I.4. Omisión de realizar una consulta popular o mesas de

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Juzgado Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda RegiónAmparo indirecto 548/2014-IV

consulta a los destinatarios de las leyes, cuyos intereses se recogen a través del principio de

democracia representativa.

I.4. Omisión de realizar una consulta popular o mesas de diálogo incluyentes.En principio, conviene señalar que el Máximo Tribunal del País ha sostenido que al

proceso de creación de leyes no le es aplicable la garantía de audiencia previa establecida

en el artículo 14 constitucional, para dar oportunidad de defensa a las personas que se

encuentren en los supuestos de las normas jurídicas, porque el objeto de la legislación es

crear disposiciones de carácter general dirigidas a los actos de otros poderes, quienes al

ejercitar sus actos sí están obligados a respetar el derecho de audiencia20.

A criterio de esta juzgadora de amparo, el hecho de que no se haya realizado una

consulta popular en términos del artículo 35 fracción VII de la Constitución, no es motivo para

estimar inconstitucionales las normas impugnadas.

El precepto señalado establece condiciones para convocar a las consultas

populares (a solicitud de: el Presidente de la República, al menos treinta y tres por ciento de

cualquiera de las Cámaras del Congreso, o bien, cuando menos el dos por ciento de los

ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores), así como restricciones sobre temas

que no pueden ser consultados y las condiciones de votación para dar fuerza vinculante al

resultado. De tal dispositivo se observa que no se trata de un instrumento de uso omnímodo,

pues está sujeto a la satisfacción de determinadas condiciones. Es así, porque este tema

plantea la complejidad de la tensión existente entre la democracia directa y la representativa.

La lectura relacionada de los numerales 35, fracción VII y 50 a 78 de la

Constitución, permite concluir que no se condiciona la validez de las leyes a la realización de

una consulta popular, de ahí que no sea factible determinar sobre la constitucionalidad del

proceso legislativo con base en un requisito que no le es exigible. Ello sin desconocer que,

en algunos temas, la consulta popular puede tener efectos vinculantes sobre el orden jurídico

nacional.

Por otra parte, la circunstancia de que se hayan realizado o no mesas de diálogo y

debate a fin de contar con la participación social de los sectores involucrados no es una

circunstancia que vicie el proceso legislativo. Al respecto, conviene tener presente que la

Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las irregularidades en el trabajo en comisiones, quedan subsanadas cuando el dictamen es aprobado por el Pleno de la Legislatura.

Así lo sostuvo el Pleno del Máximo Tribunal en la ejecutoria que resolvió la acción

de inconstitucionalidad 126/2008 y sus acumuladas 127/2008 y 128/2008, en la que se

señaló:

La democracia representativa se basa en la deliberación; sin embargo, ésta debe entenderse condicionada a que la toma de decisiones procure el equilibrio de intereses de los distintos grupos representados, lo que sólo se logra en el seno de una auténtica asamblea deliberante.

Debe evaluarse el procedimiento legislativo en su integridad, puesto que de lo que se trata es precisamente de determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales puntuales impactan o no en la calidad democrática de la decisión final. Además, no debe perderse de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a las vicisitudes que frecuentemente se presentan en el desarrollo de los trabajos parlamentarios.

Además, en el supuesto de que existan irregularidades en el trabajo de las comisiones, éstas se subsanan cuando el dictamen es aprobado por la mayoría calificada de la Legislatura.

20 Así lo estableció el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria que resolvió el recurso de revisión 229/2008, en la cual se retomó la jurisprudencia publicada en el Apéndice 1917-1985, Primera Parte, Pleno, tesis 9, página 29, titulada: “AUDIENCIA, GARANTIA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES”.

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Juzgado Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda RegiónAmparo indirecto 548/2014-IV.

La realización de consultas y foros de participación ciudadana, aunque resulta

deseable como ejercicio democrático puesto que enriquece la discusión, no son un requisito

para la validez del proceso legislativo, sino que se trata de una facultad potestativa, según se

desprende del artículo 93 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos

Mexicanos.

Tiene aplicación, por analogía, la jurisprudencia P./J. 106/2008, del Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Tomo XXVIII, octubre de 2008 página 36, de contenido siguiente:

“ISSSTE. LA FALTA DE CONSULTA U OPINIÓN A LOS SECTORES SOCIALES EN EL CASO DE LA APROBACIÓN DE LA LEY RELATIVA, NO CONSTITUYE UN VICIO EN EL PROCESO LEGISLATIVO QUE PROVOQUE SU INCONSTITUCIONALIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1O. DE ABRIL DE 2007). Los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no contienen una garantía individual a favor de los gobernados, sino que se refieren en esencia, a dar las bases para la rectoría y planeación económica del Estado, en las que si bien debe darse intervención a los diversos sectores de la población -privado, público y social- de quienes el Estado recogerá las aspiraciones y demandas para incorporarlas al referido plan de desarrollo económico, donde el Congreso de la Unión tiene la participación que la Constitución expresamente le confiere; previsión constitucional que no lo obliga para que antes de discutir y aprobar una ley, en términos de lo previsto en los artículos 71 y 72 constitucionales, deba realizar algún tipo de consulta a los gobernados destinatarios de dichas leyes, como parte del proceso de creación, lo cual tampoco deriva de algún otro precepto constitucional, de ahí que la falta de esta consulta u opinión en el caso de la aprobación de la ley reclamada, no constituye un vicio que provoque su oposición con la Constitución Federal”.

I.5. Convocatoria y publicidad para la discusión.Esta Juzgadora considera que en el caso sí se cumplió el principio de democracia

deliberativa al garantizar la participación efectiva de las fuerzas políticas en el debate

parlamentario.

En la ejecutoria que resolvió la acción de inconstitucionalidad 126/2008 y sus

acumuladas 127/2008 y 128/2008, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

determinó:

Uno de los elementos esenciales de la democracia en nuestro sistema de gobierno es la deliberación pública, esto es, los ciudadanos, a través de sus representantes, sólo pueden tomar decisiones colectivas después de haber tenido la oportunidad de participar en un debate abierto a todos, durante el cual hayan podido equilibrarse las razones a favor y en contra de las diversas propuestas, pues sólo de esta manera puede tener lugar la democracia, en tanto esta forma de gobierno se basa en el principio de igual consideración y respeto a todas las opiniones, corrientes e ideas cuya expresión culminatoria se da en la regla del acatamiento a la mayoría.

En un Estado democrático, la Constitución impone ciertos requisitos de publicidad y participación, para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas, sin los cuales no pueden considerarse válidas, de modo que, para lograr el respeto de los principios de democracia y representatividad que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo reviste importancia el contenido de las leyes sino, además, la forma en que son creadas o reformadas, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo resguardan o aseguran el cumplimiento de los principios democráticos.

El principio de equidad en la deliberación parlamentaria está estrechamente vinculado con la esencia y valor mismo de la democracia, como sistema de adopción de decisiones públicas en contextos caracterizados por el pluralismo político, como es el caso de México y de la mayor parte de las democracias contemporáneas. La democracia representativa es un sistema político valioso, no solamente porque, en su contexto, las decisiones se toman por una mayoría determinada de los votos de los representantes de los ciudadanos, sino porque aquello que se somete a votación ha podido ser objeto de deliberación por parte tanto de las mayorías como de las minorías políticas.

La adopción de decisiones por mayoría, regla básica que permite resolver, en última instancia, las diferencias de opinión, es una condición necesaria de la democracia, pero no suficiente. No todo sistema que adopta la regla de la mayoría es necesariamente democrático. Junto a la regla de la mayoría, hay que tomar en consideración el valor de la representación política, material y efectiva de los ciudadanos, que tienen todos y cada uno de

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los grupos políticos con representación parlamentaria, así sean los minoritarios, como viene a subrayar el artículo 41 constitucional y el modo en que la aportación de información y puntos de vista por parte de todos los grupos parlamentarios contribuye a la calidad de aquello que finalmente se somete a votación.

Si el simple respeto a las reglas de votación por mayoría pudiera convalidar cualquier desconocimiento de las reglas que rigen el procedimiento legislativo previo, la dimensión deliberativa de la democracia carecería de sentido, precisamente porque las minorías, por su propia naturaleza, están predestinadas a no imponerse en la votación final, a menos que su opinión coincida con un número suficiente de integrantes de otras fuerzas políticas; por tanto, es aquí donde cobran toda su importancia las reglas que garantizan la participación efectiva de las minorías, al regular, por citar algunos ejemplos, la conformación del orden del día, las convocatorias a las sesiones, las reglas de integración de la legislatura, la estructuración del proceso de discusión o el reflejo de las conclusiones en los soportes documentales correspondientes.

En conclusión, el órgano legislativo, antes de ser un órgano decisorio, tiene que ser un órgano deliberante, donde encuentren cauce de expresión las opiniones de todos los grupos, tanto los mayoritarios como los minoritarios. Lo anterior es así, porque las reglas que disciplinan el procedimiento legislativo protegen el derecho de las minorías a influir y moldear, en el transcurso de la deliberación pública, aquello que va a ser objeto de la votación final y, por tanto, otorga pleno sentido a su condición de representantes de los ciudadanos.

Para determinar si, en un caso concreto, las violaciones al procedimiento legislativo redundan en violación a las garantías de debido proceso y legalidad, consagradas en el artículo 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo, de la Constitución Federal, y provocan la invalidez de la norma emitida o si, por el contrario, no tienen relevancia invalidatoria, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares: 1. El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permitan tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias, expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras, así como a las que regulan el objeto y desarrollo de los debates. 2. El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas. 3. Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.

El cumplimiento de los anteriores criterios siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, puesto que, de lo que se trata, es precisamente de determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final.

Atento a los razonamientos del Máximo Tribunal, quien resuelve considera que en

el caso sí se cumplieron los requisitos de quórum y participación. Con independencia de que

pudieran o no existir irregularidades en la oportunidad del dictamen o la convocatoria, lo

cierto es que las normas fueron aprobadas con sujeción a los estándares aplicables, pues en

lo concerniente a la Ley General del Servicio Profesional Docente en la sesión de la Cámara

de Diputados, realizada el uno de septiembre de dos mil trece, se contó con la presencia de

cuatrocientos cuarenta y ocho diputados, en tanto que en la sesión de la Cámara de

Senadores de fecha tres de septiembre de la anualidad referida, estuvieron presentes la

totalidad de los legisladores (ciento veinte). Asimismo, del diario de debates se observa que

tuvieron participación diputados y senadores de las diversas fuerzas políticas21.

Lo expuesto sirve de base para establecer que en el caso sí se cumplieron los

requisitos de asistencia, participación y deliberación, además de que la decisión fue tomada

por la mayoría de los integrantes de las Cámaras, requisitos necesarios y suficientes para

garantizar el debate legislativo con la participación de las distintas fuerzas políticas. En

consecuencia, de haber existido algún vicio en la convocatoria o en la anticipación con la cual

se dio publicidad a los dictámenes de las comisiones, éstos quedaron purgados.

Asimismo, es dable destacar que los artículos 39 puntos 1 y 3, y 40 punto 2, de la

Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que

corresponde a las Comisiones, elaborar el dictamen legislativo de las Cámaras, para la

21 Los detalles de las minutas pueden consultarse en las ligas siguientes: http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/62/2do/1P/Ord/sep/00L62A2P103.html#http://www.senado.gob.mx/?ver=sp&mn=3&sm=2&lg=62&ano=1&id=42870

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asignación de esa tarea, se atenderá a la competencia de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal.

Por tanto, si la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal tenía por objeto,

esencialmente, institucionalizar el servicio profesional docente, con el fin de contribuir a que

la educación básica y media superior que imparte el Estado, alcance los niveles de calidad

que la sociedad demanda, en beneficio de los alumnos, maestros y Sistema Educativo

Nacional; es concluyente que correspondía conocer del dictamen de la iniciativa a la

Comisión de Educación Pública, y no a la de Trabajo y Previsión Social, atendiendo a la

competencia de las Secretarías de Estado contenida en la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal.

I.6. Refrendo.Conforme al artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República

deberán firmarse por "el Secretario de Estado a que el asunto corresponda". En términos del

numeral 72, inciso a), el refrendo del decreto promulgatorio de las leyes autoriza la orden de

publicación de la norma legal.

El artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que

los decretos promulgatorios de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión sólo

requieren el refrendo del Secretario de Gobernación para su validez, pues la materia de

dichos decretos está constituida únicamente por la orden del Presidente de la República para

que se publique o se dé a conocer la ley o el decreto del órgano legislativo federal para su

debida observancia.

En estima de esta juzgadora, en la especie sí se satisfizo el requisito del refrendo,

pues basta imponerse del decreto que promulgó las normas impugnadas para advertir que en

él obra el refrendo del Secretario de Gobernación, sin que en la especie sea necesaria la

actuación de algún otro Secretario de Estado, por no exigirlo así la Constitución ni las leyes.

II. ESTUDIO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES RECLAMADAS.II.1. Sobre la naturaleza jurídica de la relación de trabajo.La naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo del personal docente es compleja

en virtud de la multiplicidad de facultades concurrentes entre los tres órdenes de gobierno,

así como la intervención paralela de la administración pública centralizada y descentralizada,

aunado a las diversas transformaciones que han ocurrido en ese sector. Conviene aquí

retomar la observación contenida en el Acuerdo de cooperación México-OCDE para mejorar

la calidad de la educación (2010), donde se consideró que la división de responsabilidades

entre la Federación y los Estados era poco clara.

II.1.A. Características del trabajo en el servicio público.De conformidad con los artículos 73 fracción XXV de la Constitución, 10, 27 y 28 de

la Ley General de Educación, la educación se considera un servicio público de interés

social que tiene un carácter prioritario para el desarrollo nacional, por tanto, las personas que

desempeñan la función docente en instituciones pertenecientes a la administración pública

centralizada o paraestatal (federal o local) están sujetas a las condiciones, obligaciones y

responsabilidades aplicables a los servidores públicos. Esta calidad que asiste a los

trabajadores de la administración pública centralizada o descentralizada, fue establecida por

la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de

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tesis 108/2010, en cuya ejecutoria se afirmó:

“[…] debe tenerse en cuenta que por regla general, las relaciones laborales de los servidores públicos se rigen por los apartados "A" y "B" del artículo 123 de la Constitución Federal, dependiendo del sector de la administración pública donde presten sus servicios: organismos públicos descentralizados (apartado A), y los empleados públicos al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal (apartado B)”.

En la Recomendación relativa a la condición del personal docente, emitida por la

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),

se afirmó que la enseñanza debe considerarse como una profesión cuyos miembros prestan

un servicio público <párrafo 6>.

Un aspecto fundamental del trabajo en el servicio público es que el desempeño de

la función, sus deberes, derechos y situación jurídica se rigen por las normas aplicables y

vigentes, las cuales pueden variar en cualquier momento sin necesidad del consentimiento

del empleado.

El criterio expuesto permea a todos los aspectos que se analizan en este fallo, pues

no debe perderse de vista la naturaleza jurídica de la relación de trabajo del personal

docente, la cual está determinada por las directrices establecidas en el artículo 3

constitucional.

El artículo 21, primer párrafo, de la Ley General de Educación, establece que para

ejercer la docencia en instituciones establecidas por el Estado, los maestros deberán

satisfacer los requisitos que señalen las autoridades competentes y los que se establezcan

en la Ley General del Servicio Profesional Docente. De igual forma, el artículo 5 fracción XI

de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación establece que el servicio

profesional docente se integra por un sistema de actividades y mecanismos de ingreso,

promoción, permanencia y reconocimiento que garanticen la idoneidad de conocimientos y

capacidades del personal en funciones de docencia, dirección o supervisión.

Ahora, aun cuando la naturaleza jurídica de la relación de trabajo establecida entre

el Estado y sus servidores, es radicalmente distinta del nexo laboral existente entre patrones

y trabajadores de la Industria o empresas privadas, lo cierto es que los estatutos jurídicos

que regulan las relaciones laborales de los trabajadores al servicio del Estado entrañan una

autolimitación, con el propósito fundamental de garantizar a los servidores públicos la

estabilidad en el puesto que desempeñan, con todas las consecuencias proteccionistas que

de ella derivan, como son: derechos a escalafón, ascensos, riesgos profesionales,

jubilaciones, etcétera, ya que el derecho de los servidores del Estado a la estabilidad en sus

puestos, constituye el patrimonio básico de los mismos y de sus familiares22. Aunque la

noción de “estabilidad en el empleo” no es sinónimo de que no estén sujetos al cumplimiento

de requisitos de permanencia en el servicio.

II.1.B. Marco jurídico de las relaciones laborales del personal docente.Uno de los aspectos más conflictivos de las normas que se analizan y que la parte

quejosa hace valer en forma recurrente, es la determinación del marco regulatorio aplicable a

las relaciones de trabajo del personal docente y no es un tema menor, pues conlleva una

gran carga de seguridad jurídica.

En el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica se estableció

que los Estados asumirían la dirección de los establecimientos educativos (planteles,

recursos, inmuebles, derechos y obligaciones) y que los gobiernos locales sustituirían a la

Secretaría de Educación Pública en las relaciones jurídicas existentes con los maestros,

22 Tesis emitida por la extinta Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, tomo CXIX, titulada: “ESTATUTO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, NATURALEZA JURIDICA DEL”.

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quienes se incorporaban a los sistemas educativos estatales, aunque la transferencia no

implicaba un deslinde de responsabilidad del gobierno federal.

De lo anterior podría concluirse que la relación laboral de los trabajadores de la

educación existe exclusivamente con las entidades federativas, en sus administraciones

centralizadas o paraestatales; sin embargo, ello no es así, pues dada la concurrencia de

facultades, existe la posibilidad de que los tres órdenes de gobierno establezcan escuelas, lo

que ocasiona la coexistencia de distintos tipos de relaciones jurídicas. Además, los términos

en que está redactado el acuerdo referido en el párrafo anterior, impiden determinar con

precisión cuál es la “responsabilidad” o el papel que guarda el gobierno federal respecto de

las relaciones de trabajo transferidas a los Estados, aunque sí se especificó que a pesar del

traspaso de establecimientos escolares, el Gobierno Federal vigilaría el cumplimiento del

artículo 3 del texto fundamental, pues la educación tiene un carácter nacional, lo que se

garantiza mediante una legislación observada y aplicada efectivamente en todo el territorio

del País.

Con base en la división de competencias establecida en la Constitución y el

conjunto de destinatarios a quienes se dirige la Ley General del Servicio Profesional Docente,

puede concluirse que existen diversos grupos de docentes, los cuales pueden englobarse, de

manera muy genérica, en dos grandes grupos, a quienes aplican regulaciones específicas:

1. Docentes que tienen la calidad de trabajadores al servicio del Estado. Aquellos de educación básica (preescolar, primaria y secundaria) o media superior de

escuelas establecidas por los gobiernos locales o el federal, sean de base o interinos, con

independencia de la forma en la cual esté estructurada su jornada de trabajo. Éstos se rigen

por el artículo 123 apartado B de la Constitución y, según pertenezcan a la Federación o los

Estados, les resultarán aplicables: a) La Ley General de Educación; el Reglamento de las

Condiciones Generales de Trabajo suscritas por la SEP, publicadas en el Diario Oficial de la

Federación el veintinueve de enero de mil novecientos cuarenta y seis; la Ley Federal de los

Trabajadores al Servicio del Estado y los demás Estatutos y Reglamentos suscritos o

emitidos por la SEP; y, b) Las leyes de educación de los Estados; las leyes que regulan las

relaciones laborales entre los Estados, Municipios y demás dependencias públicas con sus

trabajadores; las Condiciones Generales de Trabajo suscritas por los gobiernos locales

aplicables al personal docente, así como los demás Estatutos y Reglamentos de

competencia estatal.

2. Docentes cuya relación de trabajo es con Organismos Públicos Descentralizados. Por lo general se presentan en el sistema de educación media superior,

pueden ser federales o estatales. Sus relaciones jurídicas se rigen por el artículo 123

apartado A de la Constitución23, a pesar de las disposiciones que pretendan asimilarlos o

regularlos como trabajadores al servicio del Estado24. A éstos les resulta aplicable la Ley

General de Educación, la Ley Federal del Trabajo, las leyes que crean las entidades

paraestatales a las que pertenezcan, los contratos de trabajo y las condiciones generales de

trabajo que tengan celebradas.

Corrobora lo anterior, lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de

23 Así lo estableció la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 172/2011, de la cual derivó la jurisprudencia 2a./J.169/2011.24 Así lo sostuvo la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LXXVIII/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, Mayo de 1999, página: 513, de rubro: “TRABAJADORES DE ORGANISMOS PÚBLICOS DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. SU INCLUSIÓN EN EL ARTÍCULO 1o. DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE DICHA ENTIDAD, RESULTA INCONSTITUCIONAL”.

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Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 108/2010, en cuya ejecutoria se afirmó:

“[…] debe tenerse en cuenta que por regla general, las relaciones laborales de los servidores públicos se rigen por los apartados "A" y "B" del artículo 123 de la Constitución Federal, dependiendo del sector de la administración pública donde presten sus servicios: organismos públicos descentralizados (apartado A), y los empleados públicos al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal (apartado B)”.

Como se observa, la multiplicidad de relaciones laborales y de normas especiales

aplicables a los trabajadores de la educación dificulta la tarea de precisar su régimen jurídico,

pues algunas entidades del país aplican tanto ordenamientos estatales como disposiciones

de origen federal a los trabajadores de la educación. Sin embargo, el artículo 1 de la Ley

General del Educación, establece que esa norma regula la educación impartida por la

Federación, los Estados y Municipios, organismos descentralizados, así como por los

particulares; establece, entre otras cuestiones, la observancia de los requisitos de

permanencia, las evaluaciones y la distribución de competencias entre las autoridades

educativas, la SEP y el INEE.

Frente a esa diversidad normativa existen directrices aplicables a todo el personal

docente de las escuelas públicas, con independencia de la naturaleza de su relación laboral.

Por imperativo de los artículos 3 y 73, fracción XXV de la Constitución, la Ley General del

Servicio Profesional Docente aplica a todos los trabajadores de la educación sin importar si

pertenecen a la administración pública centralizada o paraestatal, sea federal o local, porque

el Constituyente Permanente facultó al Congreso de la Unión para legislar sobre esa materia,

así como para distribuir la función educativa entre los tres órdenes gubernamentales, con la

finalidad de unificar y coordinar la función educativa en todo el país (para mejor referencia

conviene que el lector se remita al punto I.2). Este es uno de los principios rectores del

servicio público de educación, el cual no está supeditado a la naturaleza de las relaciones de

trabajo, por el contrario, su extensión es de tal magnitud que contiene disposiciones de

observancia obligatoria para los particulares a quienes se autorice impartir educación.

La aplicabilidad de la norma reclamada a todo el personal docente, con

independencia de que pertenezcan a la administración pública centralizada o paraestatal

(federal o local), no implica un contrasentido frente a la división del marco jurídico que rige

sus relaciones de trabajo; no debe perderse de vista que por disposición expresa de la

Constitución, la educación es un servicio público, de manera que las distintas modalidades

en que se preste, no puede tener por efecto excluir a algunos sectores de la aplicación de las

directrices establecidas en el orden constitucional. Conviene aquí retomar la distinción entre

normas generales y federales, a que se hizo mención en la parte final del apartado I.2.

Tratándose de los organismos descentralizados, su creación obedece a una ley que

les confía la gestión de un determinado servicio público o de un conjunto de servicios

públicos, dotándolos de personalidad jurídica, afectándoles un patrimonio y proveyéndoles de

una estructura orgánica administrativa, gozan de autonomía orgánica y funcional, sin que el

poder ejecutivo incida en sus relaciones laborales, pues sólo ejerce controles y vigilancia

indirecta y mediata.

Con independencia de lo anterior, a la luz de las disposiciones constitucionales y

legales aplicables, las instituciones educativas que forman parte de la administración pública

centralizada o descentralizada son financiadas por el Estado, con sujeción a las

disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes; por tanto, éste puede

válidamente regular su funcionamiento, pues no se trata de entes privados, ya que sin existir

con el Ejecutivo una relación jerárquica, los organismos paraestatales se vinculan en distintos

grados con la administración centralizada25.

25 Sobre el tema de la división y relaciones entre la administración pública centralizada y paraestatal, resulta

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La lectura propuesta en este apartado permite compatibilizar la situación jurídica de

los trabajadores de la educación que tienen la calidad de empleados estatales y de los

organismos descentralizados, cuyas relaciones se rigen por los artículos 116 fracción VI y

123 apartado A de la Constitución, con los postulados establecidos en el numeral 3 del texto

fundamental, preceptos que no presentan antinomias, sino que deben interpretarse de forma

tal que se armonicen las competencias que contienen.

Desde esa perspectiva, no puede estimarse que la Ley General del Servicio

Profesional Docente resulte inaplicable bajo el argumento de que es una ley emitida por el

Congreso de la Unión, en tanto que la parte quejosa es trabajadora al servicio de las

entidades federativas o de los organismos descentralizados, pues se insiste, esa

circunstancia no puede rebasar el imperativo constitucional de distribución de competencias.

II.1.C. Relación de trabajo ¿Laboral o administrativa?Esta juzgadora considera que la norma reclamada no varía la naturaleza del vínculo

jurídico de laboral a administrativo, tampoco que se prive a los trabajadores de la educación

del acceso a la jurisdicción especializada en materia de trabajo.

Para evidenciar esta afirmación, conviene tener presente que el tema planteado

involucra dos aspectos, el primero se refiere al acceso a la jurisdicción especializada; el

segundo, a la relación de trabajo propiamente dicha, la cual no se ve afectada por la

existencia de un procedimiento administrativo sancionador. Cuestiones que conviene abordar

en forma separada.

II.1.C.i. Acceso a la jurisdicción especializada en materia laboral.El artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su

segundo y penúltimo párrafos establece el derecho a la jurisdicción, con las siguientes

características de la justicia: pronta, completa, expedita y gratuita. Ilustra lo anterior, la

jurisprudencia 2a./J.192/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

tomo XXVI, de octubre de 2007, página 209, de rubro: “ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE

JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA

GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS

AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES”.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el

amparo en revisión 352/2012, determinó que de los ordinales 14, 17 y 20, apartados B y C,

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos, deriva el derecho de acceso efectivo a la justicia, el cual

comprende el derecho a una tutela jurisdiccional efectiva y los mecanismos de tutela no

jurisdiccional que también deben ser efectivos y estar fundamentados constitucional y

legalmente; de ahí que este derecho comprenda tres etapas: (i) una previa al juicio que parte

del derecho de acción como una especie del de petición dirigida a las autoridades

materialmente jurisdiccionales y que motiva un pronunciamiento por su parte; (ii) una judicial,

que va desde el inicio del procedimiento hasta la última actuación y a la que corresponden

las garantías del debido proceso; y, (iii) una posterior al juicio, identificada con la eficacia de

las resoluciones emitidas.

Dicho criterio dio origen a la tesis 1a. LXXIV/2013 (10ª), publicada en el Semanario

ilustrativo lo resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 389/2012, de cuya ejecutoria, derivan entre otras, las jurisprudencias 2a./J.181/2012 y 2a./J.178/2012.

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Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, tomo I, marzo de 2013, página 882,

titulada: “DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA. SUS ETAPAS”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado el derecho a la

tutela judicial efectiva en los términos siguientes:

a. Es obligación del Estado garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción; lo que se traduce en que debe proporcionar recursos judiciales efectivos de acuerdo con las reglas del debido proceso legal, procurar el establecimiento del derecho conculcado, si es posible, y la reparación de los daños producidos26.

b. Los Estados tienen como parte de sus obligaciones generales, un deber positivo de garantía respecto de los individuos sometidos a su jurisdicción, lo que supone tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos reconocidos por la Convención. La tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación al artículo 1.1 de la Convención; además, de conformidad con el ordinal 8.1, los Estados no deben interponer trabas a las personas que acudan a los jueces o tribunales en busca de que sus derechos sean determinados o protegidos, además, cualquier norma o medida de orden interno que imponga costas o dificulte de cualquier otra manera el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al referido precepto27.

Las consideraciones expuestas permiten válidamente concluir que la “tutela

jurisdiccional efectiva” debe entenderse como el derecho público subjetivo que toda persona

tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a

tribunales independientes e imparciales a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con

el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida

sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

En relación con el tema que se analiza, conviene tener presente que el artículo 83

de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece:

“Las relaciones de trabajo del personal a que se refiere esta ley con las Autoridades Educativas y Organismos Descentralizados se regirán por la legislación laboral aplicable, salvo por lo dispuesto en esta ley.

El personal que sea separado de su encargo con motivo de la aplicación de esta ley podrá impugnar la resolución respectiva ante los órganos jurisdiccionales competentes en materia laboral”.

Este derecho de impugnación ante la autoridad jurisdiccional laboral, debe

relacionarse con los segundos párrafos de los artículos 74 y 76 del ordenamiento referido, los

cuales establecen la posibilidad de acudir ante la autoridad jurisdiccional cuando se da por

terminada la relación de trabajo por las causas ahí especificadas.

Lo expuesto revela que el legislador respetó los derechos constitucionales del

personal docente de conformidad con lo establecido por el artículo 3 fracción III del

ordenamiento fundamental, pues por una parte se reconoce la naturaleza laboral de la

relación de trabajo y por otra, se conserva la jurisdicción especializada para dirimir los

conflictos que deriven de la aplicación de la ley, es decir, según se trate de trabajadores al

servicio del Estado (federales o locales) o bien de los Organismos Públicos Descentralizados

(federales o locales), podrán acudir, respectivamente, a los Tribunales Federal o Estatales de

Conciliación y Arbitraje o a las Juntas Locales o Federales de Conciliación y Arbitraje, lo que

satisface lo establecido por el artículo 123 constitucional, apartado A, fracción XX y apartado

B, fracción XII.

Sobre el tema, resulta particularmente ilustrativa la jurisprudencia 2a./J. 89/2010,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo

XXXII, julio de 2010, página 314, de rubro y texto siguientes:

26 Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador, sentencia de cuatro de julio de dos mil siete, párrafos 114 y 115.27 Caso Cantos contra Argentina, sentencia de veintiocho de noviembre de dos mil dos, párrafos 49 a 52.

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“TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PROCEDE LA VÍA LABORAL PARA DEMANDAR LA REINSTALACIÓN O LA INDEMNIZACIÓN, CUANDO LA BAJA NO SEA RESULTADO DE UNA SANCIÓN FIRME DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DERIVADA DE UN PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN TÉRMINOS DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. La acción para reclamar la reinstalación o la indemnización por el despido injustificado de los trabajadores al servicio del gobierno federal o de los organismos públicos descentralizados debe ejercerse en la vía laboral, cuando el despido o cese no sea el resultado de una sanción firme de la autoridad administrativa derivada de un procedimiento seguido en términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, porque en ese caso, el acto lo realiza el Estado en su calidad de patrón y no la autoridad administrativa responsable de tramitar y resolver los asuntos por faltas o responsabilidades de carácter administrativo. Además, para determinar la vía procedente debe prescindirse del estudio de la normativa utilizada por el patrón en el aviso respectivo, por no ser un dato objetivo que conduzca a concluir si la rescisión tiene su origen en una sanción firme impuesta conforme al indicado ordenamiento”.

II.1.C.ii. El procedimiento administrativo sancionador no cambia la naturaleza de la relación de trabajo.

Los artículos 70, 74 y 75 de la Ley General del Servicio Profesional Docente

establecen un procedimiento aplicable a los servidores públicos del Estado o los Organismos

Públicos Descentralizados que incumplan las obligaciones previstas en la ley, en los términos

siguientes:

Cuando se advierta alguna causa justificada que amerite la imposición de una

sanción, se hará del conocimiento del probable infractor para que en el plazo de diez días

exponga lo que a su interés convenga y ofrezca pruebas; la autoridad educativa o el

organismo descentralizado resolverá en igual plazo lo que corresponda. Determinación que

puede ser impugnada a través del recurso administrativo de revisión, previsto y regulado en

los artículos 80 a 82 de ese ordenamiento (al cual le es aplicable supletoriamente la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo) o bien, por la vía jurisdiccional.

La existencia de un procedimiento de tales características es insuficiente para

concluir que se transformó la naturaleza de la relación de trabajo de laboral a administrativa,

por dos razones:

1) Los docentes estaban sujetos a procedimientos administrativos antes de la entrada en vigor de la norma, sin que por ello se alterara la naturaleza de la relación de trabajo

En principio, es pertinente aclarar que los artículos 70 a 82 del ordenamiento

referido, no contienen un procedimiento de responsabilidades administrativas, sino uno de

índole laboral, aunque sustanciado en sede administrativa al igual que el recurso procedente.

Con el propósito de hacer patente que la existencia de dicho procedimiento no

altera la naturaleza de la relación laboral, conviene hacer una breve referencia ejemplificativa

a las responsabilidades administrativas a que están sujetos los trabajadores de la educación,

lo cual nos servirá como argumento por mayoría de razón, para demostrar que la parte

quejosa tergiversa los alcances de la norma reclamada.

Como punto de partida, debe tenerse presente que por disposición expresa del

artículo 73 fracción XXV constitucional, la educación es un servicio público y una función

social, por tanto, cualquier persona que ejerza la docencia en las instituciones públicas

(centralizadas o descentralizadas) está sujeto al sistema de responsabilidades establecido en

la Constitución y las leyes, cuya finalidad es salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,

imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones, empleos, cargos y comisiones

públicos.

No obsta a lo anterior, que algunos trabajadores de la educación pertenezcan a

organismos públicos descentralizados, pues 31

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tal circunstancia no los coloca en el plano de trabajadores de la iniciativa privada,

eximiéndolos de responsabilidades administrativas. Al respecto, resulta ilustrativa la

ejecutoria emitida por la segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al

resolver la contradicción de tesis 108/2010. Resolución que en la parte conducente dice:

“[…] debe tenerse en cuenta que por regla general, las relaciones laborales de los servidores públicos se rigen por los apartados "A" y "B" del artículo 123 de la Constitución Federal, dependiendo del sector de la administración pública donde presten sus servicios: organismos públicos descentralizados (apartado A), y los empleados públicos al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal (apartado B).--- Con fundamento en esa disposición constitucional, así como en el diverso artículo 73, fracción X, del citado ordenamiento, que faculta al Congreso para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 en mención, el Congreso de la Unión expidió tanto la Ley Federal del Trabajo como la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Tratándose de organismos públicos descentralizados de la administración pública federal, como son el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos y el Instituto Mexicano del Seguro Social, sus relaciones laborales se regulan, entre otros ordenamientos, por la Ley Federal del Trabajo, que en su artículo 47 establece las causas de rescisión de la relación de trabajo sin responsabilidad para el patrón.--- Mientras que, por otro lado, debe también tenerse en consideración que conforme a los artículos 1o., 2o., 46, 47, 53, 64 y 70 a 75 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se reglamenta a las personas sujetas a responsabilidad en el servicio público, así como cuáles son las obligaciones que deben salvaguardarse en el desempeño del empleo, cargo o comisión, cuyo incumplimiento da lugar a un procedimiento administrativo que puede culminar con diversas sanciones, entre ellas, la suspensión o destitución del servidor público, las que pueden impugnarse ya sea a través del recurso de revocación o impugnarla directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ante el que también podrá combatirse la resolución que recaiga al recurso de revocación.--- Lo cual significa que la resolución por la cual culmina el procedimiento administrativo relativo a faltas o responsabilidades de los servidores públicos, con la imposición de alguna de las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, es materialmente de naturaleza administrativa y, por tanto, cuando el despido o cese de un trabajador burocrático, constituye una sanción derivada de una falta o responsabilidad administrativa, sólo puede impugnarse en la vía administrativa, ya sea a través del recurso de revocación o directamente ante el Tribunal Fiscal de la Federación.--- El anterior contexto refleja la distinción entre el ámbito asimilado al laboral que es propio de los burócratas, del que pertenece a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Toda vez que, en principio, todo aviso de rescisión realizado por el patrón es de naturaleza laboral, por realizarse por el Estado en su calidad de patrón equiparado de los trabajadores que laboran en el Gobierno Federal así como en los organismos públicos descentralizados; salvo el caso de que la destitución derive de la observancia de una sanción firme impuesta conforme a la Ley Federal de los Servidores Públicos, supuesto en que debe considerarse que el acto es administrativo.--- Aquí vale la pena hacer un paréntesis para destacar que el nexo laboral de los burócratas puede concluir sin responsabilidad para el Estado, como resultado de una sanción de tipo administrativo, en cuyo caso se le denomina destitución en términos del artículo 13, fracción III, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; y por otro lado, cuando la sanción obedece a la aplicación de la ley laboral, su denominación es cese de los efectos del nombramiento o baja, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado”.

El texto reproducido aclara que los servidores públicos de la administración pública

central y paraestatal, están sujetos a un vínculo de naturaleza laboral y administrativa.

Acorde con los artículos 109, párrafo primero y fracción III, y 113, párrafo primero,

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso de la Unión y las

Legislaturas de los Estados pueden reglamentar el sistema de responsabilidades de los

servidores públicos con base en dos premisas fundamentales: 1) las leyes deberán regular

las obligaciones de los servidores públicos federales y estatales para que éstos actúen

conforme a los deberes propios de su función y acaten los principios de legalidad, honradez,

imparcialidad y eficiencia, mandatos de optimización que debe cumplir, invariablemente,

cualquier servidor público en el desempeño de su cargo, empleo o comisión y que sirven

como garantías orgánicas y parámetros de revisión de la regularidad constitucional y legal; y

2) se exige que la propia normativa contemple ciertos mecanismos para la protección y el

respeto de los derechos de los servidores 32

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públicos cuando estén sujetos a un procedimiento de responsabilidad administrativa28.

Con ese propósito, las leyes establecen las sanciones aplicables por los actos u

omisiones en que incurran los servidores públicos, así como las autoridades competentes

para aplicarlas, los procedimientos que deben seguir para hacerlo y en su caso, el medio de

defensa al alcance del gobernado.

Bajo el esquema de concurrencia y multiplicidad normativa señalada en párrafos

anteriores, antes de la entrada en vigor de la norma reclamada, la responsabilidad y

procedimientos por infracciones administrativas a cargo de los trabajadores de la educación,

estaba contenida en una amplia gama de ordenamientos que varía de un Estado a otro, por

ejemplo: en las leyes de educación, en las de responsabilidades de los servidores públicos,

en las leyes de los trabajadores al servicio de los Estados o en reglamentos de condiciones

generales de trabajo, entre otros.

A fin de demostrar la existencia previa de procedimientos administrativos para

imponer las sanciones al personal docente y los recursos en sede administrativa

procedentes, conviene insertar un cuadro que contiene un muestreo de las normas aplicables

en distintas partes del País.Responsabilidades administrativas del personal docente en las leyes de los Estados.

Estado. Aguascalientes Baja California Baja California Sur

Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila

Responsabilidades administrativas.

143 de LE no aplica.

70 a 80 CGTSEP

88 de LE no aplica33 a 37 CGTSEyBS

46 a 48 LRSP

63 de LE no aplica

45 a 48 LRSPEyM

76 LTSE70 a 80 CGTSEP

164-166 RITPDEMS

833 Código Admvo.

23 y 27 LRSP

101de LE no aplica

43 EJTESEyM RecursoAdministrativo.

83 CGTSEP 73 LRSP 59 LRSPEyM 83 CGTSEP 160 RITPDEMS 38 LRSP **

Estado Colima DistritoFederal

Durango Estado deMéxico

Guanajuato Guerrero Hidalgo


98 de Le no aplica47-56 RCGTSE

179 de Le no aplica70 a 80 CGTSEP

177 de LE no aplica

13 y 17 LTSTPED remite al

46 bis LFTSE

140 de LE no aplica

138-145 CGTSPD

159 y 160 de LE100 a 111 de

RICTSEC

131 de LE

RecursoAdministrativo.

57 RCGTSE 83 CGTSEP Art. 46 f V, la resolución debe

emitirla TCA

148 CGTSPD 166 de LE112 RICTSEC

17 de la Ley de Instituto de

Educación Básica dispone que se

aplica el RCGTSEP

70 a 80 y 83138 de LE

Estado Jalisco Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca PueblaResponsabilidades administrativas.

140 de LE 132 de LE 115 de LE 66 de LE 120 de LE no aplica.

79 a 90 de RCGTdTE

89 y 92 de LE 109 de LE no aplica. 70 a 80

CGTSEP


145 de LE*

118 de LE 71 de LE 91 del RCGTdTE 93 de LE 83 CGTSEP

Estado Querétaro Quintana Roo San LuisPotosí

Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas


67 de LE no aplica.71-76

RITPyDGEQ

69 de LE no aplica88 RCGTTSPE

96 de LE no aplica.

Se utiliza el CGTSEP

109 de LE no aplica

17 de LRASPE

144 de LE 103 fracc. I de LE


** ** 83 CGTSEP 108 de LRASPE

81 de LE no aplica

Seutiliza el

RCGTSEP70 a 80 y 83

148 de LE 108 de LE

Estado Tlaxcala Veracruz Yucatán ZacatecasResponsabilidades administrativas.

107 y 109 de LE 13 LESC remite al46 bis LFTSE #

107 y 108 de LE


111 de LE Art. 46 f V, la resolución debe

emitirla TCA

112 de LE **

67 de LE no aplica

Seutiliza el

RCGTSEP70 a 80 y 83

Referencias:LRSPEyM, LRASPE o cualquier otra similar: Hace referencia a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la Entidad correspondiente.LE: Se refiere a la Ley de Educación del Estado.CGTSEP: Reglamento de las Condiciones Generales de los Trabajadores de la Secretaría de Educación Pública.RCGTdTE, RICTSEC, RITPDEMS o alguna similar: Reglamento de las Condiciones Generales de los Trabajadores de la Secretaría de Educación de la Entidad.La leyenda: “LE no aplica” indica que ese artículo de la ley de Educación, excluye del capítulo de sanciones administrativas al personal docente y se remite a las normas especiales correspondientes.

Notas: La legislación consultada es la vigente al momento de la entrada en vigor de las leyes reclamadas. Recuérdese que los artículos de tránsito obligan a adecuar la legislación estatal.En cada estado varía la denominación, en algunos es revisión, en otros revocación, en algunos más, simplemente se señala que la sanción es recurrible.*Se derogó el recurso administrativo por regularse ahora en el Código de Procedimientos Administrativos Local.** Procedencia del juicio contencioso administrativo, sea que así se establezca explícitamente o ante la falta de regulación.# A pesar de que el artículo 11 de la Ley Estatal del Servicio Civil excluye a los trabajadores de la educación, se aplica esa normativa en atención a lo resuelto por la extinta Cuarta Sala de la SCJN en el conflicto de competencia 52/93 (consúltese página 16 de la ejecutoria).

El cuadro inserto, que únicamente es ejemplificativo, demuestra que la relación de

trabajo del personal docente ha sido sujeta a responsabilidades administrativas desde antes

de la entrada en vigor de la norma reclamada, sin que por ello se haya alterado la naturaleza

del vínculo laboral.

Ahora, como ya se anticipó, la Ley General del Servicio Profesional Docente no

contiene un procedimiento de responsabilidades administrativas, sino de índole laboral que

regula las relaciones de trabajo del personal docente y las causas para darlas por terminadas

28 Tesis 1a.CCIX/2013, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, julio de 2013, tomo 1, página 568.

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tratándose de actos que atañen directamente a la prestación del servicio educativo, lo que

lejos de perjudicarlos se traduce en seguridad jurídica al establecer con toda precisión las

infracciones y sanciones aplicables (únicamente se prevé dar por terminada la relación de

trabajo, cuestión eminentemente laboral; por tanto, no puede imponerse una sanción distinta

de la prevista en la ley), sin que ello implique excluirlos de las regulaciones que puedan

existir en los Estados en materia de responsabilidades administrativas.

En consecuencia, si la existencia de responsabilidades administrativas a cargo de

los servidores públicos, no varía la naturaleza de la relación de trabajo, con mayor razón,

ésta no puede verse afectada por el hecho de que la ley establezca un procedimiento

tramitado en sede administrativa para dar por terminada la relación de trabajo.

Lo expuesto en este apartado únicamente tiene efectos ilustrativos con el objeto de

hacer patente que la existencia de procedimientos administrativos para dar por terminada la

relación de trabajo o imponer sanciones, no varía la naturaleza del vínculo laboral de los

trabajadores de la educación, pero no debe interpretarse como una confusión de los

procedimientos administrativos y laborales, pues éstos tienen naturaleza y efectos diferentes.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 14/99, publicada en el Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, marzo de 1999, página 257, de rubro

y texto:

“TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. ES IMPROCEDENTE LA VÍA LABORAL PARA DEMANDAR LA REINSTALACIÓN O LA INDEMNIZACIÓN CUANDO LA DESTITUCIÓN, CESE O SUSPENSIÓN CONSTITUYE UNA SANCIÓN POR FALTAS ADMINISTRATIVAS. Es improcedente la vía laboral para demandar la reinstalación, o bien, la indemnización de ley por despido o suspensión injustificados, cuando este despido o suspensión constituyen una sanción impuesta al servidor público por faltas administrativas, en virtud de que en este supuesto no se está frente a un acto del patrón Estado que suspende o despide a un trabajador en los términos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; estrictamente, no existe un acto de naturaleza laboral que genere un conflicto entre el trabajador y el patrón Estado, sino que se trata de la suspensión o destitución como sanción administrativa impuesta por el Estado por faltas de carácter administrativo conforme a lo previsto en el título cuarto de la Constitución denominado "De las Responsabilidades de los Servidores Públicos" y en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que reglamenta dicho título. Si bien las acciones de reinstalación y pago de salarios caídos persiguen finalidades esencialmente iguales, tanto en el ámbito asimilado al laboral que es propio de los burócratas, como en el ámbito administrativo que acaba de señalarse, no deben confundirse entre sí, porque reconocen génesis jurídicas diferentes, ya que la primera se halla fincada en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (en competencia federal), o en las leyes locales que rigen las relaciones entre los Estados y Municipios con sus servidores (en la esfera estatal), mientras que la segunda deriva de la aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos o de las leyes locales respectivas. La distinción es fundamental y de gran trascendencia, porque reconociendo ambos regímenes normativos -el asimilado al laboral y el administrativo-, diferentes causales de suspensión y remoción, distintos procedimientos y diferentes defensas, las acciones a que dan lugar no pueden, válidamente, confundirse, porque no son optativas ni intercambiables, de tal manera que cada una sigue su propio curso. Por tanto, aunque a través de una acción laboral se demande la reinstalación, el pago de salarios caídos o aun la indemnización, alegando despido injustificado, si la suspensión o el cese constituyen una sanción administrativa, la vía laboral es improcedente porque no se trata de un acto laboral sino administrativo; tanto es así, que los tribunales del trabajo no podrían decidir sobre la procedencia de las prestaciones laborales exigidas, sin examinar y decidir sobre la legalidad de la sanción administrativa, lo cual queda fuera de su competencia material”.

2) El recurso administrativo de “revisión” no es obligatorio sino optativo.El artículo 80 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que

contra las resoluciones administrativas que impongan una sanción, los interesados “[…]

podrán optar por interponer el recurso de revisión ante la autoridad que emitió la resolución

que se impugna o acudir a la autoridad jurisdiccional que corresponda”.

Como se observa, los instrumentos de impugnación consignados por el legislador

en el precepto transcrito están precedidos del vocablo “podrán” en tanto que las opciones

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están separadas por la disyunción excluyente “o”, lo cual permite válidamente concluir que la

persona puede optar libremente por cualquiera de esas vías de impugnación.

Ahora, tomando en cuenta que en términos de los artículos 74 y 76, contenidos en

el título quinto de la ley en cita, la única sanción prevista por el legislador para el caso de que

se incumpla alguna de las obligaciones ahí establecidas o cuando se afecte la continuidad

del servicio, es la terminación de las relaciones de trabajo o “separación del servicio”, sin

responsabilidad para la autoridad educativa o el organismo descentralizado, puede

válidamente concluirse que la frase “acudir a la autoridad jurisdiccional que corresponda”,

debe leerse en relación con el artículo 83, segundo párrafo, es decir, que los tribunales

laborales serán la autoridad competente para decidir sobre la legalidad de las sanciones

impuestas a los docentes con motivo de la aplicación del ordenamiento referido.

Esta conclusión se robustece si se considera que algunas de las obligaciones

contenidas en los artículos 69 y 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, tales

como interrumpir la prestación del servicio o las faltas de asistencia sin causa justificada por

determinado número de días en un periodo definido, constituyen aspectos de naturaleza

laboral29. Aunado a que, por disposición expresa del artículo 82, la materia del recurso: “[…]

versará exclusivamente respecto de la aplicación correcta del proceso de evaluación […]”;

esto es, la procedencia y alcance del recurso administrativo está expresamente acotado por

la ley, lo que excluye el análisis de cuestiones diversas.

Además, el hecho de que se establezca un recurso administrativo para controvertir

las resoluciones que impongan una sanción, únicamente tiene por objeto proporcionar al

personal docente un instrumento más para impugnar la resolución correspondiente, pero de

ninguna manera implica que se pierda la calidad de trabajador, ni que se le obligue a agotar

el recurso administrativo antes de acudir a la jurisdicción especializada en materia laboral.

Desde esa óptica, no es verdad que se altere la naturaleza de la relación de trabajo

por el solo hecho de que el artículo 82 de la ley en comento disponga que en el recurso

administrativo se aplicará supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o

la legislación correlativa de las entidades federativas, pues tal supletoriedad no determina la

naturaleza del vínculo laboral, pues sólo tiene por objeto allanar la aplicación de la ley.

En torno a la supletoriedad, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver la contradicción de tesis 140/2006-PS30, determinó que:

i. La supletoriedad de una ley se aplica para completar una omisión legislativa o interpretar sus disposiciones, de forma tal que se armonicen con principios generales contenidos en otros ordenamientos, con el fin de otorgar coherencia a una norma legal especializada con la aplicación del texto de una norma de contenido general.

ii. Que el carácter supletorio de la ley corresponde a una integración derivada del reenvío de una ley especializada a otro ordenamiento legal general que fija los principios aplicables a la regulación de la ley suplida. Asimismo, que la supletoriedad de leyes generalmente se aplica mediante referencia expresa de un texto legal que la reconoce.

En conclusión, la supletoriedad de leyes tiene por objeto dar operatividad a las

normas ante omisiones legislativas, pero no llega al extremo de variar la naturaleza de la

relación laboral de la parte quejosa.

Por las razones expuestas en este apartado (II.1.C.) puede válidamente concluirse

que la Ley General del Servicio Profesional Docente no viola el derecho de acceso a la

29 Un criterio similar sostuvo la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria que dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 28/2011 (10a.).30 Véase jurisprudencia 1a./J. 152/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVI, de diciembre de 2007, página 79, de rubro: “DEPOSITARIOS JUDICIALES E INTERVENTORES CON CARGO A LA CAJA EN JUICIOS EJECUTIVOS MERCANTILES. PARA RESOLVER SOBRE EL OTORGAMIENTO DE LA CAUCIÓN PARA GARANTIZAR SU CARGO PROCEDE APLICAR SUPLETORIAMENTE LA LEGISLACIÓN PROCESAL CIVIL CORRESPONDIENTE”.

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jurisdicción previsto en los artículos 8, 10 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos (que encuentran correspondencia con el artículo 17 constitucional), pues de

conformidad con las consideraciones planteadas, sí otorga a los gobernados instrumentos

jurídico-procesales especializados en materia laboral para controvertir los actos que estimen

lesivos de sus intereses, los cuales pueden tener por efecto anular, modificar o revocar los

actos que las autoridades emitan con base en dicho ordenamiento.

II.1.D. Los directores y supervisores no son personal de confianza.Es pertinente distinguir entre las condiciones laborales de los trabajadores de base

y de confianza. El artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos establece los derechos de los trabajadores al servicio del Estado, así como las

normas básicas aplicables a las relaciones de trabajo. Además, clasifica a dichos

trabajadores en dos sectores: de base y de confianza. En la fracción XIV establece

expresamente que la ley determinará los cargos que serán considerados de confianza y que

quienes los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y de seguridad

social, limita algunos de sus derechos como el relativo a la estabilidad o inamovilidad en el

empleo previsto en la fracción IX, los cuales reserva para los trabajadores de base.

El Alto Tribunal ha señalado que esa distinción no viola el principio de igualdad

contenido en el artículo 1 constitucional, en razón de que el reconocimiento de la distinción

se da en la propia Constitución y la norma respectiva no puede ser violatoria a su vez de otra

disposición del mismo rango, lo que es jurídicamente inaceptable31.

Sobre el tema, es criterio reiterado de los tribunales del Poder Judicial de la

Federación, que la calidad de trabajador de base o de confianza no se determina por la

denominación del puesto, sino por las funciones que se realizan.

Ahora, de los artículos 27 a 30 de la Ley General del Servicio Profesional Docente,

se advierte que las promociones a puestos de dirección y supervisión en educación básica,

pueden dar lugar a un nombramiento definitivo, mientras que en la educación media superior,

serán por tiempo fijo sin pérdida de la base que se tenga como personal docente, a la cual se

incorporarán una vez fenecido el nombramiento respectivo.

Estos conceptos deben relacionarse con el artículo 4, fracción XVIII, de la ley en

cita, del cual se desprende que el nombramiento definitivo será de base y por tiempo

indeterminado, en tanto que el nombramiento por tiempo fijo se refiere a un plazo

previamente definido.

Y si bien en las fracciones XXIII y XXIV se refiere que el personal con funciones de

dirección y supervisión, corresponde, respectivamente: “realizar las actividades

administrativas de manera efectiva” y “vigila el cumplimiento de las disposiciones

normativas”, de ello no puede válidamente concluirse que se trate de trabajadores de

confianza que pueden ser libremente removidos, pues la ley les otorga estabilidad en el

empleo. Además, las funciones que se les tienen encomendadas no encuadran dentro de la

descripción del artículo 5 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Aunado a lo anterior, debe señalarse que las funciones encomendadas no son

extrañas o novedosas a las que tales puestos tenían asignadas antes de la entrada en vigor

de la normativa reclamada, pues de los Manuales de Organización de Escuelas de

Educación Primaria y Secundaria, así como los Acuerdos que establecen la organización y

funcionamiento de tales instituciones, emitidos por la Secretaría de Educación Pública, se

31 Véase tesis 2a. LXV/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIX, junio de 2009, página 322, de rubro: “TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE EXCLUYE A LOS DE CONFIANZA DE LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS QUE TIENEN LOS DE BASE, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD”.

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advierte que el Director de plantel, tenía entre otras obligaciones: planear, organizar y evaluar

las actividades académicas, de asistencia educativa, administrativas y de intendencia del

plantel, de acuerdo con los objetivos, leyes, normas y reglamentos; vigilar aplicación de

presupuestos; constituir la cooperativa escolar de consumo; vigilar la utilización,

aprovechamiento y conservación de los recursos del plantel. A quienes ejercían funciones de

supervisión escolar estaban encargados de verificar el cumplimiento de las normas aplicables

así como de los procedimientos técnico-operativos; conocimiento del contexto de zonas

escolares, se les ubicaba como autoridad inmediata de las escuelas.

En las entidades federativas existían disposiciones similares. De lo anterior se

advierte que las funciones de los directores y supervisores guarda cierta similitud con la que

venían desarrollando antes de la entrada en vigor de las normas reclamadas; de ahí que no

pueda afirmarse que se altere la naturaleza de esos puestos de trabajo.

Con independencia de lo anterior, el argumento fundamental que se plantea en

torno a esta cuestión, involucra la estabilidad en el empleo, derecho del cual no gozan los

trabajadores de confianza. Circunstancia que no se actualiza en la especie, pues como ya se

explicó, la ley sí otorga ese derecho a quienes acceden a puestos de dirección o supervisión,

sea mediante nombramiento definitivo o por tiempo fijo.

II.1.E. Se convierte a la autoridad educativa en tribunales especiales.Esta juzgadora constitucional considera que la circunstancia de que los artículos 70

a 82 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establezcan un procedimiento

administrativo para dar por terminada la relación de trabajo y el recurso de revisión para

impugnar tales determinaciones; los cuales son implementados y resueltos por las

autoridades educativas y los organismos descentralizados, ello no implica que éstos se erijan

en “tribunales especiales”.

El artículo 13 constitucional establece una garantía de seguridad jurídica en favor

de los gobernados, al prohibir que sean juzgados por “tribunales especiales”. De acuerdo con

los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por éstos se entiende los que son

creados exclusivamente para conocer de determinado negocio o respecto de ciertas

personas, es decir, para resolver asuntos previamente identificados, sin tener un carácter

permanente ni la facultad de resolver un número indeterminado de negocios de la misma

materia32.

En el caso, las facultades que se confieren a las autoridades educativas y los

organismos descentralizados, tienen como finalidad sancionar los actos de los miembros del

personal académico que transgredan la Ley General del Servicio Profesional Docente, sin

establecerse un número determinado de personas o asuntos de los que deba conocer, es

decir, se aplica a todo el universo de individuos que en el presente o futuro se posicionen

dentro de ese estado jurídico, ya que su ámbito de competencia comprende a toda la

comunidad docente, de manera que no actúan como un tribunal especial, pues sólo emiten

actos en el ámbito administrativo que pueden ser atacados a través del recurso de revisión o

ante la autoridad jurisdiccional laboral, según se desprende de los artículos 74, 76, 80 y 83

de la norma referida.

Además, la posibilidad que se otorga a las autoridades educativas y los organismos

descentralizados, para dar por terminada la relación de trabajo, atiende a su calidad de

patrones-equiparados, en las relaciones burocráticas con los trabajadores de la educación

32 Véase jurisprudencia P./J.100/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXII, agosto de 2005, página 9.

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del sector público, tal como se analizará en el apartado II.5.C.

II.2. Violación al principio de irretroactividad.Marco jurídico.El numeral 14 primer párrafo de la Carta Magna establece que: “A ninguna ley se

dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”.

La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó el ordinal

trascrito y diferenció entre retroactividad de la ley y aplicación retroactiva de ésta. Estableció

que la primera (retroactividad) se surte cuando la norma tiene vigencia o aplicación respecto

de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en

vigor, en tanto que la segunda (aplicación retroactiva) supone que los actos materialmente

administrativos o jurisdiccionales estén fundados en normas de vigencia posterior a las

situaciones concretas.

Véase la jurisprudencia 1a./J. 78/2010, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, tomo XXXIII, de abril de 2011, página 285, de rubro:

“RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS”.

El Alto Tribunal ha elaborado dos teorías para analizar los planteamientos en los

que se aduzca la retroactividad de las leyes: de los componentes de la norma y de los

derechos adquiridos.

Respecto de la teoría de los componentes de la norma determinó:

a. Para estimar si una ley cumple con el principio de irretroactividad, debe

precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que

si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así, los derechos y obligaciones

correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar

aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se

generan de modo inmediato, puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el

tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando supuesto y consecuencia son actos complejos,

compuestos por diversos actos parciales.

b. Las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se

realicen los componentes de la norma jurídica, son:

1. Que durante la vigencia de una norma se actualicen automáticamente los supuestos de hecho y de derecho previstos en ella, en cuyo caso ninguna disposición posterior podrá recaer sobre los efectos producidos por la anterior disposición.

2. Si la norma establece diversos supuestos y les atribuye distintas consecuencias sucesivas, los que hayan ocurrido durante la vigencia de dicha norma no podrán alterarse sin violar el principio de irretroactividad.

3. Cuando los efectos de una norma están diferidos en el tiempo, sea por una cuestión de plazo o término, aun cuando pierda vigencia, la nueva disposición no podrá alterar los efectos que en su caso se encuentran diferidos, ya que los mismos no se encuentran supeditados a la vigencia del nuevo precepto.

4. Cuando la norma prevé supuestos complejos integrados por distintos actos a los que atribuya una sola consecuencia, no podrán modificarse los actos del supuesto realizado bajo la norma que los previó, pero respecto de los demás actos, las consecuencias jurídicas previstas se encuentran sujetas al imperio de la nueva disposición vigente.

Véase la jurisprudencia P./J. 123/2001, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, tomo XIV, de octubre de 2001, página 16, de rubro:

“RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA

DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA”.

Bajo la teoría de los derechos adquiridos, cuando un acto jurídico ha sido creado

conforme a una determinada ley durante el tiempo de su vigencia, tendrá plena validez y no

podrá ser modificado, anulado o revocado por una ley dictada con posterioridad al

perfeccionamiento del acto concreto. Esto sucede independientemente de que en la nueva

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ley se establezcan diversas condiciones para que el acto se hubiese creado, no previstas en

la anterior disposición.

Por el contrario, si durante la vigencia de una ley no se materializaron o

perfeccionaron los actos y quedaron como expectativas de derecho, al no reunirse las

condiciones previstas en el supuesto legal y esa ley es derogada o abrogada, para que

dichas expectativas puedan concretarse y ser consideradas como derechos adquiridos, se

requiere que se reúnan las condiciones que establezca la nueva ley.

La Segunda Sala, respecto de la teoría de los derechos adquiridos, señaló que

deben distinguirse dos conceptos: el de derecho adquirido y el de expectativa de derechos.

i. El primero implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al

patrimonio de una persona, a su dominio o a su haber jurídico.

ii. La expectativa de derecho es la pretensión o esperanza de que se realice una

situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho, es decir, mientras que

el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde a algo

que en el mundo fáctico no se ha materializado.

Por tanto, si una ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos adquiridos

sino simples expectativas de derecho no se viola la garantía de irretroactividad de las leyes

prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal. Es decir, no se

pueden afectar o modificar derechos adquiridos durante la vigencia de una ley anterior, ya

que aquellos se regirán siempre por la ley a cuyo amparo nacieron y entraron a formar parte

del patrimonio de las personas, aun cuando hubiese dejado de tener vigencia al haber sido

sustituida por otra diferente; en cambio, una nueva ley podrá afectar simples expectativas o

esperanzas de gozar de un derecho que aún no ha nacido en el momento en que entró en

vigor, sin que se considere retroactiva en perjuicio del gobernado.

Véase la tesis 2a. LXXXVIII/2001, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, tomo XIII, de junio de 2001, página 306, de rubro:

“IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA

CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN

SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS

ADQUIRIDOS”.

Lo expuesto permite concluir que una norma transgrede el principio de

irretroactividad de la ley cuando modifica o altera derechos adquiridos o supuestos jurídicos y

consecuencias de éstos, que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior; circunstancia que

no acontece cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho, de situaciones

que aún no se han realizado o consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la

ley anterior.

A continuación se analizarán los planteamientos específicos que tildan de

retroactiva la norma.

II.2.A. Afectación a las condiciones de trabajo.Esta juzgadora considera infundados los planteamientos en los cuales se alega que

la norma combatida varía las condiciones generales de trabajo bajo las cuales fue contratada

la parte quejosa, particularmente, por cuanto los somete a evaluaciones a pesar de que en

algunos casos ya se cuenta con nombramiento definitivo.

En principio, es pertinente establecer que la imposición de la evaluación como

requisito de permanencia está prevista en el artículo 3 fracción III de nuestra Carta Magna,

de manera que las normas reclamadas 39

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únicamente reglamentan o dan operatividad a dicho imperativo constitucional, lo que torna

ineficaz cualquier argumento que se vierta contra la subsistencia de tal previsión, pues las

reformas o adiciones a la Constitución escapan del control constitucional de amparo, de

conformidad con el artículo 61 fracción I de la ley de la materia, de manera que el análisis

que se haga de esta cuestión, no puede tener el alcance de afectar las disposiciones del

texto fundamental.

El artículo 21 primer párrafo de la Ley General de Educación establece que para

ejercer la docencia en las instituciones establecidas por el Estado, los docentes deberán

satisfacer los requisitos que establezcan las autoridades competentes, así como los que

establece la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Para entender la dimensión del problema planteado, resulta pertinente distinguir

entre los requisitos de ingreso y permanencia. Los primeros, se refieren al conjunto de

exigencias que deben reunirse para acceder a un cargo en el servicio público, establecidos

en las normas aplicables vigentes en el momento del acceso al cargo; en cambio los

segundos <requisitos de permanencia> atañen a la situación del servidor público en activo,

es decir, operan después del ingreso, de manera que si el interesado desea continuar en el

desempeño de la misma función, deberá observar las condiciones para la subsistencia del

nombramiento.

Ahora, por definición, los requisitos de permanencia siempre operan hacia el futuro,

es decir, con posterioridad al ingreso, de manera que la permanencia, por sí sola, no puede

actuar hacia el pasado ni afectar situaciones que podrían llegar a constituir derechos

adquiridos (por ejemplo, la satisfacción de los requisitos de ingreso), por referirse a

acontecimientos que necesariamente se presentarán en tiempo futuro y cuyo contenido sólo

podrá ser satisfecho al porvenir. Por tanto, resulta inconcuso que los requisitos de

permanencia no pueden verse afectados por dicho principio constitucional, ya que éstos

tienen efectos sobre situaciones en curso y hacia lo que pudiera ser próximo, pero no sobre

situaciones pasadas

Por tanto, el hecho de que en el momento de la contratación de la parte quejosa no

se impusiera la evaluación como requisito de permanencia, no implica que con posterioridad

no pueda implementarse, pues los trabajadores de la educación no adquieren el derecho a

estar exentos de que se supervise y evalúe su desempeño laboral, si se considera la

naturaleza y preponderancia del servicio público que prestan. Además, frente al derecho de

los docentes, está el interés superior de los niños, niñas y adolescentes de recibir una

educación de calidad, derecho que debe ser garantizado por el Estado mexicano.

Apoya lo expuesto en lo conducente, la jurisprudencia 1a./J. 108/2010, publicada en

el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXIII, enero de

2011, página 168, de rubro: “EMPLEADOS PÚBLICOS. DIFERENCIAS ENTRE

REQUISITOS DE INGRESO Y PERMANENCIA EN CARGOS PÚBLICOS CUYOS

NOMBRAMIENTOS SE EXPIDEN COMO ACTOS CONDICIÓN, Y SU RELACIÓN CON EL

PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY”.

Conviene señalar que tal como se demostrará en el apartado II.2.C., las

disposiciones de la Ley General del Servicio Profesional Docente que establecen la

evaluación, pese a ser obligatorias, no se traducen en una afectación a los derechos de los

trabajadores que ya contaban con nombramiento de base o definitivo, por efecto del artículo

octavo transitorio. En cambio, sí inciden directamente en la permanencia del personal

docente que, a la entrada en vigor de la norma tenían la calidad de interinos (sin

nombramiento de base o definitivo), lo que tampoco resulta inconstitucional, puesto que si no

habían adquirido el derecho a la estabilidad en el empleo, no pueden prevalerse de dicha

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disposición de tránsito33.

En suma, no se viola el principio de irretroactividad, porque conforme a la teoría de

los derechos adquiridos, el hecho de que los trabajadores de la educación hayan satisfecho

los requisitos de ingreso en condiciones distintas al orden constitucional y legal en vigor, no

les otorgó condiciones permanentes e inamovibles para el ejercicio del servicio educativo, es

decir, los trabajadores de la educación no tienen un derecho adquirido para ejercer su

profesión en condiciones libres de toda regulación; máxime si se toma en cuenta que el

trabajo que desempeñan, repercute en el disfrute de otro derecho fundamental de igual

envergadura, el acceso de los niños, niñas y adolescentes a una educación de calidad.

Además, tampoco existe dicha retroactividad desde la perspectiva de la teoría de

los componentes de la norma, pues la ley en comento introduce un contenido normativo que

se proyecta íntegramente de forma prospectiva, sin afectar situaciones de hecho pasadas, es

decir, el deber de acreditar los requisitos que establece vincula a sus destinatarios a partir de

su entrada en vigor, lo cual faculta a la autoridad a vigilar su cumplimiento hacia el futuro.

Finalmente, esta juzgadora considera desacertadas las afirmaciones hechas en el

sentido de que la norma reclamada desconoce la bilateralidad en la fijación de las

condiciones de trabajo, que en la especie, ya se habían establecido con la SEP o las

autoridades educativas locales.

Se afirma lo anterior, en virtud que del concepto de violación reproducido se

desprende que la parte quejosa pretende que se contrasten las condiciones generales de

trabajo o el contrato colectivo de trabajo, con lo previsto en la norma reclamada,

reglamentaria del artículo 3 Constitucional -Ley General del Servicio Profesional Docente-, lo

que implicaría aceptar que aquéllas están por encima de una ley reglamentaria de la Ley

Suprema del País; circunstancia que no es admisible para un órgano de control

constitucional.

Al margen de lo considerado, es dable destacar que la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 215/2012,

estableció que en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, no existe "contrato colectivo", sino que se elaboran las "condiciones

generales de trabajo", con la opinión del sindicato; empero, técnicamente, no hay

"negociación", es decir, las condiciones generales de trabajo no son objeto de negociación, lo

que sí ocurre con los contratos colectivos de trabajo. De donde se infiere que las condiciones

generales de trabajo no son similares ni existe identidad con el contrato colectivo de trabajo,

más bien, las condiciones generales de trabajo son equivalentes al reglamento interior de

trabajo. En consecuencia, no puede afirmarse que las condiciones de trabajo de los

empleados al servicio del Estado se rijan por el principio de bilateralidad y negociación.

Luego, si no existe un derecho constitucionalmente protegido a la participación de

los trabajadores o sus asociaciones sindicales en la fijación de las condiciones generales de

trabajo, en el caso, del personal docente del sector público que se rigen bajo las

disposiciones del apartado B del artículo 123, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, entonces es concluyente que no se puede reclamar la afectación a un

derecho que no se tiene.

En ese contexto, tampoco podría sostenerse que la ley reclamada desconoce la

bilateralidad de los contratos colectivos de trabajo; ello es así, en razón que la sola

33 Véase tesis P. XLIX/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXII, noviembre de 2005, titulada: “TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. NO ADQUIEREN EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO CUANDO PRESTAN SUS SERVICIOS EN UNA PLAZA TEMPORAL”.

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expedición de la Ley General del Servicio Profesional Docente, por sí misma no incide en la

fijación de las condiciones laborales del personal docente del sector público que se rige bajo

las disposiciones del apartado A del artículo 123, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, pues de considerarse así, se presupone y prejuzga en el sentido de que

habrá una aplicación irracional y desproporcional del sistema de la ley reclamada, cuando

son las normas aplicables las que prevén los términos y condiciones conforme a las cuales

opera la bilateralidad en los contratos colectivos de trabajo, pero sin que ésta se vea afectada

con la simple expedición de la ley en análisis; a lo que se suma que, dicha la ley fue

reclamada con motivo de su sola entrada en vigor y no por actos concretos de aplicación,

situación que provoca que los planteamientos y el estudio de inconstitucionalidad deban

estudiarse de manera limitada a las características de la ley y no al examen de supuestos

específicos de aplicación que, en la especie, son inexistentes.

Máxime que, como reiteradamente se ha señalado, la norma reclamada es

reglamentaria del artículo 3 Constitucional, el cual prevé en su fracción III, en lo conducente,

que la ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación

obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio

profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación; por tanto, es válido sostener que la ley reclamada no afecta la bilateralidad de

los contratos colectivos de trabajo, antes bien, respeta los derechos constitucionales de los

trabajadores de la educación.

II.2.B. Derogación de las normas que sustentan derechos adquiridos.El artículo segundo transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente

dispone: “Se derogan las disposiciones que se opongan a este Decreto”.

Tal disposición no deroga total o parcialmente las normas a la luz de las cuales los

quejosos adquirieron diversos derechos con motivo de su relación de trabajo; en atención a

las consideraciones siguientes.

El Máximo Tribunal del País ha establecido en forma reiterada que una norma de

tránsito tiene como función regular el paso ordenado de una ley anterior a una nueva,

precisando cuál es el tratamiento que debe darse a las situaciones o hechos jurídicos que

habiendo surgido durante la vigencia de aquélla, puedan tener alguno o algunos de sus

efectos durante la vigencia de ésta, en estricto cumplimiento al principio de seguridad

jurídica.

Debe tenerse presente que los conflictos de leyes en el tiempo, cuando tienen la

misma jerarquía y ámbito regulatorio, se resuelven con el método de lex posterior, es decir, la

ley más reciente prevalece sobre la anterior. En esa óptica, no es contrario a Derecho que el

legislador estableciera dicha disposición de tránsito, la cual es apta e idónea para cumplir la

finalidad del artículo 73 fracción XXV de la Constitución, que a partir de la reforma publicada

en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013, establece la competencia

exclusiva del Congreso de la Unión para legislar sobre las relaciones de trabajo del personal

docente, que anteriormente era facultad de los Estados. De lo contrario, los destinatarios de

la norma quedarían en inseguridad jurídica en cuanto al marco jurídico que rige sus

relaciones de trabajo.

Concerniente a la derogación establecida en la norma de tránsito reclamada, ésta

no debe entenderse como la supresión absoluta de otras disposiciones, sino en función de su

ámbito material y personal de validez, o sea, opera únicamente respecto de los preceptos

que rigen las relaciones jurídicas y laborales de los trabajadores de la educación del sector

público y sólo en esa medida, de manera que restringe su aplicabilidad exclusivamente en lo

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que se refiere a ese universo de trabajadores, pero pueden tener plena vigencia respecto de

cualquier otro grupo de servidores públicos. Estimar lo contrario, llevaría al absurdo de

extender los alcances de la ley más allá de su ámbito regulatorio, lo que no es lógico ni

jurídico.

Desde esta perspectiva, es evidente que tal norma derogatoria no ocasiona una

paradoja o vacíos legislativos, pues el ámbito de aplicación de la Ley General del Servicio

Profesional Docente está perfectamente acotada en su artículo 1, lo que delimita el alcance

de todas sus disposiciones, incluido, el artículo segundo transitorio.

Es pertinente señalar que aun en el hipotético caso de que las leyes que

anteriormente aplicaban a la parte quejosa, establecieran derechos que se vieron afectados

por la norma emitida con base en las directrices establecidas por una disposición

constitucional reformada y que ésta afecte derechos adquiridos, ello escapa del control de

regularidad del amparo, si se considera que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

establecido que el Poder Revisor de la Constitución puede imprimir a una reforma constitucional el ámbito temporal de validez que estime conveniente e, incluso, puede darle efectos retroactivos. En tal virtud, si un precepto constitucional limita, afecta o

restringe algún derecho de los gobernados, las autoridades constituidas deben someterse a

esa voluntad, con independencia de que ello implique afectar derechos adquiridos. Esto, en

atención al principio de supremacía constitucional34.

II.2.B.i. Transmisión de las plazas docentes a familiares.Se defiende como derecho adquirido de los trabajadores de la educación, la

“costumbre sindical” de que al momento de su jubilación, el docente pueda transferir la plaza

vacante a sus hijos o familiares.

Resulta jurídicamente ineficaz tal pretensión, pues la presentación de exámenes de

oposición como requisito de ingreso al servicio profesional docente, es una exigencia de

orden constitucional, no se trata de una previsión que de manera aislada imponga la ley, de

manera que, en caso de existir alguna afectación, ésta deriva directamente del ordenamiento

fundamental, lo que impide su análisis en esta vía.

Además, es conveniente señalar que aun cuando los estatutos sindicales

establezcan que los familiares de un trabajador jubilado ocuparán la plaza vacante con

motivo de esa jubilación, ello no significa que las instituciones públicas prestadoras del

servicio de educación estén obligadas, a virtud de ese pacto sindical, a nombrar a la persona

que se le proponga, si ésta no reúne las condiciones adecuadas para desempeñar el empleo

vacante35, pues no se trata de un derecho que esté protegido en el orden constitucional, que

por el contrario, sí establece la obligatoriedad de la evaluación de aptitudes como requisito de

ingreso al servicio docente; norma que está por encima de la “costumbre sindical” o cualquier

otra forma de ingreso desarrollada habitualmente por las autoridades educativas locales, tan

es así que el artículo 3 fracción III de la Constitución establece. “serán nulos todos los

ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley”, es decir, bajo el

parámetro de evaluaciones obligatorias de ingreso, directriz constitucional que no puede ser

rebasada, desconocida ni modificada por la legislación secundaria. Pues como ya se expuso

en párrafos anteriores, el Constituyente Permanente sí puede imprimir efectos retroactivos a

34 Véase tesis 2a.CVI/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIV, julio de 2001, página 518, titulada: “REFORMAS CONSTITUCIONALES. CUANDO RESTRINGEN ALGÚN DERECHO DE LOS GOBERNADOS, LAS AUTORIDADES CONSTITUIDAS DEBEN APLICARLAS SUJETÁNDOSE AL ÁMBITO TEMPORAL DE VALIDEZ QUE EL PODER REVISOR LES FIJÓ”.35 Véase tesis publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima y Sexta Épocas, consultables, respectivamente, en: Volumen 76, Quinta Parte, registro: 243649 y Volumen CVI, Quinta Parte, registro: 273400

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una reforma constitucional.

No estimarlo así atentaría contra los principios establecidos por el Constituyente

Permanente y contra los derechos de los demás trabajadores, a quienes pudiera surgir el

derecho de ocupar una plaza vacante con motivo de su antigüedad en el servicio (estabilidad

en el empleo), derecho que sí cuenta con la protección constitucional.

II.2.B.ii. Derecho de pedir licencia sin goce de sueldo.En principio, debe hacerse notar que el artículo 123 constitucional no consagra en

favor de los trabajadores el derecho a obtener licencias sin goce de sueldo por motivos de

carácter personal, sino que se trata de una prerrogativa establecida en las normas

secundarias, por ejemplo: la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y sus

equivalentes de los Estados y las condiciones generales de trabajo del personal docente

tanto de la SEP como de las autoridades educativas locales. Sin embargo, no se trata de un

derecho absoluto de los trabajadores sino que tiene la calidad de potestativo, pues la entidad

patronal la puede negar en atención a las necesidades del servicio, entendiendo por éstas, la

actualización de supuestos jurídicos o de hecho que obligan al órgano del Estado a tomar

determinadas acciones para iniciar, preservar, mantener o restaurar la prestación de un

servicio público36.

El tercer párrafo del artículo 3 constitucional establece que: “El Estado garantizará

la calidad de la educación obligatoria de manera que […] la idoneidad de los docentes y los

directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje en los educandos”. Al respecto, el

numeral 73 fracción XXV dispone que el Congreso General está facultado para emitir leyes

“[…] para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación […]”. Para cumplir con esa

finalidad de incrementar el nivel de calidad de la educación, la Ley General de Educación

pone especial atención en que los docentes pasen la mayor parte del tiempo frente al grupo,

de manera que no se interrumpa o afecte el servicio educativo, al establecer en su artículo

21, quinto párrafo, lo siguiente: “Las autoridades educativas, de conformidad con lo que

establece la Ley General del Servicio Profesional Docente, establecerán la permanencia de

los maestros frente a grupo […]”; asimismo, la Ley General del Servicio Profesional Docente

en el último párrafo del artículo 61 prevé: “El otorgamiento de licencias por razones de

carácter personal no deberá afectar la continuidad del servicio; sólo por excepción, en casos

debidamente justificados, éstas licencias se podrán conceder durante el ciclo escolar que

corresponda”.

Basta la lectura del último precepto transcrito para advertir que no restringe el

derecho de los trabajadores de la educación para pedir licencias sin goce de sueldo por

razones de carácter personal, por el contrario, se conserva esa prerrogativa aunque sí se le

imponen algunos límites y modalidades.

Esta previsión no viola el principio de irretroactividad puesto que no afecta las

condiciones de las licencias que se disfrutan actualmente sino que rige a las que se soliciten

después de la entrada en vigor de la ley. Al respecto, es pertinente hacer notar que el

derecho de los trabajadores a disfrutar de una licencia sin goce de sueldo es en realidad una

expectativa, pues no se trata de una situación que tenga lugar durante la prestación del

trabajo ordinario, sino de una posibilidad que por definición es excepcional, precisamente

porque genera una suspensión en el vínculo laboral; además, su actualización está

condicionada a que la solicite el trabajador y la otorgue la parte patronal.

En consecuencia, el hecho de que las modalidades y requisitos para disfrutar de

36 Véase tesis 2a. CXVI/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXII/2010, página 803.

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una licencia de tales características, con posterioridad a la fecha en que entró en vigor la ley

reclamada, pudieran resultar menos benéficas al imponerse más condiciones de las que

imperaban con anterioridad, no provoca una violación al principio de irretroactividad de la ley,

habida cuenta que no se afectan los supuestos parciales acontecidos con anterioridad, por

ejemplo, la calidad del nombramiento del trabajador o el tiempo laborado como requisito para

pedir la licencia.

Conviene insistir que aun cuando las disposiciones de la ley reclamada limiten o

modulen el ejercicio de la prerrogativa que tienen los trabajadores de la educación a pedir

licencia sin goce de sueldo (de satisfacer los requisitos para su procedencia), ello debe

analizarse en función de lo que se pretende lograr, en el caso, garantizar el derecho de las

niñas, niños y adolescentes a disfrutar de una educación de calidad. Para conseguir este fin

constitucionalmente válido, la permanencia de los profesores frente a grupo y reducir al

mínimo indispensable el número de cambios de docente durante el ciclo escolar, es un

instrumento idóneo y el medio menos lesivo para lograrlo, incluso evitando que desempeñen

funciones distintas de la docencia <artículo 10 transitorio>; además, la medida adoptada por

el legislador guarda una relación de instrumentalidad con el fin perseguido, pues potencializa

las posibilidades de mejorar la calidad del proceso educativo y si bien la continuidad no es el

único factor, sí contribuye al fin buscado.

Apoya lo expuesto, por las razones que informa, la jurisprudencia 1a./J. 2/2012

(9a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en

la página 533 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de

2012, Tomo 1, Décimo Época, del rubro y texto siguientes:

“RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS. Ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales. De igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con la ley, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar general en una sociedad democrática”.

Con independencia de lo anterior, conviene señalar que la Ley General del Servicio

Profesional Docente no impide a los trabajadores de la educación pedir licencia sin goce de

sueldo para desarrollar otra actividad, pues el artículo 78 dispone: “Las personas que decidan

aceptar el desempeño de un empleo, cargo o comisión que impidan el ejercicio de su función

docente, de dirección o supervisión, deberán separarse del servicio, sin goce de sueldo,

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mientras dure el empleo, cargo o comisión”.

II.2.B.iii. Afectación del derecho a la jubilación.Esta juzgadora considera que el cese de los trabajadores de la educación con

motivo de las evaluaciones del desempeño o el incumplimiento de las obligaciones derivadas

de la Ley General del Servicio Profesional Docente, no los priva del derecho a la jubilación.

De acuerdo con las teorías admitidas por el Máximo Tribunal del País para

interpretar el tema de la irretroactividad de la ley (explicadas al inicio de este apartado II.2),

una norma transgrede el referido principio constitucional cuando trata de modificar o alterar

derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos nacidas bajo la vigencia

de una ley anterior, lo cual no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de

derecho, de situaciones aún no realizadas o consecuencias no derivadas de los supuestos

regulados en la ley anterior, pues en esos casos se permite que la nueva ley las regule.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en

revisión 229/2008 estableció que de conformidad con la teoría de los derechos adquiridos, la

pensión o jubilación no es un derecho que adquieran los trabajadores desde el momento que

empiezan a laborar y cotizar, pues su otorgamiento está condicionado al cumplimiento de

ciertos requisitos, de manera que mientras ello no ocurra, la pensión constituye sólo una

expectativa de derecho. Asimismo, que desde la teoría de los componentes de la norma, la

pensión es una consecuencia de la realización de una serie de supuestos parciales que

pueden tener lugar antes o después de la entrada en vigor de la ley reclamada; por tanto,

ésta no puede afectar los supuestos parciales ocurridos con anterioridad, en el caso, los años

de servicio y las cotizaciones37.

Desde esa perspectiva, si los quejosos son trabajadores en activo y no demostraron

haber satisfecho los requisitos establecidos en la ley para acceder a la jubilación, es dable

concluir que no demostraron haber incorporado a su patrimonio jurídico tal expectativa de

derecho.

Es aplicable al caso la tesis 2a. LXXXVIII/2001, publicada en el Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIII, junio de 2001, página 306, de rubro

y texto:

“IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado”.

II.2.C. Derecho adquirido a la estabilidad en el empleo.Si bien los trabajadores del servicio de la Federación o los Estados adquieren el

derecho a la estabilidad en el empleo (nombramiento de base o definitivo) después de seis

37 Véase página 337 de la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 229/2008 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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meses de laborar, según se desprende de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del

Estado y las normas estatales equivalentes, esta juzgadora considera que la Ley General del

Servicio Profesional Docente no afecta la estabilidad en el empleo al imponer como requisito

de permanencia que se aprueben las evaluaciones del desempeño, por las razones que se

expresan a continuación.

Como punto de partida, debe insistirse en que la imposición de la evaluación

obligatoria como requisito de permanencia está prevista en el artículo 3 fracción III de nuestra

Carta Magna, de manera que la norma reclamada únicamente reglamenta dicho imperativo

constitucional, lo que torna ineficaz cualquier argumento tendiente a controvertir tal requisito,

pues su subsistencia y exigibilidad no deriva de la ley, sino de la Constitución, la cual no

puede ser sometida al control de regularidad a través del amparo.

Asimismo, tal como se expuso en apartados anteriores, aun en el hipotético caso de

que una disposición constitucional reformada afecte derechos adquiridos, ello no puede ser

analizado en el amparo, porque el Poder Revisor de la Constitución puede imprimir a una

reforma constitucional el ámbito temporal de validez que estime conveniente, incluso, darle

efectos retroactivos.

Con la finalidad de dilucidar la cuestión planteada, es pertinente distinguir entre la

estabilidad en el empleo y los requisitos de permanencia.

El primero, encuentra fundamento en el artículo 123 constitucional, apartado B,

fracción IX, por cuanto estatuye, como garantía social para los servidores públicos, que sólo

podrán ser suspendidos o cesados en su trabajo por causa justificada, agregando que para

los casos en que dicha separación sea injustificada, aquéllos tendrán derecho a optar por la

reinstalación en su trabajo o a la indemnización de ley.

Esta previsión constitucional privilegia la continuidad de la relación del trabajo,

implica que los trabajadores no pueden ser suspendidos o cesados, sino por causa

debidamente comprobada y justificada, lo que les permite permanecer en el empleo, incluso

contra la voluntad del patrón, mientras no exista causa que justifique su despido.

En cambio los requisitos de permanencia -como ya se anticipó en párrafos

anteriores- atañen a la situación del servidor público, de manera que si el interesado desea

continuar en el desempeño de la misma función, deberá observar las condiciones para la

subsistencia del acto administrativo de nombramiento, esto es, cumplir las disposiciones

legales que en forma abstracta e impersonal fijan los derechos y obligaciones

correspondientes, las cuales pueden variar en cualquier momento sin necesidad del

consentimiento del empleado.

Estos conceptos no se excluyen mutuamente ni son contradictorios sino

complementarios. La estabilidad en el empleo se adquiere por el transcurso del tiempo en el

servicio y consiste en el derecho a no ser privado de la relación laboral sin causa justificada;

sin embargo, dentro del servicio público, este derecho no es absoluto, pues está

condicionado a que se cumplan los requisitos de permanencia, de manera que la

insatisfacción de éstos constituye una causa justificada para terminar la relación de trabajo38.

Ahora, es pertinente señalar que la Ley General del Servicio Profesional Docente

también protege el derecho a la estabilidad en el empleo, pues en su artículo 22 establece:

38 Véase jurisprudencia 2a./J. 79/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXI, junio de 2010, página 265, particularmente por cuanto en su texto establece: “Además, el hecho de que en el momento de contratación no se hubiera exigido el requisito relativo a someterse a evaluaciones de control de confianza y aprobarlos, no representa violación a la inamovilidad, debido a que la condición para continuar en ocupación laboral encuentra sustento en que el trabajador no incurra en una causa de cese de las previstas en el artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, la cual estaba vigente antes de la entrada en vigor de la indicada Ley Orgánica”.

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“En la Educación Básica y Media Superior el ingreso a una plaza docente dará lugar a un

Nombramiento Definitivo de base después de seis meses de servicios sin nota

desfavorable en su expediente, en términos de esta ley”. Lo transcrito demuestra que la

norma reclamada sí incorpora el derecho a la estabilidad en el empleo, en los mismos

términos que las normas de los trabajadores burocráticos (sean de la Federación o los

Estados).

De manera concomitante, la norma citada reglamenta los requisitos de

permanencia (a que se refiere el artículo 3 constitucional), en sus artículos 53, 69, fracción I y

74, que establecen:

“Artículo 53. Cuando en la evaluación a que se refiere el artículo anterior se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, el personal de que se trate se incorporará a los programas de regularización que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine, según sea el caso. Dichos programas incluirán el esquema de tutoría correspondiente.

El personal sujeto a los programas a que se refiere el párrafo anterior, tendrá la oportunidad de sujetarse a una segunda oportunidad de evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la evaluación a que se refiere el artículo 52, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar o lectivo.

De ser insuficientes los resultados en la segunda evaluación, el evaluado se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo no mayor de doce meses.

En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.”

“Artículo 69. El Personal Docente y el Personal con Funciones de Dirección o de Supervisión en la Educación Básica y Media Superior tendrá, conforme a esta Ley, las obligaciones siguientes:

I. Cumplir con los procesos establecidos para las evaluaciones con fines de Ingreso, Promoción, Permanencia y, en su caso, Reconocimiento, en términos de lo prescrito por esta Ley; […]”

“Artículo 74. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 69 de la presente Ley, dará lugar a la terminación de los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o para el Organismo Descentralizado, y sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas.

Lo anterior, sin perjuicio del derecho del interesado de impugnar la resolución respectiva ante las instancias jurisdiccionales que correspondan.”

De los preceptos transcritos se advierte que la norma secundaria reglamenta el

imperativo constitucional de la evaluación del desempeño como requisito de permanencia;

establece que el personal docente tiene hasta tres oportunidades para obtener un resultado

satisfactorio a fin de cumplir tal exigencia, si no obtiene resultados suficientes en el primer y

segundo intentos, deberá incorporarse a los programas de regularización. Participar en tales

procesos, es una obligación de los trabajadores de la educación.

En caso de negativa a participar en las evaluaciones, incorporarse a los programas

de regularización o no se aprueben las tres oportunidades para presentar la evaluación del

desempeño, se darán por terminados los efectos del nombramiento, sin responsabilidad

para la autoridad educativa o el organismo descentralizado.

Ahora, con la finalidad de no afectar la situación de los trabajadores de la educación

que estaban en funciones al momento de la entrada en vigor de la norma, el legislador

estableció modalidades a esta regla general, en los artículos 8 y 9 transitorios, en los

términos siguientes:

“Octavo. El personal que a la entrada en vigor de la presente Ley se encuentre en servicio y cuente con Nombramiento Definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados, se ajustará a los procesos de evaluación y a los programas de regularización a que se refiere el Título Segundo, Capítulo VIII de esta Ley. El personal que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras

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tareas dentro de dicho servicio, conforme a lo que determine la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.

El personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización del artículo 53 de la Ley, será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.”

“Noveno. El Personal Docente y el Personal con Funciones de Dirección o de Supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados que a la entrada en vigor de esta Ley tenga Nombramiento Provisional, continuará en la función que desempeña y será sujeto de la evaluación establecida en el artículo 52 de la presente Ley. Al personal que obtenga resultados suficientes en dicha evaluación, se le otorgará Nombramiento Definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente conforme a lo dispuesto en esta Ley.

Será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, el personal que:

I. Se niegue a participar en los procesos de evaluación;II. No se incorpore al programa de regularización correspondiente cuando obtenga

resultados insuficientes en el primer o segundo proceso de evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, o

III. Obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación previsto en el artículo 53.”

Las disposiciones de tránsito reproducidas regulan la condición de los trabajadores

de la educación (docentes, directores y supervisores) en funciones al inicio de la entrada en

vigor de la ley, bajo dos esquemas:

1. Trabajadores de base o con nombramiento definitivo. Si no aprueban las

evaluaciones (en la tercera oportunidad), no serán separados del servicio, pero podrán ser

adscritos a otras funciones o bien incorporarse a los programas de retiro.

2. Trabajadores con nombramiento interino. Serán sujetos a evaluación del

desempeño, si obtienen resultado favorable, se les otorgará nombramiento definitivo, si no

obtienen resultado suficiente en la tercera oportunidad, serán separados del servicio.

En ambos casos, es causa de terminación de la relación de trabajo, no someterse a

las evaluaciones o no incorporarse a los procesos de regularización. El objetivo de esta

disposición es cumplir el postulado del texto fundamental que establece la obligatoriedad de

las evaluaciones como requisito de permanencia, pues no existe alguna razón para dispensar

el cumplimiento de tal imperativo, en atención al principio de supremacía constitucional.

El hecho de que el personal con nombramiento interino tenga la posibilidad de

acceder a un nombramiento definitivo, respeta la antigüedad en el servicio generada por

éstos, como supuestos parciales que configuran la estabilidad en el empleo, de manera que

no pierden los derechos que hayan adquirido antes de la entrada en vigor de la ley; sin

embargo, al tener nombramiento interino, no gozaban del derecho de estabilidad y por tanto,

el artículo 9 transitorio, lejos de perjudicarles los beneficia, al poder acceder a un

nombramiento definitivo a partir de sus actuales circunstancias, es decir, sin someterlos a

concursos de oposición.

Tratándose del personal de base, no será motivo de terminación del nombramiento

obtener resultados insuficientes en las evaluaciones del desempeño a condición de que se

sometan a los procesos de evaluación y, en su caso, de regularización. Sin embargo, a fin de

garantizar la calidad de la educación y la idoneidad de los docentes así como del personal de

dirección y supervisión, se cumple la directriz constitucional de respetar los derechos del

personal en funciones, mediante su reubicación en otras funciones o bien, ofrecerles

programas de retiro.

Al respecto, debe señalarse que los servidores públicos no tienen incorporado en

su esfera jurídica el derecho a permanecer adscritos a una específica área o unidad de la

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dependencia para la cual prestan sus servicios, pues pueden ser readscritos unilateralmente

por el patrón equiparado, siempre que sea dentro de la misma localidad y no se modifiquen

las condiciones generales de trabajo. El cambio de sus funciones, en sí mismo, no implica

una modificación a éstas39.

Además, de la ley reclamada no se advierte que el cambio de adscripción de los

servidores públicos que obtengan resultados insuficientes en la evaluación del desempeño,

vayan a ser afectados en sus percepciones o demás prestaciones.

De lo hasta aquí expuesto, puede concluirse que el establecimiento de

evaluaciones obligatorias del desempeño como requisito de permanencia no transgrede el

principio de irretroactividad, porque permite a los trabajadores de la educación manifestar

libremente su voluntad de permanecer en la Institución, en cuyo caso deberán someterse a

las evaluaciones de competencias profesionales y aprobarlas. De lo contrario, pueden

acogerse a los mecanismos de reubicación dentro del servicio conforme a su perfil, o bien,

adherirse a los programas de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de

los servidores públicos.

Sobre el tema, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al

resolver el amparo en revisión 140/201040, estableció que tales opciones no violan la garantía

de irretroactividad, porque no contrarían la teoría de los componentes de la norma ni la de los

derechos adquiridos. La primera <componentes de la norma>, porque no actúan hacia el

pasado, sino a futuro, debido a que los requisitos de permanencia deberán ser satisfechos en

lo sucesivo, si la persona desea permanecer en el servicio público.

En cuanto a la teoría de los derechos adquiridos, porque la primera opción

(permanecer y someterse a las evaluaciones) propicia la continuidad de la relación laboral, lo

que no modifica las condiciones de trabajo, pues en caso de que se elija esa opción, la

prestación de servicios se desarrollará en los mismos términos y condiciones que rigen en

ese momento, es decir, con los derechos laborales contemplados por el artículo 123,

apartado B, constitucional, como son: jornada máxima de trabajo, días de descanso,

vacaciones, salario fijado en el presupuesto respectivo, garantía de igualdad salarial,

derechos escalafonarios y seguridad social, debido a que estas garantías de carácter social

se mantienen vigentes en la Norma Suprema.

Por cuanto hace a las otras opciones (programas de reubicación o bien acogerse a

las opciones de retiro), tampoco violentan derechos adquiridos, debido a que propician que el

trabajador continúe laborando en otra área o pueda separarse del servicio público, en cuyo

caso, la decisión de acogerse a esta última involucra necesariamente la manifestación de

voluntad de no seguir prestando sus servicios.

En atención a las razones expuestas, resultan desacertadas las afirmaciones

consistentes en que la Ley General del Servicio Profesional Docente viola el Convenio 105 de la OIT41 sobre la abolición del trabajo forzoso, si por este se entiende, de acuerdo con el

artículo 2.1 del Convenio 29 de la OIT y lo establecido por la Corte Interamericana de

Derechos Humanos42, como: el trabajo o servicio que se exige bajo amenaza de una pena o

cuando se realiza de forma involuntaria.

39 Véase tesis P. XL/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIII, mayo de 2006, de rubro: “TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DE LA UNIÓN. EL PATRÓN EQUIPARADO PUEDE READSCRIBIRLOS UNILATERALMENTE SIEMPRE QUE SEA DENTRO DE LA MISMA LOCALIDAD, LAS NUEVAS LABORES SEAN ACORDES CON SUS CONOCIMIENTOS Y APTITUDES Y NO SE MODIFIQUEN LAS CONDICIONES GENERALES DE TRABAJO”.40 Véase jurisprudencia 2a./J. 79/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXI, junio de 2010, página 265, titulada. “PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL ARTÍCULO CUARTO TRANSITORIO DE LA LEY ORGÁNICA RELATIVA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY”.41 Ratificado por el Estado mexicano el uno de junio de mil novecientos cincuenta y nueve.42 Sentencia del caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia, párrafo 160.

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La imposición de evaluaciones como requisito de permanencia, no puede

considerarse una forma de trabajo obligatorio, pues no constituye un medio de coerción, ni un

castigo por expresar opiniones políticas o participar en huelgas, no se utiliza como medida

disciplinaria ni genera un trato discriminatorio. Ya que, se insiste, el establecimiento de

requisitos de permanencia se relaciona con optimizar el servicio educativo, pero de ninguna

manera puede identificarse como alguna forma de trabajo forzoso.

Por otra parte, no asiste razón a la parte quejosa por cuanto alega que de

conformidad con la Ley Federal del Trabajo, no puede separarse a algún trabajador que

tenga más de veinte años de antigüedad. Con independencia de que esa previsión sólo

resulta aplicable a los trabajadores que se rigen por el apartado A del artículo 123

constitucional, lo cierto es que frente a ello está el requisito de permanencia en el servicio

que establece el artículo 3 de nuestra Carta Magna, el cual prevalece sobre las normas

secundarias; por tanto, en caso de incumplir tales requisitos, es factible dar por terminada la

relación de trabajo, por las razones expuestas en párrafos anteriores. Además, como ya se

explicó, el artículo 8 transitorio prevé un régimen especial para los trabajadores de base que

no obtengan resultados suficientes en las evaluaciones del desempeño. Así, quien se

encuentre en ese supuesto, sólo debe cumplir los requisitos de permanencia para que su

situación laboral no se vea afectada, sin que para ello sea determinante el resultado que

obtenga.

Finalmente, si bien el artículo 7, inciso d, del Protocolo de San Salvador establece

el derecho a la estabilidad en el empleo, consistente en que el trabajador no puede ser

separado de su trabajo sin justa causa; lo cierto es que esta previsión no impide la

terminación de las relaciones de trabajo, mucho menos que no puedan imponerse requisitos

de permanencia a los empleados del sector público, cuya insatisfacción justifica la

terminación del vínculo laboral.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la garantía de

inamovilidad se traduce en que la persona puede disfrutar de los beneficios propios de la

permanencia mientras no acontezca alguna condición resolutoria que ponga fin al vínculo

laboral43. De lo anterior se advierte que la estabilidad no impide que se actualice alguna

causa de terminación de la relación de trabajo.

En otro contexto, esta juzgadora considera que el tercer párrafo del artículo décimo

transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente, no afecta los derechos de

quienes a la entrada en vigor de la norma, se desempeñaban como asesores técnico-

pedagógicos, al disponer que deberán reintegrarse a su labor docente, puesto que no tenían

un derecho adquirido a permanecer en esa categoría.

Las reglas de operación del programa de asesor técnico pedagógico se publicaron

en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil siete. Se define al

asesor como un docente capacitado y experimentado encargado de brindar asesorías a los

profesores de la educación indígena a cambio de un apoyo económico, sujeto a

evaluaciones. De tales reglas se advierte que la asesoría no da lugar a un puesto basificable,

pues únicamente se trata de un programa federal que beneficia a los maestros mediante

apoyo económico trimestral en función de las asesorías realizadas, tan es así que en el punto

3.4.2.1 se establece: “Cualquier otro tipo de derecho queda excluido, sobre todo aquellos que

pretendan influir en posiciones escalafonarias o que contravengan los derechos establecidos

en los nombramientos del personal adscrito a las secretarías de Educación Estatales o sus

43 Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, párrafo 116.

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equivalentes”. Así, dadas las condiciones del programa, es válido concluir que no da lugar a

un ascenso, ni se crea un puesto diferente; por tanto, el hecho de que el programa se

suspenda y los asesores se reincorporen a su labor docente, no afecta algún derecho

adquirido de la parte quejosa. Además, es en estricto cumplimiento al artículo 3 constitucional

que establece la realización de concursos de oposición para acceder a promociones

(verticales u horizontales -como en el caso-).

Ahora, el artículo décimo transitorio de la Ley General del Servicio Profesional

Docente establece el retorno a la función docente, lo cual debe entenderse en los términos y

condiciones que se venía prestando el servicio. De ahí que debe decirse que la norma no

implica la pérdida de su lugar de adscripción, pues ello no puede desprenderse así de tal

dispositivo de tránsito. Por el contrario, haciendo una interpretación conforme de éste con el

artículo 3, fracción III, de la Constitución, puede concluirse que la implementación de la

norma no puede tener por efecto privar a los trabajadores de la educación de sus derechos

laborales, entre ellos, el lugar de adscripción; con independencia de que con posterioridad

puedan ser reubicados, pero por otra razón fundada y motivada y no por el sólo hecho de

que la norma entre en vigor.

Ilustran esta perspectiva de análisis, los parámetros de interpretación establecidos

en la tesis P. LXIX/2011(9a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Novena Época, Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, página 552, titulada: “PASOS

A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX

OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”. Particularmente por cuanto se

establece que al realizar el control constitucional o convencional difuso, el juzgador debe

partir de la base de la presunción de constitucionalidad de las leyes, para realizar un control

en distintas intensidades que van desde una lectura acorde al texto constitucional hasta la

inaplicación de la norma.

II.2.D. Regresividad de las previsiones normativas. Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de

dos mil once, se modificó entre otros el artículo 1 constitucional, para establecer el cambio de

paradigma constitucional que reconoce a todas las personas el goce de los derechos

humanos previstos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado

Mexicano es parte y establece que las normas relativas a esos derechos deberán

interpretarse “conforme” a tales ordenamientos y aplicando el principio “pro persona”,

favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

El principio de progresividad está previsto en el artículo 1, tercer párrafo, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 2.1 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece:

“Artículo 2.1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar

medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.

Esta directriz parte de la premisa de que los derechos humanos contenidos en los

textos fundamentales y los tratados internacionales, no son más que un mínimo, su

desarrollo está en manos de los Estados.

Implica dos sentidos complementarios: 1) El reconocimiento de que la satisfacción

plena de los derechos supone cierta gradualidad; es decir, su realización no podrá lograrse

completamente a corto plazo, pues se trata de un mecanismo necesariamente flexible, que

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refleja la existencia de recursos limitados y las dificultades que representa para todo el país

asegurar la plena realización del derecho; y, 2) La obligación estatal de mejorar las

condiciones de goce y ejercicio de los derechos.

Esta obligación lleva intrínseca la “prohibición de regresividad”, consistente en no

adoptar políticas, medidas o normas que empeoren la situación de los derechos que ya goza

la población. Indica que una vez logrado cierto grado de avance el Estado no podrá, salvo

excepcionales circunstancias, disminuir el nivel alcanzado.

En la Observación General número 3, denominada: “La índole de las obligaciones

de los Estados Partes”, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU

estableció que: “Todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto

requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a

la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno

del máximo de los recursos de que se disponga”.44

Se trata de evaluar a quién beneficia o perjudica una política, norma o acción

Estatal y en qué medida cumple el derecho, en su caso, cómo lo amplía. Por tanto, en caso

de que un Estado adopte una medida deliberadamente regresiva, tendrá la carga de probar

que se realizó un examen minucioso de todas las alternativas posibles y de que están

debidamente justificadas en el contexto del pleno aprovechamiento del máximo de los

recursos disponibles.

En la especie entran en tensión los derechos a la educación y al trabajo contenidos

en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Ambos constituyen derechos fundamentales básicos para la realización de otros, sin que

entre ellos exista una relación de jerarquía, por tanto, las colisiones que se presenten deben

resolverse mediante un juicio de ponderación.

En cuanto al derecho a la educación, debe tenerse presente que en la Resolución 8/4 del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, se estableció que todas las personas,

particularmente los niños y niñas, tienen derecho a gozar de una educación de calidad, por

tanto, instó a los Estados a tomar todas las medidas adecuadas para suprimir los obstáculos

que limitan el acceso efectivo a ese derecho; mejorar las condiciones de calidad de la

enseñanza (planes, infraestructura, contenidos, asistencia, etcétera), para lo cual son

especialmente útiles los indicadores de datos cuantitativos y cualitativos; subsanar la

escasez de maestros calificados y promover su formación para que pueda adaptarse a la

diversidad en las aulas; asegurar el carácter integrador del sistema educativo. Algunas de

estas observaciones están contenidas también en la Observación General 13 del Comité de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, que analiza el artículo 13 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en la recomendación

relativa a la situación del personal docente hecha por la UNESCO.

En relación con el derecho al trabajo resulta particularmente relevante la

Observación General 18 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la

ONU, que analiza el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y

Culturales, donde se consideró que ese derecho es fundamental para la realización de otros

e inherente a la dignidad humana, por tanto, las personas deben acceder a un trabajo

libremente escogido en condiciones equitativas y satisfactorias para contribuir al desarrollo

de la comunidad (en términos del Convenio 168 de la OIT), aunque no debe entenderse

44 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 3. La índole de las obligaciones de los Estados Partes, 1990, párrafo 9.

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como el derecho absoluto e incondicional a obtener empleo. Da particular importancia a la

garantía de no ser privado del trabajo en forma injusta. Se reconoce la obligación de los

Estados de avanzar progresivamente, en función de sus circunstancias específicas, así como

respetar, proteger y garantizar el disfrute del derecho en condiciones de igualdad y no

discriminación, procurando: capacitar, incrementar el crecimiento, acceso a los grupos

desfavorecidos, etcétera.

Si bien el personal docente goza de la protección que el orden constitucional y los

documentos internacionales establecen en relación con el derecho al trabajo, lo cierto es que

éste no es absoluto e irrestricto, encuentra ciertos límites externos, al entrar en contacto con

el ejercicio de otros derechos, en el caso, el derecho a la educación, pues carecería de

legitimidad constitucional jerarquizarlos, de modo que agregar mayor peso específico a uno u

otro de los derechos en conflicto, está sujeto a un juicio de ponderación en cada caso.

Las leyes General de Educación, General del Servicio Profesional Docente y del

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, instrumentan las directrices contenidas

en los artículos 3, fracciones III y IX así como 73, fracción XXV de la Constitución,

particularmente al imponer modalidades al ejercicio de la profesión docente dentro del sector

público, entre otros, las evaluaciones de ingreso, permanencia, promoción y reconocimiento.

Pese a que tales previsiones puedan constituir una modificación a las condiciones en que se

venía prestando el servicio educativo, tal como se explicó en el apartado II.4., ello encuentra

justificación en el prioritario interés del Estado de elevar la calidad de la educación.

También cobran relevancia los deberes de respetar, proteger y garantizar del

interés superior de los menores y el derecho que tienen de acceder a una educación de

calidad. De manera que las acciones tomadas por el Estado para evaluar y medir los

diversos componentes del sistema educativo, no son medidas regresivas, por el contrario,

constituyen instrumentos adecuados para satisfacer en la mayor medida posible el derecho a

la educación.

Además, en caso de considerar que las medidas adoptadas en el texto

constitucional restringen o limitan derechos humanos reconocidos en diversos instrumentos

internacionales, debe estarse a lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en

la contradicción de tesis 293/2011, en el sentido de que cuando la Constitución establezca

expresamente una restricción (modalidad o límite) al ejercicio de un derecho, debe prevalecer

lo que establezca el texto fundamental, aún sobre las disposiciones contenidas en los

tratados.

En consecuencia, aun cuando pudiera afirmarse que las normas reclamadas

imponen límites y modalidades al trabajo desempeñado por el personal docente, lo cierto es

que tales previsiones cumplen un fin constitucionalmente válido, esto es elevar la calidad de

la educación, aspecto en el cual, adquiere preponderancia el interés superior de los menores,

frente a la probable afectación que pudieran resentir los trabajadores de la educación del

sector público.

II.3. Derecho de igualdad.Marco jurídico.Los artículos 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2 y 7

de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y 1 y 24 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos, contemplan el derecho fundamental a la igualdad ante la ley de

forma similar y con la misma amplitud, esto es: a) lo derivan de la dignidad humana; b)

prohíben cualquier tipo de discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,

opiniones, posición económica, nacimiento o por cualquier otra condición; y, c) establecen la

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obligación de los Estados parte de respetar los derechos fundamentales contenidos en la

propia Constitución, o en el convenio internacional de que se trate.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que dicho derecho

fundamental se respeta cuando se trata igual a los iguales y desigual a los desiguales; de ahí

que no cualquier trato diferenciado está prohibido, sino sólo aquel que no está justificado en

una base objetiva y razonable.

La Primera Sala del Alto Tribunal, determinó que los preceptos 1 y 4 de la Carta

Magna contienen los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación, que tutelan el

derecho subjetivo del gobernado a ser tratado en la misma forma que todos los demás, sin

que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacionalidad, raza, sexo, religión o

cualquier otra condición o circunstancia personal o social; así como el correlativo deber

jurídico de la autoridad de garantizar un trato igualitario a todas las personas ubicadas en las

mismas circunstancias, lo que proscribe todo tipo de discriminación que atente contra la

dignidad humana y anule o menoscabe los derechos y libertades de las personas.

Véase jurisprudencia 1a./J. 81/2004, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, tomo XX, de octubre de 2004, página 99, de rubro: “IGUALDAD.

LÍMITES A ESTE PRINCIPIO”.

Asimismo, al resolver el amparo en revisión 1629/2004, estableció:

a. El derecho fundamental de igualdad no pretende generar una igualdad

matemática y ciega ante las diferentes situaciones que surgen en la realidad, sino que se

refiere a una igualdad de trato ante la ley.

b. Cuando el legislador prevea situaciones fácticas que requieran un trato diferente,

debe sustentar dicha diferencia en criterios razonables y objetivos que lo justifiquen.

Dicho criterio dio origen a la tesis 1a. CXXXVIII/2005, publicada en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, de noviembre de 2005, página 40,

intitulada: “IGUALDAD. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO”.

La Segunda Sala analizó el principio de igualdad como límite a la actividad

legislativa y determinó que las diferencias normativas sólo son apegadas al principio de

igualdad cuando existe una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con estándares y

juicios de valor generalmente aceptados, cuya pertinencia debe apreciarse en relación con la

finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo concurrir una relación de

proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.

Sustenta lo expuesto, la tesis 2a. LXXXII/2008, visible en el Semanario Judicial de

la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, de junio de 2008, página 448, intitulada: “PRINCIPIO

GENERAL DE IGUALDAD. SU CONTENIDO Y ALCANCE”.

El citado derecho humano, como principio adjetivo, se configura por distintas

facetas que, aunque son interdependientes y complementarias entre sí, pueden distinguirse

conceptualmente en dos modalidades: 1) la igualdad formal o de derecho, y 2) la igualdad

sustantiva o de hecho. La primera es una protección contra distinciones o tratos arbitrarios y

se compone a su vez de la igualdad ante la ley, como uniformidad en la aplicación de la

norma jurídica por parte de todas las autoridades, e igualdad en la norma jurídica, que va

dirigida a la autoridad materialmente legislativa y que consiste en el control del contenido de

las normas a fin de evitar diferenciaciones legislativas sin justificación constitucional o

violatorias del principio de proporcionalidad en sentido amplio.

Las violaciones a esta faceta del principio de igualdad jurídica dan lugar a actos

discriminatorios directos, cuando la distinción en la aplicación o en la norma obedece

explícitamente a un factor prohibido o no justificado constitucionalmente, o a actos 55

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discriminatorios indirectos, que se dan cuando la aplicación de la norma o su contenido es

aparentemente neutra, pero el efecto o su resultado conlleva a una diferenciación o exclusión

desproporcionada de cierto grupo social, sin que exista una justificación objetiva para ello45.

La segunda modalidad (igualdad sustantiva o de hecho) radica en alcanzar una

paridad de oportunidades en el goce y ejercicio real y efectivo de los derechos humanos de

todas las personas, lo que conlleva a que en algunos casos sea necesario remover y/o

disminuir los obstáculos sociales, políticos, culturales, económicos o de cualquier otra índole

que impidan a los integrantes de ciertos grupos sociales vulnerables gozar y ejercer tales

derechos.

Para determinar si el legislador respeta el principio de igualdad se debe:

1. Determinar si la distinción legislativa obedece a una finalidad objetiva y

constitucionalmente válida, pues el legislador no puede introducir tratos desiguales de

manera arbitraria, sino que debe hacerlo con el fin de avanzar en la consecución de objetivos

admisibles dentro de los límites marcados por las previsiones constitucionales, o

expresamente incluidos en ellas.

2. Examinar la racionalidad o adecuación de la distinción hecha por el legislador, es

decir, que la introducción de una distinción constituya un medio apto para conducir al fin u

objetivo a alcanzar.

3. Verificar si la distinción legislativa se encuentra dentro del abanico de

tratamientos que pueden considerarse proporcionales, pues la persecución de un objetivo

constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros

bienes y derechos constitucionalmente protegidos.

4. Determinar respecto de qué se está predicando con la igualdad, pues la Carta

Magna permite que en algunos ámbitos el legislador tenga una mayor amplitud para

desarrollar su labor.


Federación y su Gaceta, tomo XXIV, de septiembre de 2006, página 75, intitulada:

“IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL”.

Por tanto, el control de constitucionalidad de una norma a la luz del derecho de

igualdad:

a. No se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el

precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que

funciona como punto de referencia.

b. Debe elegirse el término de comparación apropiado que permita comparar a los

sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se

encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso

régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es

diferente.

c. Debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente

válida, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación, pues

respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que

es imperativo.

d. Determinar si la diferenciación es adecuada para el logro del fin legítimo

buscado; es decir, que sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o

posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se adecuen estrechamente

45 Véase tesis 1a.XLIV/2014, publicada el 14 de febrero del año en curso, en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro 2005529.

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o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento.

e. Debe determinarse si la medida resulta proporcional, es decir, si guarda una

relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre

sus ventajas y desventajas.


Federación y su Gaceta, tomo XXXI, de abril de 2010, página 427, de rubro: “IGUALDAD.

CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA

CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA

GARANTÍA”.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-4/84,

estableció que no habrá discriminación cuando una distinción está orientada legítimamente y

no conduce a situaciones contrarias a la justicia, la razón o la naturaleza de las cosas; por

tanto, no todo trato distinto es discriminatorio, siempre que se trate de supuestos de hecho

diferentes ni persiga fines arbitrarios <párrafo 57>. Asimismo, ha establecido que el artículo

23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos contiene diversas normas que

permiten a la persona acceder a un cargo dentro del servicio público, esto es, a ser elegido

popularmente o mediante designación o nombramiento; sin embargo, no consagra “la

protección del derecho a la permanencia en el ejercicio de las funciones públicas”, ni el de

acceder a un cargo público, sino hacerlo en condiciones de igualdad. Es decir: “el respeto y

garantía de este derecho se cumplen cuando los criterios y procedimientos para el

nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [sean] razonables y objetivos y que las

personas no sean objeto de discriminación en el ejercicio de este derecho”46.

II.3.A. Ley privativa. Trato discriminatorio frente a otros servidores públicos.En principio, debe señalarse que por “ley privativa” se entiende, en términos del

artículo 13 constitucional, aquella cuyas disposiciones se extinguen después de aplicarse a

un caso concreto y determinado a partir de criterios subjetivos, es decir, no tiene vocación de

permanencia porque carece de los atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad. A

criterio de esta juzgadora, la Ley General del Servicio Profesional Docente, pese a ser una

ley especial, no puede estimarse como una norma privativa prohibida por el citado precepto

constitucional, pues no está dirigida a una persona individualmente determinada, sino a una

categoría de personas, a saber, los trabajadores de la educación, de modo que es aplicable a

todo el universo de personas que se posicionen en ese estado jurídico, pues su vigencia no

se agota con algún caso concreto.

Precisado lo anterior, conviene señalar que el derecho humano a la igualdad

jurídica ha sido tradicionalmente interpretado a partir de dos principios: el de igualdad ante la

ley y el de igualdad en la ley. El primero obliga a aplicar las normas jurídicas de modo

uniforme a todas las personas que se encuentren en una misma situación. El segundo

principio opera frente a la autoridad materialmente legislativa, tiende a controlar el contenido

de la norma jurídica a fin de evitar diferenciaciones legislativas sin justificación constitucional47

.

En el caso, no puede sostenerse que la Ley General del Servicio Profesional

Docente viole los principios de igualdad y no discriminación, pues dicha norma sólo

reglamenta el artículo 3, fracción III, de la Constitución, que en lo conducente establece. “[…]

46 Caso Reverón Trujillo, párrafo 138.47 Véase tesis 1a.XLI/2014, publicada el 14 de febrero del año en curso, en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro 2005530.

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el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de

supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a

cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y

capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y

condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la

permanencia en el servicio profesional […]”.

La lectura del texto reproducido permite advertir que nuestra Carta Magna

estableció una regla especial en torno a las relaciones de trabajo de los trabajadores de la

educación impartida por el Estado, a quienes fijó como requisitos de ingreso, promoción y

permanencia, la aplicación obligatoria de evaluaciones del desempeño. En consecuencia,

aun cuando éstos no se exijan a otros servidores públicos, tal circunstancia escapa del

control de regularidad a través del juicio de amparo, puesto que el trato diferenciado no lo

establece la norma secundaria, sino la Constitución, la cual no puede ser sometida al análisis

constitucional. De manera que emitir un pronunciamiento sobre este tema, implicaría analizar

indirectamente la norma fundamental, lo que no es lógico ni jurídico.

El Alto Tribunal ha señalado que cuando una distinción se da en la propia

Constitución, no puede estimarse violatoria del principio de igualdad contenido en el artículo

1 constitucional, en razón de que el reconocimiento del diferendo no puede ser violatorio de

otra disposición del mismo rango, lo que es jurídicamente inaceptable48.

Apoya lo expuesto, la jurisprudencia 2a./J. 3/2014 (10a.), publicada el siete de

febrero del año en curso, en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro

2005466, de rubro y texto:

“CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. NO PUEDE REALIZARSE RESPECTO DE LOS PRECEPTOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Los indicados preceptos no pueden ser sometidos a un análisis de regularidad constitucional a través del juicio de amparo, ni a un control difuso de constitucionalidad mediante alguno de los recursos establecidos en la Ley de Amparo, pues las normas que componen la Constitución General de la República constituyen la fuente de todo el ordenamiento jurídico y deben considerarse como mandatos inmunes a cualquier tipo de control jurisdiccional. Además, porque ni en la Carta Magna ni en la ley citada se establece que, a través del juicio de amparo, aquélla pueda sujetarse a control constitucional, sino únicamente las normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías establecidas para su protección por la propia Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; sin que en el concepto "normas de carácter general" puedan entenderse incluidos los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues ésta es la Ley Suprema que da fundamento normativo al juicio de amparo; y aun cuando se aceptara que, en sentido lato, es una norma general, lo cierto es que no es posible, desde el punto de vista formal, considerar que viola derechos humanos, pues ello implicaría que la Norma Fundamental no es tal, en la medida en que el sistema de control constitucional que establece es capaz de invalidar su propio contenido, aunado a que no es jurídicamente admisible desarticular la interdependencia de las normas constitucionales, negando el principio de unidad de la Constitución”.

Con independencia de lo expuesto, esta resolutora constitucional considera que la

norma reclamada no se articula en torno a alguna categoría vedada por el numeral 1

constitucional, pues no utiliza un criterio de distinción referido al origen étnico o nacional, el

género, la edad, las capacidades diferentes, la religión o el estado civil, ni se articula en torno

a elementos que atenten contra la dignidad humana o tengan por objeto anular o

menoscabar los derechos y libertades de las personas49.

48 Véase tesis 2a. LXV/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIX, junio de 2009, página 322, de rubro: “TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE EXCLUYE A LOS DE CONFIANZA DE LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS QUE TIENEN LOS DE BASE, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IGUALDAD”.49 Tesis 1a.XCIX/2013, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro XIX, abril de 2013, página 961.

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En el caso de la evaluación del desempeño del personal docente frente a otros

servidores públicos, no se dan las condiciones para aplicar un escrutinio de

constitucionalidad estricto, porque los trabajadores de la educación no constituyen un grupo,

sociológicamente hablando, equiparable a los señalados en el artículo 1 constitucional, pues

no se trata de una minoría o un grupo en condición de vulnerabilidad o desventaja. De ahí

que el test de proporcionalidad o racionalidad no deba ser tan intenso, sino que basta que

exista una relación de instrumentalidad entre el fin buscado y el medio empleado. En el caso,

las medidas que se aplican a los trabajadores de la educación, no están constitucionalmente

prohibidas y el medio es potencialmente adecuado para el fin que se busca, elevar la calidad

de la educación.

Sólo a mayor abundamiento, conviene señalar que sí existen otros servidores

públicos sometidos a evaluaciones de permanencia, por ejemplo, los elementos de la

Procuraduría General de la República y los miembros de servicio civil de carrera del otrora

Instituto Federal Electoral, entre otros.

II.3.B. Trato desigual entre los docentes de escuelas públicas y privadas.Para determinar la intensidad del escrutinio de una norma por parte del juez

constitucional, es necesario examinar sobre qué ámbito, libertad o derecho se proyectan las

distinciones legislativas bajo consideración, así como el tipo de criterio en torno al cual se

articulan.

Con ese propósito, es indispensable determinar si los preceptos reclamados

regulan supuestos normativos comparables y están dirigidos a sujetos ubicados en un mismo

plano, pues de ello depende el estudio sobre la razonabilidad, objetividad y proporcionalidad

del trato diferenciado otorgado por el creador de la norma.

Realizar un juicio de igualdad requiere comparar los supuestos para determinar si

existe o no un trato injustificado, pues tal derecho es de naturaleza instrumental, de modo

que siempre se predica respecto de alguien o de algo.

De inicio, debe recordarse que las evaluaciones como requisito de ingreso,

permanencia y promoción para los trabajadores de la educación impartida por el Estado, está

prevista en el artículo 3, fracción III, de la Constitución, por tanto, contrario a lo que se alega,

la distinción entre el sector público y privado no tiene sustento legal sino constitucional. Esta

circunstancia impacta directamente sobre el test de racionalidad o proporcionalidad, pues en

el caso, la distinción, el medio y el fin, están dados en la propia Constitución, la cual no

puede ser sometida a un control de regularidad a través del juicio de amparo.

Al margen de lo expuesto y con el solo fin de aclarar la cuestión debatida -sin que

ello implique un análisis del texto constitucional-, esta juzgadora estima conveniente señalar

que el hecho de que la norma impugnada regule los procesos de evaluación obligatoria del

personal docente del sector público, no implica que los individuos ubicados en ese estado

jurídico, reciban un trato desigual o discriminatorio frente a los trabajadores de la educación

del sector privado, pues no están en el mismo plano en función de que la relación de trabajo

en que participan se entabla en condiciones sustancialmente distintas.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo

en revisión 1733/9350, determinó que fue intención del Constituyente establecer una

diferencia clara entre el trabajo ordinario y el burocrático, considerando la naturaleza de la

50 Véase tesis P.XXVIII/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo I, junio de 1995, página 41, titulada: “RESCISION DE LA RELACION LABORAL POR CAUSA IMPUTABLE AL ESTADO PATRON. LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO NO VIOLA LA GARANTIA DE IGUALDAD, POR NO CONCEDER ACCION A LOS TRABAJADORES BUROCRATICOS”.

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relación que existe en uno y otro, así como la posición de los sujetos que en ella intervienen,

pues mientras en el primero interviene la libre voluntad de las partes, cuyo contenido puede

ser determinado por éstos dentro de los límites protectores que fijan las normas de orden

público tendientes a salvaguardar el equilibrio entre los factores de la producción, en el

segundo la relación nace como consecuencia de un acto de nombramiento, donde el

desempeño de la función no se encuentra sujeto a la libre voluntad del titular de la

dependencia burocrática y del servidor, sino predeterminado por las disposiciones legales y

reglamentarias aplicables.

Estas notas distintivas permiten considerar que no puede darse al trabajador

burocrático el mismo tratamiento que la Constitución da al trabajador ordinario, pues

tratándose del principio de igualdad, es necesario atender no sólo a las semejanzas

existentes entre dos categorías de sujetos, sino también a las diferencias que justifiquen un

trato desigual. Tratándose de la terminación de las relaciones de trabajo, en el ordinario

encuentra su fundamento en la aplicación de la cláusula común a los contratos bilaterales en

general (en especial los civiles que son su antecedente remoto), la cual es ajena a la relación

del Estado con sus servidores.

Como se aprecia, los trabajadores docentes del sector público tienen un vínculo de

trabajo con el Estado (Federación, Estados o Municipios) en su carácter de patrón

equiparado, en este caso, existe un interés público y prioritario de que la enseñanza

impartida por el Estado sea de calidad, además, como se expuso en el apartado II.1.A., su

nombramiento es un acto que está condicionado a la satisfacción de los requisitos que

impongan las leyes, los cuales pueden variar sin el consentimiento del trabajador.

En cambio, el personal docente del sector privado entabla su relación de trabajo

con los particulares a quienes se autoriza prestar el servicio público de educación, de manera

que se trata de una relación jurídica entre sujetos privados. Sin embargo, ello no significa que

tales entidades estén fuera de toda regulación.

Los artículos 21, 30, 55 y 56 de la Ley General de Educación, establecen que la

SEP evaluará el desempeño del personal docente de las escuelas particulares, con

procedimientos análogos a los lineamientos que expida el Instituto Nacional para la

Evaluación de la Educación tratándose de instituciones públicas; que se otorgará una

certificación a quienes aprueben las evaluaciones y se ofrecerán cursos de regularización a

los que no; asimismo, que se entregará a las escuelas particulares un reporte de las

evaluaciones de su personal y, finalmente, que la autorización para prestar el servicio de

educación requiere demostrar que se cuenta con el personal docente calificado (en términos

de las evaluaciones señaladas).

Lo expuesto patentiza que el personal docente de las escuelas privadas también

será sujeto a evaluaciones del desempeño, incluso, que la autorización para impartir

educación estará supeditada a la satisfacción de los estándares de calidad. Sin embargo, la

ley no puede regular tales relaciones de trabajo con la misma intensidad que las de los

trabajadores de la educación del sector público, puesto que se trata de vínculos jurídicos

entre particulares.

Apoya lo expuesto, la tesis II.T.43 L, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VIII, octubre de 1998, página 1222, de rubro y

texto:

“TRABAJO BUROCRÁTICO Y ORDINARIO, DIFERENCIAS. El artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus apartados A y B, hace una clara distinción entre el trabajo ordinario y el trabajo burocrático, de donde se obtiene la intención del Constituyente, de establecer una diferencia entre uno y otro, pues en la primera interviene la voluntad de las partes, cuyo contenido puede ser determinado por éstas, dentro de los límites protectores que fijan las normas del orden público y en el segundo, la relación

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nace como consecuencia de un acto de nombramiento y el desarrollo de la función no está sujeto a la libre voluntad del titular de la dependencia burocrática y del servidor, sino predeterminada por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables; tales distinciones, impiden aplicar el principio de igualdad entre el trabajador ordinario y el trabajador burocrático, pues para ello, debe existir identidad en la esencia del trabajo y no sólo semejanzas entre dos categorías de sujetos”.

Es conveniente señalar que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

resolvió la contradicción de tesis 293/201151, en sesiones de veintiséis, veintisiete y

veintinueve de agosto, dos y tres de septiembre de dos mil trece, en cuyas discusiones

consideró, en síntesis, que tenemos un catálogo ampliado de derechos humanos, que por

disposición del artículo 1 constitucional, se integra complementariamente por los derechos

humanos constitucionales y los que provienen de fuente internacional, de manera que ambos

instrumentos se encuentran al mismo nivel, porque la Constitución no distingue al respecto,

de manera que ambos instrumentos integran un parámetro de control de regularidad. Sin

embargo, cuando el texto fundamental establezca expresamente restricciones, límites y/o

modalidades a los derechos humanos, ésta debe prevalecer sobre lo que dispongan los

tratados, en atención al principio de supremacía constitucional.

En el caso, sea que la imposición de requisitos de permanencia para los

trabajadores de la educación que imparta el Estado, se vea como una restricción, un límite o

una modalidad al ejercicio de los derechos del personal docente, lo cierto es que al tenor del

criterio sintetizado, dicha norma, al estar expresamente inserta en la Constitución, prevalece

sobre cualquier norma de fuente nacional o internacional; en consecuencia, aunque el punto

de comparación se establezca con los demás servidores públicos o los docentes de escuelas

privadas, lo cierto es que se está ante una previsión constitucional expresa que rige la

situación de quienes laboran en el sistema educativo a cargo del Estado.

Esta perspectiva de análisis debe tomarse en cuenta en los demás apartados de este fallo, particularmente por cuanto se alega violación a normas convencionales.

II.3.C. Violación al Convenio 111 de la OIT.El acuerdo referido se publicó en el Diario Oficial de la Federación el once de

agosto de mil novecientos sesenta y dos. Se refiere a la discriminación en materia de empleo

y ocupación. Define la discriminación como cualquier exclusión, distinción o preferencia

basada en motivos de raza, sexo, color, religión, opinión política, ascendencia nacional u

origen social, que tenga por efecto anular la igualdad de oportunidades o de trato en el

empleo y la ocupación, sin que puedan considerarse discriminatorias las medidas especiales

de protección. Los Estados asumen la obligación general de crear una política que genere

igualdad de posibilidades, derogar las disposiciones y prácticas administrativas incompatibles

con ésta.

El establecimiento de evaluaciones del desempeño como requisito de permanencia,

que regula la Ley General del Servicio Profesional Docente, no entraña un criterio

discriminatorio que contraríe el referido pacto internacional, si se considera que el artículo 1.2

del convenio 111 de OIT establece: “Las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en

las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como

discriminación”.

51 Véase la jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.) publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro 2006224, titulada: “DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL”.

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Así, no es verdad que las evaluaciones del desempeño funcionen como un

mecanismo de discriminación, pues los parámetros que orientan tal actividad, no se

sustentan en alguna categoría vedada por ese acuerdo.

II.3.D. Estado de excepción.La parte quejosa alega que el establecimiento de procesos de evaluación del

desempeño para los trabajadores de la educación de las instituciones públicas, los coloca en

un estado de excepción.

No asiste razón a los promoventes. En primer lugar, debe insistirse en que, como

ya se expuso, los trabajadores de las escuelas privadas también serán sujetos a

evaluaciones, pues la ley impone como requisito para los particulares autorizados a impartir

educación básica y media superior, que cuenten con personal calificado, de lo contrario, les

será retirada la autorización para prestar dicho servicio público. Asimismo, ya con antelación

se analizó la regla específica que rige a los trabajadores docentes, frente a otros empleados

públicos.

Ahora, en el campo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la frase

“estado de excepción” se identifica con las expresiones siguientes: “estado de emergencia,

estado de alarma, estado de sitio, toque de queda, suspensión de garantías, ley marcial”,

entre otras. Se utiliza para referir a las acciones tomadas por los gobiernos para restringir o

suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos humanos, para

enfrentar una situación que afecte la paz pública (disturbios, guerra, actos subversivos,

guerrilla, terrorismo, afectación a la salud pública, desastres naturales, etcétera), sus

principios rectores son la legalidad, generalidad, publicidad, excepcionalidad,

proporcionalidad, no discriminación y temporalidad.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la opinión consultiva OC-9/87

estableció que la suspensión de garantías está prevista en el artículo 27 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos e implica una situación excepcional, pero no tiene el

alcance de que el Estado actúe al margen de la legalidad, pues del dispositivo señalado se

deriva la necesidad genérica de que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos

para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecuen

razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos

impuestos por la Convención o derivados de ella.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el estado de

excepción está previsto en el artículo 29, en los casos de invasión, perturbación grave de la

paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Opera a

petición del Presidente de la República, con la aprobación del Congreso de la Unión o en su

caso, de la Comisión Permanente, mediante disposiciones de carácter general, se pueden

restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y

las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero

por un tiempo limitado y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada

persona. Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán

revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que

deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez. Asimismo,

el texto constitucional, establece un “núcleo duro” de derechos que son insuspendibles.

Con base en lo expuesto, es dable concluir que el establecimiento de modalidades

y requisitos de permanencia al servicio profesional docente dentro del sector público, no

encuadra dentro de las condiciones o circunstancias que pudieran considerarse como un

estado de excepción implementado de facto, pues no se restringen o suspenden derechos en

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todo o en parte -ni siquiera a un sector de la población, como pretenden hacerlo ver los

quejosos- sino que regula la prestación del servicio educativo dentro del sector público, esto

tiene que ver con las condiciones de acceso y permanencia en los cargos públicos, pero de

ninguna manera coloca al profesorado en situación de desventaja o en condiciones de menor

disfrute de sus derechos; en este sentido conviene apuntar que el artículo 23 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos no establece el derecho de acceso a

cargos públicos, sino de hacerlo en condiciones de igualdad52, es decir, la satisfacción de

determinados requisitos que no deben ser excluyentes.

II.3.E. Dignidad humana.El artículo 24 de la Convención Americana sobre derechos Humanos establece:

"Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin

discriminación, a igual protección de la ley". La Corte Interamericana de Derechos Humanos,

en la Opinión Consultiva OC-4/84 estableció que la noción de igualdad deriva directamente

de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la

persona; sin embargo, no todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio, porque no

toda distinción de trato puede considerarse, por sí misma, ofensiva de la dignidad humana.

Sólo es discriminatoria una distinción cuando "carece de una justificación objetiva y

razonable". Por tanto, las distinciones son compatibles cuando son razonables,

proporcionales y objetivas, de manera que los Estados están obligados a no introducir en sus

ordenamientos jurídicos regulaciones discriminatorias o eliminarlas de éstos.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que una ley contiene una

distinción basada en una categoría sospechosa, cuando utiliza como parámetro para

diferenciar, alguno de los criterios enunciados en el último párrafo del artículo 1

constitucional, a saber: origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la

condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias

sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por

objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

En el caso que nos ocupa, como ya se ha señalado reiteradamente, la regla

especial (distinción) para imponer requisitos de ingreso, promoción, reconocimiento y

permanencia para los trabajadores de la educación del sector público, viene dada en el

artículo 3 del texto Constitucional. Esta previsión justifica que la normatividad impugnada

regule los procesos de evaluación y las relaciones de trabajo del personal docente, lo cual,

dicho sea de paso, no implica un atentado a la dignidad humana, pues no se basa en alguna

de las categorías prohibidas por el texto constitucional, ni tienen por objeto o resultado anular

o menoscabar los derechos y libertades de las personas, sino que impone modalidades el

ejercicio del derecho al trabajo que como cualquier derecho humano, no es absoluto o

irrestricto, pues en su formulación o enunciación normativa contiene límites internos y

además, encuentra ciertos límites externos, cuando entra relación con el ejercicio de otros

derechos, en el caso, el derecho de los niños, niñas y adolescentes a tener acceso a una

educación de calidad.

Ilustra lo expuesto, la tesis 1a. CXXI/2012 (10a.), publicada en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IX, junio de 2012, tomo 1, página

261, de rubro y texto:

52 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia del caso Apitz Barbera y otros vs. Venezuela, párrafo 206.

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“INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR. SUS ALCANCES Y FUNCIONES NORMATIVAS. El interés superior del menor implica, entre otras cosas tomar en cuenta aspectos dirigidos a garantizar y proteger su desarrollo y el ejercicio pleno de sus derechos, como criterios rectores para elaborar normas y aplicarlas en todos los órdenes de la vida del menor, conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Convención sobre los Derechos del Niño; así pues, está previsto normativamente en forma expresa y se funda en la dignidad del ser humano, en las características propias de los niños, en la necesidad de propiciar el desarrollo de éstos, con el pleno aprovechamiento de sus potencialidades; además, cumple con dos funciones normativas: a) como principio jurídico garantista y, b) como pauta interpretativa para solucionar los conflictos entre los derechos de los menores”.

II.3.E.i. Mínimo vital.Esta juzgadora considera que las normas reclamadas no afectan el derecho al

mínimo vital, si por éste se entiende, de acuerdo con los criterios de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación como una garantía fundada en la dignidad humana, configurada como

el requerimiento de que los individuos tengan como punto de partida condiciones tales que

les permitan desarrollar un plan de vida autónomo, a fin de facilitar que los gobernados

participen activamente en la vida democrática, particularmente las personas cuyos niveles de

ingreso o patrimonio apenas resultan suficientes para subsistir53.

De esta forma, el goce del mínimo vital consiste en la determinación de un mínimo

de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente, el cual coincide con las

competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales necesarias para que la persona

pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria, de tal manera que el

objeto del derecho al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas

imprescindibles para evitar que la persona se vea inconstitucionalmente reducida en su valor

intrínseco como ser humano por no contar con las condiciones materiales que le permitan

llevar una existencia digna54.

Las normas reclamadas, al reglamentar los requisitos de ingreso, promoción,

permanencia y reconocimiento en el servicio profesional docente, impuestos por el artículo 3

de la Constitución, no afecta el derecho al mínimo vital, puesto que los trabajadores de la

educación no constituyen un grupo en desventaja cuyas condiciones de ingreso y

prestaciones de seguridad social sean apenas indispensables para vivir; por el contrario,

gozan de la protección que la ley les confiere (al margen de la discusión sobre los montos de

sus sueldos, pues ello es una cuestión ajena a este asunto).

Ahora, si lo que se pretende es sostener que la imposición de evaluaciones implica

una carga, ello no es una cuestión que pueda analizarse desde la perspectiva del mínimo

vital, sino como un requisito de permanencia; pues se insiste, los trabajadores no están en

condiciones de precariedad tal que autorice hacer el análisis que pretenden.

II.3.E.ii Trabajo decente.De acuerdo con lo establecido por la OIT y la meta 1.B de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio, emitidos por la ONU, dicho concepto significa contar con

oportunidades de un trabajo que sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad

en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo

personal e integración a la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones,

organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de

oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres. Implica generar suficientes puestos de

trabajo para responder a las demandas de la población, pero también es un requisito

53 Véase tesis 1a.X/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIX, enero de 2009, página 547.54 Tesis 1a.XCVII/2007, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXV, mayo de 2007, página 793.

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indispensable que sean empleos productivos y de calidad, y que las trabajadoras y los

trabajadores los ocupen en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana.

A través de los cuatro objetivos de la Agenda de Trabajo Decente: empleo, protección social,

diálogo social y tripartismo, y principios y derechos fundamentales en el trabajo.

No puede estimarse que el establecimiento de requisitos de permanencia para los

trabajadores de la educación del sector público, afecte el derecho humano a acceder a un

trabajo decente, pues no implica que éste se preste en condiciones diferentes de las

enunciadas en el párrafo anterior, mucho menos, que constituya vejámenes o un trato

discriminatorio, pues se trata de un instrumento para elevar la calidad de la educación que,

por sí mismo, no se traduce en una afectación de los derechos de las personas, ni tiene un

carácter sancionador, se trata de garantizar la idoneidad de los conocimientos y capacidades

de quienes desempeñan la labor docente frente a los niños, niñas y adolescentes.

Cabe señalar que el trabajo docente cuenta con protección de sus derechos,

asistencia social y protección salarial, su carácter productivo se ha reconocido por la

importancia que tiene para el desarrollo nacional y tienen la libertad de formar asociaciones

sindicales para la defensa de sus derechos e intereses. Quienes se desempeñan en esa

labor, tienen la oportunidad de permanecer en él, sujetándose a los requisitos de

permanencia, en condiciones de igualdad y no discriminación. Para evitar repeticiones

innecesarias se hace remisión expresa al contenido de los apartados II.1, II.2 y II.3.

II.4. Sobre la evaluación.La evaluación prevista en el artículo 3 de la Constitución pretende asegurar la

idoneidad de los conocimientos y capacidades del personal docente, de dirección y

supervisión, cuyo fin último es garantizar una educación de calidad. Para evidenciar esta

afirmación, es conveniente tener en cuenta el proceso legislativo del cual emana la reforma

constitucional.

En la exposición de motivos se reconoció que la educación es una política de

Estado, a cuyo cumplimiento están llamados los poderes públicos, los órganos de gobierno,

autoridades, instituciones, maestros, organizaciones gremiales, padres de familia y la

sociedad en conjunto. También se señaló que en el proceso educativo influyen diversos

factores, entre otros: docentes, educandos, padres de familia, autoridades, asesorías

académicas, espacios, estructuras orgánicas, planes, programas, métodos, textos,

infraestructura, financiamiento, etcétera. No obstante, se afirmó que: “[…] es innegable que el

desempeño del docente es el factor más relevante en los aprendizajes y que el liderazgo de

quienes desempeñan funciones de dirección y supervisión resulta determinante”. De ahí que

fuera indispensable cuidar, mediante procedimientos y mecanismos idóneos, el ingreso,

promoción y permanencia en el servicio, implementando un sistema que tuviese aplicación a

nivel nacional, dadas las deficiencias del sistema de asignación de puestos en todos los

niveles del sistema educativo.

Para lograr ese propósito y teniendo como base que el artículo 123, apartado B, de

la Constitución establece que la designación de personal se hará mediante sistemas que

permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, se consideró que una

evaluación justa y técnicamente sólida haría posible conciliar la exigencia social sobre el

buen desempeño de los maestros, con el reclamo del magisterio de la dignificación de la

profesión. Evaluación que debe ser sensible a las dificultades del entorno y las condiciones

de la escuela en que el maestro se desempeña.

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Si bien en el proceso de dictamen y discusión ante las Cámaras de origen y

revisora existieron opiniones en contra del proyecto, lo cierto es que éste contó con el apoyo

de la mayoría. En sesiones de diecinueve y veinte de diciembre de dos mil doce, se afirmó

que la evaluación no es en sí misma un fin, sino un instrumento para mejorar la calidad de la

educación procurando que los mejores elementos docentes ingresen al sistema educativo

nacional, con el fin de erradicar los procedimientos irregulares de nombramiento. Todas estas

cuestiones se estimaron de tal importancia, que se valoró la conveniencia de elevar a rango

constitucional la evaluación como requisitos de ingreso, promoción y permanencia en el

servicio docente.

La importancia de los maestros en el proceso educativo ha sido reconocida también

por instancias internacionales. En la Recomendación relativa a la condición del personal

docente, emitida por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y

la Cultura (UNESCO), se afirmó que el progreso de la educación depende en gran parte de la

formación y la competencia del profesorado, así como las cualidades humanas, pedagógicas

y profesionales de cada educador; de manera que su situación personal debe corresponder a

los fines y exigencias de la educación; por tanto, debe considerarse que prestan un servicio

público, lo que reclama que sus condiciones de trabajo se fijen con miras a fomentar una

enseñanza eficaz <párrafos 5 a 6 y 9>.

El artículo 6 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

establece que la evaluación consiste en emitir juicios de valor que resultan de comparar los

resultados de una medición u observación de componentes, procesos y resultados del

sistema educativo, con un referente preestablecido.

Lo expuesto permite concluir que la evaluación del desempeño docente no demerita

la calidad profesional de los trabajadores de la educación, ni los denigra o considera

ignorantes, pues se trata de un instrumento para medir los conocimientos, capacidades y

aptitudes, a fin de optimizar la prestación del servicio educativo. Ahora, el hecho de que la

Ley General del Servicio Profesional Docente regule específicamente al personal que realiza

funciones de docencia, dirección y supervisión, no implica que el Estado desconozca los

diversos factores del proceso educativo, sino únicamente que la regulación en comento tiene

un objetivo específico.

Ahora, la participación de los padres, la sociedad, las autoridades y otros

interesados en el proceso de educativo, está regulado en los artículos 65 a 72 de la Ley

General de Educación, la cual también resulta aplicable al caso, pues en su artículo 2

establece la obligación de garantizar el acceso a una educación de calidad, con

responsabilidad social y participación de los involucrados. Por tanto, es erróneo pretender

que una sola ley agote toda la normativa en materia de educación.

Debe también destacarse que la evaluación como requisito de permanencia, no

tiene una finalidad sancionadora sino que pretende contribuir a la calidad de la educación

<artículo 13, último párrafo de la Ley General del Servicio Profesional Docente>. Frente a

ésta pueden ocurrir diversas circunstancias, a saber: que la parte quejosa no se sujete al

proceso o bien, que participe en él y obtenga resultado favorable, en caso contrario, que se

incorpore a los programas de regularización y sea evaluada nuevamente. Incluso, en caso de

no obtener una calificación suficiente, los trabajadores de base no serán automáticamente

privados de su relación de trabajo, salvo que se nieguen a evaluarse o a incorporarse a los

programas de regularización (esto ya fue motivo de estudio en el apartado II.2.C., al cual se

hace remisión expresa para evitar repeticiones estériles).

A mayor abundamiento, conviene señalar que el establecimiento o regulación de

evaluaciones de los trabajadores de la educación no es una cuestión novedosa, pues las

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leyes de educación de los Estados ya establecían procesos similares, tal como se evidencia

en el cuadro que, a manera de muestreo ejemplificativo, se inserta a continuación.Evaluación del sistema educativo en las distintas Leyes de Educación locales.

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila3944

3852 fracc. III

24 10 13, fracc. XI25

23100, fracc. I

22

Colima DistritoFederal



1116, fracc. XVIII

13, fracc. XXIII, 99, 125 y 132

5469

33103, fracc. III

20128

12, fracc. XI29

31

Jalisco Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla13, fracc. XI

64 y 10819, fracc. XV

2313, 82

879 11

21, fracc. VIII26, fracc. I

6014, fracc. XXIII

35Querétaro Quintana Roo San Luis

PotosíSinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas

18, 2850, fracc. IV

13 50 13 11 35, 4243 y 45, fracc. I

1872

Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas11, fracc. XI

4112 y 22 35, fracc. I

43, 46 *Notas:La legislación consultada es la vigente al momento de la entrada en vigor de las leyes reclamadas. Recuérdese que los artículos de tránsito obligan a adecuar la legislación estatal.* No tiene disposiciones locales sobre evaluación de la calidad educativa, del desempeño docente o algún otro análogo.IMPORTANTE:Los Estados incorporan la evaluación con distintas fórmulas, entre OTRAS:

Evaluar el sistema educativo. Evaluación de servicios educativos. Evaluación del desempeño docente o del desarrollo del profesional docente. Evaluación como actividad permanente y sistemática que sirve para planear la capacitación de los

docentes. Evaluar el desempeño para mejorar la calidad de la educación. Evaluación de personal. Evaluación de los agentes que intervienen en el proceso educativo.

El cuadro inserto demuestra que la mayoría de las leyes locales, que hasta antes

de la entrada en vigor de la norma impugnada, regían la condición de los trabajadores de la

educación, incorporaban distintas fórmulas legislativas que abrían la posibilidad de evaluar el

desempeño del personal docente como partícipe del proceso educativo. Ahora, lo que sí

varía con las evaluaciones reguladas por la Ley General del Servicio Profesional Docente, es

que por imperativo constitucional, éstas constituyen requisitos de ingreso, permanencia o

promoción, cuya observancia es obligatoria y de no ser aprobadas, podrían dar lugar a que

se termine la relación de trabajo (con la salvedad establecida en el artículo 8 transitorio).

Sin embargo, tal como se destacó en el punto II.2.A., los trabajadores de la

educación no tenían el derecho adquirido a estar fuera de toda regulación, de ahí que dada la

naturaleza de su relación de trabajo, se pueden imponer condiciones de cumplimiento

obligatorio. Además, tales requisitos los impone un dispositivo de rango constitucional, el cual

no puede ser sometido a un control de la misma naturaleza, pues por efecto del artículo 1 de

nuestra Carta Magna el propio texto fundamental puede establecer límites y restricciones a

los derechos que ésta consagra.

Resulta pertinente aclarar que la evaluación únicamente tiene por objeto medir la

calidad y resultados de la función docente, examina que la persona reúna las cualidades

personales y competencias profesionales (conocimientos, aptitudes y capacidades) que

maximicen el aprendizaje; sin embargo, el estándar sólo tiende a garantizar un nivel

suficiente de desempeño, un mínimo aceptable requerido <artículos 13, 55 y 56 de la Ley

General del Servicio Profesional Docente>.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que el acceso a las

funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege una forma directa de

participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas

estatales a través de funciones públicas. Por lo tanto, es indispensable que el Estado genere

las condiciones y mecanismos óptimos para que dichos derechos puedan ser ejercidos de

forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación55. En el caso, la

evaluación constituye un mecanismo de acceso y permanencia en el servicio público.

Tampoco se afecta la dignidad humana porque el sistema de evaluaciones como

requisito de permanencia no menoscaba o anula los derechos de las personas.

55 Caso Yatama vs. Nicaragua, párrafo 195.

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II.4.A. Criterios, términos y condiciones de la evaluación.El artículo 3, fracción III, de la Constitución establece: “La ley reglamentaria fijará

los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la

promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional”. Por su parte, el

artículo 1 primer párrafo de la Ley General del Servicio Profesional Docente dispone: “La

presente ley es reglamentaria de la fracción III del artículo 3o. de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, rige el Servicio Profesional Docente y establece los criterios,

los términos y condiciones para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia

en el servicio”.

De los procesos legislativos que informan la reforma constitucional y la norma

general, no se advierte alguna referencia en torno a lo que quiso decir el legislador con los

vocablos “criterios, términos y condiciones”; por tanto, para comprender el alcance de tales

previsiones, es necesario atender al significado y campo semántico de esas palabras. Según

el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia, por éstos se entiende -en ese

orden- una norma o juicio; plazos, formas o elementos comparativos o de referencia; y,

aptitud, situación o circunstancia indispensable para la existencia de otra.

A la luz de las definiciones señaladas, es dable concluir que el Constituyente

Permanente facultó al Congreso General para emitir una norma en la cual fijara las pautas,

plazos, puntos de referencia y circunstancias que debían satisfacerse para el ingreso,

permanencia, reconocimiento y promoción dentro del servicio profesional docente, utilizando

como instrumento de medición, las evaluaciones obligatorias del desempeño.

El análisis de la Ley General del Servicio Profesional Docente permite concluir que

sí contiene, en general, los criterios, términos y condiciones de las evaluaciones del

desempeño para el personal docente. Para evidenciarlo se insertará un cuadro en el que se

señalan los parámetros y los artículos que los regulan. Conviene acotar que el esquema aquí

propuesto es únicamente para efectos prácticos y utilitarios, pero de ninguna manera debe

tomarse como una clasificación en sentido estricto.Parámetro. Descripción. Artículos.

Finalidad de la evaluaciónMedir la calidad y resultados de la función docenteEstablecer parámetros e indicadores del servicio profesional docenteEstablecer los niveles mínimos de evaluación a cargo del INEEReunir cualidades personales y competencias profesionales para maximizar la calidad de la educaciónAsegurar un nivel suficiente de desempeño, un mínimo aceptable

6 fracción IX2 fracción III7 fracción IIII inciso b1213, 55 y 56

Tipos de evaluación

Interna: Permanente, se aplica al interior de la escuela o zona escolar, tiene por objeto mejorar la práctica docente y el proceso de aprendizaje y establecer metas. NO pueden ser causa de procedimiento de sanción ni tener consecuencias administrativas o laborales.Externa: La aplica la autoridad educativa para evaluar el desempeño docente.Promociones a puestos de dirección o supervisión mediante concursos de oposiciónPromociones dentro de la función docente, la participación es voluntaria, tienden a mejorar el desarrollo profesional, e incentivar la permanencia en zonas rurales o lejanas a centros urbanos

15 y 20

2635 y 38

Periodicidad Es obligatorio evaluar a docentes, directores y supervisoresPeriódicas y permanentes, al menos una vez cada 4 años

5252

PerfilConjunto de características, requisitos, cualidades y aptitudesTener un marco general de calidad y normalidadDefinir los aspectos principales de las funciones que desempañará el ocupante de la plaza, es decir, de docencia, dirección o supervisión.Establecer niveles de competencia para cada categorías (docente, director o supervisor)Contar con nivel de estudios licenciatura o normal o alguna equivalente

4 fracción XXI14Idem

Idem21 transitorio

Marco de referencia Conjunto de perfiles, parámetros e indicadores a los que deben ajustarse las evaluaciones.Revisión periódica de perfiles y parámetrosPara acceder a puestos de dirección y supervisión se debió ser docente al menos 2 años

4 fracción XVII, 12 y 13

26Publicidad y certeza Difundir adecuadamente los perfiles y parámetros para que los destinatarios tengan conocimiento, al menos 3

meses antes de la evaluación.Deben darse a conocer los resultados y diagnósticos

68 fracción III

68 fracción IIIEntorno La evaluación debe ser consistente con el sistema educativo y la evaluación de los alumnos.

Tomar en cuenta los contextos: regional, social y culturalInclusión y diversidad

13 último párrafo68 fracción VI13 fracción I

ParticipaciónLos parámetros los proponen la SEP, las autoridades educativas locales y los organismos descentralizados.También proponen las etapas, aspectos, métodos y procesos de evaluaciónEl INEE analiza y valida esas propuestas, si garantizan la idoneidadPARA MEJOR REFERENCIA VÉASE EL CUADRO DESCRIPTIVO QUE ESTÁ EN LA PARTE FINAL DEL CONSIDERANDO TERCERO.

555657

MecanismosLos evaluadores deben estar certificados por el INEELos concursos de oposición serán públicos y abiertosLa autoridad educativa local es la que convoca, la SEP aprueba la convocatoriaLa convocatoria describe el perfil, las plazas concursadas, requisitos, fechas de registro, etapas, aspectos y métodos de evaluación, sedes del examen, publicación de resultados y criterio de asignación de plazas.

5226 fracción I inciso a26 fracción I inciso a26 fracción I inciso b

Así, es evidente que la ley sí contiene parámetros mínimos que sirven de guía para

los procesos de evaluación, al establecer aspectos como: los mecanismos, plazos,

periodicidad, reglas a las que debe ajustarse y la forma de integrar los perfiles necesarios

para cada puesto. En consecuencia, resulta desacertada la afirmación de que la norma no

contiene esas precisiones mínimas.

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Estos aspectos están también contenidos en los artículos 20, 21, 29, 30, 31 y 34 de

la Ley General de Educación, así como 8, 17, 26, 27, 28, 29, 48 y 49 de la Ley de Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación (permanencia y sistematicidad de las

evaluaciones, colaboración, publicidad y elaboración de los lineamentos de las evaluaciones,

consideración de contextos demográfico y social, atender a grupos regionales, minorías

regionales y lingüísticas, concursos de oposición, obligatoriedad, instrumentos, métodos,

procedimientos, indicadores cualitativos y cuantitativos, etcétera).

Como se observa, las evaluaciones son instrumentos para acreditar que quienes se

someten a ellas poseen ciertas cualidades para acceder o mantenerse en el ejercicio de

alguna actividad dentro del servicio público; de manera que éstas no son el requisito

propiamente dicho, sino la herramienta para medir las condiciones que sí constituyen los

requisitos.

Tampoco podría afirmarse que no se publicitaron adecuadamente las directrices de

la ley. Uno de los elementos característicos del Estado de Derecho es el principio de

publicidad de las normas jurídicas, conforme al cual éstas producen sus efectos vinculantes

cuando se han dado a conocer con la debida oportunidad a los gobernados, quienes deben

estar enterados del contenido de las disposiciones legislativas para poder cumplirlas, con lo

que se procura combatir la arbitrariedad de los gobernantes y se intenta salvaguardar los

principios de certeza y seguridad jurídica.

En nuestro país se sigue el principio de publicación formal, donde sólo es necesario

insertar el contenido de la ley en un medio de difusión oficial como el Diario Oficial en materia

Federal o los periódicos o gacetas oficiales de los Estados, en materia local, por lo que la

sola publicación permite a las personas conocer la ley y, por ende, verse obligados por ella56.

Ahora, si lo que se pretende es que la norma establezca los requisitos específicos

que deben reunirse para acceder a cada categoría o los contenidos específicos, etapas e

indicadores de las evaluaciones, debe señalarse que de la Constitución no se desprende esa

exigencia, lo cual, además, tornaría imposible la función legislativa al exigirle un grado de

pormenorización extremo, pues resulta difícil que la norma prevea todas las variables.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de exacta

aplicación de la ley obliga al legislador a señalar con claridad y precisión los supuestos

normativos y las consecuencias. Asimismo, ha reconocido que una disposición normativa no

necesariamente es inconstitucional si el legislador no define cada vocablo o locución que

utiliza, ya que ello tornaría imposible la función legislativa. Desde esta perspectiva, sólo se

requiere que los textos legales describan los supuestos jurídicos con suficiente precisión,

pero no que describan todas las hipótesis o supuestos posibles.

Esta juzgadora no desconoce que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 36/2011, emitió la jurisprudencia P./J.

12/2012 (10a.)57 en la cual estableció: “[…] los requisitos y calidades que debe reunir una

persona para acceder a un cargo público o mantenerse en él deben estar previstos

forzosamente en la ley, para que la eventual práctica de tales evaluaciones oficiales sean

instrumentos válidos, útiles y razonables desde la perspectiva constitucional [...]”.

56 Véase tesis 1a.II/2012, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IV, enero de 2013, tomo 3.

57 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro X, julio de 2012, tomo 1, página 243, titulada: “EVALUACIONES DE CONTROL DE CONFIANZA. SON MEDIOS Y NO FINES EN SÍ MISMOS, Y SU CONSTITUCIONALIDAD DEPENDE DE LA VALIDEZ DEL REQUISITO LEGAL QUE PRETENDEN MEDIR”.

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De la ejecutoria de la cual derivó dicha jurisprudencia, se advierten las razones que

a continuación se sintetizan:

Los requisitos para acceder a cargos públicos constituyen restricciones válidas y legítimas.

La Constitución establece diversos tipos de requisitos para acceder a cargos públicos, entre otros: tasados, son los que no pueden flexibilizarse o endurecerse; modificables, aquellos respecto de los cuales el legislador puede establecer modalidades; y, agregables, no están previstos pero pueden incorporarse. La validez de los dos últimos está sujeta a que respeten los derechos humanos y ser razonables.

Es posible que el legislador ordinario defina válidamente requisitos para acceder a cada cargo público, a partir del marco constitucional que permite agregar o modificar algunos de ellos.

Cuando se trata de requisitos adicionales, no es válido dejar que éstos se definan mediante actos reglamentarios sin referentes que den plena certeza jurídica (la ley analizada en la acción de inconstitucionalidad, dejó al Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas, emitir la normatividad reglamentaria sobre los controles o pruebas de confianza y al Centro Estatal de Control de Confianza Certificado de Chiapas, el diseño y aplicación de los exámenes). Circunstancia que estimó irregular el Máximo Tribunal, por la indeterminación normativa respecto del alcance de las atribuciones de cada una de esas instituciones para establecer aquello que se pretende medir con los controles y los exámenes, así como la metodología y términos para su aplicación y calificación.

Así pues -consideró el Alto Tribunal- lo que se pretende medir en la ley analizada (estado físico y mental de los ciudadanos) no forma parte de los requisitos que la ley exige para acceder a los cargos públicos, ni encuentra sustento constitucional el establecimiento de una serie de pruebas psicológicas, toxicológicas y poligráficas, como controles o pruebas de confianza idóneos para los cargos de elección popular.

Es claro que los controles de confianza son instrumentos para acreditar o demostrar que se poseen ciertas cualidades para el desempeño de cierta actividad. Son medios y no fines en sí mismos. En el caso de los cargos de elección popular, los requisitos y calidades que debe reunir el ciudadano para aspirar a ellos, deben forzosamente estar previstos en ley, para que la eventual práctica de tales evaluaciones oficiales sean instrumentos válidos, útiles y razonables desde la perspectiva constitucional.

El criterio sintetizado podría llevar a considerar prima facie, que las leyes

reclamadas contravienen el criterio sostenido por el Máximo Tribunal. Cierto es que los

artículos 14, 47 y 48 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación,

establecen que dicho instituto diseñará los lineamientos generales de la evaluación educativa

a los cuales se sujetarán todas las autoridades. Asimismo, los artículos 7 a 10 de la Ley

General del Servicio Profesional Docente, prevén la participación de la SEP, las autoridades

educativas locales y los organismos descentralizados, en la propuesta de los instrumentos de

evaluación y perfiles.

Sin embargo, en el caso se presenta una cualidad jurídica relevante que viene dada

desde el texto fundamental, pues el artículo 3, fracción III, de la Constitución establece los

exámenes de evaluación del desempeño como instrumentos de medición para garantizar los

requisitos para el ingreso, permanencia y promoción en el servicio docente, a saber, la

idoneidad de los conocimientos y capacidades, por cuanto estatuye:

“[…] El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación será un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Corresponderá al Instituto evaluar la calidad, el desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deberá:

a) Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema;

b) Expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden, y

c) Generar y difundir información y, con base en ésta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación y su equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad social. […]”.

Lo transcrito patentiza que el Constituyente Permanente facultó al Instituto para

emitir los lineamientos de las evaluaciones educativas. Esta previsión debe leerse en relación

con la fracción III, del precepto en cita, pues “los criterios, los términos y condiciones de la

evaluación obligatoria”, que deberá fijar la 70

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ley, se constriñe únicamente a la determinación de parámetros mínimos con base en los

cuales el instituto esté en aptitud de ejercer la facultad que le fue conferida, pero no tienen

por objeto agotar una regulación exhaustiva, de lo contrario se vaciaría de contenido la

facultad de expedir los lineamientos referidos.

Además, la fracción IX de ese dispositivo prevé que corresponde al Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación, evaluar la calidad y desempeño del sistema

educativo; diseñar y realizar las mediciones que corresponde a componentes, procesos o

resultados del sistema, así como expedir los lineamientos a que se sujetarán las autoridades

educativas para realizar las funciones de evaluación.

De lo relatado se advierte con claridad que el texto constitucional fijó la

competencia del organismo autónomo referido para diseñar los componentes y lineamientos

de las evaluaciones, lo que incluye determinar los perfiles que habrán de evaluarse en cada

caso, desde luego, sujetándose a los elementos que deben medirse (idoneidad de

conocimientos y capacidades). De manera que aun cuando pudiera pensarse que existe

indeterminación en cuanto a la extensión y alcance de sus facultades, tal imprecisión tendría

su génesis en el texto fundamental, el cual no puede ser sujeto al control de regularidad a

través del juicio de amparo. Luego, si las normas reclamadas establecen las directrices

esenciales a las que debe sujetarse el Instituto, es dable concluir que sí proporcionan

elementos mínimos para el ejercicio de la función que le fue conferida desde el texto

constitucional y cuya imprecisión tiene origen en éste. De lo contrario se llegaría al absurdo

de analizar la constitucionalidad de la Constitución.

Estas facultades se justifican por el dinamismo característico de los procesos de

aprendizaje, así como la constante aparición de métodos y técnicas, hace necesario

actualizar al mismo ritmo los parámetros, indicadores y contenidos de las evaluaciones.

Tampoco sería adecuado definir en forma apriorística y fija los perfiles, pues éstos variarán

según las necesidades del servicio, es decir, el tipo de plazas que deban concursarse

(urbanas, rurales, en comunidades indígenas o de educación especial), de ahí que resulte

adecuado que la norma prevea un mínimo y permita a los órganos encargados de su

aplicación adaptar las exigencias a las necesidades concretas, sin que por ello se transgreda

el principio de seguridad jurídica.

Apoya lo expuesto, la tesis P. XXI/2003, publicada en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XVIII, diciembre de 2003, página 9, de rubro y

texto siguientes:

“CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados "cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la

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arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley”.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó que los principios de

seguridad y certeza jurídica se respetan por las autoridades legislativas cuando las

disposiciones que crean generan certidumbre a sus destinatarios sobre las consecuencias

jurídicas de su conducta al ubicarse en cualquiera de las hipótesis previstas por la norma;

asimismo, cuando se confiere alguna facultad a una autoridad, estas garantías se cumplen si

se acota en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la

autoridad aplicadora actuar de manera arbitraria o caprichosa, de manera que los

gobernados sepan a qué atenerse al cumplir los deberes que se les imponen o al deducir los

derechos que se les confieren; debe existir, por tanto, una relación íntima entre la claridad o

transparencia de la norma y la seguridad jurídica de los gobernados a quienes se dirige, ya

que si aquélla es confusa u oscura, da pauta a la arbitrariedad.

En el caso, la distribución de funciones y la participación que la ley le imprime a la

integración de los perfiles, parámetros e indicadores, así como a las etapas de las

evaluaciones, contribuye a reducir el margen de arbitrariedad, pues en su formulación e

implementación actúan en forma conjunta el Instituto Nacional para la Evaluación de la

Educación, la Secretaría de Educación Pública, las autoridades educativas estatales y los

organismos descentralizados. De manera que intervienen recíprocamente en la formulación

de propuestas y su aprobación, así como en la práctica de las evaluaciones, de tal suerte que

ninguna de esas instituciones puede por sí misma afectar la situación jurídica del personal

docente, pues las dos últimas (autoridades educativas y organismos descentralizados)

estarán sujetas a lineamientos trazados por las otras (SEP e INEE), mientras que éstas no

actúan frente al personal docente, pues la relación de trabajo se establece con aquéllas.

Esta división funcional se advierte de los artículos 12, fracción XII, 14, fracción I Bis

y XII Bis, 15, 29, 30 y 31 de la Ley General de Educación; 13, 25, 26, 27, 28, 47 y 48 de la

Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación; y 7 a 10 de la Ley General del

Servicio Profesional Docente.

Congruente con lo hasta aquí expuesto, es dable concluir que el mecanismo para

fijar los requisitos, perfiles y parámetros de evaluación no deja en estado de indefensión a la

parte quejosa, porque las leyes establecen expresamente que éstos deben publicarse con

suficiente anticipación, lo que permite al personal docente o los aspirantes, saber con toda

certeza y precisión las condiciones en que serán evaluados. En caso de que se incumpla esa

directriz, ello afectaría la validez del proceso de evaluación.

II.4.B. Acuerdo de cooperación México-OCDE para mejorar la calidad de la educación.

Esta juzgadora constitucional estima que no puede alegarse la inconstitucionalidad

de la Ley General del Servicio Profesional Docente, con base en el incumplimiento del

acuerdo referido, pues éste no es documento que tenga efectos vinculantes como un tratado.

En este sentido, debe tenerse presente las características del órgano de origen, según se

advierte del proemio, que dice: “La OCDE está a la vanguardia de los esfuerzos emprendidos

para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones del

mundo actual, como el gobierno corporativo, la economía de la información y los retos que

genera el envejecimiento de la población. La Organización ofrece a los gobiernos un

marco en el que pueden comparar sus experiencias políticas, buscar respuestas a

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problemas comunes, identificar buenas prácticas y trabajar en la coordinación de políticas

nacionales e internacionales”.

En cuanto a la finalidad del estudio, se advierte lo siguiente:

“La publicación Mejorar las escuelas: estrategias para la acción en México tiene como objetivo ayudar a las autoridades educativas en México, y a las de otros países miembros de la OCDE, a fortalecer sus sistemas educativos. El informe se enfoca en las políticas públicas para optimizar la enseñanza, el liderazgo y la gestión escolar en las escuelas, con el fin de mejorar los resultados de los niños en educación básica. Esta publicación desarrolla un marco comparativo de los factores clave de la política pública en escuelas y sistemas escolares exitosos, y lo adapta al contexto y la realidad en México”.

Entre las recomendaciones formuladas en ese documento, se encuentran las

siguientes: Atraer a los mejores candidatos docentes, fortalecer la preparación inicial

docente, mejorar la evaluación inicial docente, someter todas las plazas a concurso, crear

períodos de inducción y prueba, evaluar el desempeño, excluir del sistema educativo a los

docentes que presenten un bajo desempeño.

Si bien el documento en comento no es vinculante, ello no impide que el legislador

haga suyas tales propuestas, pues al darles forma de ley, éstas se convierten en la voluntad

del cuerpo facultado para expedir la normativa nacional. Además, las propuestas de la OCDE

coinciden con la Recomendación relativa a la condición del personal docente, emitida por la

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

La Ley General del Servicio Profesional Docente retoma esas recomendaciones y

las regula en su capitulado. Cierto es que el convenio formula una variedad de

recomendaciones que inciden sobre distintos factores del proceso educativo, en tanto que la

norma reclamada, sólo acoge los referentes al personal docente, lo que se estima justificado

si se considera que se trata de una ley especial, sin demérito que los demás aspectos

puedan regularse en otros cuerpos normativos.

Debe tenerse presente que la Ley General de Educación en sus artículos 2, 28 y 33

establece que el servicio educativo debe ser de calidad, con responsabilidad social y

participación de todos los involucrados; pugna por un sistema basado en la retroalimentación

de las evaluaciones, metas verificables, administración de recursos y materiales, análisis de

los problemas de operación, programas para padres aprovechando la infraestructura escolar.

Por su parte, los artículos 5, fracción III y 7 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación

de la Educación, establecen que la finalidad de esa norma es medir la relevancia,

pertinencia, equidad, eficiencia e impacto del servicio docente, medir la calidad de la

educación y de las políticas educativas, en suma, generar información que ayude al sistema

de gestión escolar.

II.5. Terminación de las relaciones de trabajo.De los artículos 69, 74 y 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, se

desprenden las causas que pueden dar lugar a la terminación del nombramiento sin

responsabilidad para la autoridad educativa o el organismo descentralizado, entre otras: no

someterse a los procesos de evaluación, no incorporarse a los programas de regularización

en caso de obtener resultado insuficiente en la evaluación del desempeño, no prestar el

servicio docente en la escuela en la cual se esté adscrito, no sujetarse a los programas de

inducción, presentar documentación falsa, faltar a laborar injustificadamente por tres días, en

el lapso de treinta, etcétera.

El artículo 123, apartado B, fracción IX de la Constitución, establece el derecho de

estabilidad en el empleo, consistente en que los trabajadores al servicio del Estado sólo

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pueden ser cesados o suspendidos por causa justificada. Entre las causas que justifican la

terminación de las relaciones de trabajo en el sector público, está el incumplimiento a los

requisitos de permanencia, los cuales pueden variar sin necesidad del consentimiento del

trabajador (estos aspectos ya han sido analizados en el apartado II.2.C, al cual se hace

remisión expresa para evitar repeticiones innecesarias).

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el

amparo en revisión 140/2010, estableció que el hecho de que en el momento de contratación

no se exigiera someterse a evaluaciones del desempeño, no representa violación a la

estabilidad en el empleo, debido a que la condición para continuar en ocupación laboral

encuentra sustento en que el trabajador no incurra en una causa de cese.

Ahora, contrario a lo afirmado por la parte quejosa, la entrada en vigor de la

legislación reclamada no tiene como consecuencia directa e inmediata, necesaria o

inminente la baja o cese de los trabajadores de la educación al servicio del Estado que

incumplan con los nuevos requisitos de permanencia, pues ello está condicionado a diversas

circunstancias que dependen, en buena medida, de la conducta que asuman las personas

que integran el servicio docente. Por un lado, que decidan someterse o no a las evaluaciones

del desempeño, si lo hacen y las aprueban, no resentirán perjuicio alguno; en caso contrario,

pueden incorporarse a los programas de regularización y tienen dos oportunidades más para

obtener resultados suficientes. Si no obtienen resultados suficientes en la tercera

oportunidad, los trabajadores con nombramiento de base a la entrada en vigor de la

normativa reclamada, tendrán la opción de ser readscritos a otras áreas dentro del servicio o

bien, incorporarse a los programas de retiro.

En caso de que los trabajadores de la educación con nombramiento definitivo

decidan no someterse a los procesos de evaluación, a los programas de regularización, así

como de los docentes interinos o los que se incorporen al servicio a partir de esa fecha y

obtengan nombramiento definitivo con posterioridad, no se sometan a las evaluaciones y

regularizaciones o no las aprueben, sí podrá dar lugar a la terminación del nombramiento.

Sin embargo, tal acto no puede ser arbitrario, pues necesariamente deberá

instrumentarse el procedimiento previsto en la ley para concretar esa forma de terminación

del cargo, en el cual se da al trabajador la oportunidad de conocer la causa así como

defender sus intereses y ofrecer pruebas (esto ya se explicó en apartados anteriores), y

existe la posibilidad de impugnar la resolución correspondiente ante las autoridades

jurisdiccionales en materia laboral.

En suma, es hasta después de no someterse o no acreditar razonablemente las

evaluaciones para verificar el cumplimiento de los requisitos de permanencia y sustanciado el

procedimiento respectivo, cuando por esa causa podrán dejar de prestar sus servicios. De

ahí que la ley no produzca en automático, la pérdida de su fuente de empleo.

II.5.A. Violación al convenio 158 de la OIT.Cierto es que en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos los

Estados, son los principales responsables de velar por que los derechos humanos de los

ciudadanos sujetos a su soberanía sean respetados cabalmente. Esto es, la efectividad de

un convenio internacional radica en que los propios Estados parte actúen de buena fe y que,

voluntariamente, acepten cumplir los compromisos adquiridos frente a la comunidad

internacional, en el caso concreto, los relativos a la protección y/o defensa de los derechos

humanos de sus gobernados.

Del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en

relación con el numeral 4 de la Ley sobre la Celebración de Tratados, se advierte que tanto la

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Constitución como los referidos tratados internacionales son normas de la unidad del Estado

Federal cuya observancia es obligatoria para todas las autoridades, por lo que resulta lógico

y jurídico que dichos instrumentos internacionales, suscritos y ratificados por nuestro país,

con énfasis prioritario para aquellos vinculados con derechos humanos, sean de observancia

obligatoria para todas las autoridades del país58.

No obstante, el convenio de referencia, no fue suscrito por el Estado mexicano; en

consecuencia, no puede argumentarse la irregularidad de las normas reclamadas por

violación a dicho pacto internacional, puesto que su observancia no es obligatoria; de ahí lo

infundado de los conceptos de violación formulados por la parte quejosa en ese sentido.

II.5.B. Tres faltas injustificadas en un plazo de treinta días.El artículo 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece como

causa de terminación de la relación de trabajo sin responsabilidad para la autoridad

educativa o el organismo público descentralizado, que el personal docente, de dirección o

supervisión falte injustificadamente a su jornada laboral por más de tres días consecutivos o

discontinuos, en un período de treinta días.

La hipótesis en cuestión sí está prevista en la legislación burocrática federal - Ley

Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado- como causa de terminación del vínculo

laboral, según se advierte del artículo 46, fracción V, inciso b (lo que coincide con las

legislaciones estatales en la materia). Incluso, la falta reiterada al trabajo puede ser tratada

como abandono del empleo previsto en la fracción I de ese numeral.

Así lo estableció el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver

la contradicción de tesis 66/2010 (véanse párrafos 47, 50, y 53 a 55 de la ejecutoria).

Determinó que el abandono de empleo se configura cuando el trabajador, iniciada la

prestación del servicio, se ausenta de él; que la intención de no volver al empleo se deduce

de hechos concretos que así lo revelen o lo hagan presumir, como pudiera ser que el

trabajador se ausente por más de tres días y, sin que éste haya regresado a su empleo, la

autoridad levante el acta correspondiente.

Para efectos prácticos <agregó el Alto Tribunal>, cuando existan cuatro ausencias

injustificadas y el trabajador tampoco se presente al quinto día siguiente, su nombramiento

dejará de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias, y sin

necesidad de que así lo declare el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, ya que la

circunstancia de que persista su ausencia, y ni siquiera se ocupe de manifestar los motivos

que la originan, es signo inequívoco de su voluntad de ya no continuar prestando sus

servicios con la regularidad que el cargo público le exige, por lo que bastará con que se haga

constar lo anterior prescindiendo de su comparecencia, pues si no se hace presente,

tampoco existe la obligación de esperarlo indefinidamente para poder escuchar las razones

que tuviera para desatenderse de su empleo.

Sin embargo, señaló que cuando el patrón equiparado pretenda aplicar el artículo

46, fracción V, inciso b, del ordenamiento referido, tendrá que estar al trámite ahí previsto, es

decir, levantar un acta y solicitar al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje emita una

resolución en la cual declare terminada la relación de trabajo.

58 Véase tesis 1a. CXCVI/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXI, Junio de 2013, Tomo 1, página 602, titulada: “DERECHOS HUMANOS. LOS TRATADOS INTERNACIONALES VINCULADOS CON ÉSTOS SON DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA PARA TODAS LAS AUTORIDADES DEL PAÍS, PREVIAMENTE A LA REFORMA CONSTITUCIONAL PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011”.

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Nótese como el Alto Tribunal distinguió entre dos vías, procedimientos y

tratamientos jurídicos para abordar un mismo problema, esto es, los casos en que el patrón

equiparado necesita la declaratoria del Tribunal de Conciliación y Arbitraje para dar por

terminada la relación de trabajo y cuando puede cesarlo directamente sin necesidad de que

intervenga la autoridad jurisdiccional. En ambos casos, utilizó el mismo supuesto de hecho

(más de tres faltas del trabajador), pero la diferencia en la vía radica en la hipótesis normativa

utilizada.

Por las razones expuestas, es incorrecto sostener que la terminación del vínculo

laboral por faltas, sólo puede ser decretada mediante intervención de la autoridad

jurisdiccional. Por tanto, la norma reclamada no implica ninguna regresión en cuanto al

contenido y alcance del derecho humano al trabajo, del personal docente.

II.5.C. La ley permite terminar la relación de trabajo sin intervención de la autoridad jurisdiccional.

Como se precisó con antelación, los artículos 74, 75 y 76 de la Ley General del

Servicio Profesional Docente, establecen las causas por las cuales se puede dar por

terminada la relación de trabajo sin responsabilidad para la autoridad educativa o el

organismo descentralizado, siguiendo el procedimiento descrito en el segundo de los

numerales referidos. Así también, ya se señaló que la ley sí establece la jurisdicción

especializada en materia laboral para que los trabajadores de la educación impugnen las

resoluciones de las autoridades educativas o los organismos descentralizados, que den por

terminadas las relaciones de trabajo.

Esta juzgadora considera que el procedimiento establecido en la ley para dar por

terminada la relación de trabajo, no es inconstitucional, porque el cese constituye un acto del

Estado-patrón asimilado a la rescisión del vínculo laboral, pues tienen el efecto de dar por

terminada la relación de trabajo, para lo cual debe respetarse el procedimiento previsto en la

ley, a saber, dar el aviso correspondiente al trabajador de la fecha y causas para que pueda

conocer si incurrió o no en alguna causal que justificara su separación sin responsabilidad

para las autoridades educativas o los organismos descentralizados y, en su caso, defender

sus intereses.

Ahora, un acto de tal naturaleza debe constar por escrito, en observancia a los

derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 16 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 75 de la Ley General del Servicio

Profesional Docente, que regula el procedimiento de rescisión de la relación laboral de los

servidores públicos de la educación, que se inicia con el levantamiento de un acta

administrativa donde se asentarán los hechos; con la cual se otorgará el derecho de

audiencia al trabajador por el plazo de diez días hábiles, fenecido el cual, en igual término la

autoridad educativa o el organismo descentralizado resolverán si los actos ameritan declarar

la terminación de la relación de trabajo sin responsabilidad para el patrón equiparado.

En este sentido, el artículo 83 de la ley en comento prevé: “El personal que sea

separado de su encargo con motivo de la aplicación de esta ley podrá impugnar la resolución

respectiva ante los órganos jurisdiccionales competentes en materia laboral”. Al respecto, es

criterio reiterado de los tribunales del Poder Judicial de la Federación que los trabajadores

burocráticos que sean cesados o despedidos de su encargo, pueden plantear la acción de

reinstalación (salvo los casos en que la Constitución lo impide) o el pago de una

indemnización.

De ahí que para dar por terminada una relación de trabajo, no es indispensable la

intervención de los órganos jurisdiccionales.

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Apoya lo expuesto, la jurisprudencia 2a./J. 89/2010, publicada en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXII, julio de 2010, página 314,

de rubro y texto:

“TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PROCEDE LA VÍA LABORAL PARA DEMANDAR LA REINSTALACIÓN O LA INDEMNIZACIÓN, CUANDO LA BAJA NO SEA RESULTADO DE UNA SANCIÓN FIRME DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DERIVADA DE UN PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN TÉRMINOS DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. La acción para reclamar la reinstalación o la indemnización por el despido injustificado de los trabajadores al servicio del gobierno federal o de los organismos públicos descentralizados debe ejercerse en la vía laboral, cuando el despido o cese no sea el resultado de una sanción firme de la autoridad administrativa derivada de un procedimiento seguido en términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, porque en ese caso, el acto lo realiza el Estado en su calidad de patrón y no la autoridad administrativa responsable de tramitar y resolver los asuntos por faltas o responsabilidades de carácter administrativo. Además, para determinar la vía procedente debe prescindirse del estudio de la normativa utilizada por el patrón en el aviso respectivo, por no ser un dato objetivo que conduzca a concluir si la rescisión tiene su origen en una sanción firme impuesta conforme al indicado ordenamiento”.

El diseño del procedimiento establecido en el artículo 75 de la Ley General del

Servicio Profesional Docente, así como las vías de impugnación previstas en los numerales

80 y 83 de ese ordenamiento, respetan las garantías judiciales. Al respecto, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá,

estableció que: “124. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula "Garantías

Judiciales", su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino [al]

conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que

las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier

tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los

órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional,

debe respetar el debido proceso legal […] 126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y

la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo

uno de ellos el respeto de los derechos humanos”.

Luego, si el procedimiento previsto en la ley permite a los destinatarios de la norma

conocer la causa del procedimiento, les otorga tiempo para defenderse y aportar pruebas, así

como el dictado de una resolución y el derecho a recurrirla a través de un recurso en sede

administrativa o bien, mediante las vías jurisdiccionales procedentes, es claro que se

respetan las garantías judiciales y el acceso a la jurisdicción.

II.6. El derecho de escalafón.El derecho de escalafón deriva del artículo 123, apartado B, fracción VIII, de la

Constitución, el cual establece que: “Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin

de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad

[…]”. Esta previsión debe leerse en relación con lo establecido en la fracción VII del

dispositivo y apartado mencionados, que estatuye: “La designación del personal se hará

mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes”.

De manera que el escalafón funciona como un sistema organizado para que los

trabajadores puedan acceder a ascensos y promociones. El artículo 7, inciso c del Protocolo

Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales, también conocido como “Protocolo de San Salvador”,

establece que: “El derecho del trabajador a la promoción o ascenso dentro de su trabajo,

para lo cual se tendrán en cuenta sus calificaciones, competencia, probidad y tiempo de

servicio”.

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La lectura de los preceptos reproducidos permite concluir si bien los trabajadores

tienen el derecho fundamental de acceder a promociones y ascensos, lo cierto es que la

antigüedad no es el único factor del derecho al escalafón, ni siquiera el primordial, pues

frente al tiempo de servicios se privilegian los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, de

manera que la antigüedad deberá valorarse junto con los otros factores, incluso, puede

operar como un criterio de desempate en igualdad de circunstancias, pero tales

ordenamientos no establecen al derecho de ascenso por el mero transcurso del tiempo en el

puesto de trabajo.

El artículo 3, fracción III, de la Constitución establece que: “[…] la promoción a

cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior

que imparta el Estado, se llevará a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la

idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La Ley fijará los criterios,

los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para […] la promoción […] en el

servicio profesional”. Esta directriz se retoma en la Ley General del Servicio Profesional

Docente, cuyos artículos 26 y 34 regulan, respectivamente, los ascensos y las promociones

en la función. Conviene acotar que en este último caso, la ley sí establece la antigüedad

como factor, según se constata del artículo 36, fracción V. Ahora, pese a que la norma no

hace referencia a la antigüedad en lo concerniente a los ascensos, ello no lleva a declarar su

inconstitucionalidad, por las razones que se expondrán más adelante.

Para efectos de esta conclusión, basta señalar que la norma sí se ajusta a los

factores de promoción y ascenso a los que se da preferencia en el orden constitucional e

internacional, pues el diseño de este esquema permite cumplir el postulado constitucional de

garantizar la idoneidad de los conocimientos y capacidades de los trabajadores de la

educación.

Conviene señalar que esta forma de integrar los escalafones es consistente en todo

el país, de manera que la parte quejosa ya estaba sometida a éstos desde antes de la

entrada en vigor de la norma reclamada. Para evidenciarlo se insertará un cuadro

comparativo que compila -de manera ejemplificativa pero no limitativa- diversos reglamentos

o normas estatales que regían las condiciones de escalafón para los trabajadores de la

educación.DISPOSICIONES QUE REGULAN LOS FACTORES DE ESCALAFÓN DEL MAGISTERIO EN LOS ESTADOS.

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila62 del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al servicio de los Gobiernos del Estado, Municipios y Organismos Descentralizados.

11 del Reglamento Interno de la Comisión Mixta Estatal de Escalafón para los Trabajadores de la Secretaría de Educación y Bienestar Social.

57 de la Ley de Trabajadores al servicio de los Poderes del Estado y Municipios, así como el 31 del reglamento único de promociones del personal de la Secretaría de Educación.

Se aplica el Reglamento de Escalafón de la SEP Federal (artículos 11, 59 y 90).

20 del Reglamento de Escalafón del Nivel de Secundarias del Sistema EducativoEstatal.

797 al 810 del Código Administrativo del Estado y del 1 al 55 del Reglamento de Escalafón

39 del Estatuto Jurídico para los Trabajadores de la Educación al Servicio del Estado y Municipios y 5 del Reglamento de Escalafón.

Colima DistritoFederal



11 de la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Coordinación de los servicios Educativos del Estado de Colima se remite al Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo de la SEP Federal (artículos 11, 59 y 90).

Se aplica el Reglamento de escalafón de la SEP Federal (artículos 11, 59 y 90).

17 a 31 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores de la Educación al Servicio del Estado de Durango.

25 al 42 del Reglamento Escalafonario para los Trabajadores Educativos al Servicio del Estado de México.

81 del Reglamento Interior de Trabajo que regula las relaciones laborales entre la Secretaría de Educación y Cultura y la sección 45 del SNTE.

72 y 76 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la Secretaría de Educación de Guerrero.

45 de la Ley de los Trabajadores al Servicio de los Gobiernos estatal y Municipales, así como de los organismos descentralizados del estado de Hidalgo. 26 y 26 del Reglamento de la Comisión Mixta de Escalafón.

Jalisco Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla16 de la Ley de Escalafón para los trabajadores de base del Departamento de Educación Pública del Estado y 61 del Reglamento.

Punto III de los Criterios y procedimientos paramovimientos y promociones:Aprobados por elIV Pleno Estatal de Escalafón

9, 10 y 29 a 39 del Reglamento de Escalafón para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado.

11 y 87 a 97 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores de los Servicios de Educación Pública del Estado de Nayarit miembros de la sección 20 del SNTE

11 del Reglamento de Condiciones Generales de Trabajo de los Trabajadores de la Educación y Cultura.

90 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la Secretaría de Educación Pública.

44 a 57 de la Ley de Escalafón del Magisterio del Estado de Puebla.

Querétaro Quintana Roo San LuisPotosí

Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas

Se utiliza el Reglamento de Escalafón de la SEP Federal, artículos 11, 59 y 90 (véase página de internet de la Comisión Mixta de Escalafón).

33 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio del Poder Ejecutivo y Organismos Descentralizados del Estado.

28 de los Lineamientos de Promociones para los trabajadores del modelo de educación básica al servicio de la Secretaría de Educación.

8, 34 y 67 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores de la Secretaría de Educación Pública y Cultura.

10, 12 y 81 del Reglamento de Escalafón para los trabajadores de la Educación al Servicio del Estado.

11, 47, 48 y 84 del Reglamento de Escalafón Estatal de los Trabajadores al Servicio del Estado de Tabasco, dependientes de la Dirección General de Educación Pública.

6 y 8 de la Ley de Escalafón, Inamovilidad, seguro y recompensas del maestro.

Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas5, 6, 36 y 67 del Reglamento de Escalafón y Permutas

14 y 37 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al

2 y 22 del Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al

Se aplica el reglamento de escalafón de la SEP (artículos 11, 59 y 90),

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para los servidores públicos de la educación en el Estado.

Servicio de la Dirección General de Educación del Estado.

Servicio del Departamento de Educación Pública del Estado.

excepto a telesecundaria, que aplica 26, 27 y 33 del Reglamento de Escalafón, Promociones y Cambios de los Trabajadores de Telesecundaria en el Estado.

NOTA: La legislación consultada es la vigente al momento de la entrada en vigor de las leyes reclamadas. Recuérdese que los artículos de tránsito obligan a adecuar la legislación estatal.

La consulta de los preceptos a que se refiere el muestreo inserto, permite concluir

que bajo el imperio de las normas anteriores a la entrada en vigor de la Ley General del

Servicio Profesional Docente, la antigüedad tampoco era el factor determinante en los

derechos de los trabajadores para acceder a los ascensos y promociones, de modo que la

normativa reclamada no afecta la situación en que se encontraba el personal docente.

Congruente con ello, conviene destacar que la norma combatida reglamenta el

artículo 3, fracción III, de la Constitución, precepto que guarda simetría con los postulados del

artículo 123 del texto fundamental, pues el proceso de selección atiende primordialmente a

los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, valiéndose para ello de evaluaciones

mediante concursos de oposición.

Mecanismo que no transgrede los derechos humanos de los trabajadores de la

educación, por el contrario, cumple con los artículos 3 y 7 del Protocolo de San Salvador, por

cuanto el legislador diseñó un sistema que genera condiciones justas y equitativas para todos

los interesados, contribuyendo a evitar el trato discriminatorio.

No se desconoce que el artículo 123, apartado B, fracción VIII, de la

Constitución también establece: “[…] En igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien

represente la única fuente de ingreso en su familia”. Sin embargo, el hecho de que la Ley

General del Servicio Profesional Docente no establezca tal previsión, ni incorpore la

antigüedad como factor para los ascensos a puestos de dirección o supervisión, no puede

decidirse en esta vía, en razón de que constituye una omisión legislativa que no podría

repararse a través del amparo, pues no es factible obligar al legislador a incluir tales

previsiones, en atención al principio de relatividad de las sentencias de amparo, en términos

del artículo 73 de la ley de la materia, pues de concederse la protección constitucional, se

obligaría a la autoridad legislativa a reparar la omisión, dando efectos generales a la

ejecutoria, lo cual implicaría la creación de una ley que vincularía no sólo a la parte

promovente del amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los

gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada.

Resulta aplicable la tesis 2a. VIII/2013 (10a.), visible en el Semanario Judicial de

la Federación y su Gaceta, Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2, página 1164, de epígrafe:

“OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU

CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA,

EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”.

Además, la Constitución está dotada de fuerza normativa, es decir, que los

principios contenidos en la misma vinculan a todos los sectores del ordenamiento jurídico, se

proyectan sobre todos los integrantes de la colectividad, de tal modo que todos los sujetos

del ordenamiento, sin excepciones, están obligados a respetar los derechos fundamentales

de la persona en todas sus actuaciones.

En consecuencia, cualquier autoridad o dependencia encargada de establecer los

procesos de promoción o ascenso de los trabajadores de la educación, está obligada a

atender dicha previsión constitucional y si no lo hace, la parte que estime transgredidos sus

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derechos en cada caso concreto, podrá impugnar el acto lesivo ante la autoridad competente.

Similares consideraciones deben hacerse en torno a los argumentos consistentes

en que las normas reclamadas no contienen mecanismos de acción afirmativa de

conformidad con la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación

contra la mujer. Ello pues al margen de que exista o no esa deficiencia, no podría analizarse

en el juicio de amparo, pues de resultar fundada, ello implicaría darle efectos generales a la

sentencia, lo que está proscrito por el artículo 73 de la ley de la materia.

II.6.A. Promociones y ascensos.En primer término, debe recordarse que el requisito de presentar exámenes en los

concursos de oposición para acceder a los cargos de dirección y supervisión, es una directriz

establecida en el artículo 3, fracción III, de la Constitución, que sólo se reglamenta en la ley

reclamada, de manera que esa cuestión no puede ser objeto de análisis a través del juicio de

amparo, pues en éste no se puede analizar la regularidad de un precepto de rango

constitucional.

Además, como ya se expuso en el apartado II.2.C, el precepto constitucional

señalado estableció también la realización obligatoria de evaluaciones del desempeño como

requisito de permanencia, lo cual no es contrario al derecho de estabilidad en el empleo; por

tanto, el período de inducción entra dentro de la esfera de los requisitos que los servidores

públicos deben cumplir si desean permanecer en un cargo de dirección y supervisión. Tan es

así que fenecido dicho plazo, existe la posibilidad de otorgar nombramiento definitivo, para el

caso de los trabajadores de educación básica cuando son ascendidos a puestos de dirección

y supervisión; en tanto que tratándose de educación media superior se expedirá

nombramiento por tiempo fijo <véanse artículos 27,28, 29 y 30 de la ley que se analiza>.

Por otra parte, el artículo 27 de la Ley General del Servicio Profesional Docente

establece que quienes accedan a las plazas de dirección en la educación básica, estarán

obligados a incorporarse a los programas de desarrollo de liderazgo y gestión, así como

sujetarse a un período de inducción al término del cual se evaluará su desempeño, si

obtienen resultados suficientes, se les otorgará nombramiento definitivo, en caso contrario:

“[…] el personal volverá a su función docente en la Escuela en la que hubiere estado

asignado”. Tratándose de los puestos de supervisión, el artículo 29 establece que la

promoción da lugar a que se expida nombramiento definitivo (sin demérito de la satisfacción

de los requisitos de permanencia en ese puesto).

En el caso de la educación media superior, el artículo 28 de la norma en consulta,

establece que los nombramientos en puestos de dirección, serán por tiempo fijo, con la

posibilidad de ser renovados. Al término de los cuales la persona: “volverá a su función

docente”. El artículo 30 regula en términos similares las promociones a puestos de

supervisión.

Como se observa, en caso de no aprobar las evaluaciones obligatorias que se

realicen durante el período de inducción para quienes accedan a cargos de dirección en la

educación básica, dirección y supervisión en media superior, no tendrá por efecto rescindir la

relación de trabajo, sino que vuelvan a su plaza docente.

En otro contexto, no pasa inadvertido para esta juzgadora, que cierto es que el

derecho de los trabajadores a acceder a un sistema de ascensos y promociones, lleva

implícito el derecho de no participar. En el caso, la Ley General del Servicio Profesional

Docente respeta ese derecho, pues de los artículos contenidos en el título segundo, capítulos

IV, V y VI, se desprende que los ascensos a puestos de dirección y supervisión, para

promociones en la función, así como asumir la función de asesoría técnica pedagógica, son

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mecanismos de participación voluntaria, pues no obligan al personal docente a participar en

los concursos de oposición o los programas de capacitación.

Conviene señalar que las normas reclamadas son congruentes con la

Recomendación relativa a la condición del personal docente, emitida por la Organización de

las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), por cuanto

reconoce la importancia del perfeccionamiento durante el ejercicio de la función docente,

para mejorar la calidad, contenido de la enseñanza y técnicas pedagógicas; se establece la

conveniencia de contar con períodos de prueba, para estimular a quien se inicia en una

función a establecer y mantener niveles de eficiencia profesional adecuados, además, que el

personal docente debe estar facultado para ascender de categoría a condición de poseer las

calificaciones requeridas, por tanto, los ascensos deben fundarse en evaluaciones objetivas

de las cualidades del interesado para el puesto de que se trate <párrafos 31, 39, 40 y 44>.

Ahora, no debe confundirse el derecho a participar de los ascensos y promociones,

con la evaluación como requisito de permanencia, cuya naturaleza y alcances ya quedaron

explicados en los puntos II.1 a II.4 de este considerando, a los cuales se hace remisión

expresa para evitar repeticiones innecesarias.

Por otra parte, el hecho de que el artículo 39 de la Ley General del Servicio

Profesional Docente establezca que las promociones dentro de la función -que no implican

un cambio de actividades o puesto-, tendrán una vigencia de cuatro años, plazo durante el

cual deben presentarse evaluaciones del desempeño y adicionales para conservar los

beneficios de ese nivel o avanzar al siguiente, no transgrede los derechos fundamentales de

la parte quejosa, porque no afecta los derechos adquiridos a los beneficios que se hayan obtenido bajo el programa de carrera magisterial, según se desprende del artículo décimo primero transitorio, último párrafo. De ahí que no se afectarán las

percepciones y demás derechos incorporados ya al patrimonio jurídico de la parte quejosa.

Es decir, la norma opera hacia el futuro.

En esa medida, ninguna afectación produce a la parte quejosa la circunstancia de

que el legislador haya establecido requisitos de conservación de las promociones a las que

se acceda al amparo de la nueva ley, pues el artículo 37 establece con claridad que éstos

pueden ser temporales o permanentes; adquieren la primer categoría, los que se disfruten en

el nivel en curso, en tanto que serán ya definitivos, los que se refieran a niveles anteriores.

Esta regulación da seguridad jurídica a los quejosos, al proporcionar certeza sobre tales

promociones, las cuales, se insiste, no constituyen un derecho adquirido porque primero

deben incorporarse a los programas y obtener los beneficios, para después conservarlos.

II.6.B. Violación al Convenio 142 de la OIT.Este acuerdo, ratificado por México el veintiocho de junio de mil novecientos

setenta y ocho, regula entre otros aspectos, el desarrollo de los recursos humanos mediante

la orientación y formación profesional con base en programas de servicio público de empleo,

tendentes a mejorar la aptitud del individuo para comprender e influir sobre su ambiente de

trabajo y el medio social. Su finalidad es garantizar a todas las personas, en pie de igualdad,

desarrollar sus aptitudes para el empleo de su interés, para lo cual se considera necesario

implementar programas de orientación escolar y profesional, incluida la formación

permanente en el empleo, a fin de contribuir a las oportunidades de promoción.

A juicio de esta resolutora de amparo, la Ley General del Servicio Profesional

Docente no viola el convenio referido, puesto que las obligaciones generales que derivan de

su contenido, se refieren a la creación de 81

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una infraestructura que permita capacitar a los trabajadores a fin de mejorar sus condiciones.

Pero de su contenido no se advierte alguna prohibición de evaluar el desempeño de los

trabajadores, en el caso, del personal docente. Al respecto, la imposición de requisitos de

permanencia universales, respeta el principio de igualdad, porque cualquier persona que

quiera ingresar, permanecer o promoverse en el servicio docente dentro de la educación

básica y media superior, debe satisfacer tales exigencias.

La norma reclamada sí es acorde al convenio señalado, pues en el título cuarto,

capítulo I, denominado “De la formación continua, actualización y desarrollo profesional”,

establece la oferta de formación de los trabajadores de la educación, que incluyen cursos,

investigaciones aplicadas y estudios de posgrado. Las características de este programa son:

continuidad, gratuidad, pertinencia, dimensión regional y atención a los resultados de las

evaluaciones. Esta directriz encuentra sustento además, en los artículos 12, fracción VI, y 13,

fracción IV, de la Ley General de Educación, en cuanto a la integración de un sistema

nacional de formación, capacitación, actualización, y superación de los maestros.

En esas condiciones, es dable concluir que la norma reclamada se adecua al

convenio internacional referido, tan es así que el artículo 59 establece que el programa será

de actualización continua a fin de favorecer el desarrollo personal y cultural de los

trabajadores de la educación, con miras a mejorar la calidad de la educación.

Ahora, si lo que pretende la parte quejosa es controvertir las evaluaciones como

requisito de permanencia, debe decirse que aún en este caso se satisfacen las exigencias

del convenio referido, pues el artículo 53 de la norma reclamada establece que en caso de

que en la evaluación del desempeño se identifique la insuficiencia, se incorporará al

trabajador a programas de regularización, mediante un programa de tutorías, a fin de que el

servidor público tenga la oportunidad de ser evaluado hasta en dos ocasiones más.

II.7. Libre ejercicio de la profesión docente.A juicio de quien esto resuelve, la Ley General del Servicio Profesional Docente no

viola el artículo 5 constitucional al regular las evaluaciones del desempeño docente y la figura

del tutor, pues aun cuando la parte quejosa goce de la presunción de estar capacitada para

ejercer la profesión, al contar con título y cédula profesional, ello no implica que su ejercicio

profesional esté fuera de toda regulación.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el artículo 5 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos protege la libertad de todas las

personas para dedicarse a la profesión u ocupación que elijan; sin embargo, no se trata de

un derecho absoluto y fuera de toda regulación legal para acceder a cualquier cargo o puesto

de trabajo, o bien, para permanecer en él, ya que para ello deben cumplirse los requisitos

que exigen las leyes59.

Asimismo, en la jurisprudencia 1a./J.20/2006, el Alto Tribunal estableció que no

resultan inconstitucionales las normas que regulan el ejercicio de una profesión, cuando

éstas no impidan de forma absoluta el despliegue de actividades realizadas al amparo de

ésta, cuando su propósito sea claramente que no se perjudiquen otros bienes jurídicos (en el

caso, el interés superior de los menores de acceder a una educación de calidad, dentro del

sector público).

Desde esa perspectiva, si la Ley General del Servicio Profesional Docente

reglamenta el artículo 3 fracción III de la Constitución que establece como requisito de

permanencia que los trabajadores de la educación se sometan a procesos de evaluación del

59 Véase tesis 1a. CLVI/2012, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 1, página 50.

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desempeño, con la posibilidad de separar del servicio a quienes no se sujeten a las

evaluaciones, no las aprueben o no se incorporen a los programas de regularización; es claro

que tal norma no transgrede la libertad de trabajo por la siguiente razón:

Tanto la libertad de trabajo como las evaluaciones del personal docente están

reguladas en el texto constitucional, en consecuencia, al tratarse de dos normas de igual

categoría su análisis debe hacerse de modo tal que se compatibilicen los derechos y las

limitaciones o modalidades que para su ejercicio establece la Constitución. En este sentido,

debe tenerse presente que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al

resolver el amparo directo 30/2012, emitió la tesis 2a. LXXV/2012, en cuya ejecutoria

estableció que si bien el artículo 1 constitucional dispone que en nuestro país todas las

personas gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados

internacionales de los que México sea parte, también prevé que en el texto fundamental

pueden imponerse las limitaciones y restricciones al ejercicio de tales derechos.

Ahora, en relación con los estudios profesionales y la obtención de título y cédula,

el Máximo Tribunal del País ha sostenido que éstos no establecen condiciones permanentes

e inamovibles para el ejercicio de la profesión que habilitan60. Por tanto, en el caso, los

profesionales de la educación no tienen un derecho adquirido para ejercer su profesión en

condiciones libres de toda regulación; máxime si se toma en cuenta que el despliegue de las

profesiones repercute y determina el grado de disfrute de ciertos derechos fundamentales, en

el caso, el acceso de las niñas, niños y adolescentes, a una educación de calidad.

Similares consideraciones deben aplicarse para el caso de que la parte quejosa

cuente con estudios de posgrado, pues éstos no constituyen una excepción a los requisitos

de permanencia para los trabajadores de la educación del sector público, ya que la obtención

de títulos profesionales no garantiza que la persona cuenta con los conocimientos, habilidad

y capacidades necesarias y adecuadas para desempeñar la función docente.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el

amparo en revisión 140/2010, estableció que las disposiciones que imponen requisitos de

permanencia en la función pública, no transgreden el artículo 5 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos que prevé el derecho de libertad de trabajo, pues no impide a

los trabajadores de base dedicarse al trabajo que decidan, quienes pueden manifestar

libremente su voluntad de permanecer en la Institución, en cuyo caso deberán someterse a

las evaluaciones de competencias profesionales y aprobarlas. En caso contrario, pueden

acogerse a los mecanismos de reubicación dentro del servicio conforme a su perfil, o bien,

adherirse a los programas de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de

los servidores públicos.

Apoya lo expuesto, por las razones que informa, la jurisprudencia 2a./J. 80/2010,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXXI,

Junio de 2010, página 267, de rubro y texto:

“PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. EL ARTÍCULO CUARTO TRANSITORIO DE LA LEY ORGÁNICA RELATIVA, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO. El artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la garantía de libertad de trabajo, en el sentido de que a nadie puede impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siempre y cuando sean lícitos; precisando que el ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Así, el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de 60 Véase jurisprudencia 1ª./J.47/2009, publicada en el el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIX, abril de 2009.

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mayo de 2009, que obliga a los trabajadores de base que estén prestando servicios en la mencionada Procuraduría, a decidir entre: I. Manifestar su voluntad de permanecer en la Institución, en cuyo caso deberán someterse a las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y aprobarlas; II. Acogerse al programa de reubicación dentro de la Administración Pública Federal conforme con su perfil; o III. Adherirse al programa de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos de la administración pública federal, no transgrede la referida garantía constitucional, porque ninguna de las opciones impide a los trabajadores de base dedicarse al trabajo que decidan. Lo anterior es así, porque la fracción I otorga prioridad y preferencia al principio de permanencia, debido a que tiene como objetivo principal que los trabajadores de base continúen prestando sus servicios personales en la Institución, lo que respeta dicha garantía constitucional, pues permite que se dediquen al trabajo que desarrollan en la Procuraduría sin mayor condición que aplicar y aprobar las evaluaciones de control de confianza, cuya finalidad no implica coartar ese derecho constitucional, sino más bien tiende a protegerlo en la medida en que constituye el mecanismo a través del cual la Procuraduría garantizará a la sociedad que el trabajo desempeñado por sus servidores públicos de base se desarrolle conforme a los principios que rigen en la Institución, dada la delicada tarea que representa procurar justicia en México; reconociéndose así que los indicados trabajadores de base tienen la libertad de prestar sus servicios, pero siempre en un marco de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina y respeto a los derechos humanos; lo que resalta el sentido de dignidad y de utilidad que caracterizan al trabajo como garantía social. Asimismo, la fracción II también procura que los trabajadores se dediquen al trabajo que les acomode, porque consiente, en caso de que decidan no continuar en la Institución, el ejercicio de ese derecho, en la medida en que contempla la posibilidad de ser reubicados dentro de la administración pública federal conforme a su perfil, en cuyo caso continuarán dedicándose al trabajo que les acomode, y por lo que se refiere a la opción de la fracción III no prohíbe la libertad de trabajo, porque es voluntad del servidor público decidir dejar de prestar sus servicios en la administración pública federal al adherirse al programa de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos, pero aun en ese caso, no se veda su libertad para dedicarse al trabajo que les acomode, en otro sector de la sociedad”.

Conviene insistir en lo expuesto en el apartado II.3.B., referente a que el Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 293/2011,

estableció que cuando el texto fundamental establezca expresamente restricciones, límites

y/o modalidades a los derechos humanos, ésta debe prevalecer sobre lo que dispongan los

tratados. En consecuencia, aun cuando la libertad de trabajo está contenida en el artículo 5

de nuestra Carta Magna, 6 y 7 del Protocolo de San Salvador, así como 6 y 7 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, consistente en que a ninguna

persona se le puede impedir que se dedique a la profesión, industria o comercio que le

acomode, lo cierto es que ese derecho no implica una prohibición de regular las condiciones

o requisitos para ejercerlo. Luego, los requisitos de permanencia para los trabajadores de la

educación que imparta el Estado, pueden entenderse como un límite o modalidad al ejercicio

de ese derecho, al estar expresamente establecidos en la Constitución, en términos del

criterio adoptado por el Alto Tribunal.

II.8. Derechos sindicales.Cierto es que los dispositivos 46 y 62 de la Ley Federal de los Trabajadores al

Servicio del Estado61, establecen que las plazas vacantes serán cubiertas en un 50%

61 Artículo 46.- Ningún trabajador podrá ser cesado sino por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designación de los trabajadores sólo dejará de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias por las siguientes causas:I.- Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta injustificada a labores técnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo, o a la atención de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspensión o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de las personas, en los términos que señalen los Reglamentos de Trabajo aplicables a la dependencia respectiva;II.- Por conclusión del término o de la obra determinantes de la designación;III.- Por muerte del trabajador;IV.- Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental, que le impida el desempeño de sus labores;V.- Por resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en los casos siguientes:a) Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad u honradez o en actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o compañeros o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio.b) Cuando faltare por más de tres días consecutivos a sus labores sin causa justificada.c) Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y demás objetos relacionados con el trabajo.

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libremente por los titulares y el restante 50% por los candidatos que proponga el sindicato;

asimismo, que las legislaciones de algunos Estados tienen disposiciones similares. Sin

embargo, ese derecho no está previsto en la Constitución sino que es únicamente de rango

legal, en tanto que el artículo 3 fracción III de nuestra Carta Magna, establece que el ingreso

al servicio docente se realizará mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad

de los conocimientos y capacidades del personal docente y determina la nulidad de cualquier

otra forma de acceso a los cargos de docencia, dirección o supervisión, aspecto que

reglamenta la Ley General del Servicio Profesional Docente.

En consecuencia, aun estimando que los trabajadores pudieran haber adquirido el

derecho a que sus asociaciones sindicales propusieran a las personas que ocuparían

determinado porcentaje de las plazas vacantes, lo cierto es que, como ya se ha señalado

reiteradamente en este fallo, cuando una disposición constitucional reformada afecta

derechos adquiridos, ello no puede ser analizado en el amparo, porque el Poder Revisor de

la Constitución puede imprimir a un precepto constitucional el ámbito temporal de validez que

estime conveniente, incluso, darle efectos retroactivos.

De manera que en caso de colisión entre las normas secundarias que establezcan

algunos derechos en favor de las personas y la Constitución, deberá prevalecer esta última

en atención al principio de supremacía constitucional, al margen de que pueda tratarse o no

de derechos adquiridos.

Esta juzgadora no desconoce que el artículo 3 fracción III del texto constitucional,

establece que la ley reglamentaria fijará las reglas para el ingreso, promoción y permanencia

en el servicio “[…] con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de

la educación […]”; sin embargo, se insiste, si bien la Constitución establece el derecho de los

trabajadores de formar asociaciones sindicales para la defensa de sus intereses, en ninguna

parte consagra el derecho de proponer a las personas para que ocupen las plazas vacantes

o de nueva creación, por el contrario, el artículo 123, apartado B, fracción VII, de la

Constitución, establece: “La designación del personal se hará mediante sistemas que

permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes”. De ahí que los

mecanismos de concursos de oposición sean un medio idóneo para cumplir los fines de los

preceptos constitucionales en cita; además, garantiza procesos de selección que no resulten

discriminatorios, lo que se apega al artículo 3 del Pacto de San Salvador.

d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo.e) Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuviere conocimiento con motivo de su trabajo.f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que allí se encuentren.g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificación, las órdenes que reciba de sus superiores.h) Por concurrir, habitualmente, al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante.i) Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo de la dependencia respectiva.j) Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria.En los casos a que se refiere esta fracción, el Jefe superior de la oficina respectiva podrá ordenar la remoción del trabajador que diere motivo a la terminación de los efectos de su nombramiento, a oficina distinta de aquella en que estuviere prestando sus servicios, dentro de la misma Entidad Federativa cuando esto sea posible, hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.Por cualquiera de las causas a que se refiere esta fracción, el Titular de la Dependencia podrá suspender los efectos del nombramiento si con ello está conforme el Sindicato correspondiente; pero si éste no estuviere de acuerdo, y cuando se trate de alguna de las causas graves previstas en los incisos a), c), e), y h), el Titular podrá demandar la conclusión de los efectos del nombramiento, ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el cual proveerá de plano, en incidente por separado, la suspensión de los efectos del nombramiento, sin perjuicio de continuar el procedimiento en lo principal hasta agotarlo en los términos y plazos que correspondan, para determinar en definitiva sobre la procedencia o improcedencia de la terminación de los efectos del nombramiento.Cuando el Tribunal resuelva que procede dar por terminados los efectos del nombramiento sin responsabilidad para el Estado, el trabajador no tendrá derecho al pago de los salarios caídos.ARTICULO 62.- Las plazas de última categoría de nueva creación o las disponibles en cada grupo, una vez corridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocurrieren; y previo estudio realizado por el Titular de la Dependencia, tomando en cuenta la opinión del Sindicato, que justifique su ocupación, serán cubiertas en un 50% libremente por los Titulares y el restante 50% por los candidatos que proponga el Sindicato.Los aspirantes para ocupar las plazas vacantes deberán reunir los requisitos que para esos puestos, señale cada una de las Dependencias.

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Son también ineficaces los argumentos en los cuales se aduce que como

trabajadores tienen derecho a ser defendidos por sus organizaciones sindicales, las cuales

adquieren importancia en la bilateralidad de la negociación colectiva de las Condiciones

Generales de Trabajo.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la

contradicción de tesis 215/2012, estableció que en el apartado B del artículo 123 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no existe "contrato colectivo", sino

que se elaboran las "condiciones generales de trabajo", con la opinión del sindicato; empero,

técnicamente, no hay "negociación", es decir, las condiciones generales de trabajo no son

objeto de negociación, lo que sí ocurre con los contratos colectivos de trabajo. De donde se

infiere que las condiciones generales de trabajo no son similares ni existe identidad con el

contrato colectivo de trabajo, más bien, las condiciones generales de trabajo son

equivalentes al reglamento interior de trabajo del apartado A del citado artículo 123.

En consecuencia, no puede estimarse inconstitucional la norma reclamada a partir

de un derecho que no tiene la parte quejosa.

Con independencia de lo expuesto, conviene señalar que los artículos 69 a 72 de la

Ley General de Educación, establecen la participación de las organizaciones sindicales en

los Consejos de participación social municipales, estatales y nacional, los cuales tendrán,

entre otras atribuciones: promover y apoyar entidades extraescolares de carácter cultural,

cívico, deportivo y de bienestar social; coadyuvar a nivel en actividades de protección civil y

emergencia escolar; sistematizará los elementos y aportaciones relativos a las

particularidades que contribuyan a la formulación de contenidos en los planes y programas

de estudio; podrá opinar en asuntos pedagógicos; conocerá las demandas y necesidades

que emanen de la participación social en la educación; conocerá los resultados de las

evaluaciones que efectúen las autoridades educativas y colaborará con ellas en actividades

que influyan en el mejoramiento de la calidad y la cobertura de la educación.

Es pertinente añadir que las normas reclamadas no afectan el derecho de libertad

sindical ni interfieren en la forma de organización de tales agrupaciones.

El artículo 123 constitucional consagra la libertad sindical con un sentido pleno de

universalidad, partiendo del derecho personal de cada trabajador a asociarse y reconociendo

un derecho colectivo, una vez que el sindicato adquiere existencia y personalidad propias. La

Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la intención del Constituyente al

establecer la posibilidad de que los obreros se coaliguen en defensa de sus intereses, fue la

de reconocer el derecho que les asiste de organizarse para el estudio, mejoramiento y

defensa de sus respectivos intereses mediante la constitución de sindicatos62.

A juicio de esta resolutora, las normas reclamadas no violan la libertad sindical,

pues no impiden la formación de estas agrupaciones, ni interfieren en su organización o

funcionamiento, pues solo regulan aspectos relacionados con el ingreso, promoción y

permanencia del personal docente, pero de ninguna manera coartan o restringen la defensa

que tales organizaciones hagan en beneficio de sus agremiados.

II.9. Conservación de los beneficios de la carrera magisterial.El artículo décimo primero transitorio de la Ley General del Servicio Profesional

Docente establece que el programa de carrera magisterial continuará vigente hasta en tanto

entre el funcionamiento del sistema de promociones dentro de la función, a más tardar el

treinta y uno de mayo de dos mil quince. El último párrafo de ese dispositivo prevé: “Los

beneficios adquiridos por el personal docente que participa en Carrera Magisterial no podrán

62 Amparo en revisión 495/2007, del cual derivó la tesis 2a. CXXXVIII/2007.

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ser afectados”. En consecuencia, la transición a servicio profesional docente no puede verse

reflejada en una disminución de las percepciones o beneficios que los docentes hayan

obtenido al amparo de la normatividad abrogada.

II.10. Plantilla ocupacional.El artículo décimo séptimo transitorio de la Ley General del Servicio Profesional

Docente no es inconstitucional, puesto que el envío de información que prevé, es un acto que

se da sólo entre autoridades. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver la controversia constitucional 93/2003, estableció que tratándose de actos

realizados en los ámbitos internos de gobierno, esto es, entre autoridades, los requisitos de

fundamentación y motivación previstos en el artículo 16 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos se satisfacen con la existencia de una norma legal que faculte a

la autoridad para actuar en determinado sentido. Lo que en el caso se satisface, dado que la

propia ley faculta la elaboración y envío del censo de que se trata.

Asimismo, debe señalarse que ello ninguna afectación causa a la parte quejosa,

pues la Federación, los Estados y los organismos descentralizados, en su calidad de

patrones equiparados, están facultados para conocer el número de trabajadores a su

servicio, circunstancia que no trasciende de modo directo e inmediato a la esfera jurídica de

los particulares. Conviene acotar que en cuanto al manejo de información sensible y datos

personales, las autoridades educativas están sujetas a preservar su confidencialidad, en los

términos de la normativa aplicable.

Apoya lo expuesto, la jurisprudencia P./J. 50/2000, publicada en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XI, abril de 2000, página 813, de

rubro y texto:

“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación”.

La plantilla de personal, es una de las herramientas que integran el Sistema

Nacional de Información y Gestión Educativa, según los artículos 12, fracción X y 13, fracción

VII, de la Ley General de Educación, en los cuales se impone a las autoridades educativas

locales, la obligación de integrar y actualizar dicho padrón. Esto con la finalidad de satisfacer

las necesidades de operación de los sistemas educativos, artícular sus competentes e

identificar las características, ubicación, estadísticas e indicadores de los servicios que

conforman el Sistema Educativo Nacional.

En adición, conviene señalar que la creación, mantenimiento y actualización de

indicadores es un elemento fundamental para visibilizar los problemas en materia de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como medir los avances, pues en el artículo

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19 del Protocolo de San Salvador, las partes se comprometen a presentar informes

periódicos. Al respecto, conviene señalar que la Organización de Estados Americanos emitió

los “Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos

económicos, sociales y culturales”63, donde estableció que los indicadores sirven para

comparar la extensión y contenidos de los derechos así como sus garantías y su evolución

dentro de los Estados <párrafo 6>, se trata de poner en contexto la información estadística

<párrafo 10>, permite acceder a fuentes de información confiables. Añadió que el Comité de

DESC ha señalado que es una obligación estatal producir bases de información, pues ello

facilita a los ciudadanos para vigilar las acciones de los gobernantes, de manera que el

acceso a la información es un elemento clave para la participación <párrafos 78 a 80>.

II.11. Principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Son infundados los conceptos de violación formulados por la parte quejosa, en el

sentido que la ley reclamada vulnera en su perjuicio los referidos principios.

En primer término, debe ponerse de manifiesto que el Estado Mexicano no ha suprimido, limitado, excluido, restringido, ni mucho menos destruido algún derecho o libertad fundamental en perjuicio de la parte quejosa, pues el hecho de que se aplique un procedimiento de evaluación a los docentes, no implica violación alguna a sus derechos humanos, ya que la finalidad de la reforma educativa es alcanzar una educación

de calidad, y para ello el Sistema Educativo debe perfeccionarse para estar a la altura de las

necesidades de los niños y de los jóvenes de este País.

Lo que además se corrobora con lo establecido en la observación general número

1 (propósitos de la educación) adoptada por el Comité de Derechos del Niño de la

Organización de las Naciones Unidas, en la cual se dispuso que “todo niño tiene el derecho

a una educación de buena calidad, lo que a su vez exige concentrar la atención en la calidad

del entorno del docente, en los materiales y procesos pedagógicos y de los resultados de la

enseñanza. El Comité señala la importancia de los estudios que puedan brindar una

oportunidad para evaluar los progresos realizados, basados en el análisis de las ideas de

todos los participantes en el proceso, inclusive de los niños que asisten a la escuela o que

hayan terminado su escolaridad, de los maestros y los dirigentes juveniles, de los padres y

de los supervisores y administradores en la esfera de la educación”; lo que deja entrever la

importancia de calificar la calidad de la educación impartida por los docentes, en aras de

velar por el interés superior del niño.

Por tanto, si bien el artículo 1o. constitucional establece la obligación de toda

autoridad de promover, respetar y garantizar los derechos humanos, favoreciendo la

protección más amplia posible a favor de la persona, de conformidad con los principios de

universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; dichos principios no se

encuentran transgredidos con la entrada en vigor de las normas reclamadas.

En efecto, el principio de universalidad consiste en que la valoración de los

derechos fundamentales queda vinculada a la premisa de que deben respetarse en beneficio

de todo ser humano, sin distinción de edad, género, raza, religión, ideas, condición

económica, de vida, salud, nacionalidad o preferencias (universalidad). Por su parte, los

principios de indivisibilidad e interdependencia, consisten en que los derechos han de

apreciarse como relacionados de forma que no sería posible distinguirlos en orden de

importancia o como prerrogativas independientes, prescindibles o excluyentes unas ante

otras, sino que todos deben cumplirse en la mayor medida posible, así sea en diferente

63 OEA/Ser./L./V./II.132, Doc. 14, de 19 de julio de 2008.

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grado por la presencia de otro derecho fundamental que también deba respetarse y que

resulte eventualmente preferible, por asegurar un beneficio mayor al individuo, sin que el

derecho fundamental que ceda se entienda excluido definitivamente. El principio de

progresividad consiste en que cada uno de esos derechos, o todos en su conjunto,

obedecen a un contexto de necesidades pasadas y actuales, mas no niegan la posibilidad de

verse expandidos, por adecuación a nuevas condiciones sociales que determinen la

necesidad y vigencia de otras prerrogativas que deban reconocerse a favor del individuo.

En el caso concreto, contrario a lo que afirma la parte quejosa, no se advierte que

la norma reclamada contravenga el principio de universalidad al dirigirse sólo a los

docentes del sector público y no a aquéllos del sector privado, pues el artículo 123, apartado

B, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos precisa la

facultad del Estado para designar a su personal, mediante un sistema que le permita

apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, esto es, fija las bases de las

relaciones entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores;

el personal docente y con funciones de dirección o supervisión en la educación pública forma

parte de los trabajadores al servicio del Estado. En el caso de los servicios educativos

federales son funcionarios del Gobierno Federal y en los estatales, de los gobiernos de las

entidades federativas. De esta forma, si bien la reforma educativa rige al personal docente

que presta sus servicios en el ámbito público, ello no genera el perjuicio que aduce la parte

quejosa ya que, en términos del citado precepto constitucional el personal docente y con

funciones de dirección o supervisión en la educación pública forma parte de los trabajadores

al servicio del Estado, y es por ello que éste se encuentra facultado para regular las

relaciones que se generen con sus trabajadores.

Ahora bien, en relación con los docentes del sector privado, ellos cuentan con un

régimen diferente, ya que son trabajadores de particulares que cuentan con autorización del

Estado para impartir educación en todos sus tipos y modalidades, en los términos que

establezca la ley, aunado al hecho de que la misma Ley General de Educación, en el

segundo párrafo del artículo 21, prevé que para garantizar la calidad de la educación

obligatoria brindada por los particulares, las autoridades educativas, en el ámbito de sus

atribuciones, evaluarán el desempeño de los maestros que prestan sus servicios en estas instituciones; para tal efecto, dichas autoridades deberán aplicar evaluaciones del

desempeño, derivadas de los procedimientos análogos a los determinados por los

lineamientos emitidos por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, para

evaluar el desempeño de los docentes en educación básica y media superior en instituciones

públicas.

Por tal motivo, el hecho de que principalmente a los docentes del sector público les

sean aplicables las leyes reclamadas, no contraviene el principio de universalidad, puesto

que son trabajadores al servicio del Estado y tanto la Ley del Servicio Profesional Docente

como la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, tratan en forma igual

a todos aquellos docentes cuya situación jurídica o de hecho coincide con los supuestos

previstos en los ordenamientos reclamados, que en el caso son aquellos docentes del sector

público, pues las leyes deben tratar de la misma manera a los iguales, en idénticas

circunstancias.

Asimismo, la norma no transgrede el principio de interdependencia, pues como ya

quedó de manifiesto a lo largo de esa sentencia, los derechos laborales consagrados en el

artículo 123 apartado B, constitucional, se encuentran incólumes para los trabajadores de la

educación, cuestión que no impide que 89

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además, se observe lo establecido en la Ley General del Servicio Profesional Docente, que

constituye la norma especial para la actividad magisterial.

Tampoco se contraviene el principio de indivisibilidad, dado que la

implementación de la Ley General del Servicio Profesional Docente, la cual deriva del

artículo 3 constitucional, tiene como fin primordial que el Estado garantice una educación de

calidad a través de docentes mejor preparados para el cargo que desempeñan, por tanto, el

derecho a la educación y a tener docentes mejor preparados, constituye un beneficio mayor

para la sociedad, sin que ello implique que los trabajadores de la educación dejaran de tener

ese carácter o que se disminuyeran las prestaciones establecidas en el artículo 123 apartado

B, constitucional, como ya se precisó con anterioridad.

Además, no se advierte que las leyes reclamadas vulneren el principio de

progresividad, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, el principio de progresividad y no regresividad

consiste en la búsqueda o tendencia de que el disfrute de los derechos sea mejor y mayor

cada día y que se impida que los logros adquiridos se vean disminuidos en perjuicio de las

personas; asimismo, se prevé que el Estado Mexicano adoptará providencias para lograr

progresivamente la plena efectividad de los derechos sobre educación. En tal virtud, el que

en las leyes reclamadas se establezca una evaluación ello es en aras de una educación de

calidad, como una medida encaminada a lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos y obligaciones que derivan de las normas existentes en materia de

educación.

III. ARGUMENTOS PLANTEADOS QUE RESULTAN INOPERANTES.III.1. Simple transcripción o cita de preceptos, criterios o doctrina.En algunos apartados de sus demandas de amparo, la parte quejosa se limitó a

citar o trascribir diversas disposiciones legales, tesis jurisprudenciales y aisladas emitidas por

órganos del Poder Judicial de la Federación, sin esgrimir argumento alguno tendente a

justificar su aplicación.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la

contradicción de tesis 14/200864, determinó que cuando en una demanda de amparo se cita

una tesis aislada o de jurisprudencia, corresponde al órgano jurisdiccional resolver sobre su

aplicación, aunque la parte quejosa no haya expresado por qué la considera aplicable.

Pese a que la simple cita de preceptos o criterios es insuficiente para justificar la

causa de pedir, esto es, la inconstitucionalidad del acto reclamado, en la especie, dada la

calidad subjetiva específica de la parte quejosa, opera la suplencia de la queja en términos

del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, perspectiva de análisis que fue utilizada para

resolver este asunto.

Conviene señalar que las tesis y preceptos invocados por la parte quejosa, aun

cuando pudieran ser aplicables al caso, no resultan aptos para motivar la concesión del

amparo, por las razones expuestas en los apartados anteriores.

Conforme a lo expuesto, al resultar ineficaces los conceptos de violación en

estudio, sin que la obligación de suplirlos lleve a conclusión diversa, lo procedente es negar

64 Dicho criterio fue sintetizado en la jurisprudencia 2a./J. 130/2008, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVIII, de septiembre de 2008, página 262, intitulada: “TESIS AISLADA O DE JURISPRUDENCIA INVOCADA EN LA DEMANDA DE AMPARO. CORRESPONDE AL ÓRGANO JURISDICCIONAL PRONUNCIARSE EN TORNO A SU APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD AL CASO CONCRETO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LA QUEJOSA ESGRIMA O NO ALGÚN RAZONAMIENTO AL RESPECTO”.

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el amparo y protección de la Justicia Federal a las quejosas señaladas al inicio del

presente considerando.

NOVENO. <Pedimento del agente del Ministerio Público Federal adscrito y alegatos

de la parte quejosa>. En atención a las razones expuestas en el considerando precedente,

resulta innecesario emitir algún pronunciamiento específico en torno a los argumentos

expuestos por la parte quejosa en su escrito registrado con el número de promoción 3470

(fojas 332 a 340), así como por la Agente del Ministerio Público Federal adscrita, pues éstos

quedaron contestados en el estudio que se realizó de la normativa reclamada.

DÉCIMO. <Versión pública de la sentencia>. Toda vez que la parte quejosa se opuso a la publicación de su nombre y datos personales en la sentencia en su escrito

registrado en el libro de correspondencia con el número 2844 (foja 303); en consecuencia,

una vez que cause ejecutoria, elabórese versión pública con supresión de dicha información, la cual estará a disposición del público para su consulta, cuando así lo soliciten

conforme al procedimiento de acceso a la información. Lo anterior de conformidad con los

artículos 3 fracción II y 8 de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública

Gubernamental; así como los numerales 6 y 7 del Reglamento de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal en materia de acceso a la

información; en la inteligencia de que dichos datos se proporcionarán, sin ser necesario su

consentimiento, cuando se actualice cualquiera de las hipótesis que señalan los artículos 22

y 59, párrafo segundo, de la citada ley.

Por las razones expuestas y con fundamento en los artículos 74, 77 y 78 de la Ley

de Amparo, se:

RESUELVE:PRIMERO: Se SOBRESEE en el juicio de amparo 548/2014-IV promovido por

**********, respecto de los actos atribuidos al Gobernador del Estado de México; por las

razones vertidas en el considerando tercero de este fallo.

En ese contexto, se SOBRESEE en el juicio de amparo 548/2014-IV, promovido por

**********, respecto de los actos y por las razones expuestas en los puntos 1.A y 1.D del

considerando séptimo de este fallo.

SEGUNDO: La JUSTICIA DE LA UNIÓN NO AMPARA NI PROTEGE a las

quejosas **********, por las razones expuestas en el considerando octavo.

TERCERO: En atención a lo expuesto en la parte final de este fallo, elabórese

versión pública de la sentencia con supresión de datos personales.

Notifíquese por lista a la parte quejosa y mediante oficio a las autoridades responsables, así como a la agente del Ministerio Público Federal adscrita.

Así, lo resolvió y firma la licenciada Gabriela Esperanza Alquicira Sánchez, Juez

Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, hoy, seis de agosto de dos mil catorce, en que lo permitieron las labores del Juzgado, ante la licenciada Penélope Heiras

Rodríguez, Secretaria que autoriza y da fe.

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En la misma fecha se libraron los oficios 4867, 4868, 4869, 4870, 4871, 4872, 4873, 4874 y 4875, al tenor de la minuta que se agrega. Conste.

LA LICENCIADA PENÉLOPE HEIRAS RODRÍGUEZ, SECRETARIA DEL JUZGADO OCTAVO DE DISTRITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA SEGUNDA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN SAN ANDRÉS CHOLULA, PUEBLA, HACE CONSTAR: QUE LA PRESENTE FOJA ES LA ÚLTIMA DE LA SENTENCIA DE SEIS DE AGOSTO DE DOS MIL CATORCE, DICTADA DENTRO DEL JUICIO DE AMPARO 548/2014-IV, PROMOVIDO POR ELIDA LUCILA CAMPOS ALBA Y MARÍA EUGENIA FRANCO RODRÍGUEZ. CONSTE.

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El licenciado(a) Penelope Heiras Rodriguez, hago constar y certifico que en términos de lo previsto en los artículos 8, 13, 14, 18 y demás conducentes en lo relativo de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en el ordenamiento mencionado. Conste.

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COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO PROFESIONAL DOCENTE

DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN

El 14 de noviembre de 2013, el Diario Oficial de la

Federación publicó la creación de este organismo des-

concentrado de la Secretaría de Educación Pública, con

autonomía técnica, operativa y de gestión con el objeto

de ejercer las atribuciones que corresponden a la sep en

materia de Servicio Profesional Docente

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ACREDITACIÓN DE ENLACES ESTATAL Y TÉCNICO DEL SERVICIO

PROFESIONAL DOCENTE

Enlace Estatal del Servicio Profesional Docente

Lic. Luis Felipe Cervantes Quintana

Enlace Técnico del Servicio Profesional Docente

Mtra. Lucero Lujano Arciniega

CALENDARIO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE

LOS CONCURSOS Y PROCESOS DE EVALUACIÓN ESTABLECIDOS EN LA LEY GENERAL DEL SERVICIO PROFESIONAL

DOCENTE

El presente calendario fue modificado por el Instituto

Nacional para la Evaluación de la Educación por acuerdo

(SOJG/8-14/01.03.R) de la Junta de Gobierno en su VIII

sesión ordinaria realizada el 28 de agosto de 2014

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INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN

Calendario para la implementación de los concursos y procesos de

evaluación establecidos en la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Se publica el presente Calendario en cumplimiento al mandato esta-

blecido en el Artículo Quinto Transitorio de la Ley General del Servicio

Profesional Docente, que a la letra dice:

Conforme a las disposiciones de esta Ley, el Instituto, la Secretaría,

las autoridades educativas locales y los Organismos Descentralizados de-

berán realizar durante el mes de julio del año 2014 los concursos que para

el Ingreso al Servicio en la Educación Básica y Media Superior establece el

Capítulo III, del Título Segundo de esta Ley.

Dentro de los noventa días naturales siguientes a la entrada en vigor

de la presente Ley, el Instituto deberá publicar un calendario en el que se

precisen las fechas, plazos o ciclos escolares durante los cuales se ten-

drán, conforme a las disposiciones de esta Ley, debidamente implemen-

tados y en operación los concursos y los procesos de evaluación que para

cada tipo educativo establecen los Capítulos IV, V, VI, VII y VIII del Título

Segundo de esta Ley.

También se contemplan otras fechas previstas en la misma Ley para

la implementación de los procesos de evaluación para la promoción, reco-

nocimiento y permanencia, considerando adicionalmente el ingreso al

Servicio Profesional Docente en el ciclo 2014-2015.

El contenido del presente Calendario se estructura en los siguientes

apartados:

I. Generales;

II. Ingreso al Servicio Profesional Docente 2014-2015;

III. Promoción a cargos con funciones de dirección (directores) en

Educación Media Superior 2014-2015; IV. Promoción a cargos

con función de Dirección y de Supervisión 2015-2016;

IV. Promoción a cargos con función de Dirección y de Supervisión

2015-2016;

V. Promoción en la misma Función;

VI. De otras promociones en el Servicio;

VII. Evaluación del Desempeño.

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Resolución de Amparo“Resolución de Amparo” en Poder Judicial de la Federación. Juzgado

Octavo de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región. Amparo

indirecto 548/2014-IV, publicado el 06 de agosto de 2014 [consultado

el 19 de septiembre de 2014].

Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente “Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente”, en Coordinación

Nacional del Servicio Profesional Docente, Diario Oficial De La

Federación. (Primera Sección), publicado el 14 de noviembre de 2013,

disponible en: http://www.dof.gob.mx/ [consultado el 19 de noviem-

bre de 2013].

Calendario para la implementación de los Concursos y Procesos de Evaluación establecidos en la Ley General del Servicio Profesional Docente “Calendario para la implementación de los Concursos y Procesos de

Evaluación establecidos en la Ley General del Servicio Profesional

Docente”, en Servicio Profesional Docente, publicado el 28 de agosto

de 2014, disponible en: http://servicioprofesionaldocente.sep.gob.

mx/content/general/docs/normatividad/Calendario_para_la_

implementacion.pdf pags. 1-29 [consultado el 19 de septiembre de

2014].

Reforma Educativa. Inicio de la Reforma.

Tomo I, de Gerardo Sánchez y Sánchez

(compilador), se terminó de imprimir en

enero de 2016, en los talleres gráficos

de Armando Rodríguez Rodríguez,

ubicados en Avenida 519 núm. 199, en

San Juan de Aragón, primera sección,

delegación Gustavo A. Madero,

C.P. 07969, en México, D.F. El tiraje

consta de 500 ejemplares. Para su

formación se usó la tipografía Gotham,

de Tobias Frere-Jones, y DIN Pro,

de FontFont. Cuidado de la edición:

Carmen Itzel Ramírez Rosas, Itzé Areida

Sánchez Durán y el autor. Supervisión

en imprenta: Adriana Juárez Manríquez.

Editor responsable: Félix Suárez.

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I.4. Omisión de realizar una consulta popular o mesas de