оцінювання якості послуг і товарів є найактуальнішою проблемоюсьогодення. Для системи державного управління питання не є новим, однакзапропоновані підходи до розв’язання не задовольняють існуючі потребиукраїнського суспільства. Слід зазначити, що проблема має подвійнийхарактер. Підвищення якості наданих послуг населенню не завжди єсвідоцтвом ефективності діяльності органів державної влади в цілому. Це– один з основних її показників, який, на жаль, на сучасному етапісоціального розвитку України є нестабільним. До того ж фактором, щопровокує цю нестабільність, є залежність розподілу посад в адміністративнійсистемі від наслідків політичних змін. Рівновага інтересів тасистематичність оцінювання показників соціального розвитку є принципововажливими на неусталеному демократичному тлі української держави.

Установлення параметрів оцінювання відбувається за принципомуправління якістю внаслідок конкурентної боротьби за якість товарів тапослуг, оскільки, як зазначає К. Вайс, оцінюванням є «...систематичнаоцінка якості діяльності і (або) результатів виконання програми абополітики» [3, с. 599]. Послуги, які надаються державою монопольно таякими управляють безпосередньо через державні структури, єспеціальною пропозицією на ринку. Оскільки конкуренція є способомзрівнювання соціальних інтересів, то врівноваження соціальних системта підсистем відбувається під час поступового розвитку та встановленняпевного типу відносин між суспільними групами. На думкуГ. Ю. Любарського, зрушення в соціальній будові безсумнівновикликають появу нових соціальних блоків – сукупностей груп та підгруп[6; 7]. Відповідно до логіки викладеного, приходимо до висновку про те,що діяльність органів державної влади, більшою мірою, орієнтована нарезультат. Процедури фіксації даних та їх аналітичної обробкипередбачають виявлення та розгляд наявних проблем. Назрівання новихсоціальних конфліктів мало або взагалі не охоплені увагою держави.

На нашу думку, вимірювання впливу не є оцінюванням послуги аботовару відповідно до встановленого стандарту. Це, насамперед, процес,спрямований на виявлення якісних змін впливів та специфічностідіяльності соціальної групи у певному часі. Стандарти, згідно з нашоюпозицією, являють собою основу механізму соціальної взаємодії. Такиймеханізм виникає як результат функціонування налагодженої системисоціальних відносин. На даному етапі розробка цього механізмубезпосередньо залежить від намагання досягти більшої стабільностісоціальної системи в цілому та полягає в поступовому розвитковіекономічних та політичних систем в умовах закріплення демократичногорежиму, зокрема в Україні.© Антонова О. В., 2006

МС 47

Механізм соціальної та політичної дії громадян не є загальновідомимта досконало знаним: він складний і тривалий, тому важливої ролінабувають закони, закономірності та принципи функціонування складноїсоціальної системи. Підкреслимо, це принципи соціального, політичного,економічного співіснування. Відповідно до вищезазначеного з метоювизначення якості наданих послуг в Україні дійсно необхідновідпрацьовувати механізми, які вдосконалюються на основі наявногодосвіду, так би мовити під час процесу їх розробки. Кажучи просистематичне та системне оцінювання, які включають періодичнуаналітику про стан суспільства та саме ретроспективний аналіз, мизабуваємо про прогнозування й оцінювання найближчих перспективсоціального розвитку, що віддаляє бажаний та намічений ефект діяльностіорганів державної влади на невизначений строк.

Основою вироблення та прийняття управлінських рішень є статистика,статистичні дані. Інформаційно-аналітичним забезпеченням діяльностіорганів державної влади, таким чином, є принципи статистики та статистичніметоди аналізу. Застосування принципів загального менеджменту якості(TQM) передбачає процесуальний підхід системи менеджменту якості зйого орієнтацією на споживача [5, с. 6; 10]. Отже, будучи основоюуправлінських рішень, статистика пропонує інженерний шлях вирішеннясоціальних проблем. Це технологічний шлях, кількісна технологія подоланняпоточних перешкод на шляху до результату з мінімальними витратамиресурсів та часу. Пропонування методики для вирішення конкретної проблемине позбавляє від причини в цілому. На нашу думку, кількісний вимір ознакякості ґрунтується саме на такому підході. Більш доцільним, з нашого погляду,є розмежування параметрів оцінювання на якісні ознаки результативності тапоказники ефективності, тоді вже можна говорити про якісне вимірюванняяк перспективне оцінювання соціальних інтересів та оцінювання можливихвпливів на кінцевий результат політики – соціальний ефект.

Виділимо три рівні перспективного оцінювання: надсистемні утворення,державний/ національний, організаційний. Більшість моделей виробленнядержавної політики, як вважають її прихильники, спрямована на розумінняполітичних процесів у демократичних режимах в консервативному руслі.Третя хвиля демократизації пов’язана з розумінням демократичних процесівяк етапу «спів-громадської» демократії – етап розвитку ліберальних ідейта ліберальних цінностей у світі. Застосування плюралістичної теоріївимагає розгляду інтересів соціальних груп як рушійної сили для виробленнядержавної політики. «Спів-громадська» демократія викликає встановленнянових за суттю соціально-політичних відносин як партнерських. Специфікатакої демократії в перехідних суспільствах полягає в часовому обмеженнідемократії, що відбивається на делегуванні легітимності політичномулідеру, обраному більшістю на демократичних засадах.

У загальному вигляді основними сторонами взаємодії у виробленнідержавної політики є суспільство та держава. Сьогодні в Україні можна

спостерігати спробу збалансувати відносини між державною владою тасуспільством – налагодити партнерські відносини. І досить правомірнопостає питання, як побудувати цей баланс та зберегти його. Складністюданого питання є те, що баланс потрібно знайти в суперечності між«свободою духу» суспільства та раціональним управлінським мисленням,між громадянським суспільством та демократичною державою. Відповідьна це питання має дати аналіз системи соціально-політичних відносин задопомогою комунікацій. Раціональний підхід, що межує з прагматизмом,в державному управлінні виник як результат розвитку інструментальногознання. Він покликаний відстоювати інтереси громадян. Інструментальнезнання, обмежене завданнями системи державного управління зпокращання життя громадян незалежно від їх бажання, обмежує останніху виборі своїх дій. Наочною є періодична активізація діяльностіпредставників державної влади на задоволення потреб виборців, яківизначають загальнополітичний розвиток країни на певний термін. У зв’язкуз цим у системі державного управління виникає питання комунікації гілокдержавної влади між собою та громадянським суспільством.

Проблеми узгодження політичного часу, політичного простору,характеру та процедур взаємодії системи державного управління тагромадянського суспільства стають предметом доволі гострихобговорень. Принцип вільного громадського обговорення політичнихпроблем пов’язаний із становленням комунікативної раціональності,формулюванням вагомішого аргументу у відстоюванні позиції і в системідержавного управління. Участь громадян в процесах виробленнядержавної політики набуває важливого значення. Потенційні учасникиоб’єднують зусилля, спрямовані на реалізацію громадських інтересів.Умови для розвитку та успішного функціонування громадянськихінституцій створює держава, яка зацікавлена в кореляції діяльностісистеми органів державного управління з існуючими потребами тавимогами суспільства. Тому слід визнати, що організуючий елемент досфери публічної політики для збереження її форм вносить саме держава.На нашу думку, можна припустити, що громадянське суспільство єджерелом інформації про потреби та каналом, за допомогою якогогромадські інтереси втілюються в політичних пропозиціях-альтернативах.

Система державного управління завдяки інструментально-функціональному характеру є, скоріше, фільтром і обмежувачем вільноїінформації. Природнє прагнення системи державного управління досамовідтворення, особливо в умовах перебудови системи, поновлення їїфункцій є основним мотивуючим моментом для збору, обробки, аналізусоціальної інформації й, таким чином, має подвійну мету – егоїстичну(стратегічну) та посередницьку (комунікативну). Саме ця подвійністьзмушує нас говорити про різну структурну основу системи державногоуправління та громадянського суспільства.

Блочний розподіл, запропонований Г. Ю. Любарським [6; 7], дозволяє

МС 49

виявити тенденції та встановити закономірності соціального розвитку наоснові біологічної сутності людини та соціально-комунікативнихособливостей людського співтовариства. Отже, еволюція правових таполітичних відносин, як свідчить досвід західноєвропейських країн,відбувається на межі між адмініструванням в країні, управліннямтериторією та громадським самоуправлінням. Політичний капітал тавеликий фінансовий інтерес перебуває поза зоною безпосередніх об’єктівдержавного управління, однак є впливовим учасником процесу тазамовником послуг державного адміністрування та місцевогосамоврядування, а також формувачем соціально-політичних інтересів.

Однак створення міжблокових та суміжних робочих груп длявирішення соціальних проблем забезпечує мембрановий доступ донезалежної інформації. Великі обсяги соціальної інформаціїпереобтяжують роботу системи державного управління. Аналітичнаобробка та погляд осторонь надає можливість взяти участь у розробціполітичних альтернатив як громаді, так і великому бізнесу (ВеликаБританія, Франція, Канада). За Л. Палом, система державного управлінняє центром обробки соціальної інформації [8], проте, як свідчить досвідВеликої Британії, аналітичні послуги незалежних центрів, які працюютьна великі фінансові корпорації у тому числі, надаються на доситьвисокому кваліфікованому рівні відповідно до стандартів урядовихструктур, характеризуються достовірністю та професійністю.

Проблема політичної комунікації має двозначний характер. З одногобоку, це оптимізація взаємодії владних структур між собою та згромадськістю. Окремо стоїть питання комунікації виконавчої та законодавчоївлад у процесі вироблення державної політики, органів місцевогосамоврядування. З іншого боку, правомірним є аспект участі громадськостів даному процесі. Комунікативна дія в такому випадку буде стратегічноважливою для існування та розвитку соціальної структури в цілому.

Незважаючи на те що процес вироблення державної політики в системідержавного управління має оперативно замкнутий характер, соціальнаструктура в громадянському суспільстві, являючи собою надсистемувідносно системи державного управління й будучи середовищем їїіснування, повинна активно визначати напрями соціально-політичногорозвитку в цілому, ґрунтуючись на принципах демократії та верховенстваправа. Організуюча роль правової держави в громадянському суспільствімає на меті підтримку і створення умов для успішного функціонуваннязони вільних комунікацій. У політичному просторі вони мають хаотичнийхарактер. Виокремлюючи з нього впливи безпосередньо на процесивироблення державної політики, завданням держави постає їхупорядкування і трансформація в очікувані чи передбачувані наслідки.

Раціональне бачення світу є головним для ефективного державногоуправління – засобом управління, що працює. Набір «мудрого правителя»Арістотеля: неупереджене судження, абстрактне відтворення ситуацій,

безособове ставлення до проблем управління – в українських умовах«переходу» набуває форми прагматизму та патерналізму. Особливого значеннянабуває виховання певного типу державно-управлінської відповідальності, який,насамперед, включав би відповідальність за об’єктивність та своєчасністьнадання інформації, творчий підхід до аналітичних даних в процесі коротко- тадовгострокових планів уряду та органів місцевого самоврядування.

В умовах глобальної інформатизації відбувається технологізаціясуспільства та суспільних відносин. Вільний доступ до будь-якої інформаціїчерез мережу Інтернет підкреслює аспект безособовості спілкуваннята відносність відповідальності за надану інформацію. Цей факт є одниміз головних мотивів повернення до гуманістичних традицій, до щиростілюдського спілкування «віч-на-віч». Проте оновлення політичнихтехнологій завдяки розширенню інформаційних мереж користувачівнабуває нового значення в підтримці режиму відкритості владнихструктур до партнерства і взаємодії із суспільством.

Широкий доступ до інформації збільшує вірогідність зворотногозв’язку та часткову обробку соціальної інформації через альтернативнісудження громадян, громад, організацій, об’єднань. Через такувзаємозалежність, доповнену розгалуженою мережею частковоформалізованої, а частково неформальної комунікації, процес прийняттярішень потребує наявності організованої системи зв’язків, а йогореалізація є проблемою системного проектування [9, с. 25 – 26].

Отже, необхідність постійного обміну як соціальною, так іуправлінською інформацією обумовлює потребу створення системивзаємозв’язків між державним сектором та громадянським суспільством.Способом побудови такої системи може стати запровадженняперспективного оцінювання. Мова йде про комплексний розгляд соціальногоконфлікту або конфлікту інтересів, оскільки причиною його виникнення єнеусталена система соціальних відносин, як у політичній підсистемі, так ів економічній сфері. Проводиться встановлення параметрів аналізу яккритеріїв вимірювання впливів на етапі розробки та оцінювання станупроблеми з урахуванням привнесених змін. Серед засобів попередженнявиникнення ряду подібних конфліктів може бути виокремлення, окресленнята моделювання низки споріднених за характерною ознакою проблем.

Це стає можливим за умови збільшення пропускних можливостейканалів обміну соціальною інформацією, що в широкому сенсі включаютьмеханізм зворотного зв’язку в процесі прийняття державно-управлінськихрішень, у вузькому – впливи на хід та первинні дані про результативпровадження державних програм. Найважливішу роль в цьому слідвіддати органам місцевого самоврядування, яка б охоплювалаформування прихильності громадян до території свого проживання,громадського менталітету невеликих міст, сіл та селищ. Як представникта реалізатор інтересів невелика громада-спільнота зможе самостійнодосягти успіху в розвиткові власної або дорученої території за рахунок

МС 51

територіальної близькості інтересів та невеликих обсягів інформації. Отже,територіальне подрібнення проблемних інтересів, на наш погляд,полегшуватиме вирішення соціальних негараздів в цілому.

Ефективний перспективний розвиток системи міського управління ірегулювання визначається у світовій практиці елементом стратегічногопланування, де об’єктивні фактори, такі як історичні, географічні, складаютьоснову стратегічного бачення майбутнього розвитку [11]. Розгляд тенденційрозвитку соціальних блоків/ груп, на наш погляд, включають складні процедурицілісного спостереження за змінами у соціальних потребах, економічнихінтересах, у політичному часі орієнтацій громадян. Це стає можливим у разісистематичного та системного вимірювання інформаційної наповненостівзаємозв’язків між громадою, бізнес-сектором та органами державної влади.Специфіка виявлення полягає не в кінцевому досягненні поставленої мети, ав якості процесу (ефективного та адаптованого), що спрямований назадоволення потреб мешканців-співгромадян.

Список використаних літератури та джерел1. Браун П. Посібник з аналізу державної політики: Пер. з англ. – К.: Основи,

2000. – 243 с.2. Вайнінг Е. Аналіз політики: концепції і практика / Е. Вайнінг, Д. Веймер:

Пер. з англ. / Наук. ред. О. Кілієвич. – К.: Основи, 1998. – 654 с.3. Вайс К. Оцінювання: методи дослідження програм та політики /Пер. з

англ. під наук. ред. О. Кілієвича. – К.: Основи, 2000. – 671 с.4. Ведунг Е. Оцінювання державної політики і програм: Пер. з англ. – К.:

Всеувито, 2003. – 350 с.5. Захожай В. Б. Статистичне забезпечення управління якістю / В. Б. Захожай,

А. Ю. Чорний. – К.: Центр навч. літ-ри, 2005. – 340 с.6. Любарский Г. Ю. Теория динамики сложной социальной системы // Полис.

– 2004. – № 2. – С. 55 – 65.7. Любарский Г. Ю. Теория динамики сложной социальной системы // Полис.

– 2004. – № 3. – С. 41 – 50.8. Пал Л. Аналіз державної політики: Пер. з англ. – К.: Основи, 1999. – 422 с.9. Саймон Г. Адміністративна поведінка: Дослідження процесів прийняття

рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції: Пер. з англ. – 2-гевид. перероб. і доп. – К.: АртЕк, 2001. – 392 с.

10. Управление качеством / С. Д. Ильенкова, Н. Д. Ильенкова, В. С. Мхитаряни др.; Под ред. С. Д. Ильенковой. – М.: ЮНИТИ, 2001. – 199 с.

11. Шаров Ю. П. Стратегічні підходи в управлінні великим містом:актуальність, призначення та ключові методологічні аспекти // Стратегія розвиткум. Дніпропетровська. Стратегічний вибір Дніпропетровська: теоретичні засадита провідні тенденції / За наук. ред. Ю. П. Шарова, С. А. Квітки. – Д.: ДРІДУ НАДУ,2004. – С. 7 – 22.


ББК

Вікторія ЛОЛА



РОЛЬ ТА ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ІДЕОЛОГІЇВ СУСПІЛЬСТВІ

Аналізується роль державної ідеології в суспільстві; розглядається функціяідеології з позицій держави як соціального та політичного інституту.

Ключові слова: державна ідеологія, функція, держава, суспільство,суспільна група, влада.

В умовах сучасної держави ідеологія як соціальний інститут поступовознаходить своє місце. Переосмислення ролі держави в сучасномусуспільстві спонукає її бути не апаратом насильства одного класу над іншим,а духовним лідером. Державна ідеологія має взяти на себе завданняпобудови системи ідеалів та цінностей, норм, які б підтримували суспільствой кожну окрему людину в цьому світі, консолідували націю, соціум,незалежно від політичної, релігійної, етнічної, расової належності їх носіїв.Державна ідеологія – це не просто один з проявів діяльності держави.Ідеологічна функція – основна функція держави, оскільки виконує завданняцілепокладання, стратегічного планування та морально-етичногозабезпечення процесу державного розвитку.

Проблеми державної ідеології останнім часом широкообговорюються на теренах колишнього Радянського Союзу. Середавторів, які зробили значний внесок у їх дослідження, слід відзначитиК. Гаджиєва, Б. Капустіна, І. Пантіна, Ю. Волкова, В. Бобровича та ін.Розгляду функцій ідеології були присвячені публікації А. Демидова,В. Коваленка, О. Костіна, А. Кондратьєва. У вітчизняній суспільній науцівивченням ідеології займаються переважно філософи, серед інших слідвиділити роботи В. Андрущенка, Л. Губерського, М. Михальченка,О. Лановенка, В. Тарана. Поступово вказана проблематика входить докола інтересів державного управління, їй присвячені праці Р. Войтович,І. Смагіна, В. Тимцуника.

Такий стан досліджень проблем державної ідеології та важливість їїефективного функціонування для державного управління обумовлюєактуальність даного дослідження, основною метою якого є з’ясування

© Лола В. В., 2006

МС 53

ролі державної ідеології в суспільстві та розкриття основних її функцій зпозицій дослідження держави як соціально-політичного інституту.

Слід зазначити, що з початку функціонування державних утвореньзавжди знаходилась провідна думка, ідеал, ідеологема та ідеологія як їхсистема, що об’єднувала суспільство в державу, а людей в її громадян.Перші держави будувалися на основі релігійного світогляду, тобто релігіябула основним консолідуючим фактором. Потім з’явилися класові таполітичні ідеології, ідеології нації – у період утворення сучаснихзахідноєвропейських держав-націй та боротьби колоній за національнийсуверенітет. Кожна з цих форм ідеології на рівні впорядкування державногожиття поступово себе зживала. На черзі утвердження державної ідеології.

Особливо важлива роль належить державній ідеології в умовахсуспільних трансформацій. Зміни соціальних та політичних структурсуспільства зумовлюють обов’язковий перегляд світоглядних орієнтирів,пріоритетів суспільного розвитку, а отже, і суспільної ідеології. Процесрозбудови держави вимагає формування стратегії державного розвитку,осмислення державних перспектив, що знову ж таки пов’язано зформуванням державної ідеології. Фактично, слід зазначити, будівництводержави не лише починається з формування державної ідеології, а йпродовжується з її удосконаленням. Суспільні трансформації стимулюютьзміну ідеологічних орієнтирів, а зміна ідеології зумовлює подальшісуспільні трансформації. Стабільність державного розвитку, стабільністьсуспільства залежатимуть від того, наскільки буде сформована ідеологія,а також від того, якою вона буде.

Роль державної ідеології в суспільстві розкривається через ті функції,що вона покликана виконувати. Вони тісно пов’язані з цілямифункціонування держави, а відповідно, і з її суспільними функціями. Уцьому контексті слід виокремити такі функції державної ідеологіївідповідно до сфер життєдіяльності суспільства: політична, соціальна,економічна, правова, морально-етична.

Політична функція державної ідеології обумовлюється розуміннямдержави як політичного інституту, покликаного забезпечити внутрішнюцілісність та зовнішню безпеку суспільства, формою якого є держава.Сутність сучасної держави полягає в примиренні різновекторних інтересівїї громадян, соціальних груп, політичних сил. Саме тому основним їїзавданням як політичного інституту є досягнення компромісу й на йогооснові формування ефективної системи влади, забезпечення ефективногополітичного керівництва державою та суспільством. За висловом відомогоросійського правознавця Б. Кістяківського, «сучасна держава базуєтьсяна компромісі, і конституція кожної окремої держави є компроміс, щопримирює різні прагнення найбільш впливових соціальних груп у данійдержаві» [3, с. 118] (тут і далі переклад українською наш. – В. Л.).

Сюди ж слід віднести таку функцію держави, як забезпеченнясуверенітету та підтримки існування даного суспільства, народу у формі

держави на міжнародній арені, захист її інтересів та цілісності, інтересівта недоторканності її громадян як суб’єктів міжнародного права. Оскільки,як відомо, політична функція державної ідеології зводиться дозабезпечення внутрішньої цілісності суспільства та підтримки йоговідповідного статусу на міжнародній арені шляхом створення науковообґрунтованих теоретичних засад організації та функціонування системивлади, процесу стратегічного планування, формування державної політики,політичного керівництва державою. «Якщо держава – зовнішнянеобхідність суспільства, то ідеологія як світоглядний, аксіологічний таідейно-теоретичний каркас – необхідність внутрішня. Необхідністьорганізуюча, систематизуюча, цілепокладаюча» [1, с. 370].

Соціальна функція державної ідеології полягає в теоретичномуобґрунтуванні на території даної держави системи соціальних та правовихґарантій життєдіяльності людини й суспільства. Оскільки державапокликана забезпечити дотримання прав і свобод людини й громадянинатакож і в міжнародних правовідносинах, то державна ідеологія має бутиспрямована не лише на обґрунтування такої політики держави, а й нааксіологічне забезпечення її реалізації, шляхом утвердження в суспільнійсвідомості відповідних цінностей та норм громадянської поведінки.

Іншим важливим аспектом виявлення соціальної функції державноїідеології є розробка соціальної концепції розвитку держави та ідеологічнезабезпечення її реалізації. Така концепція має містити розуміннядержавою як соціальним інститутом таких понять, як «соціальна рівність»та «соціальна справедливість», «політична та соціальна відповідальність».Водночас державна ідеологія має бути спрямована на формування всуспільстві сприятливого соціально-психологічного клімату, утвердженнятолерантності, суспільних взаємин, що ґрунтується на довірі.

Важливим завданням державної ідеології в соціальній сфері євизначення базових принципів формування та функціонування соціальноїструктури суспільства, обґрунтування соціальної ієрархії, визначення їїосновних елементів. Соціальна політика держави не може вважатисяефективною, якщо на державному рівні законодавчо не визначено, на якігрупи, страти, категорії населення вона спрямована, що розуміється підтакими поняттями, як «середній клас», «малозабезпечене населення»,«бідність» тощо. Ефективність державної політики також визначаєтьсяпріоритетністю регулятивного впливу держави на той чи інший соціальнийпрошарок, соціальну групу. Від того, яке завдання ставить перед собоюдержава, що вона має на меті, будуть залежати конкретні кроки їїсоціальної політики. Так, зокрема, вибір інноваційного розвитку держави,спрямованість на формування інформаційного суспільства вимагаєпершочергової уваги до таких категорій населення, як науковці, технічнаінтелігенція, науково-педагогічні працівники. Це, у свою чергу, визначаєпідтримку людей з вищою освітою, стимулювання розвитку науки таосвіти, вимагає від держави додаткових інтелектуальних та матеріальних

МС 55

інвестицій саме в цій галузі суспільного виробництва. Натомістьспрямованість на подолання бідності визначає підтримку державоюмалозабезпечених верств населення, розробку системи соціальнихсубсидій, активної політики щодо подолання бідності. Пріоритетністьдуховного розвитку буде відповідно залежати від продуманої, послідовноїполітики щодо підтримки суспільної моралі, культурної сфери.Переважання економічної компоненти буде визначати політику розвиткувиробничих ресурсів й відповідну підтримку соціальних груп, якістосуються господарської та економічної діяльності.

Як уже зазначалося, держава як соціальний організм маєзабезпечити соціальний консенсус у суспільстві й – в ідеалі – поєднуватиосновні вектори розвитку суспільства. Натомість завжди є мета, авідповідно, і певні пріоритети, що нею визначаються. Саме тому державнаідеологія покликана обґрунтувати пріоритетність тієї чи іншої соціальноїполітики держави й забезпечити цілісність її реалізації з урахуваннямінтересів інших соціальних сил. У цьому контексті важливим є виконаннядержавою такої функції, як створення умов для належного відтвореннята достойного розвитку людини, незалежно від її соціальної, етнічної тарелігійної належності, матеріального достатку. Відтворення цьогоположення на рівні державної ідеології покликане створити належнісуспільні умови для гармонійного розвитку особисті, її взаємодії з іншимиособистостями та суспільством, відтворення населення держави шляхомзабезпечення народження та виховання підростаючого покоління,взаємозв’язку поколінь і у такий спосіб забезпечення стабільності тацілісності соціокультурного простору. Тут слід згадати тезу «про правона достойне людське існування», висунуту свого часу В. Соловйовим,яка стала підґрунтям ідеології соціального лібералізму й центральноюідеєю вчення про правову державу П. Новгородцева. Згідно з цією тезоюдержава є ґарантом достойного людського існування, оскільки саме воназобов’язана підтримувати слабких. Рівність у розумінні політичної рівностіта рівності всіх перед законом (правової рівності) доповнюєтьсясоціальною рівністю, тобто діями держави, які б компенсували надмірнусоціальну нерівність. Таким чином, виконуючи свою соціальну функцію,держава забезпечує солідарність людей, а отже, і закріплює власні позиції,оскільки за своєю природою як раз і є найосяжнішою формоюсолідарності.

Економічна компонента розвитку держави останнім часом набуваєвсе більшої актуальності. Мова йде не тільки про механізми та методиреалізації економічної політики держави, а й про єдину концепцію їїсоціально-економічного розвитку. Державна ідеологія в цьому напрямімає обґрунтувати обрану економічну модель та механізми їївпровадження. Головною ідеологемою держави має стати гаслоефективної економіки, від якої залежить соціальна та політичнастабільність у державі. Усе це обумовлюється економічною функцією

держави як головного «впорядника» економічної та господарськоїдіяльності суспільства, шляхом створення належних організаційно-правових умов для її здійснення.

Досить часто в умовах економічної кризи саме економічні аспектифункціонування державної ідеології набувають першочергового значення.Так, наприкінці 90-х рр. минулого століття система поглядів, орієнтованана ринок, набула всіх ознак суспільної ідеології. Вона ґрунтувалася наідеалі добробуту та благополуччі для кожної людини, відповіднихцінностях та нормах. Гіперекономізація суспільного життя позначиласяна «неринкових» суспільних сферах – культурі, освіті, праві та моралі,системі освіти та виховання, тобто фактично ідеологія ринкових відносинстала основою формування суспільної ідеології, важливою складовоюдержавної ідеології. Тобто, формулюючись як економічна ідеологія,економічний інтерес панівних соціальних груп репрезентується в системідержавної ідеології, економічна ідея стає основою державної ідеології.Водночас такі «ідеологеми» в руслі державної ідеології мають більшетактичний, аніж стратегічний характер.

Система права та законодавче забезпечення діяльності держави єневід’ємним елементом її функціонування. Державна ідеологія бере насебе ідеологічне обґрунтування базових правових принципів та норм,серед яких пріоритетне місце посідають права та свободи людини йгромадянина, основні положення щодо організації та функціонуваннясистеми влади, тобто конституційні норми й принципи, закріплені восновному законі кожної держави. Таким чином, державна ідеологіяздійснює законодавче та нормативно-правове забезпечення існуваннясуспільства.

Правова функція державної ідеології визначається і у взаємозв’язку,який існує між державною свідомістю та правосвідомістю. Видатнийросійський філософ початку ХХ ст. Іван Ільїн щодо цього висловивсятак: «Якщо право позбавлене сили та сенсу поза правосвідомістю, тодержава принижена, ефемерна та мертва поза державним мисленням»(державною свідомістю) [2, с. 324]. Розглядаючи державну свідомість,І. Ільїн відзначає, що держава і право нерозривно нею пов’язані, оскількистворюються для «внутрішнього миру» в державі, а здійснюються черезправосвідомість. В українській суспільно-політичній думці ця тезаособливо гостро сформульована В. Липинським, який веде мову про«державне думання» як основу будь-якої державності. Зокрема, вінзазначає, що «державне думання – це основа державного діяння:політичної творчості, а не політичної руїни» [4, с. 66].

Державний спосіб мислення як різновид правосвідомості є основоюнормального повноцінного функціонування держави не як механізмуполітичної організації влади, а як політичної організації суспільства(держава не як устрій зовнішнього, а як устрій внутрішнього життя).Правосвідомість та державна свідомість, а саме так ми можемо назвати

МС 57

«державний спосіб мислення», що має бути притаманним кожномугромадянину, не зводиться до простого усвідомлення, «що є на світідержава», до якої «я належу». Але саме з цього воно починається.Державна свідомість набагато ширша, вона передбачає усвідомленеприйняття кожним громадянином власного громадянства, політичної таправової належності не лише на рівні визнання конституційних прав ісвобод, але й на рівні їх духовного прийняття та самозобов’язання додержавних дій, виконання публічно-правових обов’язків.

Взаємодія правової та державної свідомості (ідеологій) виявляєтьсяв трьох «вимірах» – державному думанні, державному почутті, державнійволі. Іван Ільїн охарактеризував цей стан взаємопроникнення державноїта правової свідомості так: «Поза мисленням політична правосвідомістьсмутна та безпредметна, а держава безформна та незріла; поза почуттями– політична правосвідомість поверхова та немічна, а держава нестійката схильна до розпорошення; поза волею – політична правосвідомістьпасивна та інертна, а держава приречена до крихкого та екстенсивногоживотіння. Народ, який настільки неінтелігентний розумом, що не розумієні своєї єдності, ні природи державності, настільки байдужий чи мертвийпочуттями, що не любить свою батьківщину, настільки боязкий чи слабкийдухом, що не має волі до духовно-політичної самопідтримки, – такийнарод не має держави: він політично аморфний і його державне існуванняє трагікомічною ілюзією» [2, с. 326].

І нарешті, морально-етична функція державної ідеологіїобумовлюється роллю держави не лише як політичного, соціального,економічного та правового регулятора суспільного життя, а й їїдуховною роллю в процесі об’єднання суспільства в державу. Останнімчасом функції держави в духовній сфері зазнали великих трансформацій.З одного боку, сучасна демократична держава виступає за світоглядний,релігійний, культурний плюралізм, ґарантуючи та забезпечуючи йогодотримання. З іншого – вона, як і раніше, має виконувати роль духовноголідера в суспільстві. А державна політика, відповідно, маєспрямовуватися не лише на підтримку пріоритетних гуманітарнихнапрямів його розвитку, а й на недопущення екстремістських проявів уморально-етичній сфері, які загрожують не лише фізичному таморальному здоров’ю громадян держави, а й державній безпецізагалом. Традиційно морально-етичним регулятором суспільного життябула релігія, церква. У сучасних умовах, коли кожній людиніґарантується свобода віри, а суспільство конфесійно не є однорідним,основну роль регулятора морально-етичної сфери бере на себе держава.Система права має бути основним механізмом захисту прав та свободлюдини, ґарантування її фізичної та моральної недоторканності.Водночас досить часто між проголошеними нормами та принципамиправа й реальним забезпеченням їх виконання пролягає значнадистанція. Саме тому держава має забезпечити стабільність

суспільства в морально-етичній сфері шляхом активної виховної,роз’яснювальної, пропагандистської діяльності. Ідеологічна роботадержави має бути спрямована не стільки на забезпечення політичноїстабільності в суспільстві, скільки на формування суспільних миру тазлагоди, створення сприятливого для життєдіяльності особистостісоціального, морально-етичного та психологічного клімату.

Морально-етична функція державної ідеології виявляється і вплощині виховання людини, громадянина держави, особистості.Моральна зрілість є основою формування громадянина держави,заразом державна ідеологія, проголошувані нею ідеали впливають наформування морально-етичного клімату в суспільстві та вихованняморальності у людей. Для моральної свідомості основним питанням єспіввідношення суспільних та особистих інтересів, їх поєднання тавзаємозв’язок. Важливість його для державного буття визначаєтьсятим, що саме моральна свідомість включає в себе ідеї відповідальності,зобов’язання, розкриває погляди людей на сенс та мету життя, моральніідеали тощо. Слід підкреслити, що мова має йти не лише проморальність громадян держави, дотримання ними загальноприйнятихнорм співжиття, а й про моральність позиції держави стосовно своїхгромадян, відповідальність за виконання покладених на неї функцій,узятих зобов’язань.

Таким чином, основні функції державної ідеології випливають ізсоціальної та політичної природи держави. Їх аналіз дозволяє визначитироль ідеології в суспільстві, з’ясувати її значення для держави. Водночасфункції державної ідеології тісно пов’язані з функціями держави не лишеяк соціального та політичного інституту, а й держави як суб’єктауправління. У цьому контексті державна ідеологія розглядається якмеханізм забезпечення реалізації державного управління, важливийінструмент управління суспільством. Розкриття цього аспекту проблемиє предметом подальших наукових досліджень.

Список використаної літератури1. Андрущенко В. П. Культура. Ідеологія. Особистість: Методолого-

світоглядний аналіз / В. П. Андрущенко, Л. В. Губерський, М. І. Михальченко. –К.: Знання України, 2002. – 580 с.

2. Ильин И. А. Собрание сочинений: В 10 т. – М.: Русская книга, 1994. – Т.4. –624 с.

3. Кистяковский Б. А. В защиту права (интеллигенция и правосознание) //Вехи. Интеллигенция в России: Сб. статей (1909 – 1910 гг.). – М., 1991. – С. 122 – 149.

4. Липинський В. Хам і Яфет. З приводу десятих роковин 16/29 квітня 1918 р.// Сучасність. – 1992. – № 6. – С. 63 – 76.


МС 59

ББК 67.401

Хачатур ХАЧАТУРЯН



ПЕРЕОРІЄНТАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯУКРАЇНИ НА ПОТРЕБИ ГРОМАДЯН:

НОВА ЄВРОПЕЙСЬКА МОДЕЛЬ

Розглядається державний менеджеризм як інноваційна модельтрансформації системи державного управління в Європі. Обґрунтовуєтьсянеобхідність її використання в процесі здійснення адміністративної реформи вУкраїні.

Ключові слова: державний менеджеризм, державне управління,управлінські інновації, адміністративна реформа, євроінтеграція.

Євроінтеграційні прагнення України стимулюють посилену увагу довивчення європейського досвіду реформування державного управління.Сьогодні в центрі уваги європейських учених та управлінців-практиківперебувають проблеми переорієнтації діяльності органів державної владина потреби громадян. Аналіз успіхів та проблем у цій сфері є суттєвимаспектом розробки та впровадження вітчизняної адміністративної реформи.

Узагальнення досвіду європейських країн щодо впровадження«клієнталістської моделі» державного управління, загалом – державногоменеджеризму в різних формах – здійснено в працях І. Василенка, Н. Гнидюка,Ж. Зіллера, В. Євдокименка, К. Кьоніга та інших вітчизняних і зарубіжнихдослідників. Однак основна увага в наявних наукових розробках присвячуєтьсяокремим аспектам досліджуваної проблеми в контексті конкретнихуправлінських практик. Концептуальний аналіз феномена «нового державногоуправління» як системного інноваційного процесу з погляду проблем вітчизнянихуправлінських реформ є відносно малодослідженою науковою проблемою.

Метою даної публікації є аналіз державного менеджеризму якінноваційної моделі трансформації системи державного управління.

Змістовно система управлінських інновацій в Європі спрямована натрансформацію державного управління в механізм обслуговування потребклієнтів – громадян, соціальних організацій, суспільства. Так звана«клієнталістська модель» державного управління впроваджується івдосконалюється вже чверть століття і характеризується багатьма

дослідниками як нова управлінська парадигма в діяльності органівдержавної влади. «Зміна парадигм вбачається у зміні способів дії тамислення. Влада як фірма з обслуговування, громадянин як клієнт,держава як ринок, дії уряду як конкуренція, муніципалітет як групаафілірованих компаній – ось до чого прагне зміна парадигм» [5, с. 34](переклад автора. – Х. Х.).

Фокусом управлінських інновацій є бачення громадян як клієнтів,інтересам яких має бути підпорядкована вся діяльність держави. З оглядуна цей інноваційний принцип, трансформуються всі елементи системидержавного управління. Так формується принципово нова модель взаємодіїорганів державної влади та громадян і структур громадянського суспільства.Вона ґрунтується на масовому залученні до сфери державного управліннятехнологій та механізмів функціонування ринку. «Націленість на задоволенняпевних потреб споживачів передбачає бачення громадянина як клієнта-покупця. Підхід «нове державне управління», що формується в європейськихкраїнах від 80-х років минулого століття, наполягає у своїй практиці на тому,що всі державні функції мають системно переглядатися, щоб урешті-рештзбільшити конкуренцію в галузі надання послуг громадянам» [4, с. 16].

У Європі реформування державного управління для наданняуправлінських послуг здійснюється на основі спеціальних документів, середних: Хартія прав споживачів державних послуг (Бельгія, 1992), Хартія правгромадян (Великобританія, 1992), Нагляд за дотриманням якості (Іспанія,1992), Ініціатива стандартів якості (Канада, 1992), Хартія державних послуг(Франція, 1992), Хартія дотримання якості під час надання державнихпослуг (Португалія, 1993). У вказаних та інших документах нормативноконституюється становлення клієнталістської моделі державногоуправління, що ґрунтується на державному менеджеризмі. Прямовказується на зв’язок управлінських інновацій клієнталістсько-менеджеріального типу із загальною тенденцією до формуваннядемократичної і відкритої для суспільства системи державного управління.

Сутність управлінських інновацій полягає в тому, що громадяни з пасивнихплатників податків перетворюються на активних клієнтів – споживачів послугдержавного управління, відповідно державна служба стає прозорою іпідконтрольною громадянам, а відносини між нею та громадянином маютьринково-клієнтарний характер, що руйнує основи бюрократії. «Маркетизація»взаємовідносин громадянина з апаратом управління сприяє підвищеннюефективності роботи чиновників. В умовах нової системи державногоуправління чиновник «змагається» за клієнта, оскільки послугу можуть надатирізні державні організації та громадські структури. Щоправда, при цьомузнизився соціальний статус державного службовця з породженням відповіднихкадрових проблем, проте ця проблема вирішується спеціальними заходами зрозвитку людського потенціалу державного управління [6].

Спрямованість управлінських інновацій на розширення можливостейгромадян у сфері державного управління регламентується в низці© Хачатурян Х. В., 2006

МС 61

європейських документів. Зокрема, Служба державного управлінняОЕСР у документі «Управління як надання послуг: громадськість якклієнт» формулює такі компоненти надання послуг як процесу реагуванняна потреби громадськості:

1. Відкритість – клієнти мають знати, як здійснюється державнеуправління, які чинники обмежують діяльність державних службовців,хто і за що несе відповідальність і як можна виправити ситуацію у випадкунеправильних дій.

2. Залучення клієнтів – відносини з клієнтами формуються на ґрунтітого, що клієнти сприймаються як активні учасники пропозицій та дійорганів державної влади.

3. Задоволення потреб клієнтів – послуги надаються відповідно доконкретних запитів людей.

4. Доступність – клієнти повинні мати легкий доступ до органів владив зручний час та до інформації в зручній формі [2].

Проте лише орієнтацією на клієнта зміст управлінських інновацій невичерпується. Загалом інноваційний процес у сучасній Європі спрямованийне лише на підтримку демократизації органів державної влади ринковимимеханізмами, а загалом на ринкову трансформацію (маркетизацію)діяльності держави з масовим упровадженням державного менеджеризму.Узагальнено основні напрями інноваційних трансформацій європейськихсистем державного управління доцільно визначити в такий спосіб:

1. Приватизація державних підприємств та нова модель поділу праціміж державним та приватним секторами економіки.

2. Скорочення державного апарату та позбавлення чиновників пільг.3. Заходи з надання гнучкості управлінню фінансами.4. Реорганізація керівництва міністерствами, замість політичних

керівників – жорсткі управлінці.4. Державний менеджеризм на основі ринкових відносин та

конкуренції. Контрактно-ринковий підхід до виробництва громадськихпослуг для громадян.

5. Створення в процесі реорганізації нових органів виконавчої влади,незалежних від міністерств.

Європейська державна адміністрація інноваційного типу на сьогодні маєтакий вигляд: конкуренція серед фінансованими державою послугами, щодозволяє користувачам здійснювати економічно ефективний вибір; імітаціяконкуренції в монополізованих галузях; конкуренція в межах державноїадміністрації для забезпечення додаткових послуг; конкуренція в межахдержавної адміністрації з допомогою «перевірки ринком», у тому числі«закупівлі» послуг приватного сектору; «самоприватизація» або порівняннявитрат; у разі неможливості вибору квазіконкуренція за допомогою показниківефективності діяльності, вивчення рівня задоволеності споживачів; оплатаза результатами діяльності; надання державних коштів за результатамидіяльності [5, с. 35].

Дослідники вважають, що найбільшим досягненням нової моделідержавного управління є руйнування традиційної державної бюрократіїта адміністративних традицій державного управління. В англосаксонськихта скандинавських країнах його слід вважати повним, в іншихєвропейських державах цей процес знаходиться на різних стадіяхзавершення (у Німеччині, наприклад, клієнталізм повністю впровадженийлише на рівні місцевих урядів).

Як і будь-які системні новації, клієнталізм та менеджеризм удержавному управлінні породжують певні проблеми. Для їх вирішеннязараз розробляється та починає впроваджуватися новий дискетуправлінських новацій, що дістав назву «нові основи демократичногодержавного управління». Критика спрямована на підприємницький підхіддо ринку й конкуренції та до споживача як домінуючого механізмууправлінського впливу у сфері державного управління [5, с. 36].

За допомогою ще однієї серії нововведень європейські держави прагнутьвирішити цілу низку проблем узгодження ринкових трансформацій системдержавного управління та їх традиційних форм діяльності. Передусім мовайде про проблеми, пов’язані з певною фрагментизацією державної служби.Реформовані наприкінці ХХ ст. органи державного управління поділяютьсяна загалом ізольовані одна від одної агенції (як сегменти бізнесу за принципомпродукції з тим, щоб забезпечувати весь процес створення додатковоївартості). Проте в сучасному суспільстві домінують не принципидезінтеграції, а принципи кооперації – як у ринковому, так і в державномусекторах, тобто зовсім інший напрям еволюції управління. У системідержавного управління взаємозв’язок проблем у сфері безпеки, захистунавколишнього середовища, соціальної інфраструктури, громадськоготранспорту, освіти тощо має пріоритетне значення для успіху державноїполітики, а тому реальне завдання полягає в координації та інтеграції послуг,що виробляються окремими державними службами. Таким чином, однієюз пріоритетних цілей сучасних управлінських інновацій є інтеграція таузгодження діяльності органів державного управління, сегментованих зафункціями згідно з менеджеріальною моделлю.

Важливим напрямом інноваційних змін є становлення неоадміністративнихформ управлінської діяльності держави як доповнення домінуючихмаркетингових механізмів. Мова йде про неповну відповідність принципів ринкута конкуренції для держави та адміністрації як механізмів управління. Черезперерозподільчий характер державного сектору вільний споживацький вибір убагатьох сферах виявився неефективним як інструмент гармонізації попиту нагромадські ресурси. У сучасній Європі зростає розуміння необхідностідиференціації ринкових та адміністративних функцій державного управління черездиференціацію політико-адміністративної та економічної систем та їх суб’єктів(у першій діє громадянин, у другій – споживач). У зв’язку з цим управлінськапрактика концентрується на більш точному та спеціалізованому розумінні поняття«послуги державного управління» і відокремленні його від адміністративних актів

МС 63

суверенної влади, де клієнталізм має лише вторинне значення. Нову якістьдержавного адміністративного управління в європейських країнах плануютьотримати за рахунок маргінальних змін, що стосуються перенесення політикизбережень, приватизації та внутрішньої раціоналізації на тактичний рівень івідновлення політико-адміністративних засад державної стратегії.

Крім удосконалення державного менеджеризму, важливим об’єктомуправлінських інновацій є проблема диверсифікованих критеріїв діяльностіорганів державного управління. Прагнення інтегрувати ринкові елементияк функціональний еквівалент приватного виробництва та розподілу віснуючу систему важелів державного управління суперечить очевидномуфакту відсутності єдиної або найкращої моделі управління для всіхоб’єктів. Для диверсифікованого спектру видів діяльності органівуправління неможливо вимірювати всі підрозділи за допомогою єдинихстандартів та норм. У зв’язку з цим європейські фахівці вважають, щополітика управління має залишатися відкритою відносно різноманітнихсуспільних функцій та інших видів адміністративної діяльності.

Основною метою формування нової моделі державного управління вЄвропі є підвищення якості управлінської діяльності органів державної влади.Загалом у розвинених країнах питання підвищення якості обслуговуваннягромадян намагаються вирішити шляхом упровадження в діяльністьдержавних установ принципів і методів концепції тотального управлінняякістю. Причини такої уваги до питань якості державних послуг полягаютьне тільки в намаганні враховувати інтереси населення, а й у більш повномувикористанні безпосереднього зв’язку між рівнем освіти, кваліфікацією,здоров’ям громадян і конкурентоспроможністю національних економік.

Формування загальнодержавних систем управління якістю в Європіздійснюється на основі реалізації кількох управлінських механізмів. До нихпередусім належать:

– конкуренція, що дає можливість клієнту через вільний вибір виражатисвої потреби;

– загальне управління якістю, що здійснює контроль стандартів усуспільстві;

– модернізація процесів діяльності, що зосереджується на інноваційнихпроцесах та скороченні витрат;

– децентралізація прийняття рішень з перенесенням цього процесу нарівень автономних постачальників послуг;

– розмежування надання послуг і вироблення політики в цій сфері;– експериментування із запровадження нових методів надання послуг

[3]. Системний підхід до адміністративних реформ у напрямі переорієнтації

органів державної влади на потреби споживачів державних управлінськихпослуг вимагає створення механізму відстеження й оцінки отриманихрезультатів, що дає змогу виявляти напрями, в яких досягнуто найбільшийпрогрес, а також пов’язані із цим труднощі і бар’єри. Звичайно, щорічно

складаються звіти для уряду і парламенту про результати адміністративноїреформи загалом або в окремих сферах.

Найбільші проблеми пов’язані з визначенням показників, що даютьможливість оцінити підвищення ефективності роботи державного апарату зпогляду задоволення потреб громадян. При цьому використовуютьсярізноманітні методи. Досить поширеною практикою є вивчення громадськоїдумки про якість державних послуг, а також організація оцінних дослідженьщодо виконання державних програм. Упроваджуються попередні оцінюванняінновацій у сфері вдосконалення державного управління за спеціальноюметодикою. При цьому до компонентів якості в європейських країнахзараховують:

– своєчасність надання послуги;– обсяг послуги;– доступність і зручність послуги (включаючи рівноправність доступу);– наявність або безперебійність послуги;– точність надання послуги;– безпека послуги;– належність або відповідність послуги [1].Є й додаткові вимоги: спілкування з державними органами має бути

приємним та простим для громадян, а також справедливість, рівноправність,неупередженість, конфіденційність.

Таким чином, хоча надання управлінських (адміністративних) послуг єновим інститутом державного управління в Україні, у Європі цей напрямінновацій розвивається на солідному теоретичному та практичному підґрунті.Державний менеджеризм зарекомендував себе з найкращого боку, проте впроцесі його впровадження потрібно враховувати найновіші тенденції щодойого коригування в контексті реабілітації значення традиційно-адміністративнихфункцій державного управління. Найбільш інтенсивно управлінські інновації вєвропейських системах державного управління розвиваються у сфері, щоналежить до вдосконалення їх «людського ресурсу». Особистісний компонентдержавного управління в сучасних умовах є домінуючим і набуває все більшогозначення. При цьому він характеризується в межах традиційної для Європиконцепції культурної інтерпретації особистісних факторів будь-яких систем, утому числі й управлінських. Відповідно в центрі інноваційних трансформаційєвропейського державного управління перебувають проблеми формуванняпостсучасної корпоративної культури державних службовців.

Корпоративна управлінська культура – це система цінностей і переконань,що поділяються всіма працівниками системи державного управління(державними службовцями), зумовлюючи їх поведінку, характержиттєдіяльності організації. Світовий та європейський досвід свідчить, щоуспішні реформи в системі органів державної влади, як і в бізнесі, здійснюютьсяпередусім за рахунок ефективного управління людськими ресурсами. Усучасних умовах підбір працівників здійснюється з орієнтацією на реальнийпотенціал інтелектуальної і духовної енергії людей, від якого й залежить їх

МС 65

здібність до творчої праці. Інше завдання – створення умов для самореалізаціїцього потенціалу, які для різних людей різні.

Загальною нормою в Європі є орієнтація на максимальне використаннятворчого потенціалу управлінського персоналу. Чим вищим є рівень енергіїуправлінця, тим ширшими мають бути межі свободи дій державногослужбовця. Примушення замінюється спонукою. Людина повинна сама бажатиробити те, що необхідне органу державного управління, без указівок керівництва.Працівник сам зобов’язаний визначати, що потрібно робити для блага державиі його організації без спеціальних указівок «зверху». Більшість дослідниківвважає, що саме культура є вирішальним інструментом мотивації і відповіднощо формування або привнесення корпоративної культури, яке приводить досприятливого психологічного клімату в колективі, стає в сучасних умовахглобальним стратегічним ресурсом [7, с. 252 – 254].

Якщо організаційна структура є основою формального управління,то корпоративна управлінська культура розширює можливостінеформальної взаємодії державних службовців. Принципи корпоративноїкультури припускають рівність усіх і сприйняття єдиних цінностей усіма.Відповідно в межах удосконалення організаційних принципівполіпшується виконавська дисципліна, розвиток же корпоративноїуправлінської культури сприяє ініціативі, творчості, самовряднимтенденціям у системі державного управління. Якщо організаційніпринципи нав’язуються державним службовцям, то принципикорпоративної культури значною мірою формуються ними самими ісприймаються як власні. Це значно підвищує роль корпоративноїкультури як механізму впровадження інновацій у системі державногоуправління.

Таким чином, мета корпоративної культури – забезпечення якостіуправлінської праці за допомогою вдосконалення управління людськимиресурсами з метою забезпечення лояльності співробітників до керівництваі ухвалюваних ним рішень, виховання у працівників ставлення до системидержавного управління як до власної справи, що приводить до максимізаціїефективності внутрішньосистемного управління і до якісних вдосконаленьзовнішньоуправлінської результативності органів державної влади.

Культура системи державного управління європейських державорієнтує державних службовців на перспективні цілі. Основні важелі –професійне зростання, делегування повноважень і відповідальності,заохочення «чемпіонів ідей» тощо. Новизна сучасних підходів – ворганізації комплексного використання всього арсеналу ідеологічної діїна персонал у разі тривалої дії і тоді, коли забезпечені сприятливі умовидля сприйняття корпоративних цінностей. Це і формує корпоративнакультура. Управління цим процесом базується на чітко сформульованихцілях державного управління, його фундаментальних принципах, настратегічних програмах розвитку системи державної влади [7].

Чи не вирішальним напрямом упровадження нової корпоративної

культури державних службовців у розвинених країнах вважаєтьсявирішення проблем професійної етики. У більшості держав функціонуютьзакони, які регламентують етику державних службовців. На основі цихзаконів інтенсифікується та інституціоналізується соціальний контроль, анормативна регламентація сприяє формуванню відповідної корпоративноїуправлінської культури. Зміст норм етики державного службовця свідчитьпро переміщення цінностей державного управління у бік культурипостіндустріалізму та про велику роль особистісно-культурного факторув управлінській діяльності держави [6, с. 111].

Таким чином, переорієнтація системи державного управління в Європіє основним змістом і метою системних адміністративних реформ.Упровадження державного менеджеризму своїм основним результатом маєзростання ефективності діяльності органів державної влади, якіснезадоволення об’єктів державного управління (громадян, соціальнихорганізацій та інститутів), підвищення управлінської здатності держави.Завдяки впровадженню принципу клієнталізму також досягаєтьсяузгодження цілей реформування системи державного управління зінтегративною метою розвитку сучасного європейського суспільства –забезпеченням якості життя населення. Поширення державногоменеджеризму в Україні сприятиме адаптації суспільства та системидержавного управління до стандартів європейського співтовариства. Томуподальші дослідження проблеми мають зосереджуватися в площині адаптаціїконцепції державного менеджеризму до потреб адміністративної реформи.

Список використаної літератури1. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах

Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. – М.: Логос, 1998. – 168 с.2. Гнидюк Н. Засади функціонування системи державного управління (уроки

з досвіду країн Центральної та Східної Європи, що готуються до вступу в ЄС). – Т.:Лілея, 2001. – 40 с.

3. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз:Пер. з фр. – К.: Основи, 1996. – 420 с.

4. Євдокименко В. Управлінські, адміністративні і громадські послуги яксегмент реґіональних ринків / В. Євдокименко, О. Поляк // Реґіон. економіка. –2004. – № 4. – С. 16 – 24.

5. Кениг К. Управление в сфере государственной администрации: критикаконцепций, критерии и предпосылки политики // Пробл. теории и практики упр.– 2002. – № 2. – С. 34 – 40.

6. Оболонский А.В. Государственная служба США: история и современность// Государство и право. – 1999. – № 4. – С. 103 – 111.

7. Уткин Э. А. Инновации в управлении человеческими ресурсамипредприятия / Э. А. Уткин, К. Т. Сатабаев, Р. К. Сатабаева. – М.: ТЕИС, 2002. – 304 с.


МС 67

ББК 67.400Василь МАРТИНЕНКО


Харківський реґіональний інститут державного управління

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИФОРМУВАННЯ НОВОЇ ПАРАДИГМИ

ДЕМОКРАТИЧНОГО ДЕРЖАВНОГО БУДІВНИЦТВА

Обґрунтовується новий теоретико-методологічний підхід до формуванняінноваційної моделі демократичного державного будівництва і відповідноїкадрової політики.

Ключові слова: методологія «холізму», методологія адміністрування,демократія, методологія соціальної «синархії», демократичне державнебудівництво, децентралізація влади, керована демократія.

Величезним надбанням цивілізаційного розвитку є демократія як форманародовладдя. Сьогодні, якщо не всі, то переважна більшість представниківрізних ідеологічних переконань та політичних поглядів – це і ліберали, іконсерватори, і соціалісти з комуністами – є прихильниками демократичнихцінностей. Мало хто з видатних політиків не називає себе демократом і маєвсі підстави цим пишатися.Про демократію було написано дуже багато.Починаючи від афінської «класичної (прямої) демократії» (Перікл, Арістотель,Барбер, Томпсон) та «ліберальної (представницької) демократії» (Монтеск’є,Джеферсон, Токвіль, Шумпетер) і закінчуючи перехідними «демократичнимитрансформаціями» (Даль, Гантінґтон, Растоу, Штепан) та «транснаціональною(глобалізованою) демократією» (Гелд, Мак-Ґрю, Платнер, Ревені). Самтермін «демократія» обріс десятками «доповнюючих і уточнюючих» йогослів: парламентська, двопартійна, поставторитарна, олігархічна, елітарна,формальна, плебісцитна, контрольована, проблематична, міжнародно залежна,квазідемократія, псевдодемократія тощо. Іншими словами, демократіюнамагаються підвести до будь-якого суспільно-політичного стану країни.Навіть з’явилося такесловосполучення, як «суверенна демократія».

Демократичні цінності – це той ідеал суспільного розвитку, на якийорієнтуються усі високорозвинуті країни світу. Але останнім часом, і це особливояскраво спостерігається на пострадянському просторі, слова «демократ» і«демократія» в уявленнях простих громадян набувають негативного відтінку іпороджують недовіру до реальності демократичних цінностей.

За роки державної незалежності України демократизація суспільстваяк соціальне явище в очах пересічних громадян було певною мірою

дескридитоване українською елітою, що сформувалася в період суспільнихтрансформацій, які вона проводила під гаслами розвитку демократії. Те,що люди отримали в результаті проголошення політичного курсу надемократизацію, не відповідало їх очікуванням. Погіршення умов життяпов’язується з «розгулом демократії», що неминуче приведе до виникненнятаких політичних сил, які звинуватять в усьому демократію і візьмутьсяза «наведення порядку в країні». Але чи існують для цього об’єктивніпідстави – тут є над чим подумати. Мета нашого дослідження – з’ясувати,у чому причини виникнення таких настроїв серед людей і такого ставленнядо демократії, визначити теоретико-методологічні засади формування теоріїдемократичного державного будівництва, здатної змінити ставленняпересічних громадян до демократичних цінностей. Для цього розглянемоколи, як і за яких обставин виникло таке соціальне явище, як демократія,який шлях і етапи розвитку вона проходила і що вона являє собою сьогодні.

Відомо, що і слово «демократія», і демократія як форма політичногожиття зародилися в стародавній Греції, яка, не будучи об’єднаною єдинимурядуванням, складалася із самоврядних полісів, тобто міст-держав,серед яких Афіни були найбільшим і з найкращим прикладомдемократичного урядування. Отже, першою ознакою демократії булоте, що громадяни жили за законами, які сами ж встановлювали і розвивалив межах міста. Це було істине самоврядування громади, яке базувалосяна методології «холізму», коли громада як соціальна організація стоялана першому місці, а самоврядування здійснювалося переважно шляхомформування та розвитку прямих форм демократії.

Другою характерною ознакою демократії є те, що для греків демократіяозначає «правління чи урядування простолюду», тобто людей неосвічених,немудрих і бідних – тих, кого на той час була більшість [2, с. 4]. Безумовно,раби як невільні люди до «простолюду» не належали. «Щоб бутигромадянином, індивід мав бути дорослим, вільним афінянином чоловічоїстаті. Жінок, чужинців, які постійно проживали в місті, рабів (що становили,напевне, більшість населення) – усіх їх не брали до уваги. Громадянином,фактично, був тільки кожен десятий афінянин» [2, с. 5]. Отже, демократіязароджувалася як врядування, яке здійснює середній, або трудящий клас, ідіяла задля інтересів цього класу в межах однорідного соціальногосередовища – городян, що мешкали в специфічному місті – полісі.

Першими дослідниками демократії були стародавні грецькі філософиСократ, його учень Платон і Арістотель – учень Платона. Сократ поплативсяжиттям за обстоювання ідеалів демократії, що ґрунтувалися, на його думку,на свободі слова і мислення. Платон дійшов прямо протилежних висновківщодо демократії. Очевидно, є хибним твердження істориків і філософів, щоПлатон був учнем Сократа, скільки він не розвивав вчення Сократа продемократію, а заперечував його. «Платон вважав, що демократія небезпечна,бо дає політичну владу в руки сповнених заздрості невігласів. Оскільки ценевігласи, доводив він, народ не знатиме, як використати політичну владу задля© Мартиненко В. М., 2006

МС 69

загального добра. А через те, що заздрісні, вони перейматимуться лише своїмдобробутом, який намагатимуться поліпшити, грабуючи тих, хто заможнішийвід них. А оскільки вони і невігласи, й заздрісні, над ними легко братимуть горудемагоги – буквально, вожді демосу, – що леститимуть їм, звертатимуться доїхніх заздрощів і обертатимуть одних громадян проти інших. Словом, результатомдемократії стане громадянська війна та анархія, руїна міста-держави. Згідно зПлатоновим аналізом, коли демократія доведе поліс до такого жалюгідногостану, народ вимагатиме закону і порядку. В такому разі люди згуртуютьсянавколо будь-кого, досить сильного, щоб покласти край анархії. Але така людина,каже Платон, буде деспотом, тираном, що нітрохи не дбатиме ні про поліс, ніпро народ, дбаючи лише про свою владу. Отже, від демократії, народовладдялише кілька коротеньких кроків ведуть до деспотизму» [2, с. 6].

Ідеї Платона розвинув дійсно його учень Арістотель, на думку якого,демократія – хибна форма врядування, бо демос схильний до короткозорості таегоїзму. Простолюд, ні на що незважаючи, утверджуватиме власні інтереси,відбираючи майно, багатство і владу в небагатьох, навіть не дбаючи про мир істабільність полісу загалом. Але така поведінка посприяє їх інтересам лише вкороткій песпективі і, зрештою, призведе до хаосу, а потім і деспотизму в усьомуполісі [2, с. 6 – 7].

Суттєвим вкладом Арістотеля у розвиток форм врядування є їх класифікаціяі введення нової, змішаної форми – політії, за якої невелика кількість заможнихгромадян буде пильно стежити за багатьма бідними, які у свою чергустежитимуть за діяльністю заможних, не даючи їм змоги утверджувати своїінтереси попри задоволення інтересів загалу. Політію Арістотель пов’язував зкомпромісом між двома крайнощами – зарозумілими заможними і заздріснимибідними, а отже, це форма і прерогатива панування середнього класу – більшостівільних громадян, що мають приватну власність, прагнуть її зберегти і зроститив умовах стабільного суспільного розвитку. Істина – вона завжди знаходитьсяпосередині. Але вона не може бути знайдена за умов відсутності демократії.

Звертаючись до відомої Арістотелевої класифікації урядування (таблиця),слід зазначити, що і причиною виникнення громадських (істиних) типівурядування, і умовами їх розвитку є егоїстичні (хибні) типи.

Якщо і причини виникнення, і умови розвитку громадських типівурядування є хибними, то ми маємо цілком вагомі підстави стверджувати, щоі так звані «істинні» типи урядування за таких умов також є хибними.

І демократія, і політія як урядування багатьох виникли як формипротистояння відповідно тиранії і монархії. Але в цьому протистоянні реальної

влади набули олігархи й аристократи, які до цього часу зберігають за собоювладу, хоч і в значно трансформованому, адаптованому до нових умов вигляді.

Розвиток демократії і заснований на ній спосіб життя в серединісамоврядного полісу – міста-держави, був призупинений утворенням набагатобільшого і територіально масштабнішого державного утворення – імперії.Держави-імперії виникали як форми державного утворення на завойованихтериторіях, куди входили і міста-держави. Міста-держави, таким чином,поглиналися державами-імперіями і втрачали свою самостійність, а отже, ісамоврядність. Ці острівки демократії стали жертвами імперії як форми проявутиранії. У протистоянні тиранії і демократії верх здобула тиранія, яка пошириласяна різні значно більші території і набула більших масштабів. Міста-державизгодом поступилися місцем державам-націям як державно-територіальнимутворенням, що виникали в результаті завоювань і поневолення великих міст-держав (полісів) і дрібних поселень (общин). За таких умов виник новий видуправління – державне управління, яке також базувалося на методології«холізму», коли держава розглядалася понад усе, а система державногоуправління розбудовувалася згори (від загальнодержавного рівня) донизу (догромади, сім’ї і окремої людини) на основі методології адміністрування.

Подальше розростання імперій шляхом завоювання вже цілих держав-націй неминуче вело до занепаду цих політичних утворень як держав. Державияк політичні інститути, знищуючи один одного, то зникали, то знову з’являлися,набуваючи державної незалежності і суверенітету. Повернення до демократіїв авторитарних країнах здійснювалося шляхом децентралізації влади ідержавного управління та передачі самоврядних повноважень великим містамі дрібним поселенням. Фактично мова йде про повернення до тих природнихформ самоорганізації і самоврядування, які насильницьким шляхом були колисьзнищені. І чим більша за територією імперія чи держава-нація, тим складнішеі триваліше проходять процеси децентралізації влади і державного управлінняв межах цих державно-територіальних утворень.

Спираючись на вчення стародавніх філософів, усі ті демократичні форми,методи, процедури тощо, які використовувалися в стародавніх грецьких містах-державах, почали впроваджуватись і розвиватись на рівні багатомасштабнихі соціально різнорідних держав-націй, але розвиток самоврядування в містахстримувався історично сформованою і інституційно закріпленоюцентралізованою системою державної влади і управління. На цьому етапіповернення від тоталітаризму і авторитаризму до демократії усі держави світунині і перебувають. Отже, людська цивілізація у своєму розвитку переживаєепоху повернення до демократичних форм правління. Але повернення –це не розвиток демократії, це перехідний період боротьби двох протилежнихсистем управління – централізованого державного управління ідецентралізованого місцевого самоврядування територіальних громад.Децентралізація – це сутнісна характеристика сучасного державногобудівництва в країнах, що стали на шлях розвитку демократії. І цей процес(децентралізація), з позиції розвитку демократії, має парадоксальний характер

Інтереси Урядування Громадські (істинне) Егоїстичні (хибне) Одного Монархія Тиранія Небагатьох Аристократія Олігархія Багатьох Політія Демократія

Класифікація [типів] урядування за Арістотелем [1, с. 7]

МС 71

– він здійснюється під пильним оком самої держави, а отже, розвиток демократіїза таких умов є процесом не самоорганізації і самоврядування громадян, апроцесом, що управляться з боку держави. Тобто ми, впроваджуючидемократичні форми і методи управління, розбудовуємо державу з керованоюзверху донизу демократією. Рівень розвитку демократії, таким чином, у різнихкраїнах визначається рівнем втручання (керованості) в демократичні процесирозвитку суспільства.

Отже, різні країни мають різні шляхи повернення до демократії. І тутнемає універсальних моделей. Але ми можемо змоделювати алгоритмрозвитку держави на демократичних засадах тих самоврядних територіальнихутворень, у яких, власне, і виникло таке соціальне явище, як демократія – цестародавні міста-держави. Ми можемо змоделювати, яким чином міста-держави розвивалися б далі, якби вони не були завойовані і поневолені іззовні.Мова йде не про військове протистояння між містами-державами, а пророзвиток демократії на міжміському рівні. Таким чином, ми можемо розробитиприродно зумовлену модель демократичного державного будівництва, в основіякої лежать загальні умови, і ключові принципи та риси класичної демократії.Спробуємо узагальнено описати алгоритм розроблення такої моделі.

Повернемося до питання: що таке демократія? Демократія – це формалюдської взаємодії, яка забезпечує умови для самоорганізації соціуму і водночасдозволяє захистити інтереси як соціуму в цілому (тобто усіх), так і кожногойого члена зокрема. З чого бере початок демократія? Як і ринок, вонапочинається із взаємодії вільних громадян. В основу розвитку демократії (які ринку – демократії в економіці) має бути покладена методологіяіндивідуалізму і соціальної «синархії» – еволюційної саморганізації і ускладненнясамоуправлінських соціальних систем.

Уперше широке тлумачення поняттю «синархії» ще в 1915 р. надавросійський вчений В. Шмаков у своїй праці «Закон синархії». Він писав:«Еволюція йде від хаотичної множини до організованої не інакше, як черезпопередній розвиток самобутності кожного окремого члена» [6, с. 88] (тут ідалі переклад українською автора. – В. М.). «Що вищим є синархічний порядокмножини, то ширші межі його феноменальної відносності, тобтобагатоманітніша його особистість. У верхівці ієрархії – в Іманентному ОбразіАбсолюту – ці межі стають нескінченими, а тому Йому, і лише Йому,притаманна феноменальна всеохопність і самостійність» [6, с. 160]. Ідеї В.Шмакова у кінці ХХ ст. розвинули вчені з різних країн світу, і це привело довиникнення нової науки – синергетики, яка, власне, і покликана змінити нашсвітогляд. «Синергетика – це новий світогляд. Вона вивчає механізмиглобальної еволюції, ієрархічної організації світу, феномени самоорганізаціїта саморозвитку, нелінійності й нерівноваги, становлення «порядку черезхаос» і несталості як основоположної характеристики процесів еволюції.Синергетика вводить нову парадигму розвитку і змушує докоріннопереглядати усталений світогляд, зокрема, лінійне мислення змінюєнелінійними підходами до вивчення світу» [5, с. 374].

Отже, ускладнення світу відбувається за законами синархії. Стосовносоціального розвитку «синархія» розглядається як протилежність «анархії» іозначає співуправління. Закон синархії діє як і закон ієрархії, він покликанийупорядкувати взаємодію складових частин відносно розчленованого цілого.Закон синархії також є законом ієрархії, але різниця між ними полягає в тому,що перший ієрархічно упорядковує елементи складного цілого тільки знизувверх (вибудовує ієрархію від простих структур до складних), тоді як другийможе здійснювати таке упорядкування як знизу вверх, так і навпаки, зверхувниз (від складних структур до простих), не будучи при цьому синархічнимзаконом [3, с. 49]. Отже, закон синархії, рушійною силою якого є індивідуальнадіяльність людини, подібно закону вартості, який формує складну ринковусистему, яка самоорганізовується і саморозвивається (демократичнуекономічну систему), формує складну соціальну демократичну систему,яка самоорганізовується і саморозвивається, невід’ємною складовою якої єринкова економіка. Як не може бути ринкової економічної системи в умовахвідсутності вільної взаємодії між продавцем і покупцем як безпосереднімисуб’єктами ринку, які формують, перш за все, локальні ринки, так не можебути і демократичної системи державного управління за умов відсутностіінституційних умов розвитку вільних громадян, які формують і розвивають,перш за все, демократичні системи соціальної самоорганізації громадян імісцевого самоврядування. Через це не на основі державного управління ідержави в цілому, яка через децентралізацію влади делегує повноваження вреґіони і на місця, але не виділяє для цього кошти, мають з’являтисярізноманітні форми місцевої демократії і системи реґіонального управліннята місцевого самоврядування, а навпаки, на основі розвитку різноманітнихформ місцевої демократії і відповідних систем місцевого самоврядуваннямають формуватися реґіональні і державні системи соціального управлінняшляхом делегування їм місцевими органами влади певних повноважень івиділення для їх виконання необхідних коштів. Це і є алгоритмдемократичного державного будівництва, в основі якого лежить неметодологія «холізму» та «ієрархії» авторитарного державного будівництвазверху вниз, а методологія «індивідуалізму» та соціальної «синархії»демократичного державного будівництва знизу вверх.

Якщо розвиток авторитарних систем державного управління в ужесформованих недемократичних державах забезпечується через розвитокметодології адміністрування, то формування демократичних системдержавного управління має спиратися, перш за все, на методологіюдемократичного державного будівництва. На основі цієї методології маєформуватися і розвиватися сучасна теорія державного будівництва івідповідно до неї здійснюватися підготовка кадрового потенціалу для роботи ворганах систем місцевого самоврядування та реґіонального і державногоуправління. Через це в умовах проведення демократичних реформ у державномууправлінні та місцевому самоврядуванні саме державне будівництво має статиключовим напрямом у підготовці управлінських кадрів нової генерації, здатних

МС 73

ББКВіктор ВІКТОРОВ



ЛІЦЕНЗУВАЛЬНІ АСПЕКТИУПРАВЛІННЯ ЯКІСТЮ ОСВІТИ

Розглядається процедура ліцензування навчальних закладів та шляхиполіпшення ліцензувальних послуг у сфері освіти як чинників, що покращуютьякість освіти в Україні.

Ключові слова: якість освіти, державні стандарти, ліцензування,ліцензований обсяг, експертні ради.

Інтеграція України в міжнародне співтовариство передбачаєнеобхідність порівняння рівнів та узгодження принципів підготовкифахівців. Індекс людських ресурсів, як правило, визначається за трьомапоказниками: валовий національний продукт, середня тривалість життята рівень освіти. Це головні показники, за яким оцінюється економічнийпотенціал країни. А враховуючи те, що і валовий національний продукт, ісередня тривалість життя, тою чи іншою мірою залежать від рівня освітикраїни, актуальною є проблема запровадження в Україні сучасної системиуправління якістю освіти.

Пактично кожний напрям діяльності у будь-якій сфері розпочинаєтьсяз визначення спроможності того або іншого суб’єкта ефективнопрацювати. Отримати ліцензію щодо надання освітніх, медичних, науковихтощо послуг стало звичайною і повсякденною справою, яка ні у кого невикликає заперечень.

МЕХАНІЗМИДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

© Вікторов В. Г., 2006

працювати відкрито, прозоро і публічно на всіх рівнях влади в Україні. І самедержавне будівництво (а не адміністрування) слідом за Френсисом Фукуямой(колишнім американським державним службовцем) і рядом вітчизняних науковцівми маємо розглядати як методологічну основу діяльності державних службовців,спрямованої в демократичне майбутнє України [1, с. 45 – 46].

У контексті формування та розвитку нової парадигми демократичногодержавного будівництва, очевидно, має організовувати свою діяльність іновостворена Національна рада з питань розвитку державного управління тамісцевого самоврядування при Президентові України. Розроблений нею проектКонцепції реформування публічної адміністрації в Україні безумовно є крокомвперед, але якщо Україна рухається шляхом розвитку демократії і формуваннягромадянського суспільства, діючу систему адміністрації в Україні необхідноне реформувати, а докорінно модернізувати, тим більше що вона, як зазначаютьсамі автори проекту, «не відповідає стратегічному курсу держави до демократіїта європейських стандартів належного врядування, оскільки залишаєтьсянеефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою і надмірноцентралізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потребпростої людини, і в наслідок цього стала гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ» [4, с. 4]. За будь-яких умов прийняту Концепціюнеобхідно буде реалізовувати на всіх рівнях систем державного управління тамісцевого самоврядування, і тут не обійтись без широкої мережі постійно діючихреґіональних дорадчо-консультативних органів з питань проведення реформ всистемах державного управління та місцевого самоврядування.

Список використаної літератури1. Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-

адміністративні стосунки: Матеріали ХVIII Міжнар. конгресу з підготовки вищихдерж. службовців, Україна, Київ, 15-17 черв. 2005р. /Укл. С. В. Соколик. – К.: К.І.С.,2005.– 150 с.

2. Демократія: Антологія / Упоряд. О. Проценко. – К.: Смолоскип, 2005. –XXVIII + 1108 с. – («Політичні цінності». Вип. 1).

3. Мартиненко В. М. Державне управління: шлях до нової парадигми (теоріята методологія): Монографія. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2003. – 220 с.

4. Обговорення проекту Концепції реформування публічної адміністрації вУкраїні: Матеріали семінару / Центр політико-правових реформ. – Х., 2005. – 101 с.

5. Удовик С. Л. Глобализация: семиотические подходы. – М.: Рефлбук; К.:Ваклер, 2002. – 480 с.

6. Шмаков В. Закон синархии и учение о двойственной иерархии монад имножеств. – К.: София, 1994. – 320 с.


МС 75

Згідно з чинним законодавством, навчальні заклади Українинезалежно від їх відомчого підпорядкування і форм власності здійснюютьосвітню діяльність тільки після отримання відповідної ліцензії. Отже,розпочинати діяльність з окремих видів і напрямів, пов’язану з наданнямпослуг для одержання загальної середньої та професійної освіти, зпідготовкою спеціалістів різних рівнів кваліфікації, усі навчальні закладиможуть лише після отримання ліцензії. Ліцензування освітніх послуг єпроцедурою проведення ліцензійної експертизи, прийняття рішень, їхоформлення, видачі, переоформлення ліцензій, видачі їх дублікатів, а такожприйняття рішень про обмеження діяльності суб’єктів у сфері освіти.

Ліцензуванню підлягають такі послуги:1) у сфері дошкільної освіти:– догляд за дітьми дошкільного віку,– розвиток, виховання, навчання дітей дошкільного віку,– корекція психологічного і фізичного розвитку дітей дошкільного

віку;2) у сфері загальної середньої освіти:– надання початкової загальної освіти,– надання базової загальної середньої освіти,– надання повної загальної середньої освіти;3) у сфері позашкільної освіти:– навчання за художньо-естетичним, туристсько-краєзнавчим,

еколого-натуралістичним, науково-технічним, дослідницько-експериментальним, фізкультурно-спортивним або спортивним, військово-патріотичним, бібліотечно-бібліографічним, соціально-реабілітаційним,оздоровчим, гуманітарним напрямами;

4) у сфері професійно-технічної освіти:– курсове професійно-технічне навчання,– первинна професійна підготовка,– перепідготовка робітників,– підвищення кваліфікації робітників,– підготовка (у тому числі первинна професійна), перепідготовка та

підвищення кваліфікації іноземців, які прибули в Україну на навчання;5) у сфері вищої освіти:– підготовка фахівців різних освітньо-кваліфікаційних рівнів за

напрямами (спеціальностями),– військова підготовка студентів вищих навчальних закладів за

програмою офіцерів запасу,– перепідготовка за спеціальностями,– спеціалізація, розширення профілю (підвищення кваліфікації),– підготовка іноземців до вступу у вищі навчальні заклади,– підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації іноземців,– підготовка до вступу у вищі навчальні заклади [2].Ліцензування здійснюється шляхом експертного підтвердження

Водночас постають питання: «Який зміст повинен бути в цьомудокументі?» , «Що потрібно зробити, мати, уміти тощо для отриманняліцензії?» Відповідь на ці та інші запитання це є мета запропонованогодослідження. Автор поставив перед собою завдання створити алгоритмпокращання роботи саме в цьому напрямі.

Дослідженню проблеми підвищення якості освіти в науковійлітературі приділялось вкрай мало уваги. Можна назвати лише декількавидань українських авторів. Це роботи В. Андрущенка, Л. Горбунової,В. Лутая, М. Михальченка, О. Савченко, де ця проблема отримала більш-менш визначене трактування. У Російській Федерації ця проблемависвітлювалась у роботах таких авторів, як П. Гальперін, А. Савельєв,Н. Селезньов.

Державний контроль за діяльністю закладів освіти, незалежно відформ власності здійснюється з метою забезпечення реалізації єдиноїдержавної політики в освіті. Центральні, місцеві органами управлінняосвітою та Державна інспекція закладів освіти при Міністерстві освітиУкраїни мають проводити державний контроль у галузі. Положення процентральні державні органи управління освітою, про Державну інспекціюзакладів освіти при Міністерстві освіти України затверджуютьсяКабінетом Міністрів України [1].

Державні стандарти освіти встановлюють вимоги до змісту, обсягуі рівня освітньої та фахової підготовки в Україні. Вони є основою оцінкиосвітнього та освітньо-кваліфікаційного рівня громадян незалежно відформ одержання освіти. Державні стандарти освіти розробляютьсяокремо з кожного освітнього та освітньо-кваліфікаційного рівня ізатверджуються Кабінетом Міністрів України. Вони підлягаютьперегляду та перезатвердженню не менше як один раз на 10 років.Відповідність освітніх послуг державним стандартам і вимогамвизначається засновником закладу освіти, Міністерством освіти України,Міністерством освіти Автономної Республіки Крим, міністерствами івідомствами, яким підпорядковані заклади освіти, місцевими органамиуправління освітою шляхом ліцензування, інспектування, акредитаціїзакладів освіти в порядку, установленому Кабінетом Міністрів України.За результатами ліцензування Міністерство освіти України, Міністерствоосвіти Автономної Республіки Крим, місцеві органи управління освітоюу межах власних повноважень надають закладам освіти, незалежно відформ власності, ліцензії на право здійснення освітньої діяльності відповіднодо державних вимог із встановленням за певними освітніми або освітньо-кваліфікаційними рівнями обсягів підготовки, які відповідають кадровому,науково-методичному та матеріально-технічному забезпеченню, вносятьїх до державного реєстру закладів освіти. Невиконання або порушеннязакладом освіти умов і правил ліцензійної діяльності, подання тарозповсюдження недостовірної інформації щодо її здійснення є підставоюдля призупинення дії або анулювання ліцензії [1].

МС 77

установ та організацій, що надають послуги у сфері професійно-технічноїосвіти, проводиться з урахуванням специфіки навчання та за умови видачіособам, які навчаються, документа про освіту державного зразка.Підготовка та перепідготовка фахівців різних освітньо-кваліфікаційнихрівнів ліцензується за умови включення напрямів та спеціальностей допереліку напрямів та спеціальностей, за якими здійснюється підготовкафахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями, затвердженого Постановою Кабінету МіністрівУкраїни від 24 травня 1997 р. № 507 [2].

Ліцензування освітніх послуг здійснюють відповідні органиліцензування: Міністерство освіти і науки України (щодо надання послугу сфері професійно-технічної та вищої освіти) і Міністерство освітиАвтономної Республіки Крим, органи управління освітою обласних,Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (щодонадання послуг у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільноїосвіти). Ліцензія на освітні послуги іноземцям, які прибули в Україну нанавчання, може видаватися лише атестованим професійно-технічним таакредитованим вищим навчальним закладам. Навчальні закладиіноземних держав або їх структурні підрозділи (філії, представництватощо), що функціонують в Україні, підлягають ліцензуванню незалежновід переліку освітніх послуг, які вони надають.

Спроможність навчального закладу провадити освітню діяльність(тобто надавати освітні послуги) підтверджується експертним шляхом– проведенням ліцензійної експертизи. Положення про експертну комісіюта порядок проведення ліцензійної експертизи затверджуєтьсяМіністерством освіти і науки України. Експертна комісія після отриманнявід органа ліцензування всіх необхідних документів перевіряє фактичнийстан матеріально-технічного, кадрового, навчально-методичного,науково-методичного, інформаційного забезпечення навчального закладу,наявність бібліотеки, достовірність поданої навчальним закладом іншоїінформації та готує висновок про спроможність (неспроможність)навчального закладу надавати заявлені освітні послуги.

На підставі рішення Державної акредитаційної комісії (ДАК),реґіональної експертної ради про можливість (або неможливість) наданняліцензії навчальному закладу, який подав заяву на ліцензування своєїосвітньої діяльності, орган ліцензування приймає рішення про видачу чивідмову у видачі ліцензії заявнику. При цьому орган ліцензування маєправо перевірити законність та обґрунтованість прийнятих рішень на будь-якому етапі ліцензування.

Сама ліцензія містить таке:– назва органу ліцензування;– найменування юридичної особи або прізвище, ім’я та по батькові

фізичної особи – суб’єкта підприємницької діяльності;– місцезнаходження навчального закладу або місце проживання

спроможності навчального закладу провадити діяльність за заявленимивидами і напрямами.

Ліцензуванню підлягають:1) діяльність, пов’язана з наданням послуг для одержання загальної

середньої освіти:– колективні та індивідуальні форми і напрями навчально-виховної

діяльності в триступеневій системі загальної середньої освіти,– курсові форми поглиблення знань з окремих предметів

загальноосвітньої школи,– навчальна діяльність з розвитку здібностей молоді з природничого,

гуманітарного, технічного, художньо-естетичного, культурно-мистецькогонапрямів, допрофесійна підготовка та професійна орієнтація,

– колективні та індивідуальні форми підготовки до навчання в середнійзагальноосвітній школі (дошкільні заклади);

2) діяльність щодо надання послуг для одержанням професійноїосвіти:

– підготовка кваліфікованих робітників, перепідготовка з наданнямдругої кваліфікації за напрямом (професією), підвищення кваліфікаціїробітничих кадрів,

– курсові форми професійного навчання без присвоєння кваліфікаціїза напрямом (професією);

3) діяльність стосовно підготовки спеціалістів різних рівнівкваліфікації:

– підготовка спеціалістів різних рівнів кваліфікації та перепідготовказ наданням другої вищої освіти за напрямами (спеціальностями),

– підвищення кваліфікації керівних кадрів та спеціалістів,– підготовка до вступу до вищих навчальних закладів;4) діяльність, пов’язана з підготовкою іноземних громадян за

напрямами, передбаченими чинним законодавством України про освіту[3, с. 34].

Крім підтвердження можливості навчального закладу провадитивідповідну освітню діяльність, ліцензування також забезпечує отриманняоб’єктивної інформації про стан мережі навчальних закладів, їх потенційніосвітянські можливості, рівень та якість підготовки, потребу у фахівцяхрізних напрямів і спеціальностей. Тому відповідно до законів України «Проосвіту» , «Про дошкільну освіту» , «Про загальну середню освіту» , «Пропозашкільну освіту» , «Про професійно-технічну освіту» , «Про вищу освітурозроблений єдиний порядок», який встановлює однакові для всіхнавчальних закладів вимоги до ліцензування освітніх послуг.

Послуги щодо професійної підготовки, перепідготовки, курсовогопрофесійно-технічного навчання, підвищення кваліфікації спеціалістівпідлягають ліцензуванню за умови, що відповідні професії включено доДержавного класифікатора професій ДК-003-95, затвердженого наказомДержстандарту від 27 липня 1995 р. № 257. Ліцензування підприємств,

МС 79

Міністерства освіти і науки України.Основними завданнями ДАК є:– формування і забезпечення разом з міністерствами та іншими

центральними органами виконавчої влади, які мають у підпорядкуваннінавчальні заклади, додержання ними вимог щодо вищої та професійно-технічної освіти;

– участь в організації ліцензування та акредитації навчальнихзакладів, професій та напрямів (спеціальностей) підготовки фахівців;

– розгляд і прийняття рішень з питань ліцензування та акредитаціїнавчальних закладів відповідно до чинного законодавства України;

– подання в Міністерство освіти і науки України пропозицій щодовнесення змін до актів ліцензування та акредитації навчальних закладів;

– координування роботи з нагляду за виконанням навчальнимизакладами ліцензійних умов надання освітніх послуг, на які визнання вУкраїні іноземних документів про освіту (нострифікація);

– участь у розробленні нормативів матеріально-технічного,навчально-методичного, інформаційного та кадрового забезпеченнянавчальних закладів, подання в Міністерство освіти і науки Українипропозицій щодо їх зміни [4].

Водночас ДАК відповідно до покладених на неї завдань:– розглядає експертні висновки експертних рад за результатами

проведення ліцензійної або акредитаційної експертизи, приймає рішенняпро можливість надання ліцензій, сертифікатів про акредитацію;

– готує в межах своєї компетенції пропозиції до нормативно-правовихактів з питань ліцензування та акредитації навчальних закладів;

– бере участь у формуванні та організації роботи реґіональнихекспертних рад;

– бере участь в організації взаємодії та співробітництва звідповідними органами ліцензування, акредитації і нострифікації іншихкраїн [5].

Крім того, ДАК має право:– залучати спеціалістів наукових і науково-дослідних установ, органів

управління освітою, вищих, професійно-технічних навчальних закладів,закладів післядипломної освіти, підприємств, установ та організацій (запогодженням з їх керівниками) до розгляду питань, які належать до їїкомпетенції, а також до проведення консультацій та експертизи під часліцензування, акредитації та нострифікації;

– повертати реґіональним експертним радам матеріали проліцензування та атестацію навчальних закладів для доопрацювання,приймати рішення про повторну та додаткову експертизу;

– отримувати в установленому порядку звітність про роботуреґіональних експертних рад та навчальних закладів;

– проводити міжвідомчі наради з питань ліцензування та атестаціїнавчальних закладів і нострифікації;

фізичної особи – суб’єкта підприємницької діяльності;– ідентифікаційний код юридичної особи або ідентифікаційний номер

фізичної особи – суб’єкта підприємницької діяльності – платника податківта інших обов’язкових платежів;

– дата прийняття та номер рішення про видачу ліцензії;– перелік відокремлених структурних підрозділів (філій,

представництв тощо) навчального закладу, які надають освітні послуги,та їх місцезнаходження;

– перелік послуг, які має право надавати навчальний заклад та йоговідокремлені структурні підрозділи (філії, представництва тощо). Дляпідприємств, установ та організацій, які здійснюють професійне навчаннякадрів на виробництві, робиться запис: Професійне навчання кадрів навиробництві та зазначаються код і назва підрозділу класифікаційних группрофесій;

– ліцензований обсяг навчального закладу і ліцензований обсягпослуги для навчального закладу та кожного відокремленогоструктурного підрозділу (філії, представництва тощо);

– посада, прізвище й ініціали особи, яка підписала ліцензію;– дата видачі і термін дії ліцензії [2].Ліцензія видається на термін від 3 до 12 років, але не менше ніж на

строк завершення циклу навчання. Термін дії ліцензії визначає органліцензування. Продовження терміну дії ліцензії здійснюється у порядку,встановленому для її отримання. Тим навчальним закладам, які пройшлиатестацію або акредитацію, видається ліцензія на термін дії свідоцтвапро атестацію або сертифіката про акредитацію.

Слід мати на увазі, що нормативи щодо забезпечення навчальнихзакладів матеріально-технічною, навчально-методичною та інформаційноюбазою, науково-педагогічними та педагогічними кадрами, необхідними дляліцензування (тобто ліцензійні умови надання освітніх послуг),затверджуються Міністерством освіти і науки України. Контроль задотриманням ліцензійних умов надання освітніх послуг здійснюють органиуправління освітою, Державна інспекція навчальних закладів приМіністерстві освіти і науки України, міністерства, інші центральні та місцевіоргани виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, які мають упідпорядкуванні навчальні заклади, та власники навчальних закладів.

Постійно діючим органом, який забезпечує дотримання вимог щодоліцензування, атестації та акредитації вищих, професійно-технічнихнавчальних закладів і закладів післядипломної освіти, підприємств,установ та організацій за напрямами (спеціальностями) та професіямипідготовки і перепідготовки фахівців, післядипломної освіти є Державнаакредитаційна комісія (ДАК). У своїй діяльності Комісія керуєтьсяКонституцією України та законами України, актами Президента Українита Кабінету Міністрів України, спеціально ухваленим положенням проДержавну акредитаційну комісію, а також нормативно-правовими актами

МС 81

вирішили відкрити у себе нові спеціальності. Тепер таке свавілля будевиключене, оскільки до експертної комісії будуть входити представникирізних вищих навчальних закладів, які територіально не будуть зацікавленів таких потенційних студентах. Згодом ліцензійну справу має розглянутиЕкспертна рада, а потім і Державна акредитаційна комісія. У вищомунавчальному закладі половина викладачів повинна бути штатнимиспівробітниками і лише 50 відсотків можуть складати сумісники. Цепотрібне для того, щоб не порушувався навчальний план і дисциплінивикладати студентам без порушення принципу доступності у піднесеннізнань, а не підлаштовувалися під можливість приїзду на периферію тих чиінших викладачів. А ще має бути забезпечений якісний викладацький склад,коли доктори наук мають становити у штаті не менше ніж десять відсотків.

Під час ліцензування вищих навчальних закладів особлива увагазвертається також на різницю між їх ліцензованим обсягом ідержзамовленням. «Ліцензований обсяг навчального закладу – цемаксимальна кількість осіб, які можуть одночасно отримувати освітніпослуги у навчальному закладі на наявній у нього матеріально-технічнійбазі та за умови кадрового забезпечення відповідно до нормативів.Ліцензований обсяг освітньої послуги – це максимальна кількість осібна кожному курсі навчання, які можуть отримати освітню послугу,виходячи з можливостей навчального закладу у наданні такої послугивідповідно до встановлених нормативів» [6, с. 2]. Саме різниця міжліцензованим обсягом і держзамовленням визначає місця дляконтрактників. Встановлює ліцензований обсяг Державна акредитаційнакомісія. Головні фактори, які беруться до уваги під час ліцензуванняконкретної спеціальності, – це матеріальна база закладу та йогопрофесорсько-викладацький склад. Відтак, це спроможність ВНЗзабезпечити одного студента якоюсь пропорційною часткою викладача,комп’ютера, пробірки й одиницею навчальної площі. Обсягдержзамовлення визначає можливість держави покривати витрати напідготовку певної кількості спеціалістів і (в ідеалі) в майбутньому надатиїм можливість працевлаштування. На жаль, ті часи, коли брали до увагидругий фактор, відійшли в небуття. У більшості вищих навчальнихзакладів ліцензований обсяг не вичерпують, бо ряд спеціальностей навітьна місця, виділені держбюджетом, має не надто високий вступнийконкурс. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від29.08.2003 р. № 1380 «Про ліцензування освітніх послуг» розробленоположення, яке визначає основні засади формування експертних комісійта порядку проведення ними ліцензійної експертизи навчальних закладів.Експертна комісія – це сформована Міністерством освіти і науки Україниабо іншими уповноваженими органами освіти група експертів, якапроводить ліцензійну експертизу з метою встановлення відповідностікадрового, науково-методичного, навчально-методичного та матеріально-технічного забезпечення навчального закладу державним вимогам.

– розглядати питання і подавати в Міністерство освіти і науки Українипропозиції щодо тимчасового припинення дії ліцензій або їх анулюванняу разі порушення навчальним закладом ліцензійних умов надання освітніхпослуг [5].

До складу ДАК входять представники Міністерства освіти і наукиУкраїни, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, провідніфахівці навчальних закладів та наукових установ. Персональний складДАК затверджує Кабінет Міністрів України. Організацію роботи ДАКзабезпечує Міністерство освіти і науки України. Голова Комісії несеперсональну відповідальність за виконання покладених на ДАК завдань,визначає обов’язки заступників голови, відповідального секретаря, членівКомісії.

Для попереднього розгляду матеріалів з ліцензування та акредитаціїнавчальних закладів при ДАК утворюються експертні ради. Вониздійснюють попередній розгляд матеріалів з ліцензування та акредитаціїза висновками експертних комісій і реґіональних експертних рад, готуютьекспертні висновки. Експертні ради несуть відповідальність заобґрунтованість прийнятих ними рішень, вони зобов’язані забезпечувативисокий рівень проведення ліцензійної та акредитаційної експертизи.У свою чергу, ДАК створює належні умови для розгляду експертнимирадами ліцензійних та акредитаційних справ навчальних закладів [5].

Нещодавно уряд України затвердив новий порядок ліцензування послугу сфері освіти і розробив положення про Державну акредитаційну комісію.Нині Міністерство освіти і науки України детально продумує умови наданняосвітніх послуг і систему контролю за дотриманням ліцензійних умов.Раніше видачею ліцензій займалися експертні ради. Створювали їх уконкретних вищих навчальних закладах, які з даної спеціальності вважалисябазовими. Тепер усі повноваження з ліцензування навчальних закладівпереходять до Міністерства освіти і науки України, а система отриманнядозволу на надання послуг в освіті значно ускладнюється, оскільки в нійбратиме участь більша кількість людей [2].

Сьогодні всі навчальні заклади прагнуть заробити якнайбільшегрошей. Це стосується як приватних, так і державних вищих навчальнихзакладів (ВНЗ), у яких передбачаються платні послуги. Багато ВНЗпочали відкривати власні філіали, і аж ніяк не завжди їх діяльністьліцензована належним чином. Наприклад, в Автономній республіці Кримможуть трапитися навчальні заклади іноземних держав, які не маютьвідповідних документів, що легалізують їх діяльність. Усього впродовжлише 2003 р. через невідповідність якості освітніх послуг стандартам,прийнятим в Україні, було закрито 22 ВНЗ. Новий порядок отриманняліцензій навчальними закладами хоч і вносить деякі проблеми у вітчизнянуосвіту, але водночас робить її більш прозорою і демократичною. Ранішебазовий ВНЗ був зацікавлений не допустити на ринок конкурента і мігскористатися своїм правом вплинути на видачу ліцензії сусідам, які

МС 83

їх дослідження і з’ясування питань, безпосередньо пов’язаних зекспертизою;

– ознайомлюватись з необхідною документацією щодо діяльностінавчального закладу, отримувати копії (ксерокопії) необхідних документів;

– отримувати від навчального закладу, інших установ та організацій,що діють у сфері освіти, в установленому порядку будь-яку інформаціюпро його діяльність, що стосується ліцензування;

– інформувати письмово за результатами експертизи навчальнийзаклад щодо поліпшення організації його діяльності [3, с. 59 – 61].

Експертна комісія зобов’язана:– керуватись нормами законодавства та правильно їх застосовувати;– об’єктивно відображати стан речей щодо відповідності

забезпечення навчального закладу встановленим нормативам;– підписувати експертний висновок (у разі незгоди окремих членів

комісії з експертним висновком додавати до нього викладену письмовосвою окрему думку);

– інформувати навчальний заклад про результати експертизи [2].Таким чином, основною оцінкою освітнього та освітньо-

кваліфікаційного рівня постає якість освіти, яка перш за все тісно пов’язаназ державними стандартами, а вони, у свою чергу, екстраполюються наліцензійні умови.

Сучасні українські навчальні заклади повинні мати багато ліцензій.Щонайперше – на саме право відкриття вищого навчального закладу, апотім ще стільки, скільки спеціальностей пропонують на вибірабітурієнтам. Коли ВНЗ отримав дозвіл навчати студентів, то післявипуску перших фахівців держава перевіряє якість професійної підготовкивипускників, і якщо ця якість достатня, цей навчальний заклад отримуєй відповідну акредитацію, сертифікат на видачу державного диплома.Ця акредитація, як і ліцензія, стосується вищого навчального закладузагалом та кожної спеціальності, за якою він має намір готуватипрофесіоналів, зокрема.

Список використаної літератури та джерел1. Про освіту: Закон України від 23 березня 1996р. № 100 / 96 - ВР // http: //

www. rada.qov.ua2. Про ліцензування освітніх послуг: Постанова Кабінету Міністрів України

від 29.08.2003р. № 1380 // http: // www. rada. qov. ua3. Супрун В. В. Акредитація навчальних закладів як механізм державного

регулювання освітньої діяльності в Україні. – Миколаїв: Вид-во МФ НаУКМА,2001. – 346 с.

4. Положення про акредитацію вищих навчальних закладів і спеціальностейу вищих навчальних закладах та вищих професійних училищах. Затвердженопостановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р. № 978 // http:// www.rada. qov. ua

Експертами обираються провідні фахівці центральних і місцевих органіввиконавчої влади, навчальних закладів та наукових установ незалежновід форм власності й підпорядкування, спеціалісти підприємств, установта організацій, які мають відповідну освіту і кваліфікацію, практичнийдосвід роботи, володіють необхідними знаннями й навичками та маютьбажання здійснювати ліцензійну експертизу навчальних закладів, а такожякі включені до списку експертів. Кандидатури для включення до спискуекспертів за зверненням відповідного органу ліцензування вносятьнавчальні заклади, підприємства, установи та організації незалежно відформи власності, підпорядкування та видів діяльності, центральні тамісцеві органи виконавчої влади. Відбір кандидатів здійснює органліцензування залежно від їх кваліфікації, практичного досвіду роботи,наявності вчених звань та наукових ступенів тощо, а також потреби втаких фахівцях.

З огляду на це експерт повинен знати:–ліцензійні умови надання освітніх послуг та інші норми в галузі освіти;– правові засади створення та діяльності навчальних закладів усіх

типів та форм власності;– вимоги до організації навчального процесу;–вимоги законодавства щодо ліцензування;– способи та методи контролю діяльності навчального закладу;– методи оцінки забезпечення навчального закладу щодо надання

освітніх послуг [7, с. 5].Експерт зобов’язаний:– забезпечувати об’єктивність та своєчасність проведення

експертизи, достовірність висновку;– забезпечувати збереження інформації, що містить державну та

комерційну таємниці;– постійно підвищувати свій фаховий рівень [2].Орган ліцензування протягом 15 днів з моменту надходження

ліцензійних матеріалів проводить попередню експертизу поданихдокументів і, в разі їх відповідності встановленим вимогам, формуєекспертну комісію та спрямовує її до навчального закладу. Складекспертної комісії затверджується розпорядчим документом, у якомувстановлюється термін проведення експертизи.

Експертна комісія у навчальному закладі перевіряє:– достовірність інформації, поданої до відповідного органу

ліцензування навчальним закладом разом із заявою про ліцензування;– фактичний стан кадрового, навчально-методичного, науково-

методичного, матеріально-технічного, інформаційного забезпеченнянавчального закладу та його відповідність установленим законодавствомвимогам [2].

З огляду на це експертна комісія має право:– проходити на територію та в приміщення навчального закладу для

МС 85

реформування на ринкових засадах аграрних і земельних відносин,вітчизняне сільське господарство все ще перебуває в кризовому стані.Аграрний сектор національної економіки, завдяки якому в державіформуються величезні грошові потоки, з одного боку, залишається, як іраніше, «обділеним» інвестиціями, торгівлею та фінансовими ресурсами,а з іншого – по суті – працює на інші галузі й сфери національної економіки,виснажуючи власний природно-екологічний, ресурсно-виробничий ілюдський потенціали. Усе це створює реальну загрозу продовольчійбезпеці та продовольчій незалежності України, не кажучи вже проперетворення її на аграрного лідера світу. А саме таке завданняпоставлено в програмі діяльності Кабінету Міністрів України «Назустрічлюдям», схваленій Верховною Радою України [7].

Науковці – як вітчизняні, так і зарубіжні – тою чи іншою міроюдосліджують більшість питань, що стосуються розвитку сучаснихаграрних відносин. Забезпеченню вдосконалення функціонуванняаграрного сектору в Україні присвячено наукові розробки С. Пиріжкова,В. Трегобчука, О. Ніконова, І. Прокопи, Б. Пасхавера, В. Ситнік,П. Саблука, О. Шпикача, О. Олійника та ін. [8; 9; 10]. Але й за цихобставин немає підстав вважати, що проблема розвитку аграрнихвідносин у сучасній Україні досліджена всебічно. Зокрема, поки щонедостатньо вивченою залишається проблема їх комплексногоздійснення. Як правило, переважають дослідження окремих складовихреформування (змін у відносинах власності, земельної реформи,реструктуризації агроформувань, соціальних проблем тощо), а не всієї їхсукупності, об’єднаної єдиним задумом.

Метою проведеного дослідження є розробка взаємопов’язаної івзаємозумовленої сукупності організаційних, методичних, соціальних таінших аспектів здійснення перетворювальних процесів на селі.

Аналізуючи сучасний стан економіки країни, слід відзначити, щоаграрна сфера є однією з найбільш важливих її складових. У цій сферіекономічної діяльності (включаючи мисливство та лісове господарство)у 2004р. було створено 12,1 % валової доданої вартості. За попереднімирозрахунками, обсяг сільськогосподарського виробництва становив83,5 млрд грн (у фактичних цінах). Намітились позитивні тенденціїзбільшення виробництва сільськогосподарської продукції порівняно з2003 р. Так, за 2004 р. у сільському господарстві обсяг валової продукціїзбільшився на 19,1 %. Рівень виробництва попереднього року перевищеновсіма реґіонами країни, з них найбільше в Миколаївській (на 54,1 %),Одеській (46,8 %), Херсонській (46,1 %) областях. Найсуттєвіший внесоку загальний обсяг валової продукції зробили господарства Одеської(6,1%), Дніпропетровської (6,0%) та Київської (5,8%) областей.

Збільшення сільськогосподарського виробництва досягнуто як усільськогосподарських підприємствах (на 39,2%), так і в господарствахнаселення (на 8,7 %). Значний приріст обсягів виробництва цих підприємств

5. Положення про Державну акредитаційну комісію. ЗатвердженоПостановою Кабінету Міністрів України від 29 серп. 2003р. №1380 // http:// www.rada. qov. ua

6. Рябоконь Л. Кабінет Міністрів постановив змінити правила ліцензуваннянавчальних закладів // День, 2003. – 4 верес. – № 155(1656) – С 2.

7. Фітель О. А. Гадючо-черепаші взаємини у вищій школі // РОSТ – ПОСТУП,2000. – 11 квіт. – № 67 (511). – С. 5.


ББК 65.32 (4 Укр)

Олена КАХОВСЬКА, Іван АРХИПЕНКО



СУЧАСНИЙ СТАН ТА НАПРЯМИ РЕГУЛЮВАННЯАГРАРНОГО СЕКТОРУ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

Аналізується сучасний стан аграрного сектору економіки України тавиявляються основні проблеми його функціонування, пропонуються подальшішляхи реформування. Формулюються пропозиції стосовно вдосконаленняцінової, податкової , інвестиційної політик, які сприятимуть активізаціїпроведення аграрної реформи.

Ключові слова: аграрний сектор економіки, реформування відносинвласності, майнові паї, цінова політика, податкова система, інвестиційнийклімат, фондозабезпеченість товаровиробників.

Пріоритетність розвитку аграрного сектору національної економікизумовлюється винятковою значущістю та незамінністю вироблюваноїпродукції сільського господарства в життєдіяльності людини й суспільства.Аграрна сфера належить до базових, життєзабезпечувальних галузей, станта ефективний розвиток яких безпосередньо впливають на функціонуваннявсієї національної економіки. В аграрному секторі економіки сьогодні працюємайже чверть усіх зайнятих, і в ньому, разом із харчовою промисловістю,створюється понад 60 % загальнодержавного фонду споживання та більшеяк 40 % додатного сальдо зовнішньоторговельного обороту країни. У 2004р. це становило, відповідно, 110 млрд і 20 млрд грн.

Проте, незважаючи на проведені в останнє десятиріччя заходи з

© Каховська О. В., Архипенко І. М., 2006

МС 87

Через відсутність реального власника майна воно псується і знищується,чиняться обман селян та зловживання з боку нових приватних господарників.Уряд, Міністерство аграрної політики, органи виконавчої влади на місцях тасільські ради повинні якомога швидше забезпечити паювання майна,визначення розмірів майнових паїв, документальне засвідчення прававласності на них і створення умов для вільного господарськогосамовизначення селян стосовно використання майнових паїв.

Для завершення реформування відносин власності та господарюванняна селі Кабінету Міністрів України необхідно врегулювати нормативно-правовими актами такі питання:

– запровадження системи реєстрації прав фізичних і юридичних осібна земельні ділянки, включення землі в економічний оборот, створеннямеханізмів руху земельних сертифікатів, захисту прав та довгостроковихінтересів селян – власників землі, формування інфраструктури ринкуземлі, її оренди, організації земельних аукціонів, земельного банку;

– закріплення прав селян на майнові паї та створення умов для їхруху, зокрема індивідуальної та групової оренди, вилучення майновихоб’єктів для самостійного господарювання, продажу юридичним тафізичним особам для господарського використання.

Утвердження на селі приватної власності та приватногогосподарювання, розширення орендних відносин є необхідними, але неєдиними передумовами економічного піднесення галузі. Новим власникамі господарям на селі потрібні сприяння та підтримка для прибутковоговедення господарства й виробництва конкурентоспроможної продукції.Це стосується, насамперед, ціноутворення, оподаткування, кредитування,інвестування, фондозабезпеченості.

За роки економічної кризи в сільському господарстві утворивсяп’ятикратний диспаритет цін. Суцільна збитковість галузі поглиблюваласявідсутністю організованого і прозорого ринку, бартеризацією розрахунків,неплатежами, застосуванням давальницьких схем і взаємозаліків.

Цінова політика повинна ґрунтуватися на вільному ціноутворенні впоєднанні з державним регулюванням, посиленням антимонопольногоконтролю за цінами на матеріально-технічні ресурси й послуги, а такожефективною системою державної підтримки доходів сільськогосподарськихтоваровиробників і поліпшення ринкового середовища для збутусільськогосподарської продукції, стимулювання споживчого попиту.

Великі потенційні можливості ринкових механізмів оптимізації цін насільськогосподарську продукцію підтверджують результати, досягнутів другому півріччі 2004 р. Завдяки реалізації Указів Президента України«Про заходи щодо забезпечення формування та функціонування аграрногоринку» [4] та «Про невідкладні заходи щодо стимулювання виробництвата розвитку ринку зерна» [5] кількість об’єктів інфраструктури ринкузбільшилась у 3,5 раза і продаж сільськогосподарської продукції черезпрозору мережу ринку (біржі, аукціони, торгові доми тощо) зросла проти

збільшив їх частку в загальному виробництві продукції сільського господарстваз 34,0 % у 2003 р. до 39,7 % у 2004 р. Відповідно 60,3 % продукції галузі у2004 р. було вироблено господарствами населення, у тому числі 54,5 % –продукції рослинництва і 70,7 % – продукції тваринництва [11].

Проте з багатьох об’єктивних і суб’єктивних причин згадані позитивніперетворення за останні два роки не допомогли підвищити ефективністьаграрного виробництва, використання його земельно-ресурсногопотенціалу й гарантування продовольчої безпеки країни. Навпаки,продовольча проблема в державі загострилася, а раціон харчуванняпересічного українця значною мірою погіршився. Це стало наслідкомзменшення як обсягів виробництва сільськогосподарської продукції зароки кризи, так і реальних доходів населення. У 2004 р. валова продукціясільського господарства в порівняльних цінах у розрахунку на 1 жителястановила 69 % від обсягу 1990 р., а середньомісячна реальна заробітнаплата загалом по народному господарству – 62 % [10].

Набуття Україною політичної незалежності прискорило переведенняаграрного сектору економіки на загальноприйняті у світі засадигосподарювання. Реформовано земельні та майнові відносини власності,змінилась організаційна структура сільського господарства. У 2004 р. ваграрному секторі економіки країни продовжувалося утвердження новихсуб’єктів господарювання, діяльність яких була побудована на принципахприватної власності на землю і майно. Збереглася тенденція розширення площісільгоспугідь у власності та користуванні населення: на початок 2005 р. вонастановила 13,8 млн га, що більше на 8 %, ніж на початок 2004 р.

На початок 2005 р. налічувалось понад 42 тис. фермерських господарств,у власності та користуванні яких знаходилося 3,4 млн га сільськогосподарськихугідь, з них 3,2 млн га ріллі. Порівняно з попереднім роком середній розмірфермерських господарств збільшився на 9 га і становив 80 га [11].

Процес господарського самовизначення селян та їх переходу дофермерства триватиме, бо має великий потенціал. Для його прискоренняпотрібна активна і всебічна підтримка з боку органів державної влади,особливо стосовно питань зміцнення матеріально-технічної базиособистих селянських господарств.

Згідно із Законом України «Про колективне сільськогосподарськепідприємство» [1] майно ліквідованих колективних підприємств перейшлоу власність селян – колишніх членів цих підприємств – у вигляді майновихпаїв пропорційно їх трудовому внеску. У разі виходу з підприємства абоприпинення його діяльності селянин мав право на отримання паю натурою,грішми або цінними паперами. Однак у багатьох випадках таке паюваннямайна не проведено, воно неофіційно перейшло в господарськекористування приватних формувань, створених на базі колективнихпідприємств. Тільки в половині господарств, за оперативними даними,майнові паї селянам були розраховані і з власниками укладено договориоренди майна.

МС 89

– посилення вимог до якості вітчизняної продукції та забезпеченнявідповідності державних стандартів європейським та міжнародним,активніше просування української продовольчої продукції на зовнішніринки.

Для ефективної протидії диспаритету цін та його наслідкам потрібностворювати рівні умови розвитку сільського господарства та іншихгалузей економіки, повніше враховувати специфіку сільськогосподарськоговиробництва, зокрема його сезонність та особливості обороту капіталу.

Формування сприятливої податкової системи є одним з вирішальнихчинників успішного функціонування аграрного сектору за ринкових умов.Відсутність протягом тривалого часу сприятливої податкової системи тапаритету цін на продукцію промисловості й сільського господарствапризводила до зростання недоїмки сільськогосподарських підприємств уплатежах до бюджету та Пенсійного фонду. Держава неодноразово йшлана реструктуризацію і списання цих боргів. На початок 2005 р. реформованісільськогосподарські підприємства від них практично звільнені.

Наприкінці 90-х рр. в аграрному секторі почали формуватися засадистимулюючої податкової системи. Указами Президента Українизапроваджено механізм нарахування податку на додану вартість ізспрямуванням цих коштів на зміцнення матеріально-технічної базисільськогосподарських товаровиробників [3], уведено фіксованийсільськогосподарський податок [2; 6]. Усе це значною мірою знизилоподатковий тиск на сільгоспвиробників, спростило оподаткування, повнішерозкрило стимулюючий потенціал податкової системи. Це дало позитивнінаслідки. Намітилося зміцнення податкової дисципліни, рівень сплатиподатків у 2004 р. перевищив 103,9 %.

Але це лише перші кроки. В аграрному секторі, де основним засобомвиробництва є земля, стимулюючу функцію можна реалізувати значноширше і повніше. Тому Уряд має продовжувати вдосконалювати податковівідносини в цьому секторі економіки за такими напрямами:

– перетворення фіксованого сільськогосподарського податку наосновний і стабільний податок на тривалу перспективу;

– збереження й розширення інноваційно-інвестиційної спрямованостіпільгового режиму податкової системи, особливо податку на доданувартість;

– спрощення, уніфікація та інтегрування податкового йбухгалтерського обліку та звітності, скорочення витрат на їх ведення тазабезпечення прозорості податкових відносин.

Інвестиційний клімат в аграрному секторі залишається чи ненайгіршим порівняно з іншими галузями. Частка інвестицій у сільськегосподарство у 2004 р. становила 4,5 % від загального обсягу інвестиційв основний капітал за видами економічної діяльності [12]. Якщо у 1999 –2004 рр. рівень інвестування економіки загалом стабілізувався, то вагропромисловому комплексі він продовжував знижуватися.

відповідного минулорічного періоду майже в 5 разів, бартерні розрахункискоротилися до 18,6 %. Удвічі збільшилася ціна на зерно і в 1,5 – 2 рази –на тваринницьку продукцію. Це значною мірою допомогло послабитидиспаритет цін.

Загалом ціни на сільськогосподарську продукцію зросли майже на56 %, а темпи їх підвищення в півтора рази перевищили темпи зростанняоптових цін на промислову продукцію, що споживається сільськимгосподарством. Коефіцієнт паритетності досяг за цей період 1,14 накористь сільськогосподарського виробництва. Тобто вперше за рокинезалежності намітилася тенденція до подолання диспаритету цін. Протевтрати від диспаритету цін за останнє десятиріччя дуже значні, вонипродовжують негативно впливати на стан та розвиток аграрної галузі.

Потенціал інфраструктури та механізмів прозорого аграрного ринкувикористовується ще недостатньо. У третині сільських населених пунктівпоки що немає пунктів заготівлі сільськогосподарської продукції, майжев половині сільських районів – агроторгових домів. Ще недостатньооптових продовольчих ринків та фірмових оптово-роздрібних магазинів зпродажу мінеральних добрив, засобів захисту рослин, паливно-мастильних матеріалів, запасних частин для сільгосптехніки тощо.

Реалізація зернових через біржову торгівлю становила лише 16 %.Уряд не забезпечив запровадження заставних операцій, передбаченихУказом Президента України з метою регулювання ринку зерна [5].

Особливої гостроти набули негативні тенденції, пов’язані здиспаритетом цін у тваринництві та птахівництві і спричинені прорахункамив державній політиці розвитку цих галузей. Протягом багатьох років цінина продукцію тваринництва не покривають витрат товаровиробників.Ринкової інфраструктури, яка б забезпечувала прозорість та еквівалентністьтоварно-грошових відносин, тут практично немає.

Зусилля Уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, атакож самих сільськогосподарських товаровиробників у питаннях ціновоїполітики мають зосереджуватися насамперед на реалізації таких завдань:

– підвищення платоспроможного попиту населення шляхомпогашення заборгованості з виплати заробітної плати та підвищення рівнядоходів населення;

– формування розгалуженої та наближеної до сільськогосподарськихвиробників інфраструктури прозорого аграрного ринку, постійнескорочення обсягів збуту продукції за бартерними схемами, збільшенняпродажу продукції через біржі, аукціони, торговельні доми, фірмовуторгівлю тощо;

– регулювання цін на ринках основних видів сільськогосподарськоїпродукції та продовольства через застосування заставних операцій,товарних інтервенцій та інших важелів впливу на ринкову кон’юнктуру,недопущення адміністративного обмеження цін на сільськогосподарськупродукцію;

МС 91

– здійснення єдиної державної технічної політики, координаціїдержавних і реґіональних програм розвитку машинобудування відповіднодо вимог ринку, комплексного постачання сільськогосподарськимтоваровиробникам техніки, забезпечення еквівалентній до її вартостіплатоспроможності покупців, формування повноцінного ринку техніки,вузлів, агрегатів і запасних частин;

– удосконалення та розширення застосування фінансового лізингуза участю державного й місцевих бюджетів, приватних інвесторів,машинобудівних підприємств та сільськогосподарських товаровиробників;

– інноваційного інвестування, освоєння виробництва нових видівтехніки, підвищення її ефективності, зниження енергоматеріаломісткості,комбінування та інтегрування технологічних процесів і операцій, модульно-блокової побудови потужних агрегатів та комплексів, адаптації вітчизнянихстандартів машинобудування до світових та сертифікації систем якостівиробництва згідно з міжнародними стандартами.

Виявлені тенденції стану аграрного сектору економіки України,наявність невирішених питань щодо державного регулювання аграрноїреформи потребують подальших досліджень у напрямі розробкивзаємопов’язаної і взаємозумовленої сукупності організаційних,методичних, соціальних та інших аспектів моделі, зорієнтованої навідродження села та радикального вдосконалення аграрних відносин.

Список використаної літератури та джерел1. Про колективне сільськогосподарське підприємство: Закон України

№ 2115-ХІІ від 14.02.1992 // www.rada.gov.ua2. Про фіксований сільськогосподарський податок: Закон України № 320 –

ХІV від 17 груд. 1998 р. // Відом. Верховної Ради. – 1999. – № 5 – 6. – С. 58 – 62.3. Про заходи щодо підтримки цін і доходів сільськогосподарських

товаровиробників: Указ Президента України № 614/98 від 11.06.98 // Офіц. вісн.України. – 1998. – № 24. – С. 2 – 4.

4. Про заходи щодо забезпечення формування та функціонування аграрногоринку: Указ Президента України № 767/2000 від 06.06.2000 // Офіц. вісн. України. –2000. – № 23. – С. 20 – 22.

5. Про невідкладні заходи щодо стимулювання виробництва та розвиткуринку зерна: Указ Президента України № 832/2000 від 29.06.2000 // Офіц. вісн.України. – 2000. – № 26. – С. 51 – 52.

6. Про фіксований сільськогосподарський податок: Указ Президента України№ 652/98 від 18 черв. 1998 р. // Офіц. вісн. України. – 1998. – № 25. – С. 4 – 5.

7. Назустріч людям: Програма діяльності Кабінету Міністрів. СхваленоПостановою ВР №2426 – ІV від 04 лют.2005 р. // Відом. Верховної Ради. – 2005. –№ 12. – С. 575.

8. Саблук П. Т. Аграрна економіка і політика в Україні: підсумки минулого тапогляд у майбутнє: Наук.-популярні нариси: У 3 т. – К.: Ін-т аграрної економіки, 2001.– Т. 2: Аграрна економіка в умовах демократичного державотворення. – С. 28.

Кабінету Міністрів України та Міністерству аграрної політикипотрібно вжити невідкладних заходів для суттєвого підвищенняінвестиційної привабливості цього сектору, активнішого залученнякапіталу в сільськогосподарське виробництво, у тому числі за участюдержави, у таких пріоритетних напрямах:

– реалізація цільових програм підтримки селекції в рослинництві,тваринництві, птахівництві та рибному господарстві, протиепізоотичнихзаходів, докорінного поліпшення ґрунтів, охорони земель та довкілля;

– удосконалення амортизаційної політики, нарощування інвестиційза рахунок джерел амортизаційного фонду;

– здійснення інвестиційних проектів зі змішаними джереламифінансування (державних, комунальних, приватних);

– ширше залучення інвестицій на територіях пріоритетного розвитку;– розвиток системи державного та реґіонального фінансового лізингу,

створення стартових капіталів для закупівлі техніки та обладнання.За роки економічної кризи через різке зниження платоспроможності

сільськогосподарських товаровиробників їх фондозабезпеченість зменшиласяу 4,5 раза. Щорічне зношення основних засобів, насамперед технічних, більшеніж у 10 разів перевищує їх оновлення. Тільки за минулий рік кількість тракторів,комбайнів та сільськогосподарських машин скоротилася на 8 – 10 %.Технологічна потреба в них забезпечується тільки наполовину, а простої черезвідсутність коштів на ремонт сягають 25 – 30 %.

Значно зросло навантаження на техніку. Зокрема, на зернозбиральнийкомбайн воно у 1,4 раза більше, ніж у Росії, і в 4 рази – ніж у розвиненихкраїнах Заходу. Наслідком цього є втрата майже третини вирощеноговрожаю.

Останнім часом розпочалось відродження вітчизняногосільгоспмашинобудування, забезпечення аграрного сектору технікою.Створено та модернізовано близько 2,4 тис. найменувань машин іобладнання, які раніше в Україні не виготовлялися. Це дозволило у2004 р. підвищити забезпеченість технологічних процесів в аграрномусекторі вітчизняною технікою до 78 %. Практично вирішено проблемувиконання замовлень споживачів на постачання тракторів, техніки дляобробітку ґрунту, машин для внесення добрив та хімічного захисту рослин,дощувальних установок, обладнання для кормовиробництва та запаснихчастин. Завдяки запровадженню лізингу за 2000 – 2004 рр. у сільськегосподарство надійшло 8,6 тис. одиниць тракторів, комбайнів та іншихсільськогосподарських машин більше як на 400 млн грн. Однактехнологічна потреба сільськогосподарського виробництва у машинахта обладнанні поки ще задовольняється менше як наполовину, а зурахуванням фізичного зношення – на чверть. Це вимагає нових підходівдо формування системи матеріально-технічного забезпечення приватнихсільськогосподарських формувань за ринкових умов. Вона маєстворюватися і функціонувати на засадах:

МС 93

розвитку. Одним із головних завдань державної влади в цих країнах євироблення такої національної стратегії суспільного розвитку, яка бпередбачала не тільки підвищення ефективності та дієвості державногоуправління і розвиток громадянського суспільства, але й створеннянеобхідних умов для організації плідної співпраці органів державногоуправління й місцевого самоврядування з громадськими організаціями.І саме тому одним із базових принципів адміністративної реформи вУкраїні є посилення дієздатності виконавчої влади на засадах новоїфілософії управління, яка, зокрема, передбачає «запровадження новоїідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування,згідно з якою виконавча влада створює умови для реалізації прав і свободгромадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числіуправлінських, послуг» [5, с. 16].

У цьому контексті вкрай важливого значення набуває адекватнеосмислення шляхів та форм надання якісних та своєчасних послугнаселенню органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.Важливість такого осмислення посилюється реальним станом наданняпублічних послуг в Україні, їх незадовільною якістю, складністю інепрозорістю відповідних процедур тощо. Наслідком цього є не лишезначні економічні втрати з боку держави, але й масове невдоволеннянаселення діяльністю органів влади, атмосфера недовіри до діяльностіостанніх. Отже, залишаючись адміністративною, проблема наданняпублічних послуг населенню набуває соціально-політичного значення.

Сьогодні ця проблема привертає до себе все більшу увагу науковцівта практиків. Показовою у зв’язку з цим є думка В. Авер’янова, якийзазначає, що зусилля виконавчої влади, поряд із виконанням інших функційдержави, мають бути спрямовані на надання населенню (фізичним іюридичним особам) багатоманітних управлінських послуг [2]. З метоюзабезпечення останніх В. Корнієнко, Б. Кравченко пропонують делегувативідповідні повноваження органів державної влади органам місцевогосамоврядування [4]. Значну увагу аналізу шляхів законодавчоговпорядкування діяльності органів влади в цій галузі, у тому числівдосконаленню механізмів надання послуг населенню приділяє у своїхпрацях І. Коліушко [3]. Важливим свідченням актуальності цієї проблемиє схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції розвитку системинадання адміністративних послуг органами виконавчої влади [1].

Незважаючи на очевидну актуальність і значущість зазначеноїпроблеми, сучасний стан осмислення шляхів та форм надання населеннюпублічних послуг навряд чи є задовільним. Стосується це й вивченнязарубіжного досвіду впровадження альтернативних систем наданняпублічних послуг населенню, які мають місце в країнах Західної таЦентральної Європи.

Ураховуючи актуальність та практичну значущість зазначеноїпроблеми, головною метою даної статті є осмислення альтернативних

9. Ситник В. П. Трансформація АПК України в ринкові умови. – К.: ІАЕ,2002. – С. 12.

10. Соціально-економічний розвиток аграрного сектора в інтересахсуспільства: Науково-аналітична доповідь / Під наук. кер. С. Пиріжкова,В. Трегобчука // Економіка України. – 2005. – № 4. – С. 4 – 20.

11. Статистичний бюлетень за січень – квітень 2005 р. / Відп. за вип.П. П. Забродський. – К.: Державний комітет статистики України; Головнеуправління статистики у Дніпропетровській області, 2005. – 180 с.

12. Статистичний збірник «Реґіони України» 2004: У 2 ч. / За ред.О. Г. Осауленка. – К.: Держ. ком. статистики України, 2004. – Ч. 2. – 800 с.


ББК 66.3 (0)

Ірина ШАБАТІНА



ДОСВІД КРАЇН ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУЗ НАДАННЯ ПУБЛІЧНИХ ПОСЛУГ НАСЕЛЕННЮ

Аналізується зарубіжний досвід діяльності альтернативних структур знадання публічних послуг населенню, зокрема досліджуються функції«Будинків державних послуг» у Франції, діяльність яких була започаткованаДержавною реформою у Франції в 1995 р.

Ключові слова: альтернативні структури, публічні послуги,адміністративні послуги, будинки державних послуг, принцип «єдиного вікна».

Світові інтеграційні процеси вимагають від кожної держави активізаціїїї ролі в розробці та впровадженні суспільно-економічних реформ,покликаних забезпечити гармонійний розвиток демократичногосуспільства та конкурентоздатність держави у світовому співтоваристві.Особливого значення етатичний варіант модернізації набуває в країнах знерозвиненим або недостатньо розвиненим громадянським суспільством,за якого недержавні організаціїї не мають належного впливу наформування та реалізацію як національної, так і реґіональної політики© Шабатіна І. А., 2006

МС 95

(видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведенняреєстрації тощо)» [1]. Як бачимо, автори Концепції фактично виводять зуживання в нормативно-правових документах поняття «управлінськіпослуги», а за адміністративними послугами закріплюють сферуповноважень, які І. Коліушко визначав як послуги управлінські.

До основних приципів розвитку системи надання послуг населенню,визначених у даній Концепції, належать:

– доступність послуг для всіх фізичних та юридичних осіб;– дотримання стандартів надання послуг;– відкритість;– відповідність розміру плати за послуги економічно обґрунтованим

витратам, пов’язаним з їх наданням.Критеріями якості надання послуг автори Концепції вважають

результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість,професійність та повагу до особи [1], наближаючи таким чином українськістандарти надання публічних послуг населенню до європейських, щоважливо як у контексті поліпшення якості послуг, так і в контекстіреалізації зовнішньополітичної стратегії України.

На наш погляд, найповніше характер різноманітних послуг, якінадаються населенню органами державної влади, місцевогосамоврядування та можуть надаватися альтернативними структурами,створеними за ініціативою останніх у співпраці з громадськимиорганізаціями, відображає термін «публічні послуги» і саме тому віннайчастіше вживається в даному дослідженні.

Зважаючи на достатній досвід в організації надання публічних послугнаселенню в країнах Західної Європи, вважаємо за доцільнепроаналізувати західноєвропейські методи вдосконалення системинадання послуг, які пов’язані, зокрема, зі створенням альтернативнихструктур надання публічних послуг.

У більшості країн Європейського Союзу створення таких структурз надання публічних послуг населенню було розпочато в 90-х рр. минулогостоліття як один з механізмів реалізації загальноєвропейської політикиполіпшення відносин між адміністрацією і населенням через підвищенняякості публічних послуг, застосування нових інформаційних технологійта наближення місця надання послуг до населення. Ці допоміжніструктури створюються здебільшого на партнерських засадах міжорганами виконавчої влади і місцевого самоврядування та громадськими,або приватними, організаціями за нормами національного законодавствакожної країни. Законодавчо визначається процедура створення цихструктур, їх функціїї, фінансування та механізми прийняття рішень івзаємовідносин з органами влади. Важливо зазначити, що подібніструктури не замінюють органи державної влади і місцевогосамоврядування, уповноважені законом надавати публічні послуги, а лишеїх доповнюють, створюючи, з одного боку, альтернативу вибору для

шляхів та форм організації надання публічних послуг населенню в країнахЄвропейського Союзу.

Реалізація цієї мети потребує уточнення ключових для даногопроблемного поля понять: публічні послуги, державні послуги, управлінськіпослуги, муніципальні послуги, адміністративні послуги. Ця потребазумовлена тим, що у вітчизняних дослідженнях відсутня одностайнадумка щодо даної термінології. Так, І. Коліушко вважає, що державніпослуги – це «…будь-які платні послуги, обов’язковість отримання якихвстановлюється законодавством та які надаються фізичним чиюридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевогосамоврядування та створеними ними установами і організаціями, щоутримуються за рахунок відповідних бюджетів» [3, с. 30]. Складовоюдержавних послуг, за логікою І. Коліушка, є послуги управлінські, під якимиданий автор розуміє діяльність уповноважених державою суб’єктів,спрямовану на забезпечення передбачених законом прав та інтересівфізичних і юридичних осіб, які виявили ініціативу щодо їх реалізації. Доуправлінських послуг він відносить видачу дозволів, реєстрацію зведенням реєстрів, легалізацію актів і такі соціально-управлінські послуги,як призначення субсидій, пенсій тощо [3, с. 30 – 32]. При цьому засуб’єктом надання послуг І. Коліушко розрізняє муніципальні (надаютьсяорганами місцевого самоврядування) та державні (надаються органамивиконавчої влади та державними установами) послуги. Водночас іншінауковці, зокрема А. Ткачук, вважають більш точним термін«адміністративні», а не «державні» послуги.

Важливим, на наш погляд, кроком на шляху подолання понятійнихрозбіжностей є затвердження Концепції розвитку системи наданняадміністративних послуг органами влади, у межах якої надаєтьсядефініція понять «публічні», «державні», «муніципальні» та«адміністративні» послуги, формулюються основні принципи розвиткусистеми надання послуг населенню, визначаються критерії оцінки якостіпослуг та заходи щодо їх поліпшення. Так, до публічних послуг належатьті, «що надаються органами державної влади, органами місцевогосамоврядування, підприємствами, установами, організаціями, якіперебувають в їх управлінні» [1]. Залежно від суб’єкта надання послугрозрізняють державні та муніципальні послуги. Однак, на відміну відІ. Коліушка, автори Концепції вважають, що державні послуги надаютьсяорганами державної влади та місцевого самоврядування за рахуноккоштів центрального бюджету, а муніципальні – органами місцевогосамоврядування та органами виконавчої влади за рахунок коштівмісцевого бюджету. Адміністративні ж послуги вважаються складовоюяк державних, так і муніципальних послуг, оскільки це «результатздійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповіднодо закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичнимита юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою

МС 97

рівні. Але сам факт створення подібних структур свідчить про бажанняцентральної та місцевої влади підвищити якість та своєчасність наданнянаселенню публічних послуг через модернізацію системи державногоуправління, яка базується на еволюції поняття «адміністрування», або«управління», у поняття «надання послуг».

«Будинки державних послуг» у Франції були засновані як експериментДержавною реформою 1995 р. і сьогодні успішно впроваджуються натериторії всієї країни. Закон 2000-321 від 12 квітня 2000 р. визнає «Будинкидержавних послуг» структурами з надання послуг загальносуспільногопризначення, які мають створюватися органами місцевого самоврядуванняспільно з іншими державними, громадськими та комунальними закладами[7], а урядовий декрет 2001-494 від 6 червня 2001 р. визначає принципи їхстворення, фінансування та контролю. Зокрема, розділ І передбачаєстворення «Будинків державних послуг» підписанням спеціальної угодиміж юридичними особами-засновниками [6]. Вищезгадана угодапередбачає чітке визначення назви та місцезнаходження «Будинку», перелікдержавних та муніципальних закладів, що беруть участь у його діяльності,перелік послуг, які він зобов’язується надавати населенню, фінансовий,матеріальний та технічний внесок кожної сторони, термін дії угоди та умови,за яких її може бути анульовано.

Одне із положень зазначеного декрету передбачає створення прикожному з «Будинків державних послуг» консультативного органу, доскладу якого входять споживачі адміністративних послуг і представникиперсоналу, компетентного в питаннях організації роботи закладу.

Діяльність «Будинків державних послуг» організовано здебільшого всоціально неблагополучних кварталах і в цьому випадку надання публічнихпослуг є складовою політики соціальної єдності, спрямованої назабезпечення соціальних гарантій слабозахищеним верствам населеннята реалізацію рівноправного доступу всіх категорій населення доконституційно гарантованих прав та свобод. Створення «Будинківдержавних послуг» у населених пунктах, віддалених від адміністративнихцентрів, та в мікрорайонах міських агломерацій дає можливість наблизитипублічні послуги до споживачів.

Заслуговує на увагу те, що єдиної моделі для «Будинків державнихпослуг» не існує, а перелік публічних послуг, які надаються, залежить відпотреб населення певної комуни в конкретних послугах та її фінансовоїспроможності й затверджується юридичними особами-засновниками.Здебільшого це комуни, інколи – департаменти і державні установи числужби. Оскільки державні установи беруть участь у діяльності«Будинків державних послуг» і їх фінансування відбувається за рахунокдержавного бюджету та бюджету органів місцевого самоврядування,згода префекта департаменту на створення «Будинків державних послуг»на території ввіреного йому департаменту є обов’язковою. Він же йздійснює контроль за їх діяльністю.

населення, а з іншого – надаючи реальну можливість населенню впливатина реалізацію політики надання публічних послуг через громадськіорганізації. У різних країнах ЄС ці допоміжні структури називаються по-різному і функціонують за різними законодавчими нормами, але всі їхможна об’єднати за спільними ознаками:

1. Усі ці структури було створено спеціально з метою наданнянаселенню різноманітних послуг загальносуспільного призначення абоінформації адміністративного та суспільного характеру.

2. У діяльності цих структур задіяно органи виконавчої влади і/абомісцевого самоврядування.

3. Послуги населенню надаються безкоштовно, за виняткомстягнення нормативно встановлених зборів та мит.

Так, в Іспанії було створено два типи подібних альтернативних структур:так звані «Традиційні єдині вікна» (Ventanilla Unica), завдання яких полягає внаданні загальної адміністративної інформації та допомоги населенню в йоговзаємовідносинах з адміністрацією, та «Єдині вікна для підприємців»(Ventanilla Unica Empresarial), які мають забезпечити надання консультативноїдопомоги підприємцям у процесі створення приватного підприємства та підчас його функціонування [8, с. 23, 33, 37, 46]. Обидві структури фінансуютьсяна паритетних засадах з бюджету держави та бюджетів органів місцевогосамоврядування – комун та співтовариств комун.

У Фінляндії, з метою поліпшення діалогу між адміністрацією танаселенням, було започатковано діяльність «Бюро послуг для громадян»(Yuteispalvelumalli), до переліку суспільних послуг яких входять видачата прийом адміністративних формулярів з подальшою їх переадресацієювідповідним адміністративним структурам, консультативна допомогаадміністративного та фіскального характеру, у разі працевлаштування,вручення посвідчень водія тощо. Діяльність кожного бюро спільнофінансується структурами, що беруть участь у його роботі на основізаздалегідь укладеної між ними угоди [8, с. 6, 30, 34, 46].

У більшості країн – нових членів ЄС, а також у Болгарії, вступ якоїдо ЄС передбачено в 2007 р., також діють або створюються подібніальтернативні структури. У Болгарії це «Комплексні муніципальніадміністративні служби» та «Центри з надання послуг та інформаціїгромадянам», які на даний момент задіяні, в основному, в інформуваннінаселення щодо повноважень того чи іншого органу виконавчої влади інаданні консультативної допомоги населенню у його відносинах задміністрацією. У Литві діяльність подібної структури під назвою «Єдиневікно» (Single Window) поширюється не тільки на надання консультативноїдопомоги населенню в адміністративних питаннях, але й на видачудокументів адміністративного характеру та аналіз скарг та зверненьгромадян [10, с. 8]. Здебільшого, ураховуючи незначний період існуванняподібних структур у країнах, які нещодавно вступили до ЄС, та країнах-кандидатах, їх діяльність ще недостатньо впорядкована на законодавчому

МС 99

Аналіз результатів діяльності альтернативних структур у країнахЄвропейського Союзу дозволяє припустити, що створення в Україніаналогічних структур сприятиме не лише поліпшенню якості публічнихпослуг, але й, певною мірою, зняттю соціального напруження в суспільстві,викликаного їх незадовільною оцінкою. Діяльність альтернативнихструктур, по-перше, надасть населенню реальну можливість вибрати туструктуру або службу, яка б найповніше відповідала його потребам; по-друге, сприятиме зменшенню надмірного навантаження на муніципальній державні служби, що приведе до підвищення якості обслуговуваннянаселення. Особливо це стосується служб соціального захисту, діяльністьяких, у зв’язку з наявністю в Україні значної кількості соціальнонезахищеного населення, часто викликає справедливі нарікання.

Дуже часто населенню бракує елементарної інформації щодоповноважень того чи іншого органу влади та необхідних адміністративнихпроцедур, які потрібно виконати для вирішення тієї чи іншої проблеми.Тому, на нашу думку, створення центрів консультативної допомогинаселенню в його взаємодії з адміністрацією сприяло б підвищенню якостівзаємовідносин між адміністрацією та населенням.

Список використаної літератури та джерел1. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних

послуг органами виконавчої влади: Розпорядження Кабінету Міністрів Українивід 15 лют. 2006 р. // www.rada.gov.ua

2. Державне управління в Україні: Навч. посіб. / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. –К., 1999. – 265 с.

3. Коліушко І. Управлінські послуги – новий інститут адміністративного права// Право України. – 2001. – № 5. – С. 30 – 31.

4. Кравченко Б. Адміністративна реформа в Україні: стан та перспективи //Вісн. УАДУ. – К.: Вид-во УАДУ, 1997. – № 3 – 4. – С. 13 – 21.

5. Регуляторна політика: нові можливості / За ред. К. Ляпіної, Д. Ляпіна. –К.: Ін-т конкурентного суспільства, 2004. – 170 с.

6. Decret № 2001-494 du 6.06.2001. – http//www.legifrance.gouv.fr7. Loi № 2000-321 du 12.04.2000. – http//www.legifrance.gouv.fr8. Etudes sur les Maisons des Services Publics en Europe (hors la France) //

Association Europa. – 2003. – Vol. 1. – 84 p.9. Entretiens Territoriaux de Strasbourg 2003 // Intervention de M. Paccalin,

DGA a Villeurbanne. – 2003. – 15 p.10. Tableaux Synoptiques // Etudes MSP – Datar/Europa. – 2003. – 9 p.


Як приклад можна навести діяльність одного з трьох «Будинківдержавних послуг», організованих за ініціативою мерії міста Вілльурбану соціально неблагополучному мікрорайоні Сіпріан ле Бросс. Історичносклалося, що в цьому мікрорайоні переважає населення з низьким рівнемдоходів та великою кількістю безробітніх. Саме показники соціальноїнезахищеності населення і стали головними у визначенні перелікупублічних послуг, які йому надаються, а саме: консультативна допомогав разі працевлаштування та професійної переорієнтації, щотижневийприйом громадян працівниками служб соціального захисту, якийздійснюється в приміщенні «Будинку державних послуг» за попереднімзаписом, допомога малозабезпеченим у реалізації їх права на отриманнясоціального житла, допомога в оформленні необхідних документівадміністративного характеру, консультації щодо виконання подальшихадміністративних формальностей та прийом працівником мерії документівдля оформлення паспорту та національного посвідчення особи [9, с. 7 –9]. У діяльності «Будинку державних послуг» задіяно персонал мерії,державних установ та громадських організацій. Співпраця з Радоюмікрорайону, яка створена в 1996 р. і сьогодні налічує близько 230 осіб –жителів мікрорайону, що працюють у Раді на добровільних засадах,забезпечує зворотний зв’язок з мерією та допомагає останній, по-перше,ідентифікувати наявні в мікрорайоні проблеми та вчасно на нихзреагувати, а по-друге, залучає жителів до активної участі в життімікрорайону, виховуючи в них почуття громадянина.

Загалом у своїй діяльності «Будинки державних послуг» намагаютьсянаблизитися до принципу «єдиного вікна», який передбачає, що, у томуразі, коли для надання публічної послуги необхідне залучення кількохуповноважених органів, то таке залучення має здійснювати той орган,до якого була подана заява і який у результаті своїх посередницьких дійнесе відповідальність за своєчасність та якість послуги. Оскільки«Будинки державних послуг» переважно надають певний перелік послугна місці й не є посередниками між споживачами послуг і адміністрацією,послуги якої не представлено, цей принцип не завжди спрацьовує. Протевже сьогодні принцип «єдиного вікна» успішно застосовується під часоформлення та видачі посвідчень особи, паспортів і прав для водіїв.

Як уже зазначалося, публічні послуги, які надаються в «Будинкахдержавних послуг», безкоштовні, окрім тих, за які стягується державнемито. Персонал «Будинків державних послуг» складається з державнихслужбовців, службовців за контрактом та членів громадських організаційі асоціацій, що значно сприяє гнучкості в проведенні кадрової політики,працевлаштуванню молоді й зменшенню безробіття.

Отже, на нашу думку, створення «Будинків державних послуг» уФранції – це певний прогрес у доступності публічних послуг, упровадженніпринципу «єдиного вікна», втіленні політики соціальної справедливості і,врешті-решт, у боротьбі з безробіттям, особливо серед молоді.

МС 101

Мета даної статті полягає в розкритті позитивних та негативнихнаслідків вступу до глобальної організації, ураховуючи досвід інших країнта історичні особливості розвитку української економіки. Чітке окресленняпереваг та недоліків, що несе із собою вступ до СОТ, дає можливістьукраїнському уряду вжити відповідних заходів, що дозволять максимальновикористати переваги на свою корить та мінімізувати поширеннянегативного впливу.

Світова організація торгівлі сьогодні об’єднує 146 країн світу, на якіприпадає 95 % світової торгівлі та понад 80 % світового ВВП. Організаціямає ексклюзивні повноваження впливати на регулювання світовоїекономіки, оскільки оперує цілою системою правил зовнішньоекономічноїдіяльності [8]. При цьому кожна країна, яка вступає до світовоготорговельного клубу, бере на себе зобов’язання дотримуватися всіх угодСОТ, які попередньо були розроблені її попередником – Генеральноюугодою з тарифів та торгівлі (ГАТТ) [4].

Перш за все, розглянемо позитивні наслідки від вступу до СОТ, які заумов розумного використання можна примножити та збільшити. Приймаючидо своєї організації нові країни, СОТ ставить перед ними цілу низку вимог.Вони спрямовані на створення нових умов господарювання, що ґрунтуютьсяна дотриманні відкритих ринкових відносин та на жорсткій конкуренції, щодіє як ефективний фільтр, відсіюючи ті підприємства та навіть галузі, які нездатні вижити у створених умовах. Тобто в такій боротьбі виживуть лишенайбільш конкурентоздатні компанії, які забезпечать можливість успішногорозвитку економіки. Водночас закони ринку, тобто закони виживання таконкуренції, стосуються лише комерційних суб’єктів господарювання. Колиж ці закони починають стосуватися країн, це стає небезпечним для людства.

Вступ до СОТ вимагає визнання відповідності національногорегулятивного режиму міжнародним нормам. Така відповідність дозволяєпротидіяти дискримінаційним заходам на світовому ринку. До того жрозширення доступу до міжнародних судів дозволить швидше вирішуватиможливі суперечки між країнами.

СОТ сприяє поширенню інтернаціоналізації виробничих процесів.Лібералізація торговельних кордонів відкриє простір для надходженнябільш дешевих та якісних товарів, забезпечить прискорення модернізаціїта технічне оновлення галузей.

Ще однією позитивною стороною СОТ є приплив іноземних інвестицій україну, потреба в яких, за умов необхідності реформування, структурноїперебудови та оновлення галузей, є особливо гострою та постійно зростає.Членство у світовій організації обіцяє зміцнення фінансової, банківської, страховоїсистеми, дотримання прозорості та стабільності законодавства, створеннявідповідного іміджу країни. Ці фактори здатні створити сприятливийінвестиційний клімат у країні, а отже, і залучити потужні інвестиції.

Для України вступ до СОТ дозволить поліпшити умови торгівлі збільшістю країн світу. При цьому особливо важливим питанням є питання

ББК 65.428

Анатолій ПЕШКО, Анна НАЗАРЕНКО

Промислово-комерційна фірма «Укрінтеркомплекс»

ВСТУП УКРАЇНИ ДО СОТ: НАСЛІДКИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ

Розглядаються сутність та значення Світової організації торгівлі, її впливна економіку окремих країн. Зокрема, порушується актуальне питання щодонеобхідності та наслідків вступу України до СОТ, зважаючи на високі ризикиокремих галузей української економіки залишитись без державної підтримки,втратити свою конкурентоздатність та наблизитись до кризи.

Ключові слова: Світова організація торгівлі, глобалізація, ринковаекономіка, сільське господарство.

Розвиток процесів глобалізації, яка надає широкі можливості таводночас несе величезні ризики, особливо потребує світового інституційногорегулювання, здатного подолати поглиблення диспаритету між економікамивисокорозвинутих та інших країн світу. При цьому важлива роль у реалізаціїсвітових інтеграційних процесів належить Світовій організації торгівлі (СОТ),яка останнім часом має досить суперечливий характер [7]. Данасуперечливість виявляється в нерівномірності використання переваг танедоліків СОТ у планетарному масштабі. Унаслідок цього розрив міжрозвинутими та слаборозвиненими країнами лише посилюється [3].

Сьогодні тема вступу України до СОТ широко обговорюється на всіхрівнях, точаться суперечки щодо можливих наслідків такого кроку країни.При цьому неодноразові опитування та дослідження свідчать про низькийрівень поінформованості щодо значення цієї торговельної організації.

Діяльність міжнародної глобальної організації (СОТ) широкорозглядається в багатьох наукових працях і публікаціях вітчизняних таіноземних науковців. Серед них особливо можна відзначити наукові праці І.І. Дюмулена, який у своїй монографії «Всемирная торговая организация»детально розкриває правові основи СОТ, перші результати її діяльності,організаційно-технічні питання роботи, а також дає аналіз широкому колупроблем, пов’язаних зі вступом до цієї організації. Також серед українськихдослідників даного питання можна виокремити В. Головинську, якаприсвятила свої праці проблемам та перспективам інтеграції України у світовеспівтовариство, та О. Г. Білоруса, який розробив унікальну концепціюнаціональної стратегії розвитку країни в умовах переходу до ери глобальноїцивілізації. Серед зарубіжних на особливу увагу заслуговують дослідженняЧ. Вульфа, автора 20 книг з проблем міжнародної економіки.

© Пешко А. В., Назаренко А. В., 2006

МС 103

конкурентної боротьби, зайнявши солідні позиції на світовій арені. Тимчасом СОТ обрав наступальну позицію щодо вступу Китаю. Під такимпресингом країна якісно змінювала економічну ситуацію відповідно досвітових умов конкурентоспроможності. Урешті-решт, Китай підійшов дотого етапу, коли замкнутість економіки почала заважати, стримуватидинамічний розвиток, а тому для подальшого успіху лібералізаціяторговельних кордонів стала просто необхідною. Китай відкрив свої ринкидля інших країн, продемонструвавши широкі масштаби лібералізаціїекономіки.

Як бачимо, досягнення високих результатів Китаю від вступу доСОТ передувала тривала підготовка всіх галузей економіки та створенняумов, за яких ризик від вступу буде мінімізовано та перекрито загальнимиперевагами.

Що стосується інших країн, які із шаленою швидкістю та безпопередньої підготовки кинулись до СОТ, не вивчивши та непередбачивши всіх наслідків такого кроку, то вони отримали лишенегативні результати, погіршення загальної економічної ситуації таінвестиційного клімату, що, у свою чергу, значно скоротило надходженняінвестицій у країну. Таким невдалим прикладом є Киргизія, Грузія таМолдова. При цьому найбільш неочікуваними були зміни в Киргизії, якавважалась відносно благополучною країною. За даними Всесвітньогобанку, обсяг прямих інвестицій, які до вступу становили 96 млн дол. США,зменшився, починаючи з 1999 р., до 30 млн дол. США. Причина такоїситуації обумовлювалася не лише недостатньою підготовкою, але йнадмірними поступками щодо відкритості економіки [6].

Досить показовою є позиція Росії щодо вступу в СОТ. Вона впевненокрокує до своєї мети, не прискорюючи подій та тверезо оцінюючи можливівтрати та вигоди. Країна поступово готує свою економіку до успішної реалізаціїпоставленої мети. Росія має намір вступити до СОТ вже наступного року.

Україна мала плани стати учасником СОТ до кінця 2005 р. Однаквідсутність єдності та узгодженості щодо умов та засобів здійсненнятакого кроку загальмовує цей процес. Одні дуже поспішають, інші –стримують цей поспіх. В Україні вважають, що отримані вигодиперекриють втрати. Але такий самий досвід інших країн показує, що цісподівання марні й найбільш імовірно, що економіку країни очікуютьнелегкі часи. Такі висновки можна зробити, проаналізувавши економічнийстан найближчих сусідів, які перебувають у СОТ вже кілька років.

Україні доцільно зачекати, спостерігаючи за впливом СОТ наекономічний розвиток Польщі, яка має подібну до української структуруекономіки. Як і в Україні, так і в Польщі 20 % ВВП виробляється всільському господарстві. Польська статистика свідчить, що вже в першийрік після вступу до СОТ економіка Польщі переживала тяжкі часи. Темпиекономічного зростання знизились з 7 % у 1999 р. до 1,5 у 2001 р., рівеньбезробіття сягнув 18 %. Найтяжче адаптаційний період пережили сільське

співробітництва з ЄС, що дає можливість створити зони вільної торгівлі.За підрахунками Міністерства економіки, вступ України до СОТ надастьдодатковий приріст внутрішнього валового продукту на 1,9 %, прямііноземні інвестиції щороку зростатимуть на 30 %.

Отже, вступ до СОТ відкриває для країн-учасниць можливістьстійкого якісного зростання економіки на основі модернізації тапозитивних структурних зрушень. Однак слід відзначити, що отриматиперелічені переваги країні, яка не досягла рівня високорозвинутої, доситьскладно. При цьому в сучасних умовах шанс досягти успіху відлібералізації торговельного режиму стає мізерним.

Концепцією міжнародної торгівлі, яку оголосили західні країни,виявився монетаризм як сучасний варіант неоліберальної ідеології.Монетаристські підходи визнано визначальними в діяльності такихміжнародних організацій, як МВФ, Всесвітній банк, СОТ.

Будучи організацією, мета якої полягає в забезпеченні відкритостіта взаємодії між країнами, СОТ водночас поширює негативні наслідкиглобалізації, що полягають у створенні можливості для високорозвинутихкраїн використати свої переваги та ще більше збагатитися за рахунокресурсів і ринків відсталих країн. Існуюча нерівність економічних умов,фінансових можливостей та забезпечення інформаційними технологіямистворює умови для відпливу коштів на території великих країн. Експансіязахідного капіталу, за умов лібералізації торговельних кордонів, поступовозахоплює нові країни, зміцнюючи свої позиції на світовій арені. Дії такихекономічних загарбників можна спостерігати на прикладі ТНК, якіздійснюють суттєвий вплив на окремі держави та міжнародні організації.ТНК функціонують лише з однією метою – отримання прибутків, причомубудь-якими способами. Економічний, екологічний або технологічнийаспекти розвитку країни такими компаніями не враховуються.

Для зниження ризиків, що очікують на країну після вступу до СОТ,доцільним є аналіз досвіду аналогічних їй країн, що вже реалізували данупрограму та отримали певний результат. Водночас необхідно чітко окреслитипозитивні та негативні наслідки вступу для України. Це дозволить зменшитиризики та ефективніше використати позитивні результати.

Яскравим прикладом успішного вступу до СОТ є Китай – країна,яка вже зараз лідирує серед реципієнтів іноземних інвестицій, а вподальшому, за прогнозами, може досягти 10 %-ї частки взагальносвітовому зовнішньоекономічному обороті й опинитися на 2-мумісці після США. Такі результати вражають, але потребують детальногодослідження причин бурхливого зростання.

Китай протягом довгого часу (15 років) вів переговори щодо вступу вторговельну організацію. При цьому країна вимагала значних поступок,проводячи політику жорсткого протекціонізму, надаючи державну підтримкугалузям та створюючи сприятливий інвестиційний клімат. У такий спосібКитай витримав час, поки економіка зміцніла, галузі підготувалися до

МС 105

При цьому, за вимогами СОТ, країни-учасники мають скоротитисубсидії в тій частині, яка здійснює викривлений вплив на торгівлю. Угодоювиділяється три види субсидій: «зелені», «сині», «жовті». До заходів «зеленоїкорзини» належить підтримка аграрного сектору через урядові програми,які не здійснюють цінової підтримки виробникам і фінансуються за рахунокдержавних засобів. «Синя корзина» включає прямі виплати за програмоюобмеження виробництва. «Сині» та «зелені» субсидії не є обмеженими, доних не висуваються вимоги щодо скорочення.

Заходи «жовтої корзини» підпадають під зобов’язання про скорочення.До «жовтих» субсидій належать найбільш поширені в нашій країні методипідтримки сільського господарства: дотації аграріям, пільговекредитування сільгоспвиробників за рахунок бюджету, списання боргів,закупівля у виробників товарів за цінами, що перевищують ринкові,надання аграріям товарів і послуг за цінами, нижчими за ринкові.

Для агропромислового сектору України вступ до СОТ можна порівнятиз ефектом шокової терапії. Країна змушена буде протягом шести років післявступу до СОТ скоротити на 20 % обсяги фінансування з державного бюджету«жовтої корзини» або забезпечити це фінансування в розмірі, що не перевищує5 % вартості валової сільськогосподарської продукції [1].

Для України життєво важливо успішно закінчити переговори щодовступу до СОТ у частині сільського господарства, відстоявши певнийрівень державної підтримки цієї галузі. Міністерство аграрної політикивизначило внутрішній рівень підтримки, який має назву агрегованогопоказника підтримки, на рівні 1,3 млрд дол. США, який становить 11 %від вартості виробництва сільськогосподарської продукції. Українапропонує узгодити проект зобов’язань зі скорочення даного показникана 13 % протягом 10 років [5]. Це питання неодноразово обговорювалосяРобочою групою, але так і не було узгоджено.

Не менш важливим є питання збереження за Україною права навикористання заходів «жовтої корзини» вище за встановлений мінімум.Більшість впливових країн-учасниць СОТ займають жорстку позицію щодоперевищення меж використання «жовтих» субсидій, хоча деякі країнизмогли відстояти це право (Болгарія, Йорданія, Хорватія, Литва, Тайвань).

Існуючі обмеження фінансування змушують країну шукати іншіпідходи до підтримки аграрного сектору. Таким є в більшості розвинутихкраїн використання заходів «зеленої корзини». Держава-учасник СОТ маєможливості фінансувати заходи «зеленої корзини» в будь-якому обсязі,що дозволяє бюджет. Якщо з цього погляду подивитись на держбюджет2005 р., то витрати, які можна кваліфікувати як «зелена підтримка»,заплановані на рівні 1,19 млрд грн, тобто 34 % від загальної сумидержавної підтримки сільського господарства. У попередніх, 2003 та2004 рр., їх загальна вага досягала 19 та 25 % [5. Таким чином, Українавже дотримується тенденції, яка існує серед членів СОТ.

Ще однією складністю, з якою змушені будуть зустрітись українські

господарство та банківський сектор [2].Отже, для успішної реалізації себе як країни з ринковою економікою,

яка може гідно представляти свою продукцію на світовій арені, Українінеобхідно провести попередню підготовку галузей, які не можуть достатньоуспішно конкурувати з глобальними конкурентами і потребують державноїпідтримки, та зміцнити свої сильні позиції, які дозволять країні компенсуватиможливі втрати. Саме тому найважливішим є підготовчий етап вступу доСОТ, який передбачає реалізацію стратегій, забезпечуючи поряд зіструктурними змінами формування ринкової інфраструктури, зміцненняфінансової, банківської та страхової системи. В іншому разі для Українинаслідки вступу до СОТ будуть мати лише руйнівний характер, назавждипридушивши потенційно конкурентоздатні галузі країни. Поспішнепідписання угоди, недостатньо продумана стратегія держави, широкезапровадження ліберальних заходів піддають дуже високим ризикамсільське господарство, харчову та переробну промисловість,гірничометалургійний комплекс, авіа- та автомобілебудування.

Водночас домовитись з країнами-учасниками СОТ нелегко. Так,для США головним питанням є захист об’єктів інтелектуальної власностіз пред’явленням доказів дії прийнятих законів. США також вимагаютьзняття обмежень на доступ в Україну іноземних страхових компаній.Для Австралії найважливішим питанням є збільшення тарифної квоти наввезення в Україну тростинного цукру-сирцю [8]. Величезною перевагоюнинішньої ситуації України є сподівання на те, що Росія не випередить їїщодо вступу до СОТ. В іншому випадку Україна змушена була б вестипереговори щодо торговельних вимог до неї ще й найближчого партнера.

Найбільше занепокоєння у зв’язку зі вступом до СОТ пов’язане зможливими наслідками цього кроку для аграрного сектору та агропромисловихринків України. Негативні очікування впливу світової торгівлі на українськесільське господарство, перш за все, пов’язані з можливим зниженнямконкурентоздатності вітчизняної продукції на внутрішньому ринку. Негативнінаслідки можливі й від подвійного зниження тарифів на імпортну продукцію.На даному етапі сільське господарство не може виживати та конкурувати наринку без відповідної державної підтримки, за допомогою якої галузьпродовжувала своє функціонування впродовж останніх років. Саме питанняобсягів державної підтримки є одним із найболючіших у переговорах зкраїнами-членами Робочої групи зі вступу України до СОТ.

Відповідно до вимог СОТ, Угода про сільське господарство передбачаєприйняття країнами-членами таких зобов’язань:

– доступ на внутрішній ринок (торговельні обмеження імпорту);– підтримка національних виробників (субсидування та інші заходи,

включаючи ті, які підтримують на попередньому рівні або підвищують ціни напродукцію, установлені фермерами, та доходи фермерів);

– експортні субсидії, що використовуються з метою підтримкиконкурентоздатності експортної продукції [9].

МС 107

templates/analitic_article.shtml?id=352332. Загородний Т. Робочих місць буде менше // www. bigenergy. com. ua / ua /

finance_news. html? c=about&id=340&s=print3. Загородний Т., Прохина В. Украинских селян принесли в жертву ВТО [12/04/

2006] //http://www.economic-ua.info/modules.php?name=News&file=article&sid=29284. Основи аграрної економіки: Підручник / В. П. Галушко, Гвідо Ван

Хулєнбрук, О. А. Ковтун та ін. – К.: Вища освіта, 2003. – 399 с.5. Осташко Т. Сельское хозяйство Украины в условиях СОТ: ожидания

производителей и аналитические прогнозы // Зеркало недели – 2005. – № 30.6. Пахамов Ю. Выгоды и потери Украины от вступления во Всемирную

торговую организацию (в контексте мирового опыта) //http:// www. soskin. іnfo / ea. php? pokazold=20020490 & n=4&y=2002

7. Уолден Белло. Тупик ВТО и кризис Глобалистского Проекта //http://www.xs4all.nl/~tni/archives/bello/globaltrends.htm

8. Шмидт К. Разве хочешь – надо! //http:// www. versii. сom / telegraf / material.php? id=4695 & nomer=278

9. Ямпольская И. Л. Субсидирование отраслей сельского хозяйства вконтексте вступления Украины в СОТ //http:// www.jurenergo.kiev.ua/statti/cgotr.doc


ББК 65.29

Валентина ПАВЛОВА

Дніпропетровський університет економіки та права

МЕХАНІЗМ ФОРМУВАННЯКОНКУРЕНТОСПРОМОЖНОСТІ

ПІДПРИЄМСТВ – ВИРОБНИКІВ СПОЖИВЧИХ ТОВАРІВ

Розглядаються методологічні аспекти створення механізму формуванняконкурентоспроможності підприємств – виробників споживчих товарів,наводиться ідентифікація системи ключових елементів механізму, їх склад іструктура.

Ключові слова: механізм формування конкурентоспроможності,конкурентоорієнтована стратегія, ідентифікація структури управління.

Успіх підприємства на внутрішньому і зовнішньому ринках в умовахгострої конкуренції залежить від організованого на певному рівнімеханізму формування його конкурентоспроможності, який є головною

© Павлова В. А., 2006

експортери, є вимога дотримання країною-учасницею СОТ жорсткихвимог санітарного та фітосанітарного контролю. З одного боку, уведеннятаких стандартів призведе до ліквідації слабких господарств, які незможуть витримати додаткові витрати та підвищення собівартостіпродукції. Водночас, у довгостроковій перспективі, нові норми відіграютьпозитивну роль, оскільки поліпшиться якість продукції, підвищиться їїконкурентоздатність. Це дозволить налагодити роботу українськихекспортерів, уникнути непорозумінь щодо якості продукції.

Але СОТ несе й певні вигоди для українського сільськогогосподарства. Зважаючи на те, що Україна є країною з експортноюорієнтацією сільськогосподарської продукції, лібералізація торговельнихрежимів відкриє доступ вітчизняним експортерам до зовнішніх ринківЦе може призвести до прискорення структурних реформ в аграрномусекторі та до підвищення конкурентоздатності національних виробників.

До позитивного наслідку впливу СОТ можна віднести такожреструктуризацію збиткових агропідприємств, ліквідацію неефективнихгосподарств, які отримують привілеї, але не дають результатів. Натомістьзалишаться сильні підприємства, здатні застосовувати інтенсивні методигосподарювання, дотримуватися відповідних технологій вирощування рослин,використовувати якісний посівний матеріал, витримувати кругообіг. Такіагрокомпанії успішно функціонуватимуть після вступу країни до СОТ.

Що стосується найбільш перспективних напрямів діяльності всільському господарстві, то до них можна віднести вирощування зерновихта олійних культур, а також їх переробку. Для експорту даних культурУкраїна має все: родючі ґрунти, вигідне географічне розташування, невеликувідстань перевезень. Однак дані переваги зможуть використати лише великікомпанії, які зможуть задовольнити всі вимоги щодо якості продукції.

Зовсім інша ситуація складається на ринку цукрових буряків.Виробництво та переробка цієї культури потребує модернізації тавпровадження нових технологій її вирощування. Уже зараз більшістьцукрових заводів функціонує з мінімальною або від’ємноюрентабельністю. Ураховуючи низьку собівартість тростинного цукру, востанні роки різко підвищилось ввезення в Україну тростинного цукру-сирцю. Відкритість внутрішнього ринку посилить цю тенденцію, щопризведе до значного скорочення виробників цукру [1].

Отже, якщо Україна стане членом СОТ, це по-різну вплине на окремі галузіАПК та на окремих виробників сільськогосподарської продукції. На даномуетапі та в даних умовах український уряд повинен ураховувати всі слабкі сторонив економіці країни та відстоювати їх підтримку. Україна має ввійти до СОТ якрівноправний партнер, а не придаток дешевих ресурсів та нового ринку збуту, атому міжнародні переговори повинні проводитись, зважаючи на стан аграрногосектору та необхідність вирішення нагромаджених у ньому проблем.

Список використаної літератури та джерел1. Вступление Украины в СОТ: выживут ли агрохолдинги? www.bin.com.ua/

МС 109

виробництва і споживання [5, с. 106 – 107]. Оскільки структура механізмуне розкривається, єдину систему, в яку об’єднуються виробництво,просування продукції і попит на неї, уявити досить проблематично. У роботіВ. А. Ткаченко, С. И. Чимшит наведений механізм управління соціально-економічними системами у вигляді ієрархії соціальної, економічної іполітичної підсистем [9, с. 38 – 48].

Огляд наукової літератури свідчить, що проваджувані економістамидослідження дають уявлення про склад, наповнення, елементи механізміві охоплюють окремі напрями функціонування підприємства або певноїсистеми, тоді як ринкові умови диктують необхідність комплексногопідходу до проблем стратегічного розвитку господарюючих на ринкусуб’єктів. Трансформування стратегій розвитку підприємства заокремими напрямами його діяльності, інструментів та можливостей їхреалізації в інтегровану конкурентоорієнтовану стратегію дозволитьсформувати та забезпечити конкурентоспроможність підприємства.

Метою даного дослідження є розробка теоретичних аспектівпобудови механізму формування конкурентоспроможності підприємства,ідентифікація ключових елементів механізму, узагальнення досвідувикористання механізмів, обґрунтування методичних положень, якізабезпечать підприємству досягнення достатнього рівня ефективногофункціонування.

Споживчий ринок як сфера суспільного відтворення, що забезпечуєзадоволення попиту населення, є важливою ланкою функціонуванняекономіки. Питома вага роздрібного товарообороту у валовомувнутрішньому продукті країни становила у 2000 р. – 16,9 %, у 2001 р. –16,8 %, у 2002 р. – 17,6 %, у 2003 р. – 18,9 % [8]. У розвинених країнахцей показник коливається у межах 60 %. Такі дані свідчать про наявністьна ринку споживчих товарів проблем, які потребують нагальногорозв’язання з позиції виявлення додаткових резервів економічногорозвитку цієї сфери. До основної з таких проблем належить дисбалансміж попитом населення та пропозицією споживчих товарів, особливо васпекті якість/ціна. Незбалансованість спостерігається в структуріасортименту, який виробляється незалежно від попиту; якість необхіднихтоварів не відповідає вимогам споживачів; ціни ростуть а якість продукціїзменшується. Порівняльний аналіз споживчих характеристик дає підставуконстатувати, що за багатьма параметрами вітчизняна продукціяпоступається імпортній. Зміна ж питомої ваги імпортних товарів наспоживчому ринку призводить до небажаної його залежності відзакордонного виробника.

Звичайно, при цьому слід відзначити загальні тенденції розвиткунаціональної економіки, що безпосередньо впливають на ситуацію вгалузях, які виробляють споживчі товари, а саме: загальне соціально-економічне становище в країні; негнучка цінова політика; проблемидержавного управління (неефективна система оподаткування, складна

ланкою, що забезпечує високу ефективність діяльності. У багатьохвипадках досягнення стратегічних цілей певною мірою гальмуютьсявідсутністю теоретичних розробок та практичної апробації методологіїринкової моделі господарювання суб’єктів ринку. Це стосується сучаснихпроблем ринку споживчих товарів, підприємства-виробники яких єоб’єктом дослідження, оскільки цей ринок відіграє особливу роль узабезпеченні економічного зростання країни.

Окремі аспекти методологічних основ створення механізмівуправління економічними процесами, розробки системи їх елементіврозглядались у роботах учених-економістів. У роботі О. С. Федоніна,І. М. Репіної, О. І. Олексюка подається механізм процесу оцінюванняпотенціалу підприємства, що складається з системи, якою управляють, тасистеми, що управляє. Дослідники стверджують, що такий механізмдозволить установити, як працює підприємство та досягаються поставленіцілі [10, с. 80]. В. К. Васенко розглядає елементи валютно-фінансовогомеханізму, а саме: валютно-фінансові відносини, валютно-фінансові важелі,валютно-фінансові методи [1, с. 37]. У І. Лаврентьєвої поданий інтегральниймеханізм індикативного планування й управління репродуктивнимипроцесами в державній і приватній сферах, в якому суб’єкти та об’єктичерез інструменти індикативного управління досягають бажаного станупроцесу і його результатів [3, с. 63 – 69]. У монографії В. С. Пономаренко,Т. С. Клебанової, Н. Л. Чернової описується концептуальна схемамеханізмів оцінки й аналізу економічної безпеки реґіону, в якій наведенийвзаємозв’язок механізмів моніторингу соціально-економічних показників,оцінки праці, прийняття рішень, динамічної оцінки економічної безпеки черезкомплекс моделей, які дозволяють здійснити аналіз та прогнозуванняекономічної безпеки регіону [6, с. 60]. В іншій науковій праці (авторН. Б. Проценко) поданий організаційно-економічний механізм управлінняекономічною стійкістю підприємства, який включає, на думку автора,методи, функції і організаційну структуру забезпечення довгостроковоїконкурентоспроможності й рентабельності [7, с. 210 – 223]. Системаелементів механізму подається як сукупність систем управлінняпродуктивністю, часом, ритмічністю виробництва та інноваційнимдосвідом. Вивчаючи рекламу як специфічний інструмент ринковоїекономіки, дослідник Г. М. Мішулін розглядає механізм формування єдиноїпредметної сфери законодавчого регулювання та адаптивні до ньогокласифікації [4, с. 61 – 67]. А. Воронов подає механізм формуванняконкурентоспроможності продукції у вигляді взаємозалежності параметрів:якості продукції, споживчих переваг, споживчої вартості продукції, цінипродукції, які в разі порівняння з аналогами і замінниками дозволяютьвизначити рівень конкурентоспроможності продукції досліджуваногопідприємства [2, с. 86 – 94]. Ряд авторів розглядають маркетинговиймеханізм управління продовольчим ринком як комплекс взаємопов’язанихта стимулюючих заходів, націлених на динамічне збалансування

МС 111

Моніторинг конкурентного

середовища

Адміністра-тивні методи державного

регулювання

Формування індикаторів-параметрів

Функціонування і розвитку

Оцінка якості прогнозу

Економічні методи

державного регулювання

Нормативно-правове забезпечення

Інформаційно-методичне забезпечення

Реалізація стратегії Досягнення мети Ефективність механізму

Упр

авлі

нськ

е об

стеж

ення

під

приє

мств

а

Прогнозування параметрів

Інші інструменти

Система оплати праці

Система оцінювання

Система моніторингу

Система фінансування

Система планування

Розробка конкуренто-орієнтованої

стратегії розвитку

Головна мета: забезпечення достатнього рівня конкурентоспроможності підприємства

Елементи механізму

Організаційні чинники

Інструменти

Засоби реалізації стратегії

Система управління

Маркетинг

Фінанси і облік

Виробництво Кадровий потенціал

Імідж підприємства

Ринкові фактори Технологіч-

ні фактори Міжнародні фактори Фактори

конкуренції

Способи впливу

Мож

ливо

сті п

ідпр

иємс

тва

щод

о ре

аліз

ації

стра

тегі

ї

Економічні фактори Політичні

фактори

Рис. 1. Схема механізму формування конкурентоспроможності підприємства

Аналіз конкурентного середовища дає можливість оцінити слабкі йсильні сторони підприємства, а управлінське обстеження – виявити рівеньрозвитку внутрішніх сфер його діяльності.

Загальноприйнято виділяти п’ять функціональних напрямів:маркетинг (частка ринку; широта, глибина і якість асортименту;маркетингові комунікації; післяпродажний сервіс тощо); фінанси й облік(аналіз фінансового стану); виробництво (номенклатура продукції, сучаснеобладнання, стан матеріально-технічної бази, технології, виробничі

система реєстрації і звітності тощо).Вивчення факторів, які перешкоджають подальшому розвитку ринку

кондитерських виробів, шляхом опитування керівників виробництвкондитерської продукції м. Дніпропетровська, дало змогу визначити такийпорядок цих факторів: обмежені фінансові можливості покупців продукції;діюча система оподаткування підприємств; недобросовісна конкуренція збоку підприємств-конкурентів; низька якість роботи постачальників сировиниі самої сировини; недостатній рівень розвитку матеріально-технічної бази.

Проте об’єктивні причини, що впливають на розвиток споживчого ринку,та відсутність практичного досвіду вітчизняних підприємств щодоформування ефективної системи господарювання в мінливих ринковихумовах не знімають актуальності пошуку спеціальних заходів, які будутьсприяти визначенню можливих шляхів підвищення конкурентоспроможностіпідприємств у досліджуваній галузі.

Серед них важливе значення має механізм формуванняконкурентоспроможності підприємств, під яким автор розуміє сукупністьелементів, що забезпечують здатність господарюючому на певномуринку суб’єкту ефективно впливати на ринкову ситуацію у власнихінтересах та можливість виробляти продукцію, яка задовольняє вимогиспоживача, за відносно невеликих витрат.

Концептуальний підхід до створення механізму формуванняконкурентоспроможності підприємства передбачає визначення ключовихйого елементів (рис. 1).

Оскільки будь-який механізм формують цілі, то, перш за все,визначається головна мета механізму – забезпечення такого рівняконкурентоспроможності підприємства, який би дозволив йому займатипевну ринкову нішу і в умовах мінливого конкурентного середовищанадійно утримувати її.

Після встановлення місії і цілей менеджмент підприємства повиненвизначитися з організаційними чинниками або, іншими словами,діагностичним елементом механізму.

Автор ставить дискусійне питання щодо переліку факторів конкурентногосередовища функціонування, оскільки їх кількість і вплив залежать від специфікидіяльності господарського суб’єкта та особливостей розвитку конкретногоринку. Загалом це будуть зовнішні відносно підприємства фактори, які під часрозробки стратегічного плану слід оцінювати для визначення можливостей ізагроз. Ми пропонуємо для підприємств-виробників споживчих товарів поділититакі фактори на п’ять умовних груп: економічні (стан економічного розвиткукраїни); політичні (нормативно-законодавче забезпечення, обмеженнядіяльності державним регулюванням); ринкові (демографічні чинники, життєвийрівень населення, стан конкуренції в галузі); технологічні (зміни в технологіївиробництва під впливом науково-технічного прогресу); міжнародні(особливості діяльності міжнародних організацій та їх вплив на внутрішній ринок,зміна валютних курсів, зовнішньоторговельна політика держави); факториконкуренції, що передбачають вивчення поведінки конкурентів.

МС 113

достатньої для проведення діагностики стану й оцінки розвитку підприємствата методичних положень, які забезпечують теоретичну основу розрахунківпоказників та визначення процедур певного виду діяльності.

Формування механізму не може бути здійснене одним із функціональнихпідрозділів підприємства. Тому важливим моментом є ідентифікаціяструктури управління, яка передбачає створення взаємопов’язанихпідсистем, що мають власні функції, але відрізняються їх мінливістю ірізними комбінаціями залежно від ринкової ситуації (рис. 2).

Кожна підсистема, виконуючи свою місію, вирішує комплексзавдань, які забезпечують реалізацію стратегії, а отже, й ефективністьмеханізму. Орієнтовно завдання можна подати в такій інтерпретації:

1) розробка стратегії і тактики підприємства щодо забезпеченнявипуску конкурентоспроможної продукції, упровадження новітніхтехнологій виробництва, забезпечення рівня розвитку матеріальної бази,що відповідає вимогам науково-технічного прогресу і потребамвиробництва, сучасного технічного оснащення тощо;

1

2

3

4

Виробнича діяльність

Соціальна підсистема

Організаційна підсистема

Ресурсна підсистема

Рис. 2. Склад і взаємодія підсистем підприємства, які забезпечуютьреалізацію механізму

2) забезпечення кількості і якості кадрового потенціалу, створеннядійової системи мотивації праці й заохочення працівників;

3) підтримка іміджу підприємства, визначення оптимальних методіворганізації виробництва, системи ціноутворення і співвідношення ціна-якість, системи контролю за якістю продукції, забезпечення зв’язків зіспоживачами, постачальниками, конкурентами, засобами масовоїінформації тощо;

4) формування сукупності виробничих, фінансових, кадрових, управлінських,маркетингових ресурсів для забезпечення конкурентоспроможності продукції іпідприємства загалом.

Оскільки якість взаємозв’язку між підсистемами має першорядне значення,

потужності тощо); кадровий потенціал (висока кваліфікація ікомпетентність; схильність до аналітичної роботи й організаторськіздібності; здатність до генерування ідей; позитивна ділова репутація;комунікабельність; вікові характеристики); імідж підприємства(торговельна марка, атмосфера у відносинах, репутація підприємства).

Повне уявлення про можливі зовнішні проблеми і внутрішні недолікита потенційні можливості є основою для розробки стратегії діяльності.Автор має на увазі розробку інтегрованої конкурентоорієнтованої стратегії,яка б об’єднала виробничі стратегії, стратегії конкуренції, маркетингу,збуту, ціноутворення, інноваційну тощо і зосередила ресурси длядосягнення цілей. Методика розробки такої стратегії є об’єктом окремогодослідження і буде подана в подальших дослідженнях автора.

Для досягнення головної мети підприємства використовуютьсяекономічні інструменти, а саме: система планування, фінансування,аналізу, оцінювання, управління тощо в межах чинного правового поля таналежного інформаційно-методичного забезпечення.

Механізм повинен передбачити засоби реалізації розробленої і прийнятоїпідприємством стратегії. Вони певною мірою обмежуються ступенемвпливу державного регулювання, зокрема, адміністративні методи можутьобмежувати напрями діяльності на підставі ліцензій, квотування експортнихможливостей тощо. Економічні методи регулювання впливають на вибірсистеми фінансування, планування, оплати праці і т. ін.

З огляду на нормативно-законодавче регулювання, підприємствомобілізує власні можливості забезпечення реалізації конкурентоорієнтованоїстратегії розвитку. В основу цього процесу покладено концепцію стійкоговідтворення і збалансованого саморозвитку. Ця концепція передбачаєрозрахунок індикаторів-параметрів, у межах яких підприємство зможеефективно функціонувати й розвиватися. Застосування таких параметрівдозволить провести діагностику поточного стану, скласти прогнози, розробитиплани розвитку окремих підрозділів та підприємства загалом, сформулюватикритерії досягнення прогнозних показників з урахуванням наявних ресурсівта оцінити якість прогнозів. У подальшому, зважаючи на те, що обранастратегія, пристосовуючись до умов конкурентного середовища, можезмінюватися, зазначені параметри створять основу вибору дій і заходів длядосягнення цілей підприємства з урахуванням можливих ризиків.

Однак загальні рекомендації щодо формування конкретних параметрівможуть мати орієнтовний характер, оскільки в кожного підприємстварозрахунок параметрів залежить від результатів моніторингу станузовнішнього і внутрішнього середовища, наявності й можливості залученняресурсного потенціалу, прогнозу розвитку і впливу конкурентного середовища.

Нормативно-правове забезпечення діяльності підприємства включаєзаконодавчі та нормативні акти, які регламентують порядок створення івикористання потенціалу підприємства. Інформаційно-методичнезабезпечення передбачає наявність зовнішньої та внутрішньої інформації,

МС 115

ринком / В. П. Онищенко, С. В. Близнюк, П. М. Миколюк // Маркетинговідослідження в Україні: Матеріали ІІІ Міжнародної науково-практичноїконференції. – К.: КНТЕУ, 2004. – 313 с.

6. Пономаренко В. С. Экономическая безопасность региона: анализ, оценка,прогнозирование: Монография / В. С. Пономаренко, Т. С. Клебанова,Н. Л. Чернова. – Харьков: ИД «ИНЖЭК», 2004. – 144 с.

7. Проценко Н.Б. Механізм управління економічною стійкістю підприємства//Вісн. Житомир. держ. технол. ун-ту. – 2005. – № 1 (31). – С. 210 – 223.

8. Статистичний щорічник України за 2003 рік. – К.: Держкомстат України,2004. – 632 с.

9. Ткаченко В. А. Социально-экономические системы: сущность и механизмуправления / В. А. Ткаченко, С. И. Чимшит // Вісн. екон. науки України. – 2004. –№ 2 (6). – С. 38 – 48.

10. Федонін О. С. Потенціал підприємства: формування та оцінка: Навч.посіб. / О. С. Федонін, І. М. Репіна, О. І. Олексюк. – К.: КНЕУ, 2004. – 316 с.


ББК 65.261.3 (4 Укр)Олена ВЕРГЕЙЧИК

Контрольне ревізійне управління в Дніпропетровській області

ШЛЯХИ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМИЕФЕКТИВНОГО ВИКОРИСТАННЯ

ДЕРЖАВНИХ БЮДЖЕТНИХ КОШТІВ(НА ПРИКЛАДІ ВКЛАДЕНЬ

У ГАЗИФІКАЦІЮ НАСЕЛЕНИХ ПУНКТІВ1 )

Розглядаються теоретичні та практичні аспекти державних капітальнихвкладень, призначених на будівництво об’єктів газопровідних мереж;визначаються шляхи поліпшення ситуації в зазначеному напрямку.

Ключові слова: газифікація, інвестиції, державний бюджет, кошти.

Бюджетна криза, характерна для економіки країн, що розвиваються, а такождля держав, що здійснюють макроекономічні перетворення, обмежує можливостіучасті держави в розвитку інноваційних процесів. За даними Міністерства фінансів

1 У ході роботи автором використано матеріали аудиту ефективності використаннябюджетних коштів, призначених на газифікацію населених пунктів Дніпропетровської області.© Вергейчик О. Л., 2006

ця проблема повинна вирішуватися у двох напрямах: оптимальна організаціявсередині підсистеми і встановлення адекватного взаємозв’язку між окремимипідсистемами. Такий підхід забезпечить пристосування підприємства до змін,якість управління, надійність взаємодії і вирішення завдань щодо ефективностірозробленого механізму реалізації конкурентоорієнтованої стратегії підприємства.

Отже, як випливає з вищенаведеного, об’єктивний вплив ринковогомеханізму конкуренції та низький рівень конкурентоспроможності українськихпідприємств потребує відповідних дій з боку самих підприємств і цілеспрямованихуправлінських заходів щодо формування загальної ефективності йогофункціонування, удосконалення технологій, високого рівня маркетингу, умілогоменеджменту та інших економічних і технічних параметрів діяльності.

Таким чином, забезпечення стійкості функціонування й розвиткупідприємства є досить гострою проблемою ринкової економіки, а її вирішення єзавданням надзвичайно складним і багатоваріантним. У цьому аспекті бачитьсявиділення двох напрямів: забезпечення конкурентоспроможності підприємствакомплексними управлінськими заходами на різних адміністративно-господарських рівнях та зміст процесу управління конкурентоспроможністю дляцих рівнів.

Для формування і регулювання ефективної системи управлінняпідприємством необхідно створення механізму формування йогоконкурентоспроможності. Методика побудови включає:

– розробку концепції і програми управління процесом розвитку підприємства;– визначення стратегічних цілей та головної мети, які формують механізм

управління;– ідентифікацію ключових елементів механізму;– наповнення кожного елементу, визначення цілей його складових та

аналітичний результат.Механізм забезпечення конкурентоспроможності підприємства

передбачає, перш за все, характеристику моделі виробництва продукції якінноваційно-інвестиційну. Тому подальше дослідження перспектив розвиткупідприємств-виробників споживчих товарів пов’язане з активізацією таінтенсифікацією інноваційних процесів у цій галузі економіки.

Список використаної літератури1. Васенко В. К. Валютно-фінансовий механізм зовнішньоекономічної

діяльності. – К.: Центр навч. літ-ри, 2004. – 216 с.2. Воронов А. Моделирование конкурентоспособности продукции

предприятия // Маркетинг. – 2003. – № 4 (71). – С. 86 – 94.3. Лаврентьева И. О механизме регулирования репродукционного процесса

в регионе //Проблемы теории и практики управления. – 2003. – № 6. – С. 63 – 69.4. Мишулин Г. М. Классификационный инструментарий для

совершенствования нормативно-правовой базы в рекламе // Маркетинг в Россиии за рубежом. – 2004. – № 5 (43). – С. 61 – 67.

5. Онищенко В. П. Маркетинговий механізм управління продовольчим

МС 117

може зекономити видатки бюджетних установ на оплату комунальних послуг.По-третє – недосконалість системи контролю за використанням бюджетних

коштів, збереженням державного та комунального майна, що призводить довитрачання з іншою метою.

У ході дослідження ефективності використання бюджетних коштів,призначених на газифікацію населених пунктів України, та впливу конкретнихнегативних факторів на її виконання було з’ясовано, що постачання природнимта зрідженим газом мають 20 міст, у тому числі 13 – обласного значення, 37селищ міського типу, 1 325 сільських населених пунктів Дніпропетровської області.Водночас тільки природним газом забезпечується 1 місто (5 %), 10 (27 %)селищ міського типу та 175 (13 %) сільських населених пунктів. Тільки зрідженим– 3 (8 %) селища міського типу та 629 (48 %) сільських населених пунктів.

Так, проаналізувавши програму газифікації Васильківського району,вдалося з’ясувати, що із загальної кількості його населених пунктів 45(54,2 %) газифіковані частково, 38 (45,8 %) – зовсім не забезпечені природнимгазом. Наприклад, частково газифіковані с. Письменне (27 %) та с. Чаплине(11 %), які є вузловими станціями Придніпровської залізниці, де зосереджуєтьсязначна кількість населення – відповідно 1 303 та 5 000 осіб, середній вік якихстановить 30 – 55 років. Загальна кількість негазифікованих бюджетнихустанов у Васильківському районі дорівнює 21, серед них – Чаплинськийдитячий садок, фельдшерсько-акушерські пункти в селах Дебальцево таПришиб, клуби сіл Веселий Кут та Журавлине.

Не краща ситуація й у Павлоградському районі, де з 39 населених пунктів29 (74,4 %) потребують газифікації. Серед них села з великою кількістюнаселення: Богданівка (5 243 осіб), Богуслав (3 770 осіб), Троїцьке (1 349осіб), Нова Дача (1 308 осіб) тощо. До того ж на їх території розташованіважливі об’єкти життєдіяльності: водопровід загальною довжиною 35,35 км;13 котелень, що працюють на твердому паливі, які опалюють сільські ради,установи освіти та інфекційне відділення центральної районної лікарні. Прицьому в 9 населених пунктах цього району, де необхідна газифікація (31 %),здійснення її безперспективне – в умовах невеликої кількості населеннягазифікація потребує великих капіталовкладень.

На час проведення дослідження не газифікованою залишилася 41бюджетна установа в Богданівській, Богуславській, В’язівоцькій,Новодачинській, Поперечнянській, Новоруській сільських радах. Це –бібліотеки, Будинки культури, дільничні лікарні, дитсадки, фельдшерсько-акушерські пункти, музеї, амбулаторії та школи. Така або майже такаситуація склалася й у Покровському та Царичанському районах.

Загалом по області ступінь обладнання житлових будинків газомстановить 89 %, що принаймні вище загальноукраїнського показника на 6 %.

Щодо джерел фінансування капітальних вкладень на газифікацію, то у2002 – 2005 рр. держбюджетом забезпечено в середньому 1% зазначенихвидатків [2; 3; 4], місцевими бюджетами області – 25 %, обласним бюджетом– 28 %, з інших джерел профінансовано 46 % (рис. 1).

України, обсяги бюджетних інвестицій в нашій країні скорочуються. Тимактуальнішим стає питання підвищення ефективності використання вжевиділених державою коштів на капітальні вкладення.

Пріоритетним напрямом для всіх районів Дніпропетровської областізалишається газифікація населених пунктів. Проведення у 2004 – 2005 рр.цілеспрямованої реґіональної політики певною мірою сприяло розвиткупозитивних тенденцій в економіці всіх районів області, поступовомунарощуванню та підвищенню результативності використання їх економічногопотенціалу, поліпшенню життя населення та подоланню депресивного стануокремих територій. Проте, незважаючи на збільшення у 2004 – 2005 рр.обсягів коштів, вкладених у будівництво газопровідних мереж, не досягнутозапланованих обсягів введення готових об’єктів в експлуатацію, що, у своючергу, не дозволяє задовольнити потреби населення в газифікації.

Проблема ефективного використання бюджетних коштів є чи ненайбільш досліджуваною в науковій літературі. Дослідженням капітальнихвкладень останнім часом присвячено багато наукових праць вітчизнянихпровідних учених. Серед них автор спирався на розробки О. Лапко,В. Отецького, В. Александрової, Ю. Бажала та інших фахівців. Протепитання інвестування державних коштів у газифікацію населених пунктівнедостатньо висвітлюються в наукових працях.

Метою даної публікації є аналіз ефективності державних вкладень угазифікацію населених пунктів, установлення причин їх недостатностіефективності та визначення шляхів поліпшення ситуації.

Ураховуючи важливість існуючої проблеми, на рівні Дніпропетровськоїобласті було проведено аналіз причин незадоволення потреб населенняв газифікації населених пунктів за умови спрямування певних обсягівбюджетних коштів на будівництво газопроводів. У процесі дослідженняпроблеми автор спирався на документи опрацювання нормативно-законодавчої бази та відповідних урядових документів.

У даній роботі досліджено ряд причин, що вплинули на існуючу ситуацію.По-перше – відсутність єдиної програми з газифікації, непроведеннясистемної оцінки ефективності та результативності вкладень убудівництво. Усе це призвело до:

– неможливості аналізу результатів цих вкладень і визначенняпотреби в мережах та коштах на їх будівництво;

– розпорошення наявних фінансових ресурсів, що не дозволяє їхконцентрувати на об’єктах з високим рівнем готовності;

– невідповідності введених проектних потужностей фактичнимпотребам користувачів;

– морального та фізичного зношення будівель і обладнання,припинення будівництва та подорожчання його вартості, а в окремихвипадках – і до демонтажу газопровідних мереж. По-друге – виділеннянезначних обсягів коштів з місцевих бюджетів на газифікацію, що призводитьдо затягування строків будівництва. Водночас у разі їх концентрації держава

МС 119

господарство виконує за власний рахунок, але матеріали повинні придбатигосподарі будинків, а це близько 2 тис. грн, що дорівнює середньорічнійзарплаті селянина. Однак і тут господарство йде назустріч людям,розглядає ситуацію, з огляду на проблеми кожної сім’ї. Адже тонна вугіллятут коштує 240 грн, незважаючи на те що поряд розташована вугільнастолиця Дніпропетровщини – Павлоград. Щоб опалювати взимку дімсередніх розмірів, потрібно до 5 тонн вугілля.

Аналогічний приклад можна навести стосовно сільськогосподарськоготовариства з обмеженою відповідальністю «Дніпро» – однією з провіднихагрофірм Межівського району. Більшість місцевих жителів свої сподіванняпов’язують саме з цим господарством. Тим більше, що його генеральнийдиректор одночасно є депутатом обласної ради і, відповідно, має додатковіважелі для вирішення місцевих проблем.

Для Межівського району відсутність газу – проблема номер 1. Урайоні лише до кожного двадцятого будинку надходить «блакитнепаливо», тож це питання є найактуальнішим. Сьогодні вжегазифікована Новолозуватівка. Йдуть роботи в селі Українка, де зарахунок господарства оплачено проектні роботи, облаштованогазорозподільну станцію, оформлено всю технічну документацію.Залучені також і кошти бюджетів: 40 тис. грн – державного, 256 тис.грн – обласного, 5 тис. грн – місцевого.

Однак разом із здачею в експлуатацію окремих газопроводівкількість об’єктів незавершеного будівництва в області системно зростає.На початок 2002 р. їх налічувалося 19 вартістю 8,5 млн грн, довжиною85,7 км; 2003 р. – відповідно 20,8 млн грн, 89 км; 2004 р. – 36,4 млн грн,168,2 км; 2005 р. – 50,7 млн грн, 219,2 км (рис. 2).

Для добудови протягом 2002 – 2004 рр. зазначених об’єктів необхідномати близько 38 млн грн, тоді як на будівництво 56 нових газопроводівбуло спрямовано лише 6 млн грн бюджетних коштів. За останні рокимайже 95 % інвестицій спрямовувалися практично на будівництво новихгазопроводів і лише 5 % – на добудову об’єктів з рівнем готовності від50 до 80 %.

Проведений аналіз свідчить, що поряд з початком новогобудівництва мали місце факти невключення до планів фінансуванняоб’єктів незавершеного будівництва. Так, одним з прикладівнеефективного використання коштів обласного бюджету є розробка у2001 р. проектно-кошторисної документації щодо газифікації с. Галина-Лозуватка П’ятихатського району, на що було витрачено 16,6 тис. грнбюджетних коштів. При цьому безпосереднє спорудження газопроводу,кошторисною вартістю 532 тис. грн протяжністю 7,9 км, нездійснювалося через відсутність фінансування, а на 2003 і 2004 рр.взагалі не планувалося [6; 8].

Інший приклад – с. Савро П’ятихатського району, газифікація якогопочалася у 2000 р. і передбачала виконання робіт з будівництва

Державний бюджет 1 %

Місцеві бюджети25 %

Обласний бюджет28 %

Власні кошти підприємств, організацій, населення

46 %

Рис. 1. Структура інвестицій на будівництво газопроводіву Дніпропетровській області за 2002 – 2005 рр.

На початок 2006 р. у незавершеному будівництві налічувалисьоб’єкти газифікації загальною проектною потужністю близько 300 км, зних на 39 % об’єктів будівництво було тимчасово припинено абозаконсервовано. На будівництво незавершених об’єктів свого часу буловитрачено близько 13 млн грн інвестицій, 49 % від цієї суми вкладено воб’єкти, будівництво яких припинене. Як наслідок, протягом 2003 – 2005рр. до органів влади та місцевого самоврядування на місцях надійшлоблизько тисячі звернень, скарг громадян з питань газопостачання тагазифікації населених пунктів області. Таким чином, незважаючи наспрямування певних обсягів бюджетних коштів на будівництвогазопроводів, забезпечення населених пунктів області газом залишаєбажати кращого.

Прикладом певного вирішення проблем газифікації є співпраця влади,підприємства та населення в Юр’ївському районі, який вважаєтьсявіддаленим, а третина населення села Новостроївка цього району – діти.

Так, газифікацію села Новостроївка Юр’ївського району було початов 2000 р., й у 2003 р. перші чотири селянські домівки по вул. Козацькійпоміняли пічі на газові плити. Аби прокласти газопровід високого тискудовжиною 5,5 км, було витрачено 450 тис. грн. В основному кошти дляцього працівники селянсько-фермерського господарства «МЮД»1 на чоліз депутатом обласної ради заробили самі. Господарство витратило набудівництво 300 тис. грн. Ще 38 тис. грн надав державний бюджет. Чогоне вистачало, додали з обласного бюджету – 100 тис. грн, завдякиклопотанню депутата обласної ради від Юр’ївського району, що дозволилозавершити будівництво газопроводу. Зараз у Юр’ївському районі з 53 сілне газифіковано лише 8, а у 1995 р. з газом були лише 16 сіл [5; 7].

З метою газифікації сіл району в господарстві «МЮД» було утвореновідповідну дільницю, отримано ліцензію на виконання робіт. Роботи1 З рос.: Международное юношеское движение

МС 121

По-четверте, з метою виконання державою функції законодавчогосприяння інвестиційному процесу в разі дефіциту бюджетних коштів,розробити та затвердити довгострокову програму розвитку інвестиційноїдіяльності України з виділенням соціально значущих напрямів, зокремагазифікації населених пунктів України, де передбачити і здійснення заходівз активізації інвестиційної діяльності банків та фінансових установ.

По-п’яте, розробити гарантійні механізми щодо залучення вінвестиційну сферу заощаджень населення.

Отже, недосконалість системи планування і розподілу бюджетнихасигнувань призводять до зазначеної ситуації. Підсумовуючивищевикладене, можна зробити висновок, що найважливішим завданнямє насамперед ефективний розподіл обмежених фінансових ресурсів,сутність якого полягає в максимальній концентрації наявних коштів наважливих інноваційних напрямах. Такий принцип дасть можливість відійтивід розпорошення коштів, сконцентруватися на ключових напрямах ідосягти конкретних результатів у визначені терміни.

Список використаної літератури та джерел1. Бюджетний Кодекс України // Офіц. вісн. України. – 2001. – № 29.2. Про державний бюджет України на 2003 рік: Закон України від 26.12.2002

№ 380-ІV // http://portal.rada.gov.ua/3. Про державний бюджет України на 2004 рік: Закон України від 27.11.2003

№ 1344-ІV // http://portal.rada.gov.ua/4. Про Державний бюджет України на 2005 рік: Закон України від 23.12.2004

№ 2285-ІУ // http://portal.rada.gov.ua/5. Про хід будівництва будівель і споруд, які будуються із залученням

державних централізованих капітальних вкладень за 2003 рік: Статистичнийбюлетень Дніпропетровського обласного управління статистики // http://portal.rada.gov.ua/

6. Про хід будівництва будівель і споруд, які будуються із залученнямдержавних централізованих капітальних вкладень за 2004 рік: Статистичнийбюлетень Дніпропетровського обласного управління статистики// http://portal.rada.gov.ua/

7. Статистичний щорічник Дніпропетровської області за 2003 рік:Статистичний збірник Дніпропетровського обласного управління статистикиМінстату України // http://portal.rada.gov.ua/

8. Статистичний щорічник Дніпропетровської області за 2004 рік:Статистичний збірник Дніпропетровського обласного управління статистикиМінстату України // http://portal.rada.gov.ua/


1920

36

50

0

10

20

30

40

50

60

01.01.2002 01.01.2003 01.01.2004 01.01.2005

Кількість обєктів

Період

Рис. 2. Кількість об’єктів газифікації УКБ Дніпропетровської обласноїдержавної адміністрації, будівництво яких не завершено,

на початок відповідного періоду

газопроводу довжиною 2 км. До планів фінансування на 2002 і 2003 рр.добудова об’єкта не потрапила. Заплановано, але не профінансованозакінчення будівництва і в 2004 р. [5; 6; 7]. При цьому під час оглядуоб’єкта відповідною комісією було з’ясовано, що для введення його вексплуатацію необхідно лише виконати фарбування зовнішньогогазопроводу та здійснити випробування на міцність. Таким чином,завершення будівництва об’єкта не потребує значних витрат, тоді якнепроведення протягом трьох останніх років робіт може призвести докорозійного ушкодження зовнішніх частин газопроводу і, як наслідок, уподальшому – до витрачання зайвих коштів на відновлювальні роботи.

З метою поліпшення ситуації, що склалася, необхідно здійснити низкузаходів, які сприятимуть раціональному використанню державних коштів.

По-перше, на підставі програмно-цільового методу формуваннябюджетів потрібно запровадити відбір інвестиційних проектів на рівнівідповідних міністерств та відомств у розрізі державних програм.

По-друге, ураховуючи ситуацію зі станом незавершеногобудівництва, надати Державному комітетові України з будівництва таархітектури функції щодо ведення обліку цих програм, підготовкиекспертних висновків стосовно доцільності їх затвердження; визначеннястану і розрахунків потреб державних коштів на добудову об’єктівнезавершеного будівництва з урахуванням коштів бюджетів нижчого рівнята коштів інвесторів.

По-третє, запровадити системний моніторинг вирішенняпроблемних питань незавершеного будівництва з визначеннямвідповідальних структур.

МС 123

існуючої системи управління. Ці напрями можуть буди визначені у разінаукового аналізу, здійсненого в межах такої наукової галузі, як «державнеуправління».

Зміст сучасної реґіональної політики має складатись іззагальнодержавної стратегії стосовно ролі реґіону в економічній системідержави, з підходів учасників реґіонального розвитку та з передовихуправлінських технологій. Останні знаходять своє відображення увітчизняній та іноземній практиці державного управління. Дослідженняцих практик міститься в роботах В. Чужикова [10], М. Лендьел [5],Д. М. Стеченко [8], В. Керецмана [2], Є. Кіш [3], Ю. Продана [6],І. Студеннікова [9] та ін. Здебільшого наукові дослідження присвяченіпошуку інноваційних моделей управління реґіональним економічнимрозвитком. Тобто таких організаційно-правових структур, які завдякивласній будові та новим підходам щодо механізмів виконання поставленихзавдань будуть здатні забезпечити процес прийняття та реалізаціїуправлінських рішень щодо підвищення рівня реґіонального економічногорозвитку. У більшості праць основним джерелом досліджень є зарубіжнапрактика, а результатом досліджень – рекомендації для вітчизнянихуправлінців.

Аналіз даних досліджень, зарубіжної практики і власних науковихнапрацювань дозволяє узагальнити основні напрями вдосконаленняуправління. З їх кола виділимо напрями організаційно-правовоговдосконалення управління економічною сферою реґіону:

1) правове оформлення стратегії управління економічною сфероюреґіону;

2) правове і організаційне вдосконалення суб’єктів управління;3) правове врегулювання механізмів управління: установлення

процедур, способів і форм досягнення управлінської мети в законах;4) правове самовдосконалення механізмів управління суб’єктами

економічної сфери реґіону.Перший напрям удосконалення передбачає створення єдиної

державної реґіональної стратегії, або основ реґіональної політики, на базіякої в кожному реґіоні мають бути розроблені й затверджені стратегіїреґіонального розвитку. Для кожного реґіону мають існувати узгодженийіз загальнодержавною реґіональною політикою акт про розвиток цьогореґіону з конкретними заходами та відповідальними структурами.

Важливим питанням є форма цього акта. Для того щоб цей акт бувдійовий у сучасній системі права України, він може буди оформлений якзакон, як рішення обласної ради, як постанова Уряду. При цьому якщомова йде про економічний розвиток, то неодмінно постає питанняоподаткування суб’єктів господарювання на певній території, питаннярозвитку земельних відносин і надання пільг з оподаткування. Згідно зіст. 1 Закону України «Про систему оподаткування в Україні» встановленняі скасування податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів та

ББК 65.050.2Артем ХМЕЛЬНИКОВ



НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ УПРАВЛІННЯЕКОНОМІЧНОЮ СФЕРОЮ РЕҐІОНУ

Аналізуються основні напрями вдосконалення управління економічноюсферою реґіону через залучення організаційно-правових методів.

Ключові слова: реґіон, реґіональне управління, реґіональна політика,правовий статус реґіону.

За сучасних умов розвитку державного будівництва та процесуєвропейської інтеграції актуальним постає питання вироблення моделісучасної реґіональної політики. Поняття «реґіональна політика», на нашпогляд, найбільш вдало сформульоване дослідницею М. Лендьел, щорозглядає реґіональну політику як «сферу діяльності держави та місцевогосамоврядування, класичними пріоритетами якої є просторовеспрямування економічної діяльності, розбудова інфраструктури,стимулювання приватного сектору щодо розміщення підприємств упевних реґіонах, «м’які» заходи підтримки розвитку, зокрема розбудовинавчально-консультаційної та бізнесової інфраструктури» [5, с. 70].

Таким чином, основою реґіональної політики є управлінськадіяльність зі спрямування економічної діяльності в реґіоні. Фундаментомуправлінської діяльності має бути організаційно-правовий базис, сутністьякого полягає в правовому оформленні організаційних структур управління,механізмів управління, стратегії та основ діяльності структур державноївлади. Значення «правового оформлення» полягає у встановленніуправлінських процедур, які стають відомими всім учасникамреґіонального розвитку. Крім того, важливість правового оформлення будь-якої управлінської структури обумовлено тим, що органи державногоуправління в Україні повинні діяти в межах, визначених законом (ст.19Конституції України). Саме тому управлінська діяльність зі спрямуванняекономічного життя реґіону має бути ретельно досліджена та оформленау вигляді законів, рішень уряду, державних і реґіональних програм тастратегій.

Перед тим як вивести формули правил та процедур, законодавцямнеобхідно виявити основні організаційно-правові напрями вдосконалення

© Хмельников А. О., 2006

МС 125

відображено в законодавчих актах, які визначають план розвитку реґіону.Другий напрям удосконалення передбачає створення суб’єктів

управління, які будуть здатні ефективно виконувати завдання, передбаченів стратегіях, та нестимуть повну відповідальність за результати розвиткуреґіону. Сучасні управлінські технології подають широкий спектр моделейорганізаційних структур – від простих лінійних до складних матричних ідивізіонних. Але в сучасних умовах значення має не тільки внутрішнябудова суб’єкта управління, а й його організаційно-правова форма, якавизначає характер і методи діяльності даного суб’єкта. Наприклад, підчас дослідження було виявлено, що в сучасних системах управлінняреґіональною економікою існують принципово різні за формою структури.Агентства реґіонального розвитку у Великій Британії є повноціннимисуб’єктами управління розвитком реґіону, але за формою організації вонисхожі на вітчизняні державні підприємства, які уповноваженіадмініструвати розвиток реґіону. У вітчизняній правовій і управлінськійсистемах не застосовується така форма організації управління розвиткомреґіону за допомогою одного державного підприємства. На сьогоднівітчизняні місцеві адміністрації являють собою публічно-владніреґіональні органи, що мають забезпечувати розвиток реґіону. А згодомцю функцію почнуть виконувати виконавчі органи обласної ради.

У випадку з Великобританією адмініструванням розвитку займаєтьсягосподарська структура, у вітчизняній системі державного управлінняцю функцію здійснює орган влади. У Великобританії орган влади здійснюєлише наглядові функції за господарюванням з боку агентства.

Отже, представлені принципово різні за своєю формою структури, яківідповідальні за виконання однакової функції – функції розвитку реґіону.Різниця між агентством і адміністрацією не тільки у формальному їхоформлені, а й у принципах діяльності. Перша структура управляєреґіональним розвитком на принципах господарювання, партнерства зіншими господарськими суб’єктами, із залученням їх коштів для потребреґіонального розвитку. Друга структура діє на адміністративних принципах,тобто адміністрація стає вищою стосовно суб’єктів господарюванняорганізацією, вона здійснює контроль, видає дозволи, приймає рішення іслідкує за їх виконанням. Агентства є співорганізаторами та інвесторамирозвитку, а місцеві адміністрації – органом, який дозволяє брати участь урозвитку та контролює реалізацію розвитку.

Зміна організаційного механізму з адміністративного нагосподарський у системі реґіонального розвитку обґрунтована сучасноютеорією реґіонального розвитку [1, с. 312 – 319]. Але це не означає повнувідмову від адміністративних структур. У тій самій Великобританії нареґіональному рівні існують адміністративні структури, які здійснюютьконтрольні функції за розвитком реґіонів (Реґіональні палати). Майже таксамо адміністративні державні органи і агентства реґіонального розвиткуефективно співіснують у Польщі [7, с. 46 – 53].

до державних цільових фондів, а також пільг їх платникам, здійснюютьсяВерховною Радою України, Верховною Радою Автономної РеспублікиКрим і сільськими, селищними, міськими радами відповідно до цьогозакону, інших законів України про оподаткування. Таким чином, обласніради на сьогодні не можуть прийняти акт, в якому будуть відображеніпитання оподаткування господарюючих суб’єктів. Обласні ради можутьлише розподіляти видатки та регулювати надходження, які вониотримують згідно із законами, прийнятими Верховною Радою України.

З огляду на це прийняття реґіональної стратегії на реґіональномурівні є обґрунтованим тільки в Автономній Республіці Крим, містах Київі Севастополь. В інших реґіонах України прийняття стратегії будеактуальним і дійовим тільки на рівні Верховної Ради України і у формізакону. Другий варіант розв’язання цього питання – це внесення змін уредакцію ст. 1 Закону України «Про систему оподаткування в Україні» інаділення обласних рад правом установлювати і скасовувати податки йпільги в області.

Якщо обрати шлях прийняття для кожного з 24 реґіонів стратегії нарівні закону, то виникає питання організаційного навантаження на цейпроцес у Верховній Раді України. Дійсно, прийняти 24 закони, яківизначають засади розвитку реґіону, оподаткування його учасників,визначення питання використання об’єктів комунальної власності, і ще йспрогнозувати це на певний термін, є нелегким завданням.

Отже, забезпечити розробку проектів таких законів здатні обласніради самостійно, роль Верховної Ради України має звестися домоніторингу відповідності цих проектів діючому законодавству ізбалансування різних реґіональних стратегій у межах державної стратегіїта надання акту статусу закону. Крім того, необхідно пам’ятати, щомайже таку саму роботу Верховна Рада України разом з реґіональнимиорганами управління провела під час прийняття законів про спеціальнийрежим інвестування в 11 областях і Автономній Республіці Крим,створивши на березень 2005 р. 72 території пріоритетного розвитку і 11вільних економічних зон [4, с. 12]. Усе це було оформлено в 11 законахпро спеціальний режим інвестування і в 7 законах про вільні економічнізони. Загалом, для правового забезпечення розвитку реґіонів задопомогою інструменту вільних зон і пріоритетних територій булоприйнято 19 законів.

Під час розробки проектів обласними радами може виникнутипитання щодо відсутності у них права законодавчої ініціативи, що можебути суттєвою перешкодою для формалізації процедури розгляду стратегії.

На сьогодні низка обласних рад приймає програми, які мають наметі стратегічне планування розвитку реґіонів. На жаль, такі програми вбагатьох випадках мають декларативний характер, оскільки їх виконанняабо невиконання не породжує відповідальності і заохочень суб’єктівреґіонального розвитку, що, на нашу думку, також повинно бути

МС 127

актів з питань управління будівництвом, управління торгівлею, управліннярекламою, управління ринками, управління промисловим виробництвом. Усіці акти в кожному з реґіонів набувають місцевих особливостей. З одногобоку, відсутність єдиних загальних уніфікованих процедур створює перешкодидля капіталовкладень підприємців одного реґіону в інший. З іншого боку,єдиний акт несе не тільки врегульованість процедур в одному стилі управління,а й інформацію для господарюючих суб’єктів.

По-друге, на загальнодержавному рівні не приділялося достатньоуваги «правам реґіонів», насамперед через хибне уявлення, що в разіунітарного устрою це непотрібно. У реґіональному праві мають бутизазначені не лише процедури управління, а й власне права реґіонів напевні пільги, преференції або дотації у разі їх депресивного стану та вразі виконання плану розвитку. У кожному випадку ці преференції (права)мають бути гарантовані. Сьогодні реґіональні дотації – це не ґарантованіправа, а бачення Верховної Ради та уряду на розвиток реґіону лише воднорічний бюджетний період. У наступному році ситуація може суттєвозмінитись, що призводить до неможливості реґіонального планування.

По-третє, відсутність функції відстоювання реґіональними органамиуправління реґіональних господарських суб’єктів перед урядом чипарламентом, а саме функції зворотного зв’язку про рішення урядупризводить до того, що уряд може прийняти рішення не на користьпідвищення розвитку окремого реґіону.

Отже, ці та інші передумови вимагають іншого погляду на рольорганізаційно-правових заходів щодо вдосконалення управлінняекономічною сферою реґіону як важливого елемента економічногорозвитку та добробуту країни й реґіонів.

Список використаної літератури1. Гладышев А. Г. Развитие местного сообщества: теория, методология,

практика: Монография. – М.: Граница, 1999. – 384 с.2. Керецман В. Наднаціональне регулювання реґіонального розвитку в ЄС:

виклики для України // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДРІДУ НАДУ,2004. – Вип. 1 (15). – С. 21 – 27.

3. Кіш Є. АРР: міжнародні обрії // Укр. реґіон. вісн. – 2000. – 1 листоп. – № 6.– С. 8 – 9.

4. Киселев С. Бытие определяет СЭЗнание//Аргументы и факты в Украине.– 2005. – № 10. – С.12.

5. Лендьел М. Спеціальні інститути розвитку територій // Ін-ти та інструментирозвитку територій. На шляху до європейських принципів / За ред. С. Максименка.– К.: Київ. центр ін-ту Схід-Захід, 1999. – К., 244 с.

6. Продан Ю. Завдання реґіональної політики та структура управління вкраїнах Центральної та Східної Європи // Нова політика. – 2000. – № 5. – С. 17 – 21.

7. Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі / Я. Гонцяж,

В наслідок сучасних конституційних змін на реґіональному рівніобласним радам необхідно підготуватись до такого важливого кроку, якстворення реґіональних агентств розвитку у вигляді комунальнихпідприємств або підприємств на паях з іншими організаціями,відповідальними за розвиток. Хоча при цьому необхідно, щоб діяльністьтаких агентств будувалась на основі закону, який має розробити ВерховнаРада.

За сучасних умов управління необхідно надавати правові можливостідля конструювання різних управлінських форм і самостійно реґіональнимиорганами чи урядом країни, що дасть можливість створювати сучасніструктури, організаційно-правовий статус яких буде давати їм змогурозв’язувати сучасні проблеми. Необхідно врегулювати питаннякомпетенції між органами управління, визначення їх підпорядкованості тавизначення форм установлення адміністративних зв’язків між суб’єктамиуправління (договір, наказ, розпорядження, програма спільних дій тощо).

У разі появи нових структур очевидною буде проблема розподілукомпетенції між реґіональними органами управління, яка породженавідсутністю єдиного консолідованого акта, у якому не просто встановленакомпетенція у вигляді переліку можливостей та сфери відповідальності,а у вигляді процедур реалізації можливостей з установленням меж діїпевної процедури для певного органу.

Третій напрям удосконалення передбачає необхідність прийняттязаконодавчого акта, у якому встановлені управлінські процедури, що будевиконувати не тільки регулятивну функцію, а й інформативну, а це означає,що всі суб’єкти реґіонального розвитку будуть поінформованими щодоможливих моделей поведінки суб’єктів управління.

Четвертий напрям передбачає введення правової та організаційноїможливості самовдосконалювати власну компетенцію органами управління,власні способи та засоби управління. Це можна зробити завдяки введеннюправового припису, у якому зазначити, що суб’єкт управління з питаньвласної компетенції може виступати із законодавчою ініціативою абонадавати право суб’єкту управління, у разі невизначеності процедури,самостійно встановлювати тимчасову процедуру до появи рішення вищогооргана або набуття чинності закону з процедурою з цього питання.

Основним висновком, який можна зробити, є той факт, що назріланеобхідність створення єдиного кодифікованого законодавчого акта з питаньадміністративних процедур на реґіональному рівні. Хоч на сьогодні уВерховній Раді України іде процес прийняття Адміністративно-процедурногокодексу (проект за № 5462), але його положень буде недостатньо дляврегулювання сучасних управлінських процедур. Необхідність створення,умовно назвемо, «кодексу реґіонального управління» або введення«реґіонального права» є потребою часу через певні умови.

По-перше, за час незалежної української державності (1991 – 2005 рр.)місцеві органи управління прийняли низку локальних нормативно-правових

МС 129

звернутися до тисячолітнього досвіду світової історії, який доводить, що впроцесі розвитку кожна держава, нація, суспільство або окремий індивідзавжди перебувають у конкретно визначеному стані між двома полюсами– позитивним і негативним. Позитивний полюс – це межа досконалості.Негативний – це межа небезпеки або катастрофи, тобто передчаснеприпинення цільової діяльності чи навіть існування об’єкта. Якщо до межідосконалості необхідно постійно прагнути, то регресивний напрям розвиткуоб’єкта спостереження, тобто наближення до катастрофи, необхіднопопередити й усіляко йому запобігати. Цього можна досягти лише шляхомсистемного розв’язання проблем розвитку об’єкта спостереження. Яквідомо, жодна система не формується випадково. Вона має будуватися зурахуванням передбачення кризових явищ. Планувати майбутнє необхідноз чітким усвідомленням стратегічно визначеної мети [6; 7].

Ціль в управлінні являє собою ідеальний образ (логічну модель)бажаного стану суб’єкта управління, сформований на ґрунті пізнання йурахування об’єктивних закономірностей, організаційних форм, потребта інтересів.

Розгляду питань стратегічного управління соціальними системамита цілепокладання в державному управлінні приділялася увага багатьохвітчизняних та зарубіжних дослідників. Так, Г. Атаманчук розглядає деякіфілософські аспекти, що стосуються формулювання цілей державногоуправління [2]. В. Гусєв розглядає процес реалізації цільової функціїдержавного управління, поділяючи його на два етапи: цілепокладання тацілездійснення [3]. С. Чистов, А. Никифоров, Т. Куценко акцентують своюувагу на побудові ієрархії цілей, визначаючи при цьому пріоритетні тадругорядні цілі [5]. Н. Хохлов, Л. Єфремова виділяють загальні принципирозробки цілей державного регулювання соціально-економічних процесів[4]. Однак ці роботи стосуються більшою мірою розглядузагальнотеоретичних аспектів проблеми, не зачіпаючи конкретновизначеної соціальної системи. Тому саме розгляд питань цілепокладаннявідповідно до конкретної системи (у нашому випадку – системи охорониздоров’я) є темою даного дослідження.

Метою дослідження є визначення загальної цілі та провідної концепціїреформування системи охорони здоров’я, з огляду на теоретичний розглядта обґрунтування процесу реалізації цільової функції державногоуправління та урахування об’єктивних системотвірних закономірностейцього процесу.

Формулювання цілей державного управління, яке, з одного боку,стосується всього суспільства, а з іншого – спирається на державнувладу – дуже складний інтелектуальний процес. У ньому можнавиокремити кілька системотвірних моментів.

По-перше, це суспільні джерела виникнення і фіксування цілейдержавного управління. На відміну від сформованих стереотипів, згідноз якими «зверху видніше», об’єктивно цілі державного управління

Н. Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк; За заг. ред. Я. Гонцяжа. – К.: Міленіум;Вид-во УАДУ, 2001. – 184 с.

8. Стеченко Д. М. Управління реґіональним розвитком: Навч. посіб. – К.:Вища шк., 2000. – 223 с.

9. Студенніков І. Румунський шлях (перспективи розвитку АРР) // Укр. реґіон.вісн. – 2000. – 1 листоп. – № 6. – С. 25 – 28.

10. Чужиков В. Чеська модель реґіонального розвитку // Економіка України.– 2004. – № 7 (512). – С. 72 – 78.

Надійшла до редколегії

ББК 51.1 (4 Укр)

Дмитро КАРАМИШЕВ


Харківський реґіональний інститут державного управління

ПРОЦЕС ЦІЛЕПОКЛАДАННЯВ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ СОЦІАЛЬНИМИ

СИСТЕМАМИ (НА ПРИКЛАДІ СИСТЕМИОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я)

Розглядається формування загальної мети та провідної концепціїреформування системи охорони здоров’я; обґрунтовується процес реалізаціїцільової функції державного управління та аналізуються об’єктивнісистемотвірні закономірності.

Ключові слова: система охорони здоров’я, медична допомога, мета,реформа, концепція, цільова функція, дерево цілей, модель.

Розглядаючи питання державного управління складними соціальнимисистемами на прикладі системи охорони здоров’я в Україні, слідусвідомлювати, що без виваженої стратегії, спрямованої на забезпеченнягалузі своєчасними та ефективними охоронними заходами, а населеннядоступною та якісною медичною допомогою, поліпшити картину, щосклалася останнім часом, буде неможливо. Тому необхідно, перш за все,визначити загальну мету та сформувати провідну концепцію реформуваннясистеми охорони здоров’я в нових умовах трансформації суспільства.

Для отримання відповіді на питання «як необхідно реформувати системуохорони здоров’я і прямувати до стратегічно визначеної мети?» слід

© Карамишев Д. В., 2006

МС 131

– бути системно організованими, включати в певній послідовностіцілі стратегічні, оперативні й тактичні, загальні й окремі, головні йзабезпечувальні, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосереднітощо [3].

Цільова функція державного управління передбачає визначеннязмісту, структури, методів формування системи оптимальних рівнів цілей,узгоджених з цілями державної політики, оцінкою реальності шляхів їхдосягнення та ресурсного забезпечення (функціонально-цільовий аналіз).

Процес реалізації цільової функції державного управління складаєтьсяз двох етапів: цілепокладання та цілездійснення. Цілепокладання зістратегічного погляду передбачає визначення системи пріоритетівінноваційної діяльності з використанням методів технологічногопередбачення, науково-технічного прогнозування. Цілездійснення впрактиці державного управління пов’язане з упорядкуванням таранжируванням цілей управління та регулюванням інноваційних процесіву просторовому та часовому вимірах, для чого застосовуються методипобудови «дерева цілей», мережних графіків, пов’язаних з ресурснимзабезпеченням [4].

Суспільним джерелом виникнення й фіксування цілей є потреби таінтереси людей. Визначення суспільних потреб та інтересівздійснюється через узагальнення та поєднання особистих, колективнихі державних інтересів. Ці вектори цілепокладання в державнійекономічній політиці є основоположними для так званого громадянськогосуспільства.

Сама сутність управління потребує налагодженого механізмупобудови цілей, у тому числі логічного просування від абстрактногозагального передбачення (футурології) до конкретного прогнозування, адалі – до макроекономічного планування та програмування. Тому відмовавід планування означає відмову від цілепокладання в управлінні, а отже,і від самого регулювання, оскільки в цьому разі діятимуть стихійнімеханізми з абсолютно непередбачуваними наслідками.

Ієрархія цілей будується за принципом пріоритетів потреб та інтересівсуспільства. Оцінка важливості й ранжирування цілей здійснюєтьсявідповідно до пріоритетів. Пріоритети (від лат. prior – перший,найважливіший) – це найважливіші напрями соціально-економічноїполітики. Визначення пріоритетних напрямів здійснюється експертнимиметодами на підставі певних критеріїв (факторів). Основними критеріями(від гр. kritеrion – мірило, відмітна ознака) є соціально-економічнаефективність, швидкість одержання позитивних результатів, мінімумнеобхідних ресурсів для реалізації наміченого.

Ієрархія цілей здійснюється способом їх розміщення в порядкузниження пріоритетності. Для цього спочатку визначаються найбільшпріоритетні цілі (цілі першого рангу), далі – найсуттєвіші з тих, щозалишилися (цілі другого рангу) [5].

народжуються й повинні народжуватися «унизу» – йти від потреб таінтересів людей. Цілі нормальної держави полягають у тому і тільки втому, щоб сприяти матеріальному й духовному розвитку свого народу.

По-друге, це суб’єктивний бік цілепокладання і спричинювані нимвідносність і відкритість сформульованих цілей державного управління.Існують реальні труднощі в обґрунтуванні цілей, які ніколи не можнаігнорувати, адже будь-яке майбутнє завжди невідоме, імовірнісне,альтернативне, відкрите. Передбачати його доводиться на базі інформаціїпро минуле. Усе, що відбулося й стало історією, ми знаємо, а про те, щобуде, можемо тільки гадати, хоча аналіз певних тенденцій,закономірностей, однозначних проявів створює передумови для певногопроникнення в майбутнє.

По-третє, це ієрархія цілей державного управління, яка має суттєвийсоціологічний сенс. Головним для суспільства і, у такий спосіб – длядержавного управління, є створення, підтримка й поліпшення умов длявільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодженняраціональних взаємин між особистістю, суспільством і державою. Звідсий ієрархія цілей державного управління, побудована на принципіпріоритетності потреб та інтересів розвитку суспільства.

І, по-четверте, це побудова, власне кажучи, самого дерева цілейдержавного управління. Центральними, визначальними є стратегічні цілі,пов’язані з якістю суспільства, його збереженням або перетворенням.

Необхідно мати продумане визначення головних цілей, а потімзробити «розгалуження» цих цілей за всіма іншими їх видами. Великезначення має узгодження цілей, для того щоб вони підтримували івзаємообумовлювали одна одну. Потрібна обґрунтована субординаціяцілей, за якої реалізація однієї цілі ставала б джерелом іншої. Субординаціяцілей посилює механізм цілепокладання в державному управлінні.І, звичайно, першочергова проблема полягає в досягненні адекватностіцілей державного управління потребам та інтересам суспільства, тимцілям, які об’єктивно породжуються об’єктами управління [3].

Цілі державного управління, подані у вигляді певного дерева, маютьвідповідати таким вимогам:

– бути об’єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити зоб’єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку йтехнологій, відповідати об’єктивній логіці функціонування того або іншогоявища, процесу, відносин, ураховувати форми й механізми останніх;

– бути соціально мотивованими, тобто зумовлюватися потребами,запитами та інтересами людей, відповідати їм і викликати тим самимрозуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

– бути забезпеченими стосовно ресурсів, як з інтелектуального, такі з матеріального боку, ґрунтуватися на реальному, а не на уявному,(передбачуваному або можливому) потенціалі, «прив’язуватися» доконкретних умов і факторів суспільної життєдіяльності;

МС 133

також конфлікту між ними; ціль вважається досягнутою, коли досягнутівсі підцілі нижчого рівня.

Центральною, визначальною вершиною дерева цілей є стратегічна ціль,що зумовлює якість самого суспільства, забезпечує його збереження тавдосконалення. Стратегічні цілі розгортаються в тактичні. Тактика визначаєцілі й засоби, форми й способи діяльності, які найбільше відповідаютьконкретним обставинам на даний момент і забезпечують досягненнястратегічних цілей. Тактичні цілі, як правило, фіксують великі блоки дій.Оперативні цілі пов’язані з необхідністю запобігання загрозі виникненнянегативних явищ та подолання наслідків форс-мажорних обставин.

Стратегічною метою України за умов трансформації, спрямованої напоєднання механізмів ринкового саморегулювання й державногорегулювання, є побудова соціально орієнтованої ринкової економіки. Цейнапрям, по суті, є вітчизняним трактуванням загальносвітової тенденції рухудо постіндустріальної цивілізації, який має бути здійснений еволюційним,безконфронтаційним шляхом і означає перехід від «людини для економіки»до «економіки для людини». Дерево стратегічних цілей в епоху реформування«пишно обростає» гілками забезпечувальних цілей, а саме:

– цілі соціальної політики – формування громадянського суспільства;– цілі розвитку економічних відносин – перехід до нового типу

економічного зростання, орієнтованого на задоволення потреб населення.Однак якщо говорити про систему охорони здоров’я, то, на нашу думку,

сьогодні настав той час, коли необхідно перейти від соціально-орієнтованоїдо соціально-спрямованої моделі функціонування системи охорониздоров’я. З метою втілення стратегічних, тактичних оперативних цілей, атакож визначення шляхів і способів їх реалізації має формуватися концепціясоціально-економічного розвитку. Концепція (від лат. соnсерtіо –сприйняття) – це система поглядів на певні явища, а також спосіб їхрозуміння, тлумачення, інтерпретації. Розробка концепції є необхідноюумовою послідовної та спадкоємної економічної політики. Вона повиннарозроблятися на довго-, середньо- і короткострокову перспективу. Концепціяґрунтується на трьох основних елементах: аналізі стану економіки, аналізіцілей і виборі інструментів державного регулювання. Відбір інструментівдержавного регулювання здійснюється з метою з’ясування необхідностіта можливості їх застосування для досягнення відповідних цілей [5].

Розглядаючи основні напрями реформування системи охорони здоров’яв Україні, слід зазначити, що провідна концепція реформи полягає вперетворенні системи охорони здоров’я із соціально-витратної в соціально-інвестиційну, переході від екстенсивного до інтенсивного розвитку системи,від галузевого до міжгалузевого підходу до управління системою охорониздоров’я. Ураховуючи це, процес формулювання концепції виглядає так.Концепція розвитку охорони здоров’я населення України (далі – Концепція)спрямована на реалізацію положень Конституції та законів України щодозабезпечення доступної кваліфікованої медичної допомоги кожному

Загальні принципи розробки цілей державного регулювання соціально-економічних процесів такі:

– відповідність конкретних цілей сутності конституційного устрою ігенеральної цілі діяльності держави: збереженню, зміцненню йудосконаленню існуючого суспільного ладу;

– всебічне врахування суспільних, колективних та індивідуальнихінтересів;

– практична необхідність реалізації цілей та їх наукова обґрунтованість;– гармонійність побудови цілей, що передбачає їх взаємозв’язок і

взаємообумовленість;– запобігання конфлікту цілей, унаслідок якого досягнення однієї цілі

заважає досягненню інших.Глобальною ціллю державного регулювання соціально-економічних

процесів є економічна й соціальна стабільність.Поряд з головною метою існує велика кількість конкретних цілей,

підпорядкованих головній, без досягнення яких головна ціль не може бутидосягнута. Усі ці цілі в сукупності з головною утворюють дерево цілей [6].

Дерево цілей використовується для упорядкування цілей різнихієрархічних рівнів. На рис. 1 наведене трирівневе дерево цілей.

Ц 1 Ц 2

1,1 2,1 2,2

2,3 1,2 1,3

Ц Головна ціль

Підцілі другого рівня

Підцілі третього рівня

Рис. 1. Дерево цілей

Основними правилами побудови дерева цілей є такі: з однієї вершинимають виходити не менше ніж дві гілки (принцип альтернативності); гілки,що виходять з однієї вершини, мають утворювати замкнуту множину(вимога системного підходу); цілі одного рівня мають бути автономними,тобто незалежними одна від одної; цілі одного рівня мають бути такими,що виключають одна одну, з тим щоб запобігти їх частковому збігові, а

МС 135

3. Гусєв В. Система державного управління у сфері інноваційної діяльностіУкраїни // Вісн. УАДУ. – № 1. – 2004. – С. 181 – 187.

4. Державне регулювання економіки: Навч. посіб. / Під ред. Н. П. Хохлова,Л. В. Єфремової. – Х.: ИД «ИНЖЭК», 2005. – 208 с.

5. Державне регулювання економіки: Навч. посіб. / С. М. Чистов,А. Є.Никифоров, Т. Ф. Куценко та ін. – К.: КНЕУ, 2000. – 316 с.

6. Економіка й організація інноваційної діяльності: Підручник / О. І. Волков,М. П. Денисенко, А. П. Гречан та ін.; Під ред. О. І. Волкова, М. П. Денисенка. – К.:В. Д. «Професіонал», 2004. –716 с.

7. Саати Т. Аналітичне планування. Організація систем: Пер. з англ. / Т. Саати,К. Керис. – М.: Радіо й зв’язок. – 1991. – 224 с.


ББК 65.9 (2)-98Андрій СЕМЕНЧЕНКО


СИСТЕМНИЙ АНАЛІЗ ЕФЕКТИВНОСТІ ВИТРАТНА ОБОРОНУ ДЕРЖАВИ У 1997 – 2005 РР.

Досліджується динаміка витрат на оборону за останні роки, яка свідчитьпро критичний стан, що склався в цій сфері, насамперед за рахунок хронічногонедофінансування Збройних сил України та інших військових формувань. Наоснові аналізу світового досвіду пропонується раціональна структура оборонногобюджету.

Ключові слова: оборонні витрати, мінімально необхідні обсяги витрат,структура воєнного бюджету.

Витрати на утримання армії – це витрати, необхідні для виконанняобов’язку держави перед народом. Такого висновку дійшов Адам Смітще під час зародження класичної політекономії. Такий специфічний товаркупує населення в держави, сплачуючи його вартість у вигляді податків.Іншими словами, оборонні витрати – одне з головних «суспільних благ»,які безперервно конкурують із соціальними витратами за частку, відведенуїм у держбюджеті. Суперництво тим гостріше, чим більший тягарсоціальної відповідальності покладається на державу.

Питання обороноздатності держави привертали увагу українських

© Семенченко А. І., 2006

громадянинові України, запровадження нових ефективних механізмівфінансування та управління у сфері охорони здоров’я, створення умов дляформування здорового способу життя.

Кінцевою метою реалізації Концепції є досягнення таких цілей:– збереження та зміцнення здоров’я населення, продовження періоду

активного довголіття й тривалості життя людей;– створення правових, економічних та управлінських механізмів

реалізації конституційних прав громадян України на охорону здоров’я,медичну допомогу та медичне страхування;

– забезпечення гарантованого рівня надання безоплатноїкваліфікованої медичної допомоги у визначеному законодавством обсязі;

– формування керованого ринку платних медичних послуг, сприяннядіяльності закладів охорони здоров’я всіх форм власності, створення умовдля задоволення потреб населення в медичних послугах;

– ефективне використання наявних кадрових, фінансових іматеріальних ресурсів;

– солідарна участь держави, роботодавців, територіальних громадта окремих юридичних і фізичних осіб у фінансуванні послуг з наданнягромадянам медичної допомоги [7].

Отже, виходячи з теоретичного розгляду процесу реалізації цільовоїфункції державного управління та враховуючи об’єктивні системотвірнізакономірності цього процесу відповідно до системи управління охороноюздоров’я, на нашу думку, можна зробити такі висновки:

1. Загальна ціль реформи: розвиток системи охорони здоров’я,спрямований на поліпшення стану здоров’я населення, зниження загальноїзахворюваності та смертності до рівня, досягнутого в розвинутих країн світу.

2. Основне завдання реформи системи охорони здоров’я – відновленняздоров’я населення за допомогою забезпечення гарантованого рівнямедичної допомоги шляхом додаткової мобілізації ресурсів держави йсуспільства.

Спираючись на вищевикладене, можна визначити перспективиподальших досліджень, які мають бути спрямовані на пошук механізмівформування та реалізації нової, соціально-спрямованої суспільно-солідарноїмоделі функціонування системи охорони здоров’я, яка б передбачаланайбільш оптимальні шляхи задоволення потреб громадян в охороні здоров’ята отриманні доступної та якісної медичної допомоги. Визначальний напрямпри цьому можна сформулювати так: перехід від соціально-орієнтованої досоціально-спрямованої моделі функціонування системи охорони здоров’я.

Список використаної літератури1. Про Концепцію розвитку охорони здоров’я населення України: Указ

Президента України від 7 грудня 2000 р. № 1313/2000. – К.: МОЗ України, 2000.2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управлення: Курс лекций. –

2-е изд. доп. – М.: Омега-Л, 2004. – С. 163 – 179.

МС 137

Динаміка фінансового забезпечення витрат на оборону держави, млн грн

Роки Нормативна потреба Мінімально необхідна потреба Фактично виділено

1997 6 955,30 3 992,90 1 438,70

1998 7 455,00 3 399,30 381,40

1999 7 365,00 3 142,80 1 676,60

2000 9 330,90 4 821,40 2 280,70

2001 11 787,80 6 650,30 3 032,00

2002 13 480,10 6 119,70 3 291,10

2003 7 063,50 5 899,00 4 282,70

2004 10 078,80 6 433,40 4 984,90

2005 14 000,50 7 051,70 5 795,70

Рис. 1. Динаміка ВВП України за 1997 – 2005 рр.

93 365 102 593

170 070

201 927

246 700 247 000 244 000

130 442

378 300

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

350 000

400 000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Роки

Млн грн

Велике значення має не лише обсяг оборонного бюджету, але і йогоструктура. Крім затрат на утримання особового складу, необхідні також витратина експлуатацію та обслуговування військової техніки й озброєння, а найголовніше– це фінансування капітальних видатків та науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт, закупівля військової техніки та озброєння: адже цеосновний капітал, який забезпечує основні процеси відтворення та розширення.

дослідників. Але традиційні підходи до аналізу ефективності витрат наоборону держави, в основному, орієнтовані на зіставленні динамікимінімально необхідних та фактичних обсягів фінансового забезпеченнявитрат на оборону держави [1; 2; 3]. На думку автора даної статті,особливого значення набуло завдання забезпечення ефективностівикористання коштів, яке має певну специфіку. На відміну від цивільногосектору, воно є комплексним, тому потребує системного підходу, суворогодотримання певної послідовності рішень, чіткої та узгодженої системикритеріїв з урахуванням специфіки завдань, які вирішуються на різнихрівнях економічного забезпечення оборони. І хоча, на перший погляд ця,тема особливою новизною не вирізняється, це актуальна, нова, складнапроблема, що потребує системного дослідження та вивчення [4; 5].

Основною причиною обмеження можливостей України щодо захистувласних інтересів є стан економіки. Саме недостатнім розвиткомекономіки пояснюється зниження бойового потенціалу наших Збройнихсил, військово-економічного потенціалу країни. Тією ж причиною можнапояснити посилення дезінтеграційних процесів у СНД. Також черезекономічні причини триває еміграція з країни представників науково-технічної, культурної, спортивної еліти, а також потенційно активної молоді.

У свою чергу наявний стан економіки пояснюється певнимиполітичними факторами – внутрішніми і зовнішніми. Внутрішні фактори –це недостатня розвиненість політичної системи України, її невідповідністьсучасним світовим реаліям. Зовнішні фактори – геополітика та геоекономіка.

Метою даної статті є здійснення системного аналізу ефективностівитрат на оборону держави для розроблення системи оптимізаціїекономічних витрат на національну безпеку та оборону. У перші рокинезалежності ні науковці, ні урядовці не підійшли зважено до цієї проблеми.Усе було пущено на самоплив. Як наслідок тепер – непоправні збитки,позбавлення суспільства економічного добробуту та гарантованої безпеки.

Для виконання норм Закону України «Про оборону України» нафінансування потреб національної оборони необхідні фінансові ресурсиобсягом не менше ніж 3 % від ВВП. Динаміка ВВП України за 1997 –2005рр. подана на рис. 1.

У свою чергу в таблиці наведені нормативні, мінімально-необхідні та фактичніобсяги фінансового забезпечення витрат на оборону держави. Як свідчать реалії,фактичні обсяги фінансування витрат на оборону держави та динаміка їхзабезпечення залишаються дуже далекими від необхідних (рис. 2; 3; 4).

Гіпертрофоване зменшення оборонних витрат не дало можливостіпровести реформування Збройних сил і забезпечити соціальний захиствійськовослужбовців та членів їх сімей. Нестача коштів у перші рокичастково компенсувалася запасами і резервами, але врятувати чи хочаб поліпшити стан Збройних сил вони не могли. Усе це призвело доструктурного дисбалансу не лише в оборонній сфері, а й в інших галузяхнародногосподарського комплексу. Найбільших втрат зазнав ВПК.

МС 139

28 %

21 %

54 %

44 %

34 %

33 %

36 %

41%

53 %

47 % 46 %

82 % 77 %

73 %

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

% забезпечення

Роки

Рис. 3. Динаміка фактичного забезпечення витрат на оборону державивідносно до мінімально-необхідної потреби

1,94 %

1,63 %

1,50 %

1,67 %

1,69 %1,54 %

1,35 %1,29 %

1,34 % 1,50 %

1,33 %

1,73 %

2,04 %

1,53 %

0

1

1

2

2

3

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Роки

% забезпечення

Рис. 4. Динаміка фактичного забезпечення витратна оборону держави відносно ВВП

Рис. 2. Динаміка витрат на оборону держави за 1997 – 2005 рр.Нормативна потреба Мінімально необхідна потреба Фактично виділено

6 9557 455 7 365

9 331

11 788

13 480

7 064

10 079

14 001

3 993 3 399

3 143

4 821

6 650

6 120 5 899

6 433 7 052

1 439 1 381 1 677

2 281

3 032 3 291

4 283

4 985

5 796

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005Роки

Млн грн

Експерти провідних країн світу вважають [3], що ідеальний розподілоборонного бюджету має бути такий:

– особовий склад – 40 %,– експлуатація та обслуговування військової техніки й озброєння –

30 %,– фінансування НДДКР, закупівля військової техніки та озброєння –

30 %.В Україні спостерігається так званий ефект проїдання: левову частку

займають витрати, які значно перевищують критичну межу на утриманняособового складу. На інші статті коштів майже не залишається. Провідтворення, розширення, оновлення, реформування не йде навіть мови,оскільки немає відповідного ресурсу.

За оцінкою фахівців, щороку майже на 9 % зменшується бойовий потенціал– за рахунок фізичної та моральної зношеності військової техніки та озброєння.З іншого боку, кожні 10 років подвоюється вартість новітніх озброєнь і щорокуна 5 – 10 % зростає вартість ремонтно-експлуатаційних робіт. Якщо обороннівитрати не задовольнятимуть цій динаміці – ми увійдемо в так звану «спіральруйнації», яка розбалансує систему, розірве потоки й етапи, зруйнує науково-технічний, виробничий та експлуатаційний потенціали.

МС 141

несе додатковий тягар від експлуатації зайвої техніки, озброєння,інфраструктури, ліквідність яких за ці роки знищаться внаслідок фізичного таморального старіння, величезних витрат на утилізацію та зменшення вибухово-пожежної небезпеки баз, складів, арсеналів. Іншими словами, потенціал безпекив Україні значною мірою перетворився на потенціал небезпеки.

Список використаної літератури та джерел1. Богданович В. Ю. Концептуальні підходи до вибору та затвердження в державі

потрібного рівня її воєнної безпеки // Наука і оборона. – 1998. – № 2. – С. 7 – 10.2. Мунтіян В. Фінансування Збройних сил України: проблеми та перспективи //

Дзеркало тижня. – 2002. – № 34 (409). – С. 3 – 5.3. Пожаров А. И. Военно-экономические аспекты национальной безопасности //

http://www.kuzyk.ru/upload/objects/docs/1120642919_zakl.pdf4. NATO-Ukraine Action Plan /Prague Summit and NATO’s Transformation. – Brus-

sels, 2003.5. Planning US Security. Defence Policy in the Eighties / Ed. by P. Kronenberg. –

N.-Y.: Random House, 1982. – P. 4 – 20.


ББК 67.401.21 (4 Укр)Аліна ЄЖУНІНОВА



ФАКТОРИ ЗДІЙСНЕННЯ ТА НАПРЯМИ РЕГУЛЮВАННЯЗОВНІШНЬОЕКОНОМІЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

Досліджуються стан та проблеми зовнішньоекономічної діяльності вУкраїні та визначаються шляхи її вдосконалення.

Ключові слова: зовнішньоекономічна діяльність, експорт, імпорт,регулювання зовнішньоекономічної діяльності.

Провідною тенденцією світової економіки розвитку останніхдесятиліть є тенденція до співробітництва і взаєморозуміння, поступовийперехід багатьох країн до економіки відкритого типу. Він передбачаєліквідацію державної монополії зовнішньої торгівлі, використання різних

© Єжунінова А. Ю., 2006

Вийти з такої спіралі практично неможливо. Адже потрібен капітал напорядок вищий, ніж для того, аби не допустити такої ситуації. Тому та динамікаоборонних витрат, яку пропонує сьогодні Кабінет Міністрів України, не врятуєстановища, оскільки істотне збільшення видатків потрібне сьогодні, а не з2010 р. А такі обсяги, які уряд виділяє сьогодні, будуть марно витраченимикоштами, адже вони не поліпшують жодного критерію ефективностіобороноздатності держави.

Отже, оборонний бюджет в Україні формально є, але за змістом він невідповідає жодному з основних принципів: балансу, єдності, повноти, цільовогопризначення, прозорості та економічності. За період з 1997 р. до 2005 р.фінансування Збройних сил у запланованому обсязі, як за обсягом, так і заструктурою – не відбувалося (див. таблицю).

Для стабільності в суспільстві надзвичайно важливо, щоб не виникалопротистояння між цивільним та військовим секторами. Зрозуміло, сьогодніважко багатьом, адже значна частина населення живе в бідності, але й невійськові в цьому винні, оскільки за розробку і впровадження соціально-економічної політики держави відповідальні цивільні структури.

Як свідчить історія, безпеку держави гарантували вкладення в оборону.За останні 10 років ситуація змінилася. Сьогодні поняття «безпека» сталоширшим. Збройні сили, створені лише для оборони, не гарантують безпекудержави. Якщо раніше оборонна могутність вважалася основою національноїбезпеки, то сьогодні вона – лише одна з її підсистем, і не в усіх країнахпріоритетна. Світ сьогодні став ще небезпечнішим, але ми мусимо матибоєздатні Збройні сили і надійну систему національної безпеки. Перехід доринкових відносин, зміна форм власності та конверсія не привели автоматичнодо підвищення ефективності виробництва.

За останні роки прискорюється скорочення промислового потенціалу.Відбувається «деіндустріалізація» української економіки, згортання виробництвав життєво важливих галузях обробної промисловості, загострюється конфліктміж промисловим і сировинним капіталом. Переорієнтація економіки зіндустріальної на сировинну охоплює не тільки поточний випуск продукції, але йвиробничий потенціал. Не виправдалася думка, яка існувала в початковий періодпереходу до ринку, що можна досить швидко створити конкурентне середовищета увійти у світове співтовариство з новою структурою промисловості.

Деформація структури української економіки відбувається в той час, коливизначальними тенденціями економічного розвитку провідних країн Заходу сталиглибока структурна перебудова сфери матеріального виробництва на новійтехнологічній основі та створення якісно нової системи виробництва матеріальнихблаг, для якої характерно широке застосування новітніх технологій.

Оборонні витрати можуть як позитивно, так і негативно впливати наекономічне зростання держави. Якщо їх обсяг нижчий від критичної межі,поведінка системи не піддається впливу. Аналіз проведених дослідженьпоказав, що замість того, аби отримати додатковий фінансовий ресурс відвикористання надлишку потенціалу, зосередженого в Збройних силах, держава

МС 143

реформування економіки України від різних форм зовнішніх джерелфінансування;

– відсутність розвинутої зовнішньоторговельної інфраструктури(інформаційної, законодавчої, маркетингової, організаційної, трейдерської,біржової, виставкової, рекламної тощо);

– зберігання Україною статусу «торговельного аутсайдера» світовоїторгівлі через відсутність повного чи асоційованого членства у Світовійорганізації торгівлі (COT), Європейському Союзі (ЄС), Центрально-європейській асоціації вільної торгівлі (ЦЕФТА) та інших торговельно-інтеграційних угрупованнях системи ГАТТ/СОТ, а через це слабкаконкурентозахищеність зовнішньоекономічної діяльності України в умовахжорсткої конкурентної боротьби на міжнародних ринках товарів, капіталіві послуг;

– певний тиск інших країн на зовнішньоекономічну діяльність Україничерез прямі та побічні форми різноманітних торговельних, інвестиційнихторговельно-стандартних, фітосанітарних, технологічних і фінансовихобмежень.

Всебічний аналіз змін у структурі товарообміну останнім часомсвідчить про посилення ресурсної залежності України від поставок продукціїкритичного імпорту, а також про дедалі ширше проникнення на українськийринок споживчих товарів із розвинутих країн. Через це в Україні виникли йзагострилися негативні тенденції розвитку зовнішньої торгівлі [2].

Зростання питомої ваги експорту у ВВП України із 42,9 % у 1996 р.до 58,6 % у 2004 р. свідчить про експортоорієнтований розвиток економікиУкраїни останніх років. Характер такого розвитку не можна оцінитиоднозначно, бо головною статтею експорту України залишаєтьсяпродукція чорної металургії, світовий ринок якої досить нестабільний,що не дає впевненості в майбутньому. Головними факторами, яківизначають ситуацію на основних світових товарних ринках, єнестабільність на ринках чорних і кольорових металів, окремих видівхімічної продукції, вугілля, цукру, бавовни, інших видів сільгоспсировини,зростання попиту на енергоносії.

За останні роки Україна поширила зовнішньоекономічну діяльність.Зросла кількість країн – партнерів України по зовнішньоторговельнимзв’язкам. Зовнішньоторговельний оборот збільшився порівняно з 2000 р.у 2,1 раза (таблиця).

Динаміка зовнішньої торгівлі України за 1997 – 2004 рр. млрд дол. СШАРоки Показники 1997 1998 1999 2000 2001 2004

Обіг 37,4 32,6 28,1 33,4 36,7 69,0 Експорт 18,9 16,5 15,2 18,1 19,8 38,0 Імпорт 18,5 16,1 12,9 15,3 16,9 31,0 Сальдо 0,4 0,4 2,3 2,8 2,9 7,0 Коефіцієнт покриття експортом імпорту 1,022 1,250 1,178 1,185 1,172 1,226

форм спільного підприємництва, інтеграцію господарського комплексу усвітове господарство та світовий ринок. Одним із найважливішихкритеріїв цього переходу є сприятливий інвестиційний клімат у країні, щостимулює приплив капіталовкладень, технологій, товарів.

Водночас відкрита економіка не допускає безконтрольності взовнішньоекономічних зв’язках. Вона вимагає активного державногорегулювання структури експорту та імпорту, руху капіталу, митної,валютної, податкової, кредитної та інвестиційної політики, щоб недопустити одностороннього переважання економічно більш розвиненихкраїн. Процеси глобалізації у світовій економіці спонукають ученихшукати відповіді на питання: яку роль має відігравати держава врегулюванні економіки, якими повинні бути головні сфери державноговпливу.

Спеціальних видань, де приділена увага цій темі, небагато іприсвячені вони переважно аналізові окремих аспектів досліджуваноїпроблеми. Спеціально присвячені темі зовнішньоекономічної праціпрофесора А. А. Кириченка Висвітлення її маємо переважно в журнальнихі газетних публікаціях (Т. Панфилова, Е. Меркатан, В. Е. Новицкого).

Загалом світовий досвід ролі держави в економіці ґрунтується натаких передумовах:

– держава, як і більшість інших інституцій, має обмежені ресурси(щодо часу, адміністративних, політичних і фінансових можливостей).Ураховуючи це, будь-яке втручання держави в економіку спершу маєбути проаналізовано стосовно наявності необхідних чинників виробництва;

– державне регулювання здійснюється за допомогою законодавствата економічних методів з метою досягнення необхідного рівня економічноїнезалежності як основи підвищення добробуту і забезпечення соціальногозахисту населення. Воно створює також найсприятливіші умови, надійнуправову базу для розвитку підприємництва й ринкових відносин;

– здатність держави вирішувати певні проблеми залежить від стануекономіки. Кожна економіка має власну «межу», за якою посиленняадміністративного контролю призводить до втрати його ефективності йпанування над економікою загалом.

Завдання підвищення ефективності зовнішньоекономічної діяльностідержави набувають на сучасному етапі в Україні виняткового значення.Перш за все вони обумовлені системою зовнішніх факторів, до якихналежать:

– надмірна (від 20 до 90 %) залежність економіки України відмонопольних імпортних ринків постачання стратегічно важливих товарнихпозицій (енергоносіїв, сировинних та інших матеріальних ресурсів) дляжиттєво важливих галузей виробництва;

– наявність тисяч українських підприємств, задіяних у виробничихциклах, кінцева продукція яких виробляється за межами України;

– висока залежність процесу структурного та технологічного

МС 145

41,8

6,79,6

1,3 2,0 3,5 3,1 1,8

30,2

0

10

20

30

40

50

Росі

йськ

аФ

едер

ація

Турк

мені

стан

Нім

еччи

на

Каза

хста

н

СШ

А

Пол

ьща

Італ

ія

Біло

русь

Інш

і

%

Країни

Рис. 2. Основні країни-партнери в імпорті товарів за даними 2004 р.,% до загального обсягу

В умовах, коли стратегією України в подальшому вдосконаленнізовнішньоекономічної діяльності є забезпечення інтеграції в ЄС,особливого значення набуває використання реґіональних особливостей.

Найбільшими експортерами є такі промислові реґіони, якДніпропетровська, Запорізька, Донецька, Харківська області. На нихприпадає близько 50 % експорту країни та значна кількість підприємств-експортерів. Основу експорту становлять чорні метали, металопродукція,машини та обладнання. Ці реґіони є також основними споживачамиімпорту (близько 18 % ) [1].

Такий стан зовнішньоекономічної діяльності обумовлений рядомфакторів як внутрішнього, так і зовнішнього характеру.

До об’єктивних факторів внутрішнього характеру можна зарахувати:– перехідний етап у розвитку економіки країни відповідно до ринкової

системи господарювання, що зумовлює ситуацію об’єктивноїнезбалансованості структури економіки та її повільної структурноїперебудови;

– надмірна енерго- і ресурсомісткість галузей народногогосподарства;

– низька конкурентоспроможність національного виробництва;– поступовий занепад науково-технічного і високотехнологічного

промислового потенціалів.Потребують уваги й фактори суб’єктивного характеру: недостатній

професіоналізм, відсутність досвіду чіткої зовнішньоекономічної стратегіїі відповідної структурної перебудови національної економіки, побоюваннявтратити незалежність в умовах відкритої економіки, нерозв’язаністьпроблем економічної безпеки в умовах жорсткого конкурентногопротистояння на світовому ринку. За цих умов зростає роль грамотної й

Основою експорту є постачання товарів – 86 % від загального обсягуекспорту. Україна є значним експортером чорних металів та виробів зних (до 40 % від загального експорту країни), продукції хімічної тапов’язаних з нею галузей промисловості (близько 8,5 %), мінеральнихпродуктів (до 13 %), у тому числі палива мінерального, нафти та продуктівїї переробки, марганцевих сплавів, переважно в республіки СНД, інайбільшим експортером труб у СНД. Прогноз зовнішнього попитусвідчить, що дефіцит труб на ринках СНД до 2005 р. оцінюється в 3,0 –3,3 млн т, і в разі відповідної структурної перебудови Україна могла бдовгий час зберігати наявні обсяги експорту труб. До експортних видівметалопродукції, які мають стабільний попит на світовому ринку, можназарахувати залізорудну сировину, кокс, чавун, рейки, товстолистовийпрокат, арматурні профілі, катанку, труби великого діаметру. Традиційнометалургійна галузь України брала значну участь у міжнародномурозподілі праці між металопереробними галузями країн СНД і СхідноїЄвропи, що зумовлює високу частку експорту в її валовому продукті –57,0 % [3].

За останні роки обсяги експорту товарів збільшився: до країн СНДу 2004 р., порівняно з 2000 р., – у 1,9 раза, до інших країн світу – у2,4 раза, в основному за рахунок зростання торгівлі з країнами ЄС,особливо з Німеччиною та Італією (рис. 1).

18

5,7 5 5,8 4,6 2,5 3 2,5

52,9

0

10

20

30

40

50

60

Росі

йськ

аФ

едер

ація

Туре

ччин

а

Італ

ія

Нім

еччи

на

СШ

А

Кит

ай

Пол

ьща

Уго

рщин

а

Інш

і

%

Країни

Рис. 1. Основні країни-партнери в експорті товарів за даними 2004 р.,% до загального обсягу

Основу імпорту товарів становлять енергоносії. У загальному обсязіімпорту товарів близько 40 % вартості – мінеральне паливо, нафта тапродукти її переробки; 41,8 % імпорту припадає на Росію, яка є основнимпостачальником нафти та газу (див. рис. 1). За даними 2004 р., на Росіюприпадає 59,4 % зовнішньоторговельного обігу України, що свідчить промонопольну залежність та впливає на економічну безпеку країни.

МС 147

виробників, експортерів товарів та послуг. Не менш важлива відкритістьекономіки для широкої та взаємовигідної участі в реґіональних та світовихгосподарських і валютно-фінансових системах і структурах.

Нова роль держави в зовнішній торгівлі полягає у встановленні цілей іпріоритетів зовнішньоторговельної політики, створенні необхідної нормативноїбази й інституціональної структури. Держава повинна також мати у своємурозпорядженні адекватні інструменти регулювання зовнішньоекономічнихвідносин. У колишніх соціалістичних країнах практично були відсутні традиційніінструменти зовнішньоторговельної політики. Зокрема, ці країни не малипотреби в розвинутій системі тарифного чи нетарифного регулювання, оскількиспиралися на більш могутні інструменти прямого державного контролю заекспортом та імпортом. Тому сьогодні важливим є не просто переглядінструментів торговельної політики, а фактичне їх створення.

Отже, на основі вищевикладеного, можна визначити головні складовіелементи системи зовнішньоекономічної стратегії України, яка, на нашпогляд, має включати:

– створення потужного експортного сектору;– зміцнення та забезпечення конвертування національної валюти;– залучення іноземних інвестицій на основі створення спільних

підприємств, вільних економічних зон, інших форм спільногопідприємництва з іноземним капіталом;

– здійснення закордонної підприємницької діяльності;– формування розгалуженої системи зовнішньоекономічного

менеджменту (банки, біржі, страхові компанії, консалтинг, аудит, лізинг);– гнучку податкову, цінову, депозитну, кредитну, фінансову і валютну

політику, що стимулює диверсифікацію експортно-імпортних відносин;– поступову інтеграцію економіки в європейські та світові

господарські об’єднання та організації;– кадрове забезпечення зовнішньоекономічної діяльності.Зовнішня та внутрішня економіки дуже тісно пов’язані між собою,

тому успіхи в якійсь одній будуть сприяти поліпшенню іншої. Це означає,що проблеми внутрішньої економіки можуть бути вирішені за допомогоюефективного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, одного знайважливіших аспектів існування країни.

Список використаної літератури1. Бутко М. П. Реґіональні особливості економічних трансформацій в

перехідній економіці. – К.: Знання України, 2005. – 476 с.2. Кириченко А. А. Выбор модели внешнеэкономической деятельности

Украины в процессе присоединения к ГАТТ/ВТО / А. А. Кириченко, Т. Попрелова,Е. Меркотон // Предпринимательство и право. – 1997. – № 7. – С. 13 – 15.

3. Гальчинський А. С. Стратегія економічного і соціального розвитку України(2004 – 2015 роки): Шляхом європейської інтеграції / А. С. Гальчинський,В. М. Геєць. – К., 2004. – 416 с.

ефективної зовнішньоторговельної політики як одного з напрямівзовнішньоекономічної діяльності держави.

З метою усунення зазначених вище негативних явищ у сферізовнішньоекономічної діяльності в Україні необхідно розв’язати такі завдання.

По-перше, обмежити ввезення продукції чорної металургії,поліпшувати якість металу, зменшувати масу готових виробів,домагатися міжнародних сертифікатів на свою продукцію.

По-друге, визначити пріоритетні напрями розвитку експортноїспеціалізації, переорієнтуватися на виробництво наукомісткої продукції іресурсозберігаючих технологій у сфері верстатобудування,літакобудування, ракетно-космічної техніки, створення нових видівметалів, що повинні стати сферою всебічної підтримки держави.

По-третє, виготовляти в Україні імпортозамінну продукцію: зернові, кормо-і картоплезбиральні комбайни, тролейбуси, автобуси, холодильники, автомобілі,тканини тощо. Водночас, експортуючи переважно товари паливно-енергетичноїгрупи, слід значно поліпшити обробку сировини (титану, граніту, урану,сільськогосподарської продукції). Так, глибина переробки сільськогосподарськоїсировини в Україні становить лише близько 50 % від рівня розвинутих країн [2].

По-четверте, ураховуючи низьку конкурентоспроможність продукціїв Україні, не слід поспішати з подальшою лібералізацією експортно-імпортних відносин, на яку нашу державу активно підштовхуєМіжнародний валютний фонд та Світовий банк. Йти таким шляхом можна,лише зміцнюючи конкурентоспроможність товарів. Навіть у США понад35 % товарів захищені нетарифними бар’єрами.

По-п’яте, заохочувати іноземних інвесторів. Найважливішою умовоюцього є стабільність чинного законодавства в зовнішньоекономічній діяльності.На жаль, Україна, згідно з оцінкою міжнародних експертів щодо створеннянадійного інвестиційного клімату, посідає лише 139-те місце у світі.

По-шосте, важливо налагодити надійний митний контроль. Так, урозвинутих країнах світу держава бере на себе облік і всебічно контролюєекспорт та імпорт товарів. В Австрії, зокрема, державі відома адресакожного постачальника, ціни на його товар, обсяг і сертифікація товарів.Цей процес супроводжується контролем податкових і банківськихустанов. Нарешті, прийнято новий Митний кодекс України, що набувчинності з 01.01.2004 р., оскільки попередній відрізнявся своєюнедосконалістю та був удвічі менший за теперішній.

Стратегічна програма розвитку зовнішньоекономічної діяльностіУкраїни має базуватися на забезпеченні її суверенітету у світовомугосподарстві, гарантуванні її національної зовнішньоекономічної безпеки.Уся розгалужена система зовнішньоекономічних зв’язків має ґрунтуватисяна еквівалентному, взаємовигідному обміні, міжнародному поділі такооперації праці. Взаємодія зі світовим господарством повинна спиратисяна комплексну, гнучку і динамічну державну зовнішньоекономічну політику,в основі якої – максимальна господарська свобода безпосередніх

МС 149

«саме кіно закладає основи того, що називають «підвалинамиамериканського стилю життя». Творцем «третього світу» є Голлівуд»[1, с. 260]. Отже, сьогодні гегемонія Голлівуду стала однією зактуальніших культурних проблем сучасності. За цих умов уряди багатьохнаціональних держав реагують на ситуацію, що склалася, здійсненнямпротекціоністської політики щодо національної культури загалом ікінематографа зокрема.

Ця проблематика порушувалася багатьма економістами,культурологами та фахівцями кіноіндустрії різних країн світу. Найбільшдослідженим є феномен економічного й ідеологічного успіху кіноіндустріїСполучених Штатів, вивченню якого присвятили свої роботи Тайлер Коуен,Джон Трампбур, Кевін Малкаі. Іншою актуальною темою є заходидержавного протекціонізму в галузі кінематографа багатьох країн,головним чином Франції. Над цією проблематикою працювали СержТубіана, Карен Райнаман, Фредерік Мартель, Марк Інграм, Софі Мерньєта Річард Пена. Такі дослідники, як Стефен Уілдман та Стівен Сівек,зосередили свою увагу на вивченні проблеми міжнародної торгівлікінопродукцією, а Альберт Моран докладно проаналізував міжнародні,національні та реґіональні особливості державної політики в галузікінематографа. Загалом, найбільш поширені погляди на проблему можнаподілити на два типи. Перший – це твердження про необхідністьлібералізації національних ринків кінопродукції та згубний впливдержавного протекціонізму на контурентоспроможність національноїкінопродукції. Другий, протилежний погляд, – висновок щодо гостроїнеобхідності здійснювати державний захист національногокінематографа. У цій розвідці ми спробуємо проаналізувати об’єктивністьабо хибність зазначених поглядів.

У цій статті ми маємо на меті розглянути світову практику підтримкинаціональної кіноіндустрії з боку держави. З цього випливають такізавдання: 1) дослідити особливості економічної організації діяльностіамериканської кіноіндустрії та причини успіху американської кінопродукціїна глобальному ринку; 2) розглянути заходи, до яких вдаються державиз метою захисту національного кінематографа від іноземної конкуренції;3) дати оцінку ефективності таких заходів та рекомендації щодо позиціїдержави.

Спочатку розглянемо причини зростання питомої ваги фільмів,переважно голлівудського виробництва, на світовому ринку кінопродукції,(рис. 1) та витіснення ними фільмів вітчизняного виробництва (рис. 2),що є сьогодні незаперечним фактом [8, р. 87]. Учені пов’язують цейфеномен з однією з природних переваг США в цій сфері: а саме знайбільшим, у доларовому вираженні, національним ринком для збутуфільмів. Єдиним конкурентом для США в цьому аспекті може бути Індія,де відвідання кінотеатрів вище, ніж у США, проте доходи від показівзначно вищі в Сполучених Штатах. Проте сукупний обсяг національного

4. Менеджмент внешнеэкономической деятельности / Под. ред.А. А. Кириченко. – К., 1998.

5. Методологічні підходи до визначення проблемних територій та напрямирегулювання їх подальшого розвитку: Монографія / Л. М. Зайцева, С. М. Серьогін,В. В. Антонов та ін.; За наук. та заг. ред. Л. М. Зайцевої. – Д.: ДРІДУ НАДУ приПрезидентові України, 2003. – 144 с.

6. Новицкий В. Е. Внешнеэкономическая деятельность и маркетинг. – К.:Либра, 1994. – 191 с.

7. Основы внешнеэкономических знаний: Словарь-справочник /С. И. Долгов, В. В. Васильев, С. П. Гончарова и др. – М.: Высш. шк., 1990


ББК 85.37Ольга БАТIЩЕВА


Львівський реґіональний інститут державного управління

ДЕРЖАВНА ПІДТРИМКА НАЦІОНАЛЬНОЇКІНОІНДУСТРІЇ: СВІТОВИЙ ДОСВІД

Розглядаються питання домінування західної кінопродукції на глобальномуринку та наголошується на необхідності державної підтримки національноїкіноіндустрії. Аналізуються приклади державного регулювання кіногалузі вкраїнах Європи та Латинської Америки.

Ключові слова: кіноіндустрія, кінематограф, культурна глобалізація,культурний протекціонізм, регулювання, субсидії, оподаткування, квоти.

Культурний імперіалізм у формі домінування фільмів виробництваГоллівуду на світовому ринку кінопродукції розглядається як ідеологічнийаспект явища культурної глобалізації. Сьогодні ми живемо в епоху такзваної розважальної культури, що стрімко поширюється у світі та змінюєнаціональні культури. Масова або популярна культура, що передаєтьсячерез кіно, за висловом Прайса Монро, є «найбільш ефективним, найбільшвпливовим, найбільш технічно досконалим «навчальним планом» у всіхзахідних і перехідних суспільствах» [3]. Це пов’язано з властивістюфільмів впливати на громадську думку, формувати та, що найголовніше,змінювати національні культурні цінності. На думку Светислава Басара,

© Батіщева О. 2006

МС 151

Успіх американської кіноіндустрії пояснюють також такимекономічним феноменом, як вертикальна інтеграція галузі, що є певноюформою монополії [11, р. 3; 21, р. 50 – 51], коли етапи виробництва тазбуту продукції контролюються єдиною кіностудією з метою збільшенняїї впливу на ринку. Проте після заборони такої інтеграції згідно зантимонопольним законодавством, що дістало назву «Парамаунт декрет»,запровадженим у 1948 р., була поширена горизонтальна інтеграціякіностудій. У короткостроковій перспективі ефектом переходу догоризонтальної інтеграції було зменшення виробництва фільмів уСполучених Штатах. Як наслідок, було створено об’єднання між студіямита іншими компонентами кінематографічного конгломерату наміжнародному рівні [11, р. 4]. Однак нові транснаціональні об’єднання незабезпечували культурного різноманіття [15, р. 46].

Якщо порівнювати еволюцію галузі в США та Європі, історичносклалося так, що з поширенням телебачення в Європі в 1960-х рр. значнознизилися показники відвідання кінотеатрів. Відповідно зростаннянегативного попиту спричинило скорочення національні кіноіндустріїбагатьох європейських країн. У Сполучених Штатах поширеннятелебачення сталося раніше, проте американські кінопродюсери замістьскорочення виробництва вдалися до ризикованих, але прибутковихінвестицій у галузі маркетингу, спецефектів, індустрії краси таінформаційних технологій. Цікаво, що й практика залучення зовнішніхресурсів на всіх етапах виробництва фільмів, що значно знизило їхсобівартість, розпочалася саме в кіноіндустрії і лише потім пошириласяв бізнесі [7, р. 357]. Загалом, дослідники відзначають значнукомерціоналізацію американського кіновиробництва на той час, що сталосьогодні його визначальною рисою [15, р. 46 – 47]. Зі скасуванням у1966 р. «Кодексу Хейса» американські продюсери отримали також більшусвободу експериментувати в сюжетах з сексом та насиллям, апелюючидо первісних інстинктів масової аудиторії.

Крім того, демографічний фактор також зіграв не на користьєвропейського кіно. У більшості країн люди віком більше ніж 35 роківнадають перевагу телебаченню над відвідуванням кінотеатрів,залишаючи останнє для молоді. Країни Європи страждають удвічі відцього: по-перше, їх населення в середньому старше за населення США,а по-друге, їх кіностиль більше апелює до старшої аудиторії, роблячинаціональну кінопродукцію менш придатною для експорту.

Іншим методом просування своєї продукції на міжнародні ринки, у якомуЄвропа звинувачує США, є практика блокуючого резервування (пізнішезаборонена в самих Сполучених Штатах), за якої американські кінокомпаніїпримушували організаторів показу купувати великий пакет фільмів, якщоостанні хотіли отримати найбільш популярні та потенційно найбільшприбуткові фільми, у такий спосіб обмежуючи можливості вітчизняноїкінопродукції знайти нішу на своєму національному ринку [11, р. 3].

0102030405060708090

Франція

Італія

Іспан

ія

Великоб

ритан

ія

Німеччина

%

1984

2001

Рис. 1. Питома вага фільмів виробництва Сполучених Штатівна кіноекранах країн Європи [5]

97

4534

22 17 17

94

42

19 185 6

0

20

40

60

80

100

120

США

Франц

іяІта

лія

Іспан

ія

Великобр

итанія

Німеччи

на

%

19842001

Рис. 2. Питома вага фільмів національного виробництвау країнах Європи [8, с. 87]

ринку залишається, на думку Т. Коуена, єдиним фактором, що визначаєлідерську позицію Сполучених Штатів на світовому ринку [5, р. 6].

МС 153

сценами, елементами насильства [6, р. 22]. Сьогодні спостерігаєтьсяпротилежна ситуація. Наративний жанр Голлівуду розглядається як«маніпулятивний» та «репресивний» щодо інших культур, як формакультурного примусу [6, р. 17].

Домінування на європейських ринках американської кінопродукціїпризвело до того, що деякі з країн запровадили квоти на імпорт, мотивуючитакий крок необхідністю захисту власного національного кінематографата зменшення американського впливу на власну культуру [18]. Незачіпаючи в цій розвідці питання ефективності квот, детальнішерозглянемо систему субсидіювання національного кінематографа.

Яскравим прикладом політики складної системи субсидій унаціональній кіноіндустрії є Франція, яка перебуває в авангарді руху протипродукції Голлівуду. Ф. Мартель виділив три принципи, якими керувавсяфранцузький уряд у запровадженні системи субсидій: 1) французькі фільмимають фінансуватися за рахунок американських; 2) телеканали повинніфінансувати режисерські проекти і 3) популярні та комерційні фільміповинні фінансувати низькобюджетне «авторське» кіно. Ця «економічнооригінальна, та юридично складна» модель розвивалася протягомпівстоліття та оформилася у «не зовсім стійке законодавство» [10].

У Франції ще в 1949 р. було розпочато політику державної допомогивиробникам національного кіно та регулювання національного ринкукінопродукції. Створено «фонд фінансової допомоги», у який надходилигроші від фіксованого податку на квитки, придбані на покази якфранцузьких, так і зарубіжних фільмів. Останній факт свідчить, щосистема субсидій, запроваджена у Франції, не була антиамериканською.

Зібрані кошти були реінвестовані виключно у французькі кінопроекти тарозподіл здійснювався під державним наглядом і контролем громадськихорганізацій – Національного центру кінематографії та Професіональногокомітету французьких режисерів, акторів, продюсерів. Поступово цейрегуляційний механізм набув форми постійного непрямого втручаннядержави. На початку він не поширювався на фінансування фільмів – державалише організовувала, а не субсидіювала створення французького кіно.

Система допомоги зазнала трансформації у 1958 р., коли Шарль деГолль призначив міністром культури Андре Мальро, який відразу перевівНаціональний центр кінематографії під свій контроль (з-під віданняміністерства економіки) та створив механізм авансового кредиту підмайбутні прибутки. Суть цього механізму полягала в тому, що молодірежисери, які не могли знайти кошти на свій перший фільм, або режисери,що шукали фінансування свого оригінального задуму, звертались зісценарієм до відповідних комітетів та комісій і, якщо пощастить, отримувалина це кошти [10, р. 8]. Конкурс на отримання грантів і дотепер жорсткоконтролюється, щоб уникнути зловживань та несправедливих рішень.

Французькі продюсери мають право на так зване податковеприкриття «Sofica» (у розмірі орієнтовно більше ніж 5 % від сукупного

Уже на стадії задуму американські блокбастери зорієнтовані наглобальний ринок. Хоча вони дуже часто фінансуються громадянами іншихкраїн і є їх власністю [14, р. 15], у них використовуються універсальніформули, сюжети та стиль, щоб апелювати до будь-якої аудиторії.

Складається враження, що успіх національної кіноіндустрії залежитьвід такої риси, як зворотний каузальний зв’язок: він є не просто наслідкомпевних дій та факторів, а й причиною самого себе. Так, загальний успіхамериканських фільмів приводить до того, що наступні кінопроекти легшефінансувати, знаходити можливості для збуту та, головне, експортувати.Голлівудські фільми апелюють до глобальної аудиторії, тоді як європейськіпокладаються нехай на менший, але надійніший національний ринок,аудиторію інших європейських країн та надійніше джерело фінансування– державні субсидії та регульовані урядом телестанції. Створюєтьсязамкнене коло: чим більше кіновиробники європейських країн залежатьвід державних субсидій та телебачення, тим менш конкурентоздатна їхпродукція на глобальному ринку, і навпаки, чим менш конкурентоздатнаїх продукція на всесвітньому ринку, тим більше вони залежать віддержавних субсидій і телебачення. Наприклад, у Франції, прибутки відтрансляції фільмів на телебаченні становлять понад 50 %, тоді як уСполучених Штатах – лише 19 %.

Відмінності між кіноіндустрією США та Європи простежуються настадії підготовки фахівців галузі. Якщо в Сполучених Штатах навчальніпрограми університетів, що готують режисерів, продюсерів дуже схожі напрограми, що готують фахівців бізнесу, де важливими предметами ємаркетинг, економіка та прогнозування попиту, то в Європі наголошуєтьсяна важливості таких гуманітарних дисциплін, як теорія критики, семіотика,сучасна політична філософія. У результаті домінуючою ідеєю французькоїкіноестетики є думка про те, що фільми знімаються з метою ознайомленняглядачів із почуттями режисера. Проте на думку редактора французькогожурнала «Cahiers du cinema» Сержа Тубіана, хоча ця ідея є з поглядуестетики та філософії цінною, вона ніколи не виправдовувала себе з позиціїїї комерційної ефективності [19, р. 5].

Крім того, європейські режисери мають тісні зв’язки з політичнимиорганізаціями та їх лідерами, що так чи інакше впливає на зміст їх фільмів.Одночасно, за дослідженням 1995 р., 85 % режисерів були віком понад50 років. Молоді ж режисери відразу спрямовують свої погляди наГоллівуд, де їх талант має більше свободи розвитку і не обмеженийжодними політичними або іншими межами.

Принагідно згадати, що на початку розвитку кінематографасклалася така ситуація на ринку, коли в Сполучених Штатах французькекіно розглядалося як таке, що має деструктивний вплив на американськуаудиторію, а надто на іммігрантів, яким і без того американізація даваласяскладно [11, р. 3]. Колись американське суспільство вимагало захистуморалі своїх громадян від європейських фільмів, насичених відвертими

МС 155

звинувачується в антиамериканізмові в галузі кіно, вона, на думку деякихдослідників, намагається запозичити формули того самого голлівудськогокінематографу, щоб забезпечити успіх вітчизняної кінопродукції, так самознімаючи високобюджетні, масштабні кінокартини та використовуючиприйоми, у яких звинувачують Голлівуд, а саме – секс, насилля, масштабнуепічну реконструкцію відомих історичних подій [9, р. 9].

Французький кінематограф має більше характеристик реґіональногофеномена та реґіональні масштаби його мистецького та культурноговпливу, що обмежуються Європою. Однак у прогресуючій конкуренції зіСполученими Штатами надзвичайно зросли глобальні амбіції французькихкомунікаційних груп, які фінансують національний кінематограф.Нещодавнє придбання групою Вівенді «Юніверсал Студіо», основнимвласником акцій якого є французький телевізійний канал «Канал Плюс...»,зайве тому підтвердження [19, р. 4]. На нашу думку, останній факт єпозитивним явищем, якщо порівнювати із ситуацією, що склалася в Італії,Німеччині та навіть у Великобританії, де національне кіно є на межівимирання. Там активісти протекціоністського руху та влада абоприховують свої спроби захисту вітчизняного кінематографа, або взагалізалишили його на милість приватного телебачення.

У результаті державного регулювання галузі всеохопна системапідтримки французького кіно від його створення до поширення призвеладо того, що кіноіндустрія стала економічним сектором, у якому не діютьзакони економіки та торговельної лібералізації. Унаслідок цього в 2000 р.на ринку з’явилося 145 нових фільмів, і майже всі вони (93 %) французькоюмовою (третина з них були зняті за кошти субсидій). Відвідання кінопоказівтакож зросло до 166 мільйонів, а приблизно 30 % відвіданих фільмів –французькі [10]. Однак неправомірним буде однозначне твердження, щонаслідки такої державної політики є позитивні для французького кіно.

Навіть позитивні показники нездатні приховати незаперечногоелементу кризи: останні десятиріччя французькі фільми не можуть досягтиширокої глядацької аудиторії, навіть у самій Франції, а їх режисери, часто-густо, невідомі за межами Франції. «Французький кінематограф не тількине навчився знімати фільми для світового ринку – він не можезабезпечити навіть свій власний ринок» [10, р. 8].

Зрозуміло, що уряди Франції та інших країн Європи не знайшлиальтернативи субсидіям в сучасних умовах культурної глобалізації, томущо політика економічного лібералізму та відкритості в короткостроковомуперіоді призведе до абсолютного панування голлівудських фільмів наєвропейських кіноекранах та зникнення галузі вітчизняногокінематографа. Держави хотіли б повернутися до ситуації 1930 – 70-хрр. коли відчутна присутність голлівудських фільмів не витісняла фільміввітчизняного виробництва. Проте, як вважає Тайлер Коуен,протекціоністські заходи призвели, загалом, до занепаду європейськоїкіноіндустрії [5, р. 6; 17, р. 1].

бюджету фільму), автоматичну державну допомогу касового збору(приблизно 7,7 % від сукупного бюджету), дискретний аванс під майбутніприбутки у формі безпроцентного кредиту (у середньому більше за 5 %сукупного бюджету), а також субсидії на пропаганду французького кіноза кордоном. Однак результати дослідження 1970 р., свідчать, що 60 %дискретного авансу під майбутні прибутки ніколи не окупалися.

Також надається фінансова допомога окремо на розвиток новихкіноідей та написання сценаріїв, якщо фільмові за цим сценарієм буловідмовлено в субсидії. Існує також спеціальний фонд субсидій для фільмівспільного виробництва Франції та країн Східної Європи. Французькій урядтакож субсидіює спорудження та утримання кінотеатрів та заохочуєфранцузькі банки надавати кредити на проекти будівництва новихкінотеатрів. Таким чином, за підрахунками Мартіна Дейла, американськогоаналітика кіноіндустрії, в середньому 70 % фінансування французькогофільму припадає на різноманітні державні субсидії [5, р. 6].

Крім того, французька держава використовує телебачення дляпідтримки кіно, вимагаючи від громадських та приватних телестанційбрати участь у спільному виробництві фільмів для телебачення тавстановлюючи програмні квоти на роботи нефранцузького танеєвропейського походження. Телебачення та субсидії тісно пов’язаніміж собою. У більшості західноєвропейських країн телевізійні станції євласністю держави, яка жорстко регламентує та контролює їх діяльністьі використовує для пропаганди національної культурної спадщини. Канали,що, фактично, стикаються з обмеженням змісту телетрансляцій, повинніабо витрачати певний процент прибутку на виробництво національногокіно, або сприяти діяльності кіностудій національного кінематографу, абофінансувати фільми з певних політичних переконань [5]. Кінцевимрезультатом цього є неадекватно висока ціна на право трансляції, щотакож субсидіюється державою. Зазвичай кількість телеглядачів неперевищує 1 – 2 мільйони, навіть у найбільших європейських країнах,таких як Франція, що є надто мало для того, щоб окупити субсидії, якінадаються кінопродюсерам за право трансляції на телебаченні.

Французька держава сприяє розвиткові національного кінематографаі в інших формах. Вона підтримує незалежні кіностудії в маленькихпровінційних містечках та надає допомогу в поширенні некомерційногокіно у віддалені реґіони країни. Держава допомагає фінансуватиутримання французького кінематографічного архіву, субсидіює підготовкуфахівців кінематографічної галузі та заохочує захоплення французькимкіно в студентів ліцеїв та університетів. Таким чином, французьке кіновже давно стало «культурним винятком» [10, с. 8].

Залежність від субсидій значно сковує свободу творчості кінопродюсерів,яка спрямована на службу національним смакам та бажанням політиків, ане на економічний пріоритет міжнародного експорту. Від того, на думкубагатьох американських критиків, страждає якість [9, р. 9; 13]. Хоча Франція

МС 157

Таблиця 1Виробництво кінопродукції східноєвропейських країн [33]

Кількість художніх фільмів на рік Відвідання кінотеатрів Країна 1989 1994 1997 1989 1994 1997 Болгарія 21 4 3 34,2 12,2 1,97 Естонія 4 3 1 7,3 1,37 0,96 Латвія 9 1 1 11,6 1,6 1,27 Литва – 2 2 13,9 1,5 – Польща 22 24 20 70 22,2 23,7 Румунія 23 12 6 154 26 9,5 Словаччина 10 3 3 19 6,3 4,04 Словенія 3 1 4 2,8 2,8 2,5 Угорщина 33 6 16 34 16,2 16,8 Чеська Республіка 32 19 20 56,5 16,7 16,8

Окремо слід згадати про кіноіндустрію латиноамериканських країн,

у яких, загалом, чисельно хоч і не відбувається скорочення виробництвавласної, національної кінопродукції, проте всі країни перебувають, зависловом Самуеля Сільви та Мінерви Ваціо, у глибокій «кризі дистрибуції».Фактично всі канали розповсюдження латиноамериканських фільмівперебувають у руках великих компаній Сполучених Штатів. Складаєтьсяситуація, за якої для того, щоб побачити фільм латиноамериканськоговиробництва, його спочатку треба продати та розповсюдити в СполученихШтатах, і лише звідти, якщо пощастить, фільм може потрапити в іншілатиноамериканські країни. Парадоксально, але Латинська Америка неможе побачити фільми власного виробництва. Єдиним можливим виходомз цієї ситуації є спільне виробництво фільмів з іншими країнами длярозподілу фінансового тягаря [16, р. 5].

Завдяки державній підтримці Аргентина і Бразилія переживаютьренесанс кіноіндустрії. У Бразилії законом від 1996 р. дозволено фізичним таюридичним особам не включати суму капітальних інвестицій у кіноіндустріюпід час обрахунку їх податку на прибутки. Це привело до певного збільшення(до 30 фільмів щорічно) виробництва національної кінопродукції. Аргентинаприйняла у 1996 р. новий закон, згідно з яким об’єднані телевізійні компаніїповинні відраховувати 6 – 8 % своїх доходів на національне кіновиробництво.Додатково 8 % від продажу квитків на покази та 10 % від продажу відеокасеттакож спрямовуються на національне кіновиробництво. Країни, які не маютьтаких законів, переживають кризу національного кінематографу, наприкладМексика, де у 1950-х рр. знімалося до 150 фільмів щорічно, а сьогодні –ледь-ледь 10 [16].

Майбутньому кіноіндустрії національних держав загрожують, кріммонополістичного свавілля Голлівуду, також поширення нових цифровихтехнологій. Так, Джонатан Розенбаум застерігає, що завдяки цифровимтехнологіям та доступності в мережі Інтернет знизяться витрати, щорадикально змінить «бухгалтерію кіно та умови спілкування міжпродюсерами та споживачами» [17, р. 1]. Крім того, на думку багатьох

Інші європейські країни, не потерпаючи від браку режисерських,акторських талантів, не можуть конкурувати з таким гігантом, якГоллівуд. Причина – у незначних розмірах національного ринку таскромних державних субсидіях. Глобалізаційні тенденції внаціональному кінематографі країн Європи примушують режисерівзнімати свої фільми англійською мовою. Проте вони шукають іншихшляхів розвитку національного кіно. Прикладом є Данія,п’ятимільйонний ринок якої та скромні субсидії не дозволяють країнінавіть мріяти про конкуренцію зі Сполученими Штатами, протедатській кінематограф став відомим світові завдяки оригінальномустилеві «догма»-фільмів. Догма-стиль, започаткований відомимдатським режисером вон Трайером та взятий на озброєння іншимиталановитими датськими режисерами, не передбачає великогобюджету, проте кінцевий продукт визначається оригінальністю танеповторністю саме датського кінематографа. І нехай Данія неотримує надприбутків від експорту своїх фільмів, проте вона утверджуєсталі позиції свого національного кіно на світовому ринку саме завдякиоригінальності та інноваційному підходу до жанру [12, р. 10].

У Німеччині, крім інших методів впливу на діяльність національноїкінематографічної галузі, також «стимулюється спонсорська підтримка,просуваються пропозиції до чинних законодавств, що базуються на змінімотивації приватної підтримки культури» [2, с. 173].

Розвиток кінематографу східноєвропейських країн завжди визначавсявисокою централізацією та жорстким контролем держави над виробництвомкінопродукції, адже тоталітарна влада завжди розуміла могутністьідеологічного впливу кіно на народні маси. З поваленням тоталітарних режимівна довгий час кіноіндустрія пост-комуністичних країн опинилася бездержавної допомоги, а отже, без засобів на існування. Брак приватнихінвестицій, розвал традиційної дистрибутивної мережі та структурикінематографічних установ, а також загальне збідніння потенційної аудиторіїпризвели майже до зникнення національного кіно та американізації кіноринку.У такій ситуації єдиним шляхом підтримки з боку держави могло стативідповідне податкове законодавство на користь національної кіноіндустрії,проте на той час воно було відсутнє в більшості країн Східної Європи.Відсутність продуманої державної політики в галузі культури призвела довтрати національного елементу в кінематографії і зробило кіновиробниківповністю залежними від попиту закордонних продюсерів.

Єдиною міжнародною організацією, що дотримувалася політикипротекціонізму в галузі національних культур, була на той час так званаорганізація «Євро-іміджі» зі штаб-квартирою в Брюсселі. За допомогоюЄвро-іміджів східноєвропейськими режисерами було створено понад 40фільмів, у кожній країні реґіону підтримувалося по два кінотеатри, демешканці могли ознайомитися із національною кінопродукцією тафільмами інших європейських країн (таблиця).

МС 159

2. Мазурик З. Культурна політика в епоху глобалізації // Незалежнийкультурологічний часопис «Ї». – 2000. – № 19. – С. 170 – 177.

3. Монро П. Телебачення, телекомунікації і перехідний період: право,суспільство і національна ідентичність // Незалежний культурологічний часопис«Ї» // www.ji.lviv.ua/n32texts/monro2.htm

4. Продажі ЗМІ, Мілан, Італія // www.mediasalles.it5. Cowen T. Why Hollywood rules the world (and should we care?) //

Correspondence. An International review of culture and society. – 2001. – № 8.6. Hawkins J. Sleaze mania, Euro-trash, and high art: The place of European art

films in American low culture // Film quarterly. – 1999 – 2000. – Vol. 53. – № 2.7. Hirsch P. Cultural industries revisited // Organization science. – 2000. – Vol.

11. – № 3.8. Human Development Report 2004: United Nations Development Program. –

N. Y., 2004.9. Konopnicki G. French cinema’s American obsession // Correspondence. An

International review of culture and society. – 2001. – № 8.10. Martel F. France’s film subsidies system // Correspondence. An International

review of culture and society. – 2001. – № 8.11. Pena R. The roots of globalization in the cinema // Correspondence. An

International review of culture and society. – 2001. – № 8.12. Piil M. Denmark’s new golden age of film // Correspondence. An Interna-

tional review of culture and society. – 2001. – № 8.13. Rinaman K. French Film Quotas and Cultural Protectionism. – 1996 //

www.american.edu/TED/frenchtv.htm14. Rosenbaum J. Internet film culture // Correspondence. An International review

of culture and society. – 2001. – № 8.15. Shary T. Hollywood in the information age: Beyond the silver screen // Film

quarterly. – 1996. – Vol. 49. – № 4.16. Silva S., Vacio M. In search of an audience: Latin American cinema //

Correspondence. An International review of culture and society. – 2001. – № 8.17. Stille A. Globalization and cinema // Correspondence. An International review

of culture and society. – 2001. – № 8.18. Stojanova C. The most important art // Correspondence. An International

review of culture and society. – 2001. – № 8.19. Toubiana S. Paradoxical French Cinema // Correspondence. An International

review of culture and society. – 2001. – № 8.20. Ukadike N. African Video-Films: An Alternate reality // Correspondence. An

International review of culture and society. – 2001. – № 8.21. Walsh M. Film policy: International, National and Regional Perspectives //

Film Quarterly. – 1998 – 1999. – № 2. –Vol. 52.


дослідників, незалежно від прогнозів щодо майбутнього національноїкіноіндустрії, глобалізація світового кіно лише збільшуватиметься в наступніроки. Про це вже сьогодні свідчить той факт, що нова популярна культуракіно стрімко поширюється через кордони [11; 14]. Гегемонію Голлівуду неподолати, тому що Голлівуд «вистоїть, навіть якщо зникнуть кінотеатри іфільми – він знайде інші шляхи та технологічні можливості, адже його ідеологіянадто глибоко вкорінена в медіа, що й надалі забезпечить йому вплив таможливості визначати та змінювати культури» [15, р. 47].

На нашу думку, у таких умовах національним державам навіть за низькоїефективності системи квот на експорт американських фільмів тасубсидіювання вітчизняного кінематографу доцільним є дотримуватисяпротекціоністської політики. На жаль, за відсутності втручання в галузь,зокрема державної допомоги у фінансуванні кінопроектів або відповідногостимулюючого податкового законодавства, можливості для розвиткунаціонального кіно будуть мінімальними. Прикладом може бути наслідокподібного невтручання держави в африканських країнах, де взагалі не йдетьсяпро національний кінематограф і де існує лише відеопрокат [20, р. 13].

Скоріше за все, масштаби субсидій необов’язково повинні бутитакими всеохопними, як, скажімо, у Франції, де вони значно обмежуютьрозвиток кінематографа як економічної галузі, не стимулюючи розвитокпідприємницьких навичок у кінопродюсерів. Проте вони даютьможливість зберегти національну специфіку кіно та протистоятиамериканським стандартам.

Крім прямої фінансової підтримки, держава повинна в іншій формістимулювати розвиток нових ідей, жанрів та форм, здатних конкуруватизі стилем Голлівуду, аби зберегти національну культурну ідентичність.Просте запозичення голлівудських методів кіновиробництва полегшитьсправу збуту фільмів на світовому ринку, проте спрацює проти збереженнянаціональної культурної ідентичності. Доцільнішим є налагодитивідповідну підготовку кадрів культурної сфери, у тому числі кінематографа,які б, крім відданості справі збереження національної культури, отримувализнання економічних законів, маркетингу та вміли застосовувати новітехнологічні можливості.

Вважаємо, що запропонована розвідка слугуватиме майбутнім розробкам,присвяченим найрізноманітнішим аспектам державного протекціонізму в галузікультури. Власне, в умовах глобалізації, крім державної підтримки національноїкіноіндустрії, набуло неабиякої актуальності втручання держави в освітнюгалузь. Освіта є ефективним методом боротьби за споживача вітчизняноїкультурної продукції, оскільки через неї відбувається виховання і прищеплюєтьсявідповідальність за долю власної культури.

Список використаної літератури та джерел1. Басара С. Війна як Broadcasting // Незалежний культурологічний часопис

«Ї». – 2000. – № 19. – С. 256 – 266.

МС 161

контролю і зовнішнього. У нашій державі спостерігаються спробиштучного об’єднання внутрішнього і зовнішнього фінансового контролюабо їх субпідпорядкування, що пояснюється нерозумінням суті питання[1]. Взагалі зовнішній контроль, який має здійснювати Рахункова палата,відсутній в Україні внаслідок рішення Конституційного суду, якепризупинило її діяльність у сфері здійснення зовнішнього контролю.

Інша проблема полягає в тому, що сьогодні державний фінансовийконтроль, як урядовий, так і парламентський, не поширюється на доходидержавного та місцевих бюджетів. В Україні такі функції покладені наподаткову службу, що є неправомірним, адже ця служба стежить засплатою податків, правильністю розрахунків, виконуючи власні функції.Підтверджують такий висновок і статистичні дані. В останні рокизбільшується недоїмка, податки неможливо зібрати. Але одночасно ізроку в рік щорічно проводяться заліки – недоїмка списується в рахуноксплати платниками податків якихось заборгованостей, і це дає прибуткине державі, а посередникам.

Таким чином, у системі управління нашої держави практичноповністю відсутня функція незалежного контролю та аудиту дохідноїчастини бюджетів України. А якщо немає такого аудиту, то є дефіцитнеобхідних фахових пропозицій щодо реальних джерел наповненнябюджетів України, розширення їх фінансової бази і поліпшення фінансовогостану підприємств. На сьогодні це – найсерйозніша проблема державногофінансового контролю в Україні, оскільки такий контроль та аудит нездійснюють ні Головне контрольно-ревізійне управління України, ніРахункова палата України.

Третя проблема – відсутність належного державного фінансовогоконтролю за використанням державної та комунальної власності. У сферіуправління центральних та місцевих органів влади перебувають сьогодніприблизно 4 100 державних підприємств. І ще 2 500 відкритих акціонернихтовариств мають у своїх статутних фондах державні пакети акцій, із них404 великих підприємства повністю контролюються державою, бо маютьу статутному фонді більше ніж 50 % державної власності. Як з’ясувалося,з боку їх власника – держави – керівництво і контроль за діяльністютаких підприємств, утворенням прибутку та його використанням фактичноне здійснюється. Величезні фінансові потоки і кошти зовсім неконтролюються [2].

Державні підприємства не підлягають і аудиту Рахункової палати, завинятком бюджетних коштів, які вони можуть отримувати з Державногобюджету. Фінансовий аудит, наприклад, державних акціонерних компанійздійснює не Головне контрольно-ревізійне управління (ГоловКРУ), априватні аудиторські фірми. Але звіти про цей аудит, як і фінансові звітидержавних підприємств, що пройшли аудит, не подаються ні Міністерствуфінансів, ні уряду, ні Верховній Раді України. Така ситуація призводитьдо негативних наслідків. Наприклад, два державні підприємства

ББК 65.261 (4 Укр)Антон МОНАЄНКО


РОЛЬ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ У ЗАБЕЗПЕЧЕННІФІНАНСОВОЇ ДИСЦИПЛІНИ В УКРАЇНІ

Розглядається фінансовий контроль як складова частина державногоуправління та його роль у забезпеченні фінансової дисципліни; пропонуєтьсяприйняття відповідного Закону України.

Ключові слова: фінанси, дисципліна, контроль, держава, ресурси,порушення, законодавство, діяльність.

Недооцінка ролі контролю у фінансово-господарській діяльностінегативно позначається на розвиткові економіки. Це також призводитьдо того, що практичні засади організації системного забезпеченняздійснення державних контрольних функцій стають недосконалими,зумовлюючи виникнення цілої низки проблем.

На сьогодні питання фінансового контролю перебувають у центрі увагибагатьох вітчизняних фахівців, а саме: М. Т. Білухи, Ф. Ф. Бутинця,А. Д. Бутка, В. М. Гаращук, М. М. Каленського, В. П. Нагребельного,В. О. Шевчука, О. В. Юрченка, а також розглядаються у працяхзарубіжних учених І. А. Бєлобжецького, Е. А. Вознесенського,Е. Ю. Грачової, С. М. Рябухина. Питанням організації та методівфінансового контролю присвячені праці О. Ф. Андрійка, В. Б. Авєр’янова,Н. Р. Нижник. Питанням державного фінансового контролю присвячені праціВ. О. Шамрая, В. Мельничука, І. Б. Стефанюка, Л. А. Савченка. Але васпекті фінансової дисципліни питання фінансового контролю практично нерозглядалися.

Отже, метою даної статті є дослідження ролі фінансового контролю взабезпеченні фінансової дисципліни.

Якщо аналізувати ефективність фінансового контролю в Україні, томожна виявити низку серйозних проблем у становленні державногофінансового контролю.

Найважливіша з них – методологічна проблема, пов’язана знедостатньою з’ясованістю природи внутрішнього та зовнішньогофінансового контролю. Як показує світовий досвід, система дійовогодержавного фінансового контролю має складатися із двох незалежних,але однаково важливих частин: внутрішнього державного фінансового

© Монаєнко А. О., 2006

МС 163

проблеми і в організації професійної підготовки та перепідготовки кадріввідповідно до нових стандартів бухгалтерського обліку.

Зовнішній, незалежний державний фінансовий контроль та аудит єновими для України і слабо відпрацьованими як у теоретичному, так і вметодологічному плані. У Конституції України дане питання розкритенедостатньо. Стаття 98 Основного Закону виписана не досить чітко.Закон, який регулює діяльність Рахункової палати, надто недосконалий,особливо після прийняття рішення Конституційного суду щодопризупинення його дії [3].

Незважаючи на вищезазначені недоліки, наближена до ринковоїекономіки система державного фінансового контролю в нашій країні все-таки в основному сформувалася. Вона охоплює як нормативно-правову базу,так і органи, що здійснюють державний контроль, форми й методи контролю.

Аналіз системи державного фінансового контролю дає можливістьна підставі статистичних даних зазначити, що останнім часом кількістьвиявлених фінансових порушень в Україні загалом зросла. За дорученнямивищих органів влади і правоохоронних органів органами контрольно-ревізійної служби останніми роками було проведено багатотисячні ревізіїта перевірки суб’єктів підприємницької діяльності, якими виявленонезаконних, нецільових витрат та нестач на суму більше ніж 5 млрд грн.Таке зростання може бути наслідком як неефективності фінансовогоконтролю, так і органів, що його здійснюють, а також недосконалостізаконодавчої бази.

Отже, зроблений аналіз стану фінансового контролю в Україні насучасному етапі дає можливість дійти висновку про недооцінювання роліфінансового контролю в Україні для забезпечення фінансової дисциплінив державі. Такий стан призводить до значних фінансових порушень, якімають тенденцію до зростання останнім часом, що спричинено рядомпроблем у цій галузі, серед яких – недосконалість законодавства,дублювання контрольних функцій органами управління, відсутністьнезалежного контролю та інші. Наявність значних обсягів фінансовихпорушень визначає як найактуальнішу потребу в підвищенні роліфінансового контролю на сучасному етапі розвитку економіки України.

Для підвищення ролі фінансового контролю в Україні, вирішенняосновних проблем у державі, що пов’язані з цим питанням, необхіднореформувати систему фінансового контролю шляхом прийняття ЗаконуУкраїни «Про державний фінансовий контроль».

Список використаної літератури1. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відом. Верховної Ради. –

1996. – № 30.2. Бутинець Ф. Ф. Контроль і ревізія. – 2-е вид., доп. і перероб. – Житомир:

ЖІТІ, 2000. – 512 с.3. Любенко А. М. Реформування системи бухгалтерського обліку та її вплив на

нафтопроводів у 1999 р. сплатили до бюджету 143 млн грн податків.Одночасно вони залишили у своєму розпорядженні понад 740 млн грнприбутку. Державі, як власнику, не виплачено жодної копійки дивідендів.Гроші пущено в оборот. На момент перевірки прострочена дебіторськазаборгованість за такими операціями перевищила 140 млн грн [1]. Доречі, цих коштів вистачило б державі, щоб розрахуватись іззаборгованістю за заробітною платою в усій бюджетній сфері. Основидержавного фінансового контролю як контроль за державною власністюмогли б бути аналогічними основам державного контролю у сферіфінансів.

Четверта проблема – державний контроль за фінансовими ресурсамимісцевих органів влади і самоврядування. В Україні зовсім немаєзовнішнього, незалежного державного контролю за цією частиноюпублічних фінансів, яка сьогодні становить більше ніж третину Зведеногобюджету України. Повноваження незалежного державного фінансовогоконтролю, у тому числі з урахуванням світової практики, маютьпоширюватись і на цю частину публічних фінансів. В іншому разі неможна вести мову про цілісність та завершеність системи внутрішньогоі зовнішнього державного контролю за формуванням і використаннямпублічних фінансових ресурсів і державного майна України.

Ще одна проблема – яким має бути контроль фінансів підприємствдержавного сектору і фінансів комунальних підприємств або підприємств,що мають частку державного майна. Держава втратила контроль заекономічною діяльністю цих підприємств. Оскільки фінанси державних ікомунальних підприємств є складовою фінансів держави, то, безумовно,внутрішній контроль за їх формуванням і використанням є компетенцією уряду.Так само і зовнішній, незалежний контроль у цій галузі є компетенцієюРахункової палати України. Такий принцип діє в країнах Європейського Союзу.

Проблемою є також відсутність системи здійснення контролю завикористанням державних коштів. Порушення чинного законодавства,нецільове витрачання коштів, марнотратство і навіть розкрадання стають,на жаль, дедалі частіші. А це все – ознаки слабкості контролю. Фактипорушень установлюються сьогодні практично в кожній з перевіренихустанов. Але винні в порушеннях не несуть покарання. Координаціївзаємодії між органами, що здійснюють перевірки, немає, як і спільнихдій щодо усунення причин, що породжують умови для порушення чинногозаконодавства. Між контрольними органами фактично немає обмінуінформацією щодо методів виявлення порушень та встановлення способіврозкрадання державних коштів та державного майна.

Проблематичним є також забезпечення кадрами органів державногофінансового контролю, визначення стандартів їх діяльності, адекватністьзаробітної плати, умов праці та оплати відряджень. Через низьку заробітнуплату на роботу залучаються робітники низької кваліфікації, а досвідченіспеціалісти переходять на іншу роботу з більш високою зарплатою; є

МС 165

ментальністю громадян. Краще зрозуміти структуру ринку, виявити йогостійку сегментацію і, відповідно, виробити диференційовані заходи йогорегулювання дасть можливість комплексний аналіз дії факторів, щозумовлюють цю сегментацію.

Значний внесок у розробку питань праці й зайнятості внеслиД. Богиня, С. Гудзинський, О. Дяків, Р. П. Косодій, М. М. Матюха,П. Т. Саблук, К. І. Якуба, У. Хомра [1 – 8]. Так, Д. Богиня, С. Гудзинськийу своїх працях розглядали розвиток ринку праці та продуктивність праці.У працях Р. Косодія, М. Матюхи, П. Саблука, К. Якуби розкрито розвитоктрудових ресурсів в сільському господарстві. Однак залишаютьсянедостатньо розкриті аспекти державної політики у сфері управліннятрудовими ресурсами.

Метою написання даної статті є дослідження основних принципівформування державної політики у сфері управління ринку трудовихресурсів на основі застосування принципів активного втручання.

Сьогодні, на наш погляд, вихідною умовою формування ринкутрудових ресурсів має стати принцип досягнення й підтримки зайнятості,що передбачає наявність безробіття в соціально прийнятних межах.Реалізації цього принципу може сприяти оптимальне поєднанняекономічної ефективності й соціальних результатів, що будуть різними вокремих районах реґіону, які, у свою чергу, різняться за економічнимпотенціалом, структурою господарства, ресурсозабезпеченістю тощо.

На сучасному етапі необхідна рівновага на ринку трудових ресурсівяк елемент ефективної зайнятості, що має досягатися шляхом збереженнянаявних робочих місць, їх якісного розвитку [1]. Це справедливо дляреґіону загалом. У районах завдяки дії соціально-демографічного факторуформування ринку робочої сили може відбуватися по-різному.

Наявність певної кількості громадян, які шукають роботу й офіційновизнані безробітними, слід розглядати як невідворотний результатособливостей руху робочої сили й робочих місць. Мінімізація соціальноприпустимого рівня безробіття залежить від дієвості організаційно-економічного механізму регулювання ринку трудових ресурсів, а такожйого складових – ринку робочих місць, що формує попит на робочу силу,та ринку робочої сили, що формує попит на робочі місця.

Дуже важливо уникнути такого становища, за якого економічне зростаннябуде відбуватися за наявності значного й застійного безробіття. Загостренняпроблеми зайнятості в цьому випадку є просто неминучим. У результаті цьогоможе збільшитися вивільнення робочої сили на підприємствах. Для вирішеннязазначеної проблеми знадобиться докорінна зміна динаміки інвестицій,активізація роботи з перепідготовки кадрів, стимулювання приватногопідприємництва, розширення допомоги безробітним [2].

Можливості місцевої адміністрації щодо поліпшення територіальногорозміщення виробництва обмежені. Основне значення в цьому маютьпереливання капіталу, взаємодія фінансового й промислового капіталу,

контроль в бюджетній сфері // Проблеми розвитку фінансової системи та обліку. –Л.: ДУ «Львів. політехніка», 2000. – С. 47 – 48.

4. Мамишев А. В. Виникнення і розвиток механізмів контролю в ретроспективі// Фінансовий контроль. – 2001. – № 4. – С. 45–48.

5. Стефанюк І. Б. Проблеми вдосконалення системи державногофінансового контролю в Україні // Доповіді, виступи міжнародної науково-практичної конференції «Бюджетна реформа в Україні: проблеми та шляхи їхрозв’язання». – К.: НДФІ, 2001. – С. 264 – 273.


ББКТетяна КОЗАРЬ

Гуманітарний університет «ЗІДМУ»

ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ АКТИВНОЇДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ

РИНКОМ ТРУДОВИХ РЕСУРСІВ

Досліджується механізм формування державної політики у сферіуправління ринку трудових ресурсів на основі застосування принципів активноговтручання.

Ключові слова: державне управління, трудові ресурси, ринок трудовихресурсів, активна політика.

Формування реґіонального ринку трудових ресурсів та йогопрогнозування є невід’ємною частиною становлення загальногореґіонального ринку трудових ресурсів та економіки загалом. Основниминапрямами його регулювання мають стати: боротьба з подальшимспадом виробництва; недопущення масового безробіття; вживаннязаходів щодо підвищення доходів населення тощо.

Ринок трудових ресурсів має складну структуру. Відбуваєтьсяпоглиблення його сегментації за певними критеріями: формами власності(альтернативні форми зайнятості), фондомісткості й трудомісткостівиробництва (різні темпи вивільнення та якісний склад працівників),особливостями технології виробництва, кваліфікацією зайнятих, рівнемрозподілу праці, історично сформованими формами організації тастимулювання праці, традиціями в мотиваційній поведінці трудящих,

© Козарь Т. П., 2006

МС 167

Дія цих трьох факторів визначає таке співвідношення попиту тапропозиції, за якого ціни на основні споживчі товари і послуги єзагальнодоступними. На сьогодні більш-менш діє лише перший іззазначених факторів.

Стабілізація і подальше зростання виробництва мають стати відправнимпунктом реалізації політики формування оптимальної структури трудовихресурсів і досягнення ефективної зайнятості за умови соціально припустимогорівня безробіття. У зв’язку з цим розробка й реалізація механізму, що регулюєдинамічну рівновагу попиту та пропозиції робочої сили на ринку трудовихресурсів, має реалізовуватись за такими напрямами:

– з фінансового погляду: пожвавлення економічної ситуації йінвестиційної активності в реґіоні, створення умов для динамічного рухукапіталу, розробка заходів для розвитку системи робочих місць ізбільшення потреби підприємств та організацій у робочій силі;

– з соціального погляду: вдосконалення системи оплати праці,розширення можливостей одержання населенням додаткових доходів,професійної підготовки, розвиток системи соціальної допомоги, дотацій іпільг, що знижують потребу в праці окремих соціально-демографічнихгруп населення, особливо жінок, молоді і пенсіонерів.

У реалізації першого напряму великого значення набувають методивпливу на зайнятість населення шляхом структурних зрушень в економіціреґіону загалом та в сільській місцевості зокрема, а також шляхомрозвитку нових форм власності [4]. Стихійному процесу реструктуризаціївиробництва, що почався під впливом ринкових реформ, важливо надатикерованого характеру. Кошти, які отримують місцеві органи влади разоміз цільовими асигнуваннями з бюджетної системи (державного іреґіонального рівнів), мають забезпечувати фінансування програмформування трудових ресурсів за умови узгодженої взаємодії державнихі реґіональних органів управління щодо їх реалізації. Держава маєстимулювати створення й реорганізацію робочих місць.

Необхідно посилити роль власних інвестиційних джерел підприємств,тобто стимулювати вкладення децентралізованих коштів (підприємців,населення, іноземних інвесторів тощо). Надії на розширення вмайбутньому зайнятості, особливо в сільській місцевості, пов’язані зіноземними інвестиціями в економіку. Збільшення капіталовкладеньозначає створення нових робочих місць, що допоможе зняти напруженістьна ринку трудових ресурсів.

Джерелом додаткових інвестицій може стати Державний центрзайнятості (ДЦЗ). Як показує світовий досвід, чим вищі витрати на активнізаходи щодо підтримки зайнятості в разі загальних, більш значнихмасштабів фінансування політики ринку трудових ресурсів, тим нижче, якправило, безробіття в країні і вищий рівень трудової активності населення.Вважаємо, що реалізована політика зайнятості стає активною тоді, коликошти ДЦЗ використовуються повною мірою, а в структурі витрат

діяльність інших економічних об’єднань. Водночас у міру збільшенняекономічної віддачі від економічних перетворень буде збільшуватисяпотреба в робочій силі.

Для забезпечення зайнятості населення велике значення має сферапослуг. Однак дотепер в економічній системі більш швидкими темпамирозвивається переважно посередницька діяльність, а не виробничіпослуги. Відбувається це через відсутність дійової системи підтримкималого бізнесу, падіння платоспроможного попиту населення, відсутністьнеобхідних навичок, доступу до джерел початкового кредитування,обмеженість можливостей одержання відповідних професій.

Умовою вирішення цих завдань є не тільки збільшення ресурсногозабезпечення на основі економічного зростання, але й розвитокзаконодавства та відповідна зміна ставлення суспільства до цих проблем.На наш погляд, під час вибору шляхів формування реґіонального ринкутрудових ресурсів необхідно виходити з вивчення й аналізу внутрішніхзакономірностей розвитку зайнятості населення.

На сьогодні попит на працю головним чином визначається:реґіональною політикою щодо низькорентабельних і збитковихпідприємств; розмірами державних, приватних та іноземних інвестицій;активністю та позицією профспілок; масштабами тіньової економіки [3].На пропозицію праці можуть впливати такі фактори, як зниження рівняжиття в результаті інфляції; поява альтернативних джерел доходунаселення; природні темпи приросту, статева й вікова структури трудовихресурсів, розселення населення в міській і сільській місцевостях; міграціянаселення; демографічна і соціальна політика держави.

Зниження рівня життя призводить до обмеження споживчого попиту,що стримує пропозицію товарів і послуг. Однією з глибинних причинзростання безробіття стає диференціація населення за рівнем доходів,яка посилюється. Елітні верстви населення, на користь якихперерозподіляється сьогодні національний дохід, не можуть сформувативисокого попиту на предмети масового споживання вітчизняноговиробництва, що зумовлює його стагнацію і, як наслідок, безробіття.

Співвідношення попиту та пропозиції товарів і послуг, на наш погляд,має характеризуватися принаймні трьома умовами:

– обсяги пропозиції товарів і послуг на ринку, що повністюзадовольняють платоспроможний попит, мають повністю задовольнятичи навіть бути вищими за раціональні норми споживання на душунаселення;

– рівень оплати праці повинен визначатися вартістю робочої сили йзабезпечувати купівельну спроможність на високому рівні задоволенняпотреб;

– антимонопольні заходи мають ефективно забезпечувати наявністьжорсткої конкуренції між продавцями (виробниками) та покупцями(замовниками).

МС 169

сили на ринку трудових ресурсів слід зазначити, що попередній розгляддемографічних факторів, які визначають формування економічно активногонаселення, та можливостей їх впливу на ринок трудових ресурсів свідчить, щопід час розробки і реалізації заходів щодо регулювання зайнятості населення вумовах істотних інвестиційних обмежень доцільно стимулювати зниженняпопиту на робочі місця з боку окремих соціально-демографічних групнаселення. Для зниження тиску на ринок трудових ресурсів молоді необхіднорозширити її підготовку в денних навчальних закладах за умови скороченнязаочної та вечірньої форм навчання. Для осіб пенсійного та передпенсійноговіку актуальним є надання можливості дострокового виходу на пенсію. У разіпідвищення розмірів пенсій і поліпшення пенсійного забезпечення навантаженняна ринок трудових ресурсів з боку пенсіонерів буде зменшено. Загальна логікаформування реґіональної політики в галузі регулювання ринку трудових ресурсівнаведена у загальному вигляді на рисунку.

Реґіональний ринок трудових ресурсів

Регулювання трудових ресурсів

Активна політика

Пасивна політика

Реґіональна політика

Методи реґіональної політики регулювання ринку трудових ресурсівСуттєвий вплив на ситуацію на ринках трудових ресурсів має своєчасне

вирішення проблеми підготовки й перепідготовки кадрів. На даному етапіпереходу до ринкової економіки слід акцентувати увагу на двохвзаємозалежних питаннях: що зміниться в професійній освіті в нових умовахі як захистити професійну освіту від впливу короткострокових інтересів,адже виникає чергова суперечність між формальною та реальною освітою.Навчальні заклади готують кадри, практично не цікавлячись ситуацієюна ринку трудових ресурсів щодо тієї чи іншої професії, спеціальності.Водночас роботодавця насамперед цікавить не диплом найманогопрацівника, а те, що він уміє робити. Вирішення цієї суперечності багато вчому буде сприяти стабілізації ситуації на ринку трудових ресурсів.

Дослідження зарубіжного й вітчизняного досвіду дає можливістьстверджувати, що мотивами підвищення професійно-освітнього рівняпрацівників у сучасних складних умовах розвитку виробництва слід вважати:розширення багатосторонніх ділових, партнерських зв’язків міжпідприємствами й організаціями агропромислового комплексу,сільськогосподарськими й переробними підприємствами, фермерськимигосподарствами; зустрічі, наради, конференції, семінари; обмін досвідом,

переважають статті фінансування витрат на збереження існуючихробочих місць і створення додаткових, надання субсидій для організаціївласної справи, покриття витрат на професійне навчання, перепідготовкуй профорієнтацію тощо.

Доцільно ширше залучати кошти центру зайнятості для створеннянових робочих місць. Тим більше що для цього є підстави. Так, згідно ізнаказом Державної служби зайнятості від 22 червня 1999 р., за рахуноккоштів фонду рекомендується здійснювати:

– інвестування й надання кредитів безпосередньо товаровиробникамна договірних засадах під гарантію збереження, створення додатковихчи нових робочих місць;

– інвестування й кредитування підприємств та організацій, щоздійснюють на договірних засадах професійну підготовку й перепідготовкубезробітних громадян з обов’язковим наступним їх працевлаштуванням;

– фінансування і кредитування безробітних громадян, які виявляютьбажання займатися підприємницькою діяльністю.

Активна політика щодо надання допомоги з безробіття, на відмінувід пасивної, має передбачати такі заходи:

– заохочення малого й сімейного підприємництва на максимальносприятливих умовах, завдяки яким стартовий капітал може бути частковозабезпечений власникам і доповнений державними субсидіями ікредитами;

– забезпечення географічної мобільності населення і робочої силишляхом надання субсидій і кредитів на переїзд із родиною з районів ізнадлишком робочої сили в райони, де є вакантні місця;

– надання кожному, хто шукає роботу, повної інформації про вакантнімісця по професіях, галузях і районах, створення з цією метоюзагальнодоступних банків даних; оплата всіх видів послуг зв’язку звідділами кадрів підприємств, де наявні вакантні робочі місця;

– організація громадських робіт, в основному для молоді, набудівництві житла, доріг, у сфері обслуговування із наявним гарантованимзаробітком;

– фінансування робіт молоді у приватних фірмах шляхом наданнятерміном на півроку власникам підприємств субсидій у вигляді оплатичастини витрат на новостворені робочі місця;

– соціально-технічне обладнання на звичайних підприємствахробочих місць для інвалідів, виплата субсидій підприємствам заприйняття на роботу інвалідів і частково виплати їм заробітної плати;

– стимулювання розширення підприємницької діяльності іпонаднормових робіт, а звідси й повної зайнятості шляхом зниженняоподаткування з прибутку й особистих доходів;

– підвищення загальноосвітнього рівня безробітних та навчанняпрофесіям, що мають стійкий попит на ринку трудових ресурсів.

Стосовно досягнення динамічної рівноваги попиту та пропозиції робочої

МС 171

розвиток служб перепідготовки кадрів і підвищення кваліфікації;– надання робочих місць, не орієнтованих на одержання прибутку, а

пов’язаних із роботою в інтересах суспільства;– перехід до створення системи соціального партнерства, у тому

числі створення механізму вироблення тристоронніх угод (роботодавець– профспілка – держава) з метою оптимізації фонду оплати праці.

Таким чином, на наш погляд, існуюча практика управління трудовимиресурсами має враховувати ряд обставин:

– частина коштів реґіональних центрів зайнятості витрачаєтьсянеефективно;

– відсутня чітко виражена загальнодержавна політика щодо напряміввикористання коштів центру зайнятості;

– через центр зайнятості як виняток може надаватися фінансовапідтримка тим видам підприємницької діяльності, що сприяють розвиткуінфраструктури у сфері послуг;

– контроль за використанням коштів має здійснюватися фінансовимиорганами разом із представниками реґіональних служб зайнятості;

– проведення активної політики має бути прерогативою держави, а нецентру зайнятості, оскільки вона вимагає значно більших витрат настворення робочих місць, організацію інститутів підготовки і перепідготовкине тільки безробітних, але й усього економічно активного населення.

Список використаної літератури1. Богиня Д. Концептуальні підходи до визначення конкурентоспроможності

робочої сили на ринку праці // Україна: аспекти праці. – 2000. – № 6. – С. 3 – 8.2. Гудзинський С. Ринок праці на селі: проблеми реґулювання // Економіка

України та шляхи її подальшого реформування: Матеріали Всеукр. нарадиекономістів 14 – 15 вересня 1995 р. – К., 1996. – С. 263 – 264.

3. Дяків О. Формування механізмів регулювання зайнятості населення//Україна: аспекти праці. – 2000. – №1. – С. 25 – 28.

4. Косодій Р. П. Державне регулювання зайнятості в сільській місцевості //Зб. наук. пр. Укр. акад. держ. упр. при Президентові України. – 2001. – № 1. – С. 106– 108.

5. Матюха М. М. Зайнятість сільського населення та її реґулювання // ЕкономікаАПК. – 1997. – № 6. – С. 82 – 85.

6. Саблук П. Т. Економічний та соціальний стан аграрного сектора України(науково-статистична розробка) / П. Т. Саблук, О. А. Бугуцький, М. К. Орлатий. –К.: Віпол, 1997, – 240 с.

7. Хомра У. Зайнятість сільського населення України в умовах кризи //Економіка АПК. – 1998. – № 12. – С. 70 – 78.

8. Якуба К. І. Якість трудового потенціалу аграрної сфери АПК // ЕкономікаАПК. – К., 1995. – № 7. – С. 70 – 76.


обмін делегаціями й робочими групами, спільну виробничу та науковудіяльність; розвиток і вдосконалення як двосторонніх, так і багатосторонніхзв’язків, що виявляється в обміні виготовленої продукції. Важливу роль прицьому можуть відігравати проведення теоретичних конференцій за участюкерівників і спеціалістів підприємств чи організацій, творчих працівників,ярмарок, виставок продукції тощо, що сприяє поширенню досвіду роботи,виникненню нових ідей та ін. Позитивно спрацьовує і механізм регулярнихдвосторонніх і багатосторонніх зустрічей керівників виробництва в межахпевних домовленостей, що включає періодичне проведення нарад, даєможливість налагоджувати й реалізовувати виробничі завдання, координуватипрактичні дії учасників виробництва, сприяє впровадженню світового івітчизняного досвіду, особливо організаційного, поширенню знань, культурнихцінностей, зростанню престижу сільськогосподарської праці.

Ураховуючи зарубіжний досвід у галузі профорієнтаційної роботи, можнапередбачити необхідність вирішення на державному рівні таких проблем, як:поширення у вітчизняній практиці кваліфікаційних консультацій з найбільшдефіцитних професій і короткотермінових курсів з перепідготовки персоналу;організація системи перекваліфікації персоналу, у тому числі для працівників, якіне входять до трудових колективів; створення органу, який би займавсяпрофесійною орієнтацією, перекваліфікацією та був посередником під часвлаштування на роботу; поширення можливостей зайнятості шляхомпослаблення адміністративних обмежень для малого підприємництва, створенняпідтримки підприємцям-початківцям; у межах фонду зайнятості передбаченнякоштів для компенсацій, допомоги, перепідготовки кадрів тощо; сприянняпереміщенню робочої сили в межах окремих територій міста, реґіонів на основіпідтримки обміну житловими фондами; забезпечення розвитку інфраструктурив процесі створення робочих місць; сприяння розвитку транспортної системи узв’язку із зростанням складності поїздок до місця роботи.

Діюча політика регулювання ринку трудових ресурсів повинна матипревентивний характер і включати цілий комплекс заходів державноговпливу, що запобігають зростанню безробіття та його переходу в застійнуформу [5]. Найбільш важливими заходами державної політики в цій галузіє:

– перерозподіл наявного попиту на працю шляхом стимулюванняпереходу підприємств на неповний робочий день, неповний робочийтиждень тощо. Такі підприємства мають отримати податкові пільги, щобкомпенсувати витрати на прийом нових працівників;

– бюджетне субсидування наймання додаткової (відносно фактичногорівня) робочої сили на підприємствах. Воно може мати вигляд наданнядержавного кредиту. Підприємства, що розширюють зайнятість відноснорівня минулого року, можуть отримати пільговий кредит у розмірізаробітної плати, що сплачена додатково зайнятим на виробництві;

– зниження фактичної пропозиції робочої сили за рахунок зниженнявстановленого законом пенсійного віку. Такий самий ефект може мати

МС 173

[6; 7]. Зокрема, у зазначених дослідженнях шляхом експертного опитуваннябули отримані такі дані щодо пріоритетності якостей державних службовцівдля виконання їх професійних обов’язків, які оцінювались за 17 параметрамиза 7-бальною шкалою усередненої експертної оцінки. Серед них буливизначені пріоритетними такі, як освіченість (5,15), енергійність,працездатність (5,15), дисциплінованість і відповідальність (5,14), умінняпрацювати з людьми (5,09),уміння приймати рішення (4,96).

Окрім того, у цьому дослідженні було встановлено певні відмінностіміж експертними оцінками значущості зазначених якостей державнихслужбовців і оцінками їх у масовій громадській свідомості. Із наведеноговище переліку лише за 11 параметрами мала місце схожість експертнихоцінок з оцінками громадськості за такими якостями, як: дисциплінованість,відповідальність, уміння приймати рішення, патріотизм, освіченість,енергійність, інтелектуальні здібності, відповідність вимогам часу, досвідроботи в умовах ринку, реалізм, практичність, відкритість, доступність і вмінняпрацювати з людьми. При цьому оцінки масового респондента відрізнялисябільшою вимогливістю і категоричністю порівняно з експертами. Зокрема,громадськість більш категорично очікує від державних службовців високогорівня розвитку сумлінності, чесності та порядності [2].

Чимало літератури присвячено науковому аналізу управлінськоїефективності взагалі [3; 8]. Важливість цього напряму наукових дослідженьважко переоцінити, але в даній статті ми б хотіли звернути увагу на те, щовивчення й узагальнення заслуговують не лише моделі ефективного державногослужбовця, які пропонуються науковцями у фаховій літературі, але й суб’єктивніуявлення пересічних державних службовців про комплекс ділових таособистісних якостей, що визначають ефективність їх професійної діяльності.

Метою даної публікації є дослідження процесів формування уявленьдержавних службовців про особистісні та ділові якості, що визначаютьефективність професійної діяльності.

Такі уявлення, попри всю їх суб’єктивність, не слід ігнорувати хоча буже з тої причини, що вони мають реальний вплив на оцінювання державнимислужбовцями як себе, так і своїх колег по державній службі. Суб’єктивніуявлення щодо якостей, які визначають ефективність або неефективністьслужбової діяльності, є також орієнтиром для реального професійногосаморозвитку державних службовців, який здійснюється в контексті їхповсякденної професійної діяльності.

Тобто ми виходимо з того досить очевидного положення, що незалежновід того, чи знайомий державний службовець з фаховою літературою, деописуються ті чи інші професіограми державного службовця, чи ні, у ньогообов’язково є власні суб’єктивні уявлення про те, від яких особистих та діловихякостей залежить, чи буде ефективно реалізовуватися виконання службовихобов’язків. Більше того, навіть якщо державний службовець і знайомий знауковими моделями ефективного державного службовця, то він зовсімнеобов’язково у всьому з ними згоден. Як свідчить наш досвід спілкування з

ББК 67.401 (4 Укр)

Сергій СЕРЬОГІН, Іван БАТРАЧЕНКО,Сергій СОКОЛОВСЬКИЙ



УЯВЛЕННЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВПРО ОСОБИСТІ ТА ДІЛОВІ ЯКОСТІ,ЩО ВИЗНАЧАЮТЬ ЕФЕКТИВНІСТЬ

ПРОФЕСІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Досліджуються суб’єктивні уявлення державних службовців за допомогоюгалузі психології – психосемантики. Пропонуються тексти тестів для виявленнякогнітивної диференційованості державних службовців стосовно якостей, якінайбільш істотно визначають ефективність їх професійної діяльності.

Ключові слова: державний службовець, ефективність, психосемантика,конструкти, ділові якості.

Ефективність державної служби було й залишається одним ізнайважливіших питань її розвитку й реформування відповідно до сучаснихвимог. Останнім часом у працях сучасних авторів, таких як Р. Алексюк,В. Амелін, О. Бєлих, Ф. Бурлацький, А. Бутенко, Ю. Тихомиров, Г. Атаманчук,В. Бондар, В. Князєв, Н. Нижник, С. Крисюк, І. Курас, В. Луговий,В. Майборода, О. Мироненко, І. Надольний, С. Серьогін, М. Пірен,В. Ребкало, І. Розпутенко, В. Скуратівський, В. Бодров, В. Цвєтков, Б. Гурне,Г. Райт та ін., питання підвищення ефективності роботи державнихслужбовців визначаються як актуальні, однак у них обмежено висвітлюютьсяпитання, що пов’язані з переорієнтацією особистісних якостей державнихслужбовців у період суспільних трансформацій.

У науковій літературі з державного управління є вже чимало публікацій,у яких аналізуються особисті та ділові якості державних службовців, щовизначають ефективність службової діяльності взагалі або на певних посадах

© Серьогін С. М., Батраченко І. Г.,Соколовський С. І., 2006

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА

МС 175

Порівняльна характеристика кількості якостей у суб’єктивній моделіефективності і кількості державних службовців з моделлю такої розмінності

Кількість якостей у суб’єктивній моделі ефективності

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Кількість державних службовців з моделлю такої розмірності

0 0 1 1 4 3 2 2 2 12

У психосемантиці кількість параметрів (конструктів), якими людина

користується для розрізнення об’єктів та явищ певної сферинавколишнього світу, зазвичай називають когнітивноюдиференційованістю суб’єкта щодо даного сектору реальності [5].Зазначена характеристика особистості в багатьох видах діяльності єодним із важливих чинників, що впливає на ефективність. Недостатнякогнітивна диференційованість (або когнітивна спрощеність, когнітивнапростота), як правило, негативно пов’язана зі здатністю суб’єктаорієнтуватися у відповідному секторі реальності. Зростання показниківкогнітивної диференційованості, як уже встановлено для певних видівдіяльності, призводить до підвищення ефективності суб’єкта у відповіднійсфері. Більше того, виходячи з подібного роду даних, групою російськихпсихологів на чолі з А. Г. Шмельовим наприкінці 80-х рр. минулого століттябула висунута ідея концептуального тренінгу [11; 12]. Головна ідея такоготренінгу полягає в тому, що розширення й удосконалення системивикористовуваних суб’єктом понять, за допомогою яких він категоризуєоб’єкти й події певної сфери, позитивно позначиться на ефективностідіяльності суб’єкта в даній сфері. Згадані вище автори розробилитехнологію концептуального тренінгу для практичної підготовкипрофесійних психологів у галузі психології особистості. Тренінг у даномуразі був спрямований на розширення та вдосконалення у психологівсуб’єктивної системи категорій, якими вони користуються для оцінкирис людської індивідуальності.

Як добре видно, когнітивна диференційованість державнихслужбовців у сфері побудови суб’єктивної моделі ефективногодержавного службовця є дуже варіабельною величиною. Тому є підставиприпустити, що й у даному разі повинен мати місце істотний зв’язок міжефективністю професійної діяльності державного службовця і йогокогнітивною диференційованістю щодо сфери своєї професійної діяльності.Аналогічно можна припустити, що розробка і застосування технологійтренінгів концептуального типу також могла б добре прислужитися справінавчання й професійного розвитку державних службовців. Але розв’язання

Таблиця 1державними службовцями під час перепідготовки та підвищення кваліфікації, їхповага до наукових концепцій поєднується з неменшою повагою до свого власногожиттєвого та професійного досвіду. Тому в практичній діяльності вони значноюмірою орієнтуються на власні, так би мовити суб’єктивні, професіограми.

Суб’єктивні уявлення державних службовців про систему якостей, яківизначають ефективність професійної діяльності, можуть бути більше чименше усвідомлюваними, більш чи менш повними, чіткими, точними, але вбудь-якому разі вони є важливим орієнтиром, яким керуються державніслужбовці в повсякденній практиці державно-управлінської діяльності. Цесвідчить на користь того, що суб’єктивні уявлення державних службовцівпро ділові та особисті якості, що визначають ефективність службовоїдіяльності, необхідно виокремлювати як предмет спеціального науковогодослідження. Проте, як переконує нас аналіз фахової літератури з державногоуправління та місцевого самоврядування, цей напрям науково-дослідної роботипоки що залишаться поза увагою дослідників.

Значною мірою це, певно, пояснюється браком методологічного йметодичного інструментарію для вивчення суб’єктивних уявлень. Проте насьогодні така ситуація вже значною мірою змінилася за рахунок інтенсивногорозвитку в психології такого напряму, як психосемантика [4; 9; 10].Спираючись на її напрацювання, можна успішніше досліджувати багатопсихологічних аспектів державного управління та місцевого самоврядування,у тому числі суб’єктивні уявлення державних службовців про особисті таділові якості, що визначають ефективність їх професійної діяльності. Одну зісвоїх спроб реалізувати окреслену вище настанову ми й опишемо далі.

Наше дослідження суб’єктивних уявлень державних службовців проякості, що визначають ефективність професійної діяльності, полягало впропозиції до державних службовців-практиків, які проходили підвищеннякваліфікації у Дніпропетровському реґіональному інституті, визначити до 10якостей, які, на їх особисту думку, найбільш істотно визначають ефективністьроботи державних службовців. У такий спосіб нами було описано 27державних службовців. У результаті ми отримали емпіричний матеріал,придатний для осмислення та узагальнення в багатьох аспектах.

Перший аспект, який нас цікавив, це наскільки когнітивно складними(багатовимірними) будуть уявлення державних службовців про особисті та діловіякості, що забезпечують ефективність професійної діяльності [табл. 1].

Потенційно ми в такий спосіб могли отримати до 270 категорій, що описуютьпрофесійно значущі якості. Це за умови, якщо б суб’єктивні уявлення державнихслужбовців були абсолютно різнорідними. Але не всі державні службовці, якбачимо, презентували суб’єктивну модель не менш ніж 10-вимірної розмірності.Таких було лише 12 з 27 опитаних державних службовців, тобто 44 %. Рештапрезентувала меншу або й значно меншу розмірність суб’єктивної моделі.Зазначене свідчить про те, що із потенційно дуже широкого кола професійних іділових якостей, державні службовці суб’єктивно виокремлюють як ключовідосить обмежену кількість особистісних параметрів.

МС 177

№ з/п Особисті та ділові якості Кількість

згадувань Відсоток згадувань

1 Професіоналізм 21 77,8 2 Порядність 14 51,9 3 Відповідальність 13 48,1 4 Комунікабельність 12 44,4 5 Чесність 12 44,4 6 Компетентність 10 37,0 7 Принциповість 7 25,9 8 Патріотизм 6 22,2 9 Об’єктивність 6 22,2 10 Самоосвіта 6 22,2 11 Стриманість 5 18,5 12 Чемність 5 18,5 13 Цілеспрямованість 4 14,8 14 Пунктуальність 4 14,8 15 Бажання працювати 4 14,8 16 Прагнення до взаєморозуміння 3 11,1 17 Загальна культура 3 11,1 18 Організованість 3 11,1 19 Тактовність 3 11,1 20 Людяність 3 11,1

Таблиця особистісних та ділових якостей державних службовцівза дослідженнями 1990 р.

Дані результати досліджень 2002 р. і 2005 р. можна цілком зіставити,хоча вони й були отримані з використанням різних методичних процедур,оскільки в кінцевому підсумку вони дали рангову шкалу професійнозначущих особистих та ділових якостей державних службовців (табл. 3).

Обидва переліки професійно значущих особистих та ділових якостейдержавних службовців мають як спільні, так і відмінні компоненти.Спільність та відмінність стосується як змісту, так і рангового порядкуякостей, що визначають ефективність службової діяльності. Так, в обохпереліках ранг такої якості, як відповідальність, однаковий. Але стосовнотакої якості, як порядність, ранги істотно відрізняються (11 і 2 відповідно).Те саме стосується й чесності (11 і 5 відповідно). При цьому в результатахдослідження 2002 р. ці якості розглядаються в нерозривній єдності, а вданих, отриманих у 2005 р., вони розмежовуються і займають різне ранговемісце (порядність – 2, а чесність – 5). Те саме стосується й патріотизму.

Таблиця 2окреслених завдань є окремими і досить масштабними проблемами, якіна разі залишаємо на майбутнє, оскільки межі даного дослідженнізмушують нас сфокусувати свою увагу, насамперед, на виявленнісуб’єктивних уявлень державних службовців про якості, що детермінуютьефективність професійної діяльності у сфері державної служби та службив органах місцевого самоврядування. Тому перейдемо до аналізуоднорідності цих уявлень.

Зазначений аналіз доцільно розпочати з таких міркувань. Якщо буявлення державних службовців були абсолютно однорідними ідержавні службовці визначили одні й ті самі якості, то ми б отрималиїх близько 10. Але ми отримали практично за кожною категорією більшчи менш часті повторювання. Реально ми отримали в загальномупідсумку лише 213. У середньому державні службовці описувалисуб’єктивну модель професійної ефективності в 7,89 концептах, що єсереднім показником когнітивної диференційованості державнихслужбовців у даній сфері. До речі, цей показник практично такий, як ідля вчителів у сфері педагогічного спілкування, як це було встановленоодним із авторів даного дослідження ще в 1990 р. [1].

Усього ж список виявлених категорій за винятком повторювання,становив трохи більше як 40 якостей. Повторювання в різних категоріяхбули досить різними: від 21 до 2. Решта категорій зустрічалася в одиничномуваріанті. Найбільше повторювалася така якість, як професіоналізм. Далівизначалися такі якості, як порядність, відповідальність, комунікабельність,чесність. Більш детально дані наведені в табл. 2.

Частота визначення решти якостей рідша: вимогливість (2); умінняслухати (2); володіння мовою (2); гуманність (2); демократизм (2); досвід(2); законослухняність (2); зацікавленість у позитивних результатахроботи (2); ініціативність (2); організаторські якості (2); повага до людей(2); послідовність (2); працездатність (2); толерантність (2); акуратність;аналітичний склад мислення; здатність створювати та працювати вкоманді; взаємовиручка; високий інтелект; вихованість; відвертість;відданість справі; відповідне відчуття захисту від держави; вміннявідстояти свою позицію; вміння володіти своїм психічним станом; вмінняорієнтуватися в ситуації; вміння отримувати задоволення від роботи;впевненість у собі; врахування державних інтересів; готовність досамопожертви; державність; дисциплінованість; доброзичливість;доступність; енергійність; ентузіазм; етичне відчуття історії розвиткусвоєї держави; загальна культура; задовільний стан здоров’я; здатністьдо керівного впливу; здатність чітко приймати управлінські рішення;здорова амбіційність; зібраність; знання законодавства; індивідуальнийпідхід; легке навчання; мобільність; молодість; наявність освіти;оперативність; оптимізм; релігійність; самовдосконалення; самоповага;самоорганізованість; системність; тип темпераменту; тісний зв’язок зпідлеглими; уважність; уміння ефективно впроваджувати свої знання.

МС 179

Як бачимо, порівнюючи табл. 4 та табл. 2, можна легко зробитивисновок, що про тотожність понять «професіоналізм» і «ефективністьдержавного службовця» говорити не варто. Поняття «професіоналізм» єпоняттям високого рівня загальності, яке підпорядковує собі у свідомостідержавних службовців трохи більше ніж половину якостей, що входять урозуміння ефективності. При цьому ранговий порядок якостей істотнозмінюється.

Таблиця 4

Таблиця особистісних і ділових якостей державних службовцівза дослідженнями 2005 р.

№ з/п Особисті та ділові якості Кількість

згадувань Відсоток згадувань

1 Компетентність 22 81,5 2 Комунікабельність 21 77,8 3 Відповідальність 17 63,0 4 Цілеспрямованість 15 55,5 4 Загальна культура 12 44,4 5 Пунктуальність 10 37,0 6 Порядність 10 37,0 7 Знання нормативно-правої бази 7 25,9 8 Організованість 6 22,2 9 Об’єктивність 5 18,8 10 Чесність 3 11,1 11 Володіння державною мовою 3 11,1 12 Патріотизм 3 11,1 Але повернемося тепер до табл. 3 і спробуємо зробити припущення

про причини відмінностей між списками професійно значущих особистихта ділових якостей державних службовців. Такими причинами можебути, по-перше, те що в дослідженні 2002 р. модель професійно значущихякостей державних службовців будувалася на підставі думки експертівпро державних службовців, а в дослідженні 2005 р. – самих державнихслужбовців. По-друге, поняття, що описують професійно значущі якості,у дослідженнях 2002 р. були визначені дослідниками, а 2005 р. вонивиявлялися шляхом спонтанної їх генерації самими державнимислужбовцями. По-третє, цілком можливо, що на відмінності в спискахміг вплинути певною мірою й сам час, упродовж якоголюдськаментальність здатна змінюватися. Ураховуючи це, можнаприпустити, що термін три роки в суспільстві, що трансформується, може

Таблиця 3

Ранг Дослідження 2002 р. за технологією класичного експертного анкетування

Дослідження 2005 р. за психосемантичною технологією

1 Освіченість Професіоналізм 2 Енергійність, працездатність Порядність 3 Дисциплінованість і відповідальність Відповідальність 4 Уміння працювати з людьми Комунікабельність 5 Уміння приймати рішення Чесність 6 Реалізм і практичність Компетентність 7 Досвід роботи в державних установах Принциповість 8 Інтелектуальні здібності Патріотизм 9 Сумлінність Об’єктивність 10 Зовнішня привабливість Самоосвіта 11 Чесність і порядність Стриманість 12 Ораторські здібності Чемність 13 Патріотизм Цілеспрямованість 14 Відповідність вимогам часу Пунктуальність 15 Відкритість, доступність Бажання працювати 16 Володіння українською мовою Прагнення до взаєморозуміння 17 Досвід роботи в умовах ринку Загальна культура 18 Організованість 19 Тактовність 20 Людяність

У дослідженні 2002 р. він займає 13-те, а у дослідженні 2005 р. – 8-мепорядкове місце. Окрім того, такі якості, як освіченість, працездатність,енергійність, дисциплінованість, уміння приймати рішення, службовийдосвід, інтелектуальні здібності, доступність, володіння українськоюмовою, що містилися в списку значущих якостей у дослідженні 2002 р., удослідженні 2005 р. згадувалися в поодиноких випадках.

Загалом розбіжність за змістом першого списку і масивом даних,отриманих у 2005 р., становить приблизно 35 %. Що ж стосується ранговоїрозбіжності, то вона є значно більшою і сягає 95 %, оскільки повний збігми маємо в одному випадку із 17.

Але особливо впадає в око те, що в другому списку перше ранговемісце займає така якість, як професіоналізм, а в першому списку вона незгадується зовсім. Спочатку ми висунули припущення, що професіоналізм,можливо, є свого роду синонімом ефективності. Це спонукало наспровести ще й дослідження суб’єктивних уявлень державних службовцівпро професіоналізм у сфері державної служби та служби в органахмісцевого самоврядування. У результаті ми отримали таку узагальненукартину (табл. 4) .

Порівняльна характеристика досліджень 2002 р. затехнологією класичного експертного анкетування і досліджень

2005 р. за психосемантичною технологією

МС 181

10. Франселла Ф. Новый метод исследования личности / Ф. Франселла,Д. Баннистер. – М.: Прогресс, 1987. – 236 с.

11. Шмелев А. Г. Практикум по экспериментальной психосемантике(тезаурус личностных черт) / А. Г. Шмелев, В. И. Похилько, А. Ю. Козловская-Тельнова. – М.: Изд-во МГУ, 1988. – 207 с.

12. Шмелев А. Г. Введение в экспериментальную психосемантику:Теоретические и методологические основания и психодиагностическиевозможности. – М.: Изд-во МГУ, 1983. – 157 с.

13. Эффективность государственного управления / Общ. ред.С. А. Батчикова, С. Ю. Глазьева. – М.: Фонд «За экономическую грамотность»;Рос. экономич. журн.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. – 848 с.


ББК 67.401 (4 Укр)

Наталія ГОНЧАРУК

Національної академії державного управлінняпри Президентові України


ЦІЛІ, ЗАВДАННЯ, ФУНКЦІЇ І СТРУКТУРАУПРАВЛІННЯ КЕРІВНИМ ПЕРСОНАЛОМ

У СФЕРІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Аналізуються основні цілі, завдання й функції управління керівнимперсоналом у сфері державної служби. Розглядається організаційна структурауправління персоналом державної служби та її види.

Ключові слова: державна служба, управління персоналом, керівнийперсонал, цілі, завдання, функції, структура.

Управління керівним персоналом державної служби є складний ітворчий процес, який залежить від створення ефективного механізмуреалізації цілей, завдань і функцій державного управління. Складністьполягає в тому, що цілі, завдання й функції за формами діяльностіпрактично не відрізняються одні від інших.

У науковій літературі питання, пов’язані з визначенням цілей, завдань,функцій і структури управління персоналом в організаціях, досліджувалитакі вітчизняні й зарубіжні автори: А. М. Аверін, В. І. Герчиков,С. Д. Дубенко, О. Я. Кібанов, В. І. Лук’яненко, Н. Р. Нижник,© Гончарук Н. Т., 2006

Швидше за все на відмінності, що наведені в табл. 3, вплинули всіперераховані вище чинники, а також деякою, напевне, не дуже значною мірою,відіграла роль і випадковість. У межах даного дослідження ми не вважаємоможливим встановити хоч більш менш точно вагу кожного з окресленихчинників. Для цього потрібне спеціальне, досить масштабне дослідження.У даній статті ми хотіли, насамперед, продемонструвати можливостіпсихосемантичного підходу щодо вивчення професійних та ділових якостейдержавних службовців, які впливають на ефективність їх професійної діяльності.

У загальному підсумку можна зазначити, що застосуванняпсихосемантичної методології та методик може органічно доповнитиусталені вже в галузі державного управління підходи до вивченняпрофесійно значущих якостей державних службовців. Усталені підходибазуються перш за все на заданих ззовні категоріях, а психосематичніопираються, окрім того, на спонтанне виявлення категорій, якимиописуються професійно значущі якості державних службовців тапосадових осіб місцевого самоврядування.Таким чином, використання психосемантики є надзвичайно ефективнимінструментом досліджень, крім того, запропонована методика органічнодоповнює вже існуючі. Дослідження в цьому напрямі тривають.

Список використаної літератури1. Батраченко И. Г. Психологический анализ антиципации в педагогическом

общении: Дис. … канд. психол. наук. – К., 1991. – 140 с.2. Днепропетровск в зеркале общественного мнения / Ю. Сурмин,

С. Серьогин, А. Решентниченко и др. – Д.: Пороги, 2002. – 244 с.3. Друкер П. Ф. Эффективный управляющий. – М.: Бук Чембэр Інтернешнл,

1994. – 267 с.4. Петренко В. Ф. Введение в экспериментальную психосемантику:

исследование форм репрезентации в обыденном создании. – М. : Изд-во МГУ,1983. – 176 с.

5. Петренко В. Ф. Психосемантика сознания. – М.: Изд-во МГУ, 1988. – 208 с.6. Серьогін С. М. Державний службовець у відносинах між владою і

суспільством. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. – 456 с.7. Серьогин С. М. Имидж государственного служащего в восприятии самих

государственных служащих // Інформоенергетичні технології адаптаційнихпроцесів життєдіяльності на початку ІІІ тисячоліття: Зб. наук. пр. – К.; Кривий Ріг,2001. – С. 483.

8. Соколовский С. И. Организация и культура управления бизнесом /С. И. Соколовский, М. М. Шапиро, С. М. Мороз. – Д.: Изд-во АО «Днепротяжмаш»,2002. – 217 с.

9. Улыбина Е. В. Психология обыденного сознания. – М.: Смысл, 2001. –263 с.

бути відтинком часу, цілком достатнім для появи істотних зрушень усвідомості населення загалом чи окремих професійних груп.

МС 183

Першочергову роль у досягненні цілі відіграють завдання або основнінапрями діяльності. Вони є відносно спеціалізованими видами діяльності,що безпосередньо забезпечують здійснення цілей держави й органівдержавної влади в економічній, соціальній, політичній, духовній, науковійта інших сферах суспільного життя, в яких розподілені повноваженняорганів державної влади. Функції є вторинними, вони становлять зміступравлінської діяльності, являють собою відносно спеціалізовані видидіяльності, що здійснюються щодо завдань, які виконує суб’єктдіяльності. Функції визначаються потребою певного суб’єкта в чому-небудь, належать виключно суб’єкту управління, а тому їх прийнятоназивати функціями управління. Функції становлять зміст управлінськоїдіяльності щодо процесів, об’єктів управління й реалізуються шляхомпланування, прогнозування, регулювання, координації, аналізу, контролю,мотивації виконання завдань суб’єктом діяльності. Одні й ті самі видидіяльності можуть виконувати і роль завдань, і роль функцій (залежновід місця цього виду діяльності в структурі управління, встановленійсуб’єктом управління для досягнення цілей) [3, с. 18].

Обсяг, структура завдань і функцій суб’єктів діяльності у сферідержавної служби визначаються Конституцією України, Законами України«Про державну службу», «Про місцеві державні адміністрації», іншимизаконодавчо-нормативними документами, а також повноваженнямиорганів державної влади. У різних наукових джерелах по-різномувизначаються функції управління персоналом.

В. М. Цвєтаєв і Ю. Г. Одєгов до основних функцій (напрямів роботи)управління персоналом зараховують:

– планування персоналу (оцінювання наявних ресурсів, вивченнядодаткової потреби в персоналі, визначення затрат на персонал);

– набір персоналу (вивчення ринку праці, вербування, відбір);– підготовка і просування персоналу;– використання персоналу;– вивільнення персоналу;– мотивація і винагорода персоналу [10, с. 36; 6, с. 255].Ці напрями роботи (функції) тісно пов’язані між собою.А. М. Аверін виділяє такі функції управління персоналом, як

планування, маркетинг, добір, відбір, набір, професійна орієнтація,адаптація, мотивація, оплата праці й компенсація; оцінка, атестація,навчання, забезпечення професійного росту і кар’єри, вивільнення,соціальне забезпечення персоналу, регулювання трудових відносин,вирішення соціальних конфліктів, забезпечення заходів безпеки й охоронипраці, здоров’я працівників [1, с. 20].

В. І. Герчиков по-іншому підходить до визначення функцій управлінняперсоналом і виділяє такі функції: розробка політики управління персоналом,формування кадрового складу, організація праці, навчання і розвиток,мотивація і стимулювання, охорона праці, забезпечення соціально-побутових

Ю. Г. Одєгов, В. М. Олуйко, О. І. Турчинов, В. М. Цвєтаєв, Г. В. Щокінта ін.

Мета публікації полягає в дослідженні теоретичних основ управліннякерівним персоналом у сфері державної служби, визначенні основних цілей,завдань і функцій управління керівним персоналом у сфері державної служби.

Управління керівним персоналом державної служби має певні цілі.Перш за все вони полягають у розкритті й використанні багатогранногоособистого потенціалу керівника: освітнього, психологічного,фізіологічного, морального, творчого. Саме цей потенціал є комплексноюхарактеристикою здібностей керівника виступати як активний суб’єктдіяльності.

На нашу думку, головна мета управління керівним персоналом усфері державної служби – забезпечити органи державної влади.необхідним керівним персоналом, підтримувати й розвивати на високомурівні його професійну кваліфікацію, створити систему мотивації й необхідніумови для ефективної роботи керівників.

Як свідчить досвід, цілі управління керівним персоналом державноїслужби є похідними від цілей, що стоять перед органами державної влади,Вони спрямовані на організацію ефективного використання керівників, аїх досягнення сприяє забезпеченню органів влади керівниками внеобхідній кількості й складі з наявними професійно-діловими й морально-етичними якостями. Взаємозв’язок цілей управління керівним персоналомдержавної служби із загальними цілями, які стоять перед органамидержавної влади, можна подати у вигляді схеми (рис. 1):

Цілі органу державної

влади

Цілі управління керівним

персоналом державної

служби

Завдання і функції служб

управління персоналом

Керівний персонал

державної служби як об’єкт

управління

Рис. 1. Схема взаємозв’язку цілей управління керівним персоналомдержавної служби з цілями органів державної влади

Між цілями управління керівним персоналом державної служби йцілями органів державної влади існує як прямий, так і зворотний зв’язок.Сьогодні органи державної влади все більше уваги приділяють постановціцілей. У цьому процесі активну роль мають відігравати керівні кадри.

Г. В. Щокін вказує на необхідність зв’язку рівня винагороди здосягненням спільно поставлених цілей, який має забезпечити мотиваціючерез оцінку результатів. Дієвість таких систем підвищується зізбільшенням частоти зворотних зв’язків [7, с. 48].

МС 185

дотриманням. До 215 респондентів вважають, що кадрові підрозділи маютьвиконувати такі функції, як планування професійного розвитку персоналу,визначення персоналу у навчанні, аналіз результатів навчання державнихслужбовців та внесення керівництву відповідних рекомендацій, виробленняпропозицій щодо удосконалення законодавства з питань державної служби,методів і процедур управління персоналом, а також планування і впровадженнязмін у цій сфері. Функцію планування службової кар’єри персоналу 149респондентів вважають посадовим обов’язком кадрового підрозділу, 340респондентів до посадових обов’язків своїх кадрових підрозділів додалипроведення атестації персоналу. На думку 220 осіб, зайвою функцією єрозроблення і затвердження положень і актів та проведення інструктажу зохорони праці, а 119 респондентів вважають зайвою функцію контролю засправедливим розподілом премій та інших заохочень. Таким чином, як свідчитьдослідження, у системі державної служби України потрібна модернізаціяроботи кадрових підрозділів у напрямі розширення їх функцій таким чином,щоб вони охоплювали завдання внутрішньої підтримки й розвитку персоналу[4, с. 12 – 14].

Що ж стосується функцій управління керівним персоналом державноїслужби, то вони пов’язані безпосередньо з його керівною діяльністю,будучи відображенням якостей суб’єкта управління, проявом йогосутності. На наш погляд, функції управління керівним персоналомдержавної служби можна розподілити на загальні й специфічні (рис. 2).

Загальні функції управління керівним персоналом державної службиє універсальні Застосовані для будь-якої організації і будь-якого процесууправління керівним персоналом, вони відображають сутність процесууправління в цілому. До загальних функцій можна зарахувати такі:планування і прогнозування, організації, керування, координації, контролю.

Специфічні функції управління керівним персоналом державної службиспрямовані на виконання загальних універсальних функцій управліннякерівним персоналом. До специфічних функцій можна віднести такі:адміністративна, визначення загальної стратегії і кадрової політикиорганізації, інформаційно-аналітична, організаційно-розпорядча, соціальна,виховна, оцінювання й мотивації.

Адміністративна функція відображає діяльність органів управліннядержавної влади і їх керівників на основі законодавчо-нормативних актів,які регулюють державну службу, та законодавства у сфері праці.Адміністративна функція реалізується в процесі проходження державноїслужби, регулювання кар’єри керівника, формування службових відносині базується на авторитеті влади й керівника.

Функція визначення загальної стратегії і кадрової політикиорганізації передбачає наявність планів, програм, прогнозів, концепціїкадрової політики. Змістом цієї функції є визначення керівником цілей, місіїі стратегії організації, оцінювання наявного кадрового потенціалу, визначенняпотреби в кадрах на майбутнє, формування й реалізація кадрової політики.

потреб, комунікації, інформаційно-аналітична робота з кадрами, методичней організаційне забезпечення роботи з персоналом [2, с. 8].

А. І. Турчинов і В. І. Лук’яненко стосовно сфери управління персоналомдержавної служби вважають, що функції – це спеціалізовані напрямидіяльності органу державної влади, його кадрової служби по відношенню дозавдань, які вирішуються в процесі управління персоналом [5, с. 17; 9, с. 17].

Виділяють функції універсальні, які можна застосувати для будь-якого процесу управління персоналом, і специфічні функції кадрових служборганів державної влади, їх управлінського впливу на персонал.

Погоджуючись з наведеним вище визначенням поняття функційуправління персоналом державної служби зазначимо, що в Україні базовіфункції управління персоналом державної служби визначені в ЗаконіУкраїни «Про державну службу», Кодексі законів про працю. Складнішіж функції управління людськими ресурсами впроваджуються шляхомудосконалення планування персоналу, розвитку знань, умінь і здібностейлюдей, поліпшення робочого середовища та умов, розвитку ефективноїсистеми призначення на посаду, стажування та розроблення наборукомпетенцій, потрібних для певної посади [4, с. 11].

У цьому контексті важливу роль відіграють кадрові підрозділи органівдержавної влади, які забезпечують організацію компетентною, добрепрацюючою робочою силою, добробут працівників в організації, дотриманняналежних умов їх праці. У проведеному на замовлення Світового банку запідтримки Головного управління державної служби України дослідженні щодооцінювання системи управління персоналом в органах виконавчої влади Українибуло перелічено 23 функції підрозділів з кадрової роботи. Респонденти маливизначити, які з функцій: а) належать до робочих обов’язків, що їх виконуєпідрозділ кадрової роботи; б) вважають зайвими в роботі свого підрозділукадрової роботи; в) вважають такими, що їх необхідно впровадити в роботусвого підрозділу. Унаслідок дослідження було встановлено, що понад 300респондентів вважають, що до робочих обов’язків кадрового підрозділуналежить ведення кадрової документації персоналу (особових справ, трудовихкнижок), проведення щорічного оцінювання діяльності персоналу, проведенняатестації персоналу органу, визначення потреб персоналу в навчанні. Більшеніж 250 до 285 респондентів вважають, що до обов’язків кадрового підрозділуналежать такі функції, як добір персоналу для стажування, зарахування докадрового резерву, проведення щорічного оцінювання діяльності персоналу,допомога персоналу у вирішенні проблем (щодо розподілу премій, відпусток,соціального захисту, адаптації на робочому місці, навчання, кар’єри ), допомогакерівникам підрозділів у вирішенні їх проблем із персоналом (розподілобов’язків, премій, надбавок, доплат, відпусток, раціональне навантаження,вирішення конфліктів), розробка кадрової стратегії, планування і прогнозуваннякадрових потреб організації, підготовка аналітичних звітів щодо оцінюваннядіяльності персоналу, внесення пропозицій щодо удосконалення кадровоїполітики, затвердження правил трудового розпорядку й контроль за їх

МС 187

Виховна функція безпосередньо пов’язана з постійно зростаючимивимогами до керівного персоналу державної служби, його морально-етичними якостями, підвищенням ролі особистості керівника у сферідержавної служби, необхідністю виховання у нього вміння виконуватипокладені на орган державної влади завдання.

Функція мотивації полягає в стимулюванні керівного персоналу зметою результативного виконання управлінських рішень і накресленихпрограм, реалізації професійного і творчого потенціалу, досягненняхороших результатів діяльності, добросовісного, якісного йвідповідального ставлення до праці.

Специфічні функції є рухливими, тобто мають здатність змінюватися.Залежно від суспільних потреб і можливостей держави, зі зміною соціально-політичних умов, місця і ролі держави в суспільстві вони розширюютьсячи звужуються, ускладнюються в міру розвитку системи державногоуправління, збагачуються з підвищенням ролі державної служби, впливаючина структуру органів влади і служб управління персоналом [5, с. 20].

Саме функції є головним, вихідним чинником формування структури.Вони обумовлюють виникнення, характер і розвиток організаційноїструктури органів управління. У свою чергу структура, підпорядкованацілям і функціям, стає матеріальним носієм і засобом реалізації.

На новому етапі державотворення в Україні відбувається процесреформування державної служби, створення нової системи управліннядержавною службою як на центральному, так і на місцевому рівні.Найважливіші компоненти системи управління керівним персоналомдержавної служби формуються відповідно до рівня системи управліннядержавною службою: на центральному, реґіональному і місцевому рівнях.

У державній службі об’єктом управління керівним персоналом єздібності, професійні можливості керівника, які можна розглядати якстратегічні активи державного управління. З огляду на це управліннякерівним персоналом являє собою складний процес, в якому взаємодіютьекономічні, соціально-психологічні, морально-етичні, правові та інші чинники.

Суб’єктом управління керівним персоналом державної служби єкерівники вищого рівня і служба управління персоналом. Роль керівниківрізного рівня – функціональних і лінійних – в управлінні керівнимперсоналом різна. Служба управління персоналом належить дофункціональних структурних підрозділів, а її керівник і співробітники єконсультантами з кадрових питань для лінійних керівників.

Як зазначає А. Н. Аверін, щодо взаємодії лінійного керівника і службиуправління персоналом склались різні підходи. Перший підхід пов’язанийз тим, що лінійний керівник не допускає співробітників кадрової службидо участі в управлінні персоналом у структурному підрозділі. Другийпідхід виявляється в передачі лінійним керівником кадровій службі прававирішення всіх питань управління персоналом у структурному підрозділі.Третій підхід базується на тісному співробітництві й спільній

Функції управління керівним персоналом державної служби

Загальні функції Специфічні функції

Планування і прогнозування

Адміністративна

Організація

Визначення загальної

стратегії і кадрової політики організації

Інформаційно-аналітична

Керування Організаційно-розпорядча Соціальна

Координація Виховна Оцінювання

Контроль Мотивації

Рис. 2. Функції управління керівним персоналом державної служби

Інформаційно-аналітична функція дозволяє своєчаснозабезпечити керівний персонал організації необхідною інформацією,аналітичними матеріалами про кадрові процеси і кадрові відносини у сферідержавної служби, що відіграє важливу роль у процесі прийняттякерівниками управлінських рішень.

Організаційно-розпорядча функція включає розробку і реалізаціюпропозицій з удосконалення організаційної структури органу державноївлади, організації праці, вона базується на праві суб’єкта управління(керівником) віддавати накази, розпорядження тощо і зобов’язанніоб’єкта управління їх повністю виконувати.

Соціальна функція пов’язана із визначенням рівня заробітної плати,соціальних пільг і гарантій керівників у сфері державної служби,створенням для них необхідних умов праці з метою ефективної службовоїдіяльності. Соціальна функція пов’язана з питаннями соціального захистукерівного персоналу державної служби. На практиці її реалізуютькерівники органів державної влади.

МС 189

мислить, або намагатись сформувати у керівника сучасні погляди наперсонал;

– забезпечити ефективну роботу підлеглих, використовуючи передовіметоди, що відповідають загальним вимогам до керівника;

– мати широку ерудицію з питань, які визначають поведінку людей,залучати до вирішення кадрових питань спеціалістів відповідного профілю;

– бути в очах керівництва головним фахівцем з усіх проблемперсоналу;

– бути кваліфікованим соціологом, психологом, менеджером, щобграмотно розподіляти і контролювати роботу своїх підлеглих;

– мати високий моральний і творчий потенціал, постійносамовдосконалюватися;

– комплексно, системно підходити до вирішення справ, слідуватиформулі «персонал – головне надбання організації» [11, с. 25].

На жаль, нинішня структура управління персоналом узагалі йкерівним персоналом державної служби зокрема, організаційно-функціональна структура кадрових служб органів державної влади невідповідають тій великій, складній і різноманітній кількості функційуправління, що вони покликані виконувати.

А тому структурна реорганізація органів управління персоналомдержавної служби і їх функціональне збагачення стали сьогоднізавданнями першочергової важливості, що вимагають законодавчого,наукового, методичного і організаційного вирішення [8, с. 126].

Таким чином, цілі, завдання, функції і структура управління керівнимперсоналом державної служби мають багатоаспектний характер. Нановому етапі державотворення їх об’єктивна природа зумовленапідвищенням ролі, статусу й професіоналізму керівника у сфері державноїслужби, зростанням вимог до керівного персоналу й необхідністютворчого, ініціативного і сумлінного виконання ним покладених службовихповноважень. Досягнення намічених цілей, вирішення завдань і функцій,удосконалення структури управління керівним персоналом державноїслужби забезпечить ефективне функціонування органів державної влади,сприятиме підвищенню ефективності управління державною службою.

Список використаної літератури1. Аверин А. Н. Управление персоналом, кадровая и социальная политика в

организации: Учеб. пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2004. – 224 с.2. Герчиков В. И. Функции и структура службы управления персоналом. –

М., 2003. – 248 с.3. Государственная служба в современной России: Сб. ст. РАН. ИНИОН,

Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ; Отв. ред. Е. В. Алферова, В. В. Черепанов.– М.: ИНИОН, 2003. – 193 с.

4. Ларс Акер. Оцінка системи управління персоналом в органах виконавчоївлади України. Звіт, підготовлений на замовлення світового банку за підтримки

відповідальності лінійного керівника і кадрової служби в управлінніперсоналом і ефективному його використанні [1, с. 10, 11].

Організаційна структура управління персоналом у сфері державноїслужби визначається багатьма факторами: досвідом розподілу обов’язківміж управліннями, відділами, їх керівниками й керівниками лінійних підрозділів,чисельністю працівників у структурному підрозділі органу державної влади,функціями, покладеними на той чи інший орган влади. У невеликихструктурних підрозділах частину функцій з управління персоналом можутьвиконувати лінійні керівники, у більш численних –спеціалізовані структурніпідрозділи для виконання тієї чи іншої групи функцій. У практичній діяльностітрапляються різні види організаційних структур управління персоналом:лінійна, функціональна, лінійно-функціональна і матрична. Лінійна структурауправління існує в невеликих організаціях і передбачає наявність двох рівнівуправління: верхній – керівник і нижній – виконавці, спеціалісти. Більш складналінійна організаційна структура означає виділення декількох рівнів: керівник,начальник відділу кадрової роботи, керівники секторів нагород, підготовки йпідвищення кваліфікації кадрів та ін. Функціональна організаційна структурапередбачає функціональний розподіл управлінської праці, функцій управління,спеціалізацію, підпорядкованість функціональним керівникам нижчестоящихпідрозділів. Лінійно-функціональна структура передбачає колективнупідготовку рішення і його прийняття першим керівником, який відповідає завиконання рішення. Матрична структура передбачає створення тимчасовихгруп спеціалістів, які перебувають у подвійному підпорядкуванні –оперативно підпорядковуються керівнику групи й функціональнопідпорядковуються керівнику підрозділу [1, с. 11, 15; 76 – 82].

Відділи кадрової роботи і їх структурні підрозділи в органах державноївлади підпорядковані одному із заступників або керівнику апарату.Сьогодні в умовах трансформації суспільства кадрові служби органівдержавної влади, враховуючи зарубіжний досвід служб управлінняперсоналом, розширяють свої функції, створюють організаційно-функціональну структуру під основні функціональні блоки управлінняперсоналом. Організаційно-функціональна структура служби управлінняперсоналом визначає її кадровий склад. У штаті служби з управлінняперсоналом мають бути соціологи, інтерв’юери-психологи, економісти зорганізації праці, системні аналітики, консультанти з питань кар’єри,профорієнтації, організаційного планування і т. ін.

Особливе місце в управлінні персоналом належить керівнику кадровоїслужби (служби управління персоналом), який допомагає лінійнимкерівникам у вирішенні кадрових питань під час добору й відбору кадрів,їх оцінки, звільненні, організації навчання, просуванні по службі, бере участьу розробці й реалізації стратегії розвитку і кадрової політики організації.

Автор погоджується з думкою В. Щегорцова і В. Тарана про те, щокерівник служби управління персоналом повинен:

– проводити в життя ідеї керівника організації, якщо він прогресивно

МС 191

управління державною службою визначає характер розвитку і взаєминдержавної служби із зовнішнім середовищем.

З дослідженням проблем соціальних та державних інститутів уметодологічному аспекті пов’язані праці К. Маркса, М. Оріу, Т. Парсона,К. Поппера, Г. Спенсера, а також вітчизняних учених В. Бакірова,Н. Лисиці, Ю. Сурміна та ін. Серед робіт, пов’язаних з проблематикоюформування соціальних інститутів держави в умовах реформуваннясуспільства, найбільш вагомими, на думку автора, є праці А. В. Бузгаліна,Д. П. Гавра, Г. В. Пушкарьової. Науковому осмисленню проблемисприяли дослідження, присвячені розробці проблем державної службияк соціального інституту, Л. О. Калініченко, Б. В. Литова, В. І. Лугового,В. С. Нечипоренко, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенського, Є. В. Охотського,В. Л. Романова, С. М. Серьогіна.

Побудова повноцінної моделі управління державною службоюпотребує усвідомлених зусиль колективів державних органів, тому метоюстатті є розробка атрибутивної моделі, тобто системи характеристиккерівної і керованої підсистем.

Стійкий розвиток соціальної системи визначається її стабільнимфункціонуванням. У зв’язку з цим становить особливий інтерес системаімперативів, сформульованих Т. Парсонсом як умови забезпеченнянормального функціонування соціальної системи. До них належать:«1) функція досягнення мети; 2) адаптація системи стосовно зовнішньогосередовища; 3) інтеграція всіх компонентів системи; 4) регулюванняприхованих напружень системи» [9, с. 25]. Ці імперативи не втратилисвою актуальність і сьогодні. Стосовно державної служби це означаєповноцінну участь у керуванні соціально-економічними й політичнимипроцесами в соціумі, високий ступінь адаптивності, взаємодії структурнихпідрозділів, використання конструктивних можливостей конфлікту ймінімізацію його дисфункційних наслідків.

Особливе значення має проблема створення системи імперативів1

для державної служби. У спеціальній літературі, присвяченій сучасномудержавному управлінню, до заходів обмеження зараховують:децентралізацію особистого права прийняття рішень; вилучення праваоцінки заслуг державних службовців з функцій кадрової служби; створенняокремої управлінсько-адміністративної служби; скорочення кількостіпосад; позбавлення службовців з великим стажем роботи пріоритетногоправа на підвищення по службі [10, с. 106]. Розгляд державної служби яксоціального інституту, більше того – системи інститутів, дозволяєвиділити організаційні, правові й моральні імперативи.

Під час вибору оптимальної моделі державної служби важливовраховувати сучасні тенденції розвитку органів державного управління,

1 Під імперативами автор розуміє загальні вимоги, виконання яких необхідне дляефективного функціонування інституту державної служби.

Центру сприяння інституційному розвитку державної служби при Головномууправлінні державної служби України. – 2005. – 31 с.

5. Лукьяненко В. И. Функции управления // Служба кадров и персонал. –2004. – № 5. – С. 17 – 21.

6. Одегов Ю. Г. Управление персоналом в структурно-логических схемах:Учебник. – М.: Академический Проект, 2005. – 1088 с.

7. Теорія і практика управління персоналом: Навч.-метод. посіб. / Авт.-уклад.Г. В. Щокін. – К.: МАУП, 1998. – 256 с.

8. Управление персоналом организации. Практикум: Учеб. пособие / Подред. А. Я. Кибанова. – М.: Инфра-М, 2002. – 296 с.

9. Управление персоналом: Учебник / Общ. ред. А. И. Турчинова. – М.: Изд-во РАГС, 2003. – 488 с.

10. Цветаев В. М. Управление персоналом. – СПб.: Питер, 2002. – 192 с.11. Щегорцов В. Функции и структура службы персонала / В. Щегорцов,

В. Таран // Служба кадров и персонал. – 2005. – № 2. – С. 21 – 25.


ББК 67.401Наталія ЛИПОВСЬКА

Академія митної служби України

СИСТЕМА ІМПЕРАТИВІВ У ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІВ ПЕРІОД СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИХ

ТРАНСФОРМАЦІЙ

Розглядаються проблеми моделювання управління державною службою зпозицій інституціонального підходу, пропонується система імперативів дляусталення організаційного управління, вплив соціально-економічної трансформаціїна процеси самоорганізації державної служби як соціального інституту.

Ключові слова: державна служба, інститут, імператив, стабілізація,функціонування.

Вибір оптимальної моделі управління державною службою,адекватної періоду переходу від становлення соціального інституту дойого стійкого розвитку, обумовлюється соціальною місією державноїслужби, її принципами й стратегічними цілями. Стратегія розвиткуУкраїни передбачає вихід із системної кризи й стабілізацію соціально-політичного та економічного становища в країні. Унаслідок цього

© Липовська Н. А., 2006

МС 193

реґіональний рівні. Сьогодні ізольованість рівнів державної служби і, як наслідок,наявність власного управлінського органу, розробка реґіонального підходу доформування кадрового корпусу, є однією з причин її низької ефективності.Своєрідною відповіддю на ці тенденції й механізмом розв’язання конфліктівміж галузями й рівнями державної служби може стати створення державногооргану (центру) управління державною службою.

Загалом зміст і призначення управлінського органу досить точновизначив С. Бір, що уявляє «організаційну керівну структуру як осередокприродного порядку; як структуру, що нерозривно пов’язана з керованоюсистемою і втілює в собі її природну впорядкованість... протиставляючиїї... структурі закостенілій; структурі, що піклується про підрозділи системиі її функцій, замість того щоб мати на увазі її єдність і ті завдання, яківона повинна вирішувати» [6, с. 294].

Розуміння й знання політики і завдань, що вирішуються в державі,системи управління нею дають можливість на професійній, науковій основібудувати систему управління кадрами, де особлива роль належить Головномууправлінню державної служби України, яке, відповідно до Закону України«Про державну службу», створено для проведення єдиної державної політикита функціонального управління державною службою [1].

Головдержслужба є органом управління державною службою вдержавних органах та їх апараті. На неї покладено ряд важливих функцій.По-перше, прогнозування та планування потреби державних органів укадрах; по-друге, забезпечення, разом з іншими державними органами,реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби; по-третє, розробка і внесення на розгляд Уряду України проектівнормативних актів з питань державної служби і, по-четверте, координаціяі контроль здійснення заходів щодо підвищення ефективності державноїслужби в державних органах та їх апараті.

Це ще раз підтверджує необхідність створення по-справжньомуєдиного державного центру з управління державною службою з доданнямйому організаційно-розпорядницьких функцій як державному органу влади,що можна розглядати як фактор, що сприяє стабілізації й створеннюстійкого соціального порядку в інституті державної служби.

Закон необхідної різноманітності (У. Ешбі) диктує відповідністьскладності й динамічності керівного органу рівню складності йдинамічності керованої системи. Державна служба як складна динамічнасистема являє собою поєднання елементів, відносин, способів поведінкирізної якості, відмінних за характером і розміром, і керівний центр повиненвраховувати цю різноманітність. Вирішенню цього завдання сприяєсистема організаційних стандартів (посади, права, обов’язки,супідрядність і т. ін.), закріплених у правових актах. Однак реально існуютьпевні розбіжності, а найчастіше й суперечності. Наприклад, багатоположень про державні й муніципальні органи породжують в однихвипадках дублювання, а в інших – прогалини, «дірки» в діяльності цих

до яких належить виконання, поряд з управлінськими, політичних іюридичних функцій. Ефективна організація державної служби вимагаєобмеження функцій, що накладаються на державних службовців. Цепов’язане з необхідністю відмежувати державні органи від політизації,залежності державних рішень від партійних інтересів. У рішенніФедерального конституційного суду ФРН прямо вказується, щопрофесійне чиновництво є інститутом, що забезпечує стабільнеуправління і має виступати як фактор, що врівноважує політичні сили, якіформують державне життя [7].

Аналіз досвіду й сучасного стану адміністративно-державногоуправління України й інших країн свідчить, що нейтрального державногоапарату не існує: основні, ключові пости займають політичні чиновники(посади першої категорії). Тому можна зробити висновок про значнуполітизацію державних органів. Це положення підтверджуютьдослідження німецьких політологів Ш. Шмідта й Х. Тройбера, що зіставилихарактеристики класичної й сучасної бюрократії.

Діяльнісний підхід до державної служби, закріплений у Законі продержавну службу України, надає їй політичного характеру. Проблемаполягає в розробці системи механізмів, які б не дозволили підкоритидержавну службу партійним апаратам, що обслуговують інтереси членіводнієї з партій.

Іншою тенденцією, пов’язаною з попередньою, є інтеграція з метоюпідвищення ефективності: «1) рівнів агрегації; 2) тимчасових концепцій;3) організаційних зв’язків; 4) груп, які визначають політики» [10, с. 65] (тут ідалі переклад автора. – Н. Л.). Ця інтеграція не суперечить «федеральномупринципу», введеному П. Друкером під час аналізу систем управлінняпроцвітаючих промислових корпорацій. На думку П. Друкера, подібнадецентралізація, тобто поділ державної служби по вертикалі й по горизонталі,є «принципом упорядкування» великої організації. Вона має переваги, середяких: формування об’єктивної оцінки діяльності, можливість виконання вищимкерівництвом своїх справжніх функцій загального управління, підвищенняефективності рішень, прийнятих самостійно місцевими керівниками.Незважаючи на це, наслідком децентралізації стає посилення централізованоїкоординації, що виконує функцію постановки загальних цілей та їх досягнення.У традиціях української державності – збереження регіонального типууправління із сильними центристськими тенденціями.

Труднощі здійснення інтеграції полягають у тому, що в державнійслужбі різних галузей, рівнів, видів, типів існує деякий конфлікт цілей ізавдань.

У європейських країнах для вирішення подібних питань існує інститутпарламентського уповноваженого, покликаний пом’якшуватисуперечності між законодавчою й виконавчою владою.

Для України одним зі шляхів усунення зазначеного конфлікту може статистворення єдиної системи державної служби, що включає центральний і

МС 195

сприяти залученню й закріпленню в державних органах професіоналів.Тільки прийом на весь період професійної діяльності може створити вслужбовців стимул для якісного виконання службових обов’язків, томущо це забезпечує їм стабільну зайнятість, упевненість у завтрашньомудні.

У ряді країн державна служба є довічною, тобто державномуслужбовцеві гарантується зайнятість аж до виходу на пенсію (Японія,Німеччина, Франція та ін.). Більше того, у французькому законодавствізазначено лише три умови звільнення службовця: вихід на пенсію,позбавлення (відмова від) громадянства і професійна некомпетентність,що визначається за результатами атестації. У Великобританії, Швеції,Данії вихід на пенсію можливий за наявності медичних показань пронеможливість виконувати роботу.

Правова гарантія зайнятості службовців у державних установахстворює умови для нагромадження управлінського досвіду, підвищенняпрофесійної кваліфікації, що є основою професійної компетентності.Наявність взаємозв’язку між професіоналізмом, компетентністю йпостійним перебуванням на посаді очевидна. Проте високийпрофесіоналізм і компетентність не завжди є підґрунтям для прийому наслужбу й подальшого кар’єрного просування. Найчастіше суб’єктивнаволя керівника гарантує стабільність і посадове зростання людям, що немають необхідної освіти й досвіду роботи, за рахунок дійсно вмілихфахівців-керівників. Вищевикладене дає підставу запропонуватизаконодавчо оформити правові гарантії службової зайнятості державнихслужбовців аж до виходу на пенсію або у відставку.

Правова гарантія зайнятості нерозривно пов’язана з упровадженнямкадрових технологій, оскільки довічне наймання захищає державнихслужбовців від сваволі посадових осіб і забезпечує можливості дляповноцінної професійної діяльності, а використання кадрових технологійсприяє залученню на державну службу достойних людей.

Брак компетентності, низький професіоналізм кадрів обумовлюютьнеобхідність розроблення й раціонального, оптимального використаннявже апробованих технологій під час приймання на службу та проходженнядержавної служби.

Законом України про державну службу передбачене конкурснезаміщення вакантних посад. Це має забезпечувати здійснення принципурівного доступу громадян до державної служби. Одночасне проведенняконкурсів сприяє підвищенню професійного рівня державних службовців.Іншими словами, конкурс є невід’ємною частиною механізмупланомірного кар’єрного зростання, розкриття потенційних здібностейслужбовця [3]. Процедура конкурсного відбору достатньою міроювідпрацьована, однак дослідження свідчать, що на практиці за конкурсомприймається не більше ніж 10 % претендентів. Це свідчить про те, щозаміщення посад відбувається за призначенням керівника, а конкурсна

органів. Плутанина й невдоволення спричиняються відсутністю чіткогозаконодавства про управління територіальними органами виконавчоївлади, тому що на них не поширюється дія деяких інших законів України,а укази Президента й постанови Уряду нерідко їх не враховують.

Тому створення єдиного державного центру управління державноюслужбою нерозривно пов’язане з уніфікацією, приведенням законодавчихдокументів про державну й муніципальну службу, про державну службурізних видів і типів у відповідність до Закону України про державну службуз метою усунення суперечностей і розбіжностей.

Державна служба являє собою систему юридично регульованихвідносин. Тому діяльність державних службовців і діяльність стосовнодержавних службовців повинна мати правовий характер. Це настійновимагає ретельного пророблення й подальшого закріплення в нормативно-правових документах правового й соціального статусу державногослужбовця.

Визначений законом статус державного службовця дозволить надалісформувати «кістяк» професіоналів, що стане основою стабільного йефективного інституту державної служби. Сьогодні службовецьзахищений не законом, а положенням про орган. Як показали події останніхроків, цього явно недостатньо. Відсутність правової бази стала причиноюбагатьох, найчастіше невиправданих і науково не підкріплених,реорганізацій органів влади всіх рівнів. Перманентні кадрові змінипризводять до того, що поточне управління здійснюють невідомігромадськості чиновники середньої ланки. З іншого боку, серед тих, хтозалишив державну службу внаслідок зміни урядових команд, є чималодосвідчених професіоналів (протягом кількох років змінилися сотнікерівників вищої і середньої ланки, у тому числі близько 280 заступниківміністрів). Однак дійового механізму залучення їх до державногоуправління після відставки не створено.

Сформована останнім часом практика приходу у владу командоютакож не сприяє закріпленню на державній службі висококваліфікованихфахівців. Особи, що займають посади першої категорії, впливають на кадридержавної служби, роблячи ротації й призначення за власним розсудом.Професійна діяльність державних службовців потрапляє в залежність відосіб, які одноосібно вирішують усі питання проходження служби.

Таким чином, назріла необхідність правового закріплення квоти (небільше 2 – 3 %) на заміну посад другої та третьої категорій з приходомнового керівника державного відомства або місцевої адміністрації. Упрактиці державного управління США квота на заміну в разі зміниадміністрації становить не більше ніж 10 % працівників. Дотримання даноїквоти політичних призначень вважається важливою умовою стабільностій наступності в державній службі.

Умови прийому працівників на основі трудової угоди, що укладаєтьсяна невизначений строк або на строк не більше ніж 5 років, не можуть

МС 197

перспективних фахівців з інших організацій, установ, що, безумовно, незабезпечує реалізацію принципу рівного доступу громадян до державноїслужби. Очевидно, що належне формування кадрового резервупідрозділів державної служби, центральної бази кадрових даних можестати дійовим засобом забезпечення стабільності інституту державноїслужби [5].

Технологія ротації кадрів допомагає в реалізації принципу сполученняв керівництві досвідчених і молодих працівників. Вона дозволяє,переміщаючи службовців по горизонталі, впливати на всю системудіяльності людини, формуючи на цій основі професійну майстерність,змінювати компоненти установки службовця до об’єкта діяльності, щопотім виявляється в ступені інформованості про цей об’єкт. Кадровіслужби за допомогою ротації, яка дозволяє розширити й поглибити знанняй уміння службовців, частіше просто «перетасовували» кадри, непіклуючись про їх професійно-кваліфікаційний розвиток і раціональністьїх використання. У цьому плані заслуговує на більш детальне вивченняможливість адаптації японського досвіду проходження державної служби.Довічна державна служба включає докладний план проходження її кожнимслужбовцем, що оптимально сполучає професійний і кар’єрний розвитокслужбовця. На той час, коли державний службовець підніметься надосить високий щабель в ієрархічній градації, він набуде досвіду роботив центральних і периферійних органах влади, послідовно займаючи різніпосади, починаючи з молодшої. Службовцеві не тільки даєтьсяможливість вивчення державної служби з різних сторін, але й відповіднодо схильностей і бажання планувати свою кар’єру й претендувати напевну посаду. Ця особливість організації державної служби Японії надаєїй стійкість і захищає від соціальних «катаклізмів» у зв’язку зі зміноюправлячого кабінету або політики, що проводиться державою. Почастиподібна планомірність була характерна й для української дореволюційноїдержавної служби, коли державний службовець чітко уявляв увесь процессвого просування по службі.

Зацікавленість державних службовців у якісному виконанні своїхобов’язків повинна підкріплюватися не тільки наданням можливостейпрофесійного розвитку, але й соціальними гарантіями. Це обумовлено й тим,що специфіка діяльності державних службовців така, що законом на нихнакладається ряд обмежень: заборона на заняття підприємництвом, настрайк, бути депутатом законодавчого органу тощо. Тому соціальні гарантіїє певною мірою «компенсацією» не тільки зазначених заборон, але йнапруженості праці, найчастіше ненормованого робочого тижня й т. ін.

Безперечно, гарантії у формі матеріальної підтримки є істотнимкомпонентом у системі соціально-захисних заходів стосовно державнихслужбовців. Важко досягти ефективності в державному управлінні,уникнути соціальних патологій в органах влади (корупції, бюрократизмутощо) без гарантованого стабільного й високого доходу людей, зайнятих

комісія має суто формальний, номінальний характер. Призначуваніслужбовці найчастіше не мають достатньо високих професійних іморальних якостей. Їх кар’єра стрімка: за короткі строки вони проходятькілька щаблів ієрархічної градації, не встигаючи якісно освоїти колопосадових обов’язків, що незмінно позначається на рівні прийнятихуправлінських рішень і впливу на персонал. Такий стан справ не можестимулювати державних службовців до роботи з повною віддачею,скоріше в їх свідомості державна служба може мати вигляд якоїсьсинекури. Низька ефективність, що супроводжує стагнацію інститутудержавної служби, є закономірним результатом такої діяльності.

Спираючись на згадуване визначення ефективності Ч. Барнарда,зазначимо, що спонуканнями, необхідними для підтримки рівновагисистеми, можуть бути можливості кар’єрного зростання, які повинні бутинерозривно пов’язані з конкурсним відбором, із кваліфікаційними іспитами.У такий спосіб можна здійснювати зв’язок кар’єрного зростання йзростання професійного, гарантувати складеними іспитами рівенькомпетентності. Крім того, приймання на державну службу за конкурсомі складання кваліфікаційних іспитів у разі підвищення на посаді допоможев стабілізації цього соціального інституту. Це дозволить повніше розкритипрофесійні й індивідуальні здібності службовців, які під час вступу надержавну службу мотивувалися саме прагненням повніше розкрити своїпрофесійні якості, сформувати апарат органів влади із творчих,висококваліфікованих кадрів інституту державної служби й задовольнятина цій основі інтереси держави й суспільства.

Формуванню стабільного професійного корпусу державнихслужбовців, поряд з конкурсним відбором і кваліфікаційними іспитами,сприяє активне використання інституту резерву кадрів [5]. Семантикаслова «резерв» указує на формування цього складу як на стійкий механізмзабезпечення державної служби висококваліфікованими фахівцями, щонавіть в умовах чергового реформування державної служби сприяєзбереженню високого рівня кадрового складу. Зарахування в резервзадовольняє, з одного боку, потреби державної служби в кадрах, а зіншого – сприяє реалізації потреби службовців у просуванні службовимисходинками і тим самим закріплює їх у системі державних органів.Важливо зазначити й те, що кадровий резерв запобігає дефіцитовіпрацівників, що мають необхідні ділові якості, і «гальмує» залучення осіб,що не відповідають пропонованим вимогам.

Стан справ на сьогодні такий, що найчастіше кадровий резерв існуєлише у формальному вигляді й не робить скільки-небудь значного впливув разі призначення на посаду. Водночас у більшості підрозділів державноїслужби резерв формується тільки за рахунок уже працюючих осіб, щопозитивно позначається в плані службового просування державнихслужбовців, які добре зарекомендували себе. Негативною стороною єобмеження припливу нових сил з випускників вищих навчальних закладів,

МС 199

соціологічними дослідженнями серед населення й працівників державнихорганів. Крім того, підвищення авторитету державної служби, якийбазується на суворому дотриманні організаційно-правових і моральнихпринципів, службовці ставлять на друге місце серед показниківстабільності цього інституту.

Такі змістовні характеристики роботи, як статус, значущість діяльностій результатів, суспільна оцінка, пов’язані із суспільним визнанням діяльностіорганів влади, виявляються для державних службовців не менш важливимстимулом, ніж матеріальна винагорода й пільги.

Із цього випливає, що наявність дійових моральних імперативів єоднією з умов розвитку інституту державної служби, що забезпечуєсталість високопрофесійного кадрового складу державних органів йефективну їх взаємодію із громадянським суспільством.

Будь-яка система імперативів є «рамковою» конструкцією, що впливаєна логіку побудови й розвитку соціальної організації, а також дозволяєзапобігати дисфункції в ній. Імперативи в деяких випадках стаютьорієнтирами в здійсненні повсякденної управлінської діяльності. Вони єрезультатом узагальнення досвіду управління або аналітичних побудов.

Система обмежень для державної служби відображає певною міроюїї специфіку як сполучної ланки між державою й соціумом і як організації,що реалізує державні владні повноваження. Виділення груп правових,організаційних і моральних імперативів обумовлено розумінням державноїслужби як правового, духовно-морального інституту й соціальноїорганізації. Але поділ їх на групи досить умовний. Вони діють тільки вкомплексі. Прийняття одних неминуче має на увазі інші: організаційніімперативи функціональні в разі ретельного правового опрацюваннямеханізму їх реалізації, без організаційного забезпечення правовіімперативи будуть мати тільки декларативний характер, і обидві групиповинні мати моральну основу.

Здійснення діяльності відповідно до перерахованих критеріїв таобмежень створює можливість для зміцнення авторитету державнихорганів, підвищення престижу державної служби, забезпечує підтримкунаселенням ухвалених рішень і сприяє ефективній, стабільній і динамічнійжиттєдіяльності системи державної служби.

Динамічне зовнішнє середовище й технології, що змінюються, недозволяють суворо дотримуватися бюрократичного типу організації йуправління, на якому базувалося формування державної служби. Отже, іуправління відрізняється від того ідеального типу, що властивийбюрократичним закритим організаціям, які діють у стабільномузовнішньому середовищі. Державній службі доводиться функціонуватив умовах ситуації суттєвої невизначеності, яку вона намагаєтьсязменшити. Засобом упорядкування, поряд з організаційною культурою йорганізаційною структурою, є управління.

Виокремлення різних видів управління державною службою

у цій сфері. Цікавий для нас усталений у Франції, Великобританії, СШАпідхід до визначення мінімальної заробітної плати державного службовця1-го розряду з урахуванням середнього рівня оплати в приватномусекторі. Але це не єдиний ефективний спосіб стимулювання й закріпленнякадрів. З огляду на те, що кожен п’ятий службовець пов’язує вступ надержавну службу із прагненням забезпечити перспективи свогослужбового зростання, роботодавець в особі держави забезпечує йогопросування по службі, що записано в законі про державну службу [1].Механізмами для цього служать уже згадувані кадрові технологіїконкурсу, кваліфікаційного іспиту тощо, можливість підвищеннякваліфікації й перепідготовки за рахунок коштів відповідного бюджету.Додатковим стимулом може бути введення, за прикладом США,проміжних градацій між розрядами, кожна з яких залежить від стажуроботи, дає збільшення до зарплати й, залежно від підсумків атестації,щомісячну преміальну надбавку. З одного боку, усе це стабілізує кадровийсклад, з іншого – стимулює залучення на державну службу фахівців,націлених на ефективну роботу.

Необхідною умовою розвитку державної служби є формування новихетичних норм, соціальних цінностей, правил, що стають неформальнимирегуляторами соціальних відносин в інституті державної служби, а такожміж державними органами й об’єктами їх управлінської діяльності. Укомплексі ці регулятори можуть бути критерієм в оцінці морального бокууправлінської діяльності державних службовців. Це обумовлено тим, щонаділені правами й повноваженнями державні органи й службовцівпливають на громадян, як позитивно, так і негативно. Для того щобданий вплив мав позитивний характер, необхідно, щоб він базувався нетільки на правових, але й на етичних нормах й стандартах. На деякі зних указується в Законі України про державну службу в статтях, щоперераховують права й обмеження державних службовців: заборона напідпорядкування суспільного інтересу приватним інтересам окремих осіб,груп, партій; обов’язковість забезпечення підтримки конституційного ладуй дотримання Конституції України; дотримання й захист прав і законнихінтересів громадян тощо. У цих статтях закріплені такі фундаментальніетичні принципи, як законність, справедливість, гуманізм, незалежність,непідкупність. Більша ж частина моральних норм може становити змістпрофесійного етичного кодексу державної служби.

Морально-етичний кодекс передбачає обов’язковість зазначених уньому положень і деяке самообмеження для державного службовцязвичаєвих прав, що передбачають також моральну відповідальність заприйняття й реалізацію рішень та їх соціальні наслідки. Прийняття кодексуслужбовцем не є примусовим, а базується на добровільній угоді міжним і державним органом, на моральному авторитеті інституту державноїслужби. Взаємозв’язок її авторитету й моральної основи діяльностідержавних службовців очевидна, вона підтверджується різними

МС 201

организации и современность: У 2 ч. / В. П. Мельников, В. С. Нечипоренко. –Ч. 1– 2. – М.: Изд-во РАГС, 2000. – 517 с.

9. Парсонс Т. Современное состояние и перспективы систематической теориив социологии // Структурно-функциональный анализ в современной социологии:Информационный бюллетень. – М., 1968. – 205 с.

10. Graham, Donna M. (Donna Marie).Online recruiting: how to use the Internettо find your best hires. – Davies: Black Publishing Palo Alto. California, 2000. – 216 p.


ББК 74.4 рІгор ШПЕКТОРЕНКО



ДО ПИТАННЯ ПРО СТАНДАРТИ ДИСТАНЦІЙНИХМОДУЛІВ ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Розглядається необхідність вироблення державних стандартівдистанційних модулів підвищення кваліфікації державних службовців.Надаються пропозиції щодо вирішення цієї проблеми.

Ключові слова: підвищення кваліфікації, державна служба, безперервнаосвіта, реформування, дистанційне підвищення кваліфікації.

Дистанційне навчання, яке зараз так поширено у світі, увійшло досистеми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державнихслужбовців і в Україні. Цьому питанню присвячено чимало публікаційвітчизняних та закордонних авторів. Серед них можна назвати Л. Деркач[2], В. Кухаренка, Н. Сиротенко [3], О. Литвиненка [4], Н. Задорожню,О. Кривоноса, А. Бортнікова, С. Томчука [1], Т. Маматову, І. Чикаренко,О. Чикаренка [5], Н. Протасову [6] та їх російських колег – С. Спаського[9], С. Щеннікова [10] та багатьох інших.

Метою цієї статті є вироблення й обгрунтування пропозицій стосовностандартів модулів підвищення кваліфікації для державних службовців вУкраїні, оскільки розвиток дистанційного підвищення кваліфікації вженайближчим часом поставить питання про уніфікацію дистанційногонавчального і допоміжного матеріалу для слухачів.

пов’язано, по-перше, зі складністю соціальної системи державної службиі, по-друге, зі ступенем відкритості компонентів цієї системи, яківзаємодіють з різними сегментами зовнішнього середовища, що маютьрізну природу й міру рухливості. Розподіл на «погані» й «хороші» видиуправління некоректний, тому що управління здійснюється в неоднаковихумовах і з різними об’єктами. Раціональне застосування різних видівуправління дозволяє забезпечувати необхідний рівень стабільності зарахунок постановки довгострокових цілей, визначення стандартівповедінки, процедур і «відтинання» дезорганізуючих процесів і явищ.Досягненню стійкості сприяє система імперативів, розроблена зурахуванням особливостей соціальної організації державної служби, щодозволяє перейти від періоду становлення державної служби до періодурозвитку, залишаючись основою оптимального функціонування.Одночасно у відповідь на зміни досягається гнучкість організації шляхомкоординації діяльності, коригування й адаптації цілей, технологій, норм.

Стійкий розвиток соціальної системи державної служби можливийза умови сполучення різною мірою всіх видів управління залежно відконкретної ситуації в державній службі та її оточенні. Це актуалізуєзастосування стратегічного управління й ситуаційного підходу.

Процеси самоорганізації, що є невід’ємною частиною соціальноїорганізації державної служби, істотно доповнюють можливості управління,яке спрямовує вплив на них, забезпечує конструктивний розвиток державноїслужби.

Список використаної літератури та джерел1. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відом.

Верховної Ради. – 1993. – № 52. – С. 490.2. Про Положення про Головне управління державної служби України: Указ

Президента України від 2 жовтня 1999 р. № 1272/99 // Вісн. держ. служби України.– 1999. – № 4. – С. 5 – 10.

3. Про порядок проведення атестації державних службовців органіввиконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 № 1922(1922 – 2000-п) // www.rada.ua

4. Про Положення про формування кадрового резерву для державної служби:Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2001 № 199 (199-2001-п) //www.rada. ua

5. Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантнихпосад державних службовців: Постанова Кабінету Міністрів України від 15 лютого2002 р. №169 // Вісн. держ. служби. – 2002. – № 1. – С. 62 – 66.

6. Бир С. Кибернетика и управление производством. – М.: Наука, 1965. – 312 с.7. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах

Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. – М.: Изд. корпорация«Логос», 2000. – 263 с.

8. Мельников В. П. Государственная служба в России: отечественный опыт © Шпекторенко І. В., 2006

МС 203

чергового рангу, підвищення по службі тощо). По-друге, для реалізаціїдистанційного підвищення кваліфікації необхідно залучення досвідченихпедагогів, практиків підвищення кваліфікації державних службовців, якіб могли забезпечити актуальність модулів, їх практичну значущість дляслухачів, компактність.

4. Дорослий, який підвищує кваліфікацію, розраховує на невідкладнезастосування отриманих у ході навчання умінь, навичок, знань.Дотримання цього залежатиме, насамперед, від якості складання тасвоєчасного оновлення дисциплін авторами-розробниками (особливофункціональної та галузевої складових Професійної програми підвищеннякваліфікації (ПППК) [7, 8]), а також майстерності викладача (тьютора).

5. Навчальна діяльність дорослого, який підвищує кваліфікацію,значною мірою детермінується тимчасовими, просторовими, побутовими,професійними, соціальними факторами, які або гальмують процеснавчання, або сприяють йому. Дистанційне оволодіння магістерськимипрограмами більш вільне у часі.

6. Процес навчання дорослого має вигляд спільної діяльності того,хто навчається, і того, хто навчає, на усіх його етапах: планування,реалізації, оцінювання, корекції. Ці етапи, характерні для вищої освіти,майже не змінюються під час дистанційного підвищення кваліфікації.Тільки планування навчального процесу відбувається більш уніфіковано,з однаковими вимогами для всіх. Проте таке планування дозволяєдержавному службовцеві протягом 2 тижнів вивчення певного модуляпогоджувати з викладачем (тьютором) можливі зміни в інтенсивностінавчання, його змісті [6].

Автор цієї статті 2003 р. брав участь у створенні, методичномузабезпеченні та пілотному впровадженні модуля дистанційногопідвищення кваліфікації «Теорія та історія державного будівництва вУкраїні» паралельно зі створенням 15 інших модулів загальної складовоїПППК іншими науковцями та співробітниками реґіональних інститутівНаціональної Академії державного управління при Президентові Україниспільно з Лондон Метрополітан університет (Великобританія, Лондон).

Робота над дистанційними модулями, їх обговорення, семінари-практикуми, які проводилися у містах Київі, Харкові, Одесі іДнепропетровську вочевидь підтвердили думку про необхідністьвироблення державних стандартів дистанційних курсів підвищеннякваліфікації державних службовців. Адже параметри й орієнтири, які буливзяті на озброєння творчою групою, не повністю відповідалиособливостям і потребам у підвищенні кваліфікації такої специфічноїаудиторії, якою є державні службовці.

Досвід роботи з розробки та пілотного впровадження дистанційнихмодулів у 2003 р. говорить про те, що нерідко дистанційні модулі зпідвищення кваліфікації розробляються на манер магістерських. Маєтьсяна увазі те, що вже розроблені навчальні посібники мають приблизний

Яка ж різниця між дистанційною освітою і дистанційним навчанням?Не можна не погодитися з російським колегою С. Щенніковим, якийслушно зауважив, що «освіта на відміну від навчання має справу нестільки із заздалегідь відомими сферами знань і навичок, скільки зобразами діяльності, образами світу, з комплексами здібностей студентів,із завданнями формування студентами власної картини поглядів на різніситуації» [10, с. 32] (переклад українською автора. – І. Ш.). Ураховуючитакий розподіл якостей, властивих освіті й навчанню, можна ще раздовести, що підвищення кваліфікації є окремим видом освітньоїдіяльності, який має поєднувати і елементи освіти і елементинавчання. Навчання виступає тут як вид професійної діяльності.

Андрагогічна модель навчання в умовах дистанційного підвищеннякваліфікації державних службовців матиме низку особливостей, яківідрізнятимуть її від денної або вечірньої і частково заочної форми освіти.Розглянемо їх в контексті таких загальних положень:

1. Тому, хто навчається, належить провідна роль у процесі свогонавчання (тому він – той, хто навчається, а не той, кого навчають). Цеположення найчіткіше виявляється у дистанційній формі підвищеннікваліфікації. Спілкування з викладачем (або тьютором) електронноюпоштою сприяє самостійному опануванню державним службовцемматеріалу модуля. Слухач у даному випадку виконує головну роль впроцесі навчання, тоді як викладач (тьютор) переважно коригуючу,меншою мірою – провідну (якщо виникатиме в цьому необхідність).

2. Дорослий, який здобуває освіту або навчається, прагне досамореалізації, самостійності, самоуправління. У процесі дистанційногопідвищення кваліфікації ці три складові забезпечуються повністю, лишесамоуправління частково обмежується корекцією з боку викладача(тьютора). Зауважимо, що державний службовець може щоденноприсвячувати навчанню не тільки фіксовану 1 годину (як заразпропонується), а й більше на власний розсуд у вільний від роботи час.Єдине, чим він обмежений у часі – це 2 тижні відведених викладачем(тьютором) на вивчення одного модуля.

3. Дорослий, який навчається, має певний життєвий (побутовим,соціальним, професійним) досвід, що може бути використаний як важливийкомпонент підвищення кваліфікації як його самого, так і колег. Однакцей досвід завжди індивідуальний, що збільшує важливість індивідуально-орієнтованого навчання. Це положення відіграє важливу роль під часдистанційного підвищення кваліфікації. Головна проблема – запобігтисписуванню, виконанню контрольних робіт сторонніми особами. Дорослалюдина навчається, перш за все, для досягнення конкретної мети.Мотивація у підвищенні кваліфікації, у тому числі й дистанційно, – значнапроблема. По-перше, для цього необхідні законодавчі механізми, які бвизначали важливим підвищення кваліфікації у просуванні по службідержавних службовців (підвищення заробітної плати, призначення

МС 205

влади в Україні; ЗН-4. Державне управління і державна служба; ЗН-5.Правове забезпечення державного управління і державної служби;ЗН-6. Державне регулювання економіки; ЗН-7. Політологія. Гуманітарната соціальна політика України, а також чимало модулів функціональноїта галузевої складових ПППК.

У наші часи в Україні не тільки триває становлення й реформуваннявітчизняної правової системи, але й відбувається стрімке реформуванняполітичної системи, системи державного управління, державної службина фоні наближення українського законодавства до норм ЄвропейськогоСоюзу. На порядку денному реформування системи місцевогосамоврядування в Україні. Це вимагатиме від розробників та методистівщомісячного оновлення текстів дистанційних модулів, змін староїнормативно-правової бази на найновішу, оновлення практичних і тестовихзавдань. Фінансування цих заходів залишається невизначеним.

Наступна проблема – необхідність оптимізації практичної роботи вдистанційному середовищі, особливо практичних завдань, кількість якихна один дистанційний модуль може дорівнювати кільком десяткам. Важкозаперечувати необхідність і важливість питань для самоконтролю (їх можебути скільки завгодно, це сприятиме актуалізації здобутихдержслужбовцем знань). Однак в умовах дистанційного підвищеннякваліфікації у того, хто навчається, не буде багато часу на виконання різногороду практичних завдань, надсилання їх тьюторові та роботу надпомилками. Пропонується розробляти на 1 дистанційний модуль не більшеніж 3 практичних завдання, які б мали комплексний характер, охоплювалиякогомога більший обсяг отриманих знань та корисної інформації. Водночаспитання для письмових робіт та самоперевірки знань повинні орієнтуватислухача на систематизацію і переосмислення власного досвіду.

Також установлені стандарти для текстів дистанційних модулів:– лаконічний, структурований виклад,– обсяг не більше ніж 70 – 80 сторінок через інтервал 1,5.Слухач повинен надсилати звітність викладачеві (тьютору)

електронною поштою – не більше ніж 1 завдання комплексного характерув загальній складовій, 2 – 3 завдання у функціональній і галузевій складовихПППК. Модуль та допоміжні матеріали повинні мати цілісний характер.

Інша проблема – склад творчих груп з підготовки, методичногозабезпечення та пілотного впровадження дистанційних модулів.Прононуємо до створення та підтримки курсів дистанційного підвищеннякваліфікації залучати науковців, державних службовців, які мають, окрімнаукового ступеня кандидата або доктора наук, досвід викладання всистемі підвищення кваліфікації. Перевага надаватиметься науковцям,які мають певний стаж роботи на державній службі, стажувалися ворганах державної влади або які проходили стажування за кордоном щодовивчення досвіду впровадження дистанційної освіти. Це надастьможливість розробникам дистанційного модуля більш сміливо й

обсяг 120 – 240 сторінок тексту, що забагато. Підкреслимо йперенавантаженість додатковими матеріалами. Це різні навчальніматеріали, набір інструкцій з організації самостійного навчання, практичнізавдання, засоби самоперевірки та стандартизованого контролю, додаковіелектронні бібліотеки та навчальні матеріали, ресурси інтернету.

В умовах, коли державний службовець має 1 годину серед робочогодня для підвищення кваліфікації, перенавантажені програми навчання інавчальні матеріали знижуватимуть мотивацію людини до отриманнянових знань та вмінь. Не виключен варіант повного зникнення удержавного службовця прагнення підвищувати кваліфікацію вдистанційному режимі, оскільки отримати знання на 2-тижневих курсахпідвищення кваліфікації набагато легше, адже цей спосіб кращевідпрацьований з позиції методики й менше займає часу.

Пілотне впровадження будь-якого одного модуля (як було схваленоробочими групами та керівниками україно-британського проекту 2003 р.) булорозраховано на 2 тижні, тобто 10 робочих днів. Отже, робота державногослужбовця у дистанційному режимі займатиме загалом 10 навчальних годинна два тижні. У центрах підвищення кваліфікації (денна форма навчання) нацей самий модуль («Теорія і історія державного будівництва в Україні»)відводиться 4 години (2 години лекцій та 2 години самостійної підготовки).Тобто погодинне навантаження на особу, яка підвищує кваліфікацію удистанційному режимі, автоматично зростає у 5 разів. Отже, дистанційні модулівимагатимуть своєї оптимізації у часі та в обсягах матеріалу.

Варто також пам’ятати, що державний службовець меншевитрачатиме часу для вивчення деяких дисциплін, за якими він має базовувищу освіту. Приміром, економіст набагато швидше пройде модуліекономічного циклу аніж, скажімо, історико-правового, і навпаки. Томузважаючи на досить широкий спектр наукових знань (у тому числі йнайновіших), який надається за ПППК, ми не можемо стверджувати,що кожен модуль буде пройдено службовцем гарантовано за 2 тижні.Тобто навантаження 10 годин на кожен модуль є досить умовним.Відрядження, хвороби, перенавантаженість на основному місці роботи –це причини, через які державному службовцю нерідко доводитьсяповторно вивчати вже колись пройдені теми, а то й цілі модулі, враховуючите, що знання мають певний термін «виживання», після якого їх потрібночасткого або повністю поновлювати, уточнювати.

Підійдемо до цієї проблеми з іншого боку. У середньому державнийслужбовець протягом 2-тижневих курсів підвищення кваліфікації (денно)прослуховує 25 – 30 модулів з ПППК. За умови витрачання на кожнийкурс 10 годин (2 тижні), на весь курс підвищення кваліфікації слухач маєвитратити 50 – 60 тижнів, тобто 1 рік (!). Чи вистачить у слухача терпіння– це перше питання, та чи не застаріють за цей термін ті знання, які вінотримав на початку свого підвищення кваліфікації – друге. Це стосується,насамперед, модулів правового змісту: ЗН-2. Територіальна організація

МС 207

ББК 66.0 (4 Укр)

Ростислав ХМЕЛЕВСЬКИЙ



ФОРМУВАННЯ СУЧАСНОГО ТИПУ ДЕРЖАВНОГОСЛУЖБОВЦЯ В УМОВАХ ПОБУДОВИДЕМОКРАТИЧНОГО СУСПІЛЬСТВА

Аналізується кадровий потенціал державної служби та розглядаєтьсянеобхідність формування сучасного типу державного службовця в умовахпобудови демократичного суспільства й визначення концептуальних засадреалізації кадрової політики в системі державної служби.

Ключові слова: кадровий потенціал, реформування, державнийслужбовець, кваліфікація.

Як свідчить аналіз кадрового потенціалу державної служби Українизмінюваність і плинність кадрів за останні роки не зменшуються. Причомузаслуговують на увагу причини звільнення значної кількості керівників обласнихта районних державних адміністрацій. Так, якщо раніше головною причиноюбуло звільнення за власним бажанням, то зараз ідеться про звільненнякерівництвом за недоліки в роботі. А саме, за ділові та моральні якості, що невідповідають вимогам сьогодення. Президент України висунув головну вимогудо керівників виконавчої влади – персональну відповідальність за ситуацію намісцях. Також нині йдеться не стільки про плановість кар’єрного росту, скількипро плинність і безсистемну змінюваність кадрів. Як і раніше, залишаються«штатні керівники», які за рік-два змінюють по 2 – 3 посади, причому в різнихвідомствах. Було підраховано, що зараз штатні зміни в апараті відбуваютьсятак часто, що начальники, переходячи із відомства у відомство, із кабінету вкабінет, встигають попрацювати на одній посаді не більш ніж 7 місяців.Спеціаліст не може бути запрошений на вищу посаду доти, поки він на нижчійпосаді не доведе, що має достатні знання, досвід і життєву мудрість, щогарантують якість виконання їм нових посадових функцій. У зв’язку з цимвиникає необхідність термінової розробки технологій незалежної оцінки рівнякваліфікації і фахової придатності робітника до виконання обов’язків на посаді.Сьогодні не можна не помітити тенденцію «старіння» апарату, що істотнозвужує можливості кар’єрного розвитку державної служби. Омолодження стаєнагальним завданням держави, обумовлює необхідність розробки івпровадження в кожному відомстві прогнозних моделей і технологій

© Хмелевський Р. М., 2006

неупереджено використовувати інформацію, оперувати власнимизнаннями з андрагогіки й досвідом, максимально наближаючи модульдо потреб державного службовця, створити дійову систему сприянняподальшій самоосвіті слухача.

Отже, проблема стандартизації дистанційних модулів підвищеннякваліфікації державних службовців стає все актуальнішою. Питання,порушені в даній статті, мають дискусійний характер, проте їх важливістьважко проінгнорувати. Тому необхідним є їх обговорення серед науковців,педагогів, викладачів системи підвищення кваліфікації державнихслужбовців, методистів та інших зацікавлених фахівців.

Список використаної літератури1. Варіант побудови компонентів системи дистанційного навчання

державних службовців на робочих місцях з використанням сучаснихінформаційних технологій і глобальних мереж / Н. Задорожна, О. Кривоніс,А. Бортніков, С. Томчук // Вісн. держ. служби України. – 1998. – № 1. – С. 92 – 95.

2. Деркач Л. Проблеми впровадження дистанційного навчання якперспективний напрямок підготовки державних службовців // Актуал. пробл. держ.упр.: Зб. наук. пр. – Д.: ДФ УАДУ, 2001. – Вип. 2 (5). – С. 127 – 139.

3. Кухаренко В. М. Тьютор / В. М. Кухаренко, Н. Г. Сиротенко. – К.: Мілленіум,2004. – 68 с.

4. Литвиненко О. Інформаційні технології у світовому контексті // Людина іполітика. – 2000. – № 5. – С. 15 – 19.

5. Маматова Т. Дистанційне навчання: стан та проблеми впровадження /Т. Маматова, І. Чикаренко, О. Чикаренко // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр.– Д.: ДФ УАДУ, 2001. – Вип. 2 (5). – С. 140 – 146.

6. Протасова Н. Г. Андрагогічні підходи навчання дорослих // Використанняінтерактивних методів навчання дорослих: Метод. посіб. / Уклад. В. О. Савченко. –Донецьк: Центр ППК Донецької обл. держ. адміністрації, 2004. – 78 с.

7. Професійна програма підвищення кваліфікації державних службовцівдержавних службовців V-VI категорій посад (ПППК), рекомендована Науково-методичною радою при Головдержслужбі, протокол № 1 від 4 березня 2003 року. – 24 с.

8. Професійна програма підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад,сільських, селищних, міських голів (На виконання доручення ПрезидентаУкраїни від 28 вересня 2002 року № 1-1/1258). – К.: Головдержслужба, Центрперепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів виконавчої влади,органів місцевого самоврядування, керівників держ. підприємств, установ таорганізацій Сумської облдержадміністрації, 2003. – 46 с.

9. Спасский С. А. Некоторые проблемы развития дистанционногообразования // Социал.-гуманитар. знания. – 1999. – № 6. – С. 17 – 28.

10. Щенников С. А. Особенности учебных материалов в системе открытогодистанционного образования взрослых // Образование. – 2002. – № 9. – С. 32 – 7.


МС 209

Усе це знижує ефективність використання кадрового потенціалу,придушує ентузіазм і прагнення робітника до фахового росту, ініціативнеставлення до справи. Невідповідність між високими нормативно-цінніснимиорієнтирами і їх незатребуваністю в повсякденній роботі є одним із джерелнезадоволеності сумлінних чиновників своєю службовою діяльністю.

Академік України Ю. Полканов зауважив: складається такевраження, що не чиновники існують для того, аби суспільству було зручножити, а все суспільство існує для того, аби прислужувати чиновникам.Неавторитетного серед народу чиновника начальство може дуже високоцінувати, якщо він послужливий і старанний. А якщо чиновник хорошийдля людей, але незручний для начальства, то він буде працювати на цьомумісті. Ставлення чиновника до людей та його авторитет середгромадськості повинні бути головним показником оцінки держслужбовця.

Автор пропонує ввести в практику атестації чиновників анкетуваннялюдей, з якими він працює, та під час оцінювання професіональних якостейвважати це першим показником професіональної придатності.

Не менш складною є проблема фахового розвитку персоналудержавної служби. Недоліком є те, що головне місце серед державнихслужбовців займають господарники, спеціалісти народногосподарськогокомплексу, військові командири. Лише деякі продовжують своє навчання,виявляють помітне прагнення до освоєння нових знань і вмінь. І це притому, що більше ніж 40 % теперішнього кадрового корпусу держапаратуодержали дипломи в «доперестроєчні роки», а отже, потребуютьперепідготовки. Вони погано підготовлені до високоефективної роботи вумовах цивілізованого ринку, демократичних трансформацій і появиневідомих раніше інститутів громадянського суспільства.

Кількість керівників центральних органів виконавчої влади зюридичною освітою порівняно з попереднім 2005 р. роком зросла на2,1 %, зросла також кількість магістрів державного управління до 5 595осіб. Серед держслужбовців науковий ступінь мають 1 416 осіб, та вченезвання – 371 особа [1].

Функції керівників і спеціалістів, а отже, їх фахова підготовкакардинально відрізняються. Дійсно, діяльність керівного персоналу, якправило, поліфункціональна, спеціалістів – монофункціональна. Зрозуміло,що серед керівних посад є загальні (типові) й спеціалізовані (особливі).Так само робота спеціаліста може бути близькою до керівної діяльності(широкопрофільна спеціалізація), а може залишатися вузькопрофільною.Функціональна палітра керівника набагато мінливіша, непередбачуваніша,натомість функції спеціаліста стабільніші й визначеніші. Тому в першомувипадку тип професійного навчання повинен спрямовуватися на підго-товку «генералістів» (від англ. «general» – загальний), у другому – навласне «спеціалістів» (від англ. «special» – спеціальний) [2, с. 206].

Наступний фундаментальний фактор, який визначає фахову підготовкудержавних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування – це рівень

своєчасного заміщення робітників, що звільняються. Це стане хорошою базоюраціонального відновлення кадрового корпуса державної служби, її стабілізаціїі розвитку. Так, на 31 грудня 2005 р. держслужбовців віком до 27 років включнонараховується 63 180 осіб, або 25,6 %, від загальної кількості державнихслужбовців (у 2004 р. – 61 785 осіб, або 25,6 %), більшість яких працює напосадах спеціалістів, а осіб, яким 50 років і більше – 12,3 %. Пенсійний вікмають 0,79 % робітників. Особливо мало молоді в керівному корпусі (таблиця).

Вікова структура державних службовців1

До 27 років

включно

28 – 35 років

36 – 45 років

46 – 49 років

50 – 54 роки

Досягли пенсійного

віку

Продовжено термін у звітному

році Держупра-

влінці Усь

ого

осіб % осіб % осіб % осіб % осіб % осіб % осіб Усього в Україні 247124 63180 25,6 52696 21,3 61357 24,8 37741 15,3 30327 12,3 823 0,79 1 363

Керівники 64820 4046 6,2 10776 16,6 20280 31,3 16083 24,8 12715 9,6 20 1,4 737 Спеціалісти 182304 59134 32,4 41920 23,0 41077 22,5 21655 11,9 17612 9,7 903 0,5 626

1 Без урахування державних службовців МО, МВС, СБУ, АдміністраціїДержприкордонслужби

Слід мати на увазі, що прагнення до скорочення кадрового складуапарату найвірогідніше призведе до зниження загального рівняпрофесіоналізму: відправляючи у відставку найбільш кваліфікованих ідосвідчених робітників без інтенсивного залучення в систему молодихспеціалістів, ми мимоволі породжуємо «застій» у кадрах, утрачаємо темп,гнучкість, ініціативність.

Отже, можна виділити декілька рівнів професійно-особистогопотенціалу теперішнього кадрового складу державних службовців. Закритерій типологізації візьмемо прийнятий у науці розподіл кадрів на такісоціальні категорії: робітники-сподвижники, чесні трудівники, сумліннібюрократи і корисливі бюрократи.

У держапараті України можна виділити такі прошарки:а) нечисленний і досить тривкий прошарок професіоналів, що живуть

і діють за вищими критеріями людської моралі, що є виразниками правдиі справедливості;

б) чимала група ініціативних і енергійних людей, зразкових забагатьма моральними позиціями;

в) працівники, які характеризуються сумлінністю, здатністю доспівпереживання, але які йдуть на поступки в ситуації вибору, тобто вситуаціях, коли треба проявити певну сміливість і рішучість.

Про це саме свідчать відповіді респондентів-службовців на питання:«Яке з визначень найточніше відбиває Ваше перебування на службі?». Більшеніж 60 % службовців порівняли себе з «робочим волом» і «білкою в колесі»,10 – 15 % назвали себе «гвинтиком», 4 – 7 % – «диспетчером». Лише 2 –3 % вважають себе генераторами ідей, ініціаторами нових починань.

МС 211

На сьогодні середня заробітна плата державних службовців у місцевихдержавних адміністраціях становить 821,90 грн (рисунок). Якщо врахувати,що заробітна плата спеціаліста майже вдвічі менша від заробітної платикерівника, то 90 тис. спеціалістів, що працюють на реґіональному рівні,мають заробітну плату на рівні прожиткового мінімуму.

Середня зарплата державних службовцівРобота державного органу значною мірою залежить від

компетентності його працівників. За стажем роботи серед державнихслужбовців таких, що працюють три роки – 18,8 %, від 3 до 5 років –15 %, від 5 до 10 років – 21,7 %, від 10 до 15 років – 17,0 %, від 15 до 25років – 11,2 %, понад 25 років лише 5,2 %.

Усе це свідчить про такі недоліки державної служби:– недосконало розроблений порядок просування на державній службі

в центральних і місцевих органах влади і управління та припинення служби;– «замкнутість» державної служби, що веде до непрофесіоналізму,

корупції, відсутності чітких критеріїв просування по службі;– падіння престижу державної служби;– матеріально не підтримана не тільки робота державних службовців,

але сама система доплати за ранги;– невикористання повною мірою розробок щодо прогнозування

розвитку і довгострокового кадрового планування державної служби.Усі ці процеси посилюються негативним ставленням суспільства не

тільки до державної служби, але і до інститутів держави в цілому. Ситуація,

і напрям (спеціалізація) їх освіти. Вищу (неповну, базову, повну) освіту мають98,2 % держслужбовців, зокрема повну вищу 90,5 %, посадові особи місцево-го самоврядування – відповідну97,1 % і 60,2 % [1]. Проблема полягає внеадекватності профілів (галузей, напрямів, спеціальностей) фахової освіти кадрівдержавного управління виконуваним ними функціям. Навіть у спеціалістівнапрям (спеціальність) підготовки часто не відповідає функціональнимобов’язкам. У керівників ситуація набагато складніша. Абсолютній більшості зних вища освіта (здебільшого інженерна, аграрна, природнича, педагогічна тощо)мало в чому допомагає успішному здійсненню керівної діяльності, оскільки невідповідає її специфіці. Особливо це виявляється в період докорінних суспільнихтрансформацій і кардинальних змін функцій держави.

Специфічна фахова підготовка державно-управлінського персоналуактуальна й з огляду на високу плинність кадрів на державній службі таслужбі в органах місцевого самоврядування. З одного боку, новоприбуліповинні фахового вдосконалюватися, з іншого – ґрунтовна фаховапідготовка є стабілізуючим для служби чинником.

Ми всі маємо зрозуміти, що на державній службі нам потрібні ненауковці, а менеджери державного сектору, аналітики політики, озброєнівмінням управляти змінами, аналізувати вигоди і витрати. Тільки такіфахівці зможуть забезпечити два основних вектори реформи державногоуправління: підвищення його ефективності та зменшення державнихвитрат на його утримання [4].

На державній службі не вистачає спеціалістів, що мають юридичну,економічну, управлінську, соціопсихологічну освіту. Практично немає фахівцівдля роботи з персоналом. Лишає бажати кращого правова підготовкачиновників, навіть тих, що безпосередньо займаються правовою діяльністю.

З професійних навичок найбільш дефіцитними є вміння проводитиписьмову правову й економічну експертизу документів і реальних процесів,здійснювати контроль за виконанням прийнятих рішень, працювати в команді,створювати здоровий творчий клімат у трудових колективах. Невеликачастина державних службовців піднімається до рівня перспективного баченняпроблем. Конформізм, некритичне ставлення до дійсності стали своєріднимспособом життя для деяких, виявилися основою кар’єри.

Отже, для Національної академії державного управління важливимє удосконалення змісту, форм, методів, обсягів навчання насампереддержслужбовців І і II категорій, за рівень фахової компетентності якихзаклад безпосередньо відповідає. Що стосується посадових осібмісцевого самоврядування, то, як показує аналіз, їх загальне відставанняв професійному навчанні передовсім визначається скоріше не-спроможністю (і певною неувагою) самих органів місцевого са-моврядування до вирішення питань фахового вдосконалення свогоперсоналу, ніж недоступністю, неадекватністю загальнонаціональноїсистеми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державно-управлінських кадрів [2, с. 207].

2000,00

3000,00

4000,00

821,90

1 915,70

823,60

2 192,80 2 206,22

4 177,50

0,00 500,001000,001500,00

2500,00

3500,00

4500,00

Тери

торі

альн

і пі

дроз

діли

Ц

ОВ

В

Дер

жав

ні

комі

тети

Міс

цеві

дер

ж-

адмі

ніст

раці

ї

Мін

істе

рств

а

Апа

рат

ЦО

ВВ

Цен

трал

ьний

ап

арат

Нац

банк

у

грн

МС 213

Список використаної літератури та джерел1. Головне управління державної служби України // http://www.guds.gov/

document/41922;/dinam.htm2. Луговий В. Десять років становлення (досвід досліджень, розробок і

впроваджень у сфері державного управління ). – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – 356 с.3. Мотренко Т. Основні підсумки виконання головним управлінням державної

служби України програми діяльності Кабінету міністрів України у 2003 році тазавдання на 2004 рік // Вісн. держ. служби України. – 2004. – № 1. – С. 4 – 10.

4. Нижник Н. Україна – державне управління, шляхи реформування. – К.: АТ«Миронівська друкарня», 1997. – 33 с.

5. Хмелевський Р. М. Шляхи вдосконалення підготовки і підвищеннякваліфікації управлінських кадрів в умовах адміністративної реформи // Зб. наук.пр. Укр. акад. держ. упр. при Президентові України / За заг. ред. В. І. Лугового. –К.: Вид-во УАДУ, 1999. – Вип. 2, ч. 2. – С. 155 – 159.


ББК 67.401.21

Степан ПЕТРУСЬ

Центральний апарат Держмитслужби

МЕТОДОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО ПРОЕКТУВАННЯПОСАДОВИХ ОБОВ’ЯЗКІВ (ПОЛОЖЕНЬ)

ТА ІНСТРУКЦІЙ У СИСТЕМІ МИТНИХ ОРГАНІВ

Досліджується проблема оцінювання кадрового корпусу державних органівна прикладі митних органів України; відповідність роботи службовця посадовимобов’язкам, які містяться в посадовій інструкції. Пропонується власне баченняавтором специфіки проектування посадових інструкцій і положень у митних органах.

Ключові слова: посада, обов’язок, оцінювання, вимоги, відповідальність,мета, декларація.

Актуальність дослідження технології проектування посадовихінструкцій на державній службі не викликає жодних сумнівів, адже вкадровій політиці найбільша потреба відчувається в діловій оцінці (оцінцідіяльності) персоналу. Цілком зрозуміле бажання суб’єкта оцінки знатипро об’єкт оцінки якнайбільше. Але для цього необхідно його із чимосьпорівнювати. Об’єктом дослідження в статті є посадова інструкція у

© Петрусь С. П., 2006

що складається з політичною елітою в Україні, обумовлює надзвичайнийхарактер реформаційних процесів, які спираються лише на технічні проектита нечіткі конструктивні соціальні гасла за відсутності чіткої національноїмоделі суспільного розвитку. На думку автора, якісні зміни в суспільствізагалом та в еліті зокрема здатні повернути природний стан речей.

Застосування людинознавчої технології, а саме – управлінської психології,управлінської етики і культури, ділової риторики – здатне підвищити вимогидо професійного добору державних службовців [5, c. 158]. Без гуманітарнихтехнологій менеджмент і бізнес неефективні. Індикатором професійноїпридатності до управлінської праці є людинознавство, гуманне ставлення долюдини. Важливі також психологічна підготовка державного службовця,психолого-педагогічна спостережливість, інтуїція, організаційна імпровізація,загальнопедагогічний хист, постійний самоаналіз, вміння підпорядковуватизагальні, стратегічні або глобальні цілі державним інтересам.

Посада керівника потребує всебічних знань, здатності бративідповідальність на себе. Фундаментальне питання фахового вдосконаленнякерівних працівників державного управління – співвідношення їх теоретичноїі практичної підготовки. Для керівного складу, насамперед посад вищихкатегорій, має бути високим рівень теоретичної й особливо теоретико-методологічної підготовки, натомість для спеціалістів найнижчих категорій,на перший план виступає наявність конкретних практично-виконавських уміньі навичок. Отже, має формуватися академічна система підготовки внавчальному закладі. Незабаром відбудеться перехід на переважневикористання в навчальному процесі інформаційно-комунікаційних технологій.

Явно не задовольняє росту державних потреб «пропускнаспроможність» сучасної державної служби. На думку автора, системапідготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації майбутніх фахівців уповному обсязі ще не сформувалася. Вимагає розвитку й удосконаленнясистема виховання кадрів державної служби, яку слід адаптувати до новихумов. Причому в основу виховання кадрів повинні бути покладені такі трикритерії, як професіоналізм, громадянська позиція, моральність.

На порядку денному – посилення вкладу НАДУ в європейську таєвроатлантичну інтеграцію України. Це потребує, з одного боку, відповідноїпереорієнтації змісту навчання і науково-дослідної роботи, а з іншого –імплементації в самому закладі європейських та світових стандартів якості[2, с. 208].

Оскільки генеральна світова стратегія професійного навчання державно-управлінських кадрів полягає в їх ґрунтовній академічній підготовці заосвітньо-кваліфікаційним рівнем «бакалавр», «магістр», доповненійдвоступеневим і ступеневим підвищенням кваліфікації, то це має бути воснові концепції удосконалення вищих навчальних закладів системипідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні,організації в закладі навчання керівних кадрів як лідерів і менеджерівдержавного управління.

МС 215

Загальноприйнята назва документа «Посадова інструкція» складаєтьсязі сполучення двох слів: «посада» й «інструкція». Розкриємо лексичне значенняцих слів. Пошлемося на авторитетне джерело: «Інструкція (від лат. – inctruktio– устрій) – нормативний акт, виданий органом державного управління, уякому подається роз’яснення окремих положень законів указів і постанов,установлюється порядок й умови їх застосування. Інструкції покликанізабезпечити раціональний розподіл і взаємозв’язок усіх функцій кожногопідрозділу органу управління, підприємства, організації між його працівниками.Вони використовуються також для закріплення посадових прав й обов’язківслужбовців. Інструкції мають відповідати нормативним актам органівдержавної влади й управління, вищестоящих стосовно органа, що видаєІнструкції» [6, с. 231; 7, с. 160]. Таким чином, під інструкцією слід розумітизвід правил, що встановлює певний порядок взаємин у процесі спільноїдіяльності.

Принципово важливим є положення про те, що інструкція складаєтьсядля певної посади. Проблемі посади й усьому, що із цим пов’язано, багатоуваги приділили ряд авторів. Так, М. Мескон і його співавтори вважають,що посада визначається ієрархічним положенням. «Звичайно в організаціїможна визначити, на якому рівні перебуває один керівник порівняно зіншими. Це здійснюється через назву посади. Однак назви посади не єнадійним покажчиком справжнього рівня даного керівника в системі» [5,c. 40].

Поділяють цю думку й інші дослідники: «Посада – елемент ворганізаційній структурі. Цей термін найчастіше вживається щодо місцькерівників (директори, керуючі, завідувачі тощо). Система посад визначаєструктуру організації...» [8, с. 131 – 132; 9, с. 191].

Більшість дослідників погоджується з тим, що посада характеризуєтьсяпереліком й обсягом службових обов’язків, посадових прав і відповідальності.Це загальноприйнятий принцип побудови посадових інструкцій, що маєважливе значення. Розбіжність зустрічається в термінології. Деякі авториговорять про «завдання», думаючи, що обов’язки й завдання мають однаковийсутнісний зміст. На підтвердження наведемо кілька цитат з вітчизняних ізарубіжних джерел. Наприклад: «На основі рішення керівництва про структурукожна посада включає ряд завдань, які розглядаються як необхідний внесоку досягнення цілей організації» [8, с. 92].

У тлумачному словнику С. І. Ожегова читаємо: «Посада – короткийвиклад основних завдань, що вимагаються, навичок і повноважень різнихпосад в організації» [6, с. 684]. Останнє визначення, на наш погляд, більшточно роз’яснює зміст поняття «посада». Під посадою розуміютьнеобхідний набір взаємообумовлених загальною метою завдань, щоформують цілісне уявлення про обсяг виконуваної роботи.

Визначень поняття «завдання» багато й наводити велику кількість їхнавряд чи доцільно, тому що за змістом вони багато в чому ідентичні.Але для керівників, на думку автора, інтерес становить формулювання,

системі митних органів, а предметом – методологічні підходи допроектування посадових інструкцій та обов’язків.

Проблема оцінювання персоналу митних органів на сьогодні вивченанедостатньо, хоча в інших сферах нею вже давно займається ряд учених іпрактиків (А. А. Деркач, А. Є. Лук’яненко, В. І. Лук’яненко, В. Н. Менжерес,І. А. Нікитина, А. В. Новиков, В. І. Рябуха, Ю. В. Сінягин та ін.).

Заслуговує на увагу думка К. Спекторова про те, що «ділова оцінкаприпускає наявність еталона, тобто інструмента, властивості, якимивизначаються потреби суб’єкта оцінки. Ділову оцінку можна визначитияк міру відповідності очікуваних майбутніх результатів діяльностіеталону. Водночас ділова оцінка – це спосіб установлення цієї відповідності»[4, с. 68] (тут і далі переклад автора. – С. П.). Справедлива й різнобічнаоцінка повинна не тільки характеризувати компетентність, професійні якості,але, що головне, відповідати на питання про відповідність якостейоцінюваного займаній ним посаді.

Документом, що відображає еталон вимог до посади, є посадоваінструкція. Посадова інструкція – це єдиний нормативний документ міжроботодавцем і найманим робітником, що має юридичну чинність. У цьомудокументі обумовлюються всі аспекти взаємин у процесі службовоїдіяльності, суворо окреслюються межі вимогливості наймача до працівника,а головне – взаємоузгоджуються параметри, за якими можна визначатиступінь відповідності або невідповідності кожної зі сторін визначенимправилам поведінки. Ділова оцінка визначає всі інші види оцінок [4, с. 67].От чому розгляд проблеми оцінювання можливий тільки в контексті зпосадовою інструкцією. Оцінювання є стрижневим елементом увзаємозв’язку вимог до посади й відповідності працівника цій посаді.

Документ з назвою «Посадова інструкція» є досить складним зазмістом і розробкою. Цим можна пояснити ті труднощі, які виникають урозробці посадових інструкцій, формальне до них ставлення, нерозумінняважливості цього документа у взаєминах працівника з роботодавцем, якеще зустрічається. На думку деяких співробітників митних органів, посадовуінструкцію більше сприймають із позицій вимог і обов’язків до працівника,а подекуди посадові інструкції складаються більше формально, ніж длякерівництва в роботі. За змістом деякі посадові інструкції не відображаютьнеобхідних вимог, часом юридично безграмотні, слабко захищають правапрацівника, тому й потреба в них не дуже відчувається.

Насправді юридично грамотно складена посадова інструкція єсвоєрідною «охоронною грамотою» не тільки щодо захисту прав працівника,але й документом, що водночас підтверджує повноваження й законністьвимог керівників і начальників. Керівники американських компаній, приміром,складають документи для працівника в такий спосіб, що, у разі необхідності,роботодавець зможе захистити свої права в суді [2, с. 375]. Ось чому потрібнесерйозне переосмислення значення цього документа, підходів до йогопроектування й розробки, надання йому гідного юридичного статусу.

МС 217

«Декларація» як форма заяви про свої можливості, наміри й спектр послуги.Декларація (від лат. deklaratio – пояснення) у публічному праві являє

собою політико-правовий документ, що проголошує або засновує певнінаміри, цінності, принципи, зміни, що відбудуться [9, с. 143]. Деклараціяне розкриває подробиць. Так, декларації держав проголошують принципизовнішньої та внутрішньої політики. Це можуть робити й державні органив межах наданих повноважень. Декларація є однією з найважливішихскладових загальної організації управління. Декларація може бути доситькороткою, чіткою, змістовною й такою, що привертає на себе увагу. Інодімісія виражається в декларації-гаслі, але частіше – у вигляді ряду пунктів,що більш широко розкривають зміст заяви.

Митна система має свою цільову орієнтацію, що визначає їїпризначення, сенс існування й внутрішню філософію. Базові погляди йцінності становлять основу мотивації діяльності співробітників митниці йвідносин з партнерами із зовнішньоекономічної діяльності. Додовгострокової цільової орієнтації також ставляться вимоги. Вона повинна:

– виражати економічну й соціальну відповідальність митниці переддержавою, суспільством, перед партнерами у сфері митної діяльності,персоналом митниці, а також загальну спрямованість діяльності митницістосовно них, формуючи й закріплюючи імідж митниці в їх уявленні;

– сприяти зміцненню корпоративних цінностей, поєднуючи йконцентруючи ділову активність й устремління співробітників на основіясного розуміння цілей діяльності митниці, визначення своєї ролі, місця йзначення в досягненні головної мети, формуючи в такий спосіб у нихмотиваційний потенціал і створюючи сприятливий клімат у діловихвзаєминах і під час вирішення соціальних завдань;

– бути базою для розробки стратегій митниці, визначення стандартівпід час розподілу ресурсів й оцінки їх використання;

– забезпечити наступність у досягненні подальших, більш високих цілей.Відповідно до програми й стратегії провадиться впорядкування й

розподіл функцій, обов’язків, завдань і відповідальності між усімаструктурами й членами організації. Одним із важливих організуючихдокументів у цьому є посадові інструкції.

Для проектування Посадових інструкцій необхідно виконати середінших ще одну умову: класифікувати працівників за їх посадовимпризначенням у системі функціонування всієї організації.

Тут доречно буде навести визначення функціональних характеристикР. Акоффа: «Спосіб розбивки завдання й розподіл обов’язків міжпідгрупами звичайно називають організаційною структурою. Насампередмова йде про визначення того, хто за що відповідає» [1, с. 115].

Як відомо, однією з основних умов успішного функціонування системиуправління є кадрове забезпечення. У будь-якій ефективно функціонуючійуправлінській системі чітко проглядаються взаємозалежні та взаємодіючіелементи: керівники, фахівці й виконавці.

що розкриває значення слова «завдання», надане В. Ф. Халіповим:«Завдання – проблема, що підлягає уважному вивченню, аналізу й рішенню»[9, с. 142]. Начальники, керівники всіх рівнів як ніхто часто застосовуютьце слово у своєму службовому лексиконі. Формулювання ж розкриваєскладові елементи змісту слова «завдання»: вивчення, аналіз і рішення.

Таким чином, завдання – це запропонована робота, серія робіт абочастина роботи, що повинна бути виконана тим або іншим способом узаздалегідь визначений термін. З організаційного погляду завдання повиннівстановлюватися не працівникові, а відповідно до його посади. Від працівникапотрібні відповідність знань, умінь і навичок вимогам посади для їх успішноговиконання. Усе це міститься в посадовій інструкції.

А що означає слово «ціль»? «Ціль (мета) – це планований результат,єдність мотивів, засобів. Ціль є винятково соціальне явище, властиве тількилюдині як діючому об’єкту» [6, с. 608]. Ціль – це «конкретні кінцеві станиабо визначені результати, яких хотіла б домогтися група, працюючи разом.Формальні організації визначають цілі через процес планування» [10, с. 698].

Як бачимо, загальним для двох наведених формулювань є плануванняякогось результату. Причому цей планований результат повинен бутирозмірний можливостям суб’єкта й масштабу об’єкта планування.Недоцільно планувати недосяжну мету. Вона може бути розмірна тількиможливостям суб’єкта. Ціль може бути менш значуща, обмежена якимсьмаленьким конкретним завданням, наприклад «скорення гірськоївершини», «одержання вищої освіти» і т. ін.

Ціль визначає структуру організації, що, у свою чергу, своїмиможливостями забезпечує реалізацію мети. Ціль, як правило, передбачаєпослідовні кроки, тобто попереднє досягнення підцілей, часткових завдань,інтегрованих у межах загальної мети. Це теж є одним із принциповихпитань даної проблеми.

Таке саме спостерігається й у формуванні посадової інструкції. Посадовізавдання випливають зі змісту мети. Професійне їх виконання гарантуєреалізацію поставленої мети. Усі ці умови обов’язкові й взаємозалежні. Отже,ціль є джерелом, першоосновою управлінських дій і структурних побудов,а посадові завдання – похідними й забезпечувальними.

Ціль ставиться до стратегії існування системи, організації. Вона не відразупереходить у сфери реалізації. У разі грамотної організації передбачаєтьсявиконати ряд проміжних етапів, у результаті чого ціль розбивається на підцілий конкретизується щодо форм своєї реалізації. Із цього логічного посиланняварто виходити під час проектування й розробки посадових інструкцій.

Однією з форм реалізації стратегії є можливість декларування намірів,що випливають зі стратегічних цілей. У великих організаціях стратегічнамета, та й програма, як правило, набувають форми директивних документів.Іноді ця інформація має закритий, секретний характер. Але організаціявзаємодіє з партнерами, тому вона має відкрити свої наміри, заявити просебе, щоб привернути увагу клієнтів. Для цього широко практикується

МС 219

Навіть контроль і мотивація, що виокремлюються як самостійніелементи управлінського процесу, – це не що інше, як надання допомогикерівникові в реалізації мети, тому вони невіддільні від усього управлінськогопроцесу, супроводжують цей процес. Більше того, «пронизують» усі ланки,весь зміст управлінського, виробничого, наукового, військового й іншоговидів діяльності, забезпечують її реалізацію. Контроль і мотивація – важливіскладові елементи будь-якої управлінської діяльності.

Контролем і мотивацією зобов’язані займатися не тільки ті, кому цеправо делеговане за посадою, а й практично всі учасники управлінськогопроцесу. Навіть якщо це спеціалізовані контрольні й соціальні служби,вони тією чи іншою мірою підлеглі керівникові, залежні від нього забагатьма позиціями й, в остаточному підсумку, виконують його волю.«Завдання функції мотивації полягає в тому, щоб усі члени організаціївиконували роботу відповідно до делегованих їм обов’язків й відповіднодо плану» [3, с. 75].

Відомо, що однією з найважливіших умов цілісності й ефективностібудь-якої системи управління є наявність підсистем, що її забезпечують:кадрової, інформаційної й технічної. Не спроектувавши й не створившитакі надійно функціонуючі підсистеми, не можна очікувати яких-небудьвідчутних результатів. В іншому разі результати будуть досягатися зневиправдано великою витратою ресурсів: людських, матеріально-фінансових, морально-психологічних, тимчасових і т. ін. (Автор незаглиблюється в цю проблему, розглядає її лише в інформаційному плані,тому що це не є предметом даного дослідження).

Заступники керівників, фахівці виконують найважливішу роль –забезпечують реалізацію загальної мети за допомогою вкладення свого,суто специфічного, інтелектуального потенціалу. За своїми напрямамидіяльності фахівці нерідко виконують роль керівників (своїх підрозділів),але основне їх призначення – професійно консультувати старшогоначальника, готувати йому аргументовані пропозиції і, відповідно доприйнятого рішення, виконувати свої конкретні, вузькопрофесійні завданняв інтересах досягнення загальної мети.

Наприклад, начальник тилового підрозділу митниці, насамперед, єпомічником начальника митного органу в матеріально-технічномузабезпеченні діяльності митниці, а потім уже начальником підрозділу. Цяподвійність у посадових обов’язках закріплена нормативними документами.

Третє – виконавці. Це – необхідна ланка в процесі реалізації мети. Востаточному підсумку виконавці упредметнюють ідею в кінцевийпродукт. Це нижній ієрархічний рівень будь-якої організаційної структури.Це – завершальна ланка в управлінському й виробничому процесі:контролер у митниці, робітники на виробництві, солдати в армії, дослідникив науці. Без їх участі жоден задум керівника, жоден митний або іншийпроцес не буде мати свого логічного завершення.

Для виконавців завдання звужені до конкретної операції, конкретної

1. Керівники – тобто ті, хто ініціюють проблему, висувають ідеї йставлять завдання підлеглим.

2. Фахівці. Вони забезпечує реалізацію мети, ідеї, завдання. Цезаступники керівника, його помічники.

3. Виконавці. Вони безпосередньо виконують завдання, тобтопровадять кінцевий продукт.

Таким чином, вимальовуються три основних компоненти будь-якоїдіяльності з вирішення проблеми: керівництво, організація, виконання. Цене суперечить класичній схемі адміністративного управління (А. Файольта ін.). Розглядаючи докладніше зміст і складові елементи процесудіяльності, можна спробувати для кожної з них створити базові моделі,які будуть основою для структурування обов’язків, прав івідповідальності. Розглянемо докладніше ці позиції.

Перше. Хто ініціює проблему? «Ініціатор постановки проблеми» –це найчастіше колегіальний орган державного, реґіонального абовідомчого значення. Широкій громадськості часом невідомі авторибагатьох законодавчих й інших актів, прийняття яких нерідко приводитьдо певних наслідків.

Однак на кожному управлінському рівні можна визначити, від коговиходить перший організаційний імпульс. Як правило, це буде особа,уповноважена поставити проблему, сформулювати мету або віддати наказ.Зрозуміло, що мова йде про керівника, начальника. Без розпорядження непочинається жодна дія, жодна робота з вирішення проблеми.Повноваження зумовлюють відповідний рівень відповідальності. Керівникиочолюють колективи, визначають стратегію розвитку й найближчізавдання, створюють передумови щодо їх виконання. У цьому полягаєосновна особливість посади керівника. Звідки керівник одержав інформацію(наказ, розпорядження, настанову тощо) – це інше питання. У цьомувипадку ми розглядаємо проблему, починаючи з розпорядження старшогоначальника, тобто як би з початкової стадії.

У митній системі керівники митних органів є єдиноначальниками,що передбачає, поряд з наданням їм прав одноособового ухваленнярішення, персональну відповідальність за наслідки управлінських дій. Цяспецифіка посади й визначає основні вимоги до посадової інструкції.

Друге. Хто забезпечує реалізацію задуму керівника, хто допомагаєв організації виконання наказу? Ніхто не ставить під сумнів тезу пронеобхідність мати в структурі будь-якої великої й навіть середньоїорганізації ланку заступників із фахівців, помічників й апарата, тому щовсе, що необхідно для доведення проблеми від задуму до реалізації,здійснюють через багатогранну організаторську роботу саме заступникикерівника, фахівці служб, що забезпечують виконання завдання, і люди,що беруть участь у цьому. «Спеціалізований поділ праці – це закріпленняданої роботи за фахівцями, тобто тими, хто здатний виконати її краще завсіх з погляду на організацію як єдине ціле» [10, с. 90].

МС 221

3. Дятлов В. А. Управление персоналом: Учеб. пособие для студентов экон.вузов / В. А. Дятлов, А. Я. Кибанов, В. Т. Пихало. – М.: Педагогика, 1998. – 456 с.

4. Лукьяненко А. Е. Управление персоналом государственных органов:система организации и функционирования / А. Е. Лукьяненко, В. И. Лукьяненко,А. В. Новиков. – М.: РАГС, 1999. – 54 с.

5. Мескон М. Основы менеджмента / М. Мескон, Ф. Хедоури. – М.: Педагогика,1992. – С. 3 – 234.

6. Ожегов С. М. Словарь русского языка. – М., 1987. – 700 с.7. Российская социологическая энциклопедия / Под общ. ред. Г. В. Осипова. –

М.: Норма, 1998. – 360 с.8. Русско-английский словарь делового человека: В 2 т. / Уклад.: С. М. Морозов,

Л. М. Шкарапута. – Мн., 1994. – Т. 1. – 180 с.9. Халипов В. Ф. Власть: Кратологический словарь. – М., 1997. – 360 с.10.Энциклопедический социологический словарь / Общ. ред. Г. В. Осипова. –

М.: Изд-во РАН, 1995. – 698 с.


ББК 74.04 (4 Укр)

Тетяна КОШОВА

Запорізький центр перепідготовки та підвищення кваліфікаціїпрацівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування,

державних підприємств, установ і організацій

ОСОБЛИВОСТІ ОРГАНІЗАЦІЙНОГО НАВЧАННЯНА ДЕРЖАВНІЙ СЛУЖБІ

Розглядаються принципи організаційного навчання як нового видунавчання на державній службі; пропонуються шляхи його впровадження ворганах державного управління.

Ключові слова: організаційне навчання, інтелект, індивідуальне знання,види навчання, професійний саморозвиток.

Сьогодні в нашій державі досить швидкими темпами відбуваютьсясуттєві зміни, особливо – інформаційні. З огляду на це ефективність роботидержслужбовців безпосередньо залежить від таких їх професійнихякостей, як гнучкість і поінформованість на робочих місцях. У свою чергуступінь інформованості та гнучкості буде залежати від здатності якокремих службовців, так і державних організацій нагромаджувати досвід

справи (інспекторові митниці – обслужити клієнта, токареві – нарізатигайку, солдатові – уразити ціль). На цьому кінцевому етапі характернимє жорстко окреслені і ясно сформульовані обов’язки й відповідальність.Хоча можливі варіанти змішування різних функцій.

З вищенаведеного випливає, що управлінський процес складаєтьсятак би мовити з трьох великих блоків: ухвалення рішення, організаційногозабезпечення й безпосереднього виконання. Ці блоки краще назвати«фазами» діяльнісного процесу. Поняття «фаза» припускає певнучерговість, послідовність дій, тобто цілісний процес, де не може бутищось пропущене чи переставлено місцями.

Можна констатувати, що для кожної фази будуть характерні відповідніфункції:

– першій фазі будуть відповідати функції керівництва;– другій фазі – функції забезпечення;– третій – функції виконання, реалізації.Якісно реалізувати кожну функцію здатні тільки професійно

підготовлені фахівці.Для розробки посадових інструкцій вищесказане має дуже важливе

значення. Можна стверджувати, що названа тріада (керівництво,забезпечення, виконання) становить підґрунтя системи проектуванняпосадових інструкцій, тому що в принциповому плані права, обов’язки йвідповідальність будуть визначатися, ураховуючи відповідні функції.

Функції першої фази реалізує тільки керівник, другої – зобов’язанівзяти на себе заступники керівника, фахівці (помічники, апарат), а функціїтретьої фази – виконавські ланки. Жодна з цих фаз (елементів процесу)не є головною або визначальною. Усі вони мають однакове значення дляпроцесу управління, однак на кожному етапі той або інший фактор маєпріоритетність. На стадії ухвалення рішення запорукою успіху є рішеннякерівника, на другому етапі – організаторська робота всіх ланок, назавершальному – професійна підготовленість низової структурної ланкипрацівників (виконавців).

Таким чином, обов’язковою умовою правильного добору тараціональної розстановки кадрів державних службовців є знання того,що являє собою посада, яку має зайняти той чи інший працівник, яківимоги вона ставить до нього (якими конкретними особистіснимиякостями, професійними знаннями, уміннями, навичками і звичками вінповинен володіти), якою мірою вони виявляються в нього. Розглядпроблеми оцінки можливий тільки в контексті з посадовою інструкцією.

Список використаної літератури1. Акофф Р. Планирование в больших экономических системах / Р. Акофф,

П. Рассел. – М.: Наука, 1992. – 234 с.2. Грачев М. В. Суперкадры: управление персоналом и международные

корпорации. – М.: Наука, 1993. – 187 с. © Кошова Т. В., 2006

МС 223

індивідуальному знанні досвідчених і нових службовців таорганізаційному знанні, яке формується тоді, коли індивідуальне знанняформалізується та зберігається у визначеному форматі. Організаційнезнання може бути визначене як набір певних принципів, фактів, навичок,правил службової діяльності, що інформаційно забезпечують процесиприйняття рішень, поведінку та дії в конкретній державній організації. Цезнання повинно потім поширюватися в межах самої організації, а вобмеженому обсязі – й поза нею.

На державній службі професійні знання, якими володіють фахівці,базуються на індивідуальному досвіді й існують як в явному, так і в неявномувигляді, що робить важким їх запис і збереження, особливо неявних. Протедля використання їх з метою суттєвого вдосконалення діяльності державнихорганізацій потрібно обов’язково перетворити ці знання на організаційні.

На наш погляд, це можливо саме за допомогою організаційногонавчання на місцях – отримання, вирівнювання, а сьогодні й заповненняпрогалин організаційних знань. Це є особливо перспективним варіантомпрофесійного розвитку державних службовців, нарівні із сучаснимакадемічним і дистанційним навчанням, періодичним підвищеннямпрофесійної кваліфікації та самоосвітою. На відміну від вищеперерахованихвизнаних форм набуття теоретичних знань, обов’язкових для чиновників,організаційне навчання на засадах тренінгу дасть змогу сформуватипрактичні навички й уміння, необхідні на конкретній посаді в системномузв’язку з діяльністю інших службовців. Це підвищить ефективністьприйняття рішень, індивідуальних і колективних дій у державних установах,а як результат – підвищить авторитет органів виконавчої влади на місцях.Повною мірою це стосується і посадових осіб органів місцевогосамоврядування, їх організаційного навчання.

Наголосимо, що професійне навчання має бути постійним і безперервнимпроцесом, націленим на набуття нових навичок, знань, і відбуватися як нарівні індивідуума, так і на рівні організації. Найбільш придатною в державнихструктурах, вважаємо, може стати «двоциклова система навчання»,запропонована C. Аргиріс [4; 5], що припускає не просто вивчення того, яквирішити конкретну проблему, а націленість навчання на розвиток принципів,які створюють інформаційне забезпечення для визначення майбутньоїповедінки службовця. Тренінговий підхід до організаційного навчаннядозволить найбільш системно вирішувати ці завдання, оскільки базуєтьсяна інтерактивних принципах андрагогіки, які полягають у тому, що:

пропонуються ясні цілі навчання – це упорядковує процес; навчальна ситуація подається з усіма її елементами та

взаємозв’язками між ними; навчання відбувається за принципом «від часткового до

загального»;навчання націлене, скоріше, на розуміння, ніж на запам’ятовування;навчання припускає перевірку припущень;

і навчатися на його основі. Чим вищий темп змін у країні, тим більшапотреба в прискоренні навчання як на рівні окремого службовця, так і нарівні організації, де він працює, розвитку таких здібностей, що ґрунтуютьсяна знаннях, які є одночасно і довгостроковими, і добре пристосованими.

Іншими словами, мова йде про організаційне навчання на державнійслужбі – досить новий вид безперервного професійного розвитку державнихслужбовців, завдяки якому сама служба має стати більш «інтелектуальною»та ефективною. Інтелектуалізація державної служби, на наш погляд,базується на інтелекті службовців та їх навчанні. Інтелект формується нанаборові інформації, міркуваннях та швидкості розуміння. З погляду організаціїінтелект залежить від здатності швидко і коректно обробляти надануінформацію, аналізувати й інтерпретувати її для того, щоб робити умовиводи,навчатися й генерувати потрібні рішення та дії. Мета розвитку інтелектуслужбовця – розвиток таких здібностей, що впливатимуть на підвищенняавторитету державної установи та якість державних послуг.

З огляду на це організаційне навчання необхідне для того, щобдержавні службовці, свідомо прагнучи довідатися якнайбільше прохарактер внутрішнього й зовнішнього середовища своєї діяльності, змогликраще зрозуміти природу своїх професійних обов’язків, підвищитиефективність прийняття управлінських та службових рішень. Спеціальнітренінги дозволять їм краще зрозуміти потреби своїх соціальних партнерів– представників громад, бізнесу, недержавних структур; навчатьсистемно аналізувати суспільні, соціально-економічні тенденції тощо.Завдяки розумінню цих своїх організаційних здібностей і того, як вониспіввідносяться з інтересами громадян, державна служба зможезалишатися ефективною в складних умовах владних трансформацій тастановлення громадянського суспільства в Україні.

На підставі аналізу наукових джерел за проблематикою даної статтібуло встановлено, що дотепер ця тема майже не досліджувалась, хочатеоретичні засади управління знаннями, організаційного розвитку, методичнітренінгові основи були об’єктами уваги багатьох науковців. Існує певнафрагментарність понятійного апарату, структури та моделей процесуорганізаційного навчання, аналізу необхідних для нього умов, ресурсів, ізовсім відсутні розробки щодо впровадження його на державній службі.

Метою статті є розгляд передумов і перспектив організаційногонавчання на державній службі та осмисленні шляхів його впровадження.Поняття «організаційне навчання» є новим. Ми пропонуємо визначитийого як вид постійного навчання безпосередньо в колективі державногооргану, де, маючи можливість впливати на час, необхідний для навчання,використовуючи інтерактивні тренінгові методи й андрагогічні підходи,відбувається раціональне керування якістю й обсягом необхідного тадоступного службового знання.

Зауважимо, що організаційне навчання на державній службі становитьсобою певний етап циклу розвитку організації, який базується на

МС 225

спеціальні тренінги з метою обміну неявними знаннями.Наступними важливими кроками на шляху інтелектуалізації державної

служби мають стати створення оргструктури й особливої інфраструктури,що будуть стимулювати організаційне навчання, допомагаючи зберігатизнання і керувати їх поширенням, координувати їх застосування длястворення й розвитку відмітних особливостей конкретних державнихорганізацій. Але на сьогодні це досить складно і витратно. Розглянути ціпозиції, ми вважаємо, буде доцільно в окремому дослідженні.

Докладніше зупинимося на вищезгаданому понятті «знання» – явні інеявні, що в організаційному навчанні є об’єктом методичного плану. Явнепрофесійне знання порівняно просто можна зберігати та передавати. Дляцих цілей можуть бути використані практично будь-які засоби – людськапам’ять, книга, файл, диск, CD-ROM, мультимедіа, аудіокасета, відеокасета.Абстрактний і прихований характер неявного знання робить означенезавдання набагато складнішим (зауважимо, що їх власники можуть і небажати ділитися ними). Носієм цього знання можуть бути не лише людськапам’ять, а й СД-диск, засоби мультимедіа або відеокасета, проте коженінформаційний носій може бути корисним тільки за певних обставин.

Добувати неявне знання дозволяють засоби мультимедіа таметодичні прийоми і техніки через інтерактивне тренінгове навчання.Тобто наявність інформаційних носіїв і каналів, що допомагаютьстворювати, зберігати, передавати знання обмінюватися ними, та якіснихметодик організаційних тренінгів має величезне значення для створенняінтелектуальних державних організацій. А це відкриває перспективу дляних – залишатись сучасними і конкурентними на ринку соціальних послуг.

Автором у межах соціологічного дослідження професійного розвиткудержавних службовців [3] було виокремлено питання пріоритетів щодонабуття ними професійних знань і досвіду.

Розглянуто було основні види навчання, виходячи з умов, у яких воновідбувається:

1) аудиторне, де викладачі або експерти дають знання щодозагальних та актуальних питань і перевіряють їх засвоєння черезпроведення тестування або заліку;

2) у своїй організації зі своїм колективом, де навчають правилам,процедурам, нормам і необхідним знанням з подальшим контролем;

3) на робочому місці, самостійно вибираючи програму навчання,тренінгу або консультацій для набуття знань та навичок, реально необхідниху роботі, у подальшому осмислюючи і коригуючи отриманий результат;

4) у живому спілкуванні з колегами, наставниками, керівниками,дістаючи досвід повсякденної діяльності.

За результатами ранжування цих видів навчання за ступенемефективності було виявлено, що найефективнішим респонденти вважаютьнеформальне навчання, що відбувається під час «живого спілкування» збільш досвідченими фахівцями, які оточують службовців (4), наступним

стимулюється інтуїтивне і раціональне обдумування, що забезпечуєдосягнення правильної відповіді як через здогадки, так і за допомогою логіки.

Загальновизнано, що організаційне навчання тісно пов’язано зіндивідуальним, оскільки будь-яка організація навчається тільки завдякиопануванню знань, формуванню умінь, навичок своїми співробітниками.Д. Колб [6] стверджував, що навчання індивідуума ґрунтується наконкретному досвіді, спостереженні, відображенні, формуванні концепційі узагальнень, перевірці концепцій, які й ведуть до наступних дій. З оглядуна це, можна сказати, що процес індивідуального навчання службовцівприскорюється за рахунок обміну інформацією, знаннями та відкритістю,які стимулюють появу професійних питань, а також підтримується і такожприскорюється обміном думок у колективі. Організаційне навчання надержавній службі, як і індивідуальне, пов’язано зі створенням нових,використанням уже наявних знань, а також зі збереженням, розподілом,передачею і координацією явних і неявних службових знань.

Кадрова ситуація на державній службі за останній рік створиласерйозні проблеми в державних апаратах, організаціях і установах.Істотно послабився, а багато в чому і перервався «зв’язок поколінь»державних службовців – передача знань і професійних навичок, старіпрацівники сьогодні менше допомагають молодим і навчають їх. Новікерівники, що прийшли на службу, привносять у роботу цікаві, частішебізнесові ідеї, але, не знаючи традицій, неписаних правил і «атмосфери»системи, втрачають свій авторитет і не затримуються надовго. Усе цебезпосередньо вказує на необхідність обов’язкового організаційногонавчання на державній службі й порушує питання про створення системикерування існуючими запасами знань у конкретній державній структурі.При цьому передбачається необхідність відповідної організаційноїкультури, постійне поліпшення якої є обов’язковим, якщо є прагненнязробити процеси індивідуального й організаційного навчання службовцівефективними. Безумовно, це проблема не одного дня.

Сьогодні, коли готуються заходи на виконання Програми розвитку державноїслужби [1], на наш погляд, обов’язково мають бути закладені всі основи дляпобудови реальної організаційної культури цього інституту влади, що допоможейого дійсно реформувати задля досягнення поставлених перед ним цілей.

Організаційна культура державної служби формується на базісистеми цінностей і відносин, які й керують діями і поведінкою окремихслужбовців. Щоб сприяти навчанню, ця культура в кожній конкретнійорганізації повинна створювати такий клімат, у якому б цінувалось якіндивідуальне, так і організаційне навчання. Тобто ці дві складові розвиткуорганізації взаємозалежні й кожна є основою для іншої.

Культура організаційного навчання припускає:додання професійним знанням і навичкам високої цінності; створення певної атмосфери довіри для стимулювання обміну

службовими знаннями;

МС 227

організовувати й контролювати потрібну професійну інформацію та засобиїї опрацювання.

Водночас зауважимо, що повноцінне безперервне професійненавчання персоналу органів державної влади може бути забезпеченотільки за умови системного поєднання всіх трьох його видів: в аудиторіяхнавчальних закладів, у стінах державних установ з відривом від роботиі самостійно, безпосередньо на робочих місцях.

З огляду на вищевикладене вважаємо, що сучасна державнаслужбова діяльність вимагає від фахівців принципово нового мислення,підходів та підвищеної персональної відповідальності кожного за досягнутіпрофесійні результати і це суттєво впливає на існуючу структуруіндивідуального та організаційного знання службовців. У свою чергу, церобить необхідним упровадження на державній службі організаційногонавчання із застосуванням тренінгового підходу як основного видубезперервного професійного розвитку службовців. Перевагами цієїінноваційної навчальної технології є те, що в організації:

– самостійно регулюються час, місце, режим занять, ураховуєтьсясуміщення з професійною діяльністю;

– програми формуються так, що відповідають інтересам тих, хтонавчається, і потребам державної служби;

– використовуються сучасні технічні засоби, навчальні технології,розроблені відповідно до андрагогічних вимог.

Насамкінець, окреслимо напрями подальшого вирішення проблемупровадження організаційного навчання на державній службі, такі як:

– дослідження стану та умов розвитку організаційної культуридержавних службовців;

– розробка методик діагностування стану професійної компетентностів державних структурах, що дозволить додати більш високої точностікомплексу програмно-цільових методик організаційного навчання назасадах тренінгу і підвищити ефективність його застосування;

– підготовка фахівців з питань організаційного тренінгового навчаннядержавних службовців та введення їх у структуру кадрових службдержавних структур;

– виявлення умов обмеження організаційного знання для конкретнихпосад службовців у різних галузях державного управління та подальшарозробка методичного тренінгового арсеналу, спрямованого нарозширення можливостей відповідного навчання для надання необхіднихпрофесійних знань та формування специфічних навичок і вмінь.

Список використаної літератури1. Програма розвитку державної служби на 2005 – 2010 роки: Постанова

Кабінету Міністрів України від 8 черв. 2004 р. № 746 // Уряд. кур’єр. – 2000. – № 124.2. Кошова Т. Робоче місце як чинник забезпечення ефективної професіоналізації

кадрів органів державної влади // Вісн. УАДУ. – 2003. – № 1. – С. 101 – 107.

є навчання у своїй організації зі своїм колективом (3), далі – аудиторненавчання (1) і останнім за ефективністю найбільша кількість респондентіввизнала самостійне навчання на робочому місці (2).

Ця інформація корелює з аналізом умов забезпечення професійногорозвитку [2] – найбільша єдність державних службовців щодо оцінкинавчання на робочому місці як найменш ефективного збігається здостатньо низькою оцінкою ними можливостей, що сьогодні надаютьсяпрацівникам на більшості робочих місць для організації професійногосаморозвитку. Обмежений доступ, а іноді й недоступність ресурсів абоїх часткова відсутність не тільки знижують ефективність навчаннябезпосередньо на робочому місці, але й робить неможливим особистепрофесійне зростання. Найвища оцінка ефективності навчання в «живомуспілкуванні» збігається з високими показниками такого джереланеобхідної ділової інформації, як досвід та знання колег і керівників. Такожпідкріплюються високі оцінки ефективності аудиторного навчаннявідповідями про реальні можливості набути необхідні нові професійнізнання, навички, уміння у відповідних закладах.

До цього слід додати, що найефективнішим навчанням службовці зістажем до трьох років називають набуття досвіду в спілкування з колегами,що має пояснення як з погляду актуальності (немає інших джерел), так ісвоєрідної адаптації. Привертає увагу тенденція: чим менший стаж служби,тим частіший вибір службовцями самонавчання на робочому місці або встінах своєї організації, але зі збільшенням стажу частіше виникає бажаннянавчатися в аудиторіях та безпосередньо в «живому» спілкуванні.

Проте в уявленні державних службовців невисока оцінкаефективності самостійного професійного навчання на робочому місціпоєднується з усвідомленням його крайньої необхідності. Про це свідчитьаналіз відповідей за переліком 26 необхідних професійних умінь та навичок,які можна набути під час навчання в різних умовах: 20 з них (умінняпрацювати з документами, персоналом; організаційні, технічні навичкитощо) переважна більшість службовців хотіли б отримувати, навчаючисьбезпосередньо на робочому місці, у своїй організації, і тільки за шістьмапозиціями (аналітичні навички) – у навчальних закладах.

У співбесідах з державними службовцями за результатамиопитування було з’ясовано, що впевненість більшості респондентів унабутті цих професійних умінь та навичок саме на робочому місціґрунтується на уявленні про їх органічне безпосереднє вплітання впрофесійну службову діяльність, крім того, їх специфічність у багатьохвипадках визначається різними конкретними умовами цієї діяльності.Отже, формування багатьох професійних умінь і навичок має відбуватисявідповідно до певних вимог організаційного середовища, з урахуванняміснуючої організаційної культури державної організації, установи. Цимумовам найбільше відповідає грамотно організоване навчання звикористанням ресурсів самої організації, де можна самим обирати,

МС 229

значенням показує зону перетину, яка має певне значення в діяльностідержавного службовця і реалізується на практиці. Слід акцентувати увагуна тому факті, що вживання інших термінів або акцентування уваги натому, що комунікація в психологічному її розумінні не може розглядатисьяк аспект комунікативної діяльності державного службовця, ще не даютьпідстав для того, щоб вважати, що вона не використовується у виглядізаміщення одних понять іншими, які за своїм значенням і функцією єподібними. Ґрунтом для висновків можуть бути дослідження щодосемантичного значення термінів і трактувань комунікативної діяльностів галузі державного управління і співвіднесення їх з даними аналізукомунікацій у психологічному розумінні.

У даному дослідженні за основу було взято співвіднесення результатівконтент-аналізу моделі маніпулятивної комунікації та трактуваннякомунікативної діяльності в нормативно-правових документах, якірегламентують діяльність державного службовця, будучи для ньогокерівництвом у діяльності. Проведений контент-аналіз ґрунтувався навеликій кількості досліджень багатьох спеціалістів. Зокрема, можназробити акцент на деяких наукових джерелах. Це стосується працьЛ. В. Петровського, М. Г. Ярошевського, Т. К. Чмут, Г. Л. Чайки,М. П. Лукашевича, І. Б. Осечинської, К. А. Абульханової-Славської,А. А. Бодальова, А. А. Леонтьєва, Є. І. Машбіца, В. В. Андрієвської,Є. Ю. Коміссарова, Ж. Годфруа, Г. М. Андрєєвої, Е. Берн та ін. [11 – 22].З іншого боку, з метою порівняння був проведений аналіз ряду нормативно-правових документів, що регламентують комунікативну діяльністьдержавного службовця [1 – 10].

Аналіз, проведений з двох позицій, а також порівняння далиможливість зробити висновки, що сукупність визначень комунікацій уцих двох галузях має аналізуватися з погляду частоти вживання різнихмовних одиниць (слів), які мають певне семантичне значення і якінаділяються індивідуальним значенням для пояснення розуміння термінів«комунікації» або «комунікативна діяльність» у визначених спрямуванняхнаукової думки. У дослідженні слово розуміється як одиниця аналізу, якодиниця виміру. Останнє трактувалось як окремий елемент або ознакатого визначення, що було піддано вивченню за допомогою контент-аналізута кореляційного аналізу.

Розглядаючи психологічну модель комунікації, зауважимо, що вонастосується тільки процесу взаємодії двох або кількох сторін у процесіспільної діяльності. Таке виокремлення необхідно провести, ураховуючи,що в психології можна виділити багато моделей комунікації, якістосуються різних сфер цієї галузі науки, наприклад: модель управлінськоїкомунікації, модель терапевтичного впливу, модель вирішення конфліктівтощо. Відповідно до цього існують свої сторони, елементи моделі, а такожфункції і система взаємозв’язків. У моделі взаємодії можна говоритипро гнучкість методів, прийомів і технік. Саме тому їх можна не

3. Кошова Т. Професійний розвиток персоналу в органах державної влади:стан та проблеми // Вісн. НАДУ. - 2003. – № 4. – С. 95 – 102.

4. Argyris C. Knowledge for action: a guide to overcoming barriers toorganizational change. – San Francisco: Jossey-Bass, 1993. – 309 р.

5. Argyris C., Schon D. A. Organizational learning: A theory of action perspec-tive. – Reading, MA: Addison-Wesley Publishing Co., 1978. – 284 р.

6. Kolb D.A. Experiential Learning. – Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1984. – 378 p.


ББК 88.5Наталія ДРАГОМИРЕЦЬКА


Одеський реґіональний інститут державного управління

ПСИХОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ В КОМУНІКАТИВНЇЙДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ

Досліджуються, на ґрунті контент-аналізу визначень, комунікації впсихології та кореляції їх з розумінням комунікації в діяльності державногослужбовця. За допомогою контент-аналізу будуються дві моделі і проводитьсякореляційний аналіз.

Ключові слова: комунікація, кореляційний аналіз, контент-аналіз, модель,комунікативна діяльність, державний службовець.

Формулюючи проблему, якій присвячена дана стаття, у загальномувигляді та встановлюючи її зв’язок з науковими і практичними завданнями,слід зазначити, що в літературі не існує досліджень, які б були спрямованіна аналіз співвідношення елементів комунікації, що розглядаються зпозиції психології та комунікативної діяльності державного службовцязагалом. Також не визначається питома вага елементів комунікації, щотрактуються в психології щодо діяльності державного службовця. Задопомогою контент-аналізу визначень комунікації, наданих наукоюпсихологією, а також визначень і розуміння комунікації в державномууправлінні, можна встановити однакові та відмінні риси у цих двох галузях.При цьому вважається, що комунікації не відокремлені одна від одної ймають будь-яким чином співвідноситися, або корелюватися. Отже,можна стверджувати, що вживання термінів з одним семантичним

© Драгомирецька Н. М., 2006

МС 231

особистості. Одночасно це процес виховання і самовиховання, коли людивпливають один на одного. Тому таким необхідним для досягненняуспішної взаємодії в спілкуванні є знання ролі моральних цінностей,розумне використання моральних принципів і норм» [10, с. 41].К. А. Абульханова-Славська розглядає підходи до спілкування якбагатогранні процеси: «Спілкування можна розглядати як особливийспосіб існування індивіда за допомогою зв’язку з іншими індивідами, якспосіб взаємин між ними. Спілкування припускає таку взаємодію сторін,що спілкуються, за якої відбувається обмін думками, інформацією,досвідом і т. ін. У спілкуванні виділяють предмет, із приводу якоговідбувається спілкування (інформаційна сторона, розв’язанняобговорюваного завдання), і сам процес спілкування (його особливості,нюанси). Спілкування різноманітне, багатолике (за своїми формами вономоже бути опосередкованим і безпосереднім, формальним інеформальним, здійснюватися великою або малою групами), але вонозавжди соціальне за змістом, спрямованістю, цілями...» [1, с. 167 – 168].

З позицій діяльнісного підходу характеризує міжособистіснеспілкування А. А. Бодальов, який вважає, що «...за основними своїмихарактеристиками спілкування завжди є видом діяльності, сутність якогостановить взаємодія людини з людиною» [17, с. 70]. А. А. Леонтьєврозуміє спілкування як процес установлення і підтримкицілеспрямованого, прямого або опосередкованого контакту між людьми,так чи інакше зв’язаними один з одним у психологічному відношенні, щодозволяє або змінити перебіг спільної діяльності, або здійснюєцілеспрямований вплив на формування і зміну окремої особистості впроцесі соціально-опосердкованої діяльності [20, с. 58]. Згідно з цимтрадиційно установлюється взаємозв’язок між трудовою діяльністю іхарактером спілкування, що вважають діловим. А. А. Бодальовконстатував, що специфіка трудової діяльності обумовлює характерділового спілкування, за допомогою якого ініціатор комунікації прагневикликати бажання в іншої людини до встановлення нових діловихвідносин [17, с. 71]. У Є. І. Машбіц, В. В. Андрієвської, Є. Ю. Коміссароваспілкування характеризується як така діяльність, що включена в іншу іяка обслуговує цю іншу як засіб [21].

Представники західної психологічної школи розрізняють поняття«спілкування» і «комунікація». Так, Ж. Годфруа вважає, що спілкуванняпов’язане з певними сигналами, і можна сказати, що в його визначенняхпростежуються погляди необіхевіористські, оскільки він стверджує, що«...сигнали лише запускають якісь уроджені поведінкові реакції. Іншимисловами, вони зв’язані з конкретною ситуацією...» [18, с. 371]. Закономірно,що з позицій вітчизняної школи психології можна відзначити певнуеклектичність категоріального апарату під час описання процесуспілкування.

Окремо розглядаються сторони комунікації і взаємодії, що не

виокремлювати, а зупинитись на тому висновку, що, на відміну від іншихмоделей, саме психологія у главу кута ставить діяльність і відношення, ане «паблік рилейшнз» або менеджмент. Отже, можна стверджувати, щопсихологічна модель комунікації має зайняти певне місце в моделікомунікацій державного службовця як засіб комунікативної діяльності,який включено в іншу діяльність і спрямований на вирішення головнихзавдань професійної діяльності державного службовця.

Аналізуючи дослідження науковців, слід акцентувати увагу на тому,що одним із важливих факторів у даному контексті вважається взаємодіялюдини з навколишнім світом, що здійснюється в системі об’єктивнихвідносин, які складаються між людьми в їх громадському житті. Самепоняття спілкування характеризується з різних позицій і трактується зрізних боків. Для визначення спілкування як окремої моделі комунікації,ймовірно, важливо враховувати таке твердження А. Н. Леонтьєва:«Насамперед потрібно усвідомити зміст самого поняття спілкування.Якщо мати на увазі людське спілкування (а тільки про нього буде йтимова), то цей термін у широкому сенсі означає процеси, які зв’язуютьлюдей один з одним в їх колективній діяльності, у виробництві. При цьомуне тільки відносини індивідів до предметного світу не існують позаспілкуванням, але й саме спілкування породжується розвитком цихвідносин» [20, с. 248] (тут і далі переклад українською автора. – Н. Д.).З позицій моделі спілкування в психологічному контексті вважається,що жодна людська спільнота не може існувати й здійснювати повноціннуспільну діяльність, якщо не буде встановлений контакт між людьми, унеї включеними, і не буде досягнуте між ними належне взаєморозуміння.Таким чином, можна говорити, що комунікації в психології розглядаютьсяу спектрі спілкування, що характеризується переліком основних категорій:діяльність, контакти, взаєморозуміння, вплив, взаємодія. Характеристикиі визначення спілкування в традиційній вітчизняній школі психологіїдаються, здебільшого на основі діяльнісного підходу. Так,Л. В. Петровський і М. Г. Ярошевський характеризують спілкування як«...багатоплановий процес розвитку контактів між людьми, породжуваниймотивами спільної діяльності. Спілкування містить у собі обмінінформацією між учасниками спільної діяльності (комунікативна сторонаспілкування). Друга сторона спілкування – взаємодія тих, хто спілкується– обмін не тільки словами, але й діями. Нарешті, третя сторонаспілкування припускає сприйняття тими, хто спілкується, один одного.Таким чином, в єдиному процесі спілкування можна умовно виділититри сторони: комунікативну (передача інформації), інтерактивну(взаємодія), і, нарешті, перцептивну (взаємосприйняття)» [13, с. 291 –292].

З інших позицій підходять до визначення Т. К. Чмут, Г. Л. Чайка,М. П. Лукашевич, І. Б. Осечинська, які характеризують спілкування якформу «...творчості, що допомагає виявити і розкрити кращі сторони

МС 233

трактується по-різному і досить мозаїчно, відповідно до теоретичнихнапрямів, що існують у науці. У даному випадку до опису моделікомунікації був застосований той самий метод, що і в попередніхвипадках. За основу було взято результати контент-аналізу визначень,які даються в психологічній науці щодо комунікації. Результати аналізудовели, що домінантними в моделі психологічної комунікації євизначення поняття «діяльність» як «зовнішня предметна діяльність»,що складається з одиниць, які співвідносяться з потребами, мотивамиі цілями, і «відносини» як «обопільна», що стосується обох сторінспільність чого-небудь або кого-небудь, між якими встановлюютьсяпевні зв’язки, – це 8,3 %. За ними йде поняття «взаємодія» в значенніробити які-небудь дії, учинки, розвивати діяльність, впливати;займатися якою-небудь діяльністю спільно, брати участь у загальнійсправі – 6,7 %. Далі – «інформація» в значенні давати відомості проположення справ, доводити до відома про що-небудь, комунікація врозумінні утворити, організувати (об’єднати в одне ціле) – 5,3 %.Четверте місце посідають поняття впливу – 4,5 %; п’яте – процес якхід розвитку чого-небудь, послідовна зміна яких-небудь явищ, станів –3,7 %. Шосте обіймають поняття поводження (поведінка) в значеннівпливати на спосіб життя, сукупність учинків і дій кого-небудь,дотримання правил; спосіб в значенні «прийом, спосіб дії», щозастосовоється під час виконання якої-небудь роботи; форма в значенні«сукупність прийомів і засобів», «установлений зразок», шляхисполучення, спілкування – 3,0 %. Сьоме – розуміння як засвоїти,усвідомити зміст, сутність, зміст чого-небудь; довідатися про людину,усвідомивши собі її думки, погляди, наміри; бути підготовленим, обізнаниму чому-небудь; уміти розібратися в будь-чому, робити висновок про щось;контакти як діловий зв’язок, тісне спілкування, погодженість у роботі –2,25 %. Трохи більше за 1 % у таких понять: «взаємодопомога» як те, щоробиться один одному, обопільні, що стосуються обох сторін, сприяння йпідтримка в чому-небудь; привести до потрібного результату, робитипотрібну дію, сприяти чому-небудь; «виховання» в значенні навчившиправилам, сформувати в характері, прищепити, комусь щось, уплинутина розвиток, напрям думок, почуття; «зміни» в значенні зробити іншим,перемінити; «спрямованість» в значенні лінія руху, шлях розвитку вчинків;«поводження» в значенні впливати на спосіб життя, сукупність вчинків ідій кого-небудь, дотримання правил; «потреби» в значенні стан, за якогощо-небудь потрібно; «рішення» в значенні визначити шукане; «роль» якзначення, рід і ступінь участі певної особи в якій-небудь справі,підприємстві, події; «зв’язки» як відносини взаємної залежності, спільностіміж чим-небудь; «система» як порядок, обумовлений планомірним,правильним розташуванням частин у певному порядку; сукупністьпринципів, що є підставою для якого-небудь навчання; сукупність частин,зв’язаних загальною функцією; форма, спосіб устрою, організація чого-

співвідносяться з категорією спілкування, а співвідносяться з поняттямиміжособистісного тяжіння, залежності, відносин, соціальних контактів.Імовірно, що подібний перенос трактувань і сучасне розуміннякомунікацій, особливо міжособистісних, міжгрупових, які домінують уPR державного управління і нівелює значення спілкування і його сторін упроцесі взаємодії. Підтвердженням тому є перелік складовоїкомунікативної взаємодії, на яких побудовані західні технології PR,реклами, позиціонування, іміджу: фізична привабливість; подібність ікомплементарність; компетентність; взаємна винагорода [19].На противагу таким трактуванням існує думка про провідну рольспілкування, що є багатогранним процесом і розглядається з позиційкількох сторін. Таке розуміння тісно пов’язане з роботамиГ. М. Андрєєвої, яка відзначає, що «...сам термін «спілкування» не маєточного аналога в традиційній соціальній психології не тільки тому, що нецілком еквівалентний звичайно уживаному англійському термінові«комунікація», але й тому, що зміст його може бути розглянуто лише впонятійному словнику особливої психологічної теорії, а саме теоріїдіяльності...» [12, с. 76]. Ряд авторів посилаються саме на цейконцептуальний підхід, що є основою для опису понять «взаємодія»,«вплив».

Важливим елементом співвіднесення є розуміння того, що яккомунікатор, так і реципієнт, для здійснення цілей спілкування і спільноїдіяльності, повинні користуватися однією й тією самою системоюкодифікації і декодифікації значень, тобто говорити «однією мовою». Якщокомунікатор і реципієнт застосовують різні системи кодификації, то вонине можуть домогтися взаєморозуміння й успіху в спільній діяльності.Можна говорити про те, що взаємодія всіх перерахованих вище механізмівобумовлена цілим рядом соціальних ситуацій, що не залежать відпартнерів зі спілкування. Усі перераховані вище механізми такожвпливають на формування атракції (тобто виклику до себе симпатії,почуття прихильності, приязні тощо) між ініціатором спілкування іспіврозмовником.

Як окремий підхід можна назвати трактування спілкування івзаємодії, прийняті в Е. Берна. На його систему інтерперсональнихвідносин багато посилань у моделюванні комунікації в менеджменті. Посуті, цей метод багато дослідників зараховують до соціоцентричногонапряму, що розглядає особистість як комплекс інтерперсональнихвідносин, і визначають як систему соціального перенавчання. У даномувипадку сам трансакційний аналіз базується на своєрідному уявленні проструктуру людської психіки. У своїх поглядах Е. Берн відштовхуєтьсявід розуміння психології людських взаємин, спілкування людей один зодним. Він визначив цю взаємодію людей терміном «трансакція» [15,с. 25].

Щодо моделі психологічної комунікації слід зазначити, що вона

МС 235

в обох галузях наукового знання і практики. При цьому як найбільшуживані можна визначити такі слова: інформація, дії, діяльність, взаємодія,поводження. Менш вагомими, але також значущими можна вважатиспрямованість на конкретну дію, відносини, взаємини, вплив, інструмент,механізм, прийом, спосіб, зв’язки, обмін, процес (табл. 2).

Таблиця 2

Таблиця співвіднесення частоти вживання ключових сліву визначеннях моделі психологічної комунікації і характеристиках

комунікації в державних документах

Ключове слово

Частота використання в моделі

психологічної комунікації

Частота використання в характеристиках держуправління

Інформація 7 384 Дії, діяльність 11 134 Взаємодія 9 5 Поводження 4 12 Спрямована на конкретну дію та інше 2 3 Відносини (взаємини) 14 14 Вплив 6 3 Інструмент, механізм, прийом, спосіб 4 2 Зв'язки 2 1 Обмін 4 1 Процес 5 1

Якщо ж подати це співвідношення у вигляді гістограми, то воно будемати таку візуалізацію (рисунок).

0

100

200

300

400

інформ. взаємод. відносини інструм. процеспсих.ком.

псих.ком.держ.упр.

Співвіднесення частоти вживання ключових сліву визначеннях моделі психологічної комунікації і характеристиках

комунікації в державних документах

небудь; «ситуація» як сукупність обставин, умов; положення,«середовище» в значенні оточення, сукупність умов існування живихорганізмів; соціально-побутові умови, а також сукупність людей, зв’язанихспільністю цих умов, «установлення (контактів)» в значенні знайшовши,з’ясувати, визначити; незаперечно довести що-небудь. Менше за 1 %вживаються поняття «сприйняття», «бажання», «залежність», «якість»,«думки», «досвід», «підтримка», «підкорення», «уявлення»,«суперечність», «реакція», «регуляція», «співробітництво», «управління»,«формування».

Таким чином, у психологічній моделі комунікації акцент можназробити на таких ключових словах: відносини (взаємини), дії, діяльність,взаємодія, комунікація, інформація, вплив, процес, обмін, поводження,інструмент, механізм, прийом, спосіб, форма. Як менш вагомі можнавважати: контакти, розуміння, зв’язки, рішення, спрямованість наконкретну дію тощо. Усі перераховані слова входять у підмножину слів,сумарна частотність яких у загальній вибірці становила 70 % (табл. 1).

Сумарна частотність підмножини слів, що у загальній вибірців моделі психологічної комунікації становила 70%

Ключові слова Частота використання в моделі психологічної комунікації

Відносини (Взаємини) 14 Дії, діяльність 11 Взаємодія 9 Комунікація 7 Інформація 7 Вплив 6 Процес 5 Обмін 4 Поводження (поведінка) 4 Інструмент, механізм, прийом, спосіб 4 Форма 4 Контакти 3 Розуміння 3 Зв'язки 2 Рішення 2 Спрямована на конкретну дію та інше 2 Співвіднесення частоти вживання ключових слів у моделіпсихологічної комунікації і визначень у державному управлінні даєможливість виокремити значну кількість ключових слів, що вживаються

Таблиця 1

МС 237

служби в Україні на 2004 рік: Указ Президента України від 5 січ. 2004 р. № 4/2004// portal. rada. kiev. ua

6. Про заходи щодо розвитку духовності, захисту моралі та формуванняздорового способу життя громадян: Указ Президента України від 27 квіт. 1999 р. №456/99 // Офіц. вісн. України. – К.: Право, 1999. – № 17. – С. 20 – 23.

7. Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні достандартів Європейського Союзу: Указ Президента України від 5 берез. 2004 р. №278/2004.

8. Про Комплексну програму підготовки державних службовців: УказПрезидента України від 9 листоп. 2000 р. № 1212/2000.

9. Про концепцію державної промислової політики: Указ Президента Українивід 12 лют. 2003 р. № 102/2003 // Офіц. вісн. України – 2003. – № 7. – С. 28 – 39.

10. Про внесення змін до Типового регламенту місцевої державноїадміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України // Офіц. вісн. України. – К.:Право, 2002. – № 12. – С. 112 – 115.

11. Абульханова-Славская К. А. Стратегия жизни. – М.: Мысль, 1991. – 299 с.12. Андреева Г. М. Социальная психология: Учебник. – М.: Аспект-Пресс,

2000. – 375 с.13. Андреева Г. М. Социальная психология: Учебник для высш. учеб.

заведений. – М.: Аспект Пресс, 2002. – 378 с.14. Берн Э. Игры, в которые играют люди. Психология человеческих

взаимоотношений; Люди, которые играют в игры. Психология человеческойсудьбы: Пер. с англ. / Общ. ред. М. С. Мицковского. – СПб.: Лениздат, 1992. –400 с.

15. Берн Э. Трансакционный анализ и психотерапия: Пер. с англ. – СПб.:Браво, 1992. – 224 с.

16. Бодалев А. А. Восприятие и понимание человека человеком. – М.:Педагогика, 1982. – 199 с.

17. Бодалев А. А. Личность и общение. Избранные труды. – М.: Педагогика,1983. – 458 с.

18. Годфруа Ж. Что такое психология: В 2 т.: Пер. с фр. – М.: Мир, 1992. – Т. 1.– 496 с.; Т.2. – 376 с.

19. Етика ділового спілкування: Курс лекцій / Т. К. Чмут, Г. Л. Чайка,М. П. Лукашевич, І. Б. Осечинська. – К.: МАУП, 1999. – 208 с.

20. Леонтьев А. Н. Избранные психологические произведения: В 2 т. – М.:Педагогика, 1983. – Т. 2. – 320 с.

21. Машбиц Е.И. Диалог в обучающей системе / Е. И. Машбиц,В. В. Андриевская, Е. Ю. Комиссарова. – К.: Вища шк., 1989. – С. 18 – 66.

22. Петровский А. В. Основы теоретической психологии / А. В. Петровский,М. Г. Ярошевский. – М.: ИНФРА – М, 1998. – 528 с.


Ґрунтуючись на тому, що для гуманітарних наук сильною вважаєтьсякореляція, якщо її коефіцієнт вищий за 0,60, а якщо він перевищує 0,90, токореляція вважається дуже сильною, можна визначити таке: кореляція змоделлю психологічної комунікації становить 0,25. Це можна співвіднестиз тим, що чим більше вживаються слова, властиві моделі, тим меншевони відповідають змістові саме цієї моделі і тем більше насичуютьсяіншим змістом. Імовірно, останнє пов’язано з тим, що відсутнє поняттяіндивідуалізації і відносин соціальних груп, а домінує поняття маси,трудового ресурсу, громадськості, що фактично нічим не наділена, а існуєяк якась субстанція, що певним чином бере участь у житті країни.

Узагальнюючи, можна сказати, що модель комунікації в психологіїв її семантичному значенні ґрунтується на поняттях зовнішньоїпредметної діяльність, одиниці якої співвідносяться з потребами,мотивами і цілями. Іншою стороною можна вважати відносини, якібудуються на засадах обопільної, що стосується обох сторін спільності,будь-якої діяльності, між якими встановлюються які-небудь зв’язки.Третю сторону можна розглядати як реакцію (діяльність) щодо певнихдій, учинків, впливу, якої-небудь спільної діяльності, в якій сторони берутьучасть. Четверту сторону можна окреслити як діяльність щодоутворення, організації, об’єднання в одне ціле, а також щодо наданнявідомостей про стан справ, щодо доведення до відома тощо. Це такожпростежується в співвіднесенні з моделлю комунікації в діяльностідержавного службовця.

Роблячи висновки, можна відзначити, що існує певна кореляція міждвома розуміннями комунікації, які притаманні двом галузям науковогознання. Водночас існують певні особливості й відмінності підходів дорозуміння комунікації, хоча завдання і цілі визначаються як однакові. Уподальшому дослідження будуть спрямовані на визначення спільнихметодів, технік і технологій, які можуть бути використані в професійнійдіяльності державного службовця і не будуть суперечити нормативно-законодавчій базі.

Список використаної літератури та джерел1. Про державну службу: Закон України // portal. rada. kiev. ua2. Про інформацію: Закон України від 2 жовт. 1992 р. № 2657-XII зі змінами і

доповненнями, внесеними Законами України від 6 квіт. 2000 р. № 1642-III, від7 лют. 2002 р. № 3047-III, від 3 квіт. 2003 р. № 676-IV, від 18 листоп. 2003 р. № 1268-IV,від 11 трав. 2004 р. № 1703-IV // portal. rada. kiev. ua

3. Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органівмісцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації: Закон Українивід 9 груд. 2000 р. № 1323/2000 // portal. rada. kiev. ua

4. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від7 черв. 2001 р. № 2493-III // portal. rada. kiev. ua

5. Про заходи щодо реалізації стратегії реформування системи державної

МС 239

суспільна форма активного сприйняття індивідом соціальної інформації,необхідної для адаптації до середовища. Вона має дві цілі: формуванняналежної суб’єктивної орієнтації (мотивів і цінностей) і реалізацію рольовихочікувань державних службовців.

Складний процес входження державних службовців у системупрофесійних відносин, освоєння професійних функцій, цінностей і нормвідображає передачу базових елементів організаційної та управлінськоїкультури її співробітникам [5, с. 101 – 104]. Він розпочинаєтьсяпроходженням особою конкурсного відбору і включає складанняслужбовцем присяги, вступ на посаду, освоєння змісту обов’язків, нормі правил взаємин у колективі. Повноцінність цього процесу зумовленамірою втілення етичних цінностей і норм у професійні стандартиповедінки, організацію праці та службові відносини. Тому, з позиціїорганізації, соціалізація забезпечує єдність цінностей і відповідних моделейповедінки державних службовців, інтеграцію колективу на засадах єдинихпрофесійних норм. З позиції державного службовця, соціалізаціяхарактеризує процес ціннісної орієнтації, що забезпечує швидке входженняв колектив і ефективну професійну діяльність шляхом реалізаціїпрофесійних здібностей. За висловом Д. В. Ньюстрома і К. Девіса,соціалізація схожа на «прищеплення» працівникам «генетичного коду»організаційної культури [5, с. 101]. Вона здійснюється шляхомцілеспрямованого впливу трудового колективу на знання, навички і цінностідержавного службовця. Проте професійну соціалізацію не можнарозглядати лише як сукупність зовнішніх впливів на особистістьдержавного службовця.

Ефективність професійної соціалізації залежить також від того,наскільки зовнішні впливи на свідомість, волю й поведінку державногослужбовця гармонійно поєднуються з його внутрішньою активністю,рольовими прагненнями й очікуваннями, зумовленими намірами щодослужбового зростання. Тобто критерієм ефективності соціалізації єуспішна індивідуалізація державного службовця. Дана вимога повиннабути відображена в структурі елементів соціалізації у формі правил, якізабезпечують не лише цілісність організації, а й індивідуальністьдержавного службовця. Із такого розуміння сутності професійноїсоціалізації випливає, що її основою є етичність. Потреба в етичнійсоціалізації зумовлена необхідністю гармонійного поєднання процесівадаптації до колективних цінностей і норм з індивідуалізацією, якпрофесійним самоствердженням державного службовця в колективнійдіяльності шляхом самореалізації. В іншому разі домінування соціалізаціїматиме наслідком не суб’єкта професійної діяльності, а конформногоіндивіда, який наосліп підкоряється зовнішнім вимогам, а домінуванняіндивідуалізації формуватиме індивідуаліста – егоїстичну особу, якапереслідує власні цілі й інтереси.

Виявити механізм взаємодії соціалізації та індивідуалізації державних

ББК 67.401+88.52Марія РУДАКЕВИЧ

Тернопільський державний економічний університет

ЕТИЧНА СОЦІАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВУ ТРУДОВОМУ КОЛЕКТИВІ

Аналізуються теоретичні засади етико-професійної соціалізації державнихслужбовців у трудовому колективі, засоби і форми її реалізації.

Ключові слова: соціалізація, індивідуалізація, етико-професійнасоціалізація, засоби етичної соціалізації, форми етичної соціалізації, етичнапрограма трудового колективу.

Сучасна парадигма державного управління, яка ґрунтується нареалізації соціально-культурного і духовно-творчого потенціалівуправлінських кадрів, актуалізує потребу дослідження процесівформування професійної етики державних службовців у контекстіорганізаційно-управлінської культури колективу державного органу. Доцієї проблеми дедалі частіше звертаються вітчизняні науковці, яківивчають менеджмент людських ресурсів, окремі аспекти організаційноїкультури та етичної поведінки державних службовців. Це Т. Василевська,Б. Гаєвський, В. Колтун, М. Лесечко, В. Майборода, А. Мелащук,М. Мельник, Н. Нижник, М. Нинюк, Ю. Палеха, Л. Пашко, Л. Приходько,Н. Протасова, В. Ребкало, В. Саламатов, С. Серьогін, Ю. Шаров та ін.[2; 7; 9]. Результати досліджень свідчать про те, що особистісніочікування більшості державних службовців, які свідомо працюють надержавній службі, сповна не реалізуються [2; 7]. Тому діяльністьдержавних службовців, її результативність, як правило, не залежать відціннісно-мотиваційної сфери, у тому числі від нормативно-правовихважелів професійного регулювання. Значній частині державнихслужбовців властиві відчуження від управління колективною діяльністюдержавного органу або ж конформна поведінка [7; 9]. Це вказує навідсутність належної уваги з боку керівництва державних органів доетичних засад організації професійної діяльності. Мета даної статті –проаналізувати теоретичні засади етико-професійної соціалізаціїдержавних службовців у трудовому колективі, засоби і механізми їїпрактичної реалізації.

Соціалізація характеризує взаємодію людини із соціальнимсередовищем, у процесі якої відбувається формування її соціальнихякостей і рис, активне засвоєння й відтворення суспільних зв’язків. Це –

© Рудакевич М. І., 2006

МС 241

робочому місці; гарантує основні права і свободи державного службов-ця; створює сприятливі умови для успішного входження в колектив інабуття досвіду, необхідного для розвитку ініціативи й творчості; надаєнеобхідну інформацію про стан і проблеми колективу, рішення, якіприймаються, та їх наслідки; створює умови для вдосконалення елементіветичної культури особистості державного службовця і колективу,сприяючи розширенню сфери етичного регулювання професійної поведінкиі звужуючи межі нормативно-правового регулювання.

Процес етичної соціалізації є неперервним. Він може здійснюватисяу відкритій чи латентній формі. Особлива роль етичної соціалізації вморально-професійному становленні державного службовця зумовленатим, що її основними механізмами є ділове спілкування і спільнадіяльність, які, водночас, є основними методами професійної діяльності.Побудовані на принципі співучасті та морально-етичних засадах державноїслужби, ці механізми продукують у колективі моральні відносини,сприяють формуванню професійної етики окремого службовця,організаційної (корпоративної) етики й організаційної культури загалом.Іншими механізмами етичної соціалізації є ідентифікація, наслідування,соціальна фацилітація, а також засоби і форми підтримки етичної поведінкив колективі [4, с. 81 – 87].

Ідентифікація є базовим механізмом етичної соціалізації, якийзалежить від ряду чинників. Визначальну роль у його функціонуваннівідіграє власна активність службовця щодо засвоєння цінностей істандартів професійної ролі, завдяки чому відбувається інтеріоризація іформування системи особистісної орієнтації. Ефективність ідентифікаціїзалежить також від чіткості посадових обов’язків державного службовцята включення його в систему взаємної залежності та відповідальності вколективі. Проведене нами опитування державних службовців у процесівикладацької діяльності, а також аналіз посадових інструкцій державногослужбовця України дає підстави стверджувати про їх недостатнючіткість, невизначеність меж автономії у прийнятті самостійних рішеньта слабкість інформаційно-комунікаційних зв’язків у службовій діяльності.

Наслідування як механізм етичної соціалізації діє за наявності вколективі досвідчених службовців, які користуються загальнимавторитетом і повагою. Ними можуть бути наставник чи безпосереднійкерівник, якщо їх вчинки і дії викликають прагнення до наслідування.

Механізм соціальної фацилітації характеризує стимулюючий впливодних осіб на інших, унаслідок чого діяльність останніх відбувається безособливого напруження чи почуття страху за можливу помилку чинегативний результат [4, с. 84]. Функція фацилітатора, як правило, належитькерівнику. Вчасно сказане ним слово підтримки, а також власний прикладспонукають службовців бути чесними, відкритими, ініціативними тощо.Тому фацилітацію часто супроводжують наслідування і навіювання. Завідсутності в колективі перелічених факторів виникає протилежне явище –

службовців дозволяє поєднання двох підходів до процесу соціалізації –рольового й поведінкового, які використовуються соціологами йпсихологами. Рольовий підхід передбачає соціалізацію шляхом засвоєнняіндивідом окремих службових ролей. Він продуктивний на початковомуетапі державної служби – під час проходження випробовувальноготерміну і стажування, а також перед вступом на нову посаду [6, с. 68 –70]. Поведінковий (біхевіористичний) підхід досліджує соціалізацію якадаптацію людини до професійної діяльності з позиції психологічнихчинників поведінки – способів мислення, мотиваційної сфери, базовихпотреб тощо. Він ґрунтується на гуманістичній психології, яка розглядаєсоціалізацію особистості як самоактуалізацію (А. Маслоу, К. Роджерс).За своєю суттю і змістом «соціалізація» близька до «формування», хочачасто вживається і в значенні «виховання» (у широкому розумінні слова).Вона включає сукупність соціально-контрольованих процесівцілеспрямованого впливу на знання, уміння й навички, ціннісні орієнтаціїй мотиви, погляди та переконання державного службовця (освіта, впливтрудового колективу, громадських організацій, інших суб’єктів виховання),стихійні чинники поведінки (преса, радіо, телебачення, оточення тощо),а також внутрішню активність державного службовця.

Освоєння професійної ролі з погляду етичної соціалізації означаєоволодіння державним службовцем необхідними знаннями, уміннями інавичками етичної поведінки й ділового спілкування. Ефективність цьогопроцесу, як свідчить практика, зумовлена майстерністю керівництва, яке,незалежно від вектора службової поведінки – субординаційного,координаційного чи автономного, – забезпечує єдині етичні принципи іправила функціонування колективу. Таким чином, етична соціалізація –основа організаційної соціалізації, у процесі якої державний службовецьосвоює професійну роль крізь призму особливого набору цінностей істандартів поведінки. Її елементами є:

– основні цілі, цінності й норми організації професійної діяльності;– засоби, яким віддається перевага для їх досягнення;– основні посадові обов’язки і роль державного службовця в

колективній діяльності;– моделі поведінки, необхідні для ефективного виконання ролі і

входження в колектив;– правила, які забезпечують реалізацію індивідуальності державного

службовця та цілісність колективу.Метою етичної соціалізації державних службовців є формування

культури «спільного дому», в якому панують взаєморозуміння івзаємоповага, а також стійка відповідальна поведінка кожного службовця,спрямована на виконання морального обов’язку. Науково обґрунтованаетична соціалізація дозволяє забезпечити засвоєння державнимислужбовцями професійних цінностей і норм, цінностей і правил трудовогоколективу, а також основних принципів і норм етичного кодексу на

МС 243

вона здійснюється однією людиною в ім’я іншої. Принцип вимагає ілюдяного ставлення до самого державного службовця, його гідність неповинна принижуватися. Така вимога стосується також методівдіяльності, практики міжособистісних відносин у колективі, етичноїекспертизи службових рішень тощо;

– відкритість, коли співробітники мають знати, що і для чого вонироблять. Тому необхідно, щоб цілі, завдання та інші аспекти діяльностіколективу були відкритими і зрозумілими для кожного. Лише за такихумов можлива ефективна мотивація праці. Принцип відкритостістосується не лише положень етичного кодексу, а й інших важливихдокументів і рішень, які приймаються в колективі;

– співучасть, коли кожен працівник прагне внести свій вклад удосягнення успіху колективу. Співучасть формує в колективі дух «спільноїсправи» і почуття відповідальності за стан колективу; принцип вимагаєзалучення співробітників до прийняття й погодження управлінськихрішень, зокрема тих, що стосуються даної посади, а також до ухваленнябудь-яких рішень щодо умов праці, проходження служби тощо.

– субсидіарність – це вимога оптимального розмежуваннякомпетенції між різними рівнями управління в колективі і процедурнихаспектів внутрішньої діяльності. Її суть полягає в тому, що рішення зтого чи іншого питання приймається на вищому рівні лише тоді, коливичерпані можливості нижчих посадовців. За таких умов структурауправління в колективі функціонує за принципом доповнюваності [3; 6].

Ефективність засобів етичної соціалізації зумовлена двомаосновними обставинами. Перша – здатність керівника впливати напідлеглих, рівень його морального авторитету в колективі та за йогомежами. Роль керівника порівнюється з універсальним «інструментом»організаційної етики і соціального менеджменту. Коли йдеться продотримання встановлених норм і стандартів, приклад керівника визначить,наскільки серйозно колектив буде ставитися до них. Якщо він вважатимеза необхідне звільнити морально нестійкого співробітника, така дія станеповчальним сигналом для всієї організації [9, с. 33 – 35]. Коли ж керівниквдається до погроз, залякування, примусу, аби домогтися послуху відсвоїх підлеглих, то в такому керівництві відсутній моральний елемент.

Друга обставина стосується вимог щодо рівня морального розвиткукандидатів на державну службу і організації етичної освіти державнихслужбовців. Спроби етичного коригування поведінки службовця, якиймає значний життєвий досвід, а також досвід державної служби, не завждиуспішні. Попередньо сформовані стиль і стереотипи поведінки, якщо вонисуперечать сучасним етичним нормам, важко піддаються зміні.Службовця із солідним стажем роботи та сформованою системоюцінностей і поглядів важко переучувати. Тому більш продуктивним є відбірмолодих кадрів, яким властивий високий рівень морального розвитку іякі володіють сучасними фаховими знаннями та знаннями з менеджменту.

соціальна інгібіція (гальмування), яка негативно впливає на поведінкудержавного службовця, сповільнює процес інтеріоризації професійнихцінностей і норм, породжує замкненість, байдужість, а іноді зневіру в людей,розчарування в професії і звільнення. Такий стан внутрішньої резиґнаціїнайчастіше виникає в новоприйнятих державних службовців.

До механізмів соціалізації зараховують також конформність.Конформність характеризує пристосування людини до умов і стандартівсередовища. У процесі соціалізації конформна поведінка може мати двапрояви – позитивний і негативний. Якщо людина приймає позиціюбільшості, оскільки вона є доцільною і справедливою, то здатність доконформізму характеризує гнучкість особистості, її готовність доадекватної поведінки. Щодо етичної соціалізації, то конформізмхарактеризується як відмова людини від суверенного права вибору ізняття із себе відповідальності в умовах, що склалися. Моральнабезвідповідальність виявляється як в орієнтації на беззастережневиконання вимог керівної особи, так і в бездумному дотриманніформальних правил чи стандартів поведінки. Обидва варіанти поведінкисвідчать не лише про професійну деформацію державних службовців, ай моральну деформацію їх особистості.

Фактором і показником успішної етичної соціалізації в трудовомуколективі є моральні службові відносини. В управлінській практицівироблені спеціальні засоби, нормативні документи, організаційні методиі форми роботи щодо їх формування. Зокрема, етичні кодекси – основнийелемент етики організації; картки професійної етики – набір етичнихправил і рекомендацій, які конкретизують етичний кодекс для окремогослужбовця, вони містять також юридичні норми з питань етики,координати консультанта з етики; комітети (спеціалісти, референти,експерти) з етики, які розробляють етичну політику організації,розв’язують поточні етичні проблеми; навчання співробітників етичнійповедінці (тренінги, семінар, короткотермінові курси); етична експертизаконкретних аспектів діяльності, рішень, програм, яка спрямована напокращання морального клімату в організації, підвищення її іміджу,внесення коректив у діяльність організації; хартії (декларації) громадянина;моральний аудит діяльності організації; «гаряча» телефонна лінія дляоперативного повідомлення про етичні проблеми й отриманняконсультацій з їх розв’язання; служба розгляду претензій громадян зетичних питань тощо [1; 3]. Ці та інші засоби, об’єднані в цілісну етичнупрограму організації, забезпечують практичне втілення етичних принципіві норм у її діяльність. До ключових етичних принципів організації, якіобумовлюють моральний характер діяльності і відносин, належать:

– законність (дієвість закону є гарантією мінімуму моральності вдержаві);

– повага до людської гідності. Цей принцип відображає золоте правилоетики, згідно з яким управлінська діяльність – це діяльність служіння;

МС 245

та з клієнтами, поліпшення морально-психологічного клімату і підвищеннядовіри громадян [9, с. 33 – 35].

Таким чином, етична соціалізація державних службовців у трудовомуколективі пов’язана з комплексним підходом до розробки етичноїпрограми трудового колективу, яка б огранічно поєднувала процесиадаптації державного службовця до морально-етичних цінностейтрудового колективу і його морально-професійний розвиток.

Багатогранність розглянутої проблеми зумовлює перспективи їїподальшого теоретичного осмислення й методичного обґрунтуваннярекомендацій для практичного впровадження. Зокрема, потребуєрозробки концепція добору кадрів за морально-професійними якостями,методика «введення» новоприйнятого службовця в організацію, вихованнявідданості цінностям колективу, етична освіта кадрів «на робочому місці»,методика оцінювання й атестації кадрів за морально-етичнимикритеріями, організація кар’єри на засадах заслуг і досягнень, внутрішнійконтроль етики поведінки державних службовців, моральний аудитдіяльності організації тощо.

Список використаної літератури1. Бейкер А. Этика: Точка зрения многосторонних организаций: Основа

целостности / Объедин. Венский ин-т. – К., 2001. – 25 с.2. Гаєвський Б. Культура державного управління (організаційний аспект) /

Б. Гаєвський, В. Ребкало. – К.: Вид-во УАДУ, 1998. – 144 с.3. Дубинина М. В. Корпоративная этика как инструмент социального

менеджмента // Менеджмент в России и за рубежом. – 2002. – № 4. – С. 84 – 95.4. Немов Р. С. Психология. – М.: Просвещение, 1990. – 301 с.5. Ньюстром Д. В. Организационное поведение / Д. В. Ньюстром, К. Девис;

Пер. с англ. под ред. Ю. Н. Каптуревского. – СПб., 2000. – 448 с.6. Райт Г. Державне управління / Пер. з англ. В. Івашка, О. Коваленка,

С. Соколик. – К.: Основи, 1994. – 191 с.7. Розвиток людського ресурсу адміністративної реформи в Україні: стан і

перспективи / М. І. Мельник (кер. автор. кол.), Ю. В. Бакаєв, Т. Є. Василевська таін. – К.: Нора-прінт, 2002. – 160 с.

8. Рудакевич М. Етика державних службовців: Монографія. – К.: Вид-воНАДУ, 2003. – 360 с.

9. Шляхи вдосконалення етики державних службовців: Матер. наук.-практ.конф., м. Київ, 30 листоп. 2002 р. / За заг. ред. М. І. Рудакевич. – К.: УАДУ, Америк.Рада з міжнар. освіти: ACTR / ACCELS, 2002. – 100 с.


Вивчення характеру моральних відносин як основного механізмуетичної соціалізації в колективах державних органів різних реґіонів Українидало змогу автору виявити проблемні питання та виробити власний підхіддо формування етики державних службовців у трудовому колективі.Типовими недоліками більшості колективів державних органів євідсутність гласності щодо етичних стандартів професійної діяльності, аотже, етичного регулювання в колективі; недотримання принципіввідкритості, прозорості, відповідальності. Думки підлеглих не берутьсядо уваги під час обговорення способів розв’язання наявних проблем; ворганізаціях відсутні чіткі вимоги щодо якості виконання посадовихобов’язків; оцінювання результатів діяльності службовців частонеоб’єктивне; у переважній більшості організацій етичні проблеми не єпредметом уваги, обговорення; етична поведінка не стимулюється і невинагороджується. Названі проблеми є свідченням того, що основнімеханізми соціалізації належно не діють. Етичні принципи і норми покищо не стали основою організації діяльності колективу, службовогоспілкування, відносин субординації і міжособистісних відносин.Не використовується потенціал стимулювання індивідуальної професійноїтворчості службовця як механізм етичної соціалізації. В органахуправління увага звертається переважно на обов’язки службовця, йоговідповідальність перед державою і практично відсутня турбота про йогоособисті потреби, інтереси й моральне самопочуття [8, с. 217 – 236].

Одним із засобів зміни ситуації на краще, і це підтверджують двітретини опитаних державних службовців, є, на наш погляд, введення вкожному трудовому колективі посади спеціаліста з етичних проблемпрофесійної діяльності. До його функцій має входити консультування щодопрактичної реалізації того чи іншого етичного принципу в конкретномурішенні, дії; допомога в розв’язанні конфліктних проблем; комплекснаробота щодо утвердження в колективі взаємоповаги і відповідальності,елементарної порядності. Як зазначається в одній з анкет, до функційтакого працівника має входити «постійне нагадування про людяність імораль під час виконання покладених функцій».

Практична робота з етичної соціалізації державних службовців утрудовому колективі здійснювалася у процесі співпраці автора зколективом Контрольно-ревізійного управління в м. Києві [8, с. 313 –318]. Поставивши за мету створення в колективі атмосферидоброзичливості, людяності, ініціативності й відповідальності, керівництвопоклало в основу діяльності принципи моральної консолідації колективу:підзвітності й лідерства керівного складу, співучасті в колективному русідержавної служби за чесну, відповідальну, прозору владу, стимулюванняініціативи й творчості, власної думки службовця, контролю задотриманням Кодексу етики працівників КРУ в м. Києві. Їх реалізаціязумовила розвиток організаційно-управлінської культури, відкритості йпрозорості діяльності, встановлення партнерських стосунків у колективі

МС 247

У наукових дослідженнях концептуальні основи функціонування суб’єктівпублічно-владних відносин, зокрема, стосовно діяльності місцевих рад народнихдепутатів, їх виконавських органів, ролі громадян у здійсненні народовладдя вконтексті загальних проблем теорії держави і права, конституційного права ірадянського будівництва, адміністративного права тощо ще в радянський періодрозглядалися В. Б. Авер’яновим, Г. В. Атаманчуком, М. І. Байтіним,І. Ф. Бутко, Н. І. Корнієнко, Б. П. Курашвілі, В. В. Копєйчиковим,Б. Н. Лазаревим, А. І. Лук’яновим, В. Ф. Погорілком, Ю. А. Тихомировим,Ю. Н. Тодикою, О. Ф. Фрицьким та ін. Відзначаючи значний внесок указанихавторів в розробку теоретичних основ становлення і здійснення публічно-владних відносин, слід зазначити, що вони в основному розглядали їх як соціальніявища, обумовлені і нерозривно пов’язані виключно з діяльністю держави.

Після отримання Україною незалежності і становлення в юридичній науцінаціональної школи муніципального права почався процес формуваннясучасних поглядів на муніципально-правову проблематику, зокрема,становлення інституту місцевого самоврядування і формування публічної(муніципальної) влади. Ця проблематика знайшла особливе місце в працяхБ. П. Андресюка, М. А. Баймуратова, А. В. Батанова, В. І. Борденюка,М. П. Воронова, Р. К. Давидова, А. А. Карлова, А. А. Коваленка,Н. І. Корнієнко, М. Ф. Орзіха, Б. А. Пережняка, В. Ф. Погорілка,Н. А. Пухтинского, С. М. Серьогіна, Ю. П. Шарова та інших учених.

Метою даного дослідження є визначення і загальний аналіз деякихпріоритетних проблем становлення і розвитку муніципальної влади в Україні,що сприятиме подальшому утвердженню цього конституційного інституту.

В Україні склалася і діє достатньо ефективна система публічної влади,яка забезпечує вирішення завдань і реалізацію функцій держави в перехіднийперіод побудови демократичної держави. Каталізатором цих процесів євиокремлення двох рівнів публічної влади –державна і самоуправлінська.Проте, незважаючи на поступальне вдосконалення нормативної регламентаціїпублічної влади, її правовий статус залишається все таки недосконалим ісуперечливим, що веде до положення, за якого більшість важелів впливу налокально-реґіональний рівень, а отже, і безпосередньо на рівень функціонуваннятериторіальної громади й утворюваних нею органів, концентрується в рукахмісцевих державних адміністрацій, тобто державної виконавчої влади [4].

Таким чином, на сьогодні в Україні діє модель місцевого самоврядування,побудована на принципах сильної централізації влади. Упровадження цієї моделіне тільки себе не виправдало, але й загальмувало процеси децентралізації ідеконцентрації державної влади, а отже, і становлення публічної влади, що серйознопозначилося на економічному і політичному благополуччі української держави.

До основних ознак і особливостей муніципальної влади можна віднести такі:– муніципальна влада структурується в системі публічної влади у формі

публічної влади в процесі усвідомлення державою наявності інших,недержавних інтересів – інтересів локального характеру, які не збігаютьсяз державними, але й не є антагоністами їм;

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

ББК 67.401 (4 Укр)

Володимир ГАБРІНЕЦЬ, Галина СТАРУШЕНКО



Олена СТАРУШЕНКО

Дніпропетровський національний університет

ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯПУБЛІЧНОЇ МУНІЦИПАЛЬНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Розглядаються актуальні питання становлення та розвитку муніципальноївлади як конституційного інституту територіальних громад у системі місцевогосамоврядування України.

Ключові слова: муніципальна влада, територіальна громада, місцевесамоврядування, публічна влада.

Проблеми становлення і розвитку в Україні інституту місцевогосамоврядування в умовах непослідовності проведення і недостатньогоправового забезпечення конституційної реформи знову стаютьнадзвичайно актуальними для сучасного етапу реформування суспільно-політичної системи нашої держави. Цей процес, що має об’єктивнийхарактер і зумовлює подальше конституювання і інституціоналізаціюпублічної муніципальної влади, ще раз підтверджує курс на побудовудемократичної, правової державності, що ґрунтується на пріоритеті праві свобод людини й громадянина. Актуальність теми статті обумовленатакож складними, суперечливими процесами становлення локальноїдемократії, неоднозначним, амбівалентним ставленням до неї держави.

© Габрінець В. О., Старушенко Г. А.,Старушенко О. А., 2006

МС 249

– муніципальна влада має системотвірні властивості: сама вонаформується територіальним колективом з його ж членів; вона відображає,продукує, охороняє і захищає інтереси, права й свободи членів територіальногоколективу і компетенційні повноваження органів, створюваних ним; вонаструктурна, тобто функціонує зовні у вигляді системи органів місцевогосамоврядування й організаційно-правових форм діяльності самоготериторіального колективу; унаслідок її функціонування утворюється локальнасфера соціального управління, яке збігається з територіальними межами, умежах яких діє місцеве співтовариство;

– незважаючи на те, що муніципальна влада є владою публічною, вонавиявляється переважно у сфері приватного права, у сфері функціонуванняіндивідів та їх асоціацій, вільній від державно-правового регулювання, у сфері«правовільного» простору, піддаючи тим самим в умовах демократичних змінпублічне право істотної «приватизації» [3].

Сфера функціонування муніципальної влади переводить життя людей забстрактної категорії (громадянського суспільства) в практичну площину,де виявляється реальна багатовимірність присутності людини в соціумі. Самена рівні місцевого самоврядування виявляється одна з найважливіших формэкзистенції, людського існування, яка знаходить своє виявлення і вираження вгромадянський самодіяльності, самовираженні й самовиявленні особи ітериторіальній асоціації осіб. При цьому слід зазначити, що найприроднішимиформами екзистенції є ті, які дозрівають усередині й незалежно від зовнішньоготиску. У цьому аспекті муніципальна влада, первинним і активним суб’єктомякої виступають жителі певної території і в межах якої реалізується комплексважливих устремлінь людини і груп людей, виступає як найважливіший чинникстановлення і розвитку громадянського суспільства.

Конституційний інститут територіальних громад повинен розглядатисяне тільки як необхідна правова передумова функціонування територіальногосамоврядування населення в процесі вирішення питань місцевого значення[1]. Самі громади повинні розцінюватися, перш за все, як елементні структуригромадянського суспільства, стати важливою частиною політичного процесу,носіями засновницьких функцій. Тому особливо важливо нормативно закріпитизначення територіальних громад як суб’єктів цивільного суспільства, оскількироль соціальних спільнот у відносинах з елементами політичної системи завждипервинна, вона найбільше відповідає конституційній ідеї суверенітету народу.

Територіальна громада як частина соціуму, що діє на локальному рівні,розвивається в певних природних, економічних, соціальних і політичних умовахі відображає їх сукупний вплив. Більш того, вона сама є осереддям цих умов,і модифікує поведінкові настанови індивідів, створюючи, як ніяка соціальнаспільність, могутню систему комунікативної взаємодії людей, спрямованоїна вирішення колективних та індивідуальних інтересів. При цьому можназапропонувати стадійну характеристику генезису територіальної громади, щовключає такі інституційні елементи в їх хронологічній послідовності: «територія»– «спільне проживання» – «відносини, які виникають між членами місцевого

– муніципальна влада характеризується більшою часткою демократизму, ніжвлада державна, оскільки її первинним суб’єктом є територіальні громади, щоскладаються з жителів певних територій, і конституюється з основною метою –розв’язання питань місцевого значення;

– водночас муніципальна влада має підзаконний характер, оскільки легалізуєтьсяі регламентується публічною державною владою;

– муніципальна влада має системний характер, вона виникає і функціонуєна локальному рівні в процесі самоорганізації населення в умовах позитивногопротекціонізму з боку держави, виступаючи у вигляді «системи (підсистеми) врамках макросистеми»;

– муніципальна влада функціонує у сфері місцевого самоврядування, маєсуб’єктно-об’єктний склад і структурну організацію, представлену безпосередньотериторіальними громадами, органами, створюваними ними або діючимиопосередковано, від їх імені;

– існування муніципальної влади в широкому розумінні має історичнепідтвердження, воно обґрунтоване об’єктивною зацікавленістю груп людей,людських колективів, з’єднаних за територіальною ознакою, і має вирішуватиспільно і під свою відповідальність важливі питання і проблеми їх спільногопроживання. Більш того, муніципальна влада виступає як найважливіша складовачастина загальнолюдської культури, будучи одним з важливих досягнень людськоїцивілізації;

– основою генезису муніципальної влади є локальний інтерес, що є видомзагального соціального інтересу, який реалізується в державно-організованомусуспільстві за допомогою місцевого самоврядування, забезпечуючи становленняй реалізацію широкого спектру соціально-, національно-, професійно-,територіально-групових, колективних інтересів;

– становлення й позитивний розвиток муніципальної влади обумовлюєтьсяпроцесами децентралізації і деконцентрації державної влади і, у свою чергу,викликає й посилює їх, виступаючими в умовах її формування якісно новимиметодами здійснення публічної влади. Ці методи не тільки формуютькомпетенційну базу муніципальної влади, але й «олюднюють», «гуманізують»саму публічну владу, роблять її більш наближеною до громадян держави;

– реалізовуючись у повсякденному житті, муніципальна влада істотнорозширює сферу свободи індивіда, «апріорно» розширюючи на рівні локальноїдемократії сферу (перш за все, потенційну) його соціальної дії, формуючи істотнийсегмент соціальної взаємодії, унаслідок якої здійснюються колективні права особи;

– у сфері формування, функціонування і реалізації муніципальної владиформується і діє найскладніший соціальний механізм взаємовиявлення йвзаємоврахування багаторівневих і різнопланових інтересів широкого коланеперсоніфікованих суб’єктів, що здійснюють свою життєдіяльність на певнійтериторії, з метою реалізації своїх тактичних і стратегічних настанов, цілей іінтересів. Характерною ознакою цього механізму є його синергізм, щовиявляється у взаємному компромісі суб’єктів муніципальної влади іколабораціоністській основі їх функціонування;

МС 251

функціонування територіальної громади і території, на якій вона знаходиться,сприяти оперативному структурно-управлінському облаштуванню локальногосередовища, незаселеного жителями – членами місцевого співтовариства.

Міжнародні стандарти локальної демократії, що спільно розроблені івизнаються більшістю держав європейського континенту в межах РадиЄвропи, регулюють не тільки найважливіші питання становлення місцевогосамоврядування, муніципальної влади, мають конституційне значення(Європейська Хартія про місцеве самоврядування 1985 р.) [8], але такожвирішують багатоаспектні питання міжнародного економічного й соціальногоспівробітництва місцевих спільнот і місцевої влади (Європейська типоваконвенція про трансграничну співпрацю 1980 р., європейська конвенція проландшафти 2000 р.) і питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії(Європейська Хартія про участь молоді в муніципальному і реґіональномужитті 1994 р.) [5], що безпосередньо впливає на формування й розширеннякомпетенційної бази суб’єктів муніципальної влади. Слід відзначити зростанняролі в цьому процесі інституційного органу Ради Європи – Конгресу місцевихі реґіональних влад Європи, який самостійно розробляє документи міжнародногохарактеру, що містять прообрази міжнародних стандартів місцевогосамоврядування, які згодом будуть сприйняті державами-членами цієїорганізації як такі (Європейська декларація міських прав 1992 р. і Європейськахартія урбанізму 1993 р., Європейська конвенція про реґіональнесамоврядування 1999 р.) [5].

Усе це свідчить про формування глибоких інтеграційних тенденцій,характерних для Ради Європи, проявом яких є розроблення єдиного підходуне тільки до формування компетенційної бази муніципальної влади, але й,здебільшого, до найважливіших проблем існування єдиної Європи. ПриєднанняУкраїни до цих процесів, сприйняття, визнання і реалізація нею міжнароднихстандартів місцевої демократії, поза сумнівом, позитивно впливатиме настановлення і зміцнення муніципальної влади, формування й розширення їїкомпетенційної бази. З метою активізації процесів становлення муніципальноївлади, синергізації їх з процесами реформування держави й суспільствапотрібно на законодавчому рівні належним чином визначити і закріпити правовийстатус суб’єктно-об’єктного складу публічної муніципальної влади, без чогонеможливі її подальше конституювання й розвиток в Україні.

Закріплення реальної правосуб’єктності територіальних громад, щовиступають первинними суб’єктами муніципальної влади й основнимирепродуцентами локальних інтересів, є не тільки свідоцтвом позитивногодержавного протекціонізму, але й практичним кроком до початку реформуваннясуспільства, підвищення соціально-політичної активності й самодіяльностіжителів територій, що, зрештою, сприятиме перенесенню реформ іззагальнодержавного на локально-реґіональний рівень і їх юільшій ефективності.

Визначення дефінітиву й законодавче закріплення об’єктного складумуніципальної влади, чітке й однозначне визначення питань місцевого значеннябуде практичним початком реального розмежування компетенційних

співтовариства на основі колективних інтересів» – «колективна свідомість,що виникає як підсумок реалізації колективних інтересів». Стосовноконституювання муніципальної влади необхідно відзначити нерозривний івзаємний зв’язок між інституціоналізацією громади й виникненням цієї влади.Фактично виникнення і функціонування муніципальної влади можливе тільки вумовах визнання, становлення, розвитку, конституювання територіальноїгромади, яка в широкому значенні виступає її основним суб’єктом – об’єктом.

Необхідність розроблення законодавчого визначення дефініції «питаннямісцевого значення» стає основним завданням в легітимації об’єктного складумуніципальної влади. Це необхідно, по-перше, для вироблення алгоритмічногопідходу до диференціації сфер соціального життя, а по-друге, для активізаціїпроцесів становлення стабільної компетенційної бази муніципальної влади.

Процес нормативно-правової регламентації суб’єктно-об’єктного складумісцевого самоврядування, муніципальної влади в Україні об’єктивнообумовлений процесами децентралізації державної влади, виокремленням уструктурі публічної влади муніципальної і характеризується кількомаособливостями. Зокрема, нормативно-правова регламентація муніципальноївлади повинна визнаватися інноваційною діяльністю і здійснюватися на науковійоснові з використанням методологічних підходів, що є в розпорядженнісоціологічної та юридичної наук. Першочергового значення в процесі правовоїрегламентації місцевого співтовариства як первинного суб’єкта муніципальноївлади набуває розробка узагальненого наукового поняття правового статусутериторіальної громади [7].

Необхідно, щоб профільний закон про місцеве самоврядування визначавуніфіковане для всіх територіальних громад сіл, селищ, міст коло власнихповноважень, яке б забезпечило їх реальні суб’єктивні права, ґарантуючиактивну участь жителів як членів територіальної громади у всіх сферахмісцевого самоврядування. Водночас слід зазначити, що повноваженнятериторіальних громад, за винятком форм здійснення безпосередньоїдемократії, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21травня 1997 р. прямо не регламентовані, їх можна вивести лише опосередковано,з повноважень органів місцевого самоврядування, сформованихтериторіальними громадами, а також, переважно, з повноважень виконавськихорганів місцевого самоврядування [2].

Ігнорування правосуб’єктності територіальних громад – єдиного натериторії соціального субстрата, що має власні інтереси й визначає соціально-політичне, економічне, демографічне, культурологічне «обличчя» території, їїпотенціал у міжреґіональних (внутрішньодержавних, міжнародних,зовнішньоекономічних) відносинах, – є істотним «бар’єром» на шляхустановлення реґіоналізму як державної політики.

У процесі нормативно-правової регламентації муніципальної влади, окрімцентралізованого правотворення, слід звернути увагу на вельми високуефективність локального правотворення за допомогою ухвалення статутів(хартій) територіальних громад, що дозволяє більш повно враховувати особливості

МС 253

3. Абрамов В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс. – 2003. –№ 1. – С. 120 – 125.

4. Білоконь М. В. Взаємодія місцевих органів державного управління імісцевого самоврядування: історичний досвід і проблеми сучасності //Вісн.Запоріз. юрид. ін-ту. – 2002. – № 1 – С. 311 – 318.

5. Григор’єв В. А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної) владив Україні: Дис. ... канд. юрид. наук. – О., 2001. – 232 с.

6. Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності // Вісн.УАДУ. – 1996. – № 1. – С. 53 – 67.

7. Державне управління: теорія і практика /За ред. В. Б. Авер’янова. – К.:Юрінком-Інтер, 2002. – 421 с.

8. Європейська хартія місцевого самоврядування //Відом. Верховної Ради.– 1997. – № 38. – Ст. 249.

9. Сурмін Ю. Місцеве самоврядування та громадянське суспільство:моніторинг суспільної думки // Актуал. пробл. держ. упр. – 2000. – Вип. 2 (2). –С. 11 – 22.


ББК 65.441

Олена БОБРОВСЬКА



ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ СТАЛОГО РОЗВИТКУСОЦІАЛЬНОЇ СФЕРИ МІСТ

Розглядаються види і складові елементи соціальної підсистеми міста.Визначаються і характеризуються зміст і види соціальних послуг і соціальнихпроцесів. Пропонуються складові частини організаційно-управлінськогозабезпечення, удосконалюється схема організаційної структури управліннясоціальною сферою міста.

Ключові слова: соціальна сфера, соціальні послуги, соціальні процеси,організаційна структура управління.

Трансформація економіки України, спрямована на соціальний прогресукраїнського суспільства, передбачає забезпечення цілеспрямованого

© Бобровська О. Ю., 2006

повноважень органів місцевого самоврядування й органів державної виконавчоївлади на місцях, а також між органами місцевого самоврядування різного рівня,що стане найважливішим елементом у здійсненні адміністративної імуніципальної реформ в Україні.

Ратифікація Україною Європейської хартії місцевого самоврядування1985 р., головною ідеєю якої є теза про те, що органи місцевогосамоврядування повинні мати максимум повноважень і відповіднихфінансових ресурсів для вирішення питань місцевого значення, актуалізує,об’єктивує і ставить на порядок денний реалізацію цієї ідеї та інших положеньцього документа, який має чинність законодавчого акта, у практикумісцевого самоврядування [8]. Приєднання України до цього документабуло не лише формальним проявом бажання «увійти до Європи», асвідоцтвом її усвідомленої прихильності до побудови демократичної моделімісцевого самоврядування європейського зразка, в основі якої лежитьинституціоналізація й ефективне функціонування публічної влади.

Для становлення ефективної реґіональної політики й економіки в Українідержава повинна передати до повноважень органів місцевогосамоврядування свої повноваження, які на цей час мають характерделегованих, з урахуванням принципів доцільності, самостійності,практичної реалізованості й інтересів територіальних громад.

Істотній активізації процесів становлення й розвитку муніципальної влади вУкраїні сприятиме здійснення робіт кодифікувань у сфері чинного законодавстваУкраїни про місцеве самоврядування. Ухвалення єдиного законодавчого акта,зокрема Муніципального кодексу України, що легалізував суб’єктно-об’єктнийсклад муніципальної влади, узагальнив повноваження суб’єктів місцевогосамоврядування в різних сферах життєдіяльності суспільства, сприятиме правовійідентифікації, зростанню правової визначеності муніципальної влади і, нарешті,більш чіткому визначенню її нормативних меж [5].

Для активізації становлення й розвитку муніципальної влади в Україніслід більш активно використовувати: а) позитивний досвід локальноїдемократії, нагромаджений органами місцевого самоврядування України;б) зарубіжний досвід місцевого самоврядування за допомогою підключеннядо профільних форм міжнародної співпраці, які вже розроблені і реалізуютьсяв межах міжнародних міжурядових і неурядових інституцій; в) метод ініціаціїпевних форм такої співпраці, з огляду на інтереси учасників.

Ураховуючи перманентний характер досліджуваних процесівстановлення й розвитку муніципальної влади в Україні, актуалізуєтьсянеобхідність наукового забезпечення цієї діяльності за допомогоюздійснення моніторингових досліджень і перспективних розробок.

Список використаної літератури1. Конституція України // Відом. Верховної Ради України. – 1996. – № 30.2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України // Відом. Верховної

Ради. – 1997. – № 24. – Ст.170.

МС 255

напрями вдосконалення організаційної системи управління і важелі впливуна підвищення якості соціальних послуг, активізацію соціальної активностіта ефективності соціальних процесів у містах.

Соціальна діяльність у містах упорядковується і здійснюється в межахрозроблення програм і планів соціально-економічного та культурногорозвитку. Аналіз їх змісту і результатів виконання в середніх і малихпромислових містах Дніпропетровської області свідчить, що здебільшоговони спрямовані на підтримку існуючої соціальної сфери за рахунок деякогозбільшення бюджетних асигнувань. До заходів щодо розвитку включаютьбудівлю чи ремонт приміщень, заміну дахів або наголошується нанеобхідності заходів, які являють собою поточну господарську діяльністьщодо обслуговування життя людей. Доцільно відзначити, що в загальномурозумінні розвиток визначається як збільшення суспільного блага,забезпечення його цінності стосовно якості життя, забезпечення дохідногогосподарювання, підвищення ефективності та якості перебігу процесів, щостворюють стійку динаміку умов існування суспільства.

Аналіз витрат суспільних ресурсів здійснюється без урахуваннядійсних результатів їх використання в кожному соціальному процесі. Зодного боку, це свідчить про елементи марнотратства, а з іншого –заважає визначити їх дійсну ціну. При цьому бюджети витрачаютьсяпереважно на поточне обслуговування соціальної сфери і практично неоцінюються з позиції ефективності витрат. Частка бюджету, що повиннавитрачатися на розвиток соціальної сфери, на інноваційні технології і навідтворення ресурсів, мізерна. Наприклад, для визначення ефективностівитрат на медицину слід ураховувати не тільки суму витрат з бюджетуна охорону здоров’я одного жителя і рівень підвищення сучасноготехнічного забезпечення закладів охорони здоров’я, а також підвищеннякваліфікації фахівців і створення мотиваційних стимулів робітників сфериохорони здоров’я. А ефективність діяльності доцільно оцінюватиспіввідношенням здорових і хворих людей, збільшенням тривалості життя,зменшенням кількості хронічно хворих дітей тощо. Аналогічно і в галузіосвіти показниками оцінки результатів повинні бути і суми витрат на освітуодного середньостатистичного учня, і підвищення рівня освіченості вмісті, збільшення кількості молоді, яка має повну середню освіту, середнюі вищу професійну освіту, кількість фахівців, що припадає на1 000 працюючих тощо, а не просто збільшення відсотків асигнування збюджету, хоч ці збільшення сьогодні достатні лише на мінімальному рівні.Названі показники піддаються змістовному визначенню, якісним ікількісним розрахункам, тому вони повинні стати і показникамипланування соціальних процесів, і саме на збільшення рівня їх результатівмає спрямовуватись система планування і програмування.

Під час розробки програм розвитку міст недостатньо враховуютьсяі властивості окремих складових елементів соціальної підсистеми,траєкторія еволюції соціальної сфери. Про це свідчить стійка динаміка

впливу на розвиток процесів самореалізації соціального потенціалу кожноїлюдини, соціальних відносин і процесів життєдіяльності соціуму.Забезпечення ефективного функціонування соціальних інститутів щодостворення і розвитку соціальних цінностей і задоволення соціальнихпотреб, формування соціальних основ і умов позитивної соціодинамікипочинається з першого кроку життя людини – у територіальних громадах.Наповнення змістом соціального буття і соціальної діяльності потребуютьефективних форм організації соціальної сфери, активної і дійової мотиваціїсоціальних процесів та їх відповідного ресурсного забезпечення.

Аналіз широкого спектра питань теорії соціального розвитку свідчить,що в соціальному просторі України вже існує методологічна базаформування змісту, напрямів і принципів соціальної діяльності, напрямів іпринципів формування соціальної політики держави. Ці питаннядосліджували Л. Зайцева, С. Серьогін, В. Антонов, М. Пашута,Т. Морозова, А. Пикулькін, В. Скуратівський, О. Палій, В. Бесєдін [3 – 7].Також цими науковцями розроблені науково-методичні засадиобґрунтування, стратегії програм соціального розвитку. Ю. Шаров,Г. Дробенко, Р. Брусник, Ю. Свірський розробили програмно-цільові методирозвитку стратегічних планів [1; 11]. Але в наукових дослідженнях таіснуючих наукових наробках недостатньо уваги приділяється забезпеченнютехнології практичного здійснення соціальної діяльності та її організаційно-економічному забезпеченню, визначенню ролі й особливостей побудовипервісних соціальних процесів і створенню передумов їх сталого розвитку.Це негативно відбивається на упорядкуванні й збалансованості діяльностів соціальній сфері, гальмує темпи її позитивної динаміки. На думку багатьохукраїнських учених, у традиційних підходах соціально-економічногорозвитку «… в тіні залишаються інтереси населення як соціально-територіальної спільності, не беруться до уваги соціальні фактори, значенняяких у міру переходу до ринку різко зростає» [9, с. 102].

Складові елементи соціальної сфери, серед яких левову часткузаймали житлово-комунальні підприємства з їх інфраструктурою, буливизначені ще в плановій економіці. Під час формування ринкових відносинці підприємства були передані безпосереднім споживачам їх послуг –жителям місцевої громади. Зміна власників підприємств і формуванняринку послуг, поява ринкових взаємовідносин і нових форм організаційнихпроцесів формують і нові вимоги до системи управління соціальноюсферою. Тому необхідно уточнити їх складові елементи, зміст і структурудіяльності, професійно-кваліфікаційний склад працюючих, матеріально-фінансову базу, особливості та джерела розвитку, послуги, що надаються,ступінь урегульованості процесів і ефективність використання ресурсів.

Мета статті – визначити й узагальнити зміст соціальної діяльності тасоціальних послуг, структурні елементи й види соціальних процесів усоціальній сфері міста; проаналізувати складові організаційно-управлінськогозабезпечення, функціонування і розвитку соціальних систем; запропонувати

МС 257

Аналіз результатів упровадження платних соціальних послуг дозволяєдійти висновків, що сучасна соціальна політика міста повиннапередбачати і можливість використання в управлінні соціальною сфероюекономічних методів. Це сприятиме підвищенню якості послуг іформуванню додаткового джерела фінансування, створенню умовактивізації участі соціальної підсистеми в інвестуванні власного розвитку.Ураховуючи, що економічна складова соціальних процесів є обов’язковоюневід’ємною частиною, управління якою здійснюється економічнимиметодами. Соціальна підсистема повинна мати і чітко закріплений занею уставний фонд, який зможе поповнювати.

Узагальнюючи характерні відмінності діяльності соціальнихпідсистем, можна дійти висновку, що соціальна сфера міст,характеризуючись територіальною цілісністю, чітко визначеним змістомі напрямами соціальної діяльності, спираючись на певну матеріальну,технічну, інформаційну, професійно-кваліфікаційну і фінансову базу,розвивається повільно. Темпи її розвитку не задовольняють повною міроюмісцевих громадян і суспільство загалом. Сучасний стан безпосередньоїорганізації управління соціальною підсистемою характеризуєтьсяповільним упровадженням інноваційних технологій формування та наданнясоціальних послуг і недостатньою активністю впровадження стратегійінтенсивного розвитку.

Організаційна структура управління сформована за галузевимипринципами та ієрархією рівнів управління. Це применшує об’єднувальнуй регулятивну роль управління і не спрямовує його на ініціативну працю.Останнє потребує її вдосконалення шляхом упровадження нових підходіві принципів управління. Приведення системи управління соціальноюсферою у відповідність до існуючої структури соціальних процесіввимогами підвищення якості й конкурентоспроможності соціальних послугпотребує гнучкості методів управління, що використовуються, і широкоговпровадження корпоративних засад.

У соціальній сфері міст виділяють такі напрями: охорона здоров’я,загальна освіта, художня й естетична освіта, фізична культура і спорт,соціальне забезпечення і соціальне страхування, соціальний захист. Для їхупорядкування необхідно, щоб вони реалізовувались у функціональнихпідсистемах з аналогічною назвою і у визначеному складі та сукупностірозглядались як складові соціальних підсистем міста. На сьогодні в назвахструктурних елементів підсистеми єдності не спостерігається. Має місцерозбіжність у назвах розділів програм соціального розвитку і переліку видівсоціальної діяльності в класифікації видатків місцевого бюджету, а такожв складі і змісті існуючої статистичної та бухгалтерської звітності всоціальній сфері. Назва і зміст запланованих напрямів соціального розвиткуповністю не збігаються з назвами процесів їх бюджетування, що свідчитьпро «горизонтальну» невідповідність їх фінансовому забезпеченню.

Теоретичний аналіз наукових і методичних джерел, практики

негативних тенденцій показників розвитку, показники криміногенноїситуації, невизначеність основних засобів і обсяг матеріально-технічноїбази соціальної сфери міст, зниження іміджу і мотивації професійноїдіяльності в цій сфері.

Інформація про глибинний стан соціальних процесів, що відбуваютьсяна рівні міст, визначення тенденцій і закономірностей їх розвитку і чинниківвпливу формується в первинних структурних ланках підсистем. Але їхінформаційно-аналітичне поле звужене і невизначені чітко «межі» йогорозвитку і самодостатності. Незважаючи на відносну самостійність івідокремленість соціальної підсистеми від економічної та іншихпідсистем, її внутрішні ресурси і рівні їх використання системно неаналізуються і не розглядаються як власний потенціал цієї підсистеми,який слід розвивати. Відповідно і способи ефективного поєднання ресурсіві способів їх кращого використання не є прозорими. За умови зменшеннякількості учнів школи закриваються, а приміщення продаються, удержавних закладах охорони здоров’я активно розміщуютьсяпідприємницькі структури з наміром послідовного викупу їх матеріальнихактивів. Усі ці процеси погіршують стан і знижують роль соціальної сферив загальному розвитку міст.

Водночас серед напрямів розвитку діяльності соціальної сфери містав ринкових умовах підприємницький підхід повинен розглядатись більшконкретно. Він може формуватись, спираючись на систему контрактнихумов надання низки соціальних послуг різним структурам і окремимгромадянам, які, до речі, уже знайшли своє місце в цій системі. Мовайде про закріплення статусу і переліку цих послуг діючим законодавством,передбачення певних організаційно-правових форм їх формування іреалізації, особисту відповідальність органів влади і посадових осіб занеякісне або неналежне надання послуг, суспільний контроль завикористанням коштів, вилучених від їх реалізації.

Для правового закріплення платних соціальних послуг їх доцільноподілити на послуги, пов’язані з реальним здійсненням конституційнихправ громади (медичних, освітянських, соціального захисту тощо), іпослуги, пов’язані з особистими, більш високими потребами громадян урізних послугах. При цьому соціальні послуги повинні бути коректними,систематизованими за видами і напрямами, а також здійснюватись управовому полі та чітко відрізнятись від послуг, що здійснюються якпублічні послуги, закріплені Конституцією. Не можна вважати за послугузвичайну господарську діяльність. Недостатня спрацьованість наданняплатних соціальних послуг може призвести до несприйняттягоспрозрахункового методу в цій системі і не дозволить якісно регулюватиці відносини. Соціально-правове регулювання таких відносин у соціальнійсфері є головним чинником розвитку системи платних соціальних послуг.Другою умовою і чинником забезпечення високої якості таких послуг єсистемне вирішення названих вище проблем.

МС 259

– удосконалення складових елементів систем управління: суб’єктівуправління, уточнення об’єктів, управління показниками «входу»підсистем, внутрішніх процесів управління і потоків, що їх супроводжують;

– визначення показників результатів «виходу» підсистеми.Принципово новим у формуванні організаційної структури управління

соціальною підсистемою міста є врахування в процесі її побудови таких складових,як соціальні послуги й соціальні проценти. Розвиток і використання послуг сталозначним явищем в економічному житті високорозвинених країн наприкінці ХХст. Під послугами розуміють кількість видів діяльності, які здатні підвищитиякість особистого життя людини або товару. На думку таких дослідників, як К.Хаксевер, Б. Рендер, Р. Рассел, Р. Мердик, послуга – це справа, виконання,посилення [10]. Для здійснення послуг потрібна трансформація розуму, тілалюдини, інформації тощо. Ці трансформації здійснюються шляхом виконанняцілеспрямованих дій, так званого технологічного процесу.

Послуги переважно мають такі властивості, як неосяжність,невід’ємність їх від джерела, непостійність. Людиною вони сприймаютьсячерез почуття задоволення, розчарування. В останнє десятиріччя потребав послугах стала помітно переважати над потребами в матеріальнихблагах, а темпи росту світового ринку послуг вдвічі переважають темпиросту торгівлі товарами. У західних країнах на послуги припадає близько60 % ВНП [10, с. 15], тобто надання послуг є переважним джереломдоходів.

За всього різноманіття послуг соціальні послуги відрізняються своєюспрямованістю на людину, на підтримку і розвиток її фізичного, духовного,культурного й професійного потенціалу, які є складовими соціальногокапіталу суспільства. Результат користування якісними соціальнимипослугами має довгостроковий характер, супроводжуючи людину майжевсе її свідоме життя. Наведене розуміння послуг дозволяє визначити ізмістовну сутність процесів їх створення.

Під процесами в економічній літературі розуміють завершений набірабо горизонтальну ієрархічну послідовність залежних між собоюфункціональних дій або робіт, які підтримують діяльність підприємств щододосягнення поставлених цілей. Процес розглядається і як сукупністьзавдань, вирішення яких здійснюється з метою створення «виходу», попитна який надають «корпоративні» або «зовнішні» споживачі кінцевогопродукту [2, с. 16]. Набір процесів для кожної галузі є своєрідним, а питанняформування структури процесів залишається поки що дискусійним.Теоретичні дослідження показали, що в соціальній сфері процесамстворення соціальних послуг увага практично не приділяється, а враховуючискладність цієї проблеми, вона потребує окремого дослідження.

Ураховуючи специфіку соціальних послуг, пропонуємо процеси їхстворення розглядати за основними напрямами діяльності в соціальній сфері.Тобто насамперед пропонується розглядати зміст і напрями перебігусоціальних процесів з метою їх організації, регулювання, розвитку залежно

організації та управління соціальною сферою міст дозволяє у складінапрямів створення нової якості системи управління підвищенням іорганізацією керованості соціальною підсистемою міста виділити:

– чітке визначення напрямів, змісту і структури діяльності в цій сфері,видів і критеріїв оцінки якості послуг, умов їх формування і реалізації;

– подальше вдосконалення технології розробки програм соціальногорозвитку і наповнення їх інноваційним змістом;

– розгляд соціальної сфери як відносно самостійної підсистемимуніципального утворення із власною матеріально-технічною базою,фінансовим, кадровим, інформаційно-аналітичним забезпеченням;

– визначення системи показників для аналізу досягнення поставленихцілей і критеріїв для оцінювання рівня розвитку підсистеми і якості їїокремих соціальних процесів;

– удосконалення організаційно-економічного механізму управлінняякістю соціальних послуг тощо.

Перехід на якісно нову систему створення соціальних послуг у містахсуттєво залежить від раціональності й ефективності її управлінськогозабезпечення. Воно повинно бути спрямоване на перехід до управління якістюсоціальних послуг, спиратися на нові організаційні структури управління, щоздатні передбачати безперервне підвищення управлінських компетенційкерівників соціальних підрозділів, передбачати побудову і використанняорганізаційних структур мережного характеру, розробку питань управління,орієнтованих на ефективне використання ресурсів систем і організаціюінтелектуальної співпраці в цій сфері. Підвищення інтелектуальних активівза рахунок якісного росту працівників соціальної сфери та їх орієнтації не напідтримку рівнів існуючих показників діяльності, а на досягнення заможливістю більш високих рівнів, мають стати ключовим і пріоритетнимнапрямом удосконалення управління соціальною сферою.

Побудова системи управління соціальною сферою та її організаційноїструктури повинна ґрунтуватись на такому змісті і послідовності дій:

– усі види і напрями діяльності щодо забезпечення соціальних потребі досягнення соціальних цілей;

– види соціальних послуг;– характеристики соціального середовища і споживачі соціальних

послуг;– соціальні цілі і показники кінцевих результатів їх досягнення;– види і кількість соціальних процесів, які повинні перебігати у

внутрішньому і зовнішньому соціальному середовищі міста;– обсяги професійно-кваліфікаційного, фінансового і матеріального

забезпечення формування і перебігу соціальних процесів;– уточнення функцій поточного управління й регулювання

соціальними процесами;– уточнення функцій управління стратегічним розвитком соціальної

сфери;

МС 261

Скл

адов

і кор

пора

тивн

ого у

прав

лінн

я со

ціал

ьною

під

сист

емою

міс

та

1 Ц

ілі

соці

альн

ого

розв

итку

сфо

рмул

ьова

ні і

з ви

кори

стан

ням

зап

ропо

нова

них

ціле

й В

.А. С

кура

тівс

ьким

, О.М

. Пал

ій (

див.

[7,

с. 7

]).

від очікуваних результатів: набуття певного виду освіти, поліпшенняздоров’я, отримання духовних знань тощо. У практиці вони розподілені зафункціональними ознаками, але їх кількість і принцип виділення можутьбути значно ширшими й різноманітними. Систематизація діяльності всоціальній сфері за видами соціальних процесів дозволяє використати всистемі управління і процесний підхід.

Слід зазначити, що в переліку основних положень, що покладені воснову процесного підходу до управління, пріоритетним є системний підхід.Він означає, що під час створення будь-якого соціального процесу наданняпослуг повинні аналізуватись усі пов’язані з ним функції, що здійснюютьсяяк у межах спеціалізованих функціональних підрозділів, так і в соціальнійпідсистемі загалом і в усіх підсистемах управління містом.

Соціальні процеси мають проектуватись згідно з принципамиорганізаційного проектування, тобто «знизу – угору», починаючи збазових основних процесів створення соціальних послуг і закінчуючипроцесами управління ними. Завдання полягає в тому, щоб спроектуватитакі процеси, які б гарантували якість, своєчасність і доступність послугдля всіх верств населення міста. Тобто проектування починається звизначення видів послуг, що мають надаватися, об’єктів, в яких вонистворюються, ресурсів, установлення показників оцінки, якості послуг,уточнення організаційних схем процесів процедур обліку і управлінськихважелів їх регулювання. Зміст управління соціальними процесами можнасистематизувати за напрямами:

– забезпечення умов, надання послуг;– забезпечення якості процесів;– управління часом надання послуг;– управління вартістю послуг;– управління відтворенням ресурсів процесів;– управління ефективністю функціонування соціальної сфери;– управління розвитком соціальної сфери.Особливу увагу слід приділити організаційним аспектами створення та

реалізації соціальних послуг. Слід відзначити, що в «чистому» вигляді процесине існують, тобто вони супроводжуються певним матеріальним, фінансовимта іншим ресурсним забезпеченням. Кожний соціальний процес, якщо йогорозглядати в динаміці, складається з трьох потоків: інформаційного, потокуруху фінансових коштів і потоку трудових витрат за обсягом, кваліфікацієюі часом перебігу. Перший потік включає інформацію про попередній стансоціального процесу на основі його існуючого інформаційного поля (в якомує інформація про ціль, строки досягнення й очікуваний результат). Потікфінансових ресурсів забезпечує виконання конкретних соціальних дій, атрудовий потік – кваліфіковане виконання операцій процесу, що реальнозабезпечують отримання соціального результату. Узагальнена схемаелементів соціальної сфери міста, побудованої з урахуванням визначенихнапрямів управлінських дій, наведена в таблиці.

МС 263

Орган місцевого самоврядування (ОМС)

Виконавчий орган місцевої влади (ОМВ)

Департамент управління соціальною підсистемою міста

Органи функціонального і процесного управління

Від

діл

ох

орон

и зд

оров

’я

Від

діл

за

галь

ної о

світ

и

Відд

іл х

удож

ньої

і ес

тети

чної

осв

іти

Від

діл

фіз

ично

ї ку

льту

ри і

спор

ту

Від

діл

со

ціал

ьног

о за

хист

у

Споживачі соціальних послуг, формування соціального капіталу міста

Відд

іл с

оціа

льно

го

забе

зпеч

ення

(ресурси, системи)

(Зберігання і нарощування соціального капіталу)

Учасники процесів створення соціальних послуг відтворення соціальних ресурсів

Від

діли

спе

ціал

ьних

на

прям

ків

соці

альн

ої

діял

ьнос

ті

Принципова схема побудови організаційної структури управліннясоціальною сферою міста

Управління соціальною підсистемою міста з урахуванням наданихрекомендацій слід розглядати як інтегрований управлінський процес, якийскладається з економічних, організаційних, координаційних ібезпосередньо функціональних соціальних функцій щодо створення інадання соціальних послуг. Його призначення полягає у створенні умов,побудові та організації ефективних процесів щодо надання якіснихсоціальних послуг, а також у розвитку соціальних взаємовідносин ісоціального потенціалу суспільства.

Запропонована вдосконалена схема соціальної підсистеми таорганізаційної системи її управління в містах є більш зрозумілою, аіснуючий механізм її забезпечення й управління – прозорим. Їївпровадження сприятиме позитивним зрушенням стосовно підвищеннярівня і збалансованості всіх видів процесів, незалежно від їх видів,

Організаційно-управлінський вплив також спрямовується насукупність названих потоків, що перебігають в управлінні одночасно. Межіуправлінського впливу визначають можливість цілеспрямованості таінтеграції споріднених потоків за змістом, простором, часом, витратамиресурсів, що потребує системності та інтеграції відповідних функційуправління як у межах соціальної підсистеми, так і в інших підсистемахтериторіальної громади.

Розгляд і оцінювання якості потоків, що супроводжують процеси,дозволяє відповісти на питання: як формуються процеси наданнясоціальних послуг, із яких складових вони формуються і які внутрішнічинники впливають на позитивні соціальні зміни?

Під час планування параметрів процесів у соціальних системах слідпередбачати використання інновацій як інструментів досягненняпоставлених цілей соціального розвитку. У розробці моделей соціальнихпроцесів важлива роль належить організаційним формам управлінськоїдіяльності, здійсненню поступового переходу від структур, що базуютьсяна поділі праці і спеціалізації робіт за певними напрямами професійнихзнань до системи інтегрованого управління процесами.

Ефективність використання процесного підходу в організації системиуправління соціальною сферою міста забезпечується дотриманням правилреінжинірингу, серед яких: горизонтальний тиск робочих процедур,об’єднання кількох процедур в одну; надання співробітникам широкихповноважень щодо підвищення якості послуг; використання можливихальтернативних варіантів процесів надання послуг; мінімізація кількостіположень і спрощення кордонів між підрозділами системи управління зарахунок єдиної інформаційно-аналітичної мережі [8].

Запрпонований систематизований склад елементів соціальної сферидозволяє визначити принципову організаційну структуру управліннясоціальною підсистемою міста, яка здатна забезпечити її ефективнефункціонування в ринкових умовах господарювання (риcунок).

Відмінністю запропонованої організаційної структури управліннясоціальною сферою є впровадження департаменту корпоративногоуправління. Його призначення – інтегрувати матеріальні, фінансові, кадровіта інформаційно-аналітичні ресурси підсистеми, формувати зв’язкипідсистеми з іншими підсистемами міста, аналізувати і прогнозуватитемпи соціального розвитку міста, упроваджувати інноваційні технологіїв існуючі соціальні процеси і створювати нові види соціальних послуг,захищати соціальні інтереси, забезпечувати, регулювати і розвиватисоціальні процеси та їх результати.

Введення процесного підходу передбачає появу у складі управлінськогоапарату професійних корпоративних менеджерів, які забезпечуютьорганізаційну співпрацю, контакти у внутрішньому і зовнішньому середовищісистеми. Вони повинні відповідати за цілісність процесів, мати доступ довсієї інформації стосовно кожного процесу і до всіх виконавців.

МС 265

ББК

Оксана СОХАЦЬКА


ДОГОВІРНІ ВІДНОСИНИ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГОСАМОВРЯДУВАННЯ ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

Аналізується чинне законодавство, що регулює питання укладення договорівза участю органів місцевого самоврядування. Окреслюються подальшіперспективи удосконалення діючого законодавства України в цій сфері.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, договір, договірнівідносини, територіальна громада.

В умовах реалізації політичних та економічних реформ і формуваннятериторіальних громад важливого значення набуває ефективністьдержавного механізму щодо здійснення влади на всіх рівнях. Одним ізнеобхідних елементів функціонування цього механізму є місцевесамоврядування. Практична реалізація місцевого самоврядування намісцях неможлива без якісного правового забезпечення.

У чинному Цивільному кодексі України (далі – ЦК) [20]територіальні громади розглядаються як учасники цивільно-правовихвідносин, які мають відповідний правовий статус, майно, що належитьїм на правах власності, а також реальну можливість здійснювати своїцивільні права та обов’язки як безпосередньо (ст.169 ЦК), так іопосередковано (ст.172 ЦК), тобто через органи місцевогосамоврядування. Припущення стосовно того, що участь територіальноїгромади та органів місцевого самоврядування у договірних (цивільно-правових) відносинах є однією із правових форм управління намісцевому рівні, спонукало дослідити в цій статті (без наміру охопитивсі види цивільно-правових договорів) деякі види договірних відносинза участю органів місцевого самоврядування.

У сучасній вітчизняній науковій літературі відсутні комплекснідослідження договірних відносин за участю органів місцевогосамоврядування, за винятком епізодичних статей, виступів на науково-практичних конференціях та праць науково-популярного характеру.Водночас це не применшує важливість наукової розробки цього питання,оскільки участь органів місцевого самоврядування в договірнихправовідносинах дозволить розширити сферу господарської діяльності

© Сохацька О. Є., 2006

зростання ефективності використання ресурсів підсистем, зростанняноменклатури і якості соціальних послуг та розвитку системи соціальнихвідносин.

Структура управління соціальною підсистемою на рівні міста повиннаскладатися з таких підрозділів: загальне корпоративне управліннясоціальним розвитком міста і управління окремими напрямами соціальногорозвитку. Нова організаційна структура підсистеми, що запропонована,дозволить забезпечити цілісність і високу керованість її складових зурахуванням внутрішніх системних і зовнішніх чинників впливу.

Список використаної літератури1. Дробенко Г. О. Стратегічне планування розвитку територіальних громад /

Г. О. Дробенко, Р. Брусник, Ю. І. Свірський. – Л., 2000. – 278 с.2. Жабравец В. А. Управленческий учет в процессно-ориентированной

организации / В. А. Жабравец, А. С. Чередниченко // Корпоративные системы. –2004. – № 4. – С. 15 – 17.

3. Методологічні підходи до визначення проблемних територій та напрямирегулювання їх подальшого розвитку: Монографія / Л. М. Зайцева, С. М. Серьогін,В. В. Антонов та ін; За наук. та заг. ред. Л. М. Зайцевої. – Д.: ДРІДУ НАДУ приПрезидентові України, 2003. – 144 с.

4. Пашута М.Т. Прогнозування та програмування економічного і соціальногорозвитку: Навч. посіб. – К.: Центр навч. літ., 2005. – 408 с.

5. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учеб. пособие длявузов / Под ред. Т. Г. Морозовой, А. В. Пикулькина. – 2-е изд., перераб. и доп. –М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2003. – 279 с.

6. Прогнозування і розробка програм: Метод. посіб. / За ред. В. Ф. Бесєдіна. –К.: Наук. світ, 2000. – 468 с.

7. Скуратівський В. А. Основи соціальної політики: Навч. посіб. /В. А. Скуратівський, О. М. Палій. – К.: МАУП, 2002. – 200 с.

8. Соснін О. С. Виробничий і операційний менеджмент: Навч. посіб. /О. С. Соснін, В. В. Казарцев. – К.: Вид-во Європ. ун-ту, 2002. – 147 с.

9. Соціально-економічні системи продуктивних сил регіонів України /С. І. Дорогунцов, Л. Г. Чернюк, П. П. Борщевський та ін. – К., 2002. – 412 с.

10. Управление и организация в сфере услуг / К. Хаксевер, Б. Рендер,Р. Рассел, Р. Мердик; Пер. с англ. под ред. В. В. Кулибановой. – 2-е изд. – СПб.:Питер, 2002. – 752 с.

11. Шаров Ю. П. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті:концептуальні аспекти. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 302 с.


МС 267

Договірні відносини органів місцевого самоврядування охоплюютьтакі сфери діяльності, як закупівля для потреб територіальної громадисільськогосподарської продукції, купівля-продаж земельних ділянок,будівель, споруд, обладнання, техніки, будівельних матеріалів та іншихматеріально-технічних засобів, договори про співробітництво, проземлекористування, про оренду землі, природних ресурсів, будівель іспоруд, договори про транспортне обслуговування населення, про наданняпослуг та інші види договорів відповідно до потреб і напрямівгосподарської діяльності місцевого самоврядування.

З прийняттям Господарського кодексу України (далі – ГК) [10]відбулось нормативне врегулювання форм участі місцевогосамоврядування у сфері господарювання. У 23 ст. цього кодексувстановлено, що відносини органів місцевого самоврядування із суб’єктамигосподарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватисяі на договірних засадах. У Законі України «Про місцеве самоврядування вУкраїні» [5] існує ціла низка норм, якими встановлено, що відносини органівмісцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями,які не перебувають у комунальній власності відповідних територіальнихгромад, будуються на договірній основі у межах повноважень, наданихорганам місцевого самоврядування законом.

Крім того, варто наголосити на тому, що майнові зобов’язання, яківиникають між учасниками господарських відносин, а в нашому випадку– між органами місцевого самоврядування та суб’єктамигосподарювання, регулюються Цивільним кодексом України зурахуванням особливостей, передбачених Господарським кодексомУкраїни (абзац другий ч.1 ст.175 ГК). Формування нових методівуправління та вдосконалення технологій аграрно-промислового комплексунеможливе без моніторингу реального економічного обігу, стабільностіцін, оптимізації системи розрахунків, створення товарно-кредитноїсистеми. Ці та інші завдання є прерогативою біржовогосільськогосподарського ринку, від стану якого залежить і рівень активностітоваровиробника, і напруженість торговельних відносин, і перспективиситуації на ринку загалом [5, с. 7].

На спеціалізованих аграрних біржах закупівля частинисільськогосподарської продукції здійснюється шляхом торгівф’ючерсними та форвардними контрактами. Оскільки біржова торгівлясільськогосподарською продукцією ще не досягла належного рівня, органимісцевого самоврядування змушені закуповувати цю продукціюбезпосередньо у виробників переважно за договорами контрактації.Договір контрактації сільськогосподарської продукції для потребтериторіальної громади (ст. 713 ЦК, ст. 272 ГК) набуває соціальногозначення, оскільки за допомогою договірного інструменту залучаютьсяпродовольчі ресурси, перш за все рослинництва і тваринництва, длязабезпечення комунальних організацій продуктами харчування, а також

місцевого самоврядування та здійснити суттєвий вплив на рівеньекономічних показників життя територіальної громади.

За часів радянської влади були спроби наукового аналізу договорівта договірних відносин за участю органів місцевої влади. Зокрема, у20-ті рр. XX ст. з’являються наукові праці, присвячені проблемамукладання господарсько-управлінських договорів органів державногоуправління. Це праці С. І. Аскназія, Б. С. Мартинова, Л. Я. Гінцбурга.Активно обговорювалися ці праці в 30-ті рр., проте за певних історичнихпричин зміна політики радянської влади привела до тимчасової відмовивід практики укладання таких договорів. Однак і на цьому історичномуетапі в літературі радянських часів раз у раз поставала проблема – тояк теоретичне припущення щодо ймовірності використання договору вуправлінській діяльності (М. Г. Александров), то як історичний огляддосвіду господарсько-управлінських договорів (І. Б. Новицький).

У 60-ті й 70-ті рр. інтерес до цієї теми почав зростати. Це знайшлосвоє відображення у працях В. В. Лаптєва, Н. І. Клейн, І. О. Танчук,М. П. Рінга. Уже в ті часи науковці у своїх дослідженнях пропонувалирозширити сферу договірних відносин за участю місцевих рад, поширитипрактику укладання договорів радами як між собою, так і зрозташованими на їх території підприємствами та організаціями. Цюпроблематику досліджували у своїх працях С. В. Соловйов,В. С. Мартемьянов, В. І. Новосьолов, І. А. Азовкін, В. А. Пертцік.

Форми участі органів місцевого самоврядування в договірній роботіне обмежуються лише укладанням договорів. У науковій літературінеодноразово наголошувалось на тому, що в умовах ринкової економікиконсультативну роль у договірних відносинах повинні відігравати органипублічної влади. Річ у тім, що більшість підприємців має невисокий рівеньправової, а також економічної, маркетингової підготовки, і тому самеоргани влади, не втручаючись у їх господарську діяльність, повиннінадавати їм методичну та правову допомогу, навчати їх, бутипорадниками, щоб забезпечити високий рівень укладення договорів таїх соціальну й економічну ефективність.

Рівень підприємницької підготовки кадрів підприємств, установ,організацій, що перебувають у комунальній власності, теж досить низькийпорівняно з державними органами. За цих умов органи місцевогосамоврядування як власники комунального майна повинні по-господарськи перевіряти, контролювати майно, кваліфікованорозпоряджатись ним. Юридичні служби органів місцевогосамоврядування повинні підвищувати робочу дисципліну в напрямкуретельного та детального опрацювання текстів договорів, які, у своючергу, повинні адекватно виражати справжню волю сторін.

Отже, мета цієї статті – розробити пропозиції, що сприятимутьпідвищенню економічної та соціальної ефективності застосуваннядоговорів у вирішенні питань місцевого значення.

МС 269

територіальної громади слід врегулювати нормами спеціального закону,як це встановлено для відносин, що виникають у зв’язку з поставкою(закупівлею) сільськогосподарської продукції та продовольства длядержавних потреб. Так, ч.4 ст. 1 Закону України «Про поставки продукціїдля державних потреб» [7] встановлено, що особливості відносин, яківиникають у зв’язку з формуванням і розміщенням державного замовленняна висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевогосамоврядування засобами масової інформації, поставками (закупівлею)для державних потреб сільськогосподарської продукції, продовольства,озброєння та військової техніки, а також інших спеціально визначених(специфічних) товарів, регулюються окремими актами законодавстваУкраїни. Спеціальні положення цього закону, на жаль, безпосередньо непоширюються на укладення договору контрактації для потребтериторіальної громади. А застосовування загальних правил договоруконтрактації змушує територіальну громаду конкурувати з комерційнимиорганізаціями (заготівниками) часто не на однакових умовах, а це є недосить об’єктивний процес. Адже на відміну від комерційних організацій,які ризикують власними коштами і можуть лавірувати ними на ринку навласний розсуд, органи місцевого самоврядування повинні вкластись укошти, що передбачені статтею місцевого бюджету, і які, як відомо, єобмеженими.

Усе зазначене свідчить на користь проведення досліджень у напрямірозробки та прийняття нормативно-правової бази про поставку продукціїдля потреб територіальної громади, а саме закону про поставку продукціїдля публічних потреб (публічне замовлення). Відповідно до пункту 5 ст.60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органимісцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громадвідповідно до закону здійснюють правочинності щодо володіння,користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності.

Представницькі органи місцевого самоврядування – сільські, селищні,міські ради – мають право приймати рішення про передачу іншим органамокремих повноважень щодо управління майном, яке належить докомунальної власності відповідної територіальної громади, визначати межіцих повноважень та умови їх здійснення (пункт 31 ст. 26 цього ж закону).Зокрема, до відання виконавчих органів цих рад належить управління вмежах, визначених радою, майном, що належить до комунальноївласності. Щодо районних та обласних рад, то їх повноваження стосовнокористування і розпорядження таким майном має похідний відповноважень представницьких органів місцевого самоврядуванняхарактер, оскільки у вирішенні відповідних питань названі ради діють задорученням сільських, селищних, міських рад (пункт 19 ст. 43 ЗаконуУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Існує своя специфіка укладання договорів купівлі-продажу земельсільськогосподарського призначення. Органи місцевого самоврядування

сировиною для господарської діяльності цих закладів. Також він сприяєформуванню та підтриманню на належному рівні місцевих матеріальнихрезервів, реалізації місцевих цільових програм. Для налагодження стійких,довгострокових зв’язків між органами місцевого самоврядування тапідприємствами, що здійснюють переробку продукції, перш за все сліддобросовісно оцінити потенційні можливості сировинної бази реґіону,виходячи з перспективної спеціалізації місцевих господарств.

Під поняттям розширення господарської та юридичної самостійностіорганів місцевого самоврядування слід розглядати створення гнучкоїсистеми управління на місцевому рівні, зокрема посилення впливу міських,селищних, сільських рад на сільськогосподарські підприємства. Цедозволить, по-перше, створити альтернативний канал придбаннясільськогосподарської продукції, прискорити пошук продавців; по-друге,створити передумови для регулювання адекватних цін за договорамиконтрактації, що є суттєвим для економіки реґіону.

Відомо, що договір контрактації сільськогосподарської продукціїрегулюється параграфом 4 глави 54 ЦК та має певні особливості: по-перше,суб’єктом договору є сільськогосподарські підприємства, фермерськігосподарства та підприємці; по-друге, предметом договору єсільськогосподарська продукція, що виробляється в господарстві; по-третє,заготівник має додаткові зобов’язання. Також відносини щодо реалізаціїпродукції, виробленої у сфері сільськогосподарського виробництва,відрізняються певною специфікою. Ця специфіка пов’язана із значнимвпливом природних факторів і сезонним характером виробництва [19,с. 490]. Ще одна особливість договору закупівлі для потреб територіальноїгромади, яка відрізняє його від традиційного договору контрактації длязагальних потреб, полягає в тому, що такий договір в умовах місцевогосамоврядування може бути дво-, три- і чотиристороннім. Оскільки у органівмісцевого самоврядування немає можливості самостійно перероблятипридбану за контрактацією сільськогосподарську продукцію, а також довгийчас її зберігати, тому в укладанні таких договорів беруть участьсільськогосподарські підприємства (виробники), орган місцевогосамоврядування (заготівник), підприємство, що здійснює переробку, а вокремих випадках і організація, яка забезпечить зберігання продукції.

Варто зазначити, що договір контрактації також регулюєтьсянормами Господарського кодексу, які, у свою чергу, мають певнірозбіжності з нормами Цивільного кодексу, що регулюють аналогічніправовідносини. Зокрема, згідно із Господарським кодексом, сторонамитакого договору можуть бути тільки юридичні особи. Метою договоруконтрактації, згідно із Господарським кодексом, є закупівлясільськогосподарської продукції виключно для державних потреб (ст. 272ГК), а відповідно до норм Цивільного кодексу потреби можуть мати якпублічний, так і приватний характер.

Таким чином, укладення договору контрактації для потреб

МС 271

землекористувач – юридична особа чи громадянин як суб’єктпідприємницької діяльності – має право на звернення до суду із заявоюпро визнання недійсним такого рішення ради на підставі ст. 77 ЗаконуУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні». Акцентуючи увагу натому, що існує велика кількість видів договорів, які регулюють відносинипередачі майна в тимчасове користування та володіння, зазначимо, щодоговір оренди майна є економічно вигідним, оскільки створює стабільнеджерело надходжень до бюджету місцевого самоврядування.Довгостроковим джерелом надходжень в дохідну частину місцевихфінансів також може стати плата за договорами оренди земельнихділянок. Законодавець закріпив норму, що орендна плата за земельніділянки, що перебувають у комунальній власності, справляється виключноу грошовій формі. Орендна плата за земельні ділянки комунальноївласності, передані в оренду для сільськогосподарського використання,переглядається один раз на три роки (ст.22, 23 Закону України «Про орендуземлі» [4]). Водночас цей закон встановлює три імперативні правила:по-перше, внесення орендної плати за майбутній період орендидопускається на термін не більше ніж один рік; по-друге, у разі визнаннядоговору оренди земельної ділянки недійсним одержана орендодавцеморендна плата за фактичний строк оренди не повертається; по-третє,орендна плата за земельні ділянки, що знаходяться в комунальнійвласності, централізується на спеціальних бюджетних рахунках,використовується і розподіляється відповідно до Закону України «Проплату за землю» [6] і не може бути меншою за розмір земельного податку,що встановлюється зазначеним податком.

Також слід підкреслити, що договори оренди земельних ділянок унаселених пунктах мають свої особливості та суттєво відрізняються відоренди земель сільськогосподарського призначення. Це пов’язано з тим,що договори оренди земельних ділянок у населених пунктах укладаютьсяз метою будівництва житлових, виробничих, комунально-побутових спорудта будівель, а також з метою особистого користування жителями громади.

Відповідно до ст. 56 Земельного кодексу України землі лісовогофонду можуть перебувати в комунальній власності, тобто у власностітериторіальної громади. Ст. 6 Лісового кодексу України [16] встановлено,що ради можуть надавати земельні ділянки лісового фонду в постійнекористування або здійснювати їх вилучення. Користування земельнимиділянками лісового фонду може бути постійним або тимчасовим. Упостійне користування земельні ділянки лісового фонду надаютьсяспеціалізованим лісогосподарським підприємствам або створенимспеціалізованим підрозділам для ведення лісового господарства, а такождля спеціального використання лісових ресурсів, потреб мисливськогогосподарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних ітуристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт. У тимчасовекористування земельні ділянки лісового фонду можуть надаватися всім

відповідно до їх повноважень здійснюють продаж земельних діляноккомунальної власності громадянам та юридичним особам, які маютьправо на набуття земельних ділянок у власність. Крім того, для продажусільськогосподарських земель із зміною їх цільового призначеннянеобхідно додатково отримати рішення органів місцевого самоврядуванняна здійснення такої зміни (ч. 2 ст. 20 Земельного кодексу України [12]).Варто також враховувати, що переважне право купівлі земельних діляноксільськогосподарського призначення мають громадяни України, якіпостійно проживають на території відповідної ради за місцем продажуземельної ділянки, та відповідні органи місцевого самоврядування (ч. 2ст. 130 Земельного кодексу України).

Пунктом 7 абзацу «а» ст. 31 Закону України «Про місцевесамоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органівсільських, селищних, міських рад, зокрема, належить встановлення навідповідній території режиму використання та забудови земель, на якихпередбачена перспективна містобудівна діяльність. Також до відання органівмісцевого самоврядування належать питання виділення під забудову та дляінших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад(ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Договіркупівлі-продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначеннярегулюється Указом Президента України від 19 січня 1999 р. №32/99 «Пропродаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення» [8]. Цимуказом встановлено, що об’єктами купівлі-продажу є земельні ділянки, наяких розташовані об’єкти нерухомого майна, у тому числі об’єктинезавершеного будівництва та законсервовані, приватизовані (відчужені)відповідно до законодавства України. Рішення органу місцевогосамоврядування або уповноваженого ним органу є підставою для укладеннядоговору купівлі-продажу земельної ділянки несільськогосподарськогопризначення, що знаходиться в комунальній власності.

Крім того, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міськихрад також належить вилучення (викуп) земель, що перебувають увласності територіальних громад (ст. 32 Закону України «Про місцевесамоврядування в Україні»). Відповідно до ст.146, 147 Земельного кодексуУкраїни дозволяється за визначених законом підстав викупити, а увиняткових випадках вилучити, земельні ділянки для публічних потреб.Так, органи місцевого самоврядування мають право викупити земельніділянки під об’єкти природно-заповідного фонду, оборони та національноїбезпеки, для створення рекреаційних зон, для доріг, газопроводів,водопроводів, ліній електропередач, аеропортів, нафто- та газовихтерміналів, електростанцій та інших лінійних споруд за відсутності іншихваріантів можливого розміщення цих об’єктів.

Згода власника землі або землекористувача на вилучення земельноїділянки повинна бути оформлена в письмовій формі, а в разі прийняттярадою відповідного рішення без такої згоди власник землі або

МС 273

укладення та виконання договорів оренди будівель та споруд (майна),що перебуває в комунальній власності. Ч. 1 та 2 ст. 19 Закону України«Про оренду державного та комунального майна» [3], зокрема,встановлено, що орендар за користування об’єктом оренди вноситьорендну плату незалежно від наслідків господарської діяльності. Річнаорендна плата за користування цілісним майновим комплексомпідприємства, його структурним підрозділом не може перевищуватидесяти відсотків вартості орендованого майна. У разі визначенняорендаря на конкурсних засадах умовами конкурсу може бутипередбачено більший розмір орендної плати. Методика розрахункупропорції розподілу між відповідним бюджетом, орендодавцем ібалансоутримувачем та порядок використання орендної плативизначаються органами місцевого самоврядування – для об’єктів, щоперебувають у комунальній власності. Як свідчить аналіз судової практикиз питань формування істотних умов договорів оренди комунального майна,органи місцевого самоврядування не приділяють належної уваги методицірозрахунку та встановленню адекватної орендної плати. Часто така платає набагато нижчою за реальну ринкову ціну аналогічного майна.

У Цивільному кодексі 1963 р. відсутнє поняття договору найму(оренди) житла. Це поняття згадується у ст. 61, 63 Житлового кодексуУРСР [11]. Проте на практиці такі договори укладались досить рідко.На думку сучасних науковців [18], Житловий кодекс УРСР не визначаєпріоритет за договором найму житла з тих обставин, що пріоритетзалишався за ордером, який і досі є єдиною підставою для заселенняжилих приміщень. Хоч ордер і має письмову форму, але він не відповідаєвимогам щодо форми договору, тобто не є угодою сторін, не міститьістотних умов договору, прав і обов’язків сторін.

У ч. 3 ст. 810 ЦК законодавець зазначає, що до договору найму житла,що є об’єктом права державної або комунальної власності, не застосовуютьсяположення Цивільного кодексу. Адже цей договір спрямований на передачужитла в постійне користування і по суті є довічним, на відміну від договорунайму житлових приміщень у приватному житловому фонді, що спрямованийна передачу житла в тимчасове користування і тому, як правило, укладаєтьсяна певний строк (ст. 821 ЦК).

Стихійні лиха, природні катаклізми, що останнім часом череззабруднення природного середовища почастішали і на території України,сприяли виникненню таких ситуацій, які потребують використанняоперативних методів реагування на потреби людей (зокрема, розселенняпостраждалих та біженців на території безпечної для проживання). Для їхтимчасового влаштування органи місцевого самоврядування, виходячи звласних ресурсів та відповідно до вимог швидкого реагування, надаютьпалатки, вагончики, контейнери та інше пристосоване житло. Проте житловезаконодавство не регулює відносини щодо використання тимчасовопереобладнаних під житло приміщень. Таким чином, ці питання потребують

іншим фізичним і юридичним особам. Таким чином, щоб забезпечитипотреби комунальних організацій (закладів освіти, охорони здоров’я,культури та інших установ) паливом, деревиною для здійснення ремонтута будівельних робіт слід попередньо отримати згоду органів місцевогосамоврядування на укладення договорів користування лісовим фондом.Узгодження питань про надання дозволу на спеціальне використанняприродних ресурсів загальнодержавного значення, підготовка тавинесення на розгляд ради пропозицій щодо розмірів плати закористування природними ресурсами належить до компетенції виконавчихорганів місцевого самоврядування відповідно до положень ст. 33 ЗаконуУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні».

Що стосується договорів на використання водних об’єктів, токористування на умовах оренди водними об’єктами (їх частинами)місцевого значення та ставків, що знаходяться в басейнах річокзагальнодержавного значення, можуть надаватися водокористувачамлише для риборозведення, виробництва сільськогосподарської тапромислової продукції, а також у лікувальних та оздоровчих цілях. Згідноіз ст. 51 Водного кодексу України [9] орендодавцями водних об’єктів (їхчастин) місцевого значення є Верховна Рада Автономної РеспублікиКрим і обласні ради. Окремі повноваження щодо надання водних об’єктів(їх частин) місцевого значення в користування Верховна Рада АвтономноїРеспубліки Крим та обласні ради можуть передавати відповідним органамвиконавчої влади на місцях чи іншим державним органам. Правоводокористування на умовах оренди оформлюється договором,погодженим з державними органами охорони навколишнього природногосередовища та водного господарства. Таким чином, повноваження органівмісцевого самоврядування у сфері використання та охорони воднихоб’єктів, як і лісового фонду, є значно звуженими та обмеженими.

Крім того, слід зазначити, що поняття «оренда» відносно природнихресурсів є досить умовною назвою. Адже чи можна говорити про «оренду»корисних копалин, оскільки вони не повертаються орендодавцю. Якщоговорити про оренду землі для видобування цих корисних копалин, тоорендодавцю повертається лише земля. За аналогією можна стверджуватиі про «оренду» водних об’єктів тому, що орендодавцю такі об’єкти з їх«вмістом» (водою, рибою, лікувальними грязями і таким іншим) у прямомурозумінні не повертаються. Проте в усіх цих випадках орендар отримуєправо на тимчасове користування та видобування корисних ресурсів, ліснихматеріалів, водних об’єктів, а після закінчення встановленого строкузобов’язаний повернути орендодавцю визначений об’єкт, і мова вже йтимене про повернення об’єкта як такого (землі, водоймища), а про закінченнятерміну дії повноважень на користування цим об’єктом.

Як зазначалось вище, суттєві фінансові надходження до бюджетумісцевого самоврядування можливі й унаслідок діяльності органівмісцевого самоврядування та їх уповноважених органів у напрямі

МС 275

«Шкільний автобус» затвердженої постановою Кабінету Міністрів Українивід 16 січня 2003 р. № 31). Оплата таких договорів здійснюється фінансовимиорганами місцевого самоврядування за погодженням з транспортнимпідприємством та приблизні підрахунки (кількість пільговиків на правобезплатного проїзду, кількість разів безплатного проїзду, відстань, витратитранспортного підприємства). Умови здійснення оплати визначаютьсяположеннями договору. Проте часто умови такого договору не виконуються.Причини різні: і несвоєчасне фінансування транспортників з бюджету, інедостатня правова свідомість працівників транспортних підприємств. Узв’язку з цим пропонуємо посилити відповідальність сторін у разісистематичного невиконання або порушення умов такого договору.

Специфіка правовідносин у сфері енергозабезпечення та спробазаконодавця створити стабільні договірні відносини щодо енергопостачанняпояснюють включення параграфу 5 в главу 54 ЦК, що регулює порядокукладення договорів постачання енергетичних та інших ресурсів черезмережу, а також параграфу 3 «Енергопостачання» до Господарськогокодексу України, в якому, зокрема, передбачено, що відпуск енергії безоформлення договору енергопостачання не допускається. ЗаконамиУкраїни «Про енергозбереження» [2] та «Про електроенергетику» [1]регулюються відносини, пов’язані з виробництвом, передачею, постачаннямі використанням енергії, забезпеченням енергетичної безпеки України,конкуренцією та захистом прав споживачів і працівників галузі.

Стабільна робота комунальних підприємств, установ, організаційзначною мірою залежить від безперебійного постачання їм електричної,теплової енергії або газу. Електроенергія також використовується дляосвітлення приміщень комунальних організацій, соціальних закладів, вулиць іжилих будинків, а теплова енергія та газ – для задоволення побутових потребжителів міст, селищ, сіл. Користування електричною та тепловою енергієюдопускається лише на основі договору, що укладається міженергопостачальною організацією та споживачем. Подача газу такожздійснюється на основі договорів. Незважаючи на певні технічні та правовівідмінності в постачанні електричної та теплової енергії, з одного боку, енергіїта газу – з іншого, названі договори мають багато спільних рис, якіоб’єднують їх в одному структурному типі договорів і дають змогу відрізнитийого від інших договорів, зокрема від договору поставки. Предметом цьогодоговору може бути лише електрична енергія у вигляді електричного струмуі теплова енергія у вигляді пари або гарячої води. За договором пропостачання газу споживачам подається природний або штучний горючийгаз. На відміну від договору поставки, енергія та газ передається споживачевічерез приєднану мережу, внаслідок чого забезпечується можливістьбезперебійного постачання ними споживачів [13, с. 347 – 348].

Для органів місцевого самоврядування суттєвою умовою такогодоговору є визначення необхідної кількості енергії для нормальногофункціонування життєдіяльності громади. У цьому випадку економістами

законодавчого врегулювання: чи то через розробку спеціальногозаконодавства, чи то через доповнення нормою Цивільного кодексуУкраїни. З цього приводу досить доречним буде досвід Росії, у цивільномузаконодавстві якої існує норма, що регулює порядок укладення договорівсоціального найму житла (ст. 627 «Гражданского кодекса РоссийскойФедерации» [14, с. 97]). Пропонуємо й у вітчизняному законодавствірозробити нормативно-правову базу, яка б регулювала відносини, щовиникають з приводу соціального найму житла.

У своїй діяльності органи місцевого самоврядування є споживачамирізних видів робіт та послуг, що надаються їм різними організаціями. Спектрцих послуг досить широкий: послуги зв’язку, ремонтно-будівельні,аудиторські, консультативні, інформаційні, транспортні та ін. На виконаннятаких робіт та послуг для комунальних закладів (загальноосвітніх шкіл,дитячих садків, лікарень та інших соціальних установ) органи місцевогосамоврядування укладають договори (контракти).

Загальні положення про послуги передбачені в главі 63 ЦК.Традиційно до договорів про надання фактичних і юридичних послугналежали договори доручення, комісії та зберігання. Новий Цивільнийкодекс увібрав більш широке трактування договору про надання послуг.Положення глави 63 кодексу можуть застосовуватись до всіх договорівпро надання послуг, якщо це не суперечить суті зобов’язання.

Згідно зі змістом ст. 901 ЦК предметом договору про надання послугє, як правило, відповідні дії, а не їх фактичний результат: проведенняконсультації, надання медичної допомоги та ін. Проте у деяких випадкахпослуга (наприклад, розробка проекту робіт щодо соціального розвиткуреґіону) може привести до створення речей: опублікування методичнихрекомендацій за результатами проекту тощо. Звичайно, що для створенняцих речей було виконано різноманітні роботи: діагностика, дослідженнятощо. Проведення таких робіт утворюють з цією річчю одне ціле.

Пунктом 12 абзацу «а» ст. 30 Закону України «Про місцевесамоврядування в Україні» встановлено, що до компетенції виконавчих органівмісцевого самоврядування належать питання залучення на договірнихзасадах підприємств, установ та організацій, що не перебувають укомунальній власності відповідних територіальних громад, до участі вобслуговуванні населення засобами транспорту та зв’язку. На практиціорганами місцевого самоврядування укладаються спеціальні договори наорганізацію перевезення. Одним із різновидів таких договорів є транспортнеобслуговування пільговиків (інвалідів, ветеранів, дітей-сиріт і дітей,позбавлених батьківського піклування, відповідно до Закону України від 16грудня 1993 р. № 3721-XII «Про основні засади соціального захисту ветеранівпраці та інших громадян похилого віку в Україні», постанови КабінетуМіністрів від 5 квітня 1994 р. № 226 «Про поліпшення виховання, навчання,соціального захисту та матеріального забезпечення дітей-сиріт і дітей,позбавлених батьківського піклування») та школярів (відповідно до Програми

МС 277

ширшу ділянку правовідносин, ніж законодавче. Договір може статиефективним інструментом регулювання економікою реґіону [17, с. 6 –8]. Адже саме договір, заснований на взаємній зацікавленості сторін,здатний забезпечити таку організованість, порядок і стабільність векономіці окремо взятої громади, яких неможливо досягти за допомогоюнайжорсткіших адміністративно-правових форм та методів управління.

Список використаної літератури1. Про електроенергетику: Закон України // Відом. Верховної Ради. – 1998. –

№ 1.2. Про енергозбереження: Закон України // Відом. Верховної Ради. – 1994. –

№ 30.3. Про оренду державного та комунального майна: Закон України // Відом.

Верховної Ради. – 1992. – № 30.4. Про оренду землі: Закон України // Відом. Верховної Ради України. – 1998.

– № 46 – 47.5. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України // Відом. Верховної

Ради України. – 1997. – № 24.6. Про плату за землю: Закон України // Відом. Верховної Ради України. –

1992. – № 38.7. Про поставки продукції для державних потреб: Закон України // Відом.

Верховної Ради України. – 1995. – № 46.8. Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення:

Указ Президента України від 19 січ. 1999 р. №32/99 // Офіц. вісн. України. – 1999. –№ 3.

9. Водний кодекс України // Відом. Верховної Ради України. – 1995. – № 24.10. Господарський кодекс України // Офіц. вісн. України. – 2003. – № 11.11. Житловий кодекс УРСР // Відом. Верховної Ради УРСР. – 1983. – № 28.12. Земельний кодекс України // Офіц. вісн. України. – 2001. – № 46.13. Зобов’язальне право: Теорія і практика: Навч. посіб. / Київ. націонал.

ун-т / О. В. Дзера (ред.). – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 910 с.14. Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской

Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. – М., 1995. – 435 с.15. Костерева Г. Агробіржа: рецепти успіху // Уряд. кур’єр. – 1997. – 6 верес.16. Лісовий кодекс України // Відом. Верховної Ради України. – 1994. – № 17.17. Олюха В. Цивільно-правовий договір як засіб державного регулювання

економіки України // Економіка. Фінанси. Право. – 2001. – № 2. – С. 6 – 8.18. Санихметов Н. А. Жилищное законодательство в вопросах и ответах /

Н. А. Санихметов, Е. О. Харитонов. – М., 1991. – 323 с.19. Харитонов Є. О. Цивільне право України: Підручник / Є. О. Харитонов,

Н. О. Саніхметова. – К.: Істина, 2003. – 776 с.20. Цивільний кодекс України // Офіц. вісн. України. – 2003. – № 11.


органів місцевого самоврядування здійснюється підрахунок обсягуенергії, з урахуванням облікових даних – середня кількість споживанняенергії комунальними установами, організаціями, підприємствами, щообліковується бухгалтеріями цих організацій.

Слід зазначити, що для виділення енергії під замовлення длядержавних потреб існує певний ліміт споживання енергії, іенергопостачальник не має права зменшувати абоненту цей ліміт безйого згоди (ч. 1 ст. 276 ГК). Водночас законодавець у черговий раз невідстоює інтереси місцевого самоврядування, потреби якого тежобумовлені публічним інтересом, і вимагають такого ж нормативногоприпису, який би гарантував стабільну та безперебійну подачу енергіїдля потреб мешканців громади. Постачальник (організація, що постачаєенергію) і споживач (абонент) повинні дійти згоди щодо параметрів якостіенергії, що подається на енергообладнання абонента (напруга та частотаелектроенергії, температура гарячої води, тиск газу тощо).

Через несвоєчасне фінансування у деяких органів місцевогосамоврядування з енергопостачальними організаціями виникають конфліктніситуації, що призводять до недотримання умов договору, зокрема донесанкціонованого відключення енергії. І це незважаючи на те, що ст. 214ЦК та ст. 188 ГК передбачають загальну норму щодо розірвання та зміниумов договорів, яке можливе лише за взаємним, узгодженим волевиявленнямсторін. За загальним правилом одностороння зміна або розірвання, а такожвідмова від договору не допускається. Проте енергопостачальні організаціїдотримуються поширеної практики припинення постачання електричної татеплової енергії в односторонньому порядку.

Сучасний етап розвитку місцевого самоврядування в Україні тааналіз практики укладення договорів місцевим самоврядуванням свідчитьпро недостатнє правове регулювання договірних правовідносин за участюорганів місцевого самоврядування. З метою впорядкування договірнихвідносин органів місцевого самоврядування пропонуємо розробити таприйняти цілу низку нормативно-правових актів, які покликані врегулюватиспецифіку участі органів місцевого самоврядування у договірнихвідносинах. Також варто підкреслити, що участь органів місцевогосамоврядування в договірних правовідносинах сприятиме розвиткудиспозитивних норм і посиленню ролі договорів у регулюваннігосподарської діяльності територіальних громад.

Договірне регулювання – це не тільки метод правового впливу нагосподарські відносини, але й складний процес управлінської діяльностіорганів місцевого самоврядування, який необхідно активно впроваджуватита розвивати. Договір не тільки містить програму заходів щодо досягненняпоставленої мети для визначеного кола осіб, а й гарантує державний захиствід порушень та недобросовісної конкуренції через систему судових органів.

Договірне регулювання здійснює організуючий вплив на господарськудіяльність органів місцевого самоврядування, таке регулювання охоплює

МС 279

та в кінцевому підсумку відображають шляхом моделювання досягнутийрівень емпіричних та теоретичних знань про прогнозовану соціальнусистему. З цього погляду багатоаспектність наукових досліджень ніяк некомпенсує відсутність єдиної теоретичної платформи для узагальненнязнань про місто та механізми його функціонування. Сучасна проблематикавикористання сценарних досліджень на рівні міста розкрита в публікаціяхбагатьох вітчизняних та російських науковців [10; 15; 18; 19; 20; 26; 28].Дотепер чинним є методичний підхід, що на якісному чи формальномурівні використовує принципи системної динаміки відомої імітаційної моделіміста Дж. Форрестера [25]. За одним його напрямом предметоммоделювання є «класичні» складові міста – ринок праці, житловий фонд,населення, земельний фонд, або «нові» – комунальна сфера, бюджет міста;за іншим – процеси економічного зростання на основі неокласичної нелінійноїсекторальної моделі Солоу, що описує взаємодію між інвестиціями,виробничим потенціалом, випуском та приватними нагромадженнями.Метою моделювання є виявлення пропорцій сукупного попиту та пропозиції,балансів основних сфер життєдіяльності міста, бюджетних доходів тавидатків, процесів ресурсозбереження комунальної інфраструктури вчасовому періоді до 15 – 30 років.

З огляду на вищезазначене метою даної статті є узагальненнянаукових доробок щодо механізмів розвитку міста, виявлення основнихчинників, які зумовлюють його розвиток як системи.

Окремим методичним підходом слід вважати структурно-функціональну – територіальну чи галузеву – декомпозицію міста: розробкусхеми містобудівної архітектурно-планувальної організації, функціональнезонування його території або ж структурування міста за принципоммістотвірної, містообслуговуючої інфраструктури та населення звідповідним аналізом географічних, геополітичних, ринкових, економічних,соціально-демографічних зв’язків між ними та зовнішнім середовищем.При цьому застосовуються різноманітні методи декомпозиції цілей,структурно-матричного та ієрархічного аналізу підсистем міста.

У зв’язку з поглибленням соціально-екологічних суперечностей розвиткуміських систем застосовується підхід, що ґрунтується на принципах сталогорозвитку, предметом розгляду якого є цілісна демоекосистема міста, якістьприродного та антропогенного середовища з позиції екологічних норм тастандартів. Предметний розгляд міського середовища з позиції носія суб’єкт-об’єктних управлінських відносин – територіальної громади – розкриваєсистемотвірні ознаки міста як організації особливого типу, для якої можливевикористання принципів менеджменту великих корпорацій.

Результати огляду дозволяють дійти, принаймні, таких висновків:– у більшості випадків зберігається диспропорція у висвітленні

субстратної – просторової матеріально-енергетичної структури міськогосередовища та субстантивної – інформаційної, соціально-інституційноїструктури міського співтовариства на користь першої [21]. Така

ББКОлексій КОКІЦ



МІСТО ЯК ОБ’ЄКТ І ПРЕДМЕТСЦЕНАРНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ

Узагальнюються здобутки архітектурно-планувальних, економіко-географічних і соціологічних концепцій з погляду організації еволюції міста яквихідної основи для розробки сценаріїв і стратегічних цілей його розвитку.

Ключові слова: місто, метод сценаріїв, джерела, механізм, критерії(індикатори), вектор розвитку, самоорганізація.

Відповідно до нормативних положень [1; 2; 3] одним із інструментівзабезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку громади,ефективного використання її потенціалу є розробка щорічних програмсоціально-економічного та культурного розвитку міських громад. Необхідниметапом їх підготовки є формування на середньостроковий період прогнозуекономічного й соціального розвитку відповідного муніципального утворення.На загальнодержавному рівні вже традиційним засобом прогнозування єметодологія побудови сценаріїв соціально-економічного розвитку країни наоснові проведення сценарного дослідження (напр., [4; 5]). Для практикипланування українських міст характерно, як правило, використання дляприйняття стратегічних рішень результатів варіантних досліджень на основінормативної шкали «оптимізм – песимізм», що не дозволяє виявити джерелаваріантності як предмет управлінського впливу, розкрити механізм зв’язкуміж альтернативними напрямами муніципальної політики та їїдовгостроковими результатами. Застосування методу сценаріїв вимагаєпереходу від формальної до змістовної, проблемно-орієнтованої мовноїконструкції дослідження й обґрунтування вибору, що, у свою чергу, пов’язаноз необхідністю розгляду об’єкта і предмета сценарного дослідження – міста– крізь призму таких основоположних для соціальних систем критеріїв, якгуманізм, ефективність, оптимальність, стійкість, рівновага, самоорганізація.Сценарне дослідження міста з використанням зазначених критеріїв звужуєполе абстрактно можливих варіантів його розвитку до розгляду реальноможливих механізмів розгортання дій і подій у майбутньому.

У контексті сценарного методу під сценарієм розуміють гіпотетичнікартини покрокового розгортання дій і подій майбутнього, які розкриваютьеволюцію об’єкта крізь призму предмета і цілей сценарного дослідження

© Кокіц О. П., 2006

МС 281

визначають структуру системи. Джерелами розвитку міста є суперечностізовнішнього та внутрішнього характеру. У першому випадку це прояв взаємодійміста із агломерацією, системою розселення, реґіональними, національнимиТВК, що виявляється в балансах виробництва й споживання, природного йантропогенного середовищ тощо. У другому – пов’язано з коливанням(зростанням) кількість жителів міста та необхідністю удосконаленняпросторової організації його території. Емпіричними критеріальними категоріямидекомпозиції міста визнано «каркас» і «тканину». Віднесення конкретноголокального архітектурно-планувального комплексу до тієї чи іншої категоріїзалежить від його структурно-функціонального потенціалу – безрозмірноївеличини (індикатора), обумовленого інтенсивністю функціонально-просторового освоєння (щільність забудови, населення, капіталовкладення внерухомість, розмір сукупного суспільного продукту тощо) та рівнякомунікативності (транспортна доступність, капіталовкладення вінфраструктуру тощо). Для каркасу зазначений індикатор є вищим, для тканини– нижчим. Чим більша відносна вага каркасу в загальному структурно-функціональному потенціалі міста, тим більша структурна цілісність системизагалом. Механізм розвитку міста виявляється в циклічному чергуванні етапів:кількісного – територіально-просторове зростання; якісного – структурнареорганізація. Для першого етапу характерно зменшення питомої ваги каркасу,позитивні зворотні зв’язки в системі, для другого – навпаки, збільшення питомоїваги каркасу, негативні зворотні зв’язки в системі. Обидва етапи динамічноїповедінки міської системи є взаємодоповнюваними й рівною мірою важливимидля її ефективного функціонування. Просторовий вектор розвитку маєпрогресивний зміст, при цьому порогові значення індикатора мають конкретно-історичний характер для кожного міста.

Розглянутий підхід відображає концепцію «пасивного сценарію»еволюції міста. Циклічність його розвитку розглядається як об’єктивназакономірність, що мало залежить від суб’єктивних чинників, результатисценарних досліджень мають рекомендаційний характер, стратегічні цілівиконують роль підтримки «циклічного резонансу».

Особливою різноманітністю в розумінні динаміки міста відзначаютьсяекономіко-географічні підходи [6; 14; 19; 25]. Базовою умовою генерації йрозвитку міст є зовнішній та внутрішній ефект масштабу виробництва.Подальша його еволюція пов’язана з ефектом концентрації виробництвадля кількох галузей, що виявляється в ефекті локалізації та ефекті урбанізації(агломерації). Якщо зазначені фактори стимулюють будівництво іконцентрацію господарської діяльності – територія стає містом. Аналізсвідчить, що існують певні відмінності у відображенні різними економіко-географічними концепціями процесів динаміки розвитку міських систем.

По-перше, частина економіко-географічних концепцій не розглядаєциклічність у механізмах розвитку міста. До них відносять класичні танеокласичні штандортні теорії. За їх уявленням, джерелами розвиткуміста є ефекти урбанізації і локалізації, суб’єктивні рішення підприємців

асиметричність є наслідком домінування до цього часу на мезомасштабномурівні «класичних» наукових поглядів на місто як адитивну сукупністьпідсистем, організація яких є жорстко детермінованою, а розвиток – лінійнопрогресивним. З розвитком нових, елеваційних (від лат. elevatio – зведення)наукових підходів [16], місто видається перш за все як безкінечна, складналюдинорозмірна еволюціонуюча система;

– ефективність використання сценарних підходів залежить відрозкриття зв’язку між механізмом розвитку міста як об’єкта сценарногодослідження, генетично пов’язаних з об’єктом можливих сценаріїв та їхоцінки з позицій громади міста. Поліцентрична позиція громади, а немоноцентрична – дослідника чи їх групи, визначає предмет сценарногодослідження, а імператив категорії «можливість» вимагає першочерговогорозгляду внутрішньосуперечливої процесуальності розвитку міста якоб’єкта сценарного дослідження.

Як зазначають дослідники [13; 27; 29], можна виокремити триосновних цільових напрями використання сценарних підходів: задоволеннядослідницьких потреб, розробка прогнозних сценаріїв, розробка сценаріївдля прийняття управлінського рішення. Сфера використання продуктусценарного дослідження визначає процес їх розробки та зміст самогопоняття «сценарій». У нашому випадку сценарна методологіязастосовується як інструмент обґрунтування управлінського рішеннящодо змісту стратегічних цілей розвитку конкретного міста.

Визначення змісту стратегічних цілей передбачає, перш за все, вибірдовгострокових факторів розвитку конкретного міста як нормативно-пошукового відображення динаміки потенціалу, способів та засобів йогомобілізації, складу актуальних проблем, що імовірно, змінять систему розвиткуміста в напрямі «підкорення цілого частині» (наприклад, екологічні, енергетичні,житлово-комунальні). В авторському дослідженні [12] доведено, що успішністьцілепокладання залежить від розкриття динаміки транзитивного домінуванняфакторів розвитку системи, що неможливо без ідентифікації чинників еволюціїміста. Відповідно до сучасних уявлень про розвиток і еволюцію систем [27],останні розуміють як незворотні, спрямовані, закономірні зміни, механізм якихрозкривається через характеристики організації системи. Під організацієюрозуміють внутрішню упорядкованість елементів цілого, а також сукупністьпроцесів, що ведуть до встановлення взаємозв’язків між окремими частинамисистеми [27]. З цього погляду найбільш важливими для розуміння динамікипроцесів організації є такі питання, як джерела, механізм, критерії (індикатори)та вектор розвитку міста. Основними напрямами у вивченні процесів урбанізаціїє економіко-географічний, планувально-містобудівний (або теоретико-архітектурний), демографічний, екологічний, соціологічний. Розглянемо доробкиосновних напрямів крізь призму зазначених вище питань.

Планувально-містобудівний підхід [9; 22] розглядає місто як просторово-планувальну систему, цілісну сукупність матеріально-просторових елементів,об’єднаних між собою стійкими функціонально-просторовими зв’язками, що

МС 283

економічних інтересів в обмеженому просторі, екологічної основи танеобхідності консенсусу як морального імперативу. Механізми розвиткуполягають у взаємодії виробничих відносин і соціальної структури містащодо вироблення господарської політики або ж подібні до функціонуваннялокального екотопу – місто як сортувальний механізм для соціальнихгруп на основі конкуренції, концентрації, централізації, інвазії, диференціаціїта залежності тощо. Критеріями розвитку міста є характер виробничихвідносин, домінуюча соціальна група, що привласнює ренту, сегментаціяміського простору, динаміка соціальних груп, сегрегація.

Результати дослідження соціологічних підходів спонукають насзробити такі висновки:

– погляд на місто як форму реалізації соціального життя містить усобі найбільший інтегруючий потенціал для розгляду розвитку міста крізьпризму процесів соціальної динаміки. Міська громада є носієм джерел,механізмів розвитку, «оператором» інтерпретації прямих, зворотних,позитивних та негативних зв’язків у системі міста. Критерії та індикаторисоціальної динаміки мають також просторовий і економічний характер.Установлення залежності між соціальною динамікою та критеріямидозволяє ідентифікувати циклічність розвитку міста;

– оскільки для соціальної динаміки міста характерним є, по-перше,відкритість для вхідних та вихідних потоків енергії, інформації, матерії; по-друге, наявність механізмів реалізації властивостей дії дисипативних сил,що здатні розсіювати вхідні потоки на сегменти соціального просторузавдяки його ієрархічно-сітьовій структурі; по-третє, нелінійність зворотнихзв’язків між підсистемами [17; 25], ми можемо говорити про наявністьвсіх умов для формування процесу самоорганізації на рівні міста.

Соціальна самоорганізація підвищує складність системи черезструктуризацію соціальних зв’язків і рівнів; напрям процесівсамоорганізації абсолютною мірою залежить від здатності громадиобґрунтувати привабливі і доступні в реальні строки стратегічні цілі тамеханізми їх досягнення для певних ресурсоспроможних соціальних груп.За таких умов провідною концепцією сценарного дослідження є концепція«активного сценарію».

Метою подальших наукових доробок автор вбачає адаптацію відомихкатегорій самоорганізації (біфуркація, адаптація, дисипація, атрактори,ентропія тощо) до міста як системи, установлення факторів, що будутьураховуватись під час розробки сценаріїв розвитку міста.

щодо максимізації прибутку. Механізм полягає в часовій і просторовійоптимізації альтернативної (економічної) вартості факторів виробництвадля однозаводських компаній, критеріями розвитку є величинитрансформаційних витрат, прибутковість господарської діяльності.

По-друге, іншу групу концепцій за джерелами циклічності можнаподілити на екстернальні та інтернальні. До перших відносять динамічнітеорії розміщення, теорію економічної бази. Джерелами розвитку євеличина і характер (еластичність) попиту на зовнішніх ринках, ієрархічно-хвильові зміни технологій у просторі й часі, уподобання інвесторів тощо.Механізм розвитку міста пояснюється в межах макроекономічної моделіфінансових потоків відкритої економіки, товарно-виробничих цикліврозвитку корпорацій. Критеріями розвитку є баланс експорту – імпорту,доходи та споживання домогосподарств міста, коливання яких обумовленіжиттєвими циклами товарів на зовнішніх ринках.

До інтернальних можна віднести теорії кумулятивного та інституціональногорозвитку локальних соціально-економічних систем. Джерелами розвитку міст єпоглиблення спеціалізації, ефект масштабу, технічний прогрес і продуктивністьпраці, внутрішні немобільні й залучені мобільні ресурси, зменшення трансакційнихвитрат. Циклічність виявляється в структурі капіталу, розмірі доходів міста,величині мультиплікатора доходів та зайнятості, ефектах урбанізації, інституційнихчинниках трансакційних витрат тощо.

В економіко-географічних підходах циклічність розвитку містарозглядається і як об’єктивна закономірність (цикли Кондратьєва, Кузнеця,Джаглера, Кітчена), і як процес, який залежить від суб’єктивних,інституціональних чинників, що дозволяє говорити про концепцію«активного сценарію», результати якого мають регулятивний характеріз зворотним зв’язком, а отже, потрібно враховувати у сценарномудослідженні вірогідні впливи його ж результатів. За таких умов стратегічніцілі є основою векторних зрушень в економіці міста.

З позиції соціологічних підходів [7; 8; 11; 21; 24; 25] місто розглядаютьяк публічно-правову одиницю, що поєднує в собі різномасштабні суспільніагрегати для виконання вищих соціальних функцій на основісамовідновлення. Місто є особливою формою соціального простору звласним співвідношенням соціального часу і соціальної життєдіяльності,оцінка якого можлива за параметрами розмірності, стійкості, щільності,потенціалу, структури, функції тощо. Носієм закономірностей динамікирозвитку міста є місцеве співтовариство – міська громада. З цьогопогляду в межах соціології міста можна виокремити такі підходи і школи,як емпірична соціологія і порівняльна історія міста М. Вебера [7],екологічний підхід Чикагської школи (Р. Парк, Е. Берджес) [8; 23], містояк штучне середовище реструктуризації простору і соціальних взаємодій(Д. Гарві, М. Кастелз), симбіотичні теорії (Дж. Логан, Г. Молотч) [8].Джерелами розвитку міста є боротьба різних соціальних груп у межахміста за монополізацію економічних можливостей, діалектика відносин

Список використаної літератури та джерел1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997

№ 280/97-ВР// http://portal.rada.gov.ua/2. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і

соціального розвитку України: Закон України від 23.03.2000 № 1602-14// http://portal.rada.gov.ua

МС 285

3. Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного ісоціального розвитку та складання проекту бюджету: Постанова КабінетуМіністрів України від 26.04.2003 № 621// http:// portal.kmu.gov.ua

4. Про прогноз економічного і соціального розвитку України на 2002 – 2006роки: Постанова Кабінету Міністрів України № 1586 від 25.10.2002 // http://portal.kmu.gov.ua

5. Про прогноз економічного і соціального розвитку України на 2006 рік:Постанова Кабінету Міністрів України №927 від 15.09.2005 // http://portal.kmu.gov.ua

6. Блейклі Е.Дж. Планування місцевого економічного розвитку. Теорія іпрактика. – 2-е вид. / Пер. з англ. А. Кам’янець. – Л.: Літопис, 2002. – 416 с.

7. Вебер М. Избранное. Образ общества: Пер. с нем. – М.: Юрист, 1994. – 704 с.8. Гіденс Е. Соціологія / Пер. з англ. В. Шовкун, А. Олійник; Наук. ред.

О. Іващенко. – К.: Основи, 1999. – 726 с.9. Гутнов А. Э. Эволюция градостроительства. – М.: Стройиздат, 1984. – 256 с.10. Київ у ХХІ столітті: стратегія розвитку / Під ред. Б. М. Данилишина,

О. М. Невелєва // Доп. наук.-практ. конф., м. Київ, 26 січ. 2001 р. – К.: НАНУ, 2001. – 280 с.11. Козлова О. Н. Поселение: потенциал урбанизации // Соц.-гуманит. знания.

– 2004. – № 1. – С. 145 – 160.12. Кокіц О. П. Методи та моделі в розробці сценаріїв розвитку міста:

обґрунтування концепції дослідження // Актуал. пробл. держ. упр.: Зб. наук. пр. /Редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Д.: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 1 (19). –С. 254 – 265.

13. Ксенофонтов М. Ю. Теоретические и прикладные аспекты долгосрочногопрогнозирования // Пробл. прогнозирования. – 2002. – № 2. – С. 3 – 30.

14. Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулированияэкономического регулирования регионов // Вопр. экономики. – 2002. – № 4. –С. 46 – 66.

15. Методичні підходи до вибору та обґрунтування критеріїв і показниківсталого розвитку різних ландшафтних реґіонів України / А. Г. Шапар, В. Б. Хазан,М. В. Мажаров та ін. – Д.: ІППЕ НАН України, 2001. – 98 с.

16. Назаретян А. П. От будущего к прошлому (Размышления о методе) //Обществен. науки и современность. – 2000. – № 3. – С. 142 – 150.

17. Нижник Н. Синергетично-рефлексивна модель соціальної самоорганізаціїта управління / Н. Нижник, І. Черленяк // Вісн. НАДУ. – 2003. – № 3. – С. 5 – 13.

18. Ореховский П. А. Моделирование, прогнозирование и планированиеразвития муниципального образования // http://www.lab.obninsk.ru/public/

19. Осітнянко А. П. Планування розвитку міста: Монографія. – К.: КНУБА. –2001. – 460 с.

20. Проблеми удосконалювання інформаційного забезпечення і управліннясталим розвитком міст / В. Бабаєв, Л. Шутенко, В. Семенов та ін. // Упр. суч.містом. – 2004. – № 7 – 9 (15). – С. 37 – 49.

21. Прогнозное социальное проектирование и город / Рос. акад. наук. Ин-тсоциол. – М.: Ин-т социол., 1994. – Кн. 1. – 135 с.

22. Системный анализ и проблемы развития городов / Ю. С. Попков,М. В. Посохин, А. Э. Гутнов, Б. Л. Шмульян. – М.: Наука. Гл. редакц. физ.-мат. лит.,1983. – 512 с.

23. Дніпропетровськ у дзеркалі громадської думки: Монографія /Ю. П. Сурмін, С. М. Серьогін, А. В. Решетніченко та ін.; Під ред. Ю. П. Сурміна. –Д.: Пороги, 2002. – 244 с.

24. Сурмин Ю. П. Теория социальных технологий: Учеб. пособие /Ю. П. Сурмин, Н. В. Туленков. – К.: МАУП, 2004. – 608 с.

25. Форестер Дж. Динамика развития города / Пер. с англ. М. Г. Орловой. –М.: Прогресс, 1974. – 286 с.

26. Чистяков В. М. Прогнозно-аналитические исследования ипроектирование сценариев при разработке концепции социально-экономического развития крупного города (на примере Новосибирска) // http://www.citystrategy.leontief.ru/

27. Цыгичко В. Н. Прогнозирование социально-экономических процессов.– М.: Финансы и статистика, 1986. – 207 с.

28. Шаров Ю. П. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті:концептуальні аспекти: Монографія. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – 302 с.

29. Шибалкин О. Ю. Проблемы и методы построения сценариев социально-экономического развития. – М.: Наука, 1992. – 176 с.


МС 287

перспективи автори формулюють тезу про взаємозв’язок типу кадровоїслужби організації з аграрною, індустріальною та постіндустріальноюфазами розвитку суспільства, виокремлюючи в такий спосіб облікову,діловодну та консалтингову моделі діяльності цього підрозділу.Необхідність переходу до останньої, на думку авторів, є, по суті,історичним викликом, який кидає суспільний розвиток органам державноївлади та місцевого самоврядування, і якщо вони бажають залишатисяефективними в нових умовах, вони повинні прийняти цей виклик іадекватно на нього зреагувати. Автори слушно зазначають, що уникненняцього виклику лише посилює кадрову кризу на державній службі та службів органах місцевого самоврядування.

Зі значним інтересом сприймається і третій розділ роботи, де авторивикладають свої конкретні пропозиції щодо вдосконалення наявних тастворення нових організаційних форм кадрових служб в органах державноївлади та місцевого самоврядування, розширення нормативно-правовоїбази роботи цих підрозділів і розбудови нової системи навчання тапідвищення кваліфікації працівників кадрових служб.

Наукова новизна роботи полягає в розробці та обґрунтуванні новоїмоделі діяльності кадрових служб органів державної влади та місцевогосамоврядування. Теоретичне її значення вбачається в розширенні тапоглибленні знань про провідні тенденції розвитку кадрових службсучасних організацій і характер тих викликів, які внаслідок цьогоформуються стосовно кадрових служб в органах державної влади тамісцевого самоврядування. У практичному плані отримані результатиможуть бути використані в процесі реалізації адміністративної реформив Україні і знайти своє втілення у формі впровадження нових інституційна зразок пропонованих у роботі аутсорсингових кадрових служб уструктурі управління персоналом державної служби та служби в органахмісцевого самоврядування.

З огляду на вищенаведене рецензована монографія заслуговує нависоку загальну позитивну оцінку як самостійне дослідження, що маєбезумовну теоретичну значущість, практичну цінність і наукову новизну.

Проректор Донецького державного університету управління,

доктор економічних наук, професор О. С. Поважний

ВІДГУКИ ТА РЕЦЕНЗІЇРЕЦЕНЗІЯ

на монографію Б. П. Колеснікова та І. Г. Батраченка«Кадрові служби органів державної владита місцевого самоврядування в Україні»

Проблема реформування кадрових служб органів державної владита місцевого самоврядування має велике наукове та практичне значення.Особливої актуальності вона набуває сьогодні, коли на кадрову службуурядовими постановами покладено чимало нових завдань, які виходятьдалеко за межі виключно ведення кадрової документації. Сучаснакадрова служба органу державної влади чи місцевого самоврядуванняповинна виконувати ще й функції кадрового маркетингу, аналізу кадровоїполітики, організовувати навчання та розвиток персоналу, управлятикар’єрами державних службовців тощо. Суперечність між необхідністювиконання сучасними кадровими службами органів державної влади тамісцевого самоврядування більш широкого і складного спектра функційуправління персоналом і реальною діяльністю цих підрозділів, які так і нестали ні методичним, ні інформаційним, ні координуючим центром кадровоїроботи, зумовлює актуальність даного дослідження. Автори цілкомслушно наголошують, що без реального надання кадровим службамбільш вагомої ролі в процесах вироблення та реалізації державної кадровоїполітики годі сподіватися на успішне вирішення кадрових проблемдержавної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Аналітичний огляд різних підходів вивчення проблем управлінняперсоналом, здійснений у теоретичній частині роботи, став солідноюосновою для розкриття сутності та складного характеру діяльностікадрових служб у сучасних органах державної влади, місцевогосамоврядування та в бізнесових організаціях. Власне емпіричнедослідження констатуючого характеру подано авторами в першомурозділі після аналітичного огляду літературних джерел. Імпонує чітка йлогічно струнка організація процесу збирання емпіричної інформації,достатньо повне висвітлення та глибокий аналіз отриманих результатів.Серед зроблених висновків особливо заслуговує на увагу той, що пояснюєпричини повільного впровадження нових форм роботи кадрових служб упрактику роботи органів державної влади та місцевого самоврядуванняпричинами ментального порядку. Заклики до реформування кадровихслужб мають переважно декларативний характер і, на разі, гостро бракуєпереконливої аргуменації на користь такого реформування.

Пошуку такої аргументації автори присвячують другий розділмонографії, у якому вони зробили спробу виявити історичні тенденціїрозвитку кадрових служб організацій. На тлі цієї історичної і футорологічної

МС 289

КАРАМИШЕВ Дмитро Васильович,канд. мед. наук, доц., докторант каф. управління охороною суспільногоздоров’я ХарІДУ НАДУ при Президентові України

КАХОВСЬКА Олена Володимирівна,старш. викл. каф. економіки та реґіональної економічної політикиДРІДУ НАДУ при Президентові України

КОЗАРЬ Тетяна Петрівна,аспірант Гуманітарного ун-ту «ЗІДМУ»

КОШОВА Тетяна Василівна,канд. наук з держ. упр., нач. відділу з навчально-методичних питаньЗапорізького центру перепідготовки та підвищення кваліфікаціїпрацівників органів держ. влади, органів місцевого самоврядування,держ. підприємств, установ і організацій

КРИВЧИК Геннадій Георгійович,д-р іст. наук, проф., акад. Академії наук вищої школи України,зав. каф. українознавства Придніпровської держ. академії будівництвата архітектури

ЛИПОВСЬКА Наталія Анатоліївна,канд. соц. наук, доц. каф. філос. та соц.-політ. дисципліниАкадемії митної служби України

ЛОЛА Вікторія Василівна,головний спеціаліст відділу координації наук. дослідженьта інформ.-аналіт. роботи ДРІДУ НАДУ при Президентові України

МАРТИНЕНКО Василь Миколайович,канд. екон. наук, доц., доктор наук з держ. упр., зав. каф. державноїкадрової політики ХарІДУ НАДУ при Президентові України

МОНАЄНКО Антон Олексійович,аспірант НАДУ при Президентові України

НАЗАРЕНКО Анна Вікторівна,аспірант Об’єднаного інституту економіки НАН України

ПАВЛОВА Валентина Андріївна,канд. екон. наук, доц., декан ф-ту екон. і управління бізнесом,зав. каф. товарознавства та комерц. діяльності Дніпропетровського ун-ту економіки та права

ПЕТРУСЬ Степан Петрович,здобувач ДРІДУ НАДУ при Президентові України, нач. відділукадрового забезпечення Центрального апарату Держмитслужби

ПЕШКО Анатолій Володимирович,д-р екон. наук, академік, віце-президент Академії екон. наук України,президент Промислово-комерційної фірми «Укрінтеркомплекс»

ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ

АНТОНОВА Ольга Валеріївна,канд. наук з держ. упр., пров. спеціаліст відділукоординації наук. досліджень та інформ.-аналіт. роботиДРІДУ НАДУ при Президентові України

АРХИПЕНКО Іван Михайлович,здобувач каф. держ. упр. та місцевого самоврядуванняДРІДУ НАДУ при Президентові України

БАРАЄВ Володимир Миколайович,канд. іст. наук, доц. каф. історії та теорії права ДНУ

БАТІЩЕВА Ольга Сергіївна,аспірант ЛРІДУ НАДУ при Президентові України

БАТРАЧЕНКО Іван Георгійович,канд. психол. наук, доц., в. о. зав. каф. держ. упр. та місцевогосамоврядування ДРІДУ НАДУ при Президентові України

БОБРОВСЬКА Олена Юріївна,канд. екон. наук, докторант каф. менеджменту та управлінняпроектами ДРІДУ НАДУ при Президентові України

ВЕРГЕЙЧИК Олена Леонідівна,завідувач сектору аудиту бюджетних програмКРУ в Дніпропетровській області

ГАБРІНЕЦЬ Володимир Олексійович,д-р техн. наук, проф., зав. каф. інформ. технологійта інформ. систем ДРІДУ НАДУ при Президентові України

ГОНЧАРУК Наталія Трохимівна,канд. наук з держ. упр., заст. директора з навчальної інфраструктурита міжнародних зв’язків ДРІДУ НАДУ при Президентові України

ДРАГОМИРЕЦЬКА Наталія Михайлівна,канд. психол. наук, докторант ОРІДУ НАДУпри Президентові України

ЄЖУНІНОВА Аліна Юріївна,аспірант каф. економіки і реґіональної економічної політики,пров. фах. ф-ту держ.упр. ДРІДУ НАДУ при Президентові України

КАЛЬНИШ Юрій Григорович,канд. наук з держ. упр., старш. наук. співробітник,заст. директора Інституту проблем держ. упр. та місцевогосамоврядування НАДУ при Президентові України

МС 291

ЗМІСТ

ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ............... 3ПРОКОПЕНКО Леонід. Освітня політика Давньоруської держави ...... 3КАЛЬНИШ Юрій. Теоретико-методологічна ґенезаполітичної аналітики в V – XVIII ст. (нарис теорії та історіїдержавного управління) ........................................................................ 13КРИВЧИК Геннадій, БАРАЄВ Володимир. Національнаконсолідація як умова державотворення в Україні(у контексті світового досвіду) ............................................................ 22ПИСЬМЕННИЙ Ігор. Оптимізація діяльностіВерховної Ради України в умовах політичної реформи(синергетичний підхід) ......................................................................... 35АНТОНОВА Ольга. Вимірювання впливів середовищавироблення державної політики в діяльності органівдержавної влади ................................................................................... 44ЛОЛА Вікторія. Роль та функції державної ідеологіїв суспільстві ......................................................................................... 51ХАЧАТУРЯН Хачатур. Переорієнтація державного управлінняУкраїни на потреби громадян: нова європейська модель ................... 58МАРТИНЕНКО Василь. Теоретико-методологічні засадиформування нової парадигми демократичногодержавного будівництва ....................................................................... 66

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ........................... 73ВІКТОРОВ Віктор. Ліцензувальні аспекти управління якістю освіти ... 73КАХОВСЬКА Олена, АРХИПЕНКО Іван. Сучасний станта напрями регулювання аграрного сектору економіки України ......... 84ШАБАТІНА Ірина. Досвід країн Європейського Союзуз надання публічних послуг населенню ............................................... 92ПЕШКО Анатолій, НАЗАРЕНКО Анна. Вступ України до СОТ:наслідки та перспективи ..................................................................... 100ПАВЛОВА Валентина. Механізм формуванняконкурентоспроможності підприємств – виробниківспоживчих товарів .............................................................................. 107ВЕРГЕЙЧИК Олена. Шляхи вирішення проблеми ефективноговикористання державних бюджетних коштів (на прикладі вкладеньу газифікацію населених пунктів) ........................................................ 115ХМЕЛЬНИКОВ Артем. Напрями вдосконалення управлінняекономічною сферою реґіону ............................................................. 122КАРАМИШЕВ Дмитро. Процес цілепокладанняв державному управлінні соціальними системами(на прикладі системи охорони здоров’я) ............................................ 128СЕМЕНЧЕНКО Андрій. Системний аналіз ефективностівитрат на оборону держави у 1997 – 2005 рр. ................................... 135ЄЖУНІНОВА Аліна. Фактори здійснення та напрямирегулювання зовнішньоекономічної діяльності в Україні ................... 141

ПИСЬМЕННИЙ Ігор Володимирович,канд. наук з держ. упр., доц. каф. держ. упр. та місцевогосамоврядуванняДРІДУ НАДУ при Президентові України

ПРОКОПЕНКО Леонід Львович,канд. іст. наук, доц., зав. каф. права та європейської інтеграціїДРІДУ НАДУ при Президентові України

СЕМЕНЧЕНКО Андрій Іванович,докторант каф. нац. безпеки НАДУ при Президентові України

СЕРЬОГІН Сергій Михайлович,д-р наук з держ. упр., проф., директор ДРІДУ НАДУпри Президентові України

СОКОЛОВСЬКИЙ Сергій Іванович,канд. мед. наук, докторант каф. держ. упр. та місцевогосамоврядування ДРІДУ НАДУ при Президентові України

СОХАЦЬКА Оксана Євгенівна,аспірант каф. права і законотворчого процесуНАДУ при Президентові України

СТАРУШЕНКО Галина Аркадіївна,канд. техн. наук, доц. каф. інформ. технологій та інформ. системДРІДУ НАДУ при Президентові України

СТАРУШЕНКО Олена Андріївна,аспірант каф. української історії та етнополітики ДНУ

ХАЧАТУРЯН Хачатур Володимирович,канд. філол. наук, доц., здобувач НАДУ при Президентові України

ХМЕЛЕВСЬКИЙ Ростислав Миколайович,старш. викл. каф. інформ. технологій та інформ. системДРІДУ НАДУ при Президентові України

ХМЕЛЬНИКОВ Артем Олександрович,аспірант каф. права та європейської інтеграціїДРІДУ НАДУ при Президентові України

ШАБАТИНА Ірина Анатоліївна,аспірант каф. права та європейської інтеграціїДРІДУ НАДУ при Президентові України

ШПЕКТОРЕНКО Ігор Валентинович,канд. іст. наук, нач. методичного сектору ДРІДУ НАДУпри Президентові України

МС 293

ДО УВАГИ АВТОРІВ!

Редакційна колегія збірника наукових праць ДРІДУ НАДУ«Актуальні проблеми державного управління»

приймає до опублікування матеріали наукових дослідженьза умови дотримання авторами таких правил та вимог:

· Тематика наукової статті повинна відповідати тематиці видання.· Стаття, подана до друку, має містити такі необхідні елементи:

постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок ізважливими науковими або практичними завданнями; аналізостанніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язанняданої проблеми і на які спирається автор, виділення невирішенихраніше частин загальної проблеми, яким присвячується означенастаття; формулювання цілей статті (постановка завдання); викладосновного матеріалу дослідження з повним обгрунтуваннямотриманих наукових результатів; висновки з даного дослідження іперспективи подальших розвідок у даному напрямку.

· Наведені погляди, думки й результати наукових пошуків іншихдослідників обов’язково повинні супроводжуватись посиланнями налітературні джерела (наприкінці статті подається Список використаноїлітератури, що складається за алфавітом і оформлюється відповіднодо чинних видавничих стандартів).

· Після заголовку обов’язково наводяться анотація до статті(стисле викладення суті розглядуваного питання) і ключові словадержавною мовою.

· До статті обов’язково додаються позитивні наукові рецензії тавитяг з протоколу засідання кафедри навчального закладу (науково-методичної ради установи) за місцем роботи (навчання) автора зрекомендацією до публікації даного матеріалу.

На окремому аркуші необхідно вказати такі відомості про автора:– прізвище, ім’я, по батькові (повністю);– учене звання, науковий ступінь;– місце роботи, посада;– контактний телефон, адресу.Подавати електронну версію публікації (дискета 3,5) та чітку

роздруківку матеріалу.Статтю необхідно набрати на комп’ютері та роздрукувати,

дотримуючись таких вимог:· Формат А4, поля: верхнє і нижнє – 20 мм; ліве – 25 мм; праве – 10 мм.· Розмір шрифту основного тексту – 14; інтервал – 1,5.· Посилання на джерела в тексті статті подаються у квадратних

дужках, де вказується порядковий номер позиції в списку, номер тома,номер цитованої сторінки.

БАТIЩЕВА Ольга. Державна підтримка національноїкіноіндустрії: світовий досвід ............................................................. 148МОНАЄНКО Антон. Роль фінансового контролюу забезпеченні фінансової дисципліни в Україні ................................. 160КОЗАРЬ Тетяна. Основи формування активної державноїполітики у сфері управління ринком трудових ресурсів ..................... 164

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ................................................................... 172СЕРЬОГІН Сергій, БАТРАЧЕНКО Іван,СОКОЛОВСЬКИЙ Сергій. Уявлення державних службовцівпро особисті та ділові якості, що визначають ефективністьпрофесійної діяльності ........................................................................ 172ГОНЧАРУК Наталія. Цілі, завдання, функції і структурауправління керівним персоналом у сфері державної служби ............. 181ЛИПОВСЬКА Наталія. Система імперативів у державнійслужбі в період соціально-економічних трансформацій ..................... 190ШПЕКТОРЕНКО Ігор. До питання про стандарти дистанційнихмодулів підвищення кваліфікації державних службовців ................... 201ХМЕЛЕВСЬКИЙ Ростислав. Формування сучасноготипу державного службовця в умовах побудовидемократичного суспільства (частина II) ......................................... 207ПЕТРУСЬ Степан. Методологічні підходи до проектуванняпосадових обов’язків (положень) та інструкцій у системі митних органів 213КОШОВА Тетяна. Особливості організаційного навчання надержавній службі ................................................................................ 221ДРАГОМИРЕЦЬКА Наталія. Психологічні аспектив комунікативній діяльності державного службовця ........................... 228РУДАКЕВИЧ Марія. Етична соціалізація державних службовціву трудовому колективі ........................................................................ 238

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ............................................... 246ГАБРІНЕЦЬ Володимир, СТАРУШЕНКО Галина,СТАРУШЕНКО Олена. Деякі проблеми становленняпублічної самоуправлінської влади в Україні ..................................... 246БОБРОВСЬКА Олена. Організаційні засади сталого розвиткусоціальної сфери міст ......................................................................... 253СОХАЦЬКА Оксана. Договірні відносини органів місцевогосамоврядування за законодавством України .................................... 265КОКІЦ Олексій. Місто як об’єкт і предметсценарного дослідження ..................................................................... 278

ВІДГУКИ ТА РЕЦЕНЗІЇ ............................................................... 286Рецензія на монографію Б. П. Колеснікова та І. Г. Батраченка«Кадрові служби органів державної владита місцевого самоврядування в Україні» ..........................................286

ВІДОМОСТІ ПРО АВТОРІВ ....................................................... 288

МС 295

Наукове видання

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Збірник наукових працьЗаснований у 1999 р.Випуск 2 (24), 2006 р.

Редактори О. І. Березовська, А. В. Соколова, О.М. ШаповаловаДизайн та концепція видання розроблені С. І. Матовим

Комп’ютерний оригінал-макет – К. О. НадтокаОбкладинка – В. В. Олешкевич

· Список використаної літератури обов’язково повинен містити:– прізвище та ініціали автора (авторів) або (у визначених правилами

випадках), після назви, відомості про колективного автора, редакторів,упорядників, відповідальних за випуск тощо;

– точну назву видання; місто видання і точну назву видавництва; ріквидання;

– загальну кількість сторінок видання (у разі статті в періодичномувиданні – з якої до якої сторінки розміщена).

Авторські примітки нумеруються наскрізно, за згадуванням,верхнім індексом і розміщуються внизу сторінки під текстом.

Автор несе відповідальність за науковий зміст, точність фактів, дат,формул, прізвищ тощо. Редколегія залишає за собою право на літературнередагування матеріалів, що подаються.

Редколегія

МС

Здано на складання 15.04.06. Підписано до друку 05.05.06.

Формат 60х84 161 . Папір № 1. Ум. друк. арк. 18,68. Обл.-вид. арк. 19,36.

Тираж 300 пр. Зам. №

Національна академія державного управління при Президентові УкраїниДніпропетровський реґіональний інститут державного управління

Україна, 49044, Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29Свідоцтво про внесення до Державного реєстру ДК №1743 від 06.04.04

Видруковано у повній відповідності до оригінал-макета друкарнеюТОВ «Днепррост»

Україна, 49050, Дніпропетровськ, вул. Казакова, 4/27

Documents

АКТУАЛЬНIІ ПРОБЛЕМИ Д Е Р Ж А В Н О Г О У П …24).pdfхрещення Русі, і поширення освіти як ланки однієї політики