Implementering af tillidsbaseret regulering

Arbejdsrapport - Implementering af tillidsbaseret regulering

Version V27 Dato: 04.06.2013 Side 1 Ansvarlig/dok.ejer PEB/i

2013

Peter Beyer

CBS

17‐05‐2013

ImplementeringaftillidsbaseretreguleringEnfjerntankeellerennærfremtid



Forsidebilledet illustrere følgende hovedpointer:

Implementering af tillidsbaseret regulering skal ses som en instituti-onel implementering og ikke som en projektimplementering.

Skal en sådan implementering lykkes, er det nødvendigt, at alle de centrale dele af magtsystemet tager ejerskab for såvel løsningen som det efterfølgende implementeringsforløb. Derfor er det nødvendigt som en af de første aktiviteter at etablere en ambitiøs og delt vision dækkende både løsning og implementeringsforløb.

Tillidsbaseret regulering vil formentlig også kræve, at en række normer og grundlæggende antagelser skal ændres og forankres i kul-turen. Derfor bliver postimplementering vigtig. Forløbet skal moni-toreres tæt, og der skal etableres effektive tilbagekoblings- og læ-ringssløjfer.

Læringsprocessen er afgørende. Man kan måske sige, at den minder om at lære at køre på cykel. Som psykologen Piaget har vist, kan børn først cykle, når de kan se sig selv som cyklister. På samme må-de skal en institution kunne se sig selv som en myndighed, der kan mestre tillidsbaseret regulering. Implementeringsforløbet skal kunne sikre en læring, der giver denne reguleringsform mening for alle involverede.



Indhold

1. RESUME´..........................................................................................9

1.1. Litteraturgennemgangen .................................................................. 10

1.2. Praksisevaluering .............................................................................. 11

2. INDLEDNING...............................................................................13

2.1. Formål og målgruppe ........................................................................ 14

2.2. Disponering af rapporten .................................................................. 15

2.3. Evaluering og evidens ....................................................................... 17

3. REGULERINGSBEGREBET.......................................................19

3.1. Hvorfor tænker vi på regulering?....................................................... 19

3.2. Hvad kendetegner den regulering vi beskæftiger os med? ................. 19

3.3. Hvorfor bør reguleringen tillidsbaseres? ............................................ 22

3.4. Hvad er det vi skal regulere? ............................................................. 24

3.5. Hvad er målet med reguleringen? ..................................................... 27

4. FRAJURIDISKETILTILLIDSBASEREDERELATIONER..29

4.1. Begreberne tillid og tiltro .................................................................. 29 4.1.1. Tillid og tiltro ifølge Luhmann ............................................................ 30 4.1.2. Tillid og tiltro ifølge Giddens .............................................................. 32

4.2. Høj‐ eller lavtillidsdynamik ................................................................ 33

4.3. Fundering af tiltro ............................................................................. 34

4.4. Fundering af tillid .............................................................................. 35

4.5. Regulering set som simultane spil ..................................................... 38

4.6. National baseret tiltro....................................................................... 40

5. RELATIONSMODENHED..........................................................42

5.1. Relationsmodenhed som psykologisk kontrakt .................................. 42

5.2. Relationsmodenhedsmodeller .......................................................... 45 5.2.1. Relationsmodenhedsmodellen i SKAT ................................................ 45



5.2.2. Relationsmodenhedsmodellen i miljøstyrelsen ................................. 47 5.2.3. Modellens placering i reguleringen .................................................... 48

6. FRAIRETTESÆTTELSETILVEJLEDNING..........................50 6.1.1. Beslutningsarkitekturens betydning ................................................... 50 6.1.2. Forbindelsen mellem mennesker og ting ........................................... 53 6.1.3. Kommunikation .................................................................................. 54 6.1.4. Interaktion .......................................................................................... 58

7. INDFØRINGAFTILLIDSBASERETREGULERING.............66

7.1. Kontrolomgivelsernes betydning ....................................................... 66

7.2. Designforløbet .................................................................................. 67 7.2.1. Definition og mobilisering .................................................................. 68 7.2.2. Etablering af organisationsmodel ....................................................... 68 7.2.3. Problemudredning ............................................................................. 69 7.2.4. Kontrolvision ...................................................................................... 70 7.2.5. Design af løsning ................................................................................ 70

7.3. Implementeringsforløbet .................................................................. 72 7.3.1. Identificer implementeringsbarrierer ................................................. 74 7.3.2. Planlæg implementeringen ................................................................ 82 7.3.3. Ændringsledelse ................................................................................. 86 7.3.4. Stifinderprojekter ............................................................................... 87 7.3.5. Strukturprogrammet .......................................................................... 87

7.4. Overblik over udviklingsmodellen ..................................................... 88

8. SKATSOMREGULERINGSMYNDIGHED.............................90

8.1. Skat som Reguleringsobjekt .............................................................. 90 8.1.1. Reguleringens formål og lovgrundlag ................................................. 90 8.1.2. Skattesystemets udvikling .................................................................. 91 8.1.3. Skatteadministrationsprocessen ........................................................ 92 8.1.4. Kontrolstrategiernes udvikling ........................................................... 92 8.1.5. Resume ............................................................................................... 94

8.2. SKAT’s omgivelser ............................................................................. 94 8.2.1. SKAT’s rammebetingelser ................................................................... 94 8.2.2. Borgernes holdninger ......................................................................... 97 8.2.3. Regelefterlevelse .............................................................................. 101

8.3. SKAT som projektets omgivelser ..................................................... 104 8.3.1. Tillidsbasering af skatteadministrationen ........................................ 105 8.3.2. Teknologi strategien ......................................................................... 110 8.3.3. SKAT’s indsatsstrategi....................................................................... 113 8.3.4. SKAT’s udviklingsfilosofi ................................................................... 119

9. SKATCASEN(ABT‐PROJEKTET)........................................124



9.1. Indledning, baggrund og resume´ .................................................... 124

9.2. Projektet ........................................................................................ 125 9.2.1. Projektets formål .............................................................................. 126 9.2.2. Projektet ........................................................................................... 129

9.3. De konkrete løsninger ..................................................................... 134 9.3.1. System til System løsningen ............................................................. 134 9.3.2. TastSelv tilføjelserne ........................................................................ 137 9.3.3. Bogføring .......................................................................................... 138 9.3.4. Light kontrol ..................................................................................... 140

9.4. Konklusion og anbefalinger ............................................................. 141 9.4.1. Den forventede videreudvikling ....................................................... 143

10. HUSDYRREGULERINGGENERELT.................................145

10.1. Reguleringsobjektet ........................................................................ 145 10.1.1. Reguleringsnetværket ................................................................. 146 10.1.2. Tredjeparter ................................................................................. 147 10.1.3. Regelgrundlaget ........................................................................... 148 10.1.4. Reguleringsprocessen .................................................................. 150

10.2. Kontekst for projektet ..................................................................... 153 10.2.1. Problemstillingen ......................................................................... 153 10.2.2. Reguleringen set fra interessenternes synspunkt ....................... 153

11. HUSDYRREGULERINGSUDVALGET...............................157

11.1. Baggrund ........................................................................................ 157 11.1.1. Organisering ................................................................................ 158 11.1.2. Forløb ........................................................................................... 160

11.2. Udredning af problemstillinger ....................................................... 161 11.2.1. Problemstillinger i lov‐ og regelgrundlaget ................................. 161 11.2.2. Problemstillinger i planlægningsprocessen ................................. 162 11.2.3. Problemstillinger i miljøgodkendelsesprocessen ........................ 162 11.2.4. Problemstillinger i tilsynsprocessen ............................................ 163 11.2.5. Visionen for husdyrreguleringen 2012 ........................................ 163 11.2.6. Ændringsbilledet .......................................................................... 165

11.3. Design ............................................................................................ 167 11.3.1. Forslag til lov‐ og regelændringer ................................................ 167 11.3.2. Forslag til planlægningsprocessen ............................................... 167 11.3.3. Forslag til miljøgodkendelsesprocessen ...................................... 168 11.3.4. Forslag til tilsynsprocessen .......................................................... 169 11.3.5. Anbefalinger til den kommunale proces ..................................... 171 11.3.6. Forslag til den teknologiske løsning ............................................. 171 11.3.7. Resume af udvalgets forslag ........................................................ 172

11.4. Anbefalinger til implementeringsprocessen .................................... 174

11.5. Delkonklusion og opsummering ...................................................... 177



11.5.1. Særlige erfaringer ........................................................................ 177

12. SAMMENLIGNENDEANALYSE.........................................179

12.1. Kontekst ......................................................................................... 179 12.1.1. Lovgrundlaget .............................................................................. 179 12.1.2. Den institutionelle organisering .................................................. 179 12.1.3. Målgruppen ................................................................................. 180 12.1.4. Øvrige interessenter .................................................................... 181 12.1.5. Hovedforskelle mellem de to case .............................................. 181

12.2. Projektet ........................................................................................ 182 12.2.1. Problemstilling ............................................................................. 182 12.2.2. Formål og rammer ....................................................................... 183 12.2.3. Organisering ................................................................................ 183 12.2.4. Hovedforskelle mellem de to case .............................................. 183

12.3. Forløbet .......................................................................................... 184 12.3.1. Aktivitetsplanen ........................................................................... 184 12.3.2. Forankringen ................................................................................ 184 12.3.3. Hovedforskellene mellem de to cases ......................................... 185

12.4. Design ............................................................................................ 185 12.4.1. Casene holdt op mod strukturationsteorien ............................... 185 12.4.2. Filosofien i reguleringsprocessen ................................................ 186 12.4.3. Tillidsfunderingen ........................................................................ 186 12.4.4. Konklusion ................................................................................... 187

12.5. Implementering .............................................................................. 187 12.5.1. Implementeringsperspektiv ......................................................... 187 12.5.2. Barriere analyse ........................................................................... 188

12.6. Implementeringsstrategier .............................................................. 191 12.6.1. Strategier for at sikre og forankre fornyelse ............................... 191 12.6.2. Strategier på det institutionelle niveau ....................................... 192 12.6.3. Strategier på det organisatoriske niveau ..................................... 193

12.7. Anbefalinger til andre som ønsker at implementere tillidsbaseret regulering .................................................................................................... 193

13. PERSPEKTIVERING............................................................195

13.1. At se opgaven i en reguleringssynsvinkel ......................................... 195

13.2. At se regimet som et relationelt regime .......................................... 197

13.3. At anerkende adaptivitet som den vigtigste egenskab ved governance 200

13.4. At arbejde med ambitiøse visioner og dybdeimplementering .......... 203

LITTERATUR.....................................................................................205



Fordord

Denne rapport er skrevet på baggrund af et projekt i SKAT. Formålet med rapporten er at give konkrete implementeringsanbefalinger til styrelser i den offentlige sektor med udgangspunkt i SKAT’s erfaringer med tillidsbaseret regulering og kontrol. Evaluering af implementeringen er dokumenteret i rapporten. Derudover er der hentet inspiration fra husdyrreguleringen i Miljøstyrelsen (MST).

Som det fremgår af de to casebeskrivelser i rapporten, så var de konkrete implementeringserfaringer ikke af en sådan fyldighed, at de i sig selv kunne danne udgangspunkt for generelle implementeringsanbefalinger.

I rapporten er derfor valgt den tilgang at se ABT projektet som et element i SKAT’s generelle strategi og trække på SKAT’s samlede erfaringer. En tilsvarende tilgang er brugt i forbindelse med MST casen hvor der trækkes på de diskussioner, der foregik i Husdyrreguleringsud-valget og i arbejdsgrupperne. Endvidere er der trukket på en række teoretiske bidrag.

Rapporten er skrevet i en bred fortællende stil. Stilen er valgt for at illustrere spændvidden i de overvejelser, man skal igennem for at sikre en succesfuld implementering. Der er trukket på generelle sociologiske foreningsteorier og en række undersøgelser og detailteorier for at understøtte rapportens udsagn og konklusioner. Derudover bygger beskrivelsen på personlige tolkninger af forløbet i de to cases, der indgår i rapporten.

Rapporten søger at give svar på: hvorfor der her er tale om et regimeskifte, som fordrer

kulturændringer, hvorfor vi har at gøre med en institutionel implementering og ikke

en projektimplementering, og hvordan det så kan gribes an.

Spændvidden i implementeringsovervejelserne illustreres gennem de to cases.

Casen Husdyrreguleringsudvalget har fokus på implementering i et løst koblet felt, fordelen ved at organisere sig i et kooperativt set-up, nødvendigheden i at skabe væsentlighedskonsensus og samarbejdspart-neres bidrag og betydning.

Casen SKAT har fokus på turbulensen i implementeringskonteksten, innovationsmulighederne ved bricolage (genbrug med omtanke) og

Formål med rapporten



værdien ved at lade en vision styre det kulturelt betingede udviklingsfor-løb.

Hvad enten implementeringen foregår i et løst eller fast koblet felt, er anbefalingerne de samme: Gennemfør implementeringen som en institutionel implementering – ikke en projektimplementering. Start med at formulere en ambitiøs vision og få den forankret hos de betydende beslutningstagere. Lad hele tiden visionen styre udviklingsretningen og sørg for en effektiv opfølgning med indbyggede effektive læringssløjfer.

Argumenterne for denne fremgangsmåde er mere præcist beskrevet i rapporten.



1. Resume´

En række regulerende myndigheder står i dag overfor to dilemmaer, som det er vigtigt at finde en løsning på. De to dilemmaer kan gene-relt formuleres således: 1. Hvordan kan vi få en større regelefterlevelse og samtidig øge

borgernes frihedsgrader? 2. Hvordan kan vi øge effektiviteten af reguleringen med færre

ressourcer? Denne rapport bygger på to cases fra hver sin regulerende myndig-hed: SKAT og Miljøstyrelsen. I Miljøstyrelsen blev disse to dilemmaer formuleret således: 1. Landbrug kan kun overleve, hvis de bliver større. Det kan de

ikke med den nuværende regulering, og den fleksibilitet denne giver; men vi skal også sikre et bæredygtigt miljø. Det kan vi kun, hvis vi strammer op på reguleringen.

2. Den nuværende arbejdsgang er kompleks, ineffektiv, stærkt res-sourcekrævende og problematisk på længere sigt, og det vil bli-ve værre, og vi skal på sigt bruge færre årsværk.

I SKAT blev de to dilemmaer formuleret således: 1. Hvordan kan vi øge regelefterlevelsen hos potentielt regelefter-

levende borgere uden at iværksætte traditionel korrigerende kon-trol?

2. Hvordan kan vi med færre ressourcer sikre større træfprocenter blandt bevidst ikke regelefterlevende borgere?

En løsning på disse to dilemmaer kunne være indføring af tillidsba-seret regulering, hvad den efterfølgende rapport vil argumenterer for. Rapporten bygger på to typer af undersøgelser:

1. En litteraturbaseret gennemgang af principper for design og implementering af tillidsbaserede reguleringsregimer.

2. To casebaserede praksisundersøgelser i henholdsvis SKAT og Miljøstyrelsen.

Forløbet af undersøgelserne er illustreret i nedenstående figur:



Figur 1.1: Forløbet har til formål at skabe viden om, implementering af tillidsbaseret regulering.

Analysen har haft til formål at uddrage en række principper og anbe-falinger til brug for myndigheder, som har til hensigt i en eller anden udstrækning at gennemføre tillidsbaserede tiltag i deres regulerings-processer. Endvidere var formålet at gennemføre en evidensbaseret evaluering af virkningen af udvalgte funderingsteknikker til tillids-basering.

1.1. Litteraturgennemgangen

Litteraturgennemgangen har dels givet en række gode principper og anvisninger til, hvordan man kan udforme et tillidsbaseret regule-ringsdesign og dels en række anbefalinger til, hvad man skal være særligt opmærksom på ved den efterfølgende implementering, og hvordan man kan tilrettelægge selve implementeringsprocessen. Litteraturgennemgangen viser en række generelle principper for de-signet.

Tillidsbaseret regulering forudsætter opbyggelse og fastholdelse af tillidsbaseret relation mellem borgeren og myndigheden. Regule-ringsdesignet skal gøre det muligt for myndigheden at differentiere borgerne i medspillere og modspillere, det skal være muligt at fun-dere tilliden, således at styrken i relationen kan være stærkere eller svagere.

Designet skal også være udformet således, at borgernes tiltro til myndigheden har et niveau, der vil sikre flest mulige medspillere. Myndigheden skal fremstå som legitim. Det stiller krav til myndig-hedens effektivitet, fx evnen til at håndtere modspillerne, til admini-strerbarheden af det regelsæt reguleringen indeholder, og til at kommunikationen omkring væsentlighed og regelefterlevelsesindi-



katorer er forståelige og giver mening for de borgere, der er omfattet af reguleringen.

Myndighedens reguleringsprocesser skal være afhængige af borge-rens relationsmodenhed (med- eller modspiller). Tilsyn og håndhæ-velse skal være differentieret, således at medspillere primært får vejledning og anmærkninger, mens modspillere får tættere kontrol og straf.

Reguleringsdesignets kvalitet bedømmes ud fra, om det kan øge regelefterlevelsen fx ved at flytte borgere fra modspillersegmentet til medspillersegmentet, og om det kan øge myndighedens legitimitet ved at synliggøre en virkningsfuld kontrol af modspillere.

Figur 1.2: I tillidsbaseret regulering har regler, kommunikationen mellem borger og myndighed samt reguleringsprocesserne som hovedformål at udbygge og fastholde tillid og tiltro.

1.2. Praksisevaluering

I begge cases bruges en tillidsbaseret reguleringsmodel, som består af en bestemt række elementer. Alle disse elementer bør overvejes i de styrelser, der vil arbejde med tillidsbaseret regulering. Elemen-terne er: en række principper som med fordel kan beskrives i en kon-trolvision, et regulerings- og kontroldesign som fastlægger de pro-cesser, den teknologi og den medarbejderadfærd, der kan sikre, at styrelsen kan leve op til de fastlagte principper og endelig et imple-menteringsforløb, som kan sikre, at designet også bliver implemen-teret.



Tillidsbaseret regulering har ensartede træk fra styrelse til styrelse, men den implementeringsstrategi, som styrelserne må basere sig på, vil være afhængig af den konkrete styrelse og dennes omgivelser.

Figur 1.3: Principperne i kontrolmodellen bestemmer designet som igen bestemmer implementeringen.

De to cases SKAT og MST udgør to yderpunkter, når det gælder implementeringsstrategi. Casene illustrerer implementeringsoverve-jelser, som det er nødvendigt at forholde sig til, fx om implemente-ringsfeltet er løst eller fast koblet. Den nedenstående figur vises nog-le af de vigtigste generelle elementer ved design og implementering af tillidsbaseret regulering og kontrol

Figur 1.4: Eksempler på vigtige elementer indenfor principper, design og implementering.

Principper

Design

Teknologi Processer Medarbejdere

Implementering

Principper

• Fundering af tillid

• Relationsmodenhedsmodel for differentiering af målgruppen

• Indsatsplanlægning efter væsentlighedskriterier

• Væsentlighedsdialog

• Transparens

Teknologi• Web løsning for indberetning og fælles datavisning

• Kanaler til tredjepart for tidstro dataudveksling

• Aktivt vejledningssystem med regelforklaringer

Arbejdsprocesser

• Kontrolkædesamarbejde

• Digitalisering og standardisering

• 3. Parts indberetning

• Effektive feed back og læringssløjfersløjfe

• Bagatelgrænser i sagsbehandlingen

• Differentierede tilsyn

Medarbejdere • T‐formede medarbejderprofiler

Implementering

• Tæt institutionelt samarbejde

• Regelforenkling (forståelige og administrerbare)

• Effektiv postimplementering

• Infrastruktur forenelighed

• Forankret i gennemtænkt regulerings‐ og kontrolvision

• Rejsehold og helpdeske



2. Indledning

I Finansministeriets budgetredegørelse for 2010 siger man følgende:

¼ af de offentlige ansatte vil gå på pension, og de huller kan ikke stoppes. Pengene er faktisk brugt frem til 2015 af allerede vedtagne initiativer. Det betyder, at der skal effektiviseres indefra.

Danmark har i de seneste år oplevet en markant stigning i det offent-lige forbrug og i antallet af offentligt beskæftigede. Forbruget er steget med over 67 mia. kr. siden 2001, og det er nu på mere end 500 mia. kr. Den samlede offentlige beskæftigelse er vokset med ca. 31.000 fuldtidsbeskæftigede fra 3. kvartal 2002 til 3. kvartal af 2009. De offentlige sundhedsudgifter er fra 2001 til 2008 vokset med 25 pct. målt i faste priser. De har aldrig været højere. Udgiftsvæksten er ikke kun sket på sygehusene, men også i praksissektoren. Danskerne kontakter i gennemsnit lægen 7½ gange om året. Det er en stigning på 20 pct. i løbet af 7 år.

De offentlige udgifter til uddannelse er de højeste i OECD. Folke-skoleudgifterne er vokset med 7 pct. fra 2001 til 2008 (målt i faste priser).

Kommunernes udgifter til administration er ikke faldet siden 2007, selv om kommunalreformen har givet gode muligheder herfor. Nog-le kommuner anvender 10-11 administrative medarbejdere pr. 1.000 indbyggere, mens andre anvender 18-19 administrative medarbejde-re. Ny analyse viser, at kommunerne kan spare over 600 mio. kr. om året, hvis alle kommuner løser deres regnskabs-, bogførings- og løn-opgaver lige så effektivt som de mest effektive kommuner. I regio-nerne er det administrative personale vokset med 16 pct. siden 2007 og udgør en stigende andel af de ansatte.

Budgetredegørelsen ser på mange veje til en bedre ressourceudnyt-telse i den offentlige sektor: mindre bureaukrati, øget digitalisering, ny teknologi, mere frihed i overenskomsterne, øget konkurrenceud-sættelse, bedre indkøb. Regelforenkling, e-government og ledelses-kvalitet er kritiske succesfaktorer. Det er i dette lys overvejelser om en ny tillidsbaseret reguleringspraksis skal ses.

Vi skal effektivisere indefra

Det offentlige forbrug skal tøjles

Vi kan bruge ressourcerne bedre



2.1. Formål og målgruppe

Denne rapport har til formål at kunne fungere som vejledning for styrelser, der ønsker at indføre tillidsbaseret regulering. Målgruppen er primært chefer og medarbejdere i styrelser, der beskæftiger sig med regulering. Formålet er at læseren efter læsning skal kunne: Forstå ideerne i tillidsbaseret regulering. Forstå begreberne (tillid, risiko, modenhed, regelefterlevelse,

kontrol) således som de bliver brugt i tillidsbaseret regulering. Forstå sammenhængen mellem tillid, tiltro og regelefterlevelse. Se spændvidden i implementeringsovervejelserne udspændt i de

to cases, og hvorledes styrelsens omgivelser sætter rammerne for implementering.

Forstå de forskellige implementeringsperspektiver og deres styrker og svagheder med henblik på at kunne tilrettelægge implementering af nye reguleringsprincipper i afhængighed af de omgivelser, implementeringen skal ske i.

Forstå teknologiens betydning som den væsentligste løftestang i en ny reguleringspraksis.

Der er mange styrelser der forestår reguleringen i Danmark. Et min-dre udsnit er vist nedenfor:

Styrelser Regulerer

Skov og natur Skadevoldende vildt Fødevareministeriet Fiskerikvoter Teknologirådet Nanoteknologiske produkter og processer Miljøstyrelsen Kemikalier Arbejdsskadestyrelsen Arbejdsskader - sikkerhed EU Bankbonusser UNECE Luftkvalitet i Europa Energiministeriet Økonomisk regulering af energinet IT- og telestyrelsen Engrosregulering af telemarkedet Finanstilsynet Pengeinstitutters virke (omfattende) Miljøstyrelsen Vandforurening Miljøstyrelsen Affald Energitilsynet Energiprisen Forbrugerombudsmanden, forbruger-styrelsen

Regelefterlevelse af forbrugerlove

Kommuner, regioner, Skov- og Natur-styrelsen, Kystinspektoratet, Fiskeri-kontrollen, Søfartsstyrelsen m.fl

Kystområder

Kommuner Varmeforsyningskilder Økonomistyrelsen Beboerbetaling på realkreditlån Skatteministeriet Progressionsgrænser i SKAT Konkurrencestyrelsen Monopoler mv. EU - justitsministeriet Aftaler Erhvervs- og selskabsstyrelsen Virksomheders oplysningspligt ILO, IMO-FN, søfartsstyrelsen Søfart (sø-sikkerhed, miljøbeskyttelse, jura,

administrative processer, navigationssikker-

Rapporten er primært en vejlednings- og implemente-rings guide

Et forstået problem er et løst problem



hed, radiokommunikation, redningstjeneste, uddannelse, vagthold, farligt gods, udstyr og udformning af skibe, brandbekæmpelse, transport af væske og gasser etc.)

Statens luftfartsvæsen, icao Flyvesikkerhed Trafikstyrelsen Vejreglerne, jernbanesikkerhed, erhvervs. Og

vejtransport, kollektiv trafik, køretøjers tra-fiksikkerhed Postudbringning

Pensionsstyrelsen Pension og tilbagetrækning Arbejdsmarkedsstyrelsen Arbejdsmarkeds- og beskæftigelsesindsats Erhvervs- og byggestyrelsen Byggeri og erhvervsudvikling Kort- og matrikelstyrelsen Kort- og matrikeldata – geodata standarder Lægemiddelstyrelsen Lægemidler Patent og varemærkestyrelsen Patent- og varemærkerettigheder Sikkerhedsstyrelsen El-installationer, fyrværkeri, særlige trans-

portklassifikationer, VVS og kloak Sundhedsstyrelsen Rammer for behandling og forebyggelse af

sundhedsproblemer Økonomistyrelsen Økonomistyring i den offentlige forvaltning Skolestyrelsen Evaluering og kvalitetsudvikling af grund-

skoler UNI-C IT-infrastruktur for undervisningssektoren SU-styrelsen SU Kirkeministeriet Folkekirkens økonomi, styringsstruktur,

ansættelsesforhold mv. Arbejdstilsynet Arbejdsmiljø Civilstyrelsen Fondskontrol, fri processer, menneskeret-

tigheder, offererstatninger Familiestyrelsen Samvær, ægtefælle- og børnebidrag, adopti-

on, ægteskabs indgåelse, separation og skils-misse, ægtefællers pensionsrettigheder, fader-skab, forældremyndighed og barnets bopæl, navne og godkendelse af trossamfund.

Datatilsynet Behandling af personoplysninger Domstolsstyrelsen Retternes bevilling, personale og bygninger Servicestyrelsen Implementering af videnbaseret socialpolitik

og effektivisering af sociale ydelser Udlændingeservice Asyl og familiesammenføring, opholds- og

arbejdstilladelser

Figur 2.1: Eksempler på styrelser og nogle af de områder de regulerer. At virksomheder er underlagt regulering fra flere styrelser er snarere reglen end undtagelsen.

2.2. Disponering af rapporten

Den efterfølgende rapport er inddelt i følgende afsnit

3. Reguleringsbegrebet Afsnittet gennemgår reguleringsbegrebet,rapportens afgrænsning, baggrunden for tillidsbasering samt en model for forklaring af et samfunds handlingsmønstre og regelefterlevelse.

4. Fra juridiske til tillidsbaserede relationer



Afsnittet gennemgår principperne i tillidsbaserede relationer. Der skelnes der mellem tillid som relation mellem to aktører A og B og tiltro, som er den tilsvarende relation mellem en aktør og én institution og endelig den generelle sociale tillid i samfundet.

Tillidsbaserede relationer bygger på funderingsprincipper, der kan fastholde og styrke tilliden mellem parterne.

5. Relationsmodenhed Man kan klassificere styrken af funderet tillid i en relation i form af relationsmodenhed. Relationsmodenhed er omdrej-ningspunkt i tillidsbaseret regulering. Afsnittet forklarer de enkelte elementer i modellen.

6. Fra irettesættelse til vejledning En styrelses legitimitet afhænger af dens møde med borgerne dels kommunikation, som er kontakten til borgeren gennem medier og dels intervention, som er den direkte kontakt mel-lem borgeren og en af styrelsens medarbejdere.

Tillidsbaseret regulering indebærer mere rådgivning og vi-denformidling. Der ligger en selvopfyldende profeti i det for-hold, at man får ofte de aktører, som man tror man har, når man kommunikerer og intervenerer.

7. Indføring af tillidsbaseret regulering Afsnittet forklarer hvordan design og implementering arbej-der i 3 niveauer, det politiske, det institutionelle og det kon-krete. Endvidere beskrives nødvendigheden i at koble tre im-plementeringsstrategier, processtrategien, faktorstrategien og virusstrategien i afhængighed af det institutionelle felt.

8. SKAT som reguleringsmyndighed Afsnittet gennemgår de vigtigste af de omgivelser som SKAT casen udspilles i, dels skat som reguleringsobjekt, dels SKAT’s omgivelser og dels SKAT som omgivelser for casen

9. SKAT casen Gennemgang af det konkrete projektforløb i SKAT med det formål at demonstrere effekten af forskellige initiativer for øget tillidsbasering af kontrollen i SKAT. Casen er disponeret i følgende hovedafsnit

1. Indledning og baggrund og resume 2. Projektet 3. De konkrete løsninger 4. Konklusion og anbefaling

.



10. Husdyrregulering generelt Afsnittet gennemgår de vigtigste af de omgivelser som husdyrreguleringscasen udspilles i, dels husdyrregulering som reguleringsobjekt, dels omgivelserne for casen

11. Case: Husdyrreguleringsudvalget Gennemgang af et projektforløb i Miljøstyrelsen med det formål at forenkle, effektivisere og tillidsbasere reguleringen af husdyrproduktionen.

12. Sammenlignende analyse Her trækkes forskelle og lighedspunkter op mellem de to ca-ses. Lighedspunkterne ligger i løsningsdesignet, forskellene ligger i implementeringskontekst og implementeringsstrategi.

13. Perspektivering Kapitlet indeholder et afsnit om karakteren af et regimeskifte og de krav fremtiden stiller til den offentlige styring. Fremtiden kræver innovation, hurtige beslutninger og effektiv implementering. Krav der er ikke harmonerer med den nuværende offentlige styring. Pointen er, at tillidsbaseret regulering er i god overensstemmelse med de løsningsmodeller, som forskere fremhæver.

14. Litteratur

2.3. Evaluering og evidens

Evidens kan defineres snævert eller bredt. Det snævre evidensbegreb forudsætter: en standardiseret, velbeskrevet og reproducerbar ind-sats, enstrengede kausale forbindelser mellem indsats og udfald og en begrundet forestilling om kontekstafhængige kausaliteter. Spørgsmålet her vil være: ” virker dette?” og svaret vil være ja eller nej. Betingelserne for brug af det snævre evidensbegreb er ikke til stede i vores undersøgelser. I undersøgelsen tager vi derfor udgangspunkt i det brede evidensbe-greb, hvor evidens defineres som information, der er relevant i for-hold til en given påstand, og som kan bekræftes af en anden påstand. Evidensbaseret evalueringen skal føre til formidling af systematiske vidensoversigter med underbyggede bud på, hvorfor indsatser virker eller ikke virker. Evidensbaseret evaluering har til formål at føre til beslutninger på et bedre informeret grundlag.

Vores opgave har været at tilføre viden om kontrol- og regulerings-praksis, som gør styrelserne i stand til at forstå deres kontrolpraksis i

Det brede evidensbegreb anvendes



den kontekst, de befinder sig i. Ved evalueringen er det derfor vig-tigt at tage stilling til i hvilke udstrækning, man kan overføre viden om effekter fra en kontekst til en anden. Svaret på spørgsmålet her er: ” det her kunne virke hvis det og det”.

Casestudierne er valgt på grund af en høj kontekstafhængighed, kompleksitet og dynamik i undersøgelsesområdet, samt den flerty-dighed og uforudsigelighed, der generelt er indbygget i den politiske styring.

Der vælges casestudier



3. Reguleringsbegrebet

3.1. Hvorfor tænker vi på regulering?

Når vi bruger begrebet regulering, er det inspireret af kybernetikken. Regulering er en måde at se tingene på. Fokus er på helheder, på tilbagekoblinger, på det der foregår neden under interaktionerne i reguleringen og de mønstre, der kan ses i disse

Regulering1 kan have flere formål:

Reguleringsformål Eksempler

Ordne By og kommuneplaner der regulerer opdeling af be-byggelser i fx boligområder, industriområder, forret-ningskvarterer, placering af institutioner etc. Trafikregulering gennem regulering af infrastrukturen, således at trafik kan flyde så effektivt som muligt.

Gøre regelmæssig Regulering af forvaltningsprocesser, således at der

sikres borgeren en fair og ensartet behandling efter princippet – lighed for loven, dog også med mulighed for lokale skøn af hensyn til fleksibilitet.

Tilpasse Regulering gennem vejledning, tilsyn, kontrol mv. for

at tilpasse virksomheders og borgeres adfærd så kollek-tive formål opnås og/eller mulige risici minimeres.

Rette Regulering gennem påbud, ankeinstanser fx fri proces-

ser, offererstatninger, tilbagevisning af sager etc. Figur 3.1: Spændvidden i reguleringsopgaven.

3.2. Hvad kendetegner den regulering vi beskæftiger os med?

Den regulering vi vil beskæftige os med er den, der kan tillidsbase-res. Det vi skal regulere, er nogle aktører, som vi enten kan få tillid til eller kan få mistillid til. Herved bliver den uformelle og den inter-ne regulering vigtig.

Formålet med regulering er at undgå uønsket adfærd i casene her fx skattesnyd, forurening af grundvand etc. Generelt skelner man mel-lem:

Ekstern regulering, der kommer fra styrelser uden for virksomheden.

Intern regulering, som er den egenkontrol virksomheden

1 I Gyldendals store ordbog er regulering defineret således: regulere, (af lat. regu-lare, af regula), ordne; rette; gøre regelmæssig; tilpasse

Vi sætter fokus på den ufor-melle og den interne regule-ring



foretager. Formel regulering i form af lovgivning, regler, standarder,

bekendtgørelser, interne procesbeskrivelser etc. Uformel regulering i form af vejledning, kommunikation,

konventioner etc.

Figur 3.2: Ideen i tillidsbaseret regulering er at øge vægten af den ufor-melle og den interne regulering.

Tillidsbaseret regulering kan være relevant, hvis reguleringen opfyl-der samtlige af de nedenstående betingelser: Reguleringen skal være af adfærd i et felt med aktører. Aktørerne skal kunne deles i medspillere og modspillere. Det skal være muligt at flytte potentielle modspillere over til

medspillere ved en ”tidlig” indsats, dvs. før disse er modne til straf.

Det skal være muligt for en aktør at etablere en mere eller min-dre funderet tillid fx ved gennemførelse af en kompetent intern regulering.

Myndighedens indsats skal kunne differentieres efter, om aktø-ren ses som med- eller modspiller, og indsatsen overfor modspil-lerne skal være proaktiv og synlig.

Der må gerne være tredjepartssamarbejde i feltet – fx med pæ-dagoger, socialrådgivere, landbrugskonsulenter, revisorer etc.

En generaliseret reguleringsproces kunne se således ud:

Vi afgrænser os til regule-ring af aktører, der kan klas-sificeres som medspillere eller modspillere



Figur 3.3: En generaliseret procesmodel for reguleringsprocessen.

Rapporten har fokus på kontrol og opfølgning, vel vidende at tillids-basering stiller krav til de andre dele af reguleringsprocessen. Hvor-dan disse krav kunne se ud, er behandlet i MST casen. De spørgs-mål, som tillidsbasering rejser, er: giver planlægningen de nødven-dige rammer som både kan mindske risikoen og samtidig give de nødvendige frihedsgrader i det efterfølgende forløb? Har vi en pas-sende dialog og aftaleklarhed mv. i forbindelse med tilladelsen, så-ledes at funderingen kommer til at svare til den regelefterlevelse, vi gerne vil opnå?

Når begge de to spørgsmål behandles tilfredsstillende, er det muligt at tillidsbasere kontrol- og opfølgningsprocessen.

Kendetegn for de kontrol- og opfølgningsprocesser vi kan tillidsfun-dere kan opsummeres således:

1. Der er en forskrift der skal følges. 2. Det er en aktør, der skal følge forskriften. 3. Aktøren skal kunne dokumentere det i fx form af regnskaber etc.

– fx gødningsregnskab. 4. Der gennemføres en administrativ kontrol af det, aktøren indbe-

retter. 5. Under denne kontrol sammenholdes det af aktøren indberettede

med andre oplysninger, som myndigheden har. 6. Der kan gennemføres en fysisk inspektion for at se, om det ind-

berettede svarer til tingene i virkeligheden. 7. Der kan iværksættes sanktioner, hvis der findes brud på regelef-

terlevelsen.

Der afgrænses til kontrol og opfølgning

Der afgrænses til kontrol-processer, som kan tillids-funderes



8. Aktøren kan gøre noget for at fundere tilliden fx ved at udarbej-de grønne regnskaber, ved at blive miljøcertificeret, ved at bruge bedst anvendelige teknologi (BAT2) etc.

9. Der kan findes en uafhængig rådgiver, som kan hjælpe aktøren i forbindelse med regelefterlevelsen.

10. Der kan være interessenter, som kan have mere eller mindre modstridende væsentligheds- og risikoperspektiver på aktørens drift.

11. Reguleringen kan foregå i et hierarki eller i et netværk, hvor op-gaverne er udelegeret til uafhængige parter, eller den kan foreta-ges i et veldefineret magthierarki.

Reguleringsprocesserne, planlægning og tilladelse har stor indflydel-se på hvor gode muligheder, vi har for at tillidsbasere kontrollen, fordi de bestemmer de rammer, kontrol og opfølgning foregår inden-for.

3.3. Hvorfor bør reguleringen tillidsbaseres?

Tillidsbaseret regulering bliver vigtig, fordi vi er underlagt en øget kompleksitet samtidig med, at borgernes forventninger og krav til styrelserne vokser.

Der er flere grunde til den voksende kompleksitet, globaliseringen, de teknologiske fremskridt, den generelle udvikling i samfundet, etc.

Globalisering er betegnelsen for den stadig stigende kulturelle og økonomiske udveksling mellem de forskellige verdensdele. Man kan beskrive menneskehedens historie som en lang accelererende sam-menkobling af os alle i et sammenhængende system.

Globalisering skaber større kompleksitet samt behov for og krav om forenelighed og samordning af de nationale reguleringspraksisser.

IT-teknologien sætter os i stand til foreløbig at håndtere den stigende kompleksitet. Kompleksiteten sammenholdt med mulighederne som den teknologiske udvikling har skabt, betyder at vi nu lever i et sam-fund, hvor den enkelte ofte mister overblikket. Der er derfor behov for at etablere institutioner3, der kan regulere tilværelsen.

2 Det er et grundlæggende krav i miljøbeskyttelsesloven, at forurenende virksom-heder skal begrænse forureningen mest muligt ved at anvende den bedste tilgæn-gelige teknologi => BAT

3 Institutioner er sociale strukturer til regulering. Institutioner er karakteriseret ved at have et bestemt fastlagt formål, ofte i en kombination med visse nøjere fastlagte beføjelser.

Globalisering betyder at vi alle kobles tættere og tættere sammen og at regulerings-behovet stiger

Reguleringen skal håndtere stadig mere komplekse sam-spil



Computere har nogle fordele frem for menneskehjernen. De kan meget let udveksle informationer. Derfor behøver hver eneste ny computer ikke at lære alting forfra. Menneskets viden er afgrænset fra alle andres. Men computersystemets informationer kan sammen-stykkes fra hele det globale net, dets viden er spredt og kan kopieres og redigeres.

Samtidig med at samfundet bliver mere og mere komplekst, stiger vores forventninger til de offentlige systemer. Der dukker nye typer af borgere op, af nogle forskere kaldet den forbrugeriske medborger. Den forbrugeriske medborger agerer på baggrund af egeninteresse, forventer kvalitet i de offentlige ydelser samt tilpassede løsninger og skræddersyede individuelle tilbud. Det betyder, at styrelserne mister autoritet overfor borgerne samtidig med, at forventningerne og kra-vene til styrelserne fra borgerne stiger. Det offentlige bliver service-leverandør.

Den norske professor i kriminologi, Nils Christie peger på, at der er stor forskel på den gennemsigtighed, man havde i de gammeldags små samfund og det moderne samfunds regulering og overvågning. Overvågning er en envejs affære, og folk har svært ved at komme i dialog med den som overvåger. I landsbyens gennemsigtighed er der interaktion og mulighed for dialog. For Nils Christie kan overvåg-ning blive en dårlig måde at forhindre uønskede handlinger på, hvis den ikke samtidig opbygger tillid.

Vores frihedsgrader bliver reducerede både fordi så mange flere aspekter af vores liv registreres og synliggøres, men også fordi vi i stigende grad står til ansvar over for regelbaserede systemer. Men-nesker kan forhandle. De kan være eftergivende, fleksible og forstå-ende. Regelbaserede systemer vurderer med præcision ud fra græn-seværdier og regler, som de er programmeret til at følge. Regelbase-rede systemer kan ikke tage hensyn, være overbærende eller bruge psykologisk sans, når de skal vurdere fakta.

I England, er der opstillet over 300.000 overvågningskameraer, en af de hyppigste forbrydelser der afsløres er, at folk urinerer på offentli-ge steder. Stærekasser til fartkontrol er ikke bemandet. Hvis der ikke er andre på vejen, vil ingen bemærke den bil, der kører for stærkt. Nu ser kameraet det, og så er der sket en forbrydelse. Det rejser spørgsmålet, om der er grænser for, hvor åbent et samfund skal væ-re?

Pointen er, at reguleringsopgaven bliver stadig mere og mere kom-pleks samtidig med, at borgernes forventninger stiger. Denne udvik-ling er primært drevet at den teknologiske udvikling, men teknologi-en kan måske også give løsningen, hvis vi kan håndtere den gensidi-ge udvikling mellem teknologi og samfund på en rigtig måde.

Teknologien er drivkraft bag globaliseringen, men også muligheden for håndtering af kompleksiteten

Reguleringen stiller krav til borgerne, men borgerne stil-ler også krav den anden vej

Behovet for lovgivning og teknologi må ikke bevirke tab af fleksibilitet og menneske-lighed

Teknologi kan ikke tage hen-syn

Teknologi er både et pro-blem og en mulighed



3.4. Hvad er det vi skal regulere?

Det der reguleres er nogle givne handlingsmønstre. I de to cases er det skatteyderadfærden og husdyrbrugernes miljøadfærd. Det bety-der, at strukturationsteorien kan fungere som forklaringsramme, da den netop har fokus på sociale handlingsmønstre.

Reguleringen tager udgangspunkt i de handlingsmønstre og den re-gelefterlevelse, der er i samfundet. Reguleringen skal sikre, at regel-efterlevelsen og handlingsmønstrene er passende set fra den regule-rende myndigheds side.

Giddens strukturationsteori har fokus på samfundets handlingsmøn-stre. Teorien skelner mellem naturen (dyr, planter, landskaber mv.) og samfundet (menneskene og de handlinger de foretager). Naturen og samfundet indgår i stadig vekselvirkning med hinanden.

Figur 3.4: Udviklingen i naturen er primært styret af naturlovene, evoluti-onsteorierne etc. mens udviklingen i samfundet er styret af en “strukturati-onsproces”. Imidlertid er udviklingen i samfundet og i naturen koblede.

Regulering har til formål at sikre, at samfundet udvikler sig, som vi gerne vil have det - fx begrænse arbejdsulykker, sørge for uddannel-se til børn og voksne, retfærdig fordeling af goder, mindske trafik-ulykker etc. Men regulering har også til formål at sikre, at vi ikke skader naturen, fx miljøregulering, sikring af adgang til drikkevand, ren luft, sikre bevaringsværdige naturområder, fiskebestande etc.

Regulering skal sikre en fornuftig samordnet udvikling af såvel sam-fund som natur. Det gør man gennem at etablere den bedst mulige adfærdsregulering af aktører og virksomheder.

Vi regulerer handlingsmøn-stre



Mens naturen følger en evolutionær dynamik, følger samfundet en strukturationsproces i form af mere eller mindre stabile adfærds-mønstre. Mønstrene er udtryk for, hvad der er acceptabel adfærd i forskellige situationer.

Et samfund fungerer godt, når de mennesker samfundet omfatter, agerer fornuftigt. En forudsætning for det er, at man kan forudsige virkningerne af de handlinger, man foretager. Når man kører bil i trafikken, er det vigtigt, at man kan forudsige de andre trafikanters adfærd og derudfra tilpasse sine egne handlinger.

Vi lægger også vægt på, at der er en vis orden omkring os. Det er upassende adfærd blot at smide sit skrald på gaden eller i naturen, det er upassende at springe over i en kø, at gramse på alle varerne i et supermarked etc. I ethvert samfund er der en række regler og normer, som de fleste af os overholder uden at tænke videre over det. Vi gør det, fordi vores handlinger er styret af en række parate handlingsprogrammer, som bliver aktiveret, når vi står i bestemte situationer, fx når vi skal ind i en kø ved et kasseapparat.

Et samfund får på denne måde en række stabile handlingsmønstre, som består i de regler og normer, som overholdes. Det primære er ikke de forskellige love og kontrollerende myndigheder, men de gentagne mønstre i den daglige livsførelse.

Ifølge strukturationsteorien kan vi påvirke handlingsmønstrene og regelefterlevelsen på tre forskellige måder: gennem holdningspå-virkning, intervention og lovgivning.

Holdningspåvirkning Intervention Lovgivning

Påvirkning af holdninger gen-nem dialog og information.

Tilsyn, vejledning, irettesættelser, bøder etc.

Fastsættelse af ge-nerelle love og regler

Figur 3.5: De tre måder at påvirke handlingsmønstre på.

Alle tre måder griber ind i hinanden. Pointen er, at der må arbejdes med alle tre måder samtidigt. Hvordan dette kan gøres, er emnet for denne rapport.

Der er tre ting, der kendetegner det moderne samfund, og som har stor betydning for reguleringen og regelefterlevelse. De tre ting er: 1) vi kan samarbejde og kommunikere på tværs af tid og rum, 2) vi bliver mere og mere afhængig af velfungerende institutioner og 3) der bliver større og større behov for information, dialog og forhand-ling.

Samfundet kan forstås som gentagen praksis

Regelefterlevelsen siger me-get om samfundets struktu-relle egenskaber

Forståelse af praksis forud-sætter forståelse af aktøren

Vi kan påvirke regelefterle-velsen gennem holdningspå-virkning, intervention og love og regler

Dynamikker gør samfundet mere kompleks, men skaber samtidig muligheden for en ny form for regulering



Figur 3.6: En central dynamik i det moderne samfund.

Den teknologiske udvikling i det moderne samfund har betydet, at vores omverden nu ikke længere er begrænset til de nære omgivel-ser. Man kan via selvbetjening fra sin hjemmearbejdsplads komme i kontakt med institutionernes systemer 24 timer i døgnet.

Institutionerne er de forskellige specialiserede systemer, som vi har delt samfundet op i. Vi må som individer have tiltro til institutioner-ne, tiltro til at daginstitutionen tager vare på vores børn, og på at de kan lære noget i skolen, på at hospitalerne giver os den rigtige be-handling og på, at vores penge er i sikkerhed i banken.

Love og regler og den faktiske adfærd er ikke altid sammenfaldende. Adfærden er de handlinger, som aktørerne udfører, mens lovene er formulerede adfærdsregler dvs. den af myndighederne kodificerede fortolkning af, hvad ret adfærd er i givne situationer.

Regelefterlevelsen siger noget om den overensstemmelse, der er mellem de handlingsprogrammer, der bruges i praksis, og de af myndighederne formulerede love og regler.

Efterhånden som kompleksiteten i samfundet øges mindskes den gensidighed og forpligtelse, som er grundlaget for tillidsbaserede relationer. Skal vi fastholde tillid til hinanden og tiltro til institutio-nerne, forudsætter det dialog og forhandling med udgangspunkt i følelsesmæssig kommunikation frem for henvisning til formelle love og regler.

Autoritet og legitimitet giver mulighed for at regulere. For at dette kan udvikles, må der i samfundet være en passende transparens, og den kan skabes med en effektiv understøttende teknologi.

Hvis vi nu ser regulering ved brug af forklaringsrammen, får vi føl-gende billede:

Vi kan samarbejde på tværs af tid og rum

Vi har behov for effektive institutioner som vi har tiltro til

Adfærd er det vi gør, regler er bare autoriserede fortolk-ninger

Regler bør forankres i insti-tutionaliseret praksis

Tillidsrelationer er demokra-tiets fundament

Det er institutionerne, der har mulighed for at kunne regulere

Samarbejde på tværs af tid og rum

Større afhængighed af velfungerende institutioner

Større behov for dialog og forhandling



Figur 3.7: Handlingsmønstre og regelefterlevelse er bestemt af flere ting: de love og regler der gælder på området, de fortolkninger, normer og holdninger der gælder i den daglige praksis, den intervention man foreta-ger i form af tilsyn og sagsbehandling, den transparens man kan skabe ved brug af teknologi og aktørernes tiltro til den regulerende styrelse.

3.5. Hvad er målet med reguleringen?

Når man ser på styrelserne i et reguleringsperspektiv, så er styrings-opgaven en stor målrettet bevægelse mod et eller flere givne mål. For SKAT er det minimering af skattegab og stor tilfredshed hos borgere og virksomheder. I Miljøstyrelsen er det forbedring af mil-jøet og bevarelse af et konkurrencedygtigt landbrug. Et centralt punkt i tillidsbaseret regulering er, at disse mål har forrang for del-målet om at sikre individuel regelefterlevelse.

Man kan se regelefterlevelse som tilbagekobling af første orden inde i et større system af anden orden, hvor tilbagekoblingen går på skattegab og miljøkvalitet. Hvad dette indebærer, bliver uddybet i de efterfølgende kapitler.

Hvad enten det drejer sig om Miljøstyrelsen, Fødevarestyrelsen, SKAT eller lignende institutioner, så er reguleringsopgaven at sikre, at en række virksomheder og de ansvarlige aktører (ejere eller adm. direktører) opfører sig lovligt. Reguleringsopgaven består i at sikre, at det vi her kalder den regulerede delpraksis, udvikler sig som øn-sket.

I casen fra Miljøstyrelsen er den regulerede delpraksis landmænde-nes husdyrproduktion, og i SKAT casen er det virksomhedernes regnskabsførelse og skattetilsvar.

Det er i første omgang institutionens opgave at sikre, at aktørerne i den regulerede delpraksis er regelefterlevende. Det gøres på 2 for-skellige måder.



1. En administrativ kontrol, hvor man sammenholder de data, som aktørerne indberetter med forskellige data, som man har fra tredjepart. Jo mere omfattende IT-systemerne og de tilhørende data er, jo mere effektiv bliver kontrollen.

2. Tilsyn, som har til formål at kontrollere, om aktørens indberetning af data svarer overens med virkeligheden, og hvis den ikke gør, at skelne mellem om det har årsag i bevidste unddragelser eller manglende kompetence. Interventionen vil da bestå af straf og advarsler henholdsvis rådgivning og vejledning.

Figur 3.8: Den generelle reguleringsproces. Afgørende for tillidsba-seringen er det der sker under tilsynet.



4. Fra juridiske til tillidsbaserede relati-oner

Tillidsbaseret regulering bygger på funderet tillid. Det følgende af-snit beskriver nærmere, hvad det betyder.

4.1. Begreberne tillid og tiltro

Vi er nødt til at skelne mellem tillid og tiltro, fordi vi både har aktø-rer der interagerer med hinanden og aktører, der interagerer med institutioner. Luhmann og Giddens pointerer begge, at tillid og tiltro bliver stadig mere relevant, fordi en stadig større del af vores liv reguleres gennem institutioner.

Tillid er en relation mellem to parter. Tillid handler om, at en person ophæver sin tvivl overfor en anden person. Tillid gør handlinger forudsigelige, den skaber en fornemmelse af sammenhørighed, og den gør det nemmere for personer at arbejde sammen.

Begrebet tillid diskuteres med udgangspunkt i Luhmanns og Gid-dens teorier. Fællesnævnerne er en tilgang, hvor begrebet tillid for-klares ud fra dens sociale funktion. Begge arbejder med to begreber: dels tillid der kan forekomme, når to personer interagerer med hin-anden, fx en borger og en medarbejder i en styrelse dels tiltro, som er den form for tillid, borgeren har til selve det regulerende system. Jeg har valgt at oversætte Giddens og Luhmanns begreber på føl-gende måde:

Luhmann Giddens Min oversættelse

Confidence =

System tillid

Confidence =

Ansigtsløs forpligtelse

Tiltro

Trust Trust =

Ansigt til ansigt forplig-telse

Tillid

Kommunikationshandling Adgangsport Kontaktpunkt til det regulerende system

Kommunikationssystem Ekspertsystem Det regulerende system

Figur 4.1: Definition af tillidsbegrebet.



4.1.1. Tillid og tiltro ifølge Luhmann

Ifølge Luhmann er tillid en nødvendig mekanisme, som anvendes hele tiden og i utallige situationer, som han skriver: ”Uden tillid kunne mennesket ikke forlade sin seng om morgenen. Det kunne ikke engang formulere en bestemt mistillid som grundlag for defensive forholdsregler, det ville nemlig forudsætte, at det i an-dre henseender havde tillid.”

Luhmann skelner mellem tillid og tiltro. Tillid er specifik mellem de involverede parter. Den bygger på to betingelser: for det første til-stedeværelse af en risiko, for det andet en mulighed for skuffelse. Der skal være en potentiel mulighed for, at tilliden skuffes samt at den anden part vil have en eller anden form for interesse i at skuffe den første parts forventninger. Dannelse af tillid er en gensidig pro-ces mellem to parter. En personlig tillid dannes på følgende måde: A kommer med en “risiko forudydelse”. B honorerer den viste tillid ved at handle i forhold til A’s for-

ventninger og sætte sine andre muligheder i bero. Afgørende for om tillid opnås mellem A og B er, at A kan indregne B’s forventninger i sin egen adfærd. Lovgivning og kontrakter koor-dinerer forventninger, således at forventningerne kan afstemmes. Alligevel ser Luhmann tillid som en umiddelbar overvejet rutine-mæssig reaktion, snarere end baseret på rationelle overvejelser.

Tillid kræver, at man må løbe en risiko, før end man har fuld viden. Derfor må tillid suppleres med mekanismer, der kan skabe tryghed. Sådanne mekanismer er fx loven, juridiske forhold etc.

Skelnen mellem Tiltro og Tillid definerer Luhmann på følgende må-de: Hvis man ikke betragter andre alternativer, fx forlader sit hjem

hver morgen uden at være bevæbnet, så udviser man tiltro. Her vil man reagere på en skuffelse med en ydre forklaring, dvs. ved at mene, at årsagen til det skete er noget ydre.

Hvis man vælger en handling frem for en anden, med muligheden for at man kan blive skuffet af den måde, andre kan handle på, så udviser man tillid. Her vil man reagere på en skuffelse med en indre forklaring, fx jeg har valgt den forkerte handling, og man vil eventuel fortryde eller sænke sit tillidsniveau.

Adskillelsen mellem tiltro og tillid afhænger af vores evne til at skelne mellem fare og risici. Forskellen har ikke noget at gøre med

Regler og tillid skal gå hånd i hånd



graden af sandsynlighed, men af hvorvidt muligheden for skuffelse afhænger af vores egen tidligere adfærd.

Tillid Risiko Skuffelse afhænger af egen adfærd

Tiltro Fare Skuffelse afhænger ikke af egen tidligere adfærd

Figur 4.2: Forskellen mellem tillid og tiltro.

Om tillid siger Luhmann: tillid kræver kommitment og kan kun te-stes ved, at begge sider involveres i en bestemt rækkefølge. Først den, der tilbyder tillid og bagefter den, der skal acceptere den. Del-tagerne skal kende den nøjagtige situation, og de skal vide fra hin-anden, at de hver især kender den. Det er ikke muligt at kræve tillid fra andre, tillid kan kun blive tilbudt og accepteret.

I tillidsbaserede relationer må man erkende, at situationen har at gøre med tillid og derfor, at det er nødvendigt med let fortolkelige situationer og tilstrækkelig kommunikation. Det stiller store krav til regelgrundlaget.

Hvis der mangler tillid, vil det ændre på den måde, personer foreta-ger vigtige beslutninger. Udvikling af tillid eller mistillid afhænger af det lokale miljø og personlige erfaringer. Mangel på tillid medfø-rer, at vi reducerer de aktiviteter, der forudsætter mest tillid.

En persons tillid siger noget om hans holdninger til hændelser pro-duceret af andres handlinger. Nødvendigheden af tillid er baggrun-den for opstilling af regler og forordninger for korrekt adfærd eller for, hvordan vi skal handle med succes i en verden af kompleksitet og usikkerhed. Det er netop kompleksiteten og usikkerheden, der skaber behovet for tillid.

En mangel på tiltro betyder, at den adfærd, der er basis for tillids-skabelsen, eroderes. En mangel på tiltro vil medføre en følelse af fremmedgørelse og indkapsling. Luhmann’s pointe er, at samfundets grundlæggende enhed er kommunikation, ikke de individuelle aktø-rer. En isoleret aktør er meningsløs i en social sammenhæng. I Luh-manns perspektiv er tillid ikke baseret på individuelle handlinger af individer, men på handlinger af kommunikerende aktører. En kom-munikerende handling kunne fx være, når en borger indberetter via TastSelv. Et samfund eksisterer kun, når enkeltpersoner kommuni-kerer. Individer er ikke i samfundet, før end de begynder at kommu-nikere.

Grænserne for samfundet findes ved grænserne for kommunikation. Hvis kommunikationen etablerer grænserne for samfundet, så er individerne mere uden for samfundet end inden for. Kun gennem kommunikation kan individet koble sig op på samfundet.

Tillid kræver en passende transparens og kan ikke for-langes

Tillid afhænger af tidligere erfaringer

Tiltro er en forudsætning for tillid. En aktør uden tiltro vil isolere sig fra samfundet

Interaktion kobler individet til samfundet



Individet kan kun kommunikere om en ting ad gangen. Når kom-pleksiteten vokser, er individet nødt til at fortage kommunikative valg.

En institution har brug for tiltro, uden tiltro kan institutionen ikke virke overbevisende i usikre situationer.

4.1.2. Tillid og tiltro ifølge Giddens

Giddens forstår samfundet som social praksis, der foregår på tværs af tid og rum. Den sociale praksis udgøres af handlinger og interak-tioner, der bindes sammen af tillidsrelationer. Giddens skelner mel-lem ansigt til ansigt forpligtelser (tillid) og ansigtsløse forpligtelser (tiltro).

Tillid kan opstå, når individer handler med hinanden på samme tid og sted. Ved tiltro er der ikke tale om tillid til personer, men om tillid til institutioner. Tillidsrelationer har ændret sig fra det traditio-nelle samfund til det moderne. Giddens pointer er følgende:

Før i tiden havde samfundet en lille tid-rum udstrækning. Interaktion foregik ansigt til ansigt. Tilliden blev skabt ved direkte kontakt med andre mennesker. I det moderne samfund bliver denne form for tillid mindsket til fordel for tiltro. En tillidsrelation som går på tværs af tid og rum, og som er langt mere kompliceret end ansigt til ansigt for-pligtelser.

Når usikkerhed og mange valgmuligheder er til stede, er tiltroen til en institution eller tilliden til en person afgørende for det valg, der træffes. Tiltro- og tillidsrelationer er afgørende for et menneskes udvikling og handlemuligheder.

I det moderne samfund er eftertanke vigtig. Giddens kalder fæno-menet for ”selvets refleksive projekt”. Det består i at opretholde en sammenhængende selvfortælling på trods af virkelighedens kom-pleksitet og mange valgmuligheder.

De normer og værdier der er blevet en naturlig del af vores selvfor-tælling, fungerer som fikspunkter, der gør, at vi ikke behøver at re-flektere over hvert eneste valg, vi træffer. De er blevet hverdagsruti-ner og tilhører den praktiske bevidsthed. Vores selvfortælling vil derfor afsløre, hvem vi er, og hvilke handlinger andre kan forvente af os.

Tiltro til institutioner er afhængig af mødet med repræsentanter og andre adgangsporte (fx TastSelv), som er det, der virker som binde-led mellem institutionen og individerne. Repræsentanternes optræ-den skal give en form for forsikring. Et IT-system bliver derfor me-get mere end bare et IT-system.

Institutioner har brug for tiltro

Behovet for tiltro bliver hele tiden større

Handling under usikkerhed forudsætter tillid og tiltro

Vores selvfortælling ud-springer af vores erfaringer

Vores selvfortælling viser hvem vi er

Tiltro skabes i mødet med institutionen



I det moderne samfund foregår der tankeprocesser både på instituti-onelt og på personligt plan. I institutionerne er tankeprocesserne den indsamling og brug af viden, som sker løbende og som anvendes til organisering og forandring af samfundet. Vi handler ikke længere kun på baggrund af traditionen, hvilket var tilfældet tidligere. Vores stræben efter ny viden, skaber usikkerhed om den eksisterende vi-den. Denne tvivl har stor betydning for vores forståelse af begreber-ne sikkerhed, fare, risiko og især begrebet tillid. Tiltroen til instituti-onerne og risikoen ved den tiltro er afgørende for den enkeltes grundlæggende følelse af sikkerhed. Tiltro til institutionerne skaber tillid i vores hverdag.

Den enkelte har en tiltro til institutioner som besidder en viden, man selv er uvidende om. Denne tiltro hviler på en tro på korrektheden af principperne, og ikke på troen om andres gode hensigter. Tiltro og tillid er ifølge Giddens socialt konstrueret.

Når Giddens snakker om tiltro og tillid, så er de baseret på kommit-ment og kontinuitet. Relationsmodenhedsmodellen (afsnit 5) inde-holder netop disse to dimensioner.

Såvel Luhmann som Giddens fremhæver, at det at vise tillid er en bevidst handling, at tillid er baseret på gensidighed og at tillid læner sig op ad fremtiden. Vigtige pointer når det gælder tillid er følgende:

Tillid befinder sig i et spændingsfelt mellem viden og ikke viden. Den fuldt ud vidende behøver ikke at nære tillid, den helt uvidende kan fornuftigvis ikke en-gang nære tillid.

Tillid kan ses som en hypotese om fremtidig adfærd, som er sikker nok til at man kan basere praktisk handlen på den. Tillid bliver i denne forståelse en måde at håndtere usikkerhed på – en hjælp i aktørernes vurderinger af situationer og hand-linger.

Tillidsbegrebet indeholder både en dimension, der drejer sig om forudsigelighed og en, der drejer sig om en udvist gensidig velvilje.

Tillid kan ikke tages for givet, men skal skabes aktivt. Den regulerende myndig-hed kan gennem sit kontrolapparat skabe tillid, mens den regulerede part kan ska-be tillid via selvfremstilling, brug af handlinger der virker tillidsvækkende, gen-nem opbygning af brands etc.

4.2. Høj- eller lavtillidsdynamik

Kontrolfikseret styring baseret på lav tillid har tendens til at skabe onde selvforstærkende sløjfer. Det svarer til erfaringerne med ustabi-litet i simple reguleringskredse.

Allan Fox (1974) bruger forskellen mellem lav og højtillidsdyna-mikker til at beskrive to meget forskellige styringsformer: henholds-vis kontrol- og tillidsbaseret styring.

Tiltro til institutionerne er en nødvendighed i en velfunge-rende moderne verden

Modenhed er en klassifikati-on af graden af kommitment og kontinuitet

Resume’

Den gode og den onde sløjfe



Lav tillidsdynamik

kontrolfikseret

Høj tillidsdynamik

Tillidsbaseret

Grundlæggende perspektiv Myndigheden forudsæt-ter, at borgerne ikke er tillidsværdige.

Myndigheden forudsæt-ter, at borgerne er tillids-værdige og accepterer myndighedens mål og værdier.

Overvågning og kontrol Direkte overvågning og bureaukratiske regler skaber en gensidig forstærkende cirkel, der fører til aftagende gen-sidig tillid.

Selvdisciplin opnås uformelt gennem ad-færdsregulering baseret på kollegialt pres.

Aktivitetskoordinering Tvungen standardiser-ende koordinering fører til begrænset interaktion og kommunikation mellem de hierarkiske niveauer.

Koordination gennem gensidig tilpasning der involverer overførsel af information mellem aktører på tværs af hie-rarkiske niveauer.

Officielle svar på fejl og mangler med hensyn til resultater

Fejl ses som resultat af ligegyldighed eller ulydighed, der kræver sanktioner og intensive-ret overvågning.

Fejl og mangler opfattes som et hændeligt resultat af fejlskøn.

Figur 4.3:Tillidsdynamikkerne i kontrolfikseret styring og tillidsbaseret styring.

4.3. Fundering af tiltro

Barbara Misztal (1996) ser tillidens funktion, som det at skabe soci-al orden i et stabilt, sammenhængende og samarbejdende felt og argumenterer for, at relationen mellem orden og tillid kun kan for-stås ved at undersøge den rolle, tillid har i forskellige former for samarbejde.

Hun argumenterer for, at tillid kan betragtes som et middel til at håndtere de andres frihed, at tillid kan ses som en mekanisme, der kan løse samarbejdsproblemer, og at man kan se tillid som noget der kan understøtte solidaritet, tolerance og legitimering af autoritet. Solidaritet og tillid er vigtige, siger hun, fordi de gør det muligt at etablere langsigtede løsninger, som kan styrke samarbejde og der-igennem skabe merværdi.

Endvidere fremhæver hun, at en styreform baseret på solidaritet og tillid skal besvare spørgsmålet om, hvordan man vil håndtere mod-spillere. Det stiller krav om institutioner, der løbende uddanner og forklarer de generelle bindinger, der er i samfundet.

Kontrolfikseret styring kan komme ind i en ond selvfor-stærkende sløjfe der øger behovet for at stramme sty-ringen

Tillidsbaseret kontrol kan skabe en positiv sløjfe

Solidaritet opstår, når mod-spillerne håndteres passende

Tillid skal forstås gennem dens funktion

Funktionen er at fungere som middel for legitimitet, solidaritet og stabilt sam-arbejde



Tolerance og fair samarbejde forudsætter, siger Barbare, at aktørerne ikke udelukkende er styret af egeninteresser, men også er drevet af et generelt ønske om at samarbejde med andre aktører på betingel-ser, alle kan acceptere.

Når det gælder begrebet tiltro og legitimitet, tager hun udgangs-punkt i Luhmann, som fremhæver, at legitimiteten af et politisk system ikke er et spørgsmål om fælles normer og værdier, men sna-rere et spørgsmål om effektive regler og institutionel effektivitet.

Den generelle støtte fra borgerne bliver produceret af institutionen selv.

Tillid skal analyseres og diskuteres gennem den funktion, den spiller i de konkrete reguleringseksempler.

Tillid har den funktion at understøtte samarbejdet i de koblede relationer, der kan identificeres i de konkrete reguleringseksempler.

Tillid skal skabe betingelser der fremmer solidaritet, tolerance og legitimerings af magten.

Aktørerne har en interesse i at samarbejde, når det kan ske på betingelser alle kan accepterer – det forudsætter en effektiv risiko og væsentlighedsdialog.

Den regulerende institution anses som legitim, når aktørerne har accepteret deres roller, herunder når institutionen er effektiv, og når den kan håndtere modspillere effektivt

4.4. Fundering af tillid

Tillid kan funderes gennem primær troværdighed (kommitment og kontinuitet), men også gennem afledt troværdighed (transparens, 3. parts samarbejde etc.). Tillid udvikles først gennem familierelationer og dernæst gennem arbejdssituationer.

Almindeligvis ses kontrol og tillid ofte som hinandens modsætnin-ger, men i den tillidsbaserede regulering ser vi dem som hinandens forudsætning, såfremt kontrollen baseres på teknikker, der kan fun-dere tillid og tiltro. Funderingen kan illustreres ved brug af Piotr Sztompka’s ide, som går ud på at benytte et spil som analogi. Sztompka (1999)

I spil har vi begreberne odds, indsatser og tab/gevinst. I vores analo-gi har odds relation til regelefterlevelse. Hvis regelefterlevelsen er god, vil odds være gode, og hvis vi kan gennemføre indsatser, der vil øge regelefterlevelsen, kan vi hæve odds for spillet, fx ved at gøre det lettere for virksomheden at følge reglerne. Gevinsten er de forde-le der kan opnås, når spillereglerne følges, for MST og SKAT vil det være overholdelse af grænseværdier for miljøbelastningen og mindskning af skattegabet.

Vi forudsætter, at der er po-tentielle medspillere

Det er institutionens opgave at fundere tiltro gennem ef-fektive regler, institutionel effektivitet og effektiv hånd-tering af modspillere.

Tillids kan skabe et plus-sumsspil

Legitimitet forudsætter insti-tutionel performance



Gevinsten for virksomhederne er lidt mere kompliceret. Noget af det myndighederne må tænke i er, om de "kontrolaktiviteter", som myn-digheden gennemfører, kan være med til at øge virksomhedens ge-vinst i væddemålet, dvs. de fordele virksomheden kan opnå ved at følge spillet. Her kan der være tale om flere muligheder: At få adgang til kompetencer hos myndigheden, der kan være

med til at øge virksomhedens effektivitet. At spillet udvikler sig på en sådan måde, at alle spiller efter de

samme regler, således at konkurrenceforholdene i spillet ikke forvrides og således, at man som regelefterlevende spiller ikke mister sin chance for at få en retmæssig del af spillets gevinst.

SKAT’s indsats er at lempe kontrollen, virksomhedernes indsats er at fundere den tillid, der er nødvendig for lempelse af kontrollen.

Fundering af tillid bygger på: At se Styrelsen og den regulerede part som to aktører. At få de to parter til at samarbejde på en forholdsvis ligeværdig

måde. At de to aktører er gensidig afhængig af hinanden. At begge aktører må acceptere, at det felt de samarbejder i til en

vis del kan være præget af usikkerhed og uforudsigelighed. At tillid kan være et effektivt alternativ til strategier, der forsøger

at kontrollere andre aktørers adfærd. At situationerne som aktørerne står overfor kan defineres som

dilemmaer som fx: skal jeg låne 200,- kr. ud eller ej. Man sætter sin lid til, mere eller mindre begrundet, at udfaldet bliver som ønsket.

At tillid og tiltro derfor har karakter af et spil, hvor gevinsten afhænger af andres adfærd.

Rationel choise teorierne synes at glemme at beslutning om at have tillid eller at have mistillid ofte kan have stor indflydelse. Det er her vigtigt, at der er tale om et gentaget spil.

Den tillid vi forventer af andre personer kan inddeles i tre niveauer: Instrumentel tillid: tillid til, at andre udviser rationel motiveret

resoneret og forudsigelig adfærd. Værdietisk adfærd: tillid til, at andre udviser grundlæggende

moralsk motiveret adfærd. Betroelsestillid: tillid til, at andre udviser følelsesbetonet adfærd

som solidaritet, empati, velvilje etc.

Opgaven er med alle midler at hæve odds for spillet.



Fig. 4.4: Styrken af tilliden falder med stigende kontaktflade.

De tre typer af tillid udvikles efterhånden som vores kontaktflade bliver større og større, startende med betroelsestillid og sluttende med instrumentel tillid. Sandsynligheden for at finde de dybere for-mer for tillid svinder i takt med den voksende kontaktflade. I forbin-delse med regulering er der tale om instrumentel og værdietisk tillid.

Troværdighed4

Der er ligeledes tre niveauer i troværdighed:

Ved fundering af tillid er den primære og den afledte troværdighed afgørende. Den primære troværdighed er viden om kommitment og kontinuitet, dvs. den fælles historie af samarbejde og fremtræden.

Afledt troværdighed afhænger af tillid til kilder, der rapporterer om primær troværdighed samt af sandsynligheden for at kunne holde folk ansvarlige for tillidsbrud herunder transparens, afhængighed af ansvarlighedsinstitutioner, besiddelser af ressourcer der kan gøres udlæg i, naboovervågning etc.

Troværdighed som kulturel regel, lokal og landespecifik. National baseret tiltro til nationale institutioner.

Alle former for troværdighed er som oftest til stede samtidig ved bedømmelse af tillidens fundering. Funderingsteknikkerne er dog primært i gruppen primær og afledt troværdighed. Funderingstek-

4 Troværdighed handler om, om man faktisk er det, man giver sig ud for at være.

Primær troværdighed - Kommitment og kontinuitet

Troværdighed som kulturel regel

Afledt troværdighed - Sand-synlighed for rigtigheden af viden



nikkerne er kontekstafhængige, for SKAT og MST er de listet op i kapitel 12, den sammenlignende analyse.

4.5. Regulering set som simultane spil

Den regulerede part reguleres ofte gennem flere reguleringssløjfer. Et reguleringsmønster der bliver mere og mere komplekst i mange tilfælde så komplekst, at der må søges hjælp hos professionelle spe-cialister.

Inspireret af betragtningerne om med- og modspillere er regulering i det følgende sat op som spil. Vi ser på regulering af virksomheder. Det vil sige, at vi har to parter: myndighederne og virksomhederne.

Det giver ikke mening at tænke i medspillere og modspillere, hvis man ikke også tænker i tillid og tiltro.

Ser vi på tillidsbaseret regulering, så er antagelsen, at vi skal kunne adskille virksomhederne i medspillere og modspillere. Den næste afgrænsning er fra modspillerne. Der er ikke tillid til dem, der er identificeret som modspillere. Vores situation har derfor to parter: myndigheder der regulerer virksomheder og potentielt medspillende virksomheder.

At virksomhederne er medspillere i relation til myndighederne bety-der, at de begge kan ses i en form for samarbejde. Det de samarbej-der om, kan vi betragte som et spil, hvor der er sat faste regler op. Regler som skal føre frem til, at et givent formål opnås, fx at man har angivet sit regnskab rigtigt og svaret den skat, man er skyldig, eller at man har fulgt forskrifterne omkring håndteringen af den mil-jøbelastning, det er tilladt virksomheden at have.

Udgangspunktet er, at der er flere spil og spilleregler, når det gælder regulering, alt afhængig af, hvad det er for et felt, der reguleres, om det er virksomhedernes regnskaber og dermed deres skattepligt, om det er virksomhedernes miljøbelastning, om det er arbejdsmiljø og arbejdsskader, eller om det er den måde, virksomhederne behandler deres ansatte, kunder og aktionærer på etc.

I eksemplet SKAT drejer spillet sig om, at alle skal være solidariske omkring i fællesskab at bidrage passende til den fælles velfærd. I eksemplet fra MST drejer spillet sig om at overholde nogle passende fælles rammer, der kan sikre et fremadrettet bæredygtigt miljø. Re-gelefterlevelsen siger noget om, hvordan spillet forløber

Myndighedernes kontrol skal sikre, at reglerne i spillet følges. Pro-blemet for myndighederne og for så vidt også for virksomhederne er, at virksomhederne er mangeartede, at der er mange myndigheder, at hver af de forskellige myndigheder har sat et spil op med særlige

Vi deltager i mange spil med forskellige regler



spilleregler og formål, og at virksomhederne, afhængig af deres art, deltager i flere simultane spil.

Spillene bliver desuden mere og mere komplekse med mere og mere indviklede regler. Virksomhederne deltager, bl.a. på grund af globa-liseringen, nu ikke alene i nationale spil, men også i globale spil regulerede af fællesnationale myndigheder som EU, ICAO etc. For de nationale myndigheder betyder det, at de hele tiden må tilpasse de nationale spil efter de spil, der udvikler sig på det transnationale område.

Myndighederne og virksomhederne er gensidig afhængige af hinan-den. Virksomhederne har i udgangspunktet behov for at fremstå le-gitime, som nogle der opfylder deres forpligtelser og efterlever de opsatte regler på en solidarisk måde. Myndighederne har behov for at virksomhederne følger reglerne, således at reguleringsopgaven lykkes. Udfordringerne for begge parter bliver at navigere i det felt, der derved opstår.

Hvis myndighederne opdager, at reglerne for det opsatte spil ikke følges, så kan/skal myndigheden reagere i form af at gennemføre "en indsats". Indsatserne kan være mangeartede. Der kan være tale om vejledning, henstilling, advarsler, straf etc.

For myndighederne er problemet, at det ikke er muligt at kontrollere, om alle virksomhederne har fulgt reglerne i spillet, ligesom det er vanskeligt at vælge de rigtige indsatser overfor virksomhederne, hvis man opdager, at reglerne ikke er fulgt. Indsatser som af virksomhe-derne opleves som fair, og som ikke vil erodere motivationen til regelefterlevelse.

For virksomhederne er problemet, at reglerne er så mange og indvik-lede, at det kan være svært at være regelefterlevende, således at virk-somheden må hente kompetence hos særligt uddannede tredjeparter - fx revisorer, landbrugskonsulenter etc.

Myndighedens kontrolopgave har et givent formål: for SKAT er det at mindske skattegabet, for Miljøstyrelsen er det fx, at miljøbelast-ningen fra virksomhederne reguleres, så de kriterier, der er sat op i vandrammedirektivet, overholdes.



Figur 4.5: Nogle af de spil som en landbrugsvirksomhed deltager i.

Når der snakkes om risiko i forbindelse med regulering, betyder det risiko for, at formålet ikke nås, eller at det "kompromitteres" fx ved at virksomhedernes adfærd under spillet overskrider de fastsatte rammer i en sådan grad, at formålet bliver væsentlig vanskeligere at opnå. Risici er derfor noget, der er knyttet til spillets formål.

Tillid har mange fælles punkter med risiko. Både risiko og tillid er rettet mod fremtiden. Både risiko og tillid har noget at gøre med effekten af

menneskelige handlinger og beslutninger. Både risiko og tillid bliver aktiveret som følge af vores

handlinger, de valg vi foretager, og de beslutninger vi tager.

4.6. National baseret tiltro

Effektive institutioner skaber national baseret tiltro, som igen med-fører bedre socialt samarbejde, solidaritet og effektivitet.. Da Dan-mark er en nation med stor national baseret tiltro, er pointen også, at her vil muligheden for at indføre tillidsbaseret regulering være til stede. Det vil den ikke i lande, hvor den nationalt baserede tiltro er meget lav.

Jenny Job (2005) fremhæver følgende: De samfund hvor engage-mentet er lavt, er kendetegnet ved mindre tiltro, mindre samarbejde og mindre økonomisk succes. Mindre engagement bliver til mindre tiltro.

Tillid som svar på risici



Figur 4.6: Sammenhængen mellem de forskellige former for tillid og tiltro.

De forskellige typer af tillid og tiltro er positivt korrelerede. Afsløres politisk korruption mindsker det befolkningens tiltro væsentligt, og følelsen af magtesløshed vokser.

Når tillid først er skabt, fortsætter den med at sprede sig til alle dem, man interagerer med. Tiltro til offentlige institutioner, der yder ser-vice på det lokale niveau, spreder sig til tiltro til organisationer, der er upolitiske og længere væk.

Basis for vores interaktion med andre, fremmede såvel som styrel-ser, udvikles gennem vore sociale erfaringer i vores familie og vo-res nærmeste omgivelser. Tillid og tiltro spreder sig fra familie til styrelser faciliteret af vores tillid til fremmede. Det offentlige kan støtte opbygningen af tillid og tiltro ved at engagere borgere i deres nære samfund og tilbyde sikre familiære og arbejdsmæssige omgi-velser.

Folk lægger mærke til, hvor godt institutioner fungerer. Vurderingen omfatter både institutionens effektivitet og kvaliteten af relationen til institutionen; men basis for tillid og tiltro er den relationelle dimen-sion.

Tillid til andre udover den nære familie kræver enga-gement på arbejdspladserne og i samfundet

National baseret tiltro forud-sætter tillid på flere niveauer

Oplevelsen af institutionel legitimitet afhænger af rela-tionskvaliteten

Tillid spreder sig fra den nære familie til de øvrige omgivelser



5. Relationsmodenhed

Tillidsbaseret regulering forudsætter en relation mellem styrelsen og den regulerede part baseret på en passende grad af tillid. Jo større denne tillid er, jo stærkere er relationen, og jo højere vil vi bedømme relationsmodenheden.

5.1. Relationsmodenhed som psykologisk kontrakt

Relationsmodenhed kan ses som en psykologis kontrakt, der sætter forventningerne mellem borgere og myndigheden. Fra myndighe-dens side søger man at øge borgernes egen-motivation gennem støt-tende tilsyn, anerkendelse, fair processer etc. Borgeren forventes på den anden side at svare med øget kommitment og kontinuitet. Be-lønningen ligger i, at borgeren oplever processen som fair og i, at borgeren og myndigheden behandler hinanden som del af samme kontraktuelle fællesskab. Det inkluderer processer, der føles transpa-rente og klare samt at man behandler hinanden respektfuldt.

Der er en systematisk vekselvirkning mellem borgerens motivation og ydre indgriben. Al ydre indgriben set fra borgerens synspunkt, både positive monetære belønninger eller reguleringer fulgt af nega-tive sanktioner, kan påvirke borgerens motivation. Der er to psyko-logiske processer, der påvirkes: 1. forandret selvbestemmelse, dvs. når borgeren opfatter at den ydre indgriben reducerer hans selvbe-stemmelse og 2. når den ydre indgriben giver det indirekte budskab, at borgerens egen motivation ikke bliver anerkendt.

Den psykologiske kontrakt

En medspiller er drevet af indre motivation snarere end af ydre indgriben (straf/belønning)



Figur 5.1: Skal vi styre udefra i form af ydre indgriben straf og belønnin-ger, eller skal vi tro på den styring der kan komme indefra i form af egen-motivation?

Ydre indgriben fortrænger borgerens motivation, hvis borgeren op-fatter den ydre indgriben som kontrollerende. I dette tilfælde lider såvel selvbestemmelsen som følelsen af anerkendelse. Ydre indgri-ben vil derimod forstærke borgerens egen-motivation, hvis borgeren opfatter den som støttende.

Økonomiske tilskud kan fortrænge følelsen af personligt ansvar. Mange overvurderer værdien af økonomiske belønninger. Synlige belønninger kan have en kendelig negativ effekt på egen-motivation.

Ydre indgriben Egen-motivation Støttende Øges Kontrollerende Mindskes Synlige belønninger Mindskes

Figur 5.2: forskellen på egen-motivation og ydre indgriben. Spilteorien har også påvist samme tema. Man har designet et genta-gende aftalespil. Formålet med spillet var at undersøge, hvorledes deltagernes motivation og adfærd udvikler sig i afhængighed af for-skellige institutionelle set-up.

Når aftalerne er perfekt sat op, så kan den ene spiller stole på det aftalemæssige system og have en klar forventning om, at den anden spiller ikke vil bryde aftalen. Den konkrete tillid bliver her erstattet af generel tillid.

Reducer den ”kontrolleren-de” adfærd og øg den støt-tende adfærd

Reducer synlige og økonomi-ske incitamenter

Sund aftalemæssig basis øger den generelle tillid



Et aftalesystem med en ringe sandsynlighed for at blive opdaget, hvis man bryder aftalen, tenderer til at øge egen-motivation til at behandle andre fair. Når den ene spiller signalerer tillid til at mod-spilleren ikke vil bryde aftalen, skaber det tillid. Et middelniveau af formaliseret og regelbaseret ydre indgriben tenderer til at være det værste for motivationen til at behandle andre fair.

Når ydre indgriben fortrænger egen-motivation

I daginstitutioner er der ofte det problem, at forældre kommer for sent, når de skal hente deres børn. Det betyder, at pædagogerne er tvunget til at blive i institutionen efter lukketid. Den almindelige "kriminalitets-teori" vil foreslå, at man giver forældrene en bøde. Bøden antages at få forældrene til at reducere antallet af dage, de henter børnene for sent. Effekten af en sådan ordning er blevet stu-deret i Israel.

Først blev antallet af forældre, der kom for sent, registreret over en periode. I den næste periode blev der indført en bødestraf for at hen-te børnene for sent. Efter en kortere omstillingsperiode steg antallet drastisk af for sent afhentede børn.

Introduktionen af bødestraffen ændrede relationen mellem forældre-ne og pædagogerne fra at være respekt- og tillidsbaseret til en ren økonomi "bytte-relation". Forældrenes egen-motivation til at over-holde reglerne blev reduceret. Holdningen var nu, at pædagogerne blev betalt for at blive længere på arbejde.

I Schweiz oplevede man noget tilsvarende. Man spurgte en række kantoner, om de var villige til at opbevare atomaffald for regeringen, 51 % var villige og 45 % var uvillige. Derefter gentog man fore-spørgslen, men nu med den tilføjelse, at regeringen var villig til at tilbyde en betragtelig kompensation i forbindelse med deponeringen. Mens 51 % var villige til at deponere uden kompensation, var nu kun 24,6 % villige til at deponere på trods af kompensationen. Stør-relse af kompensationen havde ingen signifikant effekt.

Indgreb der indebærer en grundlæggende mistillid til borgerne, og som søger at disciplinere dem, synes at fortrænge den civile regelef-terlevelse og underminere den opbakning, som borgerne giver den grundlæggende lov.

En vigtig reaktion overfor mistillidsfuld offentlig lovgivning er re-duktionen af skattemoralen. Schultz og Weingast (1996) har argu-menteret, at demokratier har lettere ved at finansiere sig selv end autoritære systemer, fordi demokratiske institutioner er mere tro-værdige.

Konkret tillid avler konkret tillid

Regelbaseret adfærd avler regelbaseret adfærd

Fra holdspil og familiefølel-se til købs-salgs adfærd

Regelefterlevelse er baseret på en samarbejdsrelation

Tiltro og demokrati styrker hinanden



På et mere generelt niveau er der en større mængde forskning der viser, at borgernes opfattelse af, hvordan de bliver behandlet af auto-riteterne, har stor indflydelse på borgernes bedømmelse af autorite-terne og lovgivningen og på borgernes villighed til at samarbejde med dem.

5.2. Relationsmodenhedsmodeller

Såvel SKAT som MST har en relationsmodenhedsmodel. I det føl-gende gives en kort gennemgang af begge modeller. Der sluttes med et kort afsnit, som beskriver modellens placering som omdrejnings-punkt i reguleringen.

De to dimensioner i relationsmodenhedsmodellen er kommitment og kontinuitet. Jo bedre man bedømmer relationen på disse to dimensi-oner, jo større er relationsmodenheden.

Figur 5.3: Ideen i en relationsmodenhedsmodel er en segmentering efter tidligere adfærd (udvist velvilje og forudsigelighed).

5.2.1. Relationsmodenhedsmodellen i SKAT

SKAT’s relationsmodenhedsmodel er indsatspyramiden. Jo større relationsmodenhed jo mindre krav og kontroltæthed og jo mere vej-ledning og service.

Høj relationskvalitet før be-lønninger

Relationskvaliteten er pro-portional med den indbyrdes tillid



Figur 5.4: I SKAT’s indsatspyramide sker segmentering alene ud fra virk-somhedens kompleksitet og tidligere adfærd. Virksomheder under 50.000 i momspligtig omsætning samt virksomheder, der har udlejning af fast ejen-dom segmenteres ikke.

Når relationsmodenheden pt. bedømmes i SKAT sker det på bag-grund af den primære og afledte troværdighed.

Når virksomhederne er segmenteret udsøges de virksomheder, der skal have et tilsyn, på baggrund af risiko-evalueringer.

Jo større relationsmodenhed, jo mere vil man blive mødt med mind-skede krav og større service fra SKAT’s side

Figur 5.5: Differentiering af tilsyn efter relationsmodenhed.

Relationsmodenhedsmodel-len forudsætter, at myndig-heden behandler borgeren forskelligt alt efter, hvor de er placeret på modenheds-skalaen



Differentierede tilsyn forudsætter T-formede medarbejdere, der har positive samspilskompetencer. Samspilskompetencen kan vises i nedenstående tabel: Positive samspilstemaer vurdering

1 2 3 4 Negative samspilstemaer

Inviterer til samtale, lytter og svarer.

Ingen kommunikation

Anerkender og bekræfter det, den anden part magter at gøre.

Nedvurderer og afkræfter den anden part’s værdi og færdigheder.

Fanger den anden part’s opmærksomhed,

Distraherer og forvirrer med modstridende stimuli

Fastholder opmærksomhed ved at vise følelser og entusiasme.

viser ligegyldighed

Uddyber og forklarer Forholder sig tavs, siger ikke mere end nødvendigt. Giver ikke forklaringer

Guider og vejleder Ingen vejledninger for handlinger. Negativ grænsesætning: ”Du må ikke

Figur 5.6: T-formede medarbejdere har positive samspilskompetencer.

5.2.2. Relationsmodenhedsmodellen i miljøstyrelsen

Miljøstyrelsen har en relationsmodenhedsmodel med 3 niveauer. I forbindelse med miljøtilsyn klassificeres virksomhederne i de tre niveauer.

Tilsynsmyndigheden kategoriserer virksomheden på baggrund af to parametre: 1. Virksomhedens egen systematik i miljøarbejdet fx i form af miljøledelsessystemer, grønt regnskab, fastlæggelse af pro-cedurer etc. og 2. Virksomhedens lovlydighed, fx rettidig overhol-delse af frister, vilkår etc. Virksomheden kategoriseres i tre niveauer: 1. Virksomheder der har bragt sig på forkant i miljøarbejdet, 2. Virksomheder der er lovlydi-ge, men som ikke har gennemført en særlig indsats inden for miljø-området og 3. Virksomheder som har problemer med at overholde miljølovgivningen. Kategoriseringssystemet er vist nedenfor

Samspilskompetence



Figur 5.8 Relationsmodenhedsmodellen i Miljøstyrelsen.

I niveau 1 placeres virksomheder, som enten har høj lovlydighed og middel eller høj systematik/information eller har høj eller middel lovlydighed og høj systematik/information. I niveau 2 placeres de øvrige virksomheder.

Niveau 3 er alle virksomheder, der har lav lovlydighed uanset kvali-teten af deres miljøsystem og deres evne til at informere myndighe-derne. Vejledningen om differentieret miljøtilsyn indeholder checklister, som beskriver hvilke forhold, der skal vurderes i forbindelse med tilsynet.

5.2.3. Modellens placering i reguleringen

Klassificeringen i modenhedsniveauer danner udgangspunkt for dif-ferentierede tilsyn (frekvens, tilsynstæthed etc.) og sætter rammerne for dialogen mellem styrelsen og virksomheden, såvel den der fore-går i forbindelse med tilsynene, som den der foregår gennem IT-systemerne.

Figur 5.9: Relationsmodenhedsmodellen sætter rammerne for interaktionen mellem borgeren og myndigheden.



Men også IT systemerne vil være forskellige for de forskellige ni-veauer. Antagelsen er, at den regulerede part er en medspiller, som via den bedømte relationsmodenhed har en række problemstillinger og en kompetence der betyder, at han vil have en tendens til at lave bestemte typer af fejl. Fejl han ville kunne undgå med den rette vej-ledning. Det er den regulerende myndigheds opgave at tilbyde netop den vejledning, som vil sætte borgeren i stand til at være regelefter-levende. En væsentlig del af den dialog mellem styrelse og bor-ger/rådgiver der skal sikre regelefterlevelsen, foregår gennem IT-systemer.

Meningen med relationsmodenhedsmodellen er, at den skal sætte rammerne for såvel dialogen mellem IT-systemerne og borgeren som for dialogen mellem styrelsens medarbejdere og borgeren af-hængigt af borgerens kompetenceniveau og modenhed.

Relationsmodenhedsmodel-len skal sætte rammerne for intervention og dialog



6. Fra irettesættelse til vejledning

Tillidsbaseret regulering forudsætter en bevægelse fra irettesættelse til vejledning. Det betyder, at fokus skifter fra gevinsten i spillet (fx skattegabet) til de omgivelser og processer, der leder til fremkom-sten af gevinst. I stedet for at finde fejl efter de er opstået, så bliver formålet at forhindre at fejl opstår. Gevinsten (skattegabet) er afslut-ningen på en proces ikke begyndelsen.

Irettesættelse Du har gjort X som er forbudt

Vejledning For at undgå X skal du gøre Y

Figur 6.1 Forskellen på irettesættelse og vejledning.

Princippet indebærer, at den regulerende myndighed har en vigtig opgave med at skabe de omgivelser og den beslutningsarkitektur, der fremmer regelefterlevelsen.

6.1.1. Beslutningsarkitekturens betydning

Traditionelle fremgangsmåder arbejder på følgende måde: vent indtil skaden er sket og reager så, situation for situation, hændelse for hændelse, fejl for fejl. Regulering med dette fokus har derfor en ten-dens til at organisere aktiviteterne rundt om fejl snarere end rundt om muligheder for at undgå dem.

Tillidsbaseret regulering har både et tidsaspekt (tidlig og fremrykket kontrol) og et designaspekt (design fejl ud af processerne). Proces-ser, der er fejlbehæftede, øger omkostningerne såvel for den regule-rede part som for den regulerende myndighed.

Den regulerede parts adfærd er en funktion af såvel individuelle ka-rakteristika som ydre omstændigheder. Regelefterlevelsen kan ofte forklares bedre ud fra omgivelserne for regelefterlevelsen. Forskning viser, at der er en klar tendens til at undervurdere betydningen af de ydre omstændigheder.

Mange nystartede virksomheder har fokus på nye og innovative ide-er som centrale elementer i deres forretning. Dette fokus i kombina-tion med hurtig udvikling, hurtig vækst og konstante forandringer skaber ikke den bedste basis for en stabil og pålidelig administrativ praksis.

Tillidsbaseret regulering forudsætter at autoriteten er støttende snarere end straf-fende

Tillidsbaseret kontrol har fokus på borgerens beslut-ningsarkitektur

Traditionel kontrol har fokus på fejl

Kontrollen skal gøres vejle-dende

Regelefterlevelsen afhænger ofte af beslutningsarkitektu-ren

Nystartede virksomheder har særlige problemer



God regelefterlevelse forudsætter en god beslutningsarkitektur5. Små indgreb i beslutningsarkitekturen kan have stor effekt på adfærden.

Richard H. Thaler og Cass R. Sunstein (Thaler, 2009) gengiver i deres bog ”Nudge” følgende eksempel: I Shiphol lufthavn har man placeret et billede af en flue tæt på afløbet i pissoiret. Uden at tænke over det sigter de fleste mænd på fluen, hvorved man får 80% min-dre spild. Resultatet er, at rengøringsarbejdet reduceres drastisk. Nudge betydet er nænsomt lille skub, og Thaler og Sunstein ser det som den ideelle mellemvej mellem frihed og formynderi. Det hand-ler om et lille skub for at fremme en bestemt adfærd.

Pointen i bogen er, at vi mennesker ikke er så rationelle og velover-vejede, som vi selv tror. I vores dagligdag bruger vi ofte en række tommelfingerregler, som er tilfældige og ofte misvisende. Et ræson-nement bliver ofte styret mere eller mindre af de givne omgivelser.

Forfatterne ser Nudge som en form for omgivelser, der kan virke som fysisk og mentalt støttehjul. For at designe sådanne omgivelser er der ifølge forfatterne brug for en slags eksperter, som de kalder for beslutningsarkitekter. Specialister der kan konstruere intelligente omgivelser og brugerflader, så vi handler i overensstemmelse med vores egne intentioner.

I artiklen Choise Architecture giver forfatterne en række eksempler, fx:

Det ønskede valg skal være det letteste, fx når dobbeltsidet ud-skrivning er sat som standard for at spare penge, eller når man downloader software, og standardinstallation er sat som default.

Forvent at der bliver lavet fejl. Det er menneskeligt at fejle, og gode systemer forventer, at brugerne laver fejl, fx når hanerne på benzinstanderne og dieselstanderne er forskellige, således at man ikke ved en fejltagelse kan tanke det forkerte.

Giv feedback. Den bedste måde at få folk til at agere bedre er at give dem feedback. Digitale fotografiapparater giver bedre feed-back end traditionelle film-baserede apparater, fordi man kan se billedet umiddelbart efter, det er optaget.

5 Thaler og Sunstein (2009) definerer beslutningsarkitektur som de omgivelser i hvilke personer tager deres beslutninger.

Når systemer snakker med aktører

Vores adfærd er oftest kon-tekstbestemt



Forfatterne hævder, at vi mennesker ikke er så rationelle, som vi selv tror. Vores handlinger styres af mere eller mindre færdige hand-lingsprogrammer, som aktiveres af ting i vores omgivelser. Det bør vi være opmærksomme på, når vi designer systemer og institutioner, fordi vores design kan aktivere hensigtsmæssig eller uhensigtsmæs-sig handling. Det er alt i omgivelserne, der kan udløse handlingspro-grammer.

Vejledning bør være kendetegnet ved de følgende fire aspekter: 1. Handlinger i real-tid og up-front således, at problemer og fejl

kan håndteres, så snart de opstår. 2. Et fokus på end to end processer snarere end fokus på afslut-

nings- og opgørelsesprocessen, samt at gøre en tilpasning let for den regulerede parts processer.

3. At gøre det let at være regelefterlevende og svært at være mod-spiller. Er det let at være medspiller, har man ingen undskyld-ning for at være modspiller.

4. Aktivt at involvere og engagere den regulerede part og dennes interesseorganisationer med den hensigt at opnå en bedre forstå-else af den regulerede parts synspunkter og holdninger og at samarbejde med tredjeparter.

Der er fokus på interventioner på det tidspunkt, hvor centrale beslut-ninger bliver taget. Beslutninger der kan lede til regelefterlevelse eller til manglende regelefterlevelse. I den forbindelse er det vigtigt at: Have opmærksomhed på forløb inden “indberetningen” og pro-

aktivt at adressere risiko områder med skræddersyede interventi-oner.

At identificere nøgletidspunkter eller hændelser i den kontrolle-rede parts livscyklus og målrette interventionerne hertil.

At adressere hændelser i real tid betyder at adressere dem på det tidspunkt, de opstår.

Hensigten med at interagere med den regulerede part og dennes re-præsentanter samt med tredjeparter er ikke alene det at influere dem, men også selv af blive influeret.

Argumenterne her er ikke nye. Det samme siges af forskere, der stu-derer kognitive science, human factors og brugervenlighed i forbin-delse med mand-maskine dialoger eller forskere, der tager udgangs-punkt i aktør-netværksteorien. En mand-maskine dialog er netop udtryk for et system, der taler til en aktør.

Vores handlingsprogrammer aktiveres af ting i vores om-givelser

Design reguleringen efter aktørens beslutningsarkitek-tur



6.1.2. Forbindelsen mellem mennesker og ting

I aktør netværksteorien er en aktør en enhed, der gør ting. En aktør repræsenterer alt, der får et resultat, såvel menneskelige aktører som fysiske ting i menneskets omgivelser.

Netværk er en gruppe af uspecificerede relationer mellem enheder, hvis natur i sig selv ikke er målbestemte. Et netværk binder menne-sker og ting sammen. Dynamikken i et netværk kan ikke forstås ale-ne som dynamikken mellem de menneskelige aktører i netværket, man skal have de ikke menneskelige aktører med i sin forståelse.

Aktørerne danner netværk ved at udveksle bindeled. Bindeled kan være tekster, penge, serviceydelser etc. Bindeled er netværkets sprog. Gennem bindeled kommunikerer aktørerne med hinanden og gør på den måde deres hensigter transparente.

Et netværk kan udvikle sig i to retninger. Mod konvergens eller mod divergens. For at et netværk kan fungere fornuftigt, må de bindeled, der er sat i omløb koordineres, så de menneskelige aktører bliver enige om et optimalt omløb af bindeled.

Alle aktører deltager i adskillige og til tider konfliktende netværk. Netværk er derfor, samtidig med at de søger at opretholder sig selv, gensidigt forbundne med hinanden hen over deres grænser.

I artiklen ”køerne har ordet”, formulerer teoriens fader Latour sig således:

Det er over årene blevet klart, at eksistensen af et samfund er en del af problemet og ikke en del af løsningen. ”Samfundet” er nødt til at blive konstrueret, fremstillet, vedligeholdt og samlet. Den teknologi-ske udvikling har forlænget netværkene og øget kompleksiteten af disse, og deres indbyrdes afhængighed og indflydelse vokser. Hand-linger, ting og fænomener kan kun forstås gennem deres interaktion med og tilknytning til netværk af andre handlinger, ting og fænome-ner.

Mennesker og ting er tæt forbundne med hinanden. Vi er afhængige af tingene, de påvirker os og danner fælles kollektiver med os. Et vejbump, trafikplanlæggere og biler er et kollektiv. Jo større tekni-ske fremskridt desto mere blandes ting og mennesker, der deler en fælles skæbne.

Vi lever i et stort laboratorium, som i dag er hele verden. Et labora-torium, hvor mange eksperimenterer. Der arbejdes på alle mulige ting. Fremover skal vi træffe beslutninger efter global målestok. I hvilken verden vil vi leve? For at besvare dette spørgsmål må vi gentænke institutionerne.

Aktør-netværksteorien har også fokus på beslutningsar-kitekturen

En given regulering kan ses som et aktør-netværk

Alting er på vej til at blive forbundet med alting

Måske er ambitiøse og delte visioner svaret



Ifølge Latour befinder vi os i en vestlig tradition, hvor det menne-skelige adskilles fra det ikke menneskelige, men i det moderne sam-fund er de viklet ind i hinanden. I dag taler man om geo-engineering, kontrolleret manipulation af klimaet etc.

6.1.3. Kommunikation

Kommunikation vil sige, at borger og myndighed kommunikerer gennem medier som artikler, demonstrationer, debatindlæg etc. uden at parterne kan sætte ansigt på dem, man kommunikerer med i den anden ende.

Fra myndighedens side har kommunikationen til formål at sikre, at der er konvergens i væsentlighedsforståelsen, og at myndigheden fremstår som legitim.

Der er to modeller: Oplysningsmodellen, hvor mediernes opgave er at viderebringe saglig og nøgtern information om væsentlighed og arenamodellen, som tager udgangspunkt i, at der ikke findes nøjagtig og fuldstændig information. I arenamodellen bliver medierne en arena, hvor forskellige parter kan fremsætte deres modstridende ud-lægninger af en tings væsentlighed.

Væsentligheds konvergens

Tillidsbaseret kontrol forudsætter, at der er en passende overens-stemmelse mellem borgernes og styrelsens væsentlighedsopfattelse. Som det senere fremgår af casene, kan der være endog meget store forskelle.

Væsentlighedsdialogerne skal sikre legitimiteten i såvel design- som implementeringsprocessen. Der er tre forskellige måder at forstå væsentlighed på baseret på, en objektiv, en subjektiv eller en socio-logisk tilgang.

I en objektiv forståelse er en væsentlighed et veldefineret begreb. Væsentlighed = sandsynlighed for en skade x skadens omfang. Hvis reguleringen er meget regelbaseret med udgangspunkt i en ob-jektiv væsentlighedsforståelse, så bliver bagatelgrænser vigtige, som fx den efterfølgende fortælling viser (Anneberg, 2009) Svineproducent får indskærpelse, fordi han behandler syge grise forkert, han har nogle gående som burde være aflivet, mener kon-trolløren, og han har for få sygestier. Landmanden mener, at når man har flere tusind svin gående, hvor forholdene er i orden, så bør det vægte mere, end at han overtræder loven i forhold til nogle få syge svin.

Koblingen mellem natur og samfund bliver stadig stær-kere

Lægger vi op til en envejs- eller en tovejs dialog?

Objektiv væsentlighedsfor-ståelse er en formel med 2 ubekendte



Forskning har vist, at vores vurdering af væsentlighed afhænger af mange faktorer, som ikke umiddelbart er forbundet med den objek-tive væsentlighed. Nedenstående tabel viser nogle af de faktorer, der har betydning for, hvordan væsentlighed opfattes og vurderes.

Mindsket væsentlig-hedsoplevelse, når fænomener er:

Øget væsentlighedsople-velse, når fænomener er:

Afgørende faktorer for væsentlighedsoplevelse

Velkendte Ukendte

Er det noget, man har erfaring med?

Synlige Usynlige Kan man selv forudse fænomenet?

Frivillige Ufrivillige Er man selv årsag til fænomenet

Kontrollerbare Ikke kontrollerbare Kan man sige fra siden hen?

Retfærdige Uretfærdige

Rammer evt. skader uretfærdigt? (Dvs. rammes uskyldige?)

Kroniske/komplekse/ forsinkede

Katastrofale/umiddelbare

Hvor direkte, hurtigt, afgrænset og voldsomt indtræder virkninger?

Dødelige Ikke dødelige

Koster det menneske-liv?

’Naturlige’ ’Menneskeskabte’ Er der ansvarlige?

Figur 6.2: Eksempler på faktorerne i den subjektive væsentlighedsopfat-telse. Den sociologisk-kulturelle forståelse fokuserer på, at væsentlighed må forstås i en social og kulturel sammenhæng. Det handler om følgende tre ting: 1. At menneskers vurdering af væsentlighed hænger sammen med

deres øvrige livsbetingelser.

2. At der ofte er visse værdier indbygget i eksperternes objektive metoder og vurderinger af væsentlighed. Disse værdier kan være forskellige fra lægfolks værdier.

3. At konflikter omkring væsentlighed i moderne samfund altid indgår i en bredere sammenhæng. Det vigtige er, at håndteringen ikke blot handler om de objektive farer og subjektive oplevelser, men også om tillid til institutioner, fordeling af goder osv.

Subjektiv væsentlighedsople-velse er en formel med man-ge ubekendte

Sociologisk-kulturel væsent-lighedsforståelse er en kon-tekstafhængig social kon-struktion



Det kan være en fordel at opfatte væsentlighed som en social kon-struktion, hvis man vil forstå, hvorfor samfundet reagerer, som det gør. Der sættes fokus på, hvordan og hvorfor forskellige beskrivelser kan blive betragtet som enten overdrevne, ansvarsløse, velunderbyg-gede, tillidsvækkende eller lignende. Det sociologiske bidrag er indsigten i, at de rigtige løsninger måske ikke er rigtige for alle de, som ikke er med til at formulere dem. Ved tillidsbaseret regulering må der også tages højde for den samfunds-mæssige og sociale dynamik, der er involveret i væsentlighedskon-flikter.

Væsentlighedskonflikter

Det er sjældent, at der er fuld enighed i samfundet og offentligheden om væsentlighedskriterier. Alt efter hvem der får mulighed for at fastlægge grænseværdier, vil forskellige interesser blive vægtet højt. Der er en sammenhæng mellem (væsentlighed, videnskabelig viden, økonomi og politik). Denne sammenhæng er baggrund for væsent-lighedskonflikterne.

Denne sammenhæng har fx været tydelig i klimadebatten under den internationale konference i København.

Figur 6.3: Bedømmelsen af væsentlighed afhænger af vores viden, økono-mien og den gældende politiske dagsorden.

Forskel i væsentlighedsopfattelsen sås også klart i debatten omkring Grøn Vækst initiativet. Den er illustreret i nedenstående figur.

Den sociologiske kulturelle væsentlighedsforståelse for-klarer aktørernes handlinger og regelefterlevelse



Figur 6.4: Udsagn fra debatten om grøn vækst, kan der her skabes en kon-vergens i væsentlighedsopfattelserne?

Officielle væsentlighedsevalueringer er ofte præget af tekniske og kvantitative sikkerhedsvurderinger, mens almindelige menneskers væsentlighedsvurderinger er bredere og inddrager spørgsmål om værdier og etik. Disse forhold medtages normalt ikke i officielle væsentlighedsvurderinger, men betragtes som noget, der må komme bagefter i den offentlige debat og via politiske beslutninger. Af flere grunde er for sent, fordi de videnskabelige væsentlighedsbetragtnin-ger er med til at bestemme, hvordan vi legitimt kan tale om væsent-lighed i samfundet.

Når det gælder miljø og landbrug, er der i høj grad brug for en solid debat om væsentlighedskriterier, hvis man vil undgå, at skyttegrave-ne gøres dybere og fronterne skærpes, således som debatten om Grøn Vækst viser:

Dialog

Den tyske sociolog Ortwinn Renn har beskrevet, hvordan myndig-hedernes kommunikation om væsentlighed har en tendens til at for-stærke væsentlighedskonflikter ved at definere reglerne på den bane, hvor definitionskampene udspiller sig. Herved bliver konflikter, som dybest set handler om værdier og tillid, omkonstrueret til i stedet at dreje sig om naturvidenskabelige aspekter. Følgen er imidlertid ofte blot en forstærket væsentlighedsopfattelse i befolkningen og en mere eller mindre ubevidst marginalisering af de sociale og kulturelle op-fattelser, som er konfliktens egentlige årsag. Dette medfører, at der i stigende grad er behov for demokratiske procedurer og praksisser, som anlægger en bredere tilgang til væsentlighed, og som inddrager alle tre væsentlighedsforståelser.

De forskellige aktørnetværk må forhandle sig frem til en fælles forståelse

Styrelserne ser et helhedsbil-lede, mens aktørernes bille-der er individuelle og kon-tekstafhængige. Det må ikke være politik der alene sætter balancepunkterne

Dialogen bør tage udgangs-punkt i alle tre væsentlig-hedsopfattelser



Der har været arbejdet med forskellige former for borgerinddragelse i beslutninger om teknologiske spørgsmål i forbindelse med round-tables, borgerkonferencer etc. Fælles for disse tiltag er, at de udtryk-ker en erkendelse af, at et stigende antal af nutidens væsentlighed-konflikter ikke kan løses gennem kommunikation i traditionel for-stand. Det er nødvendigt med en dialog. Fælles for bestræbelserne er imidlertid, at de stadigvæk foregår ved siden af det traditionelle sy-stem. Som oplysning og kunstigt åndedræt til demokratiet og den offentlige debat fungerer de i mange tilfælde udmærket, men da konklusionerne er uforpligtende for beslutningstagerne, er det sjæl-dent, at de får reel indflydelse på de politiske og samfundsmæssige prioriteringer og valg.

Det amerikanske forskningsråd, National Research Council, introdu-cerede i 1996 en ny fremgangsmåde for beslutninger om væsentlig-hed. Den blev kaldt den "analytisk-deliberative" procedure. Beslut-ningsprocessen foregår som en vekselvirkning mellem videnskabelig analyse og rådslagning med befolkningen og forskellige interesse-parter. Den er baseret på en bred forståelse af hvad væsentlighed er samt en gensidig åbenhed og lydhørhed, som kan sikre den gensidi-ge tillid mellem parterne.

Teknologirådet arbejder fx med konsensuskonferencer, hvor lægfolk lytter til eksperter i en bestemt sag for derefter at diskutere sig frem til en indstilling til politikerne.

6.1.4. Interaktion

Interaktion vil sige, at borgeren er i direkte ansigt til ansigt kontakt med en repræsentant for styrelsen enten ved fx indberetning af skat-teoplysninger eller ved et møde med en konkret sagsbehandler, ved besøg af tilsyn etc.

Ved tillidsbaseret kontrol er det afgørende, at forbindelsen mellem borger og myndighed foregår på en sådan måde, at interaktionen fastholder og udbygger borgerens tiltro til systemet, og at den direk-te kontakt foregår på en sådan måde, at tilliden mellem parterne fastholdes og udbygges. I det følgende beskrives hvad dette indebæ-rer.

Kommunikation og interakti-on skal fastholde og udbygge tillid

Der er workshoptyper, som kan håndtere væsentligheds-dialoger



Figur 6.5: Borgeren interagerer med den regulerende myndighed på to forskellige måder: gennem medier tx indberetninger etc. og dels gennem direkte kontakt med sagsbehandler.

Kontakt gennem medier

IT-systemerne er et nødvendigt fundament under tillidsbaseret kon-trol, men de skal være udformet på en sådan måde, at brugeren føler sig i kontrol under brugen. I MST casen blev det forbedrede system lanceret således:

Vi har i dag endeligt lanceret den nye version af Husdyrgodkendel-se.dk. Med lanceringen baner vi vejen for en helt ny måde at lave myndighedsbehandling af miljøgodkendelser. Således kan de kom-munale miljømyndigheder nu lave hele miljøgodkendelsen i et sam-let integreret system. Systemet leverer nu ansøgers kvalitetssikrede miljøberegninger over husdyrbrugenes emissioner af lugt, ammoni-ak, nitrat og fosfor, og gennem et helt nyt kommunikationsmodul kan ansøger og myndighed føre en struktureret dialog om eventuel-le mangler i ansøgningen. Samtidig kan kommunens sagsbehand-ler lave scenarieberegninger over f.eks. alternative placeringer af bygninger og gyllebeholdere m.m.

Systemet er bygget op omkring samme struktur som Miljøstyrelsens nye digitale vejledning på området. I stedet for at myndighedsvej-ledningen er placeret som en pæn bog på en hylde i det kommunale kontorlandskab, så fungerer den nye digitale vejledning nu direkte som en integreret brugervejledning til alle dele af det nye IT-system.

Fra centralt hold forventede man et effektivt system



Der var verbale klø til Niels Jørgen Pedersen for anmeldeordnin-gen fra Martin Merrild på valgkampmødet i aftes: "Er I blevet snydt på den anmeldeordning? Hvor svært kan det egentlig være?"

I implementeringsomgivelser som dem MST befinder sig, er det forventeligt med kraftige og bitre reaktioner, hvis de it-systemer man implementerer ikke umiddelbart lever op til alle forventninger.

Kontakt ansigt til ansigt

Den måde kontrol- og tilsynsmedarbejderne fungerer på er helt cen-tralt i tillidsbaseret kontrol. Michael Lipsky (1980) hævder, at regu-leringspolitikken “tegnes” af de medarbejdere, der i sidste ende står for at gennemføre den i praksis. Derfor skal disse ses som en central del af reguleringsprocessen.

Institutionens medarbejdere har ofte at gøre med et stort antal klien-ter, tvetydige mål, knappe ressourcer. Når det kombineres med fag-lig diskretion og behovet for at fortolke lovgivningen fra sag til sag,

Men reaktionen kom hurtigt derefter Landbrugsavisen 6. maj 2011

Landbrugsavisen 10. maj 2011

Landbrugsavisen 13. maj 2011: Ideerne var gode nok men implementeringen man-gelfuld



kan forskellen mellem lovgivernes politik og politikken i praksis være betydelig og bekymrende.

Den problemstilling som Lipsky ser i dette forhold, er de begrænse-de ressourcer sammenholdt med de løbende prioriteringsovervejel-ser, dette medfører.

Konklusionerne af undersøgelserne er at holdninger og fordomme hos institutionens medarbejdere har indflydelse på deres behandling af borgerne samt at behandlingen afspejler de individuelle værdier hos medarbejderne snarere end værdierne bag den politiske lovgiv-ning.

I institutionens udkant har medarbejderne måske en anden mening om opgavernes udførelse, der ikke stemmer overens med retnings-linjerne, som er udstukket i institutionens top. Ofte er situationer for komplekse til at kunne behandles efter strenge og formelle regler, men kræver indlevelse.

Dilemmaet for medarbejderne er, at de formodes at træffe beslutnin-ger om borgerne på grundlag af de konkrete sager, men strukturen i deres job gør dette umuligt. På grund af strukturen i jobbet tvinges de til at indføre praksiselementer som timeboxing, rutinebehandling, hurtig og overfladisk klassifikation af klienterne, massebearbejdning af situationer og gummistempling.

Gummistempling indebærer, at man blindt accepterer andres dom-me, man refererer til andre medarbejderes vurderinger, da klientens situation kan være kompliceret.

Den samlede virkning hævder Lipsky, kan bevirke en praksis, der er i modstrid med politikken, og som i sidste ende kan undergrave bor-gernes forventninger om upartisk behandling.

Dette forhold understreger vigtigheden i en stærk læringssløjfe, hvor medarbejdernes erfaringer samles op og føres tilbage til det politiske niveau, der sætter reglerne og udformer politikkerne. Lipsky hævder, at medarbejderne har et kendskab til praksis og en klarere forståelse af klienterne, som bør samles op og udnyttes.

Forståelse gennem fortællinger

Når opgaven er at skifte fra at kontrollere regelefterlevelse til at faci-litere efterlevelse, er det nødvendigt at forstå aktørerne, der skal re-guleres. Når vi vil forklare og forstå os selv og vores omverden, spiller for-tællinger en central rolle. En fortælling er en vinklet fremstilling af

Dilemmaet skal løses i im-plementeringsprocessen

Sagsbehandlingen har sin egen dynamik

Det er nødvendigt med en stærk læringssløjfe der kan sammenkoble institutionens top og bund

Fra kontrollant til facilitator og antropolog

Vi skaber mening gennem vores fortællinger



et handlings-/hændelsesforløb eller en årsagssammenhæng med en tilnærmet fortælling. En fortælling kan udgøre rammen for erfaring. Vi bruger forskellige fortællinger til at skabe mening. De fortællin-ger vi anvender, giver en forklaring på, hvordan de ting, vi oplever, hænger sammen, hvordan vi forholder os til dem, hvad der er rigtigt og vigtigt, og hvordan forskellige personer placerer sig i fortællin-gen. Pointen er, at vi forstår vores liv ved hjælp af forskellige for-tællinger, men at disse netop ikke fremstår som fortællinger, men som en del af vores virkelighedsopfattelse.

Beskriver vi f.eks. bombetogter i Afganistan som humanitære aktio-ner og ikke som egentlige krigshandlinger, eller beskriver vi krigen i Irak som en befrielse snarere end en invasion, ja så vil mange af os formentlig mene, at det er en sand beskrivelse. I realiteten er det en særlig fortælling om, hvordan verden hænger sammen. Vores be-skrivelser af virkeligheden fortæller os, at afghanerne og irakerne er i nød og undertrykkes og derfor må hjælpes. En fortælling indebærer en række forestillinger om, hvad en masse forskellige begivenheder handler om, hvad årsagerne til dem er, hvem der i den forbindelse er helte og skurke samt hvilke mål og forhindringer, de præsenterer. Det er netop det, der gør fortællingen attraktiv: Den tilbyder en en-kel forklaring på det indviklede.

Fortællingerne forvandler et kompleks anliggende med en masse indviklede politiske og økonomiske sammenhænge og interesser, til en simpel og ligetil affære: Det handler om frihed contra ikke-frihed; det handler om undertrykte mennesker og deres befriere. Fortællin-ger tilbyder således ikke bare en opskrift på, hvad der må gøres, og hvem der må gøre det. Den tilbyder også en forklaring på, hvorfor og hvordan de må gøre det: Hvilke interesser og hensigter, de hand-ler ud fra. Der tages udgangspunkt i, at fortællinger ikke er objekti-ve, men hænger tæt sammen med vores kulturelle bagage og måden, vi lever vores liv på. Fortællinger beskriver virkeligheden fra et sær-ligt perspektiv. Det er derfor interessant, hvilke fortællinger vi bru-ger, fordi dette ofte er afgørende for, hvordan vi handler, hvordan vi forstår andres handlinger, og hvad vi synes er rigtigt og forkert, sandt eller falskt.

Gennem den strøm af fortællinger, vi udveksler med hinanden, så bringer vi orden i vores verden, finder meningen i andre menneskers handlinger og "forhandler" os til rette med hinanden, om hvordan verden skal forstås og, hvordan den er konstrueret. Virkeligheden er noget vi oplever, fordi vi i et givet lokalt fællesskab er blevet enige om at opleve den sådan. Om børn har godt af at få klø, om internati-onale uoverensstemmelser skal behandles som krigserklæringer, om Gud hedder Allah, er noget vi lokalt er blevet enige om, fordi det giver god mening i det fællesskab, vi virker i. Fortællinger er men-

Den socio-kulturelle væsent-lighedsforståelse kan afkodes i fortællingerne

Fælles og delte fortællinger forudsætter forhandlinger



neskers måde at fortælle hinanden, hvad det vil sige at leve og virke i de givne omstændigheder.

Rammerne for en fælles fortælling skal have: en troværdig kobling til virkeligheden, tilgængelige muligheder, passende handlinger der kan realiseres og kommunikation som sikrer samarbejde, og alt dette skal integreres.

Figur 6.6: Kommunikationen og interaktionen mellem myndighed og bor-ger skal foregå på en sådan måde, at borgeren hele tiden kan indgå i den fælles fortælling.

At blive hørt og anerkendt

Det følgende bygger på et antropologisk studie foretaget af Inger Anneberg (Anneberg 2012). Inger ser på, hvordan de levede fortæl-linger bliver konstrueret, og hvad det er landmændene vægter som meningsfyldt. Hun konkluderer følgende:

Det moderne landmandsliv er gennemsyret af uvished, og land-mænds identitet bliver voldsomt udfordret, blandt andet fordi de tilhører et fag, hvor de i dag er gennemkontrollerede, iagttagede og kritiserede. Et aspekt er den konflikt, der opstår i landmandens liv, når hans arbejde konfronteres med forbrugernes manglende aner-kendelse. Det påvirker nogle af landmandens historier om sig selv, for hvad stiller de op med en fortælling, som ikke har tilhørere?

En række mønstre går igen i fortællingerne: Et mønster, som handler om at agere som selvstændig, uanset

om man har sin egen gård eller ej. Et mønster handler om at arbejde hårdt og føle stor ansvarlighed. Et mønster handler om at blive kategoriseres udefra, oftest nega-

tivt, og hvordan det påvirker dem.

Rammer for en fælles

fortælling

Troværdig kobling

Tilgængelige muligheder

Passende handlinger

Kommuni‐kation

Målet er at skabe rammerne for en fælles fortælling



For selvstædige landmænd hører det også med til identiteten, at ar-bejde og hjem hænger sammen. Det gør det samtidig kompliceret overhovedet at forholde sig til at opgive at være selvstædig land-mand. En landmand med egen gård kan føle sig dobbelt truet på sin identitet: Mister han sit landbrug, mister han også oftest sit hjem.

Fortællingerne viser, at landmændene har følelsen af, at man altid finder noget på os, et anderledes syn på, hvornår og hvordan dyret lider. Kontrol kan opleves som en konstant trussel. Kontrol kan op-leves som udøvelse af magt: ”kontrolløren skal bare pisse territorium af”.

Landmænd under pres oplever kontrol som mere urimeligt. Kontrol kan ses som en eksamen, man skal bestå og som noget, der er uund-gåeligt, noget ”vi bare må leve med”. Uenshed, både landmænd og kontrollører fortolker loven forskelligt og kontrolløren under pres (stigende papirmængde, KO-krav, for lidt erfaringsudvekslinger) øger risiko for uens fortolkninger. Lovens krav og landmandens egen erfaring om, hvad der er vigtigt, passer ikke altid sammen.

Kontrol opleves ikke i udgangspunktet et spørgsmål om at give vi-den videre, men om at se, at loven overholdes. Men den kontrollere-de part har også en forventning om, at kontrol også kan rumme råd-givning og formidling af viden? Dvs.: fokus på dialog, fokus på for-ståelse, fokus på relationsmodenhed.

Fair proces og vejledning

Det juridiske princip bag skattereglerne er, at man ikke må blande privatsfæren og virksomhedssfæren sammen. Det betyder juridisk set, at der skal være en uigennemtrængelig mur mellem virksomhed og privat. Praksis kan ikke foregå med denne uigennemtrængelige mur. Om muren har været tilpas uigennemtrængelig må styres via væsentlighedsbegrebet. SKAT og aktørerne har forskelligt syn på dette. Dialogen skal sikre forenelighed i væsentlighedsopfattelserne.

Lægeundersøgelsen; (SKAT 2011) konkluderer følgende: der er en høj fejlhyppighed, der er et andet normsæt omkring væsentlighed, lægerne gider ikke de administrative opgaver, man er fagprofessio-nelle snarere end virksomhedsleder, serviceoplevelsen fra SKAT burde være bedre, man oplever SKAT som ’modspiller’, man vil gerne lægge det hele ud til revisor, det er det sundhedsfaglige der er i fokus.

Lennart Wittberg (Wittberg 2010) , fremhæver i sin rapport følgen-de: Mange forskere pointerer, at tiltro til myndigheder er en vigtig faktor, når det gælder viljen til regelefterlevelse. Har man tiltro til myndighederne, har det en positiv indflydelse på oplevelsen af pro-cedural retfærdighed. Den regulerende myndighed skaber legitimitet

Dilemmaer i mødet mellem myndighed og landmand

Tillidsbaserede kontrolbesøg skal løfte aktørens kompe-tence

Når jura kolliderer med praksis er væsentlighedsfor-ståelse en nødvendighed

Borgernes fortællinger skal vise myndigheden som med-spiller



gennem det at tage hånd om borgernes rettigheder og behandle dem med respekt.

Hvorvidt en beslutning har positiv eller negativ effekt for borgeren har mindre betydning end det, at procedurerne opleves som retfær-dige. Integritet gælder den regulerende myndighed og handler om, at man gør det rette på den rigtige måde – at være retfærdig og arbejde mod sunde mål.

Figur 6.7: Integritet styrker tiltro til myndigheden, den oplevede retfærdighed og derigennem regelefterlevelsen.

Fortællingerne skal vise re-guleringen som retfærdig



7. Indføring af tillidsbaseret regulering

Projekterblivertilideresimplementering

7.1. Kontrolomgivelsernes betydning

Indføring af tillidsbaseret regulering sker gennem to delprocesser: design og implementering. Begge de to delprocesser arbejder i 3 niveauer, det organisatoriske niveau, de institutionelle omgivelser og det politiske niveau. For begge de to delprocesser gælder det, at de vil være afhængige af om det institutionelle felt er løst koblet eller er fast koblet.

Dette afsnit bygger på erfaringer fra de to cases samt en række litte-raturstudier. Med dette udgangspunkt beskrives det hvordan et de-sign og implementeringsforløb kan gennemføres.

Figur 7.1: De tre niveauer i implementeringsplanlægningen af et regime-skifte. Designprocessen arbejder nedefra og op. Implementeringsproces-sen arbejder oppefra og ned.

Indføring af et tillidsbaseret kontroldesign er opdelt i to faser:

1. Design, hvor der er fokus på den eksisterende situation med det formål at bygge modeller og skabe relationer, der kan øge regelefterlevelsen, og

2. Implementering, hvor der er fokus på styrken af forskellige implementeringsbarrierer og nytten af forskellige interventionsmidler.

Som det vil fremgå af de to cases, så stiller indføringen at et tillids-baseret kontroldesign krav til de omgivelser, som kontroldesignet

Det politiske niveau har at gøre med, at man befinder sig i den offentlige sektor med de rammer og begræns-ninger, dette giver



skal fungere i, dels de institutionelle omgivelser og dels det politiske niveau. Behovet for et regimeskift skal være politisk besluttet.

Implementeringsforløbet vil være forskelligt afhængigt af, om regu-leringsfeltet er fast eller løst koblet. Et fast koblet felt er kendetegnet ved et entydigt beslutningshierarki. Aktørerne er komponenter i sy-stemet, men ikke særlig problematiske. Et løst koblet felt er kende-tegnet ved mange autonome beslutningstagere og regelefterlevelsen er afhængigt af adfærd og handlinger fra de involverede aktører.

Design Implementering

Fast koblet

Rationel modelkonstruktion med henblik på målsøgning og optimering af formelle proces-ser og forskrifter. Når aktørerne følger forskrif-terne, så fungerer systemet efter hensigten.

Der fokuseres på modsætninger og konflikter mellem de forskellige grupperinger med henblik på at opløse dem fx gennem interventi-on.

Løst koblet

Modelkonstruktion der sigter på at strukturere og forbedre debat og dialog. Ønsket er at integrere forskellige synspunk-ter blandt ligebyrdige og frie deltagere med henblik på at hjælpe dem med at forudsige og kontrollere ændringer i ”deres” system også i uldne situationer, hvor der ikke er fodslag omkring færdige mål-sætninger. Sigter på læring og udvikling af relationer.

Opgaven er at forstå, hvordan systemet og dets institutioner og reguleringspraksisser begrænser aktørerne samt at intervenere for at frigøre aktørerne og sikre til-lidsbaseret selvorganisering. Sigter på at identificere de barrie-rer der, begrænser læring og ud-vikling af relationer. Forståelse af ændringsdynamikken ved at tage udgangspunkt i aktø-rernes intentioner i feltet.

Figur 7.2: Forskellen på design og implementeringsprocessen mellem et fast koblet felt og et løst koblet felt.

7.2. Designforløbet

Baggrunden for det foreslåede forløb er erfaringen fra organisatorisk læring. Argyris formulerer det således: Man vil kun tage ejerskab for det, man selv har været med til at designe eller i det mindste det, man efterfølgende har accepteret gennem en forhandling. Derfor er det vigtigt, at alle centrale beslutningstagere, i det institutionelle felt som det nye reguleringsregime skal indføres i, er inddraget menings-fuldt i designprocessen på en sådan måde, at de også bag efter tager ejerskab for implementeringen.

Et designforløb, som vil kunne fungere såvel i fast koblede omgivel-ser som i løst koblede omgivelser, kunne fx se således ud:



Figur 7.3: Hovedaktiviteterne i et designforløb.

I definitions- og mobiliseringsfasen udfordrer man de eksisterende grundlæggende antagelser og formulerer andre, som vil komme til at ligge til grund for indføring af det nye regulerings- og kontrolregi-me. Dernæst vælger man en organisationsmodel, der vil inkludere de centrale beslutningstagere i de institutionelle omgivelser. Så gen-nemfører man i fællesskab en problemudredning, formulerer en fæl-les og delt kontrolvision og skitserer de ændringer, som visionen vil indebære. Man starter med det organisatoriske niveau og går derefter videre over det institutionelle til det politiske niveau. I det følgende er forløbet gennemgået kort.

7.2.1. Definition og mobilisering

Inden det egentlige designarbejde starter, er det nødvendigt, at de centrale beslutningstagere er enige om formål og retning for arbej-det. Den første hovedaktivitet skal sætte rammerne for det videre arbejde på en sådan måde, at kontrolregimet kan fornyes. Der kan blive tale om dobbeltkredslæring, hvorunder en række grundlæg-gende antagelser skal ændres.

Et regimeskifte betyder forandringer i struktur, relationsmønstre og adfærd.

Formål Retning Struktur Relationsmønster Adfærd Regelefterlevelse gennem ”tvun-gen” respekt for forskrifter

Mistillidsbaseret kontrol

Ex post kon-trolapparat Konsistent og dækkende regelsystem

Påtvungen føje-lighed

Optimering af egennytte

Regelefterlevelse gennem relati-onsbygning

Tillidsbaseret kontrol

Ex ante kon-trolapparat Samstemt normsystem

Funderet tillid Kollektivitet

Figur 7.4: Eksempel på hvordan grundlæggende antagelser i kontrolregi-met vil skulle ændres.

7.2.2. Etablering af organisationsmodel

Arbejdets organisering vil være afhængig af om feltet er løst eller fast koblet. Der kan organiseres efter to forskellige modeller: lobby-isme og korporatisme



Lobbyisme Korporatisme Adgang Åben og situationsbestemt Lukket, veldefinerede ad-

gangskriterier Mediering Konsultation

Høring på ad hoc basis Overvejende organisationsini-tiativ

Forhandling, De facto veto rettigheder Status quo som tilbagefalds-regel Blandet initiativ

Omfang Ustruktureret, flertydig, Ingen autoritative beslutninger

Veldefinerede, Formel eller de facto kompetence til autoritative beslutninger

Fordeling Uklare eller flertydige Veldefinerede Information Åben, mange kanaler Lukket, veldefinerede kana-

ler

Figur 7.5: Korporatisme og lobbyisme som organisationsmodeller. SKAT er nærmest lobbyisme mens MST nærmest er korporatisme.

Lobbyisme

Lobbyisme er velegnet ved løsning af problemer, hvor der er en kor-rekt fortolkning. De problemer der skal løses er rimeligt veldefine-rede, de tekniske faktorer er vigtige, der er en juridisk og ingeni-ørmæssig fremgangsmåde til problemløsningen, formelle metoder vil føre til en tilfredsstillende løsning, svaret ligger hos eksperterne, svaret er hvordan.

Korporatisme

Korporatisme er velegnet ved løsninger, der er kendetegnet ved: interessenterne fortolker problemerne forskelligt, aktørerne er vigti-ge, der er brug for kreativitet i forbindelse med problemløsningen, resultatet er i første omgang en bedre forståelse og læring snarere end en løsning, svaret ligger i en konvergerende dialog, svaret er både hvad og hvordan. Som idealtype sikrer korporatisme involvering af interessenter med specifikke interesser i det pågældende politikområde. Organisations-formen sikrer en forhandlingsarena. Interessenterne evaluerer den eksisterende regulering og de problemer denne rejser og de ændrin-ger, der derfor skal gennemføres. Der er særligt fokus på væsentlig-hedsdialoger, værdikonflikter, transparens, tillid og relationer og de problemer, der er omkring dette. Læringsaspektet her har særligt fokus på vedligeholdelse og udvikling af relationer.

7.2.3. Problemudredning

Problemudredningen består i en kortlægning af de problemer og dilemmaer, der ligger i det eksisterende kontrolregime. Kortlægnin-gen skal sikre dels, at det bliver muligt at designe en løsning, der kan løse de identificerede problemer og dels, at det bliver muligt at ar-

Korporatisme er nødvendig ved store institutionelle for-skelle i væsentlighedsforstå-elsen



gumentere for en sådan ny løsning. Design af en tillidsbaseret kon-trolmodel vil have karakter af procesinnovation.

7.2.4. Kontrolvision

Næste trin bør være formulering af en kontrolvision således som det har været gjort i de to cases. Kontrolvisionen formuleres som det fremtidsbillede, hvor alle de kortlagte problemer er løst, og hvor visionen giver et plussumsspil for alle de involverede parter. Kon-trolvisionen skal sikre, at vi fastholder det ambitionsniveau, som kan give den procesinnovation, der er brug for.

7.2.5. Design af løsning

En løsning vil omfatte et kontroldesign, et design af de institutionel-le omgivelser der er nødvendige for at få kontroldesignet til at fun-gere og endelig et forankringsdesign, der kan sikre den opbakning og støtte fra det politiske niveau, som er nødvendig for at kunne gennemføre implementeringen.

Kontroldesignet

Kontroldesignet omfatter kontrolprocesser og en understøttende tek-nologisk infrastruktur, som kan leve op til følgende betingelser:

Relation til borger Processer Teknologi Fundering af tillid

Relationsmodenhedsmodel

Differentieret tilsyn og kontrol

T-formede medarbejdere - kulturskifte

Transparens

Standardisering

Kontrolkæder

Tredjeparts indberetning

Vejledning og forebyg-gende kontrol

Fælles datavisning

Datagenbrug

Figur 7.6: De vigtigste egenskaber for et tillidsbaseret kontroldesign in-denfor relationsbygning, processer og teknologi.

Det institutionelle design

I et tillidsbaseret kontroldesign er det relationen mellem borgeren og de sagsbehandlere og styrelser, som borgeren møder i forbindelse med kontrollen, der er den afgørende faktor. Fokus flyttes fra opda-gelse af regelbrud til skabelse af omgivelser, der kan sikre en bedre regelefterlevelse. Det medfører, at de institutionelle omgivelser skal kunne leve op til følgende betingelser:

Relationer Processer Teknologi

Dialog Fælles programstyring IT-fællesskaber



Samarbejde

Fælles kontrolvision

Postimplementering

Læringscirkler – vidende-ling

Kontrolfællesskaber

Figur 7.7: De vigtigste egenskaber for et tillidsbaseret institutionelt design indenfor relationsbygning, processer og teknologi.

Fra situationen kan illustreres således:

Figur 7.8: Ved traditionel kontrol er vægten lagt på lovgivning og regel-udarbejdelse. Kvalitetskriteriet er, at regelsystemet er konsistent, og at regelefterlevelse vil føre til det ønskede mål. Antagelsen er, at borgeren følger reglerne, fordi bagudrettet kontrol og beordring vil sikre det.

Til situationen er kendetegnet ved en erkendelse af, at globalisering og kompleksitetsstigning fører til, at ren regelbaseret regulering må opgives, at man må etablere et reguleringsregime illustreret fx såle-des:



Figur 7.9: Ved tillidsbaseret kontrol er vægten lagt på, hvad der sker i praksis dvs på den faktiske regelefterlevelse og primært på årsagerne til en manglende regelefterlevelse og på, hvordan man kan forbedre den. Aktørernes intentioner er vigtigere end deres faktiske adfærd. Aktørens tiltro til reguleringen er den primære garant for regelefterlevelsen.

Forankringsdesignet på det politiske niveau

For at de institutionelle ændringer kan gennemføres, må man poli-tisk have vedkendt sig følgende principielle regimeændringer:

Fra Til Bagudrettet kontrol Fremadrettet samarbejde Juridisk relation Tillidsbaseret relation Juridiske regler Fundering af tillid Instruktion, beordring Vejledende dialog Massekommunikation Face to fase dialog

Figur 7.10: Tillidsbaseret regulering og kontrol stiller også krav om for-ankring af nye principper og prioriteringer. Endvidere må man politisk være villig til at give rammer, der gør ændringen mulig som f. eks. det at skifte fra volumenmålsætninger til effektmålsætninger og at stille de nødvendige omstillingsressour-cer til rådighed.

7.3. Implementeringsforløbet

Et nyt reguleringsregime kan først vurderes, når det er implemente-ret, og det forudsætter store ændringer i såvel relationer, som pro-cesser og teknologi. Implementeringsprocessen vil stille særlige krav, som ikke kan tilfredsstilles af de traditionelle projektimple-menterings og projektledelsesdiscipliner.



Figur 7.11: Figuren viser, at forudsætningerne for at kunne bedømme virkningen af et givent kontroldesign vil være, at implementeringen har været vellykket. Såvel den generelle erfaring som de to cases viser, at ho-vedproblemerne ligger i implementeringen.

Reguleringens implementering har at gøre med at håndtere ændrin-ger i den samlede mængde af relationer snarere end at intervenere for at få eksisterende forskrifter fulgt. Implementeringsprocessen her betyder interaktion mellem ideer, værdier, magtpositioner etc. med henblik på at producere et nyt og bedre reguleringsregime.

Når vi skal bedømme indføringsforløbet, så viser praksis, at det ofte er implementeringsforløbet, der skaber problemer. Derfor er det vig-tigt, at implementeringsforløbet tilrettelægges, således at barriererne kan identificeres og håndteres løbende, efterhånden som de viser sig. Derfor planlægges implementeringsforløbet med en strøm for æn-dringsledelse og postimplementering, en strøm for strukturpro-grammet og en strøm for stifinderprojekter. Hvordan dette gøres er nærmere beskrevet i det følgende.

Regulering er først imple-menteret når der er stor re-gelefterlevelse



Figur 7.12: Implementeringsprocessen skal designes, så den kan håndtere de barrierer, der vil være i et regimeskifte.

7.3.1. Identificer implementeringsbarrierer

Den næste aktivitet i implementeringsforløbet er identificering af implementeringsbarriererne. Man starter med barriererne på det poli-tiske niveau og fortsætter over det institutionelle niveau til det orga-nisatoriske niveau.

Politiske barrierer

Barriererne på det politiske niveau har at gøre med på hvilket trin i den institutionelle forandringsproces projektideen befinder sig. På baggrund af de to cases vurderes det, at tillidsbaseret regulering be-finder sig i legitimeringsfasen. Endvidere er der en række barrierer i den offentlige sektor, der kommer af, at institutionerne er underlagt politisk styring.

Greenwood (2002) har udarbejdet den efterfølgende model for insti-tutionel forandring. Modellen har 5 trin. En forudsætning for at en implementering overhovedet kan komme i gang er, at man er nået til mindst trin 3 i den institutionelle forandringsproces.

Problemerkendelse Nye behov bliver synlige, sociale, teknologiske, lov-givningsmæssige

Modelbygning og design Ny viden opstår, uafhængig innovation Afprøvning, demonstration Entreprenører indfinder sig, aktørernes indflydelse

forandres, lokal entreprenørskab Legitimering Et nyt koncept accepteres, specificering af generelle

organisatoriske fejl, begrundelse af abstrakte mulige løsninger, moralsk og/eller pragmatisk legitimitet

Spredning Løsningen spreder sig, kognitiv legitimitet, mode eller modedille

Figur 7.13: Faserne i en institutionel ændringsproces. SKAT og MST har været igennem de første tre faser. Rapporten her er et element i teoretise-ringsfasen. Implementeringen burde derfor kunne ske i begge cases.

Problemerkendelse kan opstå, når et behov destabiliserer den eksi-sterende praksis, fx dilemmaet mellem behovet for tættere kontrol

Afstem implementeringspro-cessen med hvor man er i den institutionelle ændrings-proces

Problemerkendelse



og større frihedsgrader samt dilemmaet mellem mere arbejde og færre ressourcer.

Problemerkendelsen betyder, at nye aktører kan komme på banen, og lokale entreprenører kan skabe nye ideer. SKAT er en sådan ny aktør, der også med udgangspunkt i det internationale samarbejde mellem skattemyndigheder har fået en position, hvor rollen som lokal entreprenør kan spilles. Dertil kommer, at SKAT via deres historie har en indlejret strategi i topledelsen, der går ud på hele ti-den at skabe nye landvindinger. Det er ikke nok at klare driften, der skal også ske en udvikling, uanset om driften er til UG.

På næste trin begynder nye aktører at anvende de nye ideer i deres daglige praksis. Der kan ske en vis kopiering af dele af ideerne, men generelt gælder det, at organisationerne kun i mindre grad opfatter en radikal ændring som nødvendig.

Legitimering omfatter to væsentlige opgaver: for det første en be-skrivelse af at organisationerne i området har fejlet på væsentlige områder og for det andet en demonstrering af, at en ny ide er en løs-ning på de diagnosticerede problemer. Begge de to cases har at gøre med legitimering af tillidsbaseret regulering og kontrol. Denne rap-port skal også ses som et legitimeringsbidrag.

Succesfuld legitimering efterfølges af spredning. I takt med spred-ningen vil der ske en konkretisering, så der efterfølgende opstår en erkendelse af løsningens værdi, så løsningen spredes med endnu større fart.

De fleste studier har hovedsagelig fokuseret på legitimitet i spred-ningsfasen, men Greenwood hævder, at det er lige så vigtigt at foku-sere på forløbet forud for spredningsfasen, og han argumenterer for, at det i legitimeringsfasen er muligt at finde afgørende forklaringer på ideers udbredelse.

Overgangen sker ifølge Greenwood ved, at de nye ideer fremstilles som funktionelt overlegne i forhold til den eksisterende praksis (pragmatisk legitimitet) og/eller ved at ideer tilpasses almindeligt udbredte normer (moralsk legitimitet).

Udfordringen ved en institutionel implementering er at skabe en så stærk ”virus”, at den kan spredes. Det er det, der gør det vigtigt at se implementeringen i et virusperspektiv.

Barrierer i den offentlige sektor

I det følgende vil vi fokusere på, hvilke udfordringer et regimeskifte giver i den offentlige sektor. Problemet i den offentlige sektor er, at

Legitimering

Entreprenører indfinder sig

Modelbygning og design

Spredning

Legitimitet skal sikres gennem hele forløbet



den generelt er godt vaccineret mod virus, den lader sig ikke så nemt smitte.

I Australien viste en sammenlignende undersøgelse et kendeligt fald fra 70 % i 2006 til 54 % i 2007-08 i antallet af ansatte, som er til-fredse med deres muligheder for at være kreative og innovative på arbejdet.

Styrelser og institutioner er ikke tilbøjelige til at måle deres innova-tive praksis. Mens de ressourcer der investeres i fornyelsesaktiviteter kan kvantificeres, så er effekten langt sværere at kvantificere. Det forstærkes af, at simple målinger ikke ligger lige for.

I den offentlige sektor er det ikke sædvanligt med belønning for at være innovativ, måske derfor synes der at være få ildsjæle, som er villige og har evnen, indflydelsen og ressourcerne til at skabe forny-else.

Det politiske system er baseret på en opposition, som har fokus på at overbevise offentligheden om, at de kan håndtere alle udfordringer bedre end den siddende regering. Der sættes lys på enhver fejltagelse i regeringens initiativer. En skandale eller en fejltagelse er altid en god historie.

Den offentlige sektor støtter den siddende regering ved at implemen-tere dens politik. Selv om dette ikke forhindrer institutionerne i at prioritere innovative ideer, der divergerer med den eksisterende poli-tik, så vil det være besværligt at få den nødvendige politiske opbak-ning til sådanne ideer.

Fornyelse synes ikke at trives i tunge hierarkiske organisationer. Her er der en tendens til, at placeringen i hierarkiet afgør, hvilke ideer det er værd at lytte til. Det er en almindelig opfattelse blandt offent-ligt ansatte, at det er langt lettere at få ideerne frem end at få de rette beslutningstagere til at tage stilling til dem. Den offentlige sektor er mere siloorienteret end den private sektor, forskellige kulturer, pro-cedurer og normer er etableret i de forskellige sektorer. Driften i institutionerne er ofte opdelt mellem politiker betjening og sagsbe-handling. Med mindre der er en effektiv kommunikation mellem disse elementer, kan det lægge dæmper på fornyelsesprocessen, for-di de politiske strømninger vil være adskilt fra de driftsmæssige er-faringer iøvrigt og fra de erfaringer, der høstes gennem den direkte borgerbetjening.

Lovgivning skrives ud fra dagens situation og/eller ud fra en forestil-ling om den nærmeste fremtid. Det er ikke muligt for lovgivning at tage højde for ethvert scenarie. Den offentlige sektor skal kunne redegøre for sine handlinger for at ressourcerne bruges effektivt og i overensstemmelse med den vedtagne politik. Det indebærer, at der er et vist dilemma mellem dette "stå til regnskabs princip" og forny-else.

Mindskes innovationslysten i den offentlige sektor?

Innovative tiltag skal måles og evalueres

Entreprenørskab er ofte et kald hos de få

Korrekthedsbulimi og 0-fejlskultur nurses

Den formulerede politik ud-fordres ikke

Hierarki og siloer forsinker og hæmmer beslutningspro-cessen og fragmenterer læ-ringsprocesserne

Det nye regime bliver tolket i det gamle regimes koder



De enkelte faglige grupperinger og stabe i institutionerne kan i sig selv også udgøre en barriere mod fornyelse i særdeleshed, hvis for-nyelsen indebærer en ny faglig praksis. Dette vil i høj grad gælde implementering af tillidsbaseret regulering.

Implementering har sin egen inerti. Den offentlige sektor kunne væ-re bedre til at standse implementeringer eller at reevaluere effekten af implementering. Mens man er forholdsvis god til at projektim-plementere, så er man mindre god til postimplementering og til at udskifte forældede implementeringer. Der mangler ofte indikatorer på implementerings succes. Uden sådanne er der tendens til, at for-nyelsesinitiativer har svært ved at spredes og til, at man vender til-bage til gammel praksis, såfremt fornyelsen ikke meget hurtigt viser sig succesfuld i en kort periode.

Institutionelle barrierer

De institutionelle barrierer har ofte baggrund i mangel på en fælles vision, mangel på fælles ejerskab for implementeringen, stram pro-jektstyring snarere end fælles porteføljestyring og postimplemente-ring. Netop det som det foreslåede implementeringsforløb er desig-net for at kunne håndtere. Barriererne uddybes i det følgende.

Institutionalisering indebærer, at der skabes stabile samfundsskabte spilleregler. I det institutionelle perspektiv har legitimitet at gøre med forventninger til måder, vi beslutter og handler på, og de moti-ver vi har. Legitimitetskrav er ofte så stabile og indgroede dele af de sociale sammenhænge, at kravene på forskellig vis er blevet indgro-ede spilleregler. De er blevet til regimer.

Der er tre måder at forstå den måde institutionelle strukturer påvir-ker social adfærd på: som regulative strukturer, som normative strukturer og som kognitive strukturer. Regulative strukturer er regler, der former adfærd gennem direk-

te at tvinge individer og grupper til at gøre eller undlade at gøre bestemte ting.

Kognitive strukturer har at gøre med institutionernes evne til at forme individers og gruppers viden. De kognitive strukturer har at gøre med, hvad vi kan gøre for at overbevise den enkelte aktør.

Normative strukturer har at gøre med at institutionerne former adfærden ved at individer eller grupper udstyres med fælles normer for, hvad der er god opførsel i forskellige sammenhænge. De normative strukturer er det, der sætter fokus på de forskelle, der kan ligge i synet på tingene fx forskellen mellem miljøorganisationerne og landbrugsforeningerne.

Normative strukturer Kognitive strukturer Regulative strukturer

Fagkulturer begrænser i stedet for at katalysere

Opfølgning skal fortsætte efter installationstidspunktet

Regimerne er den institutio-nelle praksis



Holdningspåvirkning Intervention Lovgivning

Internaliserede fortolkning Kommunikation og vej-ledning

Love og regler

Figur 7.14: Der er fin overensstemmelse mellem strukturationsteorien og den institutionelle teori.

Alle tre strukturer er relevante. De regulative strukturer sætter fokus på den rolle formelle regler og lignende spiller. De normative struk-turer sætter fokus på fælles normer og værdier. De kognitive struktu-rer fokus på intervention i form af dialog og vejledning.

En institution er afhængig af sine omgivelser. Institutioner må derfor hele tiden søge omgivelsernes accept. Omgivelserne har bestemte forestillinger om, hvad der er rationel og legitim form for adfærd.

Er det sådan at den regulerende myndighed har tendens til at foku-sere på den regulative struktur, hvor man måske snarere burde gå ud fra begge de to andre strukturer? Det er det sidste princip, der ligger bag tillidsbaseret regulering.

DiMaggio har introduceret begrebet institutionel entreprenør som en aktør, der har interesse i at modificere institutionelle strukturer eller skabe nye, og som har nok ressourcer til at gøre dette. Den instituti-onelle entreprenør er i stand til at overføre erfaringer fra et felt til et andet.

Knight (1992) hævder, at institutionerne afspejler magtrelationerne mellem de aktører, der har skabt dem. At institutionerne i virke-ligheden er et biprodukt af kampen mellem fordelingsmæssige ge-vinster, og at der er to kritiske betingelser for institutionel foran-dring, nemlig: At de relative magtrelationer mellem indflydelsesmæssige aktø-

rer ændres At en institution producerer et output, som ikke er acceptabelt

for en eller flere af de dominerende aktører. En institutionel forandring ses ofte som bricolage6, hvor aktører ska-ber den nye løsning ved at rekombinere allerede eksisterende prin-cipper og praksisser. Bricolage er en arbejdsmåde, som er nødven-diggjort af, at vi så at sige skal ombygge skibet, mens det sejler.

Regimeskifter aktiverer en række dilemmaer. Det betyder, at imple-menteringen skal have fokus på at løse op for disse dilemmaer. Re-

6 bricolage betyder konstruktion af en ting ved at bruge og tilpasse de genstande, der umiddelbart er til rådighed

Der skal arbejdes med alle tre strukturer

Institutioner skal have accept fra omgivelserne

Denne rapport kan ses som en håndbog i institutionel entreprenørskab

Et regimeskifte kan ske når magtrelationer ændres

Regimeskifte er mere end bare bricolage



gimeskifte omfatter udvikling af alternative institutionelle ordninger samtidig med udnyttelsen af allerede eksisterende ordninger.

Undersøgelser peger på, at det dominerende ledelsesperspektiv om-kring regimeskifter er karakteriseret af ledelseskontrol, bevidst pro-jektering, planlægning og proceseffektivisering, mens praksis viser, at implementeringen støder på mere uforudsigelighed, mindre styr-barhed og ofte er præget af bivirkninger, der bevirker, at resultatet kommer til at ligge langt fra det oprindeligt planlagte.

Implementering er derfor tit præget af en ond cirkel, hvor stram top-down styring fører til afdrift og udløser et behov for endnu stramme-re styring, som igen fører til endnu større afdrift.

Et regimeskifte er ikke problemfrit, fordi tekniske systemer har en tendens til at interagere på uforudsigelige måder med organisatio-nernes uformelle praksis og med forankrede normer. Dertil kommer at regimeskifte ofte omfatter systemer, der retter sig mod flere prak-sisfællesskaber i organisationen eller endda i flere forskellige orga-nisationer, hvor de eksisterende systemer ofte er designet til et enkelt praksisfællesskab. Derfor er et regimeskifte ikke en ændring, der kan designes fra bunden, men det har at gøre med, hvad der allerede er i feltet.

Et regimeskifte sætter spørgsmålstegn ved forankrede normer og koder for adfærd, som allerede har en oplevet værdi og tilbyder nye normer og koder, som først skal forankres, hvis de skal have den ønskede effekt.

Aktører der beskæftiger sig med regimeskifte, må vælge mellem at tildele deres begrænsede ressourcer (opmærksomhed, tid, penge, indflydelse etc.) enten til udvikling af nye løsninger eller fortsættelse af de eksisterende.

Forskellen mellem kort og lang sigt er et almindeligt dilemma. Le-delsen forventer ofte afkast på kort sigt af deres initiativer, og lø-bende små forbedringer er ofte nødvendige for at fastholde momen-tum i ændringsprocessen, men ethvert regimeskifte har en stejl ind-læringskurve og et brat fald i præstationerne. Regimeskifte kræver finansielle og kulturelle investeringer, der først giver afkast i det lange løb.

Spændinger mellem regimeskifte og de eksisterende ordninger er uundgåelige, og i disse situationer er afkastet ofte usikkert og forsin-ket. Koordineringen af aktørernes forskellige tidshorisonter og for-ventninger er et grundlæggende element i og et resultat af regime-skifte.

Vi skal kunne styre under usikkerhed

Stram styring skaber onde cirkler

Vi skal kunne genbruge en stor del af de gamle løsnin-ger

Der skal skabes en ny fortæl-ling

Dilemmaet mellem drift og udvikling

Kort eller langt perspektiv



Irreversible omkostninger stammer fra den viden, færdigheder, tillid, fælles forventninger og gensidige forpligtelser, der har været opsam-let i eksisterende regimer. Jo længere tid denne mængde har eksiste-ret og jo mere produktiv den har været, jo højere er de irreversible omkostninger.

Et regimeskifte lider af manglen på erfarne medarbejdere. Det snub-ler i starten, hvis den opsamlede erfaring i feltet fører til, at man fastholder de gamle regler, praksis og vaner, og at man genindsætter mange af de gamle funktioner i det nye regime.

Det er sværere for aktører at levere håndfaste beviser for de relative fordele forbundet med et regimeskifte. Det kan medføre, at aktørerne står vagt om det gamle regime, selv om de derved får et faldende afkast. Aktørerne kan forsvare deres identitet gennem gode historier af kva-liteten i den gamle arbejdsform. Man må vælge enten at basere sin identitet på et billede forankret i fortiden eller danne og befæste en ny identitet i den nye arbejdsform. Den nye løsning skal se anderle-des ud og på samme tid tilbyde aktører en sammenhængende selv-fortælling. Der er tre mekanismer, der kan hjælpe organisationer med at håndte-re disse dilemmaer: 1. Visioner 2. Fastholdelse af fremdrift 3. Bricolage

Organisatoriske barrierer

De organisatoriske barrierer opstår, når man styrer efter en overfla-deimplementering - dvs. at man leverer løsningerne til tiden og til den aftalte pris. Det er vigtigt at gå efter en dybdeimplementering dvs. at sikre, at systemer bliver brugt og arbejdsprocesserne bliver udført som tiltænkt.

Overgang til en tillidsbaseret regulering er teknologidrevet fordi de centrale principper bag et tillidsbaseret regimet7 som fx transparens, gensidighed, fundering af tillid etc. kun bliver mulig gennem kraftig teknologiunderstøtning.

7 Regime er det, som staten gør på et bestemt tidspunkt for at regulere sine borge-re og omfatter lovgivning, regler, sociale normer, statens processer og dens inter-aktion med borgerne.

Akkumulerede erfaringer

Egeninteresse

Identitet

Irreversible omkostninger



Implementering af et tillidsbaseret kontroldesign omfatter ny IT-funktionalitet, effektiviserede processer, nye performancemål og træning. ændringen omfatter også modeller, knowhow, teknikker etc. Såvel indføring af SKAT’s indsatsstrategi som de nye regule-ringsprincipper i MST er udtryk for teknologidrevne ændringer.

IT som løftestang for en ny reguleringspraksis åbner for et stort ef-fektiviseringspotentiale, men indebærer samtidig store implemente-ringsbarrierer. Problemet er, at de implementeringsteorier, der rela-terer sig til sædvanlige projekter, ikke adresserer de reelle imple-menteringsbarrierer tilstrækkeligt effektivt.

Forskere, der har arbejdet med teknologidrevne ændringer, peger på, at ca. 75% af sådanne projekter fejler, selv om teknologien fungerer som forventet. Årsagen er brugernes negative reaktioner overfor ændringer i deres arbejdsforhold, i arbejdsprocesserne og overfor den nye teknologi, de skal bruge. Erfaringsmæssigt er der en lang række barrierer, der primært har baggrund i forskellen mellem den eksisterende løsning og det nye design.

Hvis løsningen indebærer tværinstitutionelt samarbejde, er subopti-mering en central barriere. De forskellige parter i samarbejdet har alle et effektivitetskrav og er derfor fokuseret på performance inden-for deres egen enhed.

Afvigende lokal reguleringspraksis er en væsentlig barriere ved re-gimeskifter. Hvis brugerne ikke vil bruge løsningerne, hvis de bru-ger dem fejlagtigt eller, hvis de bruger dem på en sådan måde, at de forventede gevinster ikke høstes, er det trusler i ændringsprocessen, men de er ikke trusler i IT-projektet. IT-projektledelsen ser dem ikke og kan ikke kontrollere dem.

Den virkelige gevinst ved et regimeskifte består i at bruge IT til at gennemføre nye former for reguleringspraksis, der udnytter det fulde potentiale i den designede løsning og ikke blot tilpasse IT-systemerne til den praksis, der i forvejen findes.

En anden barriere i regimeskifter er tids – og afstands effekten. Tid har at gøre med det samlede tidsforløb fra det indledende arbejde igangsættes til løsningen er implementeret, og afstand har at gøre med, hvor langt planlæggere og designere sidder fra det felt, hvor løsningerne skal bruges. Jo større tids- og afstandseffekten er, jo større risiko er der for, at regimeskiftet fejler.

En barriere er også de problemer, der opstår, eller som bliver synlige på et tidspunkt af udviklingsprocessen, men som ikke anerkendes som problemer, eller som der ikke bliver taget ordentligt hånd om. Fx at der ikke tages ordentlig hensyn til kommunikation, støtte, træ-

Teknologien er fundamentet for beslutningsarkitekturen

Regimeskifte ændrer beslut-ningsarkitekturen for såvel borger som myndighed

At teknologien virker er ikke tilstrækkeligt – Markus (2004)

Læg vægt på postimplemen-tering

En god løsning er først god, når den er implementeret

Hurtigt forløb tæt på bru-gerne for at booste læringen

Håndter problemer så snart de er synlige



ning etc. Jo længere sådanne problemer får lov til at ligge uløste – jo dyrere vil det være at få dem løst. De vil også have den effekt, at mulighederne for en fremtidig succes med lignende ændringer vil blive mindre.

De fleste regimeskifter vil have utilsigtede negative konsekvenser. Det betyder, at det er nødvendigt med et passende beredskab under implementeringsprocessen netop for at kunne imødegå disse konse-kvenser. Rejseholdet i MST casen er udtryk for et sådant beredskab.

7.3.2. Planlæg implementeringen

Princippet i planlægningen er at se implementeringen som et forløb, hvor målet kan nås ved at styre på en måde, der er inspireret af an-den ordens kybernetik. Fokus på helhedssyn, brug af forskellige per-spektiver og parallelle implementeringsstrategier, mønstre i praksis, forståelse af årsagerne til problemer etc.

Når implementeringsbarriererne er kortlagt, kan implementerings-planlægning begynde. Der er tre parallelle strategier for implemente-ring, processtrategi, faktorstrategi og virusstrategi. Alle tre strategier kan være nødvendige at bruge i afhængighed af de institutionelle omgivelser. Hvorledes dette kan gøres beskrives i det følgende.

Sammenhængen mellem de tre strategier fremgår af nedenstående figur:

Figur 7.15: Hvis kontrolomgivelserne er løst koblede, stiller det særlige krav om virusstrategi, organisering og opstart-mobilisering. Endvidere vil faktorstrategien resultere i flere barrierer og tættere risikostyring.

Regimeskifter kræver post-implementering



Virusstrategi

Hvis implementeringsfeltet er kendetegnet ved løse koblinger, er en håndfast styring af implementeringen ikke mulig. Derfor får en gi-ven løsning altid en lokal iklædning alt efter, hvem der skal bruge løsningen, og i hvilken konkret ramme de sætter denne anvendelse ind i. Det betyder, at løsningen opfattes som at drive rundt i feltet, hvor den enkelte løsningsdel får en iklædning, som er lokal og foku-seret omkring den enkelte bruger.

Implementeringsfeltet for Grøn Vækst er løst koblet, mens feltet for SKAT er fast koblet.

Virusstrategien benyttes, når processtrategien og faktorstrategien ikke alene kan forventes at bringe implementeringen helt i mål, og når der derfor skal foretages løbende vurderinger, som det er muligt efterfølgende at handle på baggrund af.

I virusstrategien har styringen fokus på usikkerheden i et løst koblet implementeringsfelt. Midlerne til at håndtere usikkerheden ligger i en forløbsopdeling med følgende indhold:

1. En målsætningsfase, der handler om motivation og visioner snarere end konkret mål- og regelfastsættelse.

2. En planlægningsfase, der handler om symboler som input til planer snarere end realisme og anvendelse af drejebøger og tjeklister.

3. En gennemførelsesfase, der handler om udforskning og læring snarere end styring.

4. En evalueringsfase, der handler om evaluering af brugbarhed snarere end evaluering af projektresultat i forhold til målsætning.

Hvorvidt man kan opnå de estimerede benefit i et løst koblet imple-menteringsfelt vil afhænge af, hvor godt virusstrategien er gennem-ført.

Faktorstrategi

Faktorstrategien har fokus på implementeringsbarrierer og strategier til omgåelse af disse. Strategien har fokus på de forhold en organisa-tion skal være opmærksom på, for at det ønskede resultat kan opnås.

Følgende faktorer vil almindeligvis influere beslutningen: Balancering af drift og udvikling Balancering af kort og langt perspektiv Fælles og delte fortællinger Irreversible omkostninger Akkumulerede erfaringer Egeninteresser

Virusstrategien skal sikre stærke løftestænger: fokus, fremdrift, bricolage og en vellykket postimplementering

Faktorstrategien skal søge at undgå selvdestruktiv dyna-mik og implementeringsbar-rierer



Identitet og mening Styringsprincippet i faktorperspektivet er det situationsbetingede princip, hvor man tager direkte udgangspunkt i en bredere række af usikkerhedsfaktorer, fx projektstørrelse, teknologi, projektstruktur etc. Usikkerhed efter dette perspektiv er dels indre usikkerhed, der omhandler forhold indenfor projektkontrol og dels ydre usikkerhed, som projektet ikke umiddelbart på kort sigt kan styre, men dog skal forholde sig til.

Når man ser implementeringen i et faktorperspektiv kan man identi-ficere en række risikostyringsstrategier og aktiviteter som kan be-grænse usikkerhedsfaktorer i implementeringen. Det vil give anled-ning til supplerende aktiviteter, der må lægges ind i implemente-ringsplanen. Faktorperspektivet og procesperspektivet kommer der-ved til at spille sammen.

Et eksempel på en usikkerhedsfaktor i MST casen var den tidligere implementeringshistorik. Den løsning der var i drift blev i sin tid solgt som enkel, gennemskuelig, driftsikker, etc. Dvs. de samme argumenter, som dem det ser ud til, at man vil gentage nu. Oplevel-sen med den eksisterende løsning har været en anden. Uigennem-skuelige regler, unødigt bureaukrati, ustabil teknologi, etc.

En risikostyringsstrategi i MST casen vil være at gå ud med et bud-skab, der er markant anderledes end det tidligere brugte. Implemen-teringshistorikken gør, at man i praksis er afskåret fra at kommuni-kere nogle af de vigtige egenskaber, man denne gang forsøger nyim-plementering af.

Processtrategi

Med processtrategi identificeres en række faser, som en implemente-ring forventes at gennemløbe fra opstart til afslutning. I sin grund-form viser modellen et forløb fra definitionen i organisationen af et eksisterende behov for ny løsning, til denne er fuldt integreret hos de enkelte brugere. En grundmodel er følgende:

1. Projektdefinition og mobilisering 2. Udarbejdelse af kontrolvision 3. Design 4. Evaluering af implementeringsbarrierer 5. Planlæg implementering 6. Implementering

1. Ændringsledelse 2. Gennemfør strukturprogrammer 3. Gennemfør stifinderprogrammer

Processtrategien har fokus på de faser, der skal gen-nemløbes for at bygge syste-mer og værktøjer og introdu-cere dem



Når implementeringen ses i et procesperspektiv, er styringsprincip-pet det rationelle princip, hvor projektforløbet kan variere med hen-syn til antallet af faser, men hvor faserne har en logisk følge i for-hold til hinanden og med hver sine krav.

Når omkostningerne ved implementeringen skal beregnes, ses det samlede projekt fra start til slut i procesperspektivet. Det betyder, at der skal være et fuldt og færdigt design af den samlede løsning. Det er ikke muligt at omkostningsberegne delvist usammenhængende løsningsforslag.

Implementeringsprocessens kvalitetskriterier

Implementeringsplanen udformes på en sådan måde at man indbyg-ger efterfølgende kvalitetskriterier i så stor en udstrækning som det er muligt.

Under regimeskiftet vil der ofte være en periode, hvor det nye regi-me bliver betragtet som skadelig for den eksisterende praksis. Regi-meskifter kræver tid for at blive perfekte og kan ikke forventes umiddelbart at vise sig bedre end den eksisterende praksis.

Når man implementerer et nyt regime, så er forskellige fremgangs-måder og kompetencer nødvendige. Intet enkelt perspektiv og frem-gangsmåde vil virke tilstrækkeligt effektivt gennem hele forløbet.

Samarbejde er meget vigtigt under hele forløbet. Det vil forbedre ideerne og gøre beslutningstagningen mere sikker. Regimeskifter trives i omgivelser, der er åbne, og hvor der er lagt op til udstrakt samarbejde. Et stærkere engagement med klienter, borgere, og inte-ressenter i øvrigt kan øge potentialet for ændringen betragteligt.

Nye regimer har en vis flertydighed over sig, fordi de er nye og for-skellige fra de eksisterende. De kan formentlig ikke bedømmes på samme måde, som man bedømmer de eksisterende.

Indtil i dag har ad hoc projekter været en ofte brugt fremgangsmåde, når det gælder regimeskifte snarere end en gennemtænkt håndtering af de særlige problemstillinger i en sådan ændringsproces. En gen-nemtænkt fremgangsmåde i den offentlige sektor vil indebære, at man introducerer eksperter udefra i processen. At man gør op med unødige datarestriktioner. At man sørger for en tidlig udmelding af initiativerne i konsultation med borgere og interessenter. At man gennemfører en solid faktoranalyse og risikoevaluering omkring projektet. At man analyserer hvorledes evt. politikændringer, som er en følge af projektet, vil influere på forløbet. Etc.

Regimeskifte skal planlægges med tre horisonter. Horisont 1: Hvad er kerneforretningen for institutionen, og hvad behøves lige nu for at gennemføre den. Horisont 2: Hvad er de synlige fremtidige områder

Se ændringen som en inve-stering

Flere perspektiver

Samarbejde

Nye evalueringskriterier

Løbende snarere end ad hoc

Flere horisonter



lige nu - løsninger der allerede i dag virker tillokkende. Horisont 3 - hvad bliver de fremtidige hotte emner for styrelsen.

De tre horisonter kan suppleres med scenarieplanlægning, når det gælder hovedinitiativer. Det kan også medvirke til at få de politiske beslutninger, der kan være behov for.

Regimeskifte kan have fordel af, at der oprettes rådgivnings- og ud-rykningshold. Den form teamet skal oprettes efter, og dets specifikke opgaver skal skræddersys til den eksisterende organisation og til den faktoranalyse, der evt. er foretaget.

Hvis der eksisterer værdidokumenter, så er det nyttigt at tage forny-else med i værdiformuleringerne for at sætte innovation på dagsor-denen.

Flere der har haft et succesfuld innovationsforløb over længere tid har oprettet innovationsgryder fx i form for brainstormingssessioner, elektroniske set-up, Delphi paneler etc.

For at håndtere usikkerhed bedre er det vigtigt med tidlig implemen-tering – gerne i form af stifinderprojekter. Det kan øge kvaliteten af styringen med en god beskrivelse af, hvordan fiasko-scenariet vil se ud. Hvad er det, der sker, hvis det ikke lykkes? Hvilke ting kan vi se på vejen? Ligesom før- og eftermåling er vigtig.

Start med de mindst risikofyldte projekter. Etabler et organisatorisk system der kan støtte postimplementeringsbestræbelserne. Sørg for, at en lang række personer bredt i samarbejdet får kredit af en vellyk-ket implementering. Tag selv ansvaret for evt. fejl og uhensigtsmæs-sigheder frem for at give skylden til samarbejdspartnere. Involver samarbejdspartnere udefra til at forestå evaluering i særdeleshed omkring, hvad der gik godt og, hvad der kan læres.

At håndtere selvdestruktive mekanismer er svært, men ikke umuligt. Regimeskifte stiller krav om evnen til at håndtere dilemmaet mellem drift og udvikling for at klare afvigelser og og evnen til at bruge løf-testængerne visionering, momentum og bricolage.

7.3.3. Ændringsledelse

Visionen som blev formuleret i designforløbet viser de ønskede træk ved en mulig fremtid. Den skal tilbyde sociale aktører en ret-ning: hvor skal vi hen herfra, og hvad skal man gøre fra nu af. Den skal medvirke til en omdirigering af organisatoriske samtaler til nye muligheder og tiltrække aktører til en dialog. Herved bliver visionen en mekanisme for koordinering af forventninger og adfærd, et anker for oprettelse af identiteter, betydning og gensidig anerkendelse. Samtidig blotlægger den en sti for udviklingen. Visionen er derfor måske det mest afgørende værktøj for ændringsledelsen.

Udrykningshold

Innovation som virksom-hedsværdi

Innovationsgryder

Tidlig implementering

Hurtige succeser

Regimeskifte forudsætter evne til kaosledelse

Visionen er det centrale ele-ment i ændringsledelsen



Ændringsledelse omfatter: Integrering af strukturprogrammet og stifinderprogrammet, måling af fremdrift, måling af processen frem for måling af aktørerne, løbende kommunikation opadtil og nedadtil, forbedring af ændringsprocessen undervejs, sikre tæt sammenhæng med forretningsudviklingen i øvrigt.

Den gode ændringsleder: lader stifinderprojekterne drive prioriterin-gen og timingen i strukturprojekterne, går ikke alt for hårdt efter produktivitet fra starten, sikrer at hvis stifinderprojekterne fejler, så er det ikke på grund af strukturprojekterne og videreudvikler samar-bejdet som en integreret del af hvert stifinderprojekt.

7.3.4. Stifinderprojekter

Spredningen og forankringen af et nyt regime kan kun ske som et resultat af indlæring baseret på positiv selvforstærkende feed back. Stifinderprojekter giver mulighed for konsolidering af vigtige erfa-ringer og bedre fastholdelse af momentum. Et stifinderprojekt er karakteriseret ved, at det er et projekt, som vil blive gennemført alligevel. Det er ikke designet til lejligheden. Det skal kunne kvantificeres med forventede omkostninger og benefit, således at det bliver muligt at lære om løsning og implementering. Det skal have en passende størrelse, ikke for stort og ikke for småt. Projektholdet bør være 3 til 6 personer og varigheden 3 til 6 måne-der, Der må ikke være for megen innovation i projektet, og det skal kunne skabe ny viden. Et stifinderprojekt finder vejen for de efter-følgende projekter, demonstrerer succes der skaber fremdrift, sigter mod en bred involvering af organisationen, verificerer infrastruktu-ren, opmuntrer til videndeling og udveksling af best practice og le-verer konkrete forretningsmæssige resultater.

7.3.5. Strukturprogrammet

Strukturprogrammet omfatter projekter som: etablering af forret-ningsregler, IT-infrastruktur, måling, organisatorisk design, kompe-tenceudvikling etc. i princippet de formelle ting, der skal være på plads for at stifinderprojekterne kan gennemføres. Et stifinderprojekt kan derfor ses som en demonstration og afprøv-ning af den til stifinderprojektet udviklede del af strukturprogram-met.

Regimeskifte kan næppe redesignes fra bunden, men vil snarere væ-re et resultat af bricolage. Bricolage er resultatet af en kombineret indsats af flere aktører og grupper, og kan ofte være den eneste må-de at implementere regimeskifte på. Den kan tage forskellige former Stabile strukturer kan tilpasses udviklingen ved at omstille dem

til nye funktioner.

Momentum skabes gennem passende feed back fra sti-finderprojekterne

I strukturprogrammet sættes eksisterende stumper sam-men i en ny collage



Lapning har at gøre med at afhjælpe specifikke flaskehalse og mangler gennem lapper bestående af nye sociale og tekniske komponenter.

7.4. Overblik over udviklingsmodellen

Hvis vi på basis af de to cases og den beskrevne teori skulle foreslå en generaliseret fremgangsmåde for implementering og videreudvik-ling af tillidsbaseret regulering, vil den se ud som vist i nedenståen-de figur:

Figur 7.16: Oversigt over et forløb, hvori alle tre strategier er indtænkt. Aktiviteter, hvori en af de tre strategier er fremtrædende, er markeret med henholdsvis V for virusstrategi, F for faktorstrategi eller P for processtra-tegi.

Øvrige erfaringer

Hvis medarbejdere skal være innovative, skal fornyelse sættes tyde-ligt på dagsordenen i enhver diskussion og ethvert møde. Fornyelse skal være en del af institutionens strategiske tænkning og planlæg-ning.

At udvikle en god ide til en praktisk løsning kræver tid, anstrengel-ser og adskillige iterationer. Det er bedst at gøre dette på et eksperi-mentelt sted, hvor barrierer hurtigt kan identificeres og elimineres og håndteres hurtigt. Samarbejde er essentielt for at udvikle og imple-mentere innovative forslag, særligt jo flere tværorganisatoriske grænser et forslag spænder over.

Gør projektet spændende for staben. Involver interessenterne mest muligt i alle faser af forløbet. Hav en klar vision og gode fælles

Sæt fornyelse på dagsorde-nen

Eksperimentelle omgivelser

Lær af erfaringerne



målsætninger. Etabler passende kontrolmekanismer og klare aftaler. Implementer hurtigt, undgå at miste fokus og fremdrift. Lær af alle fejltagelser, så snart de kan ses. Vær sikker på, at du har de nødvendige ressourcer.

Lederskab er vitalt i fornyelsesprocesser, der er hele tiden behov for intervention og opmuntring oppefra. Det at lede fornyelser er ikke let.

Fornyelse vil ikke trives med mindre kulturen understøtter dette.

Den offentlige sektor har ikke konkurrenceelementet til at booste innovation og fornyelse. Den offentlige sektor er derfor nødt til at anvende en mere proaktiv fremgangsmåde til fornyelse, end det er nødvendigt i den private sektor.

Mange fornyelsesprojekter lover forbedringer allerede på implemen-teringstidspunktet, mens praksis viser, at det tager en rum tid og en vellykket postimplementering, før end implementeringsgevinster kan hentes hjem.

Det anbefales at institutionerne fokuserer på resultaterne af innova-tive løsninger frem for bare at specificere dem.

Vis lederskab

Arbejd med kulturen

Vær proaktiv

Planlæg implementeringen

Følg op på postimplemente-ringen



8. SKAT som reguleringsmyndighed

Nærvær i det konkrete. Overblik i det generelle.

8.1. Skat som Reguleringsobjekt

8.1.1. Reguleringens formål og lovgrundlag

Det danske skattesystem er et system med en progressiv skat på ar-bejdsindkomst. Indkomstskattesystemet er den væsentligste kilde til at udjævne ulighed, idet personer med høj indkomst beskattes hårde-re end personer med lave indtægter. Skatten skal være fordelings-mæssigt afbalanceret for konsekvenser for livsindkomst, samspil mellem skat og sociale ydelser etc. Skattesystemet skal derudover inddrage globaliseringen og hensynet til et robust skatte- og afgifts-system.

Skat består af følgende:

Skat på arbejdsindkomst. Skat på formue (formueskat, afkast af aktier, obligationer mv.

skat på renteindtægter). Selskabsskatter (Skat på indtjening, lønsumsafgift, moms, told

etc.). Skat på forbrug af varer og tjenester, generel moms. Skat på Miljø (Afgift på fosfor, CO2, emballage, engangsservice,

affaldsafskaffelse, batterier, spildevand, opløsnings- og bekæm-pelsesmidler, ledningsført vand etc. mv)

Skat på folkesundhed (afgifter på spiritus, cigaretter, vin, øl, chokolade, fedt, sukker mm).

Skat på transport (registreringsafgifter, benzinafgift, vægtafgift, afgift af forsikringer mv.)

Skat på bolig (ejendomsskat, stempelafgifter, tinglysningsafgift mv.)

Skat på energi (forbrug af kul, el, naturgas). Skat på høje pensioner (udligningsskat). Skat på død (Hvert år dør der omkring 55.000 danskere, der i

dag sammenlagt afleverer 3,8 milliarder i statskassen i såkaldt boafgift).

Udover regulering af indkomstfordelingen bruges skattesystemet pt. også i forbindelse med regulering af: sundhed, energi, miljø, transport (balance mellem private og offentlige trafikmidler), vækst i private formuer, generelt forbrug, import, bolig (balance mellem ejere og lejere).



Lovene på skatteområdet er: afskrivningsloven, aktieavancebeskat-ningsloven, arbejdsmarkedsbidragsloven, betalingsfristudskydelses-loven, boafgiftsloven, børne- og ungeydelsesloven, dødsbobeskatte-loven, ejendomsavancebeskatningsloven, ejendomsværdiskattelo-ven, etableringskontoloven, fondsbeskatningsloven, fusionsskatte-loven, husdyrbeskatningsloven, inddrivelsesbistandsloven, investe-ringsforeningsloven, kildeskatteloven, konkursskatteloven, kulbrin-teskatteloven, kursgevinstskatteloven, ligningsloven, lov om inddri-velse af gæld til det offentlige, lønindeholdelsesregisterloven, op-krævningsloven, pensionsafkastbeskatningsloven, pensionsbeskat-ningsloven, personskatteloven, selskabsskatteloven, skatteforvalt-ningsloven, skattekontrolloven, statsskatteloven, studielånsloven, sømandsbeskatningsloven, tonnagebeskatningsloven, virksomheds-omdannelsesloven, virksomhedsskatteloven og vurderingsloven (fast ejendom).

På told og afgiftsområdet er der følgende lovgivning: affalds og rå-stofafgiftsloven, batteriafgiftsloven, bekæmpelsesmiddelafgiftslo-ven, brændstofforbrugsafgiftsloven, chokoladeafgiftsloven, co2 af-giftsloven, elafgiftsloven, emballageafgiftsloven, fedtafgiftsloven, foderfosfatafgiftsloven, forbrugsafgiftsloven, færdselsloven (regi-streringsafgift), gasafgiftsloven, isafgiftsloven, kulafgiftsloven, kvælstofafgiftsloven, lystfartøjsforsikringsafgiftsloven, lønsumsaf-giftsloven, mineralolieafgiftsloven, momsloven, motoransvarsfor-sikringsafgiftsloven, opløsningsmiddelafgiftsloven, PVC afgiftslo-ven, sodavandsafgiftsloven, spildevandsafgiftsloven, spiritusafgifts-loven, stempelafgiftsloven, svovlafgiftsloven, tinglysningsafgiftslo-ven, tobaksafgiftsloven, toldloven, vandafgiftsloven, vejbenyttel-sesafgiftsloven, vægtafgiftsloven, vækstfremmerafgiftsloven og øl- og vinafgiftsloven

8.1.2. Skattesystemets udvikling

Tre ting har altid haft betydning for skattestrukturen, skattebereg-ningsreglerne og den tilhørende kontrol: de politiske, de økonomiske og de tekniske forhold. Politisk har der hele tiden været et ønske om flere indtægter til opbygning og udvikling af et velfærdssamfund og et ønske om et retfærdigt skattesystem baseret på lighed og retfærdig fordeling og beskatning efter evne. Endvidere har den tekniske og administrative udvikling muliggjort en større og større differentie-ring og præcision i lovreglerne. Udviklingen har været en bevægelse fra husstandsøkonomi, til familieøkonomi og over til personøkono-mi. Det er også værd at huske på, at tidligere skulle beregning af skatten foregå uden hjælp af lommeregnere eller pc’ere og uden elektroniske kilder til indkomstspecifikationer. En hurtig oversigt over udviklingen er vist nedenfor:

1903 Indkomstskatten indføres (sambeskatning af ægtefæller)

1937 Fælleskommunal indkomstskat og udligningsfond

Den teknologiske udvikling indebærer, at politikerne stadig oftere kan skrue på skatteberegningsreglerne som middel i den generelle regulering.



1957 Indførelse af folkepensionsbidrag

1962 Indførelse af OMS

1967 Indførelse af moms

1987 Differentieret beskatning af forskellige indkomstgrundlag

(personlig, kapital mv.)

1970 Kildeskatten indføres

1973 Indførelse af bidrag til dagpengefond

1983 Generel særbeskatning indføres

1987 Tredeling af indkomstgrundlaget,

indførelse af virksomhedsskatteordningen

1993 Indførelse af kapitalafkastordningen

Figur 8.1: Oversigt over skattesystemets udvikling.

8.1.3. Skatteadministrationsprocessen

Figur 8.2: Reguleringsprocessen i SKAT. Casen som er beskrevet i næste afsnit har fokus på indberetningsprocessen.

8.1.4. Kontrolstrategiernes udvikling

Skattesystemets udvikling har også medført en udvikling af kontrolstrategierne. Tidligere var der ikke så mange økonomiske transaktioner. Her var der en tro på muligheden af en fuld transaktionsbaseret kontrol. Ef-terhånden som transaktionsmængden voksede, blev dette teknisk uigennemførligt.

Fra fuld transaktionsbaseret kontrol til risikobaseret kon-trol



Derfor gik man over til stikprøvevis transaktionsbaseret kontrol sup-pleret med vurdering af, om transaktioner og flow i de bagvedlig-gende systemer var troværdigt.

Det udviklede sig til systembaseret kontrol, hvor man kortlagde for-retningsgange og indbyggede kontroller suppleret med stikprøvevis transaktionsbaserede kontroller.

Med stigende kompleksitet fik man brug for at få væsentlighedsbe-tragtninger indbygget i systemkontrollen for at kunne afgøre hvilke områder, der havde brug for en grundigere kontrol. Der indførtes væsentlighedsgrænser i kontroltænkningen. Målgruppen segmente-redes efter regelefterlevelse.

Kendetegnende for alle de ovennævnte kontroltyper var, at kontrol-len lå efter at selvangivelsen var indberettet. Kontrollen var opkla-rende.

I SKAT’s indsatsstrategi er kontroltænkningen bredere. Kontrol-strukturer udflyttes til virksomhederne, og der satses på transparens. Teknologien åbner for analyser af regelefterlevelsen, som giver grundlag for at tage et område ud og få et bud på faktorer, der kan give en mere effektiv segmentering af målgruppen og skabe bag-grund for valg af de bedst egnede kontrolstrategier og teknikker.

De tidlige kontroltyper var fejlfokuserede. Fejlen blev undgået ved, at man fra centralt hold dikterede en forskrift, som skulle følges. Kontrollen lå i at sikre, at forskriften blev fulgt som beskrevet. Den korrekte handlemulighed var at følge forskriften.

Figur 8.3: Fejltyper, fejlårsager og handlemuligheder indgår i en mange til mange til mange relation.

Indsatsstrategien indebærer en langt større vægt på vejledning og på læring dvs. at forbedre aktørens kompetence. Antagelsen er, at vi har medspillere, og at denne gruppe vil forblive medspillere, så længe gruppen forstår processen og føler, at den er fair.

Som følge af indsatsstrategien kan man åbne op for flere handlemu-ligheder og at lægge valget af handlemuligheder ud til de, der regu-leres. Det afgørende bliver ikke om en bestemt handlingsforskrift er nøje fulgt, men om en fejl er undgået.

Tillidsbaseret kontrol er ud-tryk for et regimeskifte fra opklarende kontrol til fore-byggende kontrol

Vis borgeren fejltype og fejl-årsag og lad ham vælge handlemuligheden

Som borgere forventer vi mere service i en stadig mere kompleks verden



Der er flere begrundelser for effektivisering af indsatsstrategien: borgernes forventninger om service, forventninger om øget effekti-vitet fra politisk hold, at vores virkelighed er blevet mere kompleks og virksomhedernes behov for større manøvrerum og forbedret kon-kurrenceevne.

8.1.5. Resume

Skat og afgifter kan og bliver ofte brugt ved regulering af alle inte-ressante områder, hvor omfordeling eller økonomiske incitamenter antages at spille en rolle. Parallelt med den teknologiske udvikling øger SKAT evnen til at regulere stadig finere og mere detaljeret.

Når man ser på processen i SKAT, så ser man almindeligvis kun skatteadministrationsprocessen. Som det fremgår senere, så er der behov for at se processen bredere end bare skatteadministration samt at udvikle kontrolstrategierne i overensstemmelse hermed.

8.2. SKAT’s omgivelser

Som det fremgik af det tidligere, så bruger man skattesystemet til at regulere rigtig mange ting. Endvidere er det SKAT, der har ansvaret for, at man altid har/får de penge i statskassen, som man har budget-teret med. Derfor bliver de rammebetingelser som SKAT er under-lagt vigtige navigeringspunkter med indflydelse på alle projekter i SKAT.En række omgivelseselementer for SKAT har haft betydning i den konkrete case: SKAT’s generelle rammebetingelser. Borgernes holdninger. Den aktuelle regelefterlevelse.

I det følgende gennemgås de 3 omgivelseselementer:

8.2.1. SKAT’s rammebetingelser

Balancering af skattetryk og legitimitet

Det politiske perspektiv har at gøre med de rammer, som politikerne sætter op for reguleringen fx: balancering af skattetryk, lovgivningskompleksitet, effektivitetskrav etc. Størrelsen af skyggeøkonomien har stor indflydelse på effektivitets-mulighederne i skattesystemet. Danmark ligger rimeligt pænt i feltet på trods af et stort skattetryk.

Institutionernes hovedopgave bliver service



Problemet med skyggeøkonomien8 er, at den er svær at spore og måle. Mht. skyggeøkonomi så er den relative størrelse i 2000 esti-meret for en lang række lande, her et lille udsnit.

USA => 8.7% Australien => 9.8% Danmark => 18% Grækenland => 28,7% Nigeria => 57,9% Georgien => 67,3% Figur 8.4: Skyggeøkonomien har meget forskellig størrelse i forskellige lande.

Andre undersøgelser viser, at jo større indkomst man har, jo mere skeptisk er man over for progressive skatteprocenter og det generelle skattetryk.

Konklusionen af en række undersøgelser er, at størrelsen af skygge-økonomien er bestemt af det følte skattetryk sammenholdt med den vurderede legitimitet af skattemyndigheden. Eller sagt på en anden måde: jo større skattetryk jo større krav stiller det til skattemyndig-hedens legitimitet.

Flere undersøgelser viser, at større viden om skattelovene og større kompetence øger skattemoralen og regelefterlevelsen.

En undersøgelse af kompleksiteten i skattelovgivningen i USA viste fx følgende udvikling:

8 Skyggeøkonomien er den økonomi, der fx er baseret på naturalieøkonomi, sort arbejde, bytning af tjenester etc.

En stor skyggeøkonomi stil-ler store krav til legitimiteten af skattesystemet

Kompleksiteten af skattelov-givningen vokser hele tiden

Kan vi øge aktørernes kom-petence i samme takt som lovgivningens kompleksitet stiger?



Figur 8.5: Figuren rejser spørgsmålet, hvordan kan vi opretholde en tæt og legitim regulering, når kompleksiteten af lovgivningen vokser?

Fra volumenmål til effektmål

En af de vigtigste årsager til at SKAT har kunnet være inspirator og rollemodel omkring en tillidsbaseret tilgang til regulering er det for-hold, at ændringer i SKAT’s rammebetingelser har skabt frirum til omstillingen.

SKAT er i dag den eneste skatteadministration, der arbejder med effektmål. Alle andre skatteadministrationer arbejder med volu-menmål som fx antal kontroller udført. Effektmål på finansloven betyder, at SKAT har fået frirum til at lave om.

Type 2005 2007

Mål Provenu på 12,9 mia. kr. 204.300 kontrolpoint 58.300 kontroller

Skattegab på 3,1% af BNP Holdningsindeks borgere Holdningsindeks virksomheder

Tilgang Primært fejlrettelse ved kontrol Gennemgang af enkelte regnskaber - en til en tilgang

Primært fokus på forebyggelse af fejl Planlægning og gennemførelse af indsatser ved hjælp af datasystemer - en til mange tilgang

Ressourceprioritering Ingen opdeling i medspillere og modspillere

Målrettet indsats i forhold til med- og modspillere

Opfølgningen Målopfyldelse på finansloven i forhold til provenu, kontrolpoint og antal kontroller

Målopfyldelse på finansloven i forhold til skattegab og holdningsindeks

Figur 8.6: Skiftet i SKATs rammebetingelser fra volumenmål til effektmål.

02 0 04 0 06 0 08 0 0

1 0 0 01 2 0 01 4 0 01 6 0 01 8 0 0

1 95 5

1 97 5

1 99 5

Størrelse i tusind ord

Udvikling fra 1955 til 2000

grøn = indkomstskatalene

blå = den totale skattelov

Effektmålene er en effektiv driver i forandringen

Effektmål kan mindske di-lemmaet mellem drift og ud-vikling



Holland, Australien og England arbejder med samme tankesæt om-kring kontrol, men er bundet af deres volumenmål. Det betyder, at det organisatoriske pres i disse lande går i modsat retning af deres forandringsbudskab.

Ideen i tillidsbasering er at vinde hjerterne gennem kommunikation og vejledning. Fokus skal flyttes fra kontrol til vejledning. For at styrke dette har man i SKAT indført en organisatorisk adskillelse af service- og kontrolopgaverne.

Der er brug for analyse af regelefterlevelsen for at kunne prioritere indsatser. Briterne regner med potentielle regelbrydere og prioriterer indsatserne omkring dem. SKAT arbejder med risikomodeller. SKAT’s risikomodeller har til formål at identificere områder, hvor der er modspillere og/eller potentielle muligheder for at reducere skattegabet. Når sådanne områder er identificeret designes et eller flere indsatsprojekter rettet mod disse områder. Det betyder, at op-gaverne i SKAT flyttes fra løbende sagsbehandling i basisorganisa-tionen til projektarbejde. Projektarbejde bliver den nye arbejdsform. I selv små indsatser arbejdes der med projekter.

Erfaringen er, at det er en god ide at gå ud i medierne og vise, at modspillerne har en kendelig risiko for at blive opdaget.

8.2.2. Borgernes holdninger

Oplevelsen af retfærdighed

Om borgeren fx synes at sort arbejde er ok, afhænger af følgende: Er der fravær af konkurrence/alternativ? Er arbejdet ad hoc eller tilba-gevendende? Er gevinsten passende i relation til forbrydelsens om-fang? Naturalier og tjenester er mere acceptabelt end andet. Relatio-ner har betydning: er det fx ens søster, der gør rent? Er hun fx stude-rende? Er der tale om en engangsydelse? Har ydelsen en blivende værdi der kan kapitaliseres på? Etc.

Forskningsresultaterne peger på, at regelefterlevelse går hånd i hånd med styrkelse af relationen mellem borger og myndigheder og med at skabe tiltro til det politiske system. Det er derfor vigtigere med initiativer, der motiverer til samarbejde, end at iværksætte tæt kon-trol og hårde straffe. Reguleringen skal ske i en atmosfære af integri-tet, gensidig tillid og frem for alt et godt etisk klima.

Et godt etisk klima er kendetegnet ved tre typer af retfærdighed: fordelingsmæssig retfærdighed, procedurel retfærdighed og gengæl-delses retfærdighed.

Adskillelse af service og kon-trol øger klarheden

Kraftig projektorientering flytter indsatsen fra medspil-lere til modspillere

Normerne hos borgerne er ikke de samme som dem lov-givningen forudsætter – vi vurderer også væsentlighed forskelligt

Retfærdighed er en afgøren-de parameter i relationen mellem borger og myndighed



De tre typer af retfærdighed er resume’ret i den nedenstående tabel:

Individuelle niveau

Gruppe niveau Socialt niveau

Fordelingsmæssig retfærdighed

Den personlige skattebyrde sam-menlignet med andres

De gruppemæs-sige “byttefor-hold” og fri-hedsgrader sammenlignet med andre gruppers

Systemets progressivitet, myndighedens effektivitet, fornuftig omkostningsstyring

Procedurel ret-færdighed

Respekt for indi-videt, kvalitets service, vejled-ning

Berettigelse af regulering der har indvirkning på gruppens effektivitet og forholdet mel-lem service og omkostninger

Transparens, kompleksiteten af skattesystemet, admini-strationsomkostninger etc

Gengældelses retfærdighed

At straffen er passende set i relation til den væsentlighed

Inge stivhed i sagsbehandlingen eller manglende fleksibilitet

Betænksomhed og fleksibilitet i kontrollen af gruppen og at straffen er pas-sende set i relation væsent-lighed

Fleksibilitet i kontrollen og reguleringen generelt

Fornuftig dimensionering af strafferammer i relation til væsentlighed

Figur 8.7: De tre typer af retfærdighed er vigtige, fordi forskningen viser, at skattebetalere er mere optaget af retfærdighed og mindre af det person-lige udfald af kontrollen.

Borgernes holdninger til skattesystemet og dermed deres samarbejde er illustreret i nedenstående tabel. De tre første er udtryk for med-spillere

Viljetilregelefterlevelse Holdningenkanrepræsenteressom

Regelefterlevelsesstrategi

Kommitment Det er det rigtige at betale sin skat Selvregulering

Kapitulation Hvis du samarbejder med SKAT, vil de sandsynligvis samarbejde med dig

Kontrolleret selvre-gulering

Modvillig Hvis jeg ikke samarbejder med SKAT, vil de blive hårde

Skønsmæssig beor-dring

Ligegyldighed Jeg er lige glad med om jeg gør det rigtige i relation til skatteindbetalin-ger

Ubetinget beordring

Retfærdighedsprincippet stiller store krav til etikken i reguleringsmodellen

Reguleringsstrategien hæn-ger sammen med borgernes vilje til regelefterlevelse



Modspiller Jeg nyder at bruge tid på, hvordan jeg skal indberette for at minimere skatten

Straf og bøder mv.

Figur 8.8: Forskningen peger på, at borgerne kan klassificeres i 5 grupper efter deres holdning til skattesystemet samt at man for hver gruppe kan anlægge en bedste reguleringsstrategi.

Skattemoral i forskellige lande i afhængighed af størrelsen af skyg-geøkonomien, jo større skyggeøkonomi jo mindre skattemoral.

Figur 8.9: Figuren viser, at det er vigtigt at begrænse størrelsen af skyg-geøkonomien, hvis skattemoralen skal holdes på et højt niveau. xN angiver placering af land N.

De konkrete holdningsmålinger

Borgerne har en ambivalent holdning til SKAT: Man vil gerne have velfærdsydelserne, men man er også hurtig kritisk overfor servicen. SKAT er hele tiden under pres for at yde service. Det er måske vær-re hos SKAT end andre steder, fordi SKAT berører samtlige borge-re. SKAT kommer alle ved. Borgerne er ikke så autoritetstro, og de har store forventninger. Også derfor er der et potentiale ved indfø-ring af nye reguleringsstrategier.

Udgangspunktet for det meste forskning der har været lavet indtil nu, er en rationel aktør, dvs. at der er en regnemodel i aktørens ho-ved, hvor risiko for at blive taget vejes op mod gevinsten ved bevidst at indberette forkert. Forskningen har tidligere som udgangspunkt

Skattemoral

Borgerne forventer service

Borgerne er sociale snarere end gevinstmaksimerende



haft til formål at verificere denne model. Nyere forskning er baseret på bredere regelefterlevelsesundersøgelser.

Rapporten Danske virksomheders holdning til skattesystemet og SKAT 4. december 2008 beskriver resultaterne af en undersøgelse foretaget som en stratificeret stikprøve med i alt 1741 gennemførte interview. Af undersøgelsen fremgår følgende:

Knapt halvdelen af danske virksomheder anser risikoen for at blive opdaget i skattesnyd (46 %) eller sort arbejde (41 %) for stor.

20 % af de virksomheder der har en mening om sagen føler sig udsat for unfair konkurrence mens 24 % mener at udbetaling af sorte lønninger forekommer hos virksomhedernes konkurrenter.

1/3 af virksomhederne i byggebranchen, hotel og restaurationsbranchen og transportbranchen føler sig udsat for unfair konkurrence, hvor gennemsnittet jfr. ovenfor er 20 %. Tallene svarer til den tidligere undersøgelse fra 2005.

Om årsagen til skattesnyd og sort arbejde mener 65 %, at solidariteten i samfundet er lav, mens 64 % mener at årsagerne også må ses som det, at skatterne er for høje.

De danske virksomheder er overvejende tilfredse (60 %) med SKAT.

Næsten alle virksomhederne (94 %) har haft kontakt med SKAT inden for de seneste 2 år.

64 % af de kontrollerede virksomheder udtrykker tilfredshed, mens 75 % af de ikke kontrollerede virksomheder udtrykker tilfredshed.

65 % af virksomhederne mener at SKAT's vejledninger og pjecer alt i alt er gode.

Kun ganske få virksomheder har benyttet sig af servicebesøg (3 %) mens 5 % svarede, at de havde deltaget i et informationsmøde.

Langt de fleste virksomheder opfatter SKAT's besøg som kontrolbesøg, og denne opfattelse er udbredt blandt de større virksomheder.

68 % af virksomhederne har tillid til, at SKAT beregner virksomhedsskatten korrekt. Denne andel er dog faldet med 4 % sammenlignet med undersøgelsen fra 2005.

47 % af virksomhederne er uenig i, at alle betaler den skat, de skal.

Målet på finansloven om virksomhedernes holdning til SKAT, er 0,55 på en skala fra -1,0 til + 1,0. Dette mål er lige netop opnået og er udtryk for en generel tilfredshed med SKAT set i relation til situa-tionen i de fleste andre lande.

Borgerne ser SKAT som en rimelig sagsbehandler men ikke som serviceleverandør

Vi har større tillid til SKAT end til hinanden

Skal vi være tilfredse hvis vi bare er bedre end de fleste?



Der er balancepunkter omkring tilfredshed eller utilfredshed. Balan-cen ligger i, om man opfatter kontrollen som kontrol af en selv, eller om man opfatter den som en generel kontrol, der gælder alle.

Virksomhedernes holdninger kunne måske tolkes i følgende billede:

Figur 8.10: Borgernes tilfredshed afhænger af oplevelsen.

8.2.3. Regelefterlevelse

Kend de anvendte tommelfingerregler

Det ser ud til, at en højere skatteprocent snarere vil virke demotive-rende på det at arbejde mere, end den vil påvirke skattemoralen. Sandsynligheden for tilsyn og bøder har ikke den helt store effekt på regelefterlevelsen.

Folk anvender tommelfingerregler i beslutningssituationer fx som følgende tommelfingerregel: forringelse af status quo vægtes tunge-re end muligheden for gevinst. Dette kan forklare den følgende sammenhæng:

9 Beslutningsarkitektur er de nære omgivelser som aktøren tager beslutning i

Balancen mellem tilfredshed og utilfredshed

Beslutninger om regelefter-levelse er risikominime-ringsbeslutninger

Reguleringssystemets beslut-ningsarkitektur9 skal afspejle borgernes tommelfingerreg-ler



Figur 8.11: Ved udsigt til efterskat falder regelefterlevelsen hurtigere hos SED’erne end den gør hos lønmodtagerne.

Kend de erhvervsdrivendes holdninger

Når det gælder regelefterlevelse og tiltro til myndigheder, er SED’ere10 ikke forskellige fra lønmodtagere dog med den undtagel-se, at SED’ere udviser en højere grad af “mellemfornøjethed”. De er ofte i den situation, at de føler sig mere inkompetente og mindre uafhængige i indberetningssituationer.

SED’ere har også større sandsynlighed for at opleve konflikter både med og uden sanktioner fra myndighederne; men de tager deres an-svar for at overholde loven alvorligt.

SED’ere skal psykologisk betale skat ud af deres egen lomme. Det vil føles mere som et tab end når skat tilbageholdes af arbejdsgive-ren for en lønmodtager.

Skat ses som en begrænsning i SED’erens frihedsgrader og mulig-hed for at tage autonome forretningsmæssige beslutninger. SED’erens reaktion er ofte at iværksætte tiltag, der kan retablere det følte tab af frihedsgrader. Det kan føre til den modsatte adfærd fra SED’eren end den, der ønskes af den regulerende myndighed.

Har man været SED’er længe, vil det forstærke oplevelsen af tab af kontrol og dermed øge chancen for modstand og skatteundgåelse, i særdeleshed hvis SED’eren tager risici i forbindelse med investerin-ger og forretningsudvikling. Det oplevede tab af frihed vil dog

10 SED står for selvstændig erhvervsdrivende

Regelefterlevelsen falder, når borgere og virksomheder føler sig begrænset og truet.

Selvstændige erhvervsdri-vende oplever et mindre ma-nøvrerum end lønmodtager-ne

SED’erne vil forsøge at fast-holde et passende handlings-rum



mindskes med SED’eren alder og med SED’erens tiltro til egen virksomhed.

SED’ere er ambitiøse og hårdtarbejdende. Hvis skattebyrden vokser, vil det have indflydelse på engagementet i virksomheden.

Kend virkningen af ”din egen” adfærd

Virkningen af interaktionen med myndighederne har at gøre med, hvorledes myndigheden ser tilsynsopgaven. Er man offentlighedens politimand, der skal sikre en korrekt opfyldelse af gældende regler, eller er man facilitator for frivillig regelefterlevelse og borgersolidaritet. Valget står derfor mellem legitimitet11, tillid til autoriteterne og fri-villig regelefterlevelse eller magtfulde og kontrollerende autoriteter og påtvungen regelefterlevelse.

Myndighedens effektivitet afhænger af borgernes følelse af forplig-telse og deres frivillige regelefterlevelse. Mistillidsbaseret kontrol leder til mindre regelefterlevelse. Interaktionsprocesser bør være baseret på gennemsigtighed og ligeværdighed.

Boll (2011) konkluderer følgende: Regelefterlevelse er et komplice-ret samspil mellem skatteyderen, hjælpemidler som dokumenter, vejledninger, IT-systemer, revisorer, andre skatteydere, skattereviso-rer, politikere etc. Det betyder, at man i stedet for at fokusere på den enkelte skatteyder og dennes konkrete adfærd, skal man se på, hvor-dan skatteyderens samspil med hjælpemidler og øvrige aktører er. Skatteyderens beslutningsarkitektur12 kommer i fokus.

Boll ser SKAT som en regelbundet institution, der er et let bytte for struktur og regeltænkere. Boll bruger begrebet raid i en argumentation for, at skatteinspektørerne snarere har fokus på den brede offentlighed end på adfærden af den enkelte SED’er. Hun argumenterer for, at kvaliteten i skatteinspektørernes evalueringer og deres interaktion med borgeren afhænger af inspektørens evne til at lægge forskellige perspektiver ned over det, som SED’eren gør.

11 Et regimes legitimitet måles på, i hvor høj grad det hviler på borgernes accept og ikke på fx kontrol og straf.

12 Etablering af en beslutningsarkitektur har at gøre med at skabe de omgivelser, der gør de lettere for aktøren at foretage de rigtige beslutninger.

Høj regelefterlevelse går hånd i hånd med legitimitet og service

Regelefterlevelse er snarere et kompliceret samspil end en konkret skatteyderadfærd

Forståelse af praksis kræver flere perspektiver

Lytter institutionerne mere til de politiske strømninger end til borgerne



Hun argumenterer for, at den transformation der sker pt. i SKAT primært er drevet af OECD’s rapporter, med de blinde vinkler dette medfører, bl. a. fordi de traditionelle studier har en tendens til at se myndighedernes rolle som det at disciplinere borgerne, snarere end at skabe rammerne for en disciplineret praksis. Der er for meget tiltro til staten som et top-down disciplineringsapparat.

Den nyeste regelefterlevelsesundersøgelse

SKAT undersøger regelefterlevelsen hvert andet år. Regelefterle-velsesundersøgelsen for 2006 viste fejl i 45 % af selvangivelserne og et resulterende skattegab på 9 mia. kr.; men også at 9 ud af 10 ikke begår fejlene forsætligt. For SKAT betød skattegabet et stort kon-trolarbejde og et betragteligt inddrivelsesarbejde.

En tilsvarende undersøgelse blev lavet for 2008. Den viste, at 99,6 % af borgernes skat kommer direkte ind ad fordøren og kun 0,4 % søger bevidst at omgå reglerne. Dette kan dels tilskrives en vilje blandt borgerne til at betale den rette skat og dels, at en kombination af en meget høj digitaliseringsgrad og tredjepartsindberetninger gør det nemmere for borgerne at følge reglerne end at omgå dem.

På virksomhedsområdet ser billedet dog værre ud. Regelefterlevel-sen blandt virksomhederne er dalet, 10% af virksomhederne snyder bevidst, og de tegner sig for ca. halvdelen af det samlede skattegab. Den gennemsnitlige rating for virksomhederne er faldet fra 4.55 i 2006 til 4,13 i 2008. Det svarer til, at 42% af samtlige virksomheder er rykket et trin ned på ratingskalaen.

En stor del af faldet i regelefterlevelsen må tilskrives fejl i virksom-hedernes grundlæggende bogføring, hvilket viser et behov for for-bedring af regnskabskvaliteten gennem forbedret vejledning og sy-stemunderstøttelse samt behov for at få revisorerne mere på banen.

Den aktuelle regelefterlevelse har haft direkte indflydelse på ABT projektet, idet man igangsatte tankearbejdet med bogføringsvejlede-ren. Det var ikke med i de første planer.

8.3. SKAT som projektets omgivelser

ABT-projektet havde ved projektets start ret optimale forhold i SKAT. Projektet lå i lige linje med den kontrolvision, der fremgik af forretningsstrategien. Kulturændringen var påbegyndt allerede ved fusionen i 2006 - 2007, I SKAT havde man arbejdet med en system-renovation siden 2005, som kunne virkeliggøre visionen, ligesom man var kommet ret langt med tillidsbasering af forretningsproces-

Skal SKAT disciplinere eller skabe rammer

Kan vi gøre det lettere for medspillerne?

Beslutningsarkitekturen på borgerområdet er tæt på optimal

Beslutningsarkitekturen på virksomhedsområdet halter efter



serne fx i forbindelse med indsatsplanlægningen. Endvidere havde man en udviklingsstrategi og en udviklingskultur, som ABT-projektet passede godt med.

SKAT som organisation har også en markant indflydelse på projekt-forløb og projektresultat. Det vigtigste er: Den kulturelle transformation. Teknologistrategien. Indsatsstrategien. Implementeringsstrategien.

8.3.1. Tillidsbasering af skatteadministrationen

SKAT har arbejdet med tillidsbasering af skatteadministrationen siden fusionen i 2006. Man har oplevet det som en ændring af stort set alt, processer, teknologi, ledelsesstile, kultur, normer, holdninger, prioriteringer, samarbejde etc. Denne ændring er beskrevet kort som forskellen mellem SKAT’s vision for 2013 sammenholdt med et tidsbillede fra 2007. ABT projektet ligger fint i linje med dette æn-dringsbillede.

2013 visionen

Selv om SKATs 2013 vision peger på tillidsbaseret kontrol, så er den primært internt rettet. Den har fokus på, hvad der skal ske i SKAT for at kunne gennemføre en ændring af det tidligere kontrolparadigme. Vi har defineret 2013 visionen som den tilstand man opnår, hvis forretningsstrategien i strategiplan 2013 bliver fuldt opfyldt. Det er den vision, der styrer prioriteringen af udviklingsinitiativer i SKAT. Tilstanden er beskrevet således:

Vi (SKAT) har nu nået en situation, hvor processerne er effektive, hvor der til stadighed tænkes i innovation og udvikling. Ressourcerne nu bliver brugt der, hvor de giver størst effekt. Vi har gode prioriteringsmodeller og løbende undersøgelser af regelefterlevelsen. Regler og administration er bragt til at spille sammen. Der er etableret en robust læringscirkel, som er koblet til lovgivningsarbejdet. Service, data og informationer bliver stillet til rådighed for andre myndigheder.

Vi har indført en organisatorisk læringskultur, hvor medarbejderne løbende oprustes til fremtidens udfordringer. Herved modarbejdes gabet mellem den naturlige afgang og de kompetencer, der er brug for i den stadige omstilling. Vi har en effektiv kompetencestrategi, der tager afsæt i kompetenceudfordringerne. Vi har etableret en velfungerende kompetencestyring og coaching af medarbejderne.

Det er lykkedes os at effektivisere arbejdsprocesserne, således at det er muligt at sikre inddrivelsen og at mindske skattegabet samtidig med, at det samlede ressourceforbrug har kunnet reduceres væsent-ligt. Kundetilfredsheden har været stigende. Dette er primært sket

Visionen har balance mellem drift og udvikling

Læringskulturen er kommet på plads

Effektivitet og produktivitet er nu i højsædet



ved en fastholdelse af høj regelefterlevelse gennem effektive vejled-nings- og kontroltiltag. Kontrollen er nu tillidsbaseret og forebyg-gende, hvor den tidligere var primært opklarende. Vi har sikret en høj skattemoral, fordi kunderne oplever effektiv vejledning, positive konsekvenser ved regelefterlevelse og negative ved snyderi.

SKAT er nu en enhedsorganisation fra administration, lovgivning, til klagesagsbehandling etc. SKAT er kendetegnet ved tænkning på tværs og i processer.

Produktionskernen er kendetegnet ved, at kunderne er gjort digitale. Der er nu overalt hurtig og nem adgang til informationer og anven-delsesfunktionalitet. Der er etableret en effektiv kanalstrategi, såle-des at alle ydelser kan tilpasses kundesegmenteringen. Der er indført nye målemetoder, der understøtter inddrivelsesarbejdet.

Der er konstant fokus på god ledelse. Det er forventningen, at alle ledere kan omsætte strategien til mål og håndterbare størrelser, så retningen hele tiden står klart og giver mening for medarbejderne. Lederne er stærke på hårde såvel som bløde aspekter, lederne skaber mening for medarbejderne.

Fornyelsen i ledelseskulturen har givet anledning til høj medarbejdertilfredshed og fornyelse. Gamle vaner og tankemåder udfordres løbende. En bred forandringskultur er etableret. Læring, vidensdeling og løbende effektivisering er en integreret del af opgaveløsningen. Der er ingen form for intern konkurrence. Vi er fælles om at realisere de organisatoriske mål. Der er samarbejde og teamwork blandt lederne. Basisorganisation og projektorganisation spiller sammen. Medarbejderne tager ejerskab og bakker op. Der er et velfungerende samarbejde overalt.

Udgangssituationen i 2007

Udfordringen i visioner som ovenstående er ikke at formulere dem, men at implementere dem. For at illustrere udfordringerne kommer her et indtryk af situationen i SKAT i 2007.

Beskrivelsen bygger på interview af en lang række mellemledere i SKAT i februar 2007, et tidspunkt hvor fusionen mellem Told&Skat og de kommunale skatteadministrationer var gennemført og en nye indsatsstrategi under implementering. Afsnittet indeholder en række udtalelser fra lederne, som viser, hvorledes de oplevede implementeringen. Formålet er at illustrere en række af de problem-stillinger, andre ledelser også vil kunne opleve, hvis man gennemfø-rer et regimeskifte. Lederne udtaler følgende:

De nye kommunikationsformer er en udfordring. Har man fx sendt et svar til en, der har skrevet ind, så sker det ofte, at vedkommende efter 8 dage skriver igen med indholdet: jeg har lige talt med nogen, der mener noget andet. Man får en kommunikation frem og tilbage,

Ledelsen skaber mening og samarbejde

En effektiv læringscirkel skal sikre den løbende fornyelse

Borgerne er blevet mindre autoritetstro



fordi e-mail er nemt, men også fordi borgerne ikke længere tager vores svar for gode varer.

Vi måles på nu beløb, ikke på bødeantallet. Problemet er, at en revi-sorkultur ikke kan se sig selv i den nye kontrolstrategi. Transforma-tionen går på at få kontrolmentaliteten væk og en ny mentalitet ind. Hvis vi fx tager inddrivelse: hvornår kører man ud? Når borgeren skylder 200,- kr. eller når han skylder 200.000,- kr. Nogle har den holdning, at man ikke må prioritere efter beløbsstørrelser, man skal systematisk kontrollere i den orden, fejl bliver synlige, uanset be-løbsstørrelsen. Kulturflytningen går i høj grad fra kontrol til vejled-ning. Nogle siger stadigvæk, at de er kontrolførende. Nogle har holdningen, at den sidste krone skal med.

Vi har også revet tæppet væk under lønmodtagerligningen. Det dros-ler vi nu kraftigt ned. Før i tiden var vi 30 til at lave lønmodtagerlig-ningen, nu er vi fire.

Arbejdet vil fremover basere sig på teams. Før i tiden havde man ansvaret for sin egen portefølje. Det har været dybt integreret i den måde, man arbejdede på.

I gamle dage havde medarbejderne to til tre ringbind med skattelove i reolerne, og de kunne dem uden ad. Der var ingen problemer. De skulle bare bruge dem. Før var alt lige vigtigt, nu er situationen an-derledes. Nu skal der prioriteres. Det er det, der er det svære, men også der effekterne kommer.

Før var der fine opgaver og mindre fine opgaver, men dette syns-punkt er nu under opblødning. Synspunktet hang sammen med den måde karrierestigen tidligere var designet på.

De kommunale medarbejdere har ikke været vant til så mange æn-dringer, som de medarbejdere der kom fra det gamle Told&Skat. De er ikke så ændringsrobuste. Derfor handler det om at finde succeser og få dem gjort målbare. Mål for afdelingen og mål for den enkelte bliver vigtige at få på plads.

Tilliden til omgivelserne er også eroderet. Holdningen er lidt den at “de gør med os fuldstændigt, som det passer dem”. Der er konstant underbemandet i kundecentrene, som er vores ansigt ud ad til.

SKAT’s leanprojekter er blevet beslutningsanledningen til at få nog-le ting igennem. Projekterne bliver brugt til integration og til at ska-be en mere proaktiv kultur, fordi de lægger op til bred inddragelse. Hos os har medarbejderne bevæget sig fra negative til medspillere, og de har alle accepteret de nye arbejdsformer. Nu skal vi bare holde fast. Vi er nødt til at udfordre vores processer og projekter hele ti-den, så er det gulpladebiler, så er det kioskejere, der kommer nye indsatspunkter løbende. Det giver mening, at man bruger kræfterne der, hvor der er noget at komme efter. Vi kunne dog være bedre til at organisere procesarbejdet, at styre det og at formere projektholdene.

Målene er ændret fra volu-men til effekt

Vi flytter fokus fra lette til tunge flow

Medarbejderne skal være teamspiller

Og have bredere kompetence

Ændringsrobustheden skal øges

Tiltroen til fremtiden skal øges

Vi skal være mere proaktive



En række fleksibilitetsproblemer ligger i de processer, man har au-tomatiseret. Procesarbejdet er derfor snarere en forhandlingsøvelse, der mest handler om, hvad det er, vi fremover ikke skal lave. Hvad er det, vi laver, og hvad er det, der skal væk? Vi laver mange opga-ver, der ikke har direkte effekt på skattegabet.

Når man flytter rundt i projekter, så stiller det krav om videndeling. I dag sidder man ikke mere så længe på sin stol ad gangen. Kravene til vidensdeling var ikke så store i det gamle specialiserede set-up. At få videndelingen til at fungere er en kulturændring, vi ikke kan skabe gennem procesbeskrivelser.

Nogle procesforbedringer er meget synlige fx omkring gaveafgifter. Før i tiden kontrollerede vi dem, der sendte opgørelser ind, forment-lig dem der havde tingene i orden. Nu skal vi til at kontrollere dem, der ikke sender ind, og det gode spørgsmål er: hvordan finder vi frem til dem?

Tillid starter hos os selv. Når en opgave er delegeret til en leder, så er holdningen, at han kører den i mål. Der foretages ingen direkte opfølgning heller ikke på de problemer, der kan læses mellem linjer-ne i statusrapporterne.

Fra 360 graders målingerne ved vi, at kommunikation og implemen-tering er to centrale kritiske emner. I princippet skal vi kunne træde ind som transformationsledere efter behov.

Vi skal ikke være ledere på grund af vores faglighed. Vi skal have et vist fagligt niveau, for det er man nødt til, ellers vil man ikke blive respekteret. Vi skal ikke være specialister, men vi skal vide, hvor specialisterne sidder henne.

Ledelse er mere vigtigt end at få beskrevet processerne, men proces-arbejde er vigtigt, når arbejdet ikke flyder, når der er ting, der ikke fungerer. Flere af medarbejderne vil ikke acceptere, at ledelsen ikke har et parat fagligt svar. Det er en ændring, der skal ske på medar-bejdersiden.

Kommunikationen skal være mere kort og kontant, således at det er mulig med en præcis forventningsafstemning. Organisationens måde at kommunikere på er ikke altid god. Udrulningen af indsatsstrategi-en har ikke været tilstrækkelig visionær. Det nye skal være mere attraktivt, visionen skal revitaliseres, forandringsbudskabet er ikke på plads.

Før kunne man måle indsatsen løbende, man kunne se, hvad hver enkelt havde lavet den sidste måned. Det kan man ikke i dag, man kan ikke se resultatet af den forebyggende indsats. Man kan måske være heldig at se en udvikling, der ændrer sig i en positiv retning, men vi kan ikke se, hvad den enkelte har præsteret.

Vores systemer kan mindske fleksibiliteten

Vi skal blive bedre til vi-densdeling

Fra fokus på indberetningen til fokus på borgeren

Vi forventer loyalitet og ejer-skab

Kompetence i transformati-onsledelse skal øges

Faglighed forventes

Kommunikationen skal være autoritativ

Effektmål fjerner fokus fra den enkelte medarbejder



Prioriteringen kan gå endnu, men efterhånden som effektiviserings-kravet øges, bliver det et problem. Der er visse problemer med at måle effektiviteten af de forskellige indsatser.

Transformationen fra 2007 til 2013

Fra til billedet viser et regimeskifte, som forudsætter markante æn-dringer i såvel struktur, kultur og ledelse og styring:

Faktor Situation 2007 Situation 2013 DilemmahåndteringDrift kontra fornyel-se

Organisationen nærmest enhåndet – fokus er på drift

Organisationen er tohån-det – balance mellem drift og udvikling

Frihed kontra disci-plin

Disciplinen er i højsædet Man er god til at balance-re frihed og disciplin

Formel struktur og processer Procesarbejde Flere steder er man

noget umodne, når det gælder procesarbejde

Alle processer er nået til et højt modenhedstrin

Fornyelse Man har svært ved at udfordre eksisterende processer uden hjælp udefra

Gamle vaner og tænke-måder udfordres konstant

Videndeling Videndeling er proble-matisk, koderne er for-skellige, og hjemmegjort er velgjort

Videndeling og den orga-nisatoriske læringscirkel fungerer overalt

Processyn Processynet er lokalt, man fokuserer på det lokale og på ydelser

Man tænker på tværs og i processer – og fokuserer på skattegabet

Produktionssystemet De fleste kunder er pa-pirbaserede, samme forløb til alle, der er ikke fuld transparens. Skat-temappen er en web-baseret selvangivelse

Kunderne er gjort digitale, differentierede processer, fuld transparens, skatte-mappen er interaktiv

Ledelse og styring Ledelsesstil Flere steder er der intern

konkurrence og fokus på egne mål

Ingen form for intern konkurrence, ejerskab til fælles virksomhedsformål

Kommunikation Man oversætter ikke topledelsens budskaber til lokale forhold – vær-diledelse bruges ikke

Sensegiving, man kan fortolke strategien i lokale mål, man bruger værdile-delse

Måling og priorite-ring

Måle og opfølgningssy-stemerne er ufuldstæn-dige – man har ikke værktøjerne til at måle effekten af det forebyg-gende arbejde

Måling og prioritering er en integreret del af en velfungerende læringssløj-fe primært på grund af løbende complianceunder-søgelser

Ledelsesfodslag Loyalitet opadtil – mens fodslag på tværs ikke er optimalt flere steder

Fodslag og loyalitet såvel vertikalt som horisontalt

Kultur Faglighed Primært opklarende Forebyggende og tillids-

Effektiv prioritering forud-sætter effektiv måling

Visionen er udtryk for et re-gimeskifte



kontrolarbejde, begyn-dende tillidsbaseret kontrolarbejde

baseret kontrolarbejde

Tillid Medarbejdernes tillid til omgivelserne er eroderet kendeligt

Tillid på alle niveauer

Ændringsparathed Problemer med æn-dringsrobustheden spe-cielt blandt tidligere kommunale medarbejde-re

En forandringskultur er etableret

Samarbejde Begyndende teamarbej-de, men flere steder problemer pga, at folk er revet ud af deres vante omgivelser

Velfungerende samarbej-de overalt. Al arbejde er baseret på teams

Figur 8.12: Ændringsbilledet for regimeskiftet i SKAT.

8.3.2. Teknologi strategien

Tillidsbaseringen af skatteadministrationen indebærer, at administra-tionen af den største del af medspillersegmenterne skal kunne foregå automatisk. Det stiller store krav til den tekniske infrastruktur. Det tekniske ændringsbillede er illustreret gennem forskellen mellem rigsrevisionens systemkortlægning i 2004 og SKAT’s IT-vision fra 2005. ABT projektet kunne drage nytte af, at de fleste tekniske æn-dringer var på plads ved projektets start.

Tillidsbaseringens krav til teknologien

SKATs systemer er den afgørende løftestang for indføring af tillids-baseret kontrol, men de er samtidig en væsentlig barriere for udvik-lingen, dels på baggrund af systemernes kompleksitet og dels på baggrund af de flaskehalse, der ligger i IT-udviklingen. Man kan hævde, at IT-systemer er bærere af kontrolmodellen. Tillidsbaseret kontrol bygger på, at der kan tilbydes en funktionalitet, der sikrer, at kontrolmodellen kan fungere i praksis. Det forudsætter følgende:

Systemerne skal tilbyde en effektiv kommunikationskanal mellem de forskellige parter i kontrolkæden. En kanal der sikrer, at alle rele-vante parter altid har den samme og ajourførte information. Syste-merne bliver derved fælles knudepunkt for al sagsbehandling, uanset hvor denne foregår i kontrolkæden. Systemerne skal være garant for transparens.

Systemerne skal have et brugervenligt design, således at brugeren bliver ført sikkert gennem indberetningen og hele tiden føler, at de er i kontrol, når de indberetter. Da lovgivningen er kompleks, og brugerskaren er stor og spænder fra novicer til ekspertbrugere, skal dialogen være sådan indrettet, at den kan tilpasse sig brugernes kompetenceniveau. Systemet skal kunne tilbyde brugerne den kom-munikationsform, som er forudsætningen for at fastholde en opfat-

IT systemer er en helt nød-vendig løftestang

IT systemerne skal være det fælles kommunikationsknu-depunkt

Dialogen skal tage brugerne i hånden



telse hos brugerne af, at reguleringen er effektiv, retfærdig og legi-tim.

Reguleringen er effektiv, når regelefterlevelsen er høj. Slutbrugerne vil ofte være "førstegangsbrugere" eller måske det, man kunne kalde for "forbipasserende brugere", fordi de kun bruger systemet sjæl-dent. I modsætning hertil står de mere professionelle brugere, som kan være rådgiverne, der bruger systemet jævnligt i deres almindeli-ge arbejde. Endelig er der sagsbehandlerne, som bruger systemet nærmest dagligt. Mens rådgiverne formodes at have den nødvendige kompetence i regelsystemet, så vil de forbipasserende brugere ikke have den. Forbipasserende brugere har derfor en større risiko for at lave fejl. Derfor skal systemet være indrettet, så det kan fange de fleste og de væsentligste fejl under indberetningen og sikre, at de forbipasserende brugere ikke utilsigtet indberetter fejlagtigt.

Et regimeskifte kan kræve markante ændringer i en styrelses infra-struktur. Det har også været tilfældet i SKAT.

Systemkortlægningen i 2004

Rigsrevisionen (2004) tegnede følgende billede af SKAT's systemer i 2004: SKAT havde i 2004 71 systemer: 36 personsystemer, 18 erhvervssystemer, 8 toldsystemer, 7 vurderingssystemer og 2 interne systemer. Disse IT-systemer var forbundet indbyrdes med systemer uden for SKAT. De 71 systemer og deres indbyrdes forbindelser samt forbindelser med andre systemer uden for SKAT er gengivet i nedenstående figur:

Systemerne skal være ”intel-ligente”

Hvor langt var SKAT fra dette før fusionen?



Figur 8.13: Figuren viser, at de 71 systemer(den inderste cirkel) var knyt-tet sammen indbyrdes ved 453 forbindelser. Figuren viser endvidere, at der eksisterede 312 forbindelser mellem SKATs systemer og et eller flere systemer hos 97 eksterne interessenter (den yderste cirkel).

De ældste af systemerne var fra begyndelsen af 1970’erne. System-porteføljen var på grund af årtiers knopskydning præget af forskelli-ge teknologiske løsninger. Derfor blev der igangsat en større system-renovering med følgende hovedelementer: Etablering af ny IT-arkitektur, mere effektiv erhvervsligning og lettere rapportering til SKAT.

SKAT’s teknologivision fra 2005

Den nye systemarkitektur skulle dels binde de 18 systemer på er-hvervsområdet sammen på en ny måde, så antallet af forbindelser mellem systemerne formindskedes væsentligt og dels udvikle SKATs eksisterende datawarehouse, så det blev muligt at samle alle-rede indberettede oplysninger fra virksomhederne og foretage søg-ninger i disse. Den nye systemarkitektur er vist i nedenstående figur:

Figur 8.14: SKAT’s nye systemarkitektur. ( Rapport om ToldSkats system-modernisering af borgerområdet, en enklere skatteadministration, 10 juni 2005).

Den nye arkitektur indeholder følgende elementer:

e-indberetning: En løsning som stiller aktuelle data til rådighed og forenkler myndighedernes kommunikation med borgere og virk-somheder. Løsningen skal sikre, at ingen skal indberette de samme oplysninger flere gange til forskellige myndigheder.

Enklere forskud: En løsning, der via de indberettede oplysninger fra tredjepart, kan reducere behovet for borgerinitierede ændringer i forskudsopgørelsen.

Renovering af systemporte-føljen var en afgørende nød-vendighed



Fremrykket ligning: En løsning der skal sikre, at det er muligt at få afklaret langt flere uklarheder og tvister inden årsopgørelsen dannes, således at behovet for efterfølgende kontrol mindskes væsentlig. Løsningen skal ses i sammenhæng med indføring af forebyggende kontroller, indførelsen af bindende svar og aftalebaseret kontrol (Ho-risontal monitorering).

Selvangivelsesløst samfund: En løsning der skal minimere behovet for at selvangive, således at flest mulige borgere fremover kun mod-tager én opgørelse. Herunder at oplysningerne kan indberettes til SKAT på anden vis fx via tredjepart og med mulighed for, at der kan indberettes året rundt. Endvidere etablering af mulighed for at antal-let af udvidede selvangivelser kan minimeres.

NetSkat: En løsning der kan give borgerne en samlet oversigt over deres skatteforhold, fuld gennemsigtighed og styr på deres skattesta-tus via skattemappen.

eService: En løsning hvorigennem SKAT’s løsninger bliver tilgæn-gelig for myndigheder, samarbejdspartnere og andre, som borgeren ønsker at bemyndige. Internt skal den give SKAT’s medarbejdere mulighed for altid at få et opdateret overblik over den enkelte bor-ger, så man kan give denne en effektiv vejledning.

SKATs selvbetjeningsløsninger skal kunne integreres i netbanker, i revisorernes systemer eller i andre løsninger, som virksomhederne ofte anvender.

8.3.3. SKAT’s indsatsstrategi

SKAT’s insatsstrategi har som mål at maksimere regelefterlevelsen. Det søger man at gøre gennem at arbejde i flere spor. Et spor skal gøre det let at være regelefterlevende, et spor tager hånd om mod-spillerne, og et spor arbejder med holdninger og normer blandt bor-gerne fx omkring sort arbejde, social bedrageri etc.

De konkrete aktiviteter i de tre strømme bestemmes under den årlige indsatsplanlægning som dem, der forventes at have den største effekt på regelefterlevelsen.



Figur 8.15: SKAT’s indsatsstrategi, den forebyggende indsats.

Den differentierede indsats kan illustreres med indsatspyramiden, der er et centralt omdrejningspunkt i anbefalingerne fra OECD. Indsatspyramiden er udarbejdet på baggrund af bl.a. australsk forskning og anvendes af en række lande, fx New Zealand, Australien, Canada, Storbritannien og Norge.

Figur 8.16: SKAT’s indsatspyramide. Op og nedsegmentering er hen-holdsvis op og ned i pyramiden.

Indsatspyramiden tager udgangspunkt i, at borgere og virksomheder har forskellig evne og vilje til at overholde reglerne. Indsatspyrami-den har 4 segmenter, som skatteyderne opdeles i alt efter deres vilje og evne til at betale skat. Borgere og virksomheder opdeles i 2 med-spillersegmenter, hvidt og grønt segment, og 2 modspillersegmenter, gult og rødt segment.

Segmenteringen foretages en gang årligt på baggrund af en række adfærdsvariable. En adfærd er den konstaterede regelefterlevelse, her er der bl. a. anvendt følgende kriterier:



Har der været sager sendt til ansvarsvurdering? Har der tidligere været foretaget reguleringer? Er der udstedt påbud? Har der været skattetillæg for sent indgivet selvangivelse? Har der været foretaget taksation? Er virksomheden i restance? Er virksomheden nyregistreret?

Segmenteringen er en grovsortering af virksomhederne på baggrund af, om virksomhederne efterlever reglerne. Segmenteringsmodellen suppleres af udsøgningsmodeller, der bl. a. bygger på en egentlig risikovurdering.

Risikovurderingen foretages ud fra 2 parametre: 1. Væsentlighed: den direkte effekt, der opgøres i provenu og den

indirekte effekt, der fx kan være risikoens synlighed i Danmark. 2. Barrierer: manglende lovhjemmel til indsats, komplekse skatte-

regler, og/eller SKAT mangler kompetencer eller ressourcer.

Når der har været foretaget tilsyn i en virksomhed, vurderes det, om virksomhedens adfærd afspejles i dens nuværende segmentplacering. Er dette ikke tilfældet, kan virksomhedens placering rettes.

De kriterier der anvendes ved opsegmentering efter et tilsyn er fx følgende: manglende kasseregnskab, manglende kasseafstemning, manglende bilag eller dokumentation, anvendes sort arbejdskraft, anvendes illegal arbejdskraft, urigtige skattefri godtgørelser, forfal-skede bilag mv.

En virksomhed skal altid omsegmenteres, hvis det i forbindelse med et besøg viser sig, at den maskinelle segmentering er sat for højt eller for lavt.

For den personlige erhvervsdrivende vil skattekontrollen og segmen-teringen blive foretaget på CPR-nr. Det er segmenteringen der afgør, hvilke indsatsværktøjer der skal anvendes.



Figur 8.17: Den risikobaserede indsatsmodel.

Indsatsplanlægning

SKAT’s organisering omkring indsatsplanlægningen så således ud:

Figur 8.18: SKAT’s organisering omkring indsatsplanlægningen.

Hver af de nederste 5 enheder har en komité, der står for risikobe-skrivelsen. Det er områdets komité, der identificerer områdets risici, og som efterfølgende vil eje de projekter, der oprettes for at håndtere de identificerede risici.

Indsatsplanlægningen har til formål at identificere de indsatser der vil øge regelefterlevelsen. Indsatsplanlægningen foretages i følgende 5 trin: 1. Risikoark udarbejdes. 2. Risici prioriteres. 3. Indsatsplanen udarbejdes. 4. Projektbeskrivelse udarbejdes for hvert projekt i indsatsplanen. 5. Projektet gennemføres og evalueres.



I det følgende beskrives hvert trin nærmere.

1. Risikoark udarbejdes En risiko beskrives på et risikoark. Arket har følgende indhold: risi-koen navn. Karakteristik af risikoen, hvad relaterer den sig til? Hvil-ken adfærd er der observeret som udtrykker en risiko? Hvad antages baggrunden for adfærden at være? En kort verbal beskrivelse af risi-koen. En vurdering af hvilken økonomisk påvirkning risikoen anta-ges at have. Hvilke informationskilder haves til belysning af risiko-en.

2. Risici prioriteres Når komitéerne i de 5 områder har udarbejdet deres risikoark, skal der foretages en fælles prioritering af alle de identificerede risici. Denne prioritering foretages på et fællesmøde, hvor de relevante medarbejdere fra alle de 5 områder deltager.

Risiciene prioriteres ved at rangordne alle risici i en stor priorite-ringsmatrix. Matricen har to dimensioner: væsentlighed og barrierer. Væsentlighed siger noget om skattegab og risikospredning. Barrierer siger noget om hvor let borgeren kan undgå risikoen, og om SKAT har værktøjerne til at håndtere den. På denne måde vil alle risici bli-ve prioriteret i forhold til hinanden.

Figur 8.19: Dimensionerne i SKAT’s risikovurdering.

3. Indsatsplanen udarbejdes Indsatsplanen viser, hvad SKAT vil lave af landsdækkende projek-ter. Indsatsplanen er hierarkisk opdelt i Områder, Temaer, Projekter. Et eksempel vist nedenfor:

Figur 8.20: Den generelle struktur illustreret ved et eksempel.

Område

Tema

•Projekt

Personskat

Indland

•Misbrug af TastSelv



Indsatsplanen vil ligge på SKAT's hjemmeside. Det er kun de lands-dækkende projekter, der fremgår af indsatsplanen. Der er plads til lokale projekter også. Disse vil ikke fremgå af indsatsplanen.

Indsatser er defineret som aktiviteter, SKAT kan gennemføre med sine frie ressourcer. Spørgsmålet her er: hvor kan vi lukke det største skattegab? Hvor skal vi gøre en særlig synlig ting? Hvor skal vi lave et pilotprojekt for at bekræfte eller afkræfte en hypotese? I indsats-planen er projekterne beskrevet ved en kort verbal beskrivelse. 4. Projektbeskrivelse udarbejdes for hvert projekt i indsatsplanen Derefter udarbejdes et projektbeskrivelse for hvert projekt ved at udfylde en standardskabelon.

Projektbeskrivelsen skal svare på følgende spørgsmål: Hvilket emne omhandler indsatsen? Hvorfor skal indsatsen igangsættes, hvilken vurdering ligger til

grund, hvilket kontrolområde og målgruppe er der tale om? Hvad skal være opfyldt for at indsatsen er en succes? Hvornår skal indsatsen afvikles i forhold til SKAT’s

forretningsmodel, procesmodel og aktiviteter, hvem gør hvad, hvornår?

Hvilke konkrete målinger, før og efter, skal gennemføres i forbindelse med indsatsen?

Hvordan skabes opmærksomhed i offentligheden om indsatsen – hvilke konkrete samarbejdsaktiviteter med andre parter er påtænkt?

Hvor mange årsværk forventes indsatsen at forbruge? Hvad er milepælsplan og rapporteringsmodel for indsatsen? Hvem er kontaktperson og kommunikationsknudepunkt i

forbindelse med indsatsen?

5. Projektet gennemføres og evalueres Når et projekt er gennemført foretages en slutevaluering. Det er den komite, der ejer projektet, som skal evaluere projektet. Som led i evalueringen kan man fx foreslå lovændringer.

Det er slutevalueringen, der medfører videnforankringen i SKAT. Den vil resultere i en række konkrete ændringsanmodninger som videregives til de aktuelle procesejere fx: ændringsforslag til kunde-service i form af forslag til standardbreve, informationstræer til kun-debetjeningen, ændringsforslag til TastSelv, forslag til lovændringer etc. En interessentoversigt som viser samtlige de procesejere, der har fået udleveret ændringsanmodninger etc.

Det er derefter procesejernes opgave i fællesskab at sørge for den indbyrdes koordinering af ændringerne.



8.3.4. SKAT’s udviklingsfilosofi

Udviklingsfilosofien i SKAT er en form for emergent udviklings-strategi. Man nærmer sig 2013 visionen initiativ for initiativ. For hvert initiativ der igangsættes vurderes det:

Hænger det sammen med indsatsstrategien? Kan vi øge regelefterlevelsen? Passer det med kanalstrategien? Er der løbende læring? Hænger det sammen med skattemappen? Etc.

En emergent udviklingsstrategi forudsætter en effektiv tilbagekob-ling, en velfungerende læringssløjfe. SKAT har en læringssløjfe i form af DUD projektet. DUD-rapporterne viser dog en klar tendens til enkeltkreds læring. Det indsatsmedarbejderne kan se, er mindre uhensigtsmæssigheder i det eksisterende set-up. Udviklingsfilosofi-en passer dog godt med anbefalingerne for institutionel implemente-ring (en ambitiøs vision, bricolage, ombygning af eksisterende løs-ninger, rimelig plads til radikal tænkning og lyst til innovation). Ulempen i strategien er, at den forudsætter en bevægelse i mindre spring, og at den stiller store krav til projektledernes færdigheder.

Figur 8.21: Udviklingsinitiativerne i SKAT skal afstemmes med en række delstrategier.

For en emergent udviklingsfilosofi gælder:

Det er vigtigt, at visionen er ambitiøs, at man løbende effektevalue-rer for at sikre, at ambitionen holder evt. med tilpasninger. Der skal være en indbygget mulighed for opsamling af erfaringer.

En emergent udviklingsstrategi forudsætter, at en organisation er nødt til at lære, hvad der virker i praksis. De overordnede linjer er bevidste, mens det er tilladt at detaljer dukker op i dem.

I Skat har man den procedu-re at koble de relevante vi-denspersoner til projektlede-ren

Visionen skal være ambitiøs

Der skal være en effektiv læringssløjfe



Detaljerne kommer fra to kilder: dels fra initiativer som resultat af muligheder og trusler i omverdenen og dels fra ad hoc initiativer fra forskellige medarbejdere i organisationen. Ad hoc initiativerne er opdukkende i organisationen, på samme måde som initiativer er op-dukkende fra omverdenen.

Det betyder at udviklingsstrategien både er planlagt og opdukken-de. Implementeringsdynamikken opstår fordi følgende fem generelle processer interagerer. Tilpasning til 2013 visionen, SKAT’s reaktion på omverdensbetingelser, dynamikken og problemløsningskulturen i organisationen, konkrete fornyelses- og forbedringstiltag og den strategiske læring.

Den løbende overvågning skaber strategisk læring. Denne læring omfatter feedback fra de interne processer og fra det omgivende miljø. Implementeringen er selvjusterende i det omfang, at organi-sationen er parat til at lære af de resultater, den skaber.

Hvis visionen indebærer et regimeskifte vil der være et dissonansfelt i overgangen mellem det gamle og det nye regime.

Figur 8.22: Dissonansfeltet mellem det gamle og det nye regime.

Den strategiske læringsproces

SKAT har implementeret en læringscirkel omkring landsdækkende indsatsprojekter (DUD-projektet). DUD står for (Drift – Udvikling – Drift) og symboliserer følgende læringssløjfe:



Figur 8.23: Læringssløjfen i DUD.

De landsdækkende indsatsprojekter er afgrænset, beskrevet og prio-riteret i under indsatsplanlægningen. SKAT har en risikodifferentie-ret tilgang til indsatsarbejdet. Hvert projekt har fået udarbejdet et projektbeskrivelse, som indeholder de succesfaktorer og parametre, som indsatsprojektet skal måles på.

Projektbeskrivelsen indeholder en stillingtagen til: problem, formål, målgruppe, segmenteringen af samme, evt. 3. parter, konkrete mål og angrebsvinkler, anvendelige værktøjer, eksisterende viden i SKAT på det aktuelle område.

Alle de landsdækkende indsatsprojekter skal lave en evalueringsrap-port efter en fast skabelon. Den bliver lagt ind i en database, som er tilgængelig for alle i SKAT. I databasen ligger erfaringer fra alle kunderettede projekter.

I forbindelse med evalueringen lægger man vægt på målinger og konkrete data. Evt. mere brede og bløde ting samles op ved brug af standardiserede spørgeskemaer fx med følgende spørgsmål: Hvilke problemtyper ses? Hvem hos de erhvervsdrivende sidder med hvilke opgaver? Hvad gør den erhvervsdrivende, når han opløser sit firma? Etc Opfølgning på kampagner sker via holdningsundersøgelser baseret på spørgeskemaer.



Evalueringsrapporterne skal hjælpe SKAT med at forbedre sine pro-cesser. Man sigter fx på gennem de indsamlede erfaringer at kunne svare på spørgsmål som følgende:

Hvordan kan vi forbedre vores risikoark? Hvilke initiativer giver erfaringerne anledning til næste år? Hvilke konkrete forbedringer kan vi foreslå på indsatsarbej-

det næste år? Etc.

Et vidensbehov i SKAT identificeres ved en risikoevaluering. Risi-koevalueringen har udgangspunkt i den eksisterende praksis. Det giver en risiko for at innovationsprojekter som fx HM-pilotprojektet bliver vanskeligt at prioritere. Der var ingen risiko ved ikke at gen-nemføre et HM-pilotprojektet. Mulige gevinster tæller ikke på sam-me måde som mulige tab. Læringen har fokus på de steder, hvor der er problemer, den er me-get problemdrevet. Man kunne sandsynligvis få meget ud af at se på de situationer, hvor der netop ingen problemer er. Få projekter i SKAT har denne tilgang. Da fokus i læringsprocessen er mulighederne for at forbedre de eksi-sterende processer, er der tale om enkeltkredslæring.

I det følgende resumeres resultaterne fra to evalueringsrapporter. Eksempel 1: Aktieprojektet

Generelt afslørede projektet et betydeligt omfang af fejl i indberet-ningen af gevinst på aktier, selv om en tidligere vejledningskampag-ne havde reduceret procentandelen af indberetninger med fejl mar-kant. Der var stadig mange fejl.

Projektet viste, at selvom informationsinitiativet havde en signifi-kant effekt, var det ikke muligt at reducere risikoen i tilfredsstillende grad gennem traditionel vejledning og information. Derfor blev en indberetningspligt foreslået. Dette blev understøttet af, at regelefter-levelsesundersøgelserne pegede på aktier som et område med mange fejl.

Projektet resulterede i, at der i forbindelse med skattereformen blev indført en indberetningspligt for de finansielle institutioner, så de nu har pligt til at indberette gevinst og tab på aktier for deres kunder. SKAT har hermed hjulpet både sig selv og skatteyderne med et komplekst regelsæt.

Eksempel 2: Differenceprojektet

Læringen er: mere tredje-partsindberetning



Differenceprojektet har lavet systematisk registrering af de fejltyper, der opstod, når der var difference i indberetningerne fra henholdsvis skatteyder og tredjepart, fx banker. Projektets målinger har givet input til, hvilke felter SKAT kunne låse, og data er derfor givet vide-re til SLUT-gruppen i Koncerncentret.

En general erfaring med DUD projektet I SKAT er at man er blevet mere lydhør over for hinanden. Læringscirklen i SKAT er illustreret nedenfor:

Figur 8.24: Læringscirklen i SKAT. Egen tilvirkning

Læringen er: fjern fejlmulig-heder i indberetningen

Læringen er: de andre ved også noget værdifuldt



9. SKAT casen (ABT-projektet)

9.1. Indledning, baggrund og resume´

ABT-projektet blev formelt startet 1. december 2009. Ideen i projek-tet var at demonstrere effekten ved en tillidsbaseret tilgang, hvor fejl på selvangivelsen forebygges gennem en dialog mellem SKAT og skatteyderne. Projektets tog udgangspunkt i den tillidsbaserede kon-troltilgang, som kom til udtryk i rapporten ”Effektiv kontrol i et pub-lic governance perspektiv” Elkjær et all.(2006)

Selve projektet er ejet og gennemført af SKAT. SKAT arbejdede med en praktisk tilgang, hvor aktiviteterne primært bestod i at desig-ne og implementere forbedringer i IT-systemerne, således at de for-bedringer der blev designet første halvår, efterfølgende kunne im-plementeres i systemerne andet halvår, og derefter afprøves ved selvangivelserne marts det efterfølgende år.

ABT-projektet drejer sig om forbedringer til en allerede eksisterende lokal løsning, hvor SKAT i udgangspunktet har et allerede imple-menteret proces- og kulturfundament ved projektets start.

Konklusioner og anbefalinger er derfor fortrinsvis baseret på SKAT’s generelle erfaringer og generelle teoretiske overvejelser. Som evalueringsmodel er der taget udgangspunkt i KREVI modellen som vist nedenfor:

Figur 9.1: Oplæg til programteori for evaluering af projektet. Den logiske model, Krevi, (august 2008).

Casen er beskrevet med henblik på besvarelse af følgende spørgs-mål:

SKAT's tilgang har primært været praktisk

De fleste af anbefalingerne er teoribaseret



Hvad er der sket?

Hvordan kan det generaliseres?

Hvordan kan det bruges i andre styrelser?

9.2. Projektet

Beretning til Statsrevisorerne om SKAT's indsatsstrategi: december 2008 stiller spørgsmålet, om tillidsbasering er vejen frem. Heri siger man følgende:

Det er vigtigt, at det bliver gennemskueligt, hvorledes indsatsstrate-gien planlægges, og hvorledes man beslutter, om en aktivitet skal være forebyggelse eller "kontrol". Systemet til gruppering af virk-somhederne i med- og modspillere bør fortsat videreudvikles. Der skal udvikles en evalueringspraksis, der kan sikre en udvælgelse af de projekter, der på en effektiv måde kan give en udbredelse af god regelefterlevelse.

SKAT bør udvikle sin styring, så de langsigtede målsætninger ved-rørende skattegab og kundeindekser kan blive konkretiseret i mere specifikke mål.

Figur 9.2 Mål-middel pyramiden i SKAT. Der er ikke en tydelig hierarkisk sammenhæng mellem de to nederste lag i pyramiden.

SKAT’s mission er nedbrudt i de tre mål: skattegab, borgerindeks og virksomhedsindeks. Det er ikke muligt at gå fra de tre overordnede mål til konkrete mål for indsatsprojekterne. Det betyder, at det er svært at evaluere indsatsaktiviteterne systematisk. Det er ikke muligt at opdele skattegabet på geografi eller på de forskellige skattetyper. Det er heller ikke muligt at isolere SKAT’s påvirkning af skattega-bet fra konjunkturudviklingen.

Statsrevisorerne påpeger, at det ikke er sandsynliggjort i praksis eller dokumenteret forskningsmæssigt hverken nationalt eller internatio-nalt, at en strategi, der primært er baseret på forebyggelse, er den mest hensigtsmæssige. Statsrevisorerne påpeger, at det bør fremgå klart af indsatsstrategien, hvorledes SKAT afvejer, om der skal sæt-tes ind med forebyggelse eller kontrol. Undersøgelser har vist, at

Mission

Skattegab

kundeindekser

Succeskriterier indsatsprojekter

ABT projektet kan også være med til at besvare spørgsmå-let fra statsrevisorerne

Effekten af indsatsstrategien skal kunne evalueres. Kon-trolmodellen skal være mere gennemskuelig

Der skal være bedre sam-menhæng i målhierarkierne i SKAT

Er denne form for ”pro-gramteori” et realistisk øn-ske fra statsrevisorerne?

Større viden om regelefterle-velsesdynamikken ønskes



SKAT endnu kun i begrænset omfang har en nuanceret viden om skatteyderadfærd. Statsrevisorernes ønsker kan resumeres i neden-stående figur:

Figur 9.3: Statsrevisorernes ønsker til SKAT. De er i princippet et ønske om en detaljeret programteori og en virkningsevaluering.

9.2.1. Projektets formål

I statusrapporten for 1. halvår 2010 defineres projektets formål som: ”intelligent og tillidsbaseret indsats overfor de selvstændige er-hvervsdrivende med det formål at etablere en situation, hvor fejl i selvangivelserne forebygges i dialog med skatteyderne.”

Regelefterlevelsesundersøgelserne har vist, at hovedudfordringerne for de selvstændige erhvervsdrivende er sondringen mellem privat-sfæren og virksomhedssfæren. Det betyder, at væsentlige fejl opstår tidligt i processen, og at fejl derfor ikke umiddelbart kan afhjælpes i en digital løsning i forbindelse med selve selvangivelsen.

Formålet var defineret således: ABT projektets skal revurdere kon-trolregime og kontrolprincipper, demonstrere at det er muligt at fo-rebygge fejl via dialog og derigennem demonstrere, at nytænkning omkring kontrol vil øge kontroleffektiviteten og regelefterlevelsen.

Projektets vision var formuleret således: ” udvalgte initiativer med en metodisk, konsistent, væsentlighedsbaseret og tillidsbaseret til-gang, vil kunne give større regelefterlevelse og et reduceret skatte-gab”.

Projektets formål er at etab-lere en tillidsbaseret relation mellem virksomhed og SKAT.

Fejlene opstår før indberet-ning af selvangivelsen

ABT projektet skal demon-strere mulighederne i en ny kontroltilgang



Figur 9.4: Projektets vision er at vise, at en tillidsbaseret tilgang, hvor initiativer vælges på baggrund af væsentlighed, giver større regelefterle-velse og et reduceret skattegab.

Projektets konkrete delmål var at demonstrere værdien af at: nyttig-gøre delte oplysninger, flytte kontrollen frem i processen, genbruge data på tværs af myndigheder, individualisere selvangivelser, målret-te vejledninger, etablere en digital skatterevisor, udsende påmindel-ser om frister og etablere tredjeparts samarbejder.

Projektet har fokus på de kortsigtede effekter. De mellemlange og langsigtede effekter kan først evalueres efter længere tid.

Effekterne på kort sigt er estimeret på baggrund af den efterfølgende benefitlogik. Programteorien er en detaljering af denne logik.

Figur 9.5: Projektets benefitlogik.

Evalueringsspørgsmål er en operationalisering af evalue-ringens formål herunder hvordan de centrale para-metre i evalueringen efter-prøves



På det mellemlange sigt er det forventningen, at man vil kunne flytte medspillere fra det grønne segment til det hvide segment. Forvent-ningen er, at de gennemførte forbedringer af TastSelv mv. vil redu-cere behovet for forebyggende vejledning og service, idet hjælpen vil ligge i IT-systemerne, og idet hjælpen vil kunne gives nøjagtig på det tidspunkt, der er brug for den.

Figur 9.6: Den forventede effekt på mellemlang sigt.

På længere sigt er forventningen, at flere skatteydere er blevet regel-efterlevende, således at de frigjorte ressourcer i SKAT kan bruges til tættere opfølgning på modspillersegmenterne. Herved er forventnin-gen, at det vil være muligt at flytte modspillere fra det gule modspil-lersegment til det grønne medspillersegment.

Figur 9.7: Den forventede effekt på længere sigt.



9.2.2. Projektet

Forandringsplanen

Forandringsplanen var opdelt i to implementeringsforløb, som vist nedenfor:

Figur 9.8: forandringsplanen i projektet.

Projektforløb og konceptarbejde indeholdt følgende aktiviteter: pro-jektadministration, revurdering af projektafgrænsning, revision af projektplaner, beskrivelse af tillidsbaseret kontrolmodel, udarbejdel-se af effektmålingsnotat, inddragelse af internationale erfaringer, vurdering af konsekvenser for eksisterende regler, kommunikation med revisorforeninger, kommunikation med ERP-leverandører, kommunikation med udvalgte brancheorganisationer.

Intelligent TastSelv tilføjelser indeholdt følgende aktiviteter: Im-plementering indkomstår 2010, effektopfølgning indkomstår 2010, udarbejdelse af pjece, orientering af revisor, udarbejdelse af beslut-ningsoplæg, udarbejdelse af tekniske krav, implementering ind-komstår 2011, effektopfølgning indkomstår 2011, revision af pjece, orientering af revisor.

System til System løsnings tilføjelser indeholdt følgende aktiviteter: gennemføring af brugeranalyser, udarbejdelse af beslutningsoplæg, udarbejdelse af tekniske krav, beskrivelse af snitflade, udarbejdelse af vejledning, orientering af revisorer, implementering indkomstår 2011, effektopfølgning indkomstår 2011.

Rapportering og kommunikation indeholdt følgende aktiviteter: ef-fektmåling og evaluering, konceptbeskrivelse af fællesmappen, kon-ference om resultater, opgørelse af effekter og projektafrapporter.

Forandringsmodellen

Den første forandringsmodel kan karakteriseres således:



Figur 9.9: Den første forandringsmodel i projektet.

Som figuren illustrerer, så var ideen i den første projektplan at af-prøve en ny kontrolfilosofi baseret på en udvidet kontrolmodel, en systematisk indsatsplanlægning baseret på udbyggede maskinelle regelefterlevelsesanalyser, som kunne give bedre og skarpere seg-menteringskriterier, en omprioritering af indsatsarbejdet med en større effekt til følge, etablering af en ny relationsmodenhedsmodel, som afløser af indsatspyramiden samt etablering af en intelligent TastSelv løsning og en System til System løsning.

Som figuren også illustrerer, så blev det kun intelligent TastSelv, der blev implementeret og effektevalueret.

Projektforløbet

Det konkrete forløb resumeret kort var følgende:

År Aktivitet Hændelse

2010 Design af scenarier for TastSelv

Interessentanalyse

Design af første version af Tastselv

Skitse til System til System løsning

Skift af projektleder

Skift af projektleder

2011 Første design af effektmålings-program

Gennemgang af indsatsplan-lægningen

Oplæg til HM pilotprojekt

Introduktion af bogføringsvej-

Strejke i CRC

Ny departementschef

Ny skatteminister

Skattereform

Det er afgørende for frem-driften, at magthierarkiet i SKAT er på plads og fuldt beslutningsdygtigt



lederen

Videreudbygning af TastSelv

2012 Igangsættelse af Light Kontrol Ny organisationsstruktur i SKAT

Ny skatteminister

2013 Effektevaluering

Figur 9.10: Kort resume’ af det gennemførte forløb. De vigtigste projekt-eksterne hændelser er vist i søjle 3. System til System løsningen blev lagt i andet regi og HM pilotforsøget blev planlagt men ikke gennemført.

SKAT’s udviklingsstrategi er kendetegnet ved, at SKAT tænker i versioner af deres systemstruktur. Al udvikling laves i cykler på et år. Der er en kompleks beslutningsstruktur i SKAT. Det er afgøren-de at kunne manøvrere i denne, hvis man vil have succes. Dermed bliver projektlederens kompetence afgørende. Det er vigtigt, at pro-jektlederen skaffer sig et godt netværk. Det er en klar succesfaktor. Der skal skabes gode relationer til beslutningstagerne, disse skal forsynes med de rigtige beslutningsoplæg. Der skal skabes samar-bejdsforbindelser til andre, der arbejder med relevante grænseområ-der.

I SKAT er der mange projekter i luften, projekter som af og til har samme karakteristika, også flere projekter end der reelt kan gennemføres. Det betyder, at det er de mest oplagte, der fremmes, de andre mistrives. Der er en overliggende politisk beslutningsproces, hvor der prioriteres ud fra løbende sager, og prioriteringerne har afgørende indflydelse på udviklingen. Eksempler er fx opprioriteringen af inddrivelsen.

SKAT’s afhængighed af IT-systemerne betyder, at IT-folkene bliver flaskehals, også fordi der løbende skrues på skattesystemet af statsbudgetmæssige grunde. Man har i problemløsningskulturen præcedens for to ting: at søge alternative finansieringskilder, også selv om det betyder en vis akademisering af processen og at bruge forskellige institutioner: konsulentfirmaer, højskoler etc. for at booste fornyelsesprocessen og for at skaffe argumenter for initiativerne. SKAT er også kendetegnet ved, at der laves meget om organisatorisk. Man rører tit i gryden. På visse positioner fastholder man imidlertid.

SKAT’s oprindelige oplæg afspejlede SKAT’s udvik-lingsstrategi

SKAT’s udviklingsstrategi har stærke emergente træk

Der er tradition for at ind-hente ekstern inspiration



Figur 9.11: Forandringsmodellen har tre målgrupper: revisorerne, SED’erne og indsatsmedarbejderne i SKAT. Målgruppen revisorer falder dog udenfor i evalueringen, dels fordi System til System løsningen blev løftet ud af ABT regiet og dels fordi, pilotprojektet Horisontal monitore-ring for SED-segmentet blev opgivet.

Projektets programteori

Forandringsmodellen bygger på følgende programteori:

Figur 9.12: målgrupper, aktiviteter, moderatorer og indikatorer i pro-gramteorien. Målgruppen revisorer indgår dog ikke i den afsluttende eva-luering.

Der er ikke opstået nye er-kendelser om sammenhænge i løbet af projektet, men dele i modellen har ikke kunnet afprøves og evalueres inden-for ABT projektets horisont.



Figur 9.13: Indikatorer og datakilder i programteorien.

Projektets organisering

Den konkrete arbejdsdeling i forløbet er vist i den efterfølgende fi-gur:

Figur 9.14 de to typer af leverancer i ABT-projektet. SKAT stod for de konkrete implementeringer og erfaringerne her fra, medens CBS stod for opsamling og generalisering af forskningsresultater og udenland-ske erfaringer.



9.3. De konkrete løsninger

9.3.1. System til System løsningen

Løsningen som kanal

System til System løsningen som etableret kanal mellem SKAT og revisorerne var med i de første arbejdsplaner for ABT projektet. Ef-terfølgende blev løsningen løftet ud som selvstændigt projekt uden for ABT-projektets rammer. Den indgår derfor ikke i selve effekt-evalueringen.

System til System løsningen indeholder selvangivelsesoplysninger på samme måde som i TastSelv. Forskellen er et overførselssoft-ware, således at det bliver muligt at lade revisor udarbejde selvangi-velsen og derefter overføre den elektronisk til SKAT.

System til System løsningen og TastSelv løsningen har grundlæg-gende ens indhold, men med den forskel at System til System løs-ningen appellerer til erhvervsdrivende med revisor, hvor revisor fo-restår selvangivelsesarbejdet. TastSelv indtastning appellerer til er-hvervsdrivende uden revisor.

System til System løsningen kræver følgende funktioner: Stamdata, i særlig grad brancheregistrering. Mailadresser for de erhvervsdrivende. En autorisationsordning til System til System overførsler med

nærmere fastsatte vilkår, herunder tilladelse til, at SKAT kontak-ter revisor om indholdet i selvangivelsen.

En smidig rettelsesprocedure, således at det er muligt for den erhvervsdrivende at godkende og/eller rette indholdet i revisors system inden overførslen.

SKAT kan gå i luften med systemet 1. marts 2013. Løsningen hed-der SA-pro. Det står for selvangiv professionelt. Løsningen består af to web-services.

Løsningens trin 1

SKAT stiller kontroloplysninger til rådighed for revisor herunder fx: indberettede oplysninger fx A-kasse, pensionsoplysninger, bankop-lysninger, gaver, aktieoplysninger, moms, kørselsoplysninger etc. Der er tale om personlige skatteoplysninger, som man kan se i sin egen skattemappe.

System til System løsningen blev taget ud af arbejdspla-nen, idet SKAT havde etable-ret et selvstændigt og finan-sieret projekt til udarbejdelse af løsningen

Løsningen vil kunne give revisor et bedre datagrund-lag for regnskabsudarbejdel-sen



De oplysninger der overføres, er R75. Dvs. alle ikke virksomhedsre-laterede indtægter og udgifter, som er nødvendige, når der skal laves en selvangivelse. Der kan også være tale om ægtefællens skatteop-lysninger. Hvis disse skal med, kræver det, at begge parter giver autorisation.

Selvangivelsesoplysninger der System til System overføres, integre-res i software som revisorerne bruger, sådan at de løbende admini-strative byrder begrænser sig til selve overførslen og ikke til arten og omfang af oplysningerne.

Løsningens trin 2

Næste trin består i, at revisor danner selvangivelsen på baggrund af de modtagne data, og de data han har i sit revisorsystem. Selvangi-velsen sendes til SKAT, hvorefter SKAT danner årsopgørelsen.

Oplysninger afgives pr. virksomhed med angivelse af CVR-nr /Se-nr. Udgangspunktet for, hvad der skal oplyses er fortsat, at oplysnin-gerne skal være til stede i bagvedliggende bogføring/regnskab, og at dette er ført efter reglerne.

Ved manglende sammenhæng i data reagerer systemet på samme måde som TastSelv, men System til System løsningen giver flere fejlmeddelelser end dem, der ligger i TastSelv. Det kan man gøre, fordi man forudsætter, at revisor har større kompetence end alminde-lige borgere. En kompetence som vil være nødvendig for at tolke fejlmeddelelserne. Potentielt er der ca. 3.000 statsautoriserede revi-sorer og 10.000 registrerede revisorer.

SKAT forventer udviklingen færdig i marts-april, således at den kan bruges af få udvalgte i forbindelse med selvangivelserne for 2012. Det vurderes, at det bliver svært at få revisorerne på denne etape 2 så sent i forløbet, således at fuld drift først forventes til næste år dvs. for selvangivelsen for 2013.

Der er 4 ting, der skal være til stede før brug af løsningen: 1. Der skal indgås en abonnementsaftale mellem virksomheden

(revisor) og SKAT. Borgeren skal give revisor en autorisation til at anvende SAPro.

2. Virksomheden fortæller SKAT hvilke certifikater der skal an-vende SAPro. Det kan gøres i TastSelv.

3. Virksomheden giver revisor lov til at hente R75 oplysninger. Det gøres i TastSelv

4. Revisor skal have et gyldigt medarbejder- og eller virksomheds certifikat.

En oversigt over de to trin i System til System løsningen som kanal er vist nedenfor:

System til System løsningen hviler på at bogføringen er korrekt

Løsningen sigter også på at harmonisere revisors kon-troller og SKAT’s kontroller

Løsningen kan først evalue-res i 2014

Løsningen forudsætter et gennemtænkt autorisations-system



Figur 9.15: System til System løsningen som kanal. Trin 1 er R75 oplys-ninger og trin 2 er selvangivelse.

Udvikling til løsningen – benchmarks

Efter selvangivelsen er overført, kan følgende oplysninger gives til revisor: Oplysninger om bruttoavance, overskudsgrad og egenkapitalfor-

retning sammenholdt med nøgletal for branchen, således at revi-sor evt. kan bruge disse tal i forbindelse med en optimering af de virksomheder, der klarer sig dårligt i forhold til gennemsnittet i branchen.

Evt. oplysninger om lavt privatforbrug.

I fremtiden forventes det at en revisor også vil kunne arbejde med almindelige borgere som har revisor, men som ikke behøver at være SED’ere.

For SKAT er fordelene: Mindre indtastningsarbejde. Færre indtastningsfejl. Mindre arbejde med håndtering af R75 ansøgninger.

I dag bruger 90 % TastSelv til indberetning. Besparelsen i SKAT er der allerede via revisorindberetning i TastSelv. Den effekt der bliver tilbage er “mere korrekte oplysninger”.

Tilføjelserne er ikke afprøvet

SKAT forventer et reduceret ressourceforbrug



Erfaringen er, at koblingen mellem SKAT og rådgiver (her revisor) skal være tidstro. Det kan både System til System og TastSelv.

System til System løsningen er en vigtig del af OIOXML strategien i den offentlige sektor. Der er pt. en række tilsvarende løsninger i an-dre offentlige institutioner fx Miljøstyrelsens affaldsregistrering, Misbrugerdatabasen, Beskæftigelsesministeriets Nemrefusion, Ting-lysningssystemet etc.

9.3.2. TastSelv tilføjelserne

TastSelv for lønmodtagere er udbygget, således at man får stort set alle de væsentligste oplysninger fra banker og virksomheder, der er brug for. For de selvstændige erhvervsdrivende mangler der dog en del i forhold her til. Der bliver ikke indberettet særlig mange data fra tredjepart til brug for deres selvangivelse, og opgørelserne er noget mere komplicerede. Arbejdet med den intelligente TastSelv løsning har til formål at udvikle en løsning for de selvstændige erhvervsdri-vende, som kan få samme succes som løsningen for lønmodtagerne. Der er arbejdet ud fra følgende ideer: Banker indberetter, når der trækkes på iværksætterkonti. Selvangivelsen individualiseres, så der anvendes kendte data til

kun at vise de rubrikker, der forventes udfyldt. Logningsfunktion til indberetningstidspunkt. Kladdefunktion, der kan give mere tid til indberetningen. Servicemeddelelser på e-mail eller SMS.

Ny TastSelv er baseret på udfoldning og indfoldning af indberet-ningsfelter. Princippet er, at man hele tiden kan se det, man har ud-fyldt på skærmen. Der er en privatsfære og en forretningssfære, og beskatning efter de almindelige regler er sat op som standard. Be-skatning efter virksomhedsskatteordningen skal markeres særskilt. Gør man det, så kommer de mere avancerede felter frem styret af denne markering.

Man kan få skriftlig vejledning under indberetningen via tekst og pop op vinduer. Det er også muligt at browse til et vejledningsmiljø og aktivere videoer. Systemet indeholder gule spørgsmålstegn, man kan trykke på, for at aktivere vejledning.

Trykker man godkendt, så får man en opgørelse, og restskat skal betales, eller man får pengene tilbage for overskydende skat. Man kan godt rette efterfølgende; men så bliver angivelserne vurderet af en skattemedarbejder.

Revisorerne har været glade for løsningen, men revisorerne havde nogen gange svært ved at finde de skjulte felter.

TastSelv for virksomhederne skal løftes op på samme ni-veau som TastSelv for løn-modtagerne

Princippet er, at man får adgang netop til det, man har brug for



Effekt måles i forhold til moms- eller lønsumsafgiftsregistrerede selvstændige erhvervsdrivende. To af de mange afregningsaktiviter vedrører udelukkende SED’ere. For at give et detailbillede på effek-ten måles på fejlrettelse og taksering. Det gælder for virksomheder: der undlader at selvangive, og som derfor skal have deres

indkomst takseret, eller hvor selvangivelsesoplysningerne er ufuldstændige, sådan at

årsopgørelse ikke kan dannes, før oplysningerne er gjort fuldstændige

I og med, at man på disse to aktiviteter udelukkende beskæftiger os med SED’ere, får man et ideelt opdelt billede af ressourcer før og efter. Det skal understreges, at dette billede er en lille delmængde af det samlede ressourceforbrug. Men de to billeder kan måske give et indtryk af holdbarheden af sammenhængen mellem fejl og ressour-ceforbrug.

Der er foretaget en foreløbig effektmåling for TastSelv for ind-komståret 2010. Den viser nedgang i ressourceforbruget til fejlrettel-ser og taksering.

2009 2010 2011

Nulpunktsmå-ling

Målsæt-ning

Delmå-ling

Målsæt-ning

Slutmå-ling

Fejlrettelse 8,2 6,7 7,9 5,1

Taksering 17,9 15,0 10,3 12,0

I alt 26,1 21,7 18,2 17,1

Effekt 4,4 7,9 9,0

Figur 9.16: Den samlede effektopgørelse for projektet. Alle angivelser er i årsværk.

9.3.3. Bogføring

På baggrund af regelefterlevelsesundersøgelsen i 2008 igangsattes projektet bedre bogføring i september 2011. Baggrunden var følgen-de:

I den senere tid er der sket ændringer i bogføringen for små virk-somheder. Før havde mange en revisor, der bogførte for dem, og et skatteregnskab skulle indsendes hvert år. I dag skal regnskabet ikke indsendes, og virksomhederne sparer revisoren væk eller bruger ham kun til at danne det årlige regnskab.

Vi kan måle effekter af Tast-Selv ved måling på fejlrettel-se og taksering

En måling for 2010 viste allerede en besparelsesten-dens

SKAT ajourfører tabellen



Halvdelen af skattegabet ligger i bogføringen hos SED’erne. Forkert bogføring er en væsentlig årsag hertil. Korrekt bogføring er vanske-lig, og problemer i bogføringen giver problemer hos SKAT. Det har vist sig særdeles vanskeligt og måske umuligt at lave traditionelt undervisningsmateriale. Derfor lægges der op til interaktiv hjælp i ”sandhedens øjeblik”.

Formålet med projektet er at sikre, at alle virksomheder, der ønsker at være regelefterlevende, skal gives en mulighed for at kunne bog-føre intuitivt i vished om, at bogføringen er korrekt efter SKAT’s regler.

Første del af projektet var en kortlægning af bogføringsprocesserne hos de selvstændige erhvervsdrivende. Først blev bogføringsproces-sen nedbrudt i delprocesser, og derefter blev der for hver delproces indsamlet viden om: Hvilke bogføringskompetencer aktørerne har i delprocessen. Hvor orienterer de sig om regler? Hvilke regler og procedurer er særligt vanskelige? Hvilke værktøjer bruges? Hvordan sættes kvalitetsniveauet for delprocessen? Etc. Projektets del 2 var afprøvning af tankesættet om en interaktiv ”bog-føringsvejleder” for at skabe et interaktivt beslutningsstøttesystem, som kan støtte bogføringen gennem at give konkrete anvisninger. Ideen bag programmet er, at man ikke skal udsende vejledninger og undervisningsmateriale, men i stedet skabe et interaktivt vejled-ningsprogram, som kan tilpasses de forskellige virksomheder, være uafhængig af virksomhedens kontosystemer og bogføringssystemer og kunne levere konkrete, letforståelige anvisninger.

Programmet indeholder to dele: en opsætningsdel, som anvendes en gang, og en bogføringsdel, som anvendes løbende. Opsætningen sker i 3 trin: først vælges branche, dernæst angives de virksomheds-specifikke forhold og endelig vælges omkostningstyperne. Pro-grammet er web-baseret og med direkte tilgang fra SKAT’s hjem-meside. Programmet opbygges med en effektiv grafisk grænseflade. Ideen i bogføringsvejlederen, er at valgmulighederne indsnævres undervejs via en slags søgetræer.

Systemet ser bilag som konglomerat bilag, fordi de kan indeholde flere ting, der skal konteres helt forskelligt. For hver bilagstype ud-arbejdes et regeltræ. Vejledningsstumperne ligger som tekster i re-geltræets knuder. Har man fx et kort hos en tank, så kan man få et månedligt samlebillede. Det vil være lettere at indberette direkte her fra end at indberette bil-bilagene enkeltvis.

Forkert bogføring er en markant fejlkilde

Første trin er viden om dem der bogfører

Sigtet er at kunne give mål-rettet vejledning præcist, når den behøves



Ved konstruktionen af bogføringsvejlederen har man taget de væ-sentligste problemer først. Man har ikke forsøgt at være total dæk-kende. Vanskeligheder og behov afdækkes i prioriteringsorden.

9.3.4. Light kontrol

Det generelle ønske i SKAT er, at kontrollen skal ske med færre og færre ressourcer. Derfor er der arbejdet med Light kontrol i skatte-center Holbæk.

Fejlprocenterne har været omdrejningspunkt i projektet. I Holbæk har man målt fejlprocenten til 40, hvor den før var 50. Der laves statistik over fejlprocenterne, som skal pege på, hvad der kendeteg-ner virksomheder med store fejlprocenter, og hvad der kendetegner virksomheder med lave fejlprocenter. Dertil kommer spørgeskemaer med uddybende oplysninger, som der også laves statistik på.

Det var oprindelig ambitionen at gennemføre 385 light kontroller. Der var sat 15 timer af til hver kontrol, men dette var ikke realistisk. De 15 timer var et problem, hvis der blev opdaget fejl, specielt hvis SED’eren ikke var enig i SKAT’s vurdering. Der har dog været for-bavsende mange SED’ere, der har været enige i SKAT’s vurderin-ger. De afsatte ressourcer er dog mere end brugt.

En erfaring er, at virksomhedsejerne ikke altid er regelefterlevende. Når SKAT kommer ud til ejerne, så sidder flere parat med en liste over det, de har glemt at oplyse om.

Processen i Holbæk har været enten at sende to indsatsmedarbejdere ud sammen eller en medarbejder ud alene. Der er registreret tidsfor-brug til følgende aktiviteter: forberedelse, kontrol, afslutning, køre-tid etc. Man kan derfor få et overblik over, hvordan timerne fordeler sig. Det kan bruges til beslutninger om, hvor man kan skære, og hvad man ikke kan skære i. SKAT håber på et svar a’ la: ”man skal kun gøre det og det, og det vil være et ønske, at man kan få de og de hjælpemidler”.

Det der tager tid er køretid, og det som lovgivningen kræver af pro-cessen af hensyn til retssikkerheden. Nogle medarbejdere har kunnet overholde de afsatte 14 - 15 timer. Et godt spørgsmål, der vil søges svar på er: hvad var det, der gjorde, at nogle medarbejdere kunne det, når andre medarbejdere ikke kunne.

Der blev udviklet et elektronisk interviewskema, som skulle anven-des i forbindelse med kontrollen. Det har fungeret bedre end det, man tidligere har brugt. Spørgsmålene lå, så man kunne se og regi-strere i dem på en bærbar computer; men man kom ud for, at signa-let til computeren forsvandt, når man gik ind i bestemte betonbyg-ninger. Det bevirkede, at flere medarbejdere gik over til at registrere

Light kontrol ser ud til at kunne nedbringe fejlprocen-ten

SKAT supplerer med evalue-ringen fra Holbæk



på papir og derefter inddatere oplysningerne, når de kom hjem. Så intentionen om at afslutte og taste ind direkte hos SED’eren blev opgivet flere steder.

Ved brug af en tablet vil der være mulighed for at kunne afrapporte-re alt on the fly. Tabletten bør have adgang til: køreregnskab, aftale-kalender, adgang til interne databaser, spørgeskemaer, tjeklister etc. Men det forudsætter, at der er adgang til nettet hele tiden. Hvis man skal lukke sagen helt ude hos SED’eren, så skal der også være ad-gang til printerfaciliteter. Har man tabletten med, kan man også gøre forskellige former for ventetider produktive.

Kontrolprocessen i Holbæk kunne kaldes for audit by talking. Sigtet er at få kunden til at vise SKAT tingene frivilligt. Erfaringen er og-så, at dem, der er meget usikre på, om de har gjort det rigtigt, også er dem, der har færrest fejl. Det viser måske viljen til regelefterlevelse. Dem, der har revisor er helt sikre på, at de ingen fejl har.

Projektet rejser spørgsmålet, om det er de eksterne firmaer, der bog-fører for SED’erne, som har et bogføringsproblem, og som måske derfor burde være målgruppen for “Bogføringsvejlederen”. Erfarin-gen synes at være, at jo længere væk bogføringen kommer fra eje-ren, jo større bliver problemet.

9.4. Konklusion og anbefalinger

De løsninger, der blev udviklet og bedømt i ABT projektet, var alle delelementer i en større løsning, som SKAT har arbejdet mod siden 2004, hvor en ny indsatsstrategi blev formuleret. Den havde ud-gangspunkt i de forskningsresultater, OECD havde opsamlet, og i det samarbejde og den erfaringsudveksling, der var etableret mellem en række forskellige landes skatteadministrationer.

De konkrete løsninger har givet viden og forbedringer til SKAT’s samlede løsning. Udviklingen er et godt eksempel på bricolage og emergent udviklingsstrategi.

Hvis andre styrelser skal vurdere potentialet i SKAT’s løsninger, så vil det ikke være relevant kun at se isoleret på løsningerne i ABT projektet. Man må se på disse i det større perspektiv, således som SKAT selv ser dem. I dette perspektiv er vurderingen følgende:

Tillidsbaseret regulering og kontrol må bygge på en række elemen-ter, som alle skal være til stede i en vis kvalitet, før end et tillidsba-seret kontrolregime vil kunne fungere, med den effektivitet som vil være nødvendig, hvis tillid og tiltro skal kunne etableres og fasthol-des. De vigtigste af elementerne er følgende: Transparens, åbenhed om og deling af alle oplysninger, som det

fx er gjort i forbindelse med skattemappen.

Anbefalinger til at implemen-tere den nye teknologi:



Tæt og lovbestemt samarbejde med tredjeparter som det i SKAT’s tilfælde fx er sket omkring indberetningen fra bankerne, indberetning af lønudbetalinger, indberetning fra de firmaer, der udlejer sommerhuse etc. Tredjepartssamarbejde er med til at skabe transparens i et større institutionelt felt.

Etablering af modenhedsmodeller, der kan vise noget om styrken af tillidsfunderingen, og som kan være udgangspunkt for tilrette-læggelse af differentierede tilsyn.

Fokus på væsentlighedsdialoger og på at få væsentlighedsopfat-telserne til at konvergere. Væsentlighedskonvergens har stor ind-flydelse på reglernes administrerbarhed og på borgernes opfattel-se af, om reguleringen og kontrollen er fair.

Løbende opfølgning på, om adfærdsnormerne for tilsynspersona-let bevæger sig fra kontrollerende regelrytteri til kommunikation og rådgivning, der kan facilitere regelefterlevelsen.

Løbende udbygning og tilpasning af den samlede infrastruktur, it-systemer, web-services etc. som er det, der i sidste ende binder det hele sammen, men som også kan blive det, der bestemmer den ændringshastighed, det er muligt at opnå.

Det er vurderingen, at en god løsning skal leve op til de ovenstående principper. Jo bedre løsningen gør det, jo større effektivitet vil den have, ligesom løsningen til en vis grad skal leve op til samtlige af de ovenstående principper.

De delløsninger, der blev etableret og afprøvet i ABT sammenhæng, var netop forsøg på at styrke det samlede principsystem. Vurderin-gen er, at styringskonceptet er effektivt, og at det kan outperforme de traditionelle regulerings- og kontrolkoncepter, såfremt det bliver implementeret i en passende bredde.

Den første og afgørende succesfaktor er at forankre en regulerings- og kontrolvision hos de centrale beslutningstagere, således at der bliver fuldt ejerskab til det nye regulerings- og kontrolparadigme og den efterfølgende implementeringsproces.

Et stærkt ejerskab er vigtigt, da der er tale om et regimeskifte. Et skifte, som vi tror, sker med tiden under alle omstændigheder, men som kan ske hurtigere, billigere og med større effekt, hvis processen tilrettelægges rigtigt fra starten af. Populært sagt: invester kræfter nu eller invester mange flere senere.

Opsamling af evalueringens resultater og konklusioner:



Figur 9.17: Sammenhængen mellem delmålene i den oprindelige projektaf-tale de etablerede løsninger.

9.4.1. Den forventede videreudvikling

På længere sigt vil en fuld overgang til tillidsbaseret kontrol betyde følgende:

Indsatsplanlægningen ændres. Hvor det før i tiden var baseret på en brainstorming, bedste mands bedste bud og en efterfølgende prioritering foretaget af udvalgte skattemedarbejdere med fing-rene forholdsmæssigt på pulsen, så baserer tillidsbaseret kontrol sig på en planlægningsproces, som er kraftigt understøttet af IT. Det betyder, at indsatserne bedre kan estimeres, både når det gælder ressourceforbrug, og når der gælder valg af indsatsstrate-gi, kontrolteknikker og forventede effekter. Det er netop også de vigtigste fordele som OECD peger på i rapporten fra 2004.

Den store forskel ligger i denne årlige planlægningsproces og i den forbedring denne nu kan give de øvrige ledelses- og beslut-ningsprocesser i SKAT

Når man derefter ser på hovedprocesser og ydelser, så vil pro-cesmodellen være den samme som den tidligere. Nogle af de før-ste ydelser i vejledningsprocessen er i et større omfang blevet er-stattet med elektronisk vejledning. Næsten alle andre ydelser er derimod uforandret.

Den store forskel mellem den nye og den gamle hovedprocesmodel ligger i, at ressourcerne flyttes frem i modellen, således at vægten skifter fra opklarende kontroller til forebyggende kontroller og kor-rigerende kontroller.

I den tillidsbaserede kontrol, er en bredere kontroltænkning ud-gangspunktet. Kontrolstrukturer udflyttes til virksomhederne, og der satses på transparens.

De fire løsninger der indgår i den oprindelige foran-dringsmodel giver bidrag til alle de delmål som var sat op i kommissoriet

DUD-projektet, regelefterle-velsesanalyserne og arbejdet med de mere detaljerede segmenteringsstrategier vil på sigt forbedre indsatsplan-lægningen



Ideen i tillidsbaseret kontrol er at tage tillid alvorligt. Det indebærer en langt større vægt på forebyggende kontrol og på forbedring af SED’ernes beslutningsarkitektur og kompetence.

Udgangspunktet er, at vi har medspillere, og at denne gruppe vil forblive medspillere, så længe de forstår processen og føler, at den er fair. Det er dette, der sikres i højere grad gennem forskydningen fra opklarende kontroller til forebyggende kontroller. Ved at gøre kon-trollen forebyggende opnår man samtidig at åbne op for flere hand-lemuligheder og at lægge valget ud til målgruppen – her SED’erne. Det afgørende bliver således ikke primært, om en bestemt handlings-forskrift er nøje fulgt, men om en fejl er undgået.

Resultaterne fra projektet støtter synspunktet, at en yderligere til-lidsbasering af kontrollen vil øge effektiviteten i kontrolarbejdet. Det betyder at SKAT fortsætter en udvikling hvor:

1. Den fremtidige indsatsplanlægning tager afsæt i analyser af regelefterlevelsen.

2. Papirbaserede vejledninger erstattes af elektroniske vejledninger, og disse gøres interaktive.

3. IT-løsningerne udbygges og samarbejdet med tredjeparter forstærkes.

Forventningen er, at tillids-basering kan give besparel-ser for myndigheden samti-dig med at øge frihedsgra-derne for dem, der kontrolle-res

SKAT forventes at fortsætte bevægelsen mod et stadig mere tillidsbaseret kontrol-regime



10. Husdyrregulering generelt

10.1. Reguleringsobjektet

Husdyrregulering består dels i at regulere det, der kommer ud af dyrene i stalden, lugt og ammoniak som kan genere naboer, og dels at regulere det der kommer ud på marken, nitrat og fosfor, som kan skade grundvand og omgivende natur. Landmanden kan mindske miljøeffekterne gennem efterafgrøder, dræning, forskellige teknolo-giske løsninger (BAT) etc. Miljøeffekten vil i øvrigt være afhængig af landbrugets placering dvs. afstand til følsom natur, afstand til na-boer og undergrundens beskaffenhed etc. Et overblik er givet på den efterfølgende figur:

Figur 10.1: Husdyrregulering på mark og i anlæg.

Der er mange institutioner indblandet i husdyrreguleringen. Den primære arbejdsdeling er følgende:

Miljøstyrelsen udarbejder cirkulærer, modeller og procedurer og står for udvikling af de centrale IT-systemer.

Kommunerne står for kontrolprocessen lige fra landskabsplanlæg-ning med stillingtagen til lokaliseringen af nye store produktions-brug, over godkendelse af ansøgninger om udvidelser og større æn-dringer til efterfølgende kontrol og tilsyn. Derudover har Plantedi-rektoratet, Fødevarestyrelsen, Skov og naturstyrelsen også en vis rolle i reguleringen. Processen kan afbildes således:

Styrelsen leverer regler og værktøjer

Kommunerne forestår kon-trollen



Figur 10.2: Det er de fælles IT-systemer der binder de forskellige arbejds-processer sammen fra miljøgodkendelserne til efterfølgende tilsyn.

Denne arbejdsdeling er fra 2007. Den fik en udfordrende start lige efter kommunalreformen, hvorfor implementeringen af husdyrregu-leringen i kommunerne ikke fik det optimale forløb. Implemente-ringsfasen medførte en ophobning af åbne sager.

10.1.1. Reguleringsnetværket

Reguleringsnetværket består af Miljøstyrelsen, Kommunerne, Vi-denscenter for landbrug, Landbrugskonsulenterne, Plantedirektoratet mv. Her har vi særligt fokus på samspillet som er illustreret i figur 10.3, idet det er denne tilbagemeldingssløjfe, der skal fungere bedst muligt.

Miljøstyrelsens vejledning i forhold til husdyrgodkendelsesloven er først og fremmest henvendt til kommunerne, som er administrerende myndighed på området. Miljøstyrelsen besvarer primært henvendel-ser fra kommuner om husdyrgodkendelsesloven via Husdyrhelpde-sken. Miljøstyrelsen kan dog ikke medvirke til kommunens konkrete sagsbehandling, hvorfor Miljøstyrelsens vejledning overfor kommu-ner er af vejledende og principiel karakter.

Der er oprettet et mødeforum mellem Miljøstyrelsen og Videncen-tret for Landbrug. Fokus på møderne er en gensidig dialog mellem Miljøstyrelsen og Videncentret om generelle og principielle pro-blemstillinger vedrørende husdyrgodkendelsesloven. Dialogen mel-lem Miljøstyrelsen og Videncentret føres først og fremmest på disse aftalte møder. Møderne afholdes med det sigte, at Videncentret bli-ver i stand til at give landbrugskonsulenter en bedre vejledning, og at kunne løse generelle problemer med anvendelsen af husdyrgod-kendelsesloven.

Flere myndigheder arbejder ”mere eller mindre” sammen i et reguleringsnetværk

Miljøstyrelsen har løbende dialog med Videncenter for landbrug



Det er mellem Miljøstyrelsen og Videncentret aftalt, at Videncentret viderebringer relevante problemstillinger, som landbrugskonsulenter rejser overfor Videncentret. Dermed sikres, at problemstillinger be-lyses fra flere sider inden en løsning forsøges fundet.

Miljøstyrelsen besvarer via Husdyrhelpdesken henvendelser fra in-dividuelle landbrugskonsulenter, der behandler husdyrgodkendelses-sager på vegne af kommuner, såfremt disse enten er meget hurtige at besvare, eller såfremt hverken kommunen eller videncentret kan hjælpe konsulenten. I det omfang landbrugskonsulenter retter spørgsmål direkte til Mil-jøstyrelsen uden relation til en konkret sag, som konsulenten be-handler for en kommune, vil Miljøstyrelsen som udgangspunkt bede konsulenten rette henvendelse til kommunen eller til Videncentret for Landbrug. Det samlede billede ser således ud:

Figur 10.3: Samspillet og læringssløjfen mellem Miljøstyrelsen, kommunerne Videncentret og landbrugskonsulenterne.

10.1.2. Tredjeparter

Dansk Landbrugsrådgivning, DLBR, er et samarbejde mellem selv-stændige virksomheder i et branchefællesskab. Man er fælles om at udvikle viden, produkter og kompetencer, der kan bruges i praksis. Samarbejdet involverer i mange tilfælde de kunder, man løser opga-ver for. DLBRs virksomheder har totalt omkring 3.300 medarbejdere. De rådgiver på alle jordbrugets fagområder såsom: kvæg- og svinepro-duktion, planteproduktion, fjerkræproduktion, pelsdyrproduktion, hestehold, byggeri/teknik, økonomi, jura, planlægning og miljø, landdistriktsudvikling. Hertil kommer løbende nye områder, som

Videncentret er bindeled mellem landbruget og Miljø-styrelsen

Kommunerne kan outsource til landbrugskonsulenter

Dansk Landbrugsrådgivning er en paraplyorganisation for tredjeparter



skaber behov for rådgivning hos landmænd, gartnere og andre er-hvervsdrivende, fx it, energiproduktion og arkitektur.

DLBR består af 32 selvstændige virksomheder, organiseret i et part-nerskab. Heraf leverer de 31 primært rådgivning direkte til kunder-ne, mens Videncenter for Landbrug fungerer som fælles videns- og innovationscenter.

DLBR ejes af danske landmænd gennem deres lokale foreninger og Landbrug & Fødevarer, som organiserer 90 procent af alle land-mænd.

En landbrugskonsulent har ofte et speciale, fx i planteavl, kvæg, svin, økonomi eller økologi. På den måde kan landmanden sende bud efter præcis den konsulent, han har brug for. Hvis der er større problemer, arbejder forskellige landbrugskonsulenter sammen. Ar-bejdet kan ske på mange forskellige måder. Det kan bl.a. være råd-givning gennem telefon og e-mail, men man laver også informati-onsmateriale og besøger landmanden. Landbrugskonsulenter delta-ger også i efteruddannelse af landmændene.

Mange landbrugskonsulenter er ansat af Dansk Landbrugsrådgiv-ning. Andre er ansat ved landbrugsskoler eller tekniske skoler, hvor de arbejder med undervisning. Nogle landbrugskonsulenter arbejder som selvstændige.

Landbrugskonsulenterne har en vigtig rolle ved udarbejdelse af an-søgninger. Reglerne på området er så komplicerede, at det for det meste forudsætter en pæn konsulentindsats at få udarbejdet ansøg-ningerne.

10.1.3. Regelgrundlaget

Den lovgivning, som reguleringen baserer sig på, er omfattende og kompleks. Ud over miljøgodkendelsesloven skal man ved miljøgod-kendelsen tage højde for følgende love og regler: Gødningsreglerne Indeholder regler for jordbrugets anvendelse af gød-

ning og om plantedække Plantedækkereglerne Regler og krav om efterafgrøde i afhængighed af stør-

relsen af det dyrkede areal og dyretæthed Randzoneaftalerne Regler for udlæggelse af areal til randzoner Naturbeskyttelsesloven Generelle beskyttelsesordninger for bestemte naturty-

per fx søer, moser, hede etc Vandforsyningsloven Krav om kommunal indsatsplanlægning for beskyttelse

af vandforsyningsanlæg, herunder restriktioner i areal-anvendelse og dyrkningspraksis

Skovloven Regler omkring bevaringsværdighed og restriktioner for påvirkning med kvælstof og ammoniak

DLBR er ikke en ”uaf-hængig” tredjepart

Landbrugskonsulenterne har mange specialer

Landbrugskonsulenternes ekspertise er afgørende

Lovgivningen er omfattende og kompleks



VVM direktivet Regler for forudgående vurdering, inddragelse af offentlighed og tilladelser til projekter der har kendelig virkning på miljøet

Habitatdirektivet Krav om og regler for udpegning af særlige naturbeva-ringsværdige områder og om konsekvensberegning af alle projekter der vedrører disse

Fuglebeskyttelsesdirektivet Regler for beskyttelse af levestederne for visse fuglear-ter og forpligtelser til udpegning af fuglebeskyttelses-områder

IPPC direktivet Regler for begrænsning af forureningen fra virksomhe-der af en vis størrelse eller med et særligt forurenings-potentiale. Krav om miljøgodkendelse af enhver IPPC-virksomhed

Vandrammedirektivet Krav til regulering for at sikre en god økologisk til-stand af vandmiljøet

Nitratdirektivet Regler for udpegning af særlige sårbare zoner og jordområder som bidrager til udledning i vandmiljøet af kvælstofforbindelser der stammer fra landbruget

Figur 10.4: Lov og regelkompleksiteten pænt stor, når det gælder husdyr-regulering.

En landmand er således underlagt en mængde regler således som illustreret i nedenstående to figurer:

Figur 10.5: Eksempler på de mange regler som husdyrbrug er underlagt. Arbejdsdokument fra arbejdsgrupperne under udvalget.



Og fortsat

Figur 10.6: Eksempler på de mange regler som husdyrbrug er underlagt. Arbejdsdokument fra arbejdsgrupperne under udvalget.

10.1.4. Reguleringsprocessen

Husdyrreguleringsprocessen ser således ud:



Figur 10.7: Reguleringen består af tre hovedprocesser, 1) den kommunale planlægningsproces, 2) miljøgodkendelsesprocessen hvorunder kommunen giver tilladelser i overensstemmelse med de rammer der er givet i lovgivningen og i den kommunale planlægningsproces og endelig, 3) tilsyn hvor det kontrolleres at landbruget føres i overensstemmelse med tilladelsen.

Projektgrupperne under husdyrreguleringsudvalget var opdelt efter de tre hovedprocesser således, at der var mindst en projektgruppe for hver hovedproces.

Et detailbillede af miljøgodkendelsesprocessen er vist nedenfor.



Figur 10.8: Miljøgodkendelsesprocessen med angivelse af det vigtigste lovgrundlag, de vigtigste uddata og den teknologiske understøttelse.

Den centrale teknologiske løsning i MST hedder fælles data og vi-denplatform, bl. a. baseret på Grønt Danmarkskort og Central vil-kårsbank (Større standardisering af skøn).

Der indgår følgende lov og regelgrundlag: Ansøgning (Bagatelgrænser, Anmeldeordning) Sagsbehandling: Areal (L12, Rammer ”landskabskaraktermeto-

den”, Lovgrundlag, Model for sårbarhedsdifferentiering, Krav til efterafgrøder, Sagsbehandlingsfrister og behandlingsrammer) og Anlæg (BAT, Emissionslofter, Sagsbehandlingsfrister og be-handlingsrammer)

Opfølgning (vurderingsprincipper, Opfølgning på tilladelsens udnyttelsesfrist (ibrugtagningsprincippet), Kontinuitetsprincippet (mere fleksible rammer for produktionsudsving)

Uddata fra sagsbehandlingen er følgende: Areal (Udbringningstilladelse – N3 mm) Anlæg (Tilladt produktion, Udledningstilladelse for lugt)



I opfølgningsprocessen kontrolleres det gennem et fysisk tilsyn at husdyrproduktionen overholder de givne tilladelser Et detailbillede af processen er vist nedenfor

Figur 10.9: Opfølgningsprocessen opdelt i delprocesser.

10.2. Kontekst for projektet

10.2.1. Problemstillingen

Landbrug kan kun overleve, hvis de bliver større, det er svært med den nuværende regulering, og den fleksibilitet denne giver. Der skal samtidigt sikres et bæredygtigt miljø, det forudsætter en strammere regulering. Den nuværende regulering er kompleks, ineffektiv, stærkt ressourcekrævende og formentlig ikke administrerbar på læn-gere sigt, og det vil blive værre. Der skal på sigt bruges færre års-værk.

10.2.2. Reguleringen set fra interessenternes synspunkt

Lov- og regelkompleksiteten på husdyrreguleringsområdet er stor og reglerne fortolkningsåbne og delvist modstridende, men mere alvor-ligt er, at normer og holdninger omkring risiko og væsentlighed er vidt forskellige, ligesom området er karakteriseret af vidt forskellige

En løsning forudsætter, at man kan forene ellers ufor-enelige holdninger



politiske holdninger, således som de efterfølgende citater og uddrag af indlæg viser:

En hær af landmænd indtog i går hovedstaden med 500 traktorer i kamp for erhvervets overlevelse. Landmændene frygter, at Grøn Vækst og vandmiljøplanerne vil dræbe dansk landbrugs konkurren-ceevne. Et stadigt mindre antal landmænd, mange af dem med histo-risk stor milliardgæld og et omgivende samfund på stadig længere afstand af landbruget og med større interesse i natur og dyrevelfærd. Det var polerne, da landmænd i går protesterede i København. Man er endt i en frugtesløs skyttegravskrig, som ingen har gavn af, en krig uden vindere og tabere.

18. februar 2011 - Set udefra er den politiske proces svær at overskue. Det er derfor ikke mærkeligt, at de involverede aktører: landmænd, naturaktivister etc. alle føler sig frustrerede. Grøn vækst udspillet bliver nu igen udskudt. Først skulle det komme ved årsskiftet, siden blev det udskudt til marts, i marts blev det udskudt til umiddelbart efter påske, alligevel er dansk landbrug optimister. Måske har man været lidt for ambitiøse, når man troede, at man kunne løse alle knaster på få måneder - på så kompliceret et område som miljø, natur og landbrug. Det nærmer sig i vores øjne ansvarsløshed fra regeringens side. Endnu en forsinkelse understreger bare, hvor lavt dette område er prioriteret for regeringen. Man har siddet på hænderne siden 2001 og intet tyder på, at man tager ansvar. Rådets opgave er at belyse samspillet mellem økonomi og miljø samt effektiviteten af miljøindsatsen. Vi ser det som en del af vores opgave at forholde os til, om den foreslåede politik er hensigtsmæssig og i stand til at opnå målsætningerne. Det, vi kritiserer er, at man forsøger at opnå halvdelen af reduktionen i kvælstofudledningen gennem et omsætteligt kvotesystem. Derved kommer man til at bruge et generelt instrument til at løse et lokalt problem. Måske kan det bruges til en national minimumsregulering af udledningen, men derudover er der behov for en lokal målrettet indsats, hvor der er særligt behov. Danmark har sammen med resten af EU tiltrådt en målsætning om, at biodiversitetens langsigtede tilbagegang skal standses senest i år 2010. Ægte grøn vækst er først ægte i det øjeblik, den skaffer vibefløjt og lærkesang tilbage til det nu næsten tavse forår i landbrugslandskabet.

MetroXpress den 17. marts 2011

Landbrugsavisen: Uoverskueligt

Landbruget: Måske for ambitiøst

Danmarks Naturforening: Ansvarsløst

Det Miljøøkonomiske Råd: Ineffektivt?

Dansk Ornitologisk forening: Ikke grønt



Danmark har fået sin første helhedsplan for natur, miljø og landbrug nogensinde. Regeringen investerer 13,5 mia. kroner i Grøn Vækst-planen. Det betyder mere natur og bedre beskyttelse af mennesker, dyr og miljø.

Grøn Vækst bliver en meget, meget stor katastrofe for dansk land-brug. Det mener en gruppe landmænd, der nu har stiftet foreningen Bæredygtigt Landbrug. Formålet med foreningen er at få det til at gå op for landmænd og politikere, hvor store konsekvenser vandpla-nerne og Grøn Vækst har for landbruget.

Hverken de radikale eller socialdemokraterne kan finde meget positivt i den grønne vækstpakke. Der er ingen fremtid i aftalen om grøn vækst, og regeringen har forpasset en stor chance for at gøre landbruget konkurrencedygtig i fremtiden. Tankegangen bag grøn vækst var at lave en udvikling af landbruget på grønne vilkår og samtidig tage meget mere hensyn til miljø og natur. Men Grøn Vækst pakken opfylder ingen af de to målsætninger.

Jeg er dybt skuffet over, at regeringen bevidst nedtoner de målrette-de tiltag, selv om mange eksperter peger på, at det er måden at få mest miljø for pengene på og dermed sikre både miljøet og landbru-get, siger Peter Gæmelke. Peter Gæmelke mener, at resultatet af pla-nen er, at landbruget finder andre græsgange og søger væk fra Dan-mark. Det er sørgeligt. Ikke kun fordi det vil koste danske arbejds-pladser, men også fordi fødevareproduktionen i Danmark er blandt verdens førende. Vi risikerer kort sagt, at miljø, klima og dyrevel-færd bliver taberne, siger Peter Gæmelke.

Dansk Industri savner en større satsning på teknologiudvikling, hvis man skal få bugt med den ildelugtende gylle og nedbringe sprøjtningen med giftige pesticider; men DI glæder sig over, at landbruget bliver underkastet de samme miljørestriktioner som det øvrige erhvervsliv. Landbrugets gak-gak regler gavner kun landbrugets og fødevareministeriets bureaukrater og konsulenter, der på den måde fodrer sig selv med skatteydernes midler. Det er faktisk tyveri ved højlys dag. Nye anmeldeordninger fjerner en masse administrativt bøvl og er et godt skridt på vejen til en forenklet og operationel husdyrregulering. Konklusionen må være, at forskellige synspunkter er ok, men også, at de ikke bør blokere forsøgene på at skabe et plussumsspil mellem modstridende interesser.

Miljøministeriet: Bedre end før

Landbrugsavisen: Ingen vækst

Oppositionen: Misvækst og ikke grønt

Landbrugsrådet: Det koster arbejdspladser

Dansk Industri: Behov for mere teknologifo-kus

Blog Dansk Natur: Det er tyveri

Landbrug og fødevarer: Administrativ forenkling



Et plussumsspil forudsætter kendelige gennembrud omkring hold-ningspåvirkning, lov- og regelgrundlaget samt innovative organise-ringsformer, processer og ikke mindst teknologi

Holdningspåvirkning Organisering, processer og teknologi

Love og regler

Holdningerne er skarpe og i udgangspunktet uforene-lige, hvem skal overleve? Landbrug eller natur.

Behov for en regulerings-mæssig, processuel og teknologisk innovation, der kan skabe det nødven-dige plussumsspil mellem de berørte parter

Lov og regler unødigt komplekse, begrænser landmændenes frihedsgra-der og åbner for mange forskellige lokale praksis-ser, hvor miljøproblemer kan eksporteres mellem kommunerne.

Figur 10.10: Situationen kan måske resumeres som: ”behov for en innova-tiv løsning der kan forene ellers uforenelige holdninger”.

Eneste mulige løsning er at skabe et innovativt plussums-spil



11. Husdyrreguleringsudvalget

11.1. Baggrund

Regeringen og Dansk Folkeparti indgik den 16. juni 2009 aftalen om Grøn Vækst, som skulle sikre, at et højt niveau af miljøbeskyttelse går hånd i hånd med moderne og konkurrencedygtig landbrugs- og fødevareproduktion. Motiv og intentioner bag aftalen kan resumeres i følgende 7 punkter:

1. Danmark skal være verdens førende fødevare industrielle center. 2. Landbruget skal være konkurrencekraftigt på alle centrale

dimensioner: finansiering, etablering, afsætning etc. 3. Danmark skal være rollemodel indenfor miljø og dyrevelfærd. 4. Den økologiske sektor skal vokse. 5. Danmark skal være et gourmet land i kraft af kvalitets fødevarer. 6. Danmark skal være en central spiller omkring turisme baseret på

oplevelsesøkonomi. 7. Reguleringen af fødevaresektoren skal være smidig og effektiv.

Husdyrreguleringsudvalget blev nedsat som led i Grøn Vækst arbej-det med målsætningen at udarbejde forslag til en ny reguleringspoli-tik, der kan skabe:

Større effektivitet af reguleringen, herunder hurtigere miljøgodkendelser af husdyrbrug. Samtænkning af husdyrloven med anden miljølovgivning og at bringe sagsbehandlingstiden ned til mellem 6 - 9 måneder.

Forbedring af miljøet herunder at halvdelen af husdyrgødningen udnyttes til grøn energi i 2020. Lokalisering af biogasanlæg ind-drages i kommuneplanlægningen. Etablering af rammer for mar-kedsbaseret udvikling af den økologiske sektor. Styrket indsats for forskning og udvikling og generel sårbarheds arealregulering.

Forbedring af landbrugets konkurrenceevne, herunder etablering af rammer for et mere selvbærende landbrugserhverv. Etablering af mulighed for husdyrbrug uden tilhørende jord. Afskaffelse af arealkravet. Ophævelse af maksimalkravet for antallet af dyr samt at kommunerne skal inddrage lokaliseringen af nye store husdyrbrug i den almindelige planlægning.

En løsning, der kan leve op til disse forventninger, forudsætter, at der kan gives overbevisende svar på en lang række spørgsmål som fx de følgende: Hvordan finder man og fjerner man de regler, der bremser innovation i landbruget? Skal man ændre på reglerne for, hvilke nye afgrøder man kan dyrke, og hvor man kan dyrke dem? Skal man ændre reglerne for, hvor mange dyr man kan have under samme tag? Hvad skal der til for at gøre miljøreguleringen mere målrettet og mindre bebyrdende? Skal man opdele Danmark i zoner

Grøn vækst skal forbedre såvel konkurrenceevnen som miljøbeskyttelsen

Politikernes mål var ambiti-øse

En løsning afhænger af hvil-ke spørgsmål man vil give svar på



alt efter, hvor man kan dyrke intensivt, og hvor man ikke kan? Skal man regulere på belastningen fra plantebeskyttelsesmidler frem for behandlingshyppighed? Hvad stiller man op i forhold til landbrugets belastning af naturen med gylle? Skal man blive ved med at kræve, at landbrugene har jord, der kan optage den, eller skal man i stedet satse på, at gyllen kan bruges til nye formål for eksempel produktion af energi? Problem og formål kan resumeres således:

Problem Dilemmaer

At stramme kontrollen og øge frihedsgraderne At spare ressourcer og øge effektiviteten

Formål At undersøge mulighederne for en mere enkel og smidig regu-lering der kan løse dilemmaerne

Udvalget fik til opgave at finde en balance mellem et landbrugser-hverv med udviklingsmuligheder og en miljøpolitik, der er i tråd med EU-kravene og ønskerne fra det moderne samfund. Ønsket var, at reguleringen indrettes, så landbruget får større frihedsgrader til selv at tilrettelægge deres produktion, og at den offentlige admini-stration begrænses, at miljøbeskyttelsen kan fastholdes med et større fokus på sårbare områder og et skift til mere generelle regler.

11.1.1. Organisering

Husdyrudvalget var sammensat med repræsentanter fra alle relevan-te ministerier og organisationer: Miljøministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Plantedirektoratet, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Finansministeriet, Kommunernes Landsforening, Landbrugsrådet Axelborg og Danmarks Naturfredningsforening.

Herudover var der udpeget deltagere fra Københavns Universitet, CBS, Assens Kommune og Patriotisk Selskab (en organisation for landbrugskonsulenter).

Projektets organisering indebar, at det var muligt i forløbet at trække de ressourcer ind i projektet, som der blev brug for samt, at der var en god fornemmelse af hvilke barrierer, der burde fjernes og hvilke initiativer, der var et stort potentiale i at gennemføre.

Husdyrudvalget afholdt 14 møder fra den 27. april 2010 til den 8. februar 2011. Husdyrreguleringsudvalget organiserede sig med fem underliggende arbejdsgrupper, som fik til opgave at afdække vigtige faglige og tekniske problemstillinger.

En løsning forudsætter at man kan styrke begge sider at de to ovenstående dilem-maer

Udvalgsarbejdet var organi-seret efter den korporative forvaltningsmodel.

Der var adgang til de nød-vendige ressourcer



Figur 11.1: Organiseringen af arbejdet i MST projektet.

Arbejdsgruppen for Arealregulering havde til opgave at udskille arealreguleringen fra anlægsgodkendelsen, at udforme arealregule-ringen som et selvstændigt reguleringsregime udenfor godkendelsen og som en generel sårbarhedsdifferentieret regulering, og at indar-bejde vandplanernes grundlag i arealreguleringen.

Arbejdsgruppen for Miljøgodkendelse havde til opgave at gennemgå mekanismerne for tilladelses- og godkendelsespligt og identificere muligheder for klarere mekanismer fx efter merforurening og større investeringer. At etablere en miljødifferentieret grænse for tilladel-ses- og godkendelsespligt. At medvirke til en yderligere standardise-ring af kommunernes vurderinger og godkendelser herunder BAT og naturvurderinger og at sikre større rummelighed og fleksibilitet in-denfor den enkelte godkendelse.

Arbejdsgruppen for Planlægning havde til opgave at give forslag til statslige kriterier for udpegning af arealer til placering af store hus-dyrbrug og evt. biogasanlæg samt at give forslag til standardisering og konkretisering af landskabsvurderinger samt driftshensynet ved udflytning af produktionsanlæg

Arbejdsgruppen for processer havde til opgave At udarbejde et de-signforslag til et forvaltningssystem som udnytter mulighederne for samlet datavisning som administrationsgrundlag, at give forslag til styrket samkørsel med henblik på at øge transparens i reguleringen og øget ensartethed på tværs af kommunerne, at give forslag til en mere effektiv arbejdsdeling mellem direktorat og kommuner under hensyntagen til kompetence i arealkontrol og risikodifferentiering af tilsynene.



Arbejdsgruppen for økonomi havde til opgave at økonomiberegne og konsekvensvurdere de samlede forlag fra de fire andre arbejds-grupper

11.1.2. Forløb

Da projektet startede, var der udarbejdet klare kommissorier for Husdyrudvalget samt for de underliggende arbejdsgrupper. Ved star-ten var der derfor et gennemarbejdet udspil til, hvad de forskellige dele af projektorganisationen skulle fokusere på.

På første møde blev alle kommissorier diskuteret og tilpasset såle-des, at der var enighed om, hvad det videre arbejde bestod i. Der blev ligeledes udarbejdet en tidsplan for de efterfølgende møder i udvalget samt en mere detaljeret plan for arbejdet i arbejdsgrupper-ne. Formandskabet i arbejdsgrupperne blev fordelt mellem de væ-sentligste aktører. Programledelsen var forankret i Miljøstyrelsen. MST havde formandskabet i udvalget ligesom MST stillede et effek-tivt sekretariat til rådighed for detailplanlægning af de enkelte møder og for den endelige rapportering fra udvalget.

Arbejdsplanen

Under forløbet blev der bestilt undersøgelser og analyser for belys-ning af særlige problemstillinger, hvor dette skønnedes hensigts-mæssigt.

Udvalget var bedt om at holde sig i helikopterhøjde. Det indebar, at man hele tiden søgte at holde et helhedssyn i debatten. Når et givent forslag eller en rejst problemstilling blev diskuteret, så kom diskus-sionen hver gang rundt om, hvad dette indebar for andre dele af re-guleringsprocessen. Hvis man fx diskuterede anvendelse af land-skabskaraktermetoden i forbindelse med planlægning, så kom dis-kussionen også rundt om, hvad det ville betyde for miljøgodkendel-sen, den efterfølgende kontrol og for procedurer og data.

På hver af udvalgets møder var diskussionerne lagt op omkring for-skellige indlæg. Disse indlæg kunne være rapportering fra arbejdet i de nedsatte arbejdsgrupper, eller det kunne være bestemte temaer, som man havde bedt udvalgets medlemmer om at gennemgå og dis-kutere.

De sidste fire møder var centreret om en gennemgang af den afslut-tende rapportering. Man startede ud med en synopsis, som man så fyldte mere og mere på efter hvert møde. Det foregik på den måde, at sekretariatet trak anbefalingerne ud af de forskellige arbejdsgrup-perapporter, skrev det ind i den afsluttende rapport og sendte det til udvalget, som derefter på det efterfølgende møde kom med kom-mentarer, præcision og rettelser. De forskellige arbejdsgrupperap-

Planen var forankret fra starten

Reguleringsprocessen blev evalueret i fuld bredde

Alle udvalgets medlemmer var medforfattere til den afsluttende rapportering



porter blev derefter vedlagt som bilag til hovedrapporten. Samspillet mellem udvalg, sekretariat og arbejdsgrupper kan afbildes således:

Figur 11.2: Samspillet mellem udvalg, sekretariat og arbejdsgrupper. Sekretariatet udfyldte afgørende roller som koordinator, faciliator redaktør, støtte etc.

11.2. Udredning af problemstillinger

Den første del af arbejdet var en udredning af problemstillinger om-kring lov- og regelgrundlaget og de tre hovedprocesser: Planlæg-ning, godkendelse og tilsyn.

11.2.1. Problemstillinger i lov- og regelgrundlaget

En central opgave i forbindelse med udvalgets arbejde var en gen-nemgang af reglerne. Formålet var at undersøge, om husdyrregule-ringslovens opbygning og systematik var hensigtsmæssig ud fra et administrativt perspektiv. Præmissen for arbejdet var administrativ forenkling, ikke miljøpolitik dvs. at gældende ret var en forudsæt-ning.

Husdyrloven blev skabt på basis af VVM reglerne, miljøgodkendel-ses- og lokaliseringsreglerne og vandrammedirektivet. I Husdyrlo-ven er reglerne ikke integrerede, men sideordnet indsat, ligesom der ikke er tilpasning fra generel til sektorspecifik regulering. Det betød, at de gamle regler i vidt omfang levede videre hver for sig.

Husdyrloven var et konglo-merat af flere forskellige lovkomplekser



Erfaringen med loven var: tung administration, lang sagsbehand-lingstid, mange hjemvisninger, og at loven indeholdt uafklarede problemstillinger og grobund for miljøfaglig uenighed.

Der var mange åbne, brede og skønsmæssige bestemmelser som betød, at svar skulle findes i ”ikke autoritativt materiale”. Landska-belig værdi dækker fx både over naturværdier, kulturhistoriske, re-kreative og geologiske værdier samt landskabets æstetik og fortælle-værdi. Der var et betydeligt overlap, dobbeltregulering af samme emne og flere lovlige fortolkninger. Sammenhængen med andre reg-ler var uklar, hvilket gav afgrænsningsvanskeligheder, og gjorde det vanskeligt at træffe lovlige afgørelser. Centrale begreber var ikke omsat til husdyrbrug, således at omsætningen måtte foretages i en-keltsager.

11.2.2. Problemstillinger i planlægningsprocessen

Regelgrundlaget i husdyrlovgivningen hviler på tre ligeværdige ben: varetagelse af natur og miljø, bedst anvendelig teknologi (BAT) og varetagelse af landskabsværdi. Efter landskabskonventionen som Danmark har ratificeret, forpligter landene sig til at integrere landskaber i alle de politikker, der har direkte eller indirekte indvirkning på landskab.

I aftalen om Grøn Vækst var sigtet derfor, at planlægning af arealer til lokalisering af driftsanlæg på store husdyrbrug på mere end 500 dyreenheder skulle være et obligatorisk emne i kommuneplanlæg-ningen. Landbruget var det eneste erhverv, der ikke var underlagt planloven.

Landbruges byggeri og anlæg blev reguleret gennem enkeltsagsad-ministration. Det betød, at selvom det i forhold til den enkelte bedrift indebærer en miljøbeskyttelse, så blev en hensigtsmæssig lokalise-ring ikke håndteret samtidig.

Husdyrbrug med over 500 dyreenheder i det åbne land medfører en påvirkning, der kan sidestilles med påvirkningen fra egentlige indu-strianlæg. Ufuldstændige retningslinjer åbner mulighed for: forskel-lig behandling mellem kommunerne, manglende stillingtagen til de fremtidige muligheder for lokalisering af større brug, at afvejningen ikke bliver tilstrækkelig helhedsorienteret, at ansøger ikke får et pas-sende overblik over muligheder og begrænsninger, og at det er uklart hvilke oplysninger, ansøger skal basere sin ansøgning på.

11.2.3. Problemstillinger i miljøgodkendelsesprocessen

Husdyrloven var svær at administrere

Der var ingen faste retnings-linjer for lokalisering af sto-re husdyrbrug

Der var behov for autorise-ring af retningslinjer og værktøjer til landskabsplan-lægning.



Miljøgodkendelsesloven indeholdt krav om forudgående tilladelse og omfatter enhver etablering, udvidelse eller ændring af husdyrbrug over 15 dyreenheder, som kan medføre forøget forurening eller på anden måde påvirke miljøet.

I praksis udskifter husdyrbrug løbende forpagtninger eller aftaler om udbringning af husdyrgødning, og det medfører, at der løbende vil være behov for at indgive anmeldelser og vurdere, om der er tale om sårbare arealer. Dette giver en ressourcekrævende administration for både landmanden og kommunen. Der var derfor behov for forenk-ling og standardisering af godkendelsesprocessen.

11.2.4. Problemstillinger i tilsynsprocessen

Tilsynet med miljøgodkendelser af husdyrbrug hænger tæt sammen med kontrol og tilsyn med den øvrige miljøregulering af landbruget.

Udvælgelsesgrundlaget er det datagrundlag kontrolmyndigheden har til rådighed. Tidligere adfærd, produktionens størrelse, teknologiske niveau, og omgivelsernes følsomhed etc. Udvælgelsen kan ske dels på grundlag af de oplysninger, som kontrolmyndigheden har dels ved at sammenkøre data.

Selve kontrollen kan være fysisk i marken eller i stalden eller en administrativ kontrol af de informationer, der allerede er tilgængeli-ge for myndigheden gennem indberetninger. Når kontrollen er gen-nemført, sagsbehandles resultatet, og der tages stilling til, hvordan der skal følges op.

Udredningen viste behov for en ny arbejdsfordeling omkring tilsyn, således at tilsynene kunne sårbarhedsdifferentieres og samles hos færre tilsynsmyndigheder.

11.2.5. Visionen for husdyrreguleringen 2012

Under udvalgsarbejdet blev visionen for husdyrreguleringen formu-leret således:

Husdyrreguleringen foregår nu ens i alle kommuner. Processerne er standardiserede. Man bruger de samme beregningsmodeller, udsøgningskriterier og evalueringsprincipper overalt. Der er etableret en velfungerende læringscirkel omkring en robust reguleringspraksis, som løbende bliver effektiviseret og tilpasset nye udviklinger.

Lovgivningen, som processen hviler på, har nu en kvalitet, der gør det muligt at gøre reguleringsprocessen så standardiseret og gennemskuelig at de afgørelser, der bliver taget, ses som fair af alle de berørte parter, landmænd som miljøorganisationer.

Logikken i godkendelsespro-cessen passede dårligt med den eksisterende praksis i landbruget

Tilsynsprocessen indeholdt dobbeltarbejde og få fri-hedsgrader til prioritering og differentiering af tilsyne-ne

Visionen for husdyrregule-ringen var i fin overens-stemmelse med OECD’s an-befalinger

Lovgivningen skal være ad-ministrerbar



Den nye reguleringspraksis har endvidere betydet, at sagsbunkerne i kommunerne er væk, og at sagsbehandlingen foregår hurtigt, smidigt og med et fornuftigt ressourceforbrug.

Der er etableret et samarbejdsnetværk omkring den nye løsning. Det betyder, at prioritering og koordinering mellem de forskellige processer og systemer i netværket fungerer effektivt – både i forbindelse med den løbende drift og i forbindelse med den løbende tilpasning og udvikling af praksis.

Der er fuld transparens omkring alle data og beregningsmodeller. Alle parter har lige adgang til alle data.

Den nye løsning har betydet, at der er tillidsfulde relationer mellem de regulerende myndigheder og de regulerede. Der er en udpræget oplevelse af et plussumsspil og en oplevelse af, at alle forstår og accepterer deres rettigheder og pligter.

Alle de politiske forventninger til arbejdet er indfriet dvs. at følgende er nået:

Teknologi: Koordinering af miljøgodkendelser, gødningsregnskab og det centrale husdyrregister er gennemført. Effektiv brug af geografisk databehandling. Et fælles web-baseret forvaltningssystem er implementeret. Sagsstyring og dokumentudveksling kan foregå effektivt på tværs af organisatoriske grænser.

Processer: Kontrollen er risiko- og behovsbaseret. Arealregulering er udskilt fra anlægsgodkendelse og gjort sårbarhedsdiffentieret. Vandplaner er indarbejdet. Miljøgodkendelserne har klare miljødifferentierede godkendelsesmekanismer, som også giver større rummelighed. Sagsbehandlingen er standardiseret. Der er en effektiv arbejdsdeling mellem de forskellige myndigheder – ingen dobbeltdækning og fuldt datagenbrug. Det gælder også for sammenhængen mellem reguleringen og kommuneplanlægningen, der nu hviler på en effektiv fælles arealudpegningsproces og fælles principper for arealvurdering. Producenten har nu de nødvendige og tilstrækkelige driftstyringsmæssige frihedsgrader.

Lovgrundlag: Lovgrundlaget er kendeligt forenklet, og der er fin sammenhæng mellem husdyrkontrol og anden kontrol. Bagatelgrænserne er evaluerede.

Dette kunne godt være den løsning, der lægges op til i Grøn Vækst. Det springende punkt er dog ikke selve visionen, som de fleste for-mentlig vil kunne tilslutte sig. Troværdigheden i visionen kommer først, når man også kan se, at vejen derhen er mulig at tilbagelægge. Skal troværdighed opnås, rækker det derfor ikke alene at designe en

Reguleringsnetværket skal fungere effektivt

Slagkraftig IT-teknologi er en forudsætning

Processerne skal sikre såvel frihed som disciplin

En vision bliver til i sin im-plementering



god løsning. Implementeringen af løsningen må også gennemtæn-kes.

Visionen bygger på en række antagelser. Nedenfor er opført nogle af de vigtigste: 1. Landmændene er medspillere eller vil gerne være det. 2. Betingelsen for medspilleri må ikke ødelægges. Det betyder

mere vejledning og dermed mindre behov for tilsyn. 3. Det er vigtigt at forstå adfærden, inden der sanktioneres. Straf

skal virke fair. Det betyder, at der skal være en solid læringscirkel omfattende landmænd, konsulenter, kommuner og styrelser. Feedback sløjferne skal være effektive.

4. Landmænd og konsulenter skal forstå, hvad det er, de skal gøre for at være regelefterlevende, og det skal være forholdsvis let at gøre. Det betyder, at infrastruktur og processer skal være passende designet, ligesom regler og procedurer skal give mening for de berørte aktører.

11.2.6. Ændringsbilledet

Sammenholdes visionen med de identificerede problemstillinger kan vi resumere målet i følgende ændringsbillede:

Målet Oplevelser og myter, der bør aflives

Omdømme miljø Økologisk og miljørigtigt Det lugter og forurener

Omdømme økonomi God rentabilitet Det lever på EU-støtte

Regelgrundlaget Konsistente og forklarings-venlige

Uigennemskuelige og fortolknings-åbne

Sagsbehandlingen Hurtig og transparent Langsommelig, bureaukratisk, uigen-nemskuelig

Tilsyn Sårbarheds- og behovsbaseretFærre tilsynsmyndigheder Færre tilsyn

Mange og ofte forekommende, flere tilsynsmyndigheder

Frihedsgrader Flere frihedsgrader til land-manden

Kontrol begrænser driftsstyringsmu-lighederne

Afgørelser Gennemskuelige, forståelige og acceptable

Oplevelse af urimelighed

Kommunikation Dialog Cirkulærer og diktater

Teknologi Driftseffektiv og let tilgænge-lig

Ustabil og tung

Miljø- og belast-ningsmodeller

Enighed om modellerne, der kan etableres en fælles læ-ringscirkel

Uenighed om modellerne - der kan ikke etableres en fælles læringscirkel

Figur 11.3: Ændringsbilledet i MST casen. Fra oplevelser og myter til en implementeret vision.

De bagvedliggende antagel-ser er ikke mere problemati-ske end at en vellykket im-plementering skulle være mulig

Ændringsbilledet viser et kendeligt regimeskifte



Ændringsbilledet lægger op til ændringer i samtlige dele af regule-ringsprocessen.

Figur 11.4: Der blev foreslået ændringer til: love og regler, planlæg-ningsprocessen, ansøgningsprocessen, tilsynsprocessen, kommunernes sagsbehandlingsproces og de centrale og kommunale IT-systemer.

De væsentligste barrierer for tillidsbasering af reguleringen i MST casen var følgende: Svag sammenhængskraft i reguleringsnetværket. Manglende forenelighed af lokale processer og teknologiske

løsninger. Interessekonflikter mellem væsentlige interessenter, stor forskel i

vurdering af risiko- og væsentligheds kriterier. Gruppebundethed i form af at landbruget føler sig som presset

og truet erhverv. Lovgrundlagets åbenhed samt at fortolkningen ligger hos de lo-

kale kommunalpolitikere. Stramme volumenmål som mindsker mulighed for differentie-

ring af tilsyn. Tilsyn og kontrol kræver en særdeles bred faglig kompetence

(planteavl, dyrevelfærd, landbrugsteknologi, miljøbeskyttelse etc.).

Barriererne ovenfor havde stor indflydelse på, hvorledes implemen-teringsplanen blev formuleret.

Visionen får barriererne til at træde tydeligt frem



11.3. Design

Med udgangspunkt i problemudredningen, 2013 visionen og æn-dringsbilledet blev forslaget til regulerings- og kontroldesign opdelt i følgende punkter: Forslag til lov- og regelændringer, forslag til planlægningsprocessen, forslag til miljøgodkendelsesprocessen, for-slag til tilsynsprocessen, anbefalinger til den kommunale proces og forslag til den teknologiske løsning.

11.3.1. Forslag til lov- og regelændringer

En række lov- og regelændringer blev foreslået: Bestemmelserne skal være emneopdelt fx BAT, Landskab, habitatnatur, frem for åb-ne tværgående bestemmelser. Der skal skabes svar på miljøfaglige uenigheder. Der skal være en samlet regulering af landskabet, dvs. en samling af VVM og landzonereglerne. En bedre normering af skønnet over landskabspåvirkningen og en vejledning til, hvad kommunerne konkret skal gøre.

Mest mulig regulering skal ske på standardvilkår. Målet er, at loven kan give et ensartet beskyttelsesniveau samt forudberegnelighed og retssikkerhed for ansøger og naboer.

11.3.2. Forslag til planlægningsprocessen

Udviklingen i landbrugserhvervet medfører, at husdyrproduktionen samles på færre og større produktionsenheder samtidig med, at der er skabt mulighed for jordløse husdyrbrug. Det skaber behov for at varetage landskabshensyn.

Husdyrgodkendelsesloven fastlægger ikke nærmere, hvad der ind-holdsmæssigt ligger i en landskabsvurdering i forhold til et husdyr-projekt. Der foreligger ikke et egentligt beskyttelsesniveau for land-skabet eller afskæringsmuligheder for lokaliseringen. Landskabelige sammenhænge strækker sig ofte over kommunegrænser.

Landskabskaraktermetoden giver værktøjer til at vurdere, hvad der er nøglekarakteren og de særlige oplevelsesmuligheder i et givent område, synlighedsforholdene, arten af en given forandring sam-menholdt med landskabskarakteren og de visuelle oplevelsesmulig-heder. På baggrund af metoden kan man udpege de særlige landska-belige beskyttelsesområder og indtegne dem på "sårbarhedskorte-ne13". Metoden gør det muligt at differentiere det åbne land og ud-

13 Sårbarhedskort viser de eksisterende grundvandsmagasiners sårbarhed overfor forskellige forurenende stoffer. Sårbarhedskortlægning omfatter en fysisk sårbar-hedskortlægning dvs. kortlægningen af jordlagenes rumlige udbredelse og fysiske beskaffenhed og en kemisk sårbarhedskortlægning dvs. kortlægningen af jordens og grundvandets kemi.

Effektiv regulering starter med et lovgrundlag af høj kvalitet

Landskabshensyn bliver vig-tigere i fremtiden, og det skaber behov for metode og kompetenceopbygning

Landskabskaraktermetoden er pt. det eneste anvendelige værktøj



pege særlige landbrugsudviklingsområder og neutrale områder for intensiv drift.

Der er ikke noget alternativ til metoden i dag. Metoden kompetence-udvikler de kommunale sagsbehandler, man kan få øje på, hvor man kan forbedre en miljøansøgning, så den kan godkendes. Metoden er et godt bud på kvalificering. En højere grad af objektiv sagsbehand-ling, bindende svar, simulering af muligheder.

Udvalgets forslag var at basere den fremtidige landskabsvurdering på landskabskaraktermetoden i første omgang og at udarbejde en vejledning i metoden til brug i kommuneplanlægning.

11.3.3. Forslag til miljøgodkendelsesprocessen

I forbindelse med miljøgodkendelsen blev følgende forslag givet:

Bagatelgrænserne i den tidligere løsning var fastlagt gennem Miljø-klagenævnets praksis. Der var tale om elastiske kriterier, som blev omsat under de konkrete vurderinger. Forslaget var, at miljøministe-ren i bekendtgørelsesform fastlægger de overordnede kriterier samt kodificerer og udbygger Miljøklagenævnets praksis. Det ville give en forenkling for såvel landmænd som for myndigheder.

Det blev derudover foreslået at etablere en anmeldeordning, hvor ændringer under bagatelgrænsen ikke længere havde tilladelses- og godkendelsespligt. Den tidligere praksis indebar, at enhver ændring af et husdyrbrug forudsatte tilladelse og godkendelse efter loven.

En mere ensartet lokal praksis er en nødvendighed for etablering af fremtidige effektive arbejdsgange og understøttende IT-systemer. Der bør derfor arbejdes mod en større standardisering af vurderings-principper og vilkår i forbindelse med miljøgodkendelsen.

Udvalget foreslog også, at ansøgningen skulle indeholde redegørelse for godt landmandskab og anvendelse af BAT inden for fx områder-ne foder, staldindretning, vand- og energiforbrug, opbeva-ring/behandling af husdyrgødning samt udbringning. BAT reglerne får herved samme funktion for landmanden, som fx stærkstrømsreg-lementet har for en elektriker. BAT reglerne vil ændres løbende i takt med den teknologiske udvikling, i takt med udviklingen af nye materialer etc. Dette vil indebære en yderligere præcisering og op-følgning på BAT- standardvilkår. Det bliver særligt relevant i for-bindelse med en overgang til en emissionsbaseret regulering

Målet er at reguleringen hurtigst muligt baserer sig på målte emissioner fra det enkelte husdyrbrug. Teknologien hertil skal dog udvikles. På kort sigt vil emissi-onsgrænser derfor skulle baseres på beregnede normer.

Metoden vil kunne give et kommunalt kompetenceløft

Klagenævnets praksis bør kodificeres

Bagatelgrænser bør indføres

Større standardisering af de lokale vurderingsprincipper

Præcisering af og opfølgning på BAT standarder



11.3.4. Forslag til tilsynsprocessen

Gødsknings- og harmonireglerne samt plantedækkereglerne harmo-niseres med hensyn til tilsynsprocessen.

Kontrollen opdeles i anlæg og areal. Arealkontrollen samles i Plan-tedirektoratet. Derfor bør Plantedirektoratets datamateriale udbygges gennem en større udveksling af data mellem Plantedirektoratet og kommunerne. Alle data, der ligger til grund for godkendelserne, skal være tilgængelige for tilsynsmyndigheden. Tilsynet baseres på risi-ko.

Mangler i det nuværende system bør udbedres herunder: opdatering af kort, overblik over miljøkrav på arealer, afstande mellem ”aktivi-teter” og omgivende natur, samkøring af data – harmonikrav, gød-ningsanvendelse, sædskifter etc. og opdatering af husdyrtryk i rele-vant opland. Det skal sikres, at de relevante systemer kan tale med hinanden.

I forbindelse med reformen af EU´s landbrugspolitik i 2005 blev det vedtaget, at der skal være sammenhæng mellem udbetaling af støtte til jordbrugere og deres ansvar for miljø, sundhed og dyrevelfærd. Reglerne betyder, at hvis jordbruger ikke overholder en række krav i den eksisterende lovgivning, vil der være mulighed for at reducere den støtte, der udbetales. Nedsættelse af støtten beregnes på bag-grund af oplysninger om alvor, omfang, varighed og fortsæt, som kontrolmyndighederne indberetter til FødevareErhverv. Ved første gang overtrædelse af et krav nedsættes støtten med minimum 3 %, med mindre overtrædelsen er forsætlig, her er udgangspunktet 20 %. Procenten kan forhøjes og ganges op afhængig af alvor, omfang og varighed.

Fundamentet for det risikodifferentierede tilsyn er både principperne for hvilke virksomheder, der udgør en risiko, og de data, der er til-gængelige til beregningen af risiko. Det nye IE-direktiv vil stille krav til tilsynet om bl.a. minimumsfrekvenser på baggrund af en risikovurdering af de omfattede virksomheder.

Udvalget anbefalede, at kommunerne og Plantedirektoratet øger koordineringen og samarbejdet omkring kontrollen med produkti-onsniveauet. At der blev igangsat en arbejdsgruppe i regi af Fødeva-reministeriet med deltagelse af blandt andet KL og Miljøministeriet, som skulle se på mulighederne for at samle den administrative are-alkontrol i Plantedirektoratet. At tilsynet blev fremadrettet i langt højere grad end i dag og baseret på risiko, og at der blev truffet en samlet beslutning vedrørende strategien for et risikobaseret tilsyn og kontrol.

Regelgrundlaget bør harmo-niseres

Kontrollen opdeles i anlæg og areal

IT-systemerne skal udbygges

Sanktionsmuligheden er ned-sættelse af støtten

Tilsynet risikobaseres

Der bør etableres et tæt samarbejde mellem kommu-nerne og Plantedirektoratet



Kontrollen af den emissionsbaserede model vil kunne foregå som en årlig administrativ kontrol af produktionen (i regi af husdyrgodken-delse.dk fra Videncenter for Landbrug og en tilpasset udgave af Plantedirektoratets GHI system) samt en øget egenkontrol på bedrif-terne. Den skal leve op til kravene i EU’s kontrolforordning, der bl.a. kræver internt audit hos myndigheden. Den fysiske kontrol i forbindelse med godkendelsen antages at kunne fortsætte som hidtil.

Når en administrative arealkontrol samles i Plantedirektoratet, og når der i forbindelse med den administrative kontrol af produktionsdata udveksles kontrolresultater mellem myndighederne. Vil kontrollen i højere grad kunne deles op i en kontrol af anlægget og en kontrol af arealerne.

Den administrative kontrol af indberettede oplysninger, både på are-aler og anlæg, foreslås samlet i Plantedirektoratet. Det vil betyde, at vilkår fra miljøgodkendelserne kan anvendes i den administrative kontrol f.eks. i GHI. Med denne model vil kravene i vilkårene såle-des kunne krydstjekkes og valideres i forhold til de oplysninger, som jordbrugeren har indberettet i forbindelse med sit gødningsregnskab.

Det var udvalgets vurdering, at en fuld overdragelse af den admini-strative kontrol ville være hensigtsmæssig, da det herved ville være muligt at foretage en mere effektiv arbejdstilrettelæggelse, en ensar-tet kontrol på området og mindst mulig koordinering mellem myn-dighederne.

I det omfang det er muligt for staten at udbyde den fysiske kontrol i marken til tredjemand, kan den foretages af såvel kommunerne som Plantedirektoratets kontrollører eller en tredje part. Kriterierne for en opdeling og udbud af den fysiske kontrol skal fastlægges.

Det blev vurderet at ortofoto14 på sigt vil kunne anvendes i forbin-delse med kontrol f.eks. af sædskiftet på et areal. Udvalget anbefale-de at dette blev overvejet ved den konkrete udformning af arealkon-trollen.

En effektiv kontrol forudsætter kontrollerbare vilkår, hvorved mu-ligheden for en hensigtsmæssig egenkontrol skabes, men også at der kan føres tilsyn på grundlag af vilkårene, og at de i sidste ende kan håndhæves retligt.

14 Et ortofoto er et luftfoto som er taget under bestemte passende forhold og/eller korrigeret således, at billedet størrelsesforhold overalt er de samme, således at billedet er geometrisk ækvivalent med et kort over samme område. I modsætning til et almindeligt luftfoto kan et ortofoto således bruges til at måle afstande og bestemme koordinater ud fra kendte fiks-punkter, fordi billedet er justeret for misvisning som følge af højdeforskelle i terræn, optisk forvrængning og hældning af kameraet.

Anlægskontrol bliver pri-mært egenkontrol og admini-strativ kontrol i kommunerne

Den administrative areal-kontrol samles i Plantedirek-toratet

Den fysiske arealkontrol kan evt. udliciteres

Ortofoto er en lovende tek-nologisk løftestang

Egenkontrol forudsætter præcise væsentlighedsdefini-tioner



11.3.5. Anbefalinger til den kommunale proces

Principper for den kommunale sagsgang bør være: hurtig forvent-ningsafstemning med ansøger, hurtig afklaring af kritiske faktorer for projektet, fastsættelse af frister for sagsgangen. Vurdering af miljøbelastning starter først, når projektet er endeligt fastlagt. Klare snitflader mellem afdelinger (natur, plan, andre kommuner mm). Fortsat problemer ved stjernehøringer i kommunerne. Styringsred-skaber for porteføljen (sagsstyring) og en effektiv implementering inklusiv kompetenceudvikling i kommunerne.

11.3.6. Forslag til den teknologiske løsning

Husdyrreguleringsudvalget anbefalede, at der arbejdes videre med at forbedre system og brugervenlighed på husdyrgodkendelse.dk. Det er vigtigt at sikre datakvalitet og tilgængelighed i hele den admini-strative proces fra ansøgning over tilsyn og håndhævelse til revurde-ring. Hermed sikres funktionaliteten af et system, der kan sammen-køre data til brug for det fremtidige risikobaserede og differentierede tilsyn.

Grønt Danmarkskort etableres som en fælles dataplatform. Data op-dateres hos den ansvarlige myndighed. Grønt Danmarkskort etable-rer en kanal, så data kan hentes til den fælles platform, således at brugeren kan filtrere relevante oplysninger til et ønsket tema for en specifik lokalitet. Princippet er, at miljøgodkendelser formuleres, således at de kan kontrolleres ved hjælp af de data, der kan gøres tilgængelig via kortet. Der arbejdes videre med følgende mulighe-der:

En hændelsesorienteret indgang, her kunne man fx tænke sig følgende: oprettelse af ny virksomhed, salg af virksomhed, udvidelse af virksomhed og nedlæggelse af virksomhed. Den hændelsesorienterede indgang gør det mulig at målrette kommunikationen med borgeren således at det præcis er den mængde af regler og den sagsgang borgeren ledes igennem som er relevant for den aktuelle hændelse.

En modenheds-differentieret indgang som gør det muligt at

tilpasse den IT-orienterede hjælp og den øvrige kommunikation på en sådan måde, at man ikke forudsætter større forudsætninger end det, der ligger i modenhedsmodellen.

De første aktiviteter i ansøg-ningsprocessen er afgørende

IT-systemerne skal have en høj grad af brugervenlighed

Grønt Danmarkskort kan blive den fælles dataplatform og midlet til transparens



Figur 11.5: Grønt Danmarkskort som system til fælles datavisning af miljørelaterede oplysninger.

11.3.7. Resume af udvalgets forslag

Udvalgsarbejdet førte frem til følgende forslag:

Forslag Indhold Lovgrundlaget Opdeling af areal og anlæg

Hævning af bagatelgrænsen Emneopdeling af lovgrundlaget Etablering af flere standardvilkår Fusionering af VVM og landzonereg-

ler Processen

Planlægning Vejledning og værktøjskasse til land-skabskaraktermetoden

Miljøgodkendelse Opfølgning på BAT standardvilkår Kodificering af miljøklagenævnets

praksis Større standardisering af lokale vurde-

ringsprincipper Tilsyn Sårbarhedsdifferentierede tilsyn

Det administrative tilsyn samles i Plantedirektoratet

Tættere samarbejde med kommunerne Mulighed for anlægskontrol som

egenkontrol Mulighed for udlicitering af den fysi-

ske arealkontrol Ortofoto som værktøj



De kommunale processer Effektivisering af sagsgang baseret på hurtig afklaring af kritiske faktorer

Etablering af sagsstyringsfunktionali-tet

IT Harmonisering af dataregistrering

Bedre grænseflade på husdyrgodken-delse.dk

Grønt Danmarkskort Etablering af fælles dataplatform

Figur 11.6: Resume af udvalgets anbefalinger.

Udvalgets anbefalinger indebærer således markante ændringer i hele reguleringsregimet således som skitseret i den efterfølgende figur.

Figur 11.7: De foreslåede ændringer suppleres med initiativer til kompetenceopbygning, støtte via rejsehold og postimplementeringsinitiativer.

Den forventede effekt kan resumeres :

Nu Forventet effekt

Ineffektiv minimumsfrekvens

Effektiv sårbarhedsdifferentiering og minimumsfrekvens

Dobbelkontrol Enstrenget tilsyn

Fragmentering Samarbejde og koordinering

Begrænset dataadgang og udveksling

Samlet indgang og genbrug af data

Figur 11.8: De effekter som forventes ved implementering af udvalgets forslag.



11.4. Anbefalinger til implementeringsprocessen

IT-løsninger er den nødvendige løftestang. At gennemføre udvalgets forslag stiller væsentlige krav til implementeringen. Det er nødven-digt at udvide den eksisterende IT løsning, så den kan håndtere et udbygget kontrolmateriale. Løsningen forudsætter:

At der anvendes standardiserede vilkår i miljøgodkendelserne. At disse standardvilkår oversættes til tal for f.eks. % udnyttelse

af husdyrgødningen. At Plantedirektoratet får adgang til information om, hvilke

godkendte virksomheder, der er omfattet af arealvilkår. At kontrolresultater fra Plantedirektoratet kan gøres tilgængeligt

for kommunerne, så de fx kan bruges til en risikobaseret fysisk kontrol.

At de beregninger, der ligger til grund for vilkårene og dermed kontrollen, ligger på husdyrgodkendelse.dk, og at tilsynsmyndigheden har adgang til og mulighed for at samkøre disse data med andre relevante systemer.

At der anvendes samme nøgle i de forskellige systemer til samme oplysninger f.eks. CVR.

Adgang til data kan enten ske ved en overførsel fra husdyrgodken-delse.dk eller som en direkte indberetning fra den enkelte jordbru-ger. Den administrative byrde for jordbrugeren afhænger af den konkrete løsning.

Men IT-løsningerne møder også en række alvorlige barrierer. Der er en lang række udfordringer som implementeringsplanlægningen skal tage højde for. Nogle af de vigtigste er: at flere regulerende styrelser er inddraget, at flere typer af afgørelser må baseres på skøn og fortolkninger, at kommuner har forskellig praksis omkring sagsbehandling og tilsyn, at kommunerne er autonome, at risikoprofilen er kompliceret og derfor svær at skabe fælles enighed om, og at der kan derfor let gå politik i væsentligheds- og risikovurderingen.

Implementering er udførelsen af en plan i praksis, i dette tilfælde er det gennemførelsen af udvalgets anbefalinger til forbedret regulering på husdyrområdet. Implementeringsstrategien kan opdeles i tre cen-trale hovedkategorier:

Processtrategi: Etablering af rammer i form af lov- og regelarbejde, design og implementering af infrastruktur og processer

Faktorstrategi: håndtering af implementeringsbarrierer, gennemføring af risikostyringsstrategier

Virusstrategi: væsentlighedsdialoger, etablering af

Implementering af forslage-ne forudsætter et tættere samarbejde i reguleringsnet-værket, en standardisering af processer og en harmonise-ring af data

Der er mange udfordringer i implementeringen stammen-de fra det institutionelle setup, tidligere implemente-ringserfaringer og forankre-de normer og holdninger



samarbejdsrelationer, transformationsledelse etc. En af de centrale succesfaktorer for en vellykket implementering er en konkret målsætning og en løbende tæt opfølgning. Der sættes delmål op for hver af de tre delstrategier. Dette er skitseret i nedenstående figur:

Figur 11.9: Implementeringsmål for hver af de tre strategier. Udvalgets rapport indeholder en lang række forbedringsforslag. Hvert af disse forslag kunne grupperes under en af de tre delstrategier. Det indebærer, at hvert af forslagene skal give et bidrag til målopnåelsen for de delmål, der hører til delstrategien. Processtrategien skal tage hånd om følgende forslag: gennemarbejdet dataarkitektur, fælles datavisning, grønt Danmarkskort - pilotforsøg efterfulgt af design, miljøportalen udbygges, regelforenkling, sårbarhedsdifferentiering, emissionsbaseret kontrol, adskillelse af areal og brug, sammentænkning af reguleringen og formalisering af ny arbejdsdeling, register-samkørsel, udbredelse af landskabsmetoden, implementering af sagsstyring i kommunerne, dækkende standarder og skabeloner. For at komme fra udvalgets forslag til konkrete løsninger skal der udarbejdes en faseopdelt programplan. Et eksempel kunne være følgende: Design Et fælles og grundigt design

Forankring af visionen for husdyrregulering, lov- og regelforenkling i overensstemmelse hermed, modelarbejde - standardisering af beregningsmetoder.

Konstruktion Løbende fælles tilpasning og læring

Arkitekturarbejde, fælles datavisning, dataarkitektur, øget dataudveksling, bedre ansøgeradgang, effektivisering af sagssystem for alle berørte.

Procesarbejde og postimplementering

Effektivisering af kommunernes sagsgang, standarder, sagsstyring etc. kompetenceopbygning i feltet¨.

Processtrategien skal sikre effektive processer og tekno-logi samt kompetenceopbyg-ning

Planlæg med alle tre imple-menteringsstrategier



Tæt dialog med og rådgivning til kommunerne Figur 11.10: Eksempel på faseopdeling af programplanen. Planen bør deles op i versioner, således at løsningen kan implementeres trinvist. Dette kan gøres i slutningen af designfasen. Faktorstrategien skal sikre en løbende risikostyring og en håndtering af implementeringsbarrierer, således at implementeringen gennemføres i et forløb, hvor man hele tiden følger op på, at regelsystemet er håndterbart og baseret på en stærk læringscirkel, at reguleringen sker ud fra et helhedssyn, og at de rigtige indsatser, der sikrer den bedste regelefterlevelse, kan gennemføres. Dette kan fx gøres via følgende tiltag: Centrale analyser af regelefterlevelsen. Forlængelse af rejseholdets arbejde. Vejledninger på portalen. Cirkulærebeskrivelser. Løbende opfølgning og effektiv læringssløjfer. Løbende opfølgning på postimplementering. Tættere og mere formaliseret samarbejde med landbrugskonsulenterne. Videndeling med konsulenter og kommuner. Fælles prioritering af den videre udvikling. Implementering af et afgørelsesmodul. Implementering af dynamisk vejledning. Etablering af helpdesk. Reguleringen skal være baseret på den grad af inddragelse, der kan sikre holdbar motivation og forpligtelse hos alle parter. Det forudsætter: enighed om mål, enighed om prioriteringer, enighed om politikker, enighed om forpligtende samarbejde. Virusstrategien skal tage hånd om følgende: Fælles strategiworkshop. Fælles implementeringsplanlægning. Dialogmøder med aktuelle parter - tidlig dialog. Etablering af bred funderet styregruppe for implementering. Velformuleret ændringsbudskab. Implementeringsanbefalingerne kan resumeres således: Samarbejde omkring implementering er afgørende for succes. Første aktivitet er en grundig implementeringsplanlægning. En fælles styregruppe bør stå for planlægningen. Implementeringsplanen skal temaopdeles. Areal- og anlægsreguleringen skal samtænkes juridisk og proceduremæssigt. Tilsynet effektiviseres gennem risikodifferentiering, tillidsbasering og ændret opgavefordeling. Lov- og regelforenklinger skal vedtages. Vejledninger skal tilpasses. Klagesystemet skal forbedres. Koordinering skal fortsætte i design og implementeringsfaserne. Datatilgængelighed og transparens skal øges. Videndelingen skal forbedres. Kompetenceopbygning skal gennemføres. Der skal kunne tilbydes support når behov opstår. Dialogmøder og væsentlighedsdiskussioner er nødvendige. En klar ansvarsfordeling skal etableres så dobbeltregulering undgås. Der skal løbende koordineres med EU-regler. Der skal søges accept af den danske fortolkning af EU-reglerne.

Anbefalingerne tager højde for at der er tale om et regi-meskifte med berøringspunk-ter til næsten alle dele af husdyrreguleringen

Faktorstrategien skal hånd-tere risici og barrierer

Virusstrategien skal sikre ejerskab, samarbejde og løbende tilpasning



11.5. Delkonklusion og opsummering

Resultaterne bestod i forslag til: Forbedring af arealplanlægningen, En ny arealreguleringsmodel, En ny emissionsorienteret anlægsregu-leringsmodel, En ny sårbarhedsdifferentieret tilsynsmodel, forslag til ny arbejdsfordeling mellem de regulerende myndigheder, Forslag til data- og videnplatform og et katalog over forenklingsforslag

Da arbejdet sluttede med forslag som politikerne efterfølgende skul-le tage stilling til, var der ingen målte effekter.

Man går fra kun at se på husdyrgødning til at se på al gødningsan-vendelse. Forslagene indebærer derfor en mere realistisk fordeling af belastninger og værdier. Det betyder en mere ren arealregulering og som følgevirkning en mere ren anlægsregulering.

Indfasningen er afgørende, det skal være muligt at nå at omstille sig. Sårbarhedsdifferentiering betyder formentlig, at nogle arealer må helt ud af drift. Sårbarhedsdifferentiering betyder også, at man ikke skal anmelde arealer, men i stedet dokumentere, hvem der udbringer hvor.

De nye reguleringsprincipper er: emissionsorienteret regulering, som nu sætter fokus på alt, der kommer ud af dyret. Før var det alene det, der kom ud på marken, og arealreguleringen som nu sætter fokus på alt det, der kommer ud på marken og ikke kun fra husdyr.

11.5.1. Særlige erfaringer

Ny viden om miljøeffekter får umiddelbart direkte betydning for den tilladte produktion. Dette og den store omstilling stiller store krav til læringscirklen og dermed til en tæt postimplementering.

Den nye reguleringsmodel kræver udvikling af ny målepraksis – dette er analogt til SKATS situation.

Som projektet var lagt op virkede det godt for så vidt det gjaldt om at finde de bedste anbefalinger, og at se hele miljøreguleringen af landbruget i et helikopterperspektiv samt efterfølgende at opstille nogle forholdsvis grove overslag over omkostninger og konsekven-ser.

Men projektet havde også nogle svagheder. Det var ikke udvalgets opgave at tage egentlige beslutninger, men kun at give anbefalinger. Der blev opstillet flere alternative scenarier. En detaljeret business case kunne derfor ikke fremstilles, idet den ville afhænge af, hvilken konkret kombination af scenarier politikerne senere ville vælge.

Resultatet var en rapport med anbefalinger

En effektvurdering kan først foretages lang tid efter af-slutningen af udvalgsarbej-det

Forvaltningsmodellen var effektiv



Arbejdet var underlagt begrænsninger, fx at det ikke måtte medføre yderligere omkostninger, og at den gældende lovgivning skulle overholdes.

Anbefaling fra OECD (ref) Anbefaling fra Husdyrudvalget

Risikostyring er en kontinuert proces det indebærer en læringscirkel

Indeholdt

Lovgivningen skal være enkel og nem at forstå

Indeholdt

Etabler et samarbejdsnetværk med fælles overordnede mål

Indeholdt

Start med det store billede, en tidlig visioneringsworkshop

Indeholdt

Målgruppen skal segmenteres Indeholdt

Alle nødvendige data skal være til stede Indeholdt

Der skal være gensidig tillid Indeholdt

Målgruppen skal til fulde forstå deres forpligtelser

Indeholdt

Relationsbygning til centrale interessenter Indeholdt

Implementeringskapabiliteten skal være i orden

Indeholdt

Figur 11.11: Der var god overensstemmelse mellem udvalgets anbefalin-ger og anbefalingerne fra OECD.

Udvalgets forslag var på de fleste punkter i god overens-stemmelse med anbefalin-gerne fra OECD



12. Sammenlignende analyse

I det følgende sammenlignes de to cases. Den sammenlignende ana-lyse er disponeret i følgende afsnit: kontekst, projektet, forløbet og effekt

Figur 12.1 Disponeringen af den sammenlignende analyse.

12.1. Kontekst

12.1.1. Lovgrundlaget

Lovgrundlaget kan være fortolkningslukket eller fortolkningsåbent, hvis det er fortolkningsåbent indebærer det, at den udviste regelef-terlevelse er åben for forhandling.

SKAT MST

Forholdsvis fortolkningslukket.

Lovgrundlaget er kompliceret, men rimelig regelfast

Fortolkningsåbent

Lovgrundlaget er kompliceret og åbent overfor decentral fastlæggelse af grænse-værdier

Figur 12.2: I MST casen lægger lovgrundlaget op til en vis fortolknings-frihed for kommunerne, mens fortolkningen i SKAT casen alene ligger i SKAT.

12.1.2. Den institutionelle organisering

Den institutionelle organisering kan være et traditionelt hierarki eller et reguleringsnetværk.

Reguleringsnetværk er operationelt set autonome. De interagerer og påvirker hinanden gennem forhandling. De er selvregulerende, dog inden for rammer som oftest sættes af offentlige myndigheder og bidrager til offentlig styring. Sammenhængskraften i netværket er centralt for netværkets funktion. Den kendetegnes ved forhandlings-kapacitet, stabilitet, fleksibilitet, åbenhed og lukkethed.

I MST casen var lovforenk-ling en hovedaktivitet, i SKAT lå lovarbejdet i et an-det regi



Traditionel hierarkisk styring bygger på rationalitet dvs. definitionen af klare mål og midler, mens netværksstyring bygger på en forhand-lingsrationalitet, hvor både mål og midler forhandles undervejs. Det institutionelle felt i de to cases kan karakteriseres således:

Element SKAT MST

Beslutningsautoriteten Beslutningsautoriteten er centraliseret i SKAT. SKAT er kendetegnet ved traditionel hierarkisk styring. Organisationen er i øvrigt kendetegnet ved en høj grad af loyalitet opadtil.

Beslutningsautoriteten i MST er distribueret, der er mange autonome parter. MST kan derfor karakteriseres som et reguleringsnetværk.

Fagkulturer Fagkulturerne i SKAT befinder sig i samme organisation og er derfor i udgangspunktet lettere at koordinere.

Casen er kendetegnet ved flere fagkulturer, der er organisatorisk spredte og derfor sværere at koordi-nere.

Resultatmål Resultatmålene er effekt-mål i form af forventet skattegab, kundetilfreds-hed

Resultatmålene er volu-menmål fx i form af sagsbehandlingstid, antal tilsyn etc.

Figur 12.3: SKAT har fordel af en centraliseret beslutningsautoritet, ef-fektmål og en palet af fagkulturer, der kan koordineres indefra.

12.1.3. Målgruppen

Målgruppen kan kendetegnes ved høj eller lav gruppebundethed. Gruppebundethed beskriver, i hvor høj grad aktørens valg er be-grænset af en gruppes valg, og hvor tæt vi er bundet til kollektivet. Høj gruppebundethed indikerer selvsagt stor bundethed til kollekti-vet og dets valg, mens lav gruppebundethed betyder stor individuel manøvrefrihed.

Element SKAT MST

Målgruppen Målgruppen er alle selvstændi-ge erhvervsdrivende uanset branche

Målgruppen er alle husdyr-producenter og øvrige som har arealer, hvorpå der ud-lægges gødning.

Organiseringsgrad Svagere organiseringsgrad, mange brancheforeninger og mange, der ikke er organiserede – lav gruppebundethed

Branchen har en stærk orga-niseringsgrad gennem land-brugets interesseorganisatio-ner – høj gruppebundethed

Selvbillede Selvbillede: Selvstændig age-ren, hårdtarbejdende, ansvarlig

Selvbillede: Selvstændig ageren, hårdtarbejdende, ansvarlig samt at man er udsat for negativ kategorise-ring udefra. Stærk kobling

Det institutionelle felt var forskelligt på stort set alle parametre i de to cases

Målgrupperne er ensartede på nær gruppebundetheden



mellem hjem og bedrift

Plussumsspil Muligt plussumsspil, alt hvad der kan styrke selvbilledet (kompetenceopbygning, tro-værdighedsreference, at være i kontrol)

Muligt plussumsspil, alt hvad der kan styrke selvbil-ledet (kompetenceopbyg-ning, troværdighedsreferen-ce, at være i kontrol)

Figur 12.4: Målgruppens karakteristika i de to cases. I begge tilfælde er der tale om selvstændigt erhvervsdrivende med samme slags selvbilleder.

12.1.4. Øvrige interessenter

Omgivelserne kan være kendetegnet ved stærke interessenter, som har markante interessekonflikter eller stærke interessenter, som har en høj grad af interessefællesskab

Væsentlighedskoncensus

SKAT MST

I SKAT var et muligt plussumsspil for-holdsvis synligt, hvorfor revisorer og ERP-leverandører som udgangspunkt viste en god samarbejdsvilje og en inte-resse i at etablere et tillidsbaseret kontrol-regime

I MST var konsensus mere problematisk, idet landbrugsorganisationerne og miljø-organisationerne havde vidt forskellige dagsordner, hvilket gav synlige interesse-konflikter

Figur 12.5: Forskellene i væsentlighedsopfattelserne var meget mindre i SKAT casen end de var i MST casen.

12.1.5. Hovedforskelle mellem de to case

I MST casen var billedet således

Der var markant forskel i væsentlighedsopfattelserne i de to cases

I MST var der divergens i væsentlighedsopfattelserne og i regelfortolkningerne



Figur 12.6: MST casen var kendetegnet ved interessekonflikter mellem interessenterne, høj gruppebundethed i målgruppen, netværk som instituti-onelt organisationsprincip samt et noget fortolkningsåbent lovgrundlag.

I SKAT casen ser det således ud

Figur 12.7: SKAT casen er derimod kendetegnet ved et rimeligt interesse-fællesskab mellem interessenter, en lav gruppebundethed, en hierarkisk institutionel organisering og et rimelig fortolkningslukket lovgrundlag.

Delkonklusionen er, at der er en meget stor forskel mellem de to cases i den kontekst, reguleringen skal foregå i.

12.2. Projektet

12.2.1. Problemstilling

SKAT MST

Såvel international forskning som de gennemførte undersøgelser af regelef-terlevelsen indikerer at der kan spares ressourcer i SKAT samtidig med, at man kan øge regelefterlevelsen blandt borgerne ved at udbygge tillidsfunde-ringen af SKAT’s systemer og proces-ser

Store dele af den nødvendige understøt-tende teknologi for en yderligere tillids-fundering var på plads i form af Tast-Selv, Skattemappen, 3. parts indberet-ninger etc.

Økonomien i og konkurrenceforholdene omkring husdyrbrug stiller krav om større brug. Samtidig skærpes miljøkravene af hensyn til vandforsyning og naturbevarelse

Samtidig giver arbejdsgangene omkring husdyrregulering, som kommunerne i for-bindelse med kommunalreformen overtog fra amterne stadig store problemer.

Som led i regeringens Grøn Vækst program har et nedsat husdyrreguleringsudvalg fået til opgave at kortlægge problemstillingerne omkring husdyrreguleringen og give et

I SKAT var der rimelig kon-vergens i væsentlighedsop-fattelserne og i regelfortolk-ningerne

Problemstillingerne var af samme art i de to cases



forslag til et nyt reguleringsdesign

Væsentlige dele af en fremtidig teknologisk platform er udviklet eller under udvikling

Figur 12.8: Problemstillingen i de to cases var at udforme et regulerings- og kontrolregime, som kunne øge regelefterlevelsen og samtidig reducere myndighedens ressourceforbrug.

12.2.2. Formål og rammer

SKAT MST

At afprøve forskellige tillidsbaserede funde-ringstiltag og eftervise et besparelsespoten-tiale i SKAT på mindst 25 årsværk

At generalisere principper og fremgangs-måde på en sådan måde, at andre styrelser vil kunne bedømme potentialet i øget til-lidsbasering og muligheder for implemente-ring

Rammen => Et givent udviklingsbudget

Mål => Udvikling af konkrete delløsninger og eftervis en besparelse

At gennemarbejde behovet og mulighederne for forbedret regulering gennem lovforenk-ling, risikodifferentierede tilsyn, regule-ringsmæssig adskillelse af mark og anlæg, forbedrede processer, større samarbejde, forbedret IT-understøttelse, retningslinjer for lokalisering af større brug etc.

De opstillede forslag skal være omkost-ningsneutrale

Rammen => De til projektet allokerede mandtimer og den givne tidsramme

Mål => En beslutningsrapport med klare ønsker til behandlede emner

Figur 12.9: Projektets formål og rammer i de to cases var udformet med henblik på at løse det dilemma, der ligger i problemstillingen.

12.2.3. Organisering

SKAT MST

SKAT, Handelshøjskolen Miljøministeriet, Miljøstyrelsen, Ministe-riet for Landbrug, Fødevarer og Fiskeri, Plantedirektoratet, Erhvervs- og Sel-skabsstyrelsen, Finansministeriet, Kom-munernes Landsforening, Landbrugsrå-det, By og Landskabsstyrelsen, Dan-marks Naturfredningsforening, Køben-havns universitet, handelshøjskolen, Assens kommune, patriotisk Selskab, kammeradvokaten

Figur 12.10: Projektorganiseringen i SKAT var snæver medens den var meget bred i MST casen.

12.2.4. Hovedforskelle mellem de to case

I begge de to cases viser projektkommissorierne et følt behov for at effektivisere reguleringen samt en forventning om, at et tillidsbaseret design eller et risikodifferentieret design vil kunne skabe den forbed-ring, der er behov for. Forskellen i kommissorierne ligger i organise-ringen af projekterne.

Projekterne i de to cases havde samme formål, men de konkrete mål og rammer var forskellige

SKAT’s organisationsprincip var nærmest lobbyisme me-dens organisationsprincippet i MST var korporatisme



12.3. Forløbet

12.3.1. Aktivitetsplanen

SKAT MST

Opgaven var at udvikle nogle konkrete IT tilbygninger til eksisterende løsninger

Tidsplaner, aktivitetsplaner, ambitionsni-veau, bemanding, kommissorier blev ændret flere gange under forløbet

Dette skyldes dels en række nye priorite-ringer i SKAT samt løbende ændringer i SKAT’s organisation. Endvidere det forhold at aktivitetsplanen var koblet til den daglige drift

Opgaven var at udarbejde en beslutnings-rapport

Tidsplanen holdt i store træk bortset fra visse forsinkelser, fordi visse analyser tog længere tid end forudsat. Der blev ikke ændret på ambitionsniveau, kommissorier eller aktivitetsplaner under forløbet

Projektet var ikke koblet til den daglige drift ligesom projektressourcerne var fredet gennem hele forløbet

Figur 12.11: Tids- og aktivitetsplaner i SKAT var udsat for mange æn-dringer, en lille fordel var dog, at der hvert år i projektets løbetid blev implementeret forbedringer. I MST casen blev mål og planlagt forløb fast-holdt.

12.3.2. Forankringen

Element SKAT MST

Forankring Projektet var forankret i en afdeling i SKAT. Der var udar-bejdet en foreløbig skitse til en arbejdsplan i forbindelse med ansøgningen til ABT-fonden men der var ikke klare kommis-sorier eller bemandingsplaner

Projektet var solidt forankret. Detaljeret arbejdsplan, kom-missorier og bemanding var aftalt med ministeren. Forvent-ningerne til resultatet af pro-jektet var klare fra starten, og en kontorchef sad ved borden-den som formand ved alle møderne.

Ejerskab Det der var taget ejerskab af var at få udarbejdet nogle konkrete løsningsforslag, som kunne indarbejdes i SKAT’s systemer, og som kunne vedtages af SKAT’s udviklingsforum i forbindelse med de årlige hand-lingsplaner i afhængighed af de konkrete politiske udfordringer og ressourcesituationen i øvrigt.

Der var taget fuldt ejerskab for det at designe en fremtidig løsning. Hvor meget af denne, der senere skulle implemente-res, skulle afgøres i en efter-følgende beslutningsproces.

Virkningen af forankringen designmæssigt

Ulempen var, at omfang og ambitionsniveau for løsningsde-signet skiftede rigtigt mange gange i processen – designfor-slagene blev ikke bedre end det – som det under de gældende omstændigheder var muligt at implementere i en årlig cyklus

Fordelen her var, at der kunne udarbejdes et design helt uaf-hængigt af ændrede politiske strømninger og prioriteringer i øvrigt

Den større turbulens i SKAT havde baggrund i, at man her arbejdede med imple-mentering af konkrete løs-ninger, medens man i MST alene udarbejdede en rap-port

I begge cases var der opbak-ning til projektet, men den politiske opbakning til ideen om tillidsbaseret regulering var endnu ikke på plads. Det passede også med, at tillids-basering som koncept be-fandt sig i legitimeringsfasen i det institutionelle ændrings-forløb



Virkningen af forankringen implemente-ringsmæssigt

Ingen garanti for et godt løs-ningsdesign, men en garanti for implementering af det design-forslag, der kunne komme igennem behandlingen i SKAT’s udviklingsforum

En garant for en god design-løsning, men uden garanti for efterfølgende implementering

Figur 12.12: I SKAT var målet at implementere og effektmåle konkrete løsninger. I MST casen var målet alene at designe en ny og gennemtænkt reguleringsmodel.

12.3.3. Hovedforskellene mellem de to cases

Når det gælder reguleringsdesignet er der store lighedspunkter mel-lem designet i SKAT og designet i Miljøstyrelsen.

12.4. Design

Her sammenlignes det design der blev foreslået af Husdyrregule-ringsudvalget med det samlede reguleringsdesign i SKAT

Uhensigtsmæssigheder ved reguleringsdesignet ses ved kontrollen. Hvis kontrollen ikke viser regelefterlevelse eller ikke fanger mod-spillere, så er det hele reguleringsdesignet, der kan være fejl i.

I det følgende gives en kort beskrivelse af nogle elementer i de to cases, som har stor betydning for etablering af tillidsbaserede relati-oner:

12.4.1. Casene holdt op mod strukturationsteorien

Element SKAT MST Aktør Alle SED’ere Husdyrbrug - ejere Segmentering Med- og modspillere Med- og modspillere Ekspertsystemer SKAT

Revisionsbranchen Regnskabslovgivningen

Miljøstyrelsen Plantedirektoratet By- og landskabsstyrelsen Kommunen Fødevarestyrelsen Landbrugsrådgivnings- branchen

Adgangsporte TastSelv Skattemedarbejdere

MST-hjemmesiden Kommunal sagsbehandler Tilsyn

Selvfortælling Flittig Selvstændigt Skabertrang Professionel

Flittig Selvstændigt Skabertrang Professionel

Fare for aktøren Mistet konkurrenceevne pga illoyal konkurrence

Mistet konkurrenceevne pga stramme regler

Figur 12.13: Når de to cases holdes op mod strukturationsteorien, er der god overensstemmelse.



12.4.2. Filosofien i reguleringsprocessen

Element SKAT MST

Modenhedsmodel SKAT har en modenhedsmodel, som bruges til at segmentere SED’erne i medspiller og mod-spillersegmenter

MST har en modenhedsmo-del, som bruges til at segmen-tere husdyrproducenterne i medspiller og modspillerseg-menter

Teknologiunder-støttelse - transparens

SKAT sigter mod størst mulig teknologiunderstøttet transpa-rens i relationen til SED’erne fx i form af skattemappen

MST sigter mod størst mulig teknologiunderstøttet transpa-rens i relationen til husdyr-producenter, kommuner mfl. i form af fælles datavisning

Læringscirkel SKAT arbejder med en lærings-cirkel i form af DUD projektet

MST samarbejder med Land-brugets videncenter om en fælles læringscirkel

3. Parts samarbejde SKAT lægger op til 3. parts samarbejde med revisorer

MST lægger op til 3. parts samarbejde med Landbrugets videncenter og landbrugskon-sulenter

Regelforenkling SKAT arbejder med regelfor-enkling

MST arbejder med regelfor-enkling

Proceseffektivise-ring

Der arbejdes med samtænkning og standardisering af arbejds-processerne

Der arbejdes med samtænk-ning og standardisering af arbejdsprocesserne

Figur 12.14: Der er ligeledes store ligheder mellem filosofien i regule-rings- og kontrolprocesserne og den teknologi der skal understøtte dem.

12.4.3. Tillidsfunderingen

Kontrolprincip SKAT MST

Forhåndsgodkendelse Frivillige forhåndsgodken-delser kan gives i form af ”bindende svar”

Forhåndsgodkendelse som er lovpligtig i form af god-kendelse af miljøansøgning

Differentieret tilsyn Risikobaserede tilsyn – udsøgning på baggrund af risikoevaluering og relati-onsmodenhed

Tilsyn baseret på sårbar-hedsdifferentiering og/eller relationsmodenhed

Egenkontrol Egenkontrol – kun i forbin-delse med HM pilotforsøg

Egenkontrol er en benyttet funderingsteknik i forbin-delse med ISO certificering

Autoriserede tredjepar-ter

Ikke brug af autoriserede tredjeparter

Kommunerne kan vælge at ”autorisere” landbrugskon-sulenter

tredjeparts indberetning SKAT anvender tredjeparts-indberetninger

MST benytter tredjeparts-indberetninger fx i forbin-delse med Grønt Dan-

Reguleringen i de to cases hvilede på de samme prin-cipper

Man arbejdede med stort set de samme funderingsteknik-ker i de to cases



markskort

Væsentligheds vurde-ringer

Væsentlighed afgøres efter størrelsen af en mulig efter-betaling

Væsentlighed afgøres via sårbarhedskort

Forebyggende kontrol Forebyggende kontrol ved indberetning – både fore-byggende og opklarende kontrol ved tilsyn – princi-pielt afhængig af SED’erens placering i indsatspyramiden

Forebyggende kontrol i planlægnings- og ansøg-ningsfasen – opklarende kontrol i tilsynsfasen

Autorisering Autorisation kan blive aktuel i form af en HM-aftale

Autorisering mulig via grønt regnskab og miljøcer-tificering

Formidling og vejled-ning

Formidling og vejledning er en SKAT opgave

Formidling og vejledning i samarbejde med Landbru-gets Videncenter

Gulerod Gulerod kan være hurtige opgørelser og endelig afreg-ning

Gulerod kan være en større grad af administrativ kon-trol og en tilsvarende min-dre fysisk kontrol

Figur 12.15: I begge cases lægger man op til et tillidsfunderet regulerings- og kontrolregime med anvendelse af de samme kontrolprincipper.

12.4.4. Konklusion

Som det fremgår af det ovenstående, så er der stor overensstemmelse mellem reguleringsdesignet i SKAT og i Miljøstyrelsen. Begge de-sign er tillidsbaserede og bygger på teknologibaseret samarbejde og transparens, lovforenkling, forebyggende kontrol, ensartet brug af kontrolprincipper, anvendelse af en modenhedsmodel til segmente-ring af målgruppen etc.

Som det fremgik af kontekstbeskrivelsen, så er konteksten i SKAT og konteksten i MST forskellig på næsten alle punkter. En nærlig-gende konklusion kunne derfor være, at designet af tillidsbaseret regulering vil være baseret på de samme principper og designpara-metre uafhængig af konteksten, såfremt vi overholder den definition, vi har givet af reguleringsfeltet i afgrænsningsafsnittet 3.2.

12.5. Implementering

12.5.1. Implementeringsperspektiv

SKAT MST

Designet i SKAT var en videreudbygning af det eksisterende reguleringskoncept. Det bestod primært i at indbygge yderligere faciliteter i allerede eksisterende løsninger. Designet kan derfor karakteriseres som

Designet i MST var på flere punkter indfø-ring af ny praksis, nye systemer og model-ler, nye samarbejder og lovforenkling, alt sammen dog inden for den eksisterende miljølovgivning. Designet kan derfor karak-

Der var stor overensstem-melse mellem reguleringsde-signene i de to cases

Implementeringsperspekti-verne i de to cases var for-skellige



konceptforlængende

Den centrale implementeringsbarriere i SKAT var det store automatiserede produk-tionsapparat – vedligeholdt af eksterne leverandører samt de løbende politiske omprioriteringer, hvilket gjorde det umuligt at gennemføre de oprindelige tidsplaner

Da implementeringen hovedsagelig bestod i systemændringer i et eksisterende produkti-onsapparat, og da SKAT er en enhedsorga-nisation, var den primære implementerings-strategi processtrategien

teriseres som konceptstrækkende

Der var flere vigtige implementeringsbarrie-rer i MST fx: mange interessenter med konfliktende interesser og væsentlighedsop-fattelser, en problematisk tidligere imple-menteringshistorik, autonome og forskellig-artede samarbejdspartnere etc.

På grund af interesseforskelle, et løst koblet implementeringsfelt og nødvendigheden af et tættere samarbejde i feltet var den primæ-re implementeringsstrategi, virusstrategien suppleret af faktorstrategi.

Figur 12.16: Implementeringen i SKAT havde karakter af projektimple-mentering og processtrategi, mens den planlagte implementering i MST casen havde karakter af institutionel implementering og virusstrategi.

12.5.2. Barriere analyse

Barriererne findes ved at sammenholde omstændighederne i de to cases med de checklister, der fremgår af kapitel 7.

Den institutionelle forandringsparathed

Element SKAT MST

Nye behov De nye behov er dels at få SED’erne bedre ind i den eksiste-rende indsatsstrategi ved at til-nærme løsningerne for SED’erne med dem, der allerede findes på lønmodtagersiden – samt at få en mere solid demonstration af potentialet i indsatsstrategien. Endvidere det konkrete behov for at nedbringe ressourceforbruget i den offentlige sektor

De nye behov er at få effekti-viseret miljøkontrollen af husdyrbrugene uden at for-ringe brugenes konkurrence-evne. Endvidere er der det konkrete behov om at ned-bringe ressourceforbruget i den offentlige sektor

Ny viden Ny viden i form af OECD-arbejdet, det internationale skat-tesamarbejde, forskningen i Australien samt nyere forskning i øvrigt.

Ny viden i form af koblingen af vidensressourcer fra alle de organisationer, der deltog i kommissionsarbejdet

Lokalt entreprenør-skab

Lokalt entreprenørskab mulig-gjort i form af ABT fonden som økonomisk supporter af arbejdet

Lokalt entreprenørskab mu-liggjort i form af regerings-beslutningen om grøn Vækst initiativet og den efterfølgen-de nedsættelse af udvalget

Teoretiseringsbidrag Teoretiseringsbidrag i form af projektrapporteringen til ABT-fonden

Teoretiseringsbidrag i form af udvalgets rapportering

Figur 12.17: I SKAT var målet at gennemføre en tillidsbasering for de selvstændige erhvervsdrivende efter samme mønster som man tidligere havde gjort det for borgerdelen. I MST casen var målet at

Begge cases befandt sig i legitimeringsfasen i den in-stitutionelle forandringsmo-del



udforme en udvalgsrapport som kunne virke som teoretiseringsbi-drag i den politiske beslutningsproces.

Som det ses af den ovenstående tabel, så er både SKAT og MST forløbere for en regimeændring til et tillidsbaseret reguleringsregime i den offentlige sektor. Institutionelt er man endnu ikke nået til en spredningsfase. Denne rapport kan ses som et teoretiseringsbidrag i omstillingsprocessen.

Barrierer på det politiske niveau

Barriererne på det politiske niveau har at gøre med evnen til fornyel-se.

Element SKAT MST

Efterspørgsel af kon-trolopstramninger

Politisk kan man se en vis tendens til opstramning af kontrollen på baggrund af størrelsen af restancerne for borgerne, de senere fald i regel-efterlevelsen etc.

En tendens til opstramning af kontrollen bl. a. med bag-grund i nødvendigheden af at lukke flere vandboringer pga. nedsivning fra skadelige sprøjtemidler, et stort forbrug af penicillin til unggrise etc.

Volumenmål SKAT har visse løftestænger for øget radikal tænkning fx det at de har effektmål og ikke volumenmål, og fordi de er kommet igennem med at omfor-tolke ligebehandlingsnormen til ”hvis vi behandler alle ens – så behandler vi dem i virkelighe-den forskelligt”

Barrierer har været de eksiste-rende volumenmål fx produk-tionsmålsætningen om faste tilsynsintervaller uafhængigt at modenhed. Man har også den traditionelle ligebehand-lingsnorm, at alle skal be-handles ens.

Postimplementering Opfølgning på implementerin-gen har ikke været det store problem i SKAT da SKAT er en enhedsorganisation

Det er nødvendigt men også meget problematisk med en tæt opfølgning på implemen-teringen på baggrund af den kommunale autonomi – og fordi der ikke er den store historik for postimplemente-ring – ud over rejseholdets aktiviteter

Figur 12.18: De vigtigste barrierer på det politiske niveau er stramninger af kontrollen ofte på baggrund af enkeltsager, eksisterende volumenmål-sætninger og mangelfuld opfølgning.

Barrierer på det institutionelle niveau

Element SKAT MST

Drift/udvikling Drift havde under hele forløbet tendens til at overskrive udvik-lingen. Projektets forlængelse, skift af projektledere, proble-mer med fastholdelse af fokus

Da ressourcerne til udvalgsar-bejdet var bevilget på forhånd, var der ingen barriere for designarbejdet. Dilemmaet omkring drift og udvikling bliver derfor først synligt i den

Barrierer på det politiske niveau var kendeligt større i MST end de var i SKAT

Barrierer på det institutio-nelle niveau var kendeligt større i MST end de var i SKAT



havde udgangspunkt i dette efterfølgende implemente-ringsfase

Kort/langt sigt SKAT arbejder i cykler på et skatteår ad gangen. Planer der rækker ud over et år har det svært og kan blive udsat for også betragtelige revisioner på grund af nye skatteregler. Beskatningsreglerne ændres ofte da de afspejler den gæl-dende finanslov

Dilemmaet mellem kort og lang sigt viste sig i form af reelle her og nu problemer der skulle løses sammenholdt med at længden af implemente-ringshorisonten for de mere radikale og mere effektive løsningsalternativer. Miljøreg-lerne er forholdsvis stabile. da de langt hen af vejen er forsk-ningsbestemte

Udviklingsressourcer Begrænsede udviklingsressour-cer i SKAT gjorde det nødven-digt med detaljerede ressource-estimater på udviklingsinitiati-ver, før end disse ressourcer kunne frigives af SKAT’s udviklingsforum

Irreversible omkostninger var vigtige i form af det allerede etablerede IT-produktionsapparat, hvoraf en større del også lå i kommu-nerne

Etablering af de nødvendige udviklingsressourcer forudsat-te et tæt tværorganisatorisk samarbejde

Identitetsskifte En mere tillidsbaseret kontrol-strategi vil bevirke, at visse skatterevisorer skal tage deres identitet op til revurdering

Det vigtigste identitetsskifte som der blev lagt op til var de ændringer der vil blive en følge af et langt tættere orga-nisatorisk samarbejde og en fælles videreudvikling

Figur 12.19: På det institutionelle niveau er de vigtigste barrierer dilem-maerne mellem udvikling og drift, mellem kort og lang sigt, de begrænsede udviklingsressourcer især når driften overskriver udviklingen og endeligt det identitetsskifte som en regimeændring medfører.

Barrierer på det organisatoriske niveau

Element SKAT MST

Suboptimering Løsningen krævede ikke tværorganisatorisk samarbejde, derfor var der ingen suboptimering

Lokal supoptimering kan forventes i implementerings-fasen såvel hos kommunerne som hos en del af de andre samarbejdspartnere

Kollision med praksis Løsningen var i fuld overensstemmelse med den eksisterende praksis

Der er 97 kommuner og stor variation i de lokale praksis-ser

Tid og afstand Tid og afstand er kort idet SKAT arbejder i årlige cykler, og idet design og implemente-ring foregår inden for SKAT’s egne organisa-toriske grænser

Tiden er lang, idet der er et stort tidsrum mellem ud-valgsarbejdet, de politiske beslutninger, det konkrete design, og den endelige implementering. Den organi-satoriske afstand er ligeledes stor på grund af de mange

Barrierer på det organisato-riske niveau var kendeligt større i MST end de var i SKAT



autonome organisationer i det løst koblede regulerings-netværk

Eksporterede problemer Alle problemer, som havde en løsningshori-sont større end et år, blev automatisk ekspor-teret

Følgende problemer blev eksporteret: Samspil med landbrugskonsulenter, hånd-tering af væsentligehedsdia-logerne og postimplemente-ring i kommuner mv.

Figur 12.20: Barrierer stammende fra forskellen mellem den nye og den gamle løsning i de to case.

12.6. Implementeringsstrategier

Her sammenlignes de strategier der anvendes i SKAT med de strate-gier, der blev anvendt af og foreslået af Husdyrreguleringsudvalget.

12.6.1. Strategier for at sikre og forankre fornyelse

Element SKAT MST

Radikal tænkning SKAT har fornyelse på sin dagsorden, både som værdi og som element i sin vision

Det politiske krav om om-kostningsneutralitet lagde en dæmper på udvalgets muligheder for mere radikal tænkning.

Eksperimentelle omgi-velser

SKAT har adgang til ekspe-rimentelle omgivelser i form af sit medejerskab af Mind-Lab, men de blev ikke brugt i det konkrete projekt. Der var dog en løbende dialog med innovationsafdelingen.

MST brugte ikke eksperi-mentelle omgivelser. Så-danne omgivelser kunne formentlig have speedet specifikationsarbejdet op.

Transformationsledelse Transformationsledelsen var i hånden på projektlederen fra SKAT – og denne blev skiftet flere gange i forløbet. Den tværorganisatoriske gennem-slagskraft var meget svær at etablere.

Transformationsledelsen var i hånden på kontorchef og udvalgsformand støttet af et stærkt bemandet sekre-tariat. Det betød et stærkt lederskab i specifikationsfa-sen

Kulturtilpasning Den interne kulturtilpasning var i det store og hele på plads i form af det arbejde, der var sket siden fusionen og strategiskiftet 1 2004

Kulturtilpasningsopgaven lå primært i kommunerne – og denne blev der ikke arbejdet med i forbindelse med udvalgsarbejdet

Innovationsgen og innovationsproces

SKAT har en målsætning og en praksis for løbende forny-else og strategien lad de 1000 blomster blomstre

Man har således et fornuftigt innovationsgen – men mang-ler et bedre styr på innovati-

Som styrelse har MST kun autoritet til det regel- og rammesættende – det giver en begrænset interventions-evne, når det gælder mere konkrete praksisfornyelser, muligheden for behandling af aktørsiden er sværere

I begge cases havde man megen fokus på fornyelse og ændringshåndtering



onsprocesserne.

Figur 12.21: De benyttede implementeringsstrategier i de to cases. Udval-get af strategier var begrænset af de politiske frihedsgrader som styrelsen havde skaffet sig samt af den innovationskultur som styrelsen havde.

Såvel ABT-projektet i SKAT som udvalgsarbejdet i MST blev set som projektarbejde. At se de to cases i et projektsyn har både fordel og ulemper. Fordelen er, at det man designer og implementerer del-løsninger og mindre skridt på vejen, en slags bricolage, som den institutionelle forandringsteori jo også anbefaler, men ulempen på den anden side er, at man ikke får set ændringen i et politisk og et institutionelt perspektiv, og at man derfor formentlig ikke får ordent-lig hold om de krav et regimeskifte stiller til kommunikation, virus-strategier, kulturtilpasning, postimplementering osv. Virkningen af dette er, at det tager længere tid og kræver flere omkostninger end det ellers ville.

Man kan sige, at man er underlagt den gamle regel fra ændringsteo-rien – betalt noget nu eller betal endnu mindre senere.

I denne rapport er antagelsen, at den rigtige strategi på det politiske niveau vil være at skitsere regimeskiftet på alle tre niveauer – det politiske, det institutionelle og det konkrete – for på denne måde at fuldende teoretiseringsfasen og derigennem skabe det beslutningsop-læg, der kan sikre den nødvendige opbakning på det politiske niveau hele vejen igennem. Om det ambitionsniveau kan tilfredsstilles til-bagestår at vise.

12.6.2. Strategier på det institutionelle niveau

Element SKAT MST

Forankret vision SKAT havde en forankret vision som havde udgangspunkt i anbe-falingerne fra OECD og de Au-stralske forskningsresultater

MST udarbejdede en vision under udvalgsarbejdet – forankringen af denne blev ikke efterprøvet

Selvforstærkende feed back

Der var selvforstærkende feed-back i form af de løbende com-plianceundersøgelser og læringen fra DUD projektet

Der var selvforstærkende feedback i form af tilbage-meldingen fra rejseholdet

Bricolage Udpræget bricolage i form af lapning af flaskehalse og udbed-ring af mangler i TastSelv

Mere markant udbygning af den eksisterende løsning sammenholdt med fremtidig oplæg til effektivisering af kontroldynamikken

Figur 12.22: Implementeringsstrategierne på det institutionelle niveau var i det store og hele bestemt af den eksisterende udviklingskultur.

I begge cases var strategien baseret på bricolage med udgangspunkt i en ambitiøs vision og en effektiv lærings-cirkel



12.6.3. Strategier på det organisatoriske niveau

SKAT MST

Et af mange lokale initiativer drevet af ildsjæle Initiativet indpasses under den para-ply som SKAT’s langsigtede strategi udgør Underkastet en løbende prioritering og omprioritering i afhængighed af opdukkende og nødvendige initiati-ver fra SKAT’s omgivelser Markant fokus på processtrategi

Koorporativ problemløsnings- og designproces

Implementering baseret på IT-fællesskaber og tæt institutionelt samarbejde

Markant fokus på virusstrategi og faktorstrategi

12.7. Anbefalinger til andre som ønsker at implemen-tere tillidsbaseret regulering

Anbefalingerne til andre styrelser er følgende:

Implementering af tillidsbaseret regulering skal ses som en instituti-onel implementering og ikke som en projektimplementering.

Skal en sådan implementering lykkes, er det nødvendigt, at alle de centrale dele af magtsystemet tager ejerskab for såvel løsningen som det efterfølgende implementeringsforløb. Derfor er det nødvendigt som en af de første aktiviteter at etablere en ambitiøs og delt vision dækkende både løsning og implementeringsforløb.

Dette kan gøres ved at gennemføre en eksplorativ workshop inde-holdende 3 faser: Dream (her sættes scenen og kontrolvisionen byg-ges), Design (Her designes implementeringsplanen) og Destiny (Her etableres implementeringsorganisation og workshopresultaterne for-ankres i denne). Workshoppen vil formentlig strække sig over flere hele dage.

Forberedelsen til Dream-fasen består i obligatorisk læsning af pas-sende dokumentation, således at deltagerne som minimum er klar over principperne bag tillidsbaseret regulering, specielt elementerne i fundering af tillid herunder: tredjepartssamarbejde, infrastrukturen betydning, transparens, modenhedsmodeller og planlægning af kon-trolindsatser, adfærdsnormer for kontrolpersonalet, væsentlighedsbe-tragtninger etc. Dream-fasen tager udgangspunkt i disse principper. Den har til for-mål at vælge de principper, man vil etablere en kontrolvision på, en kontrolvision på linje med dem der er opført i rapporten ”Implemen-

Implementeringsstrategier på det konkrete løsningsni-veau



tering af tillidsbaseret regulering”. Derefter kan man, i designfasen, på baggrund af visionen identificere de barrierer, der vil være for at implementere visionen.

I Designfasen udarbejdes et blueprint af den løsning, man har be-stemt sig for samt et blueprint af en implementeringsplan. Imple-menteringsplanen opdeles i et strukturprogram, en projektportefølje af stifinderprojekter og en plan for ændringsledelse og postimple-mentering.

I Destiny-fasen skitseres den organisation, der skal stå for det kon-krete design og implementeringsforløb. Fasen har derudover til for-mål at sikre det organisatoriske ejerskab til alle resultaterne fra workshopforløbet, herunder også at sikre etablering af en velfunge-rende læringssløjfe.

Tillidsbaseret regulering vil formentlig også kræve, at en række normer og grundlæggende antagelser skal ændres og forankres i kul-turen. Derfor bliver postimplementering vigtig. Forløbet skal moni-toreres tæt, og der skal etableres effektive tilbagekoblings- og læ-ringssløjfer.

Læringsprocessen er afgørende. Man kan måske sige, at den minder om at lære at køre på cykel. Som psykologen Piaget har vist, kan børn først cykle, når de kan se sig selv som cyklister. På samme må-de skal en institution kunne se sig selv som en myndighed, der kan mestre tillidsbaseret regulering. Implementeringsforløbet skal kunne sikre en læring, der giver denne reguleringsform mening for alle involverede.



13. Perspektivering

Rapporten lægger op til fire centrale grundlæggende synspunkter som er koblede og som bør udforskes videre. De fire synspunkter er : At se styrelsesopgaven som en reguleringsopgave

At se styringsparadigmet som et relationelt regime

At anerkende adaptivitet som den vigtigste egenskab ved gover-nance

At arbejde med ambitiøse visioner og dybdeimplementering

13.1. At se opgaven i en reguleringssynsvinkel

I rapporten har vi brugt begreberne regulering og kontrol. Min bag-grund er ingeniøruddannelsen, og her ser vi reguleringsteori og kon-trolteori som overlappende discipliner. Begge dele lå under den fag-lige disciplin ”kybernetikken. Man kalder også undertiden kyberne-tikken for videnskaben om regulering.

I det følgende vil jeg gøre rede for, hvorfor man med fordel kan be-tragte tillidsbaseret kontrol i en reguleringssynsvinkel.

Allerede i begyndelsen af 1940’erne arbejdede den tyske professor Hermann Schmidt med en almengyldig behandling af regulerings-området. Han arbejdede med det, han kaldte en kredsrelation og med regulering som et af teknikkens såvel som fysiologiens og sociologi-ens grundproblemer.

Det afgørende kendetegn ved enhver reguleringsproces, hvad enten det drejer sig om en maskine eller en biologisk proces, er evnen til tilbagekobling. Enhver tilbagekobling i en reguleringskreds frem-bryder en fare for ustabilitet.

En anden af kybernetikkens fædre ”Norbert Wiener” har i sin bog om kybernetik fortalt, hvordan han kom til den erkendelse, at enhver målrettet bevægelse må forløbe som en reguleringsproces.

I begyndelsen af 50’erne lykkedes det den engelske neurolog Ross Ashby at udvikle en automat, der kunne holde en vilkårlig tilstand stabil over for en række forskellige ydre forstyrrelser. Ashby kaldte denne for en homøostat.

Det afgørende kendetegn for en homøostat er foruden tilbagekoblin-gen en springfunktion, som muliggør en springende søgen efter træf-fere. Det er en vigtig egenskab ved selvorganiserende systemer

Når det gælder tilbagekoblingen, så er det er ikke nok med oplys-ninger om regelefterlevelsen, man skal også have oplysninger om,

Kybernetik er en måde at se tingene på

Det er tilbagekoblingen der er kendetegnet for regulering

Såvel SKAT som Miljøstyrel-sen arbejder målrettet

Kontroldesignet i SKAT og i Miljøstyrelsen skal indeholde en springfunktion



hvorfor den er, som den er. Vi skal vide hvorfor den aktør, vi kon-trollerer, har gjort, som han har gjort. Det forudsætter en vis antro-pologisk tilgang fra kontrollanterne.

Det er denne viden, der bevirker, at man kan aktivere en springfunk-tion, forhindre ustabliltet og nå til en ny stabil og ønsket tilstand.

Når kontroldesignet ses som førsteordens kybernetik kan man kon-kludere to ting:

1. En effektiv lukket læringscirkel der dækker hele det institutio-nelle setup, skal etableres.

2. Man skal opsøger viden om hvorfor og ikke bare hvad. Det er viden om hvorfor, der kan initiere en springfunktion, og denne viden kan bruges i en innovationsproces, som kan føre til regi-meforbedringer eller regimeskifte.

I første ordens kybernetik kan systemer forstås uafhængigt af den iagttagende person.

Første ordens kybernetik havde fokus på kommunikation og kontrol, ofte ud fra en lineær forståelsesform der opererer med årsag og virk-ninger, fx i form af placering af skyld, karakterisering af borgere etc.

I anden ordens kybernetik kan systemer kun forstås som noget, der er konstrueret af mennesker på baggrund af deres erfaringer og grundlæggende antagelser. Fokus er på det observerende system.

I anden ordens kybernetik er observering et meget generelt begreb. ”Form is in the eye of the observer”. Information er den, der ser på tingene. Indsatsmedarbejderen eller den der fører tilsyn er en central del af det kybernetiske system.

Man byggede også på cirkularitet dvs. fx: jeg siger, du svarer, jeg siger, du svarer osv. Det spændende er imidlertid, hvad der foregår under dialogen, hvad det i virkeligheden er der siges? Hvad er det vi observerer? I den cirkulære forståelsesform opfattes begivenheder som dele af et større mønster. Man forsøger at udforske verden og belyse den ud fra forskellige perspektiver.

For observatøren er det vigtigt at se på hele det system, man inter-agerer med. Strukturen reagerer på en bestemt måde. At se på de enkelte elementer i systemet siger ingenting. Man kan kortlægge de enkelte elementer, men sjældent dynamikken imellem dem.

Kommunikation er den interaktive beregning omkring en given vir-kelighed. Begreber som problem og vanskelighed beskriver en inter-aktiv proces mellem observatøren og den observerede. Når parterne

Andenordens kybernetik har fokus på styrelsen og dennes tænkemåde

Vi må ikke bare se på hand-lingen, vi skal se efter det større mønster



interagerer, bliver de til et system, og deres handlinger danner me-ning for et større system omkring dem.

Det centrale ved et problem er at forstå meningen, som ligger bag-ved samspillet mellem problembæreren og det omkringliggende sy-stem.

13.2. At se regimet som et relationelt regime

Som regime ligger tillidsbaseret regulering tæt op af “Relationspara-digmet” således som det er beskrevet i bogen “Lerborg Leon; Sty-ringsparadigmer i den offentlige sektor” Jurist- og økonomforbun-dets forlag , 2010”.

Leon Lerborg skelner mellem følgende fire styringsparadigmer:

Relationelle paradigme

Tillidsfulde relationer Humane processer Relationsudvikling Værdier

New Public Management

Tillid via resultater Output Dokumentation Benchmark

Professionelle paradigme

Faglig tiltro Input sikring Kompetenceudvikling Kald

Bureaukratisk paradigme

Tillid til systemer Rationelle processer Regler

Figur 13.1: Fire forskellige styringsparadigmer.

Den traditionelle kontrolfilosofi har været domineret af det bureau-kratiske paradigme, det professionelle paradigme og senest New Public management.

Relationsparadigmet er kendetegnet ved følgende: Man er positiv og baserer sig på tillid. Udgangspunktet er, at

mennesker kan styre sig selv og være myndige i forhold til den situation, de står i.

Et systemsyn, hvor det væsentlige ikke er de enkelte elementer, men relationerne mellem elementerne, hvorfor en forståelse må have fokus på relationerne.

Verden skabes via et sprogligt samspil mellem personer i speci-fikke sociale relationer.

Problemer med aktører kan ikke behandles isoleret til aktøren, men skal behandles som en del af et større socialt system.

En facilitator skal være neutral i sin tilgang og skal invitere til refleksionsprocesser.

Man kan ikke forstå aktører og handlinger isoleret, men må se dem i den konkrete sammenhæng.

Den grundlæggende tanke-gang bag det tillidsbaserede regime er, at målet bliver tillidsfulde relationer, og at systemer og faglighed bliver midler



Alting skal ses i en større sammenhæng, hvis man vil nå til en dybere forståelse.

Sproget spiller en afgørende rolle, og der er fokus på sproglige fællesskaber.

Man baserer sig på magtneutrale metoder. Aktører anses for at være ligeværdige og skal behandles som sådanne.

Metoder er fx: reflekterende teams, cirkulære spørgeformer, sto-rytelling etc.

Et princip om nænsom nærhed hvor tilgangen til aktøren er base-ret på anerkendelse. Aktøren har brug for at blive forstået og ik-ke bare brugt.

Der er fokus på integration og harmoni som også handler om at skabe enighed om værdier, mindske konflikter, skabe opbakning til mål, opgaver, strukturer, ledelsesformer etc.

I et bredere perspektiv kan relationsparadigmet karakteriseres som moralsk pragmatisme.

Relationsparadigmet er kritisk overfor tæt styring via regler, struktur, hierarki, materielle incitamenter mv. Man bør i højere grad basere sig på værdier tillid etc.

Det tillidsbaserede reguleringsregime må forstås som en idealtype, dvs. en konstruktion der ikke nødvendigvis kan genfindes i sin fulde form i praksis. Man skal være opmærksom på de mange mulige af-vigelser. Regimet er udtryk for et markant regimeskifte. I den efter-følgende tabel er de vigtigste forskelle mellem de traditionelle kon-trolregimer og det tillidsbaserede kontrolregime trukket op.

Dimension Traditionel kontrol Tillidsbaseret kontrol Straf og sanktion Afhængig af hvilken regel

der blev brudt Afhængig af den øvrige kontekst omkring regel-bruddet

Fokus for opfølgnin-gen

Hvilken regel blev brudt Hvorfor blev reglen brudt

Kontrolformål Sanktionere regelbrud Styrke regelefterlevelsen Svar på regelbrud Stramme reglerne Øge chancen for regelef-

terlevelse, solidaritets-skabelse

Aktørsyn Aktør ses som en hand-lingsforskrift

Differentieret, aktør ses som helt menneske. Aktørgruppen segmente-res

Lighed for loven Alle aktører behandles ens uafhængigt af kontekst

Aktører behandles for-skelligt – ellers ville de ikke blive behandlet ens

Risikoforståelse Objektiv risikoforståelse Hensyntagen til den subjektive og den socio-kulturelle risikoforståel-se

Kommunikation Instruktion Vejledning og rådgiv-ning

Yderpunkterne i traditionel kontrol og tillidsbaseret kon-trol



Kanal Massekommunikation Face to face kommuni-kation

Motivation Brug af ydre motivation Den indre motivation må ikke ødelægges

Middel til fastholdelse af regelefterlevelsen

Sanktionsmuligheder Fundering af tillid

Den centrale garant for regelefterlevelsen

Forskrifternes fuldstændig-hed

Kvaliteten af de kollek-tive normer

Handling Stop enkeltindivid Påvirk gruppeadfærd Drivkraft Problemdrevet Visionsdrevet Motiv Agere på virkning Fjernelse af årsag Relation Magtdistance Ligeværdighed Flade mellem principal og agent

Smal Bred

Kontrolteknologi Faresignal instrument Dialog instrument Relation Ansigtsløs Ansigt til ansigt Læring Single loop Double loop Ændringsstrategi Beordring Inddragelsesstrategi Målgruppe Monolitisk Niveauopdelt

Figur 13.2: Yderpunkterne i traditionel kontrol og tillidsbaseret kontrol.

Fødevarekontrollen som eksempel

At en større grad af tillidsbasering vil kunne give effektivitetsfor-øgelser er vist forskellige steder i den offentlige sektor fx omkring fødevarekontrollen, således som det fremgår nedenfor:

Aftalebasering Virksomhedernes egenkontrol og smily ordningen er fortsat de bærende elementer i fødevarekontrollen

Gebyr for opfølgning Gebyrbelagt opfølgende kontrol i forbindelse med indskærpelser

Kontrolkædesamarbejde Indsats overfor flere led i fødevarekæden

Relationsmodenhed Registrering af 3. parts certificerede engrosvirksomheder. Mulighed for elitestatus.

Tilsynsfrekvensen bestemmes ud fra en væsentlighed og behovsvurdering en gang årligt, hvor der tages højde for den aktuelle regelefterlevelse

Rejsehold Udvidelse af rejseholdet

Anmeldte tilsyn og vejledning

Forsøg med anmeldte kontrolbesøg. Målrettet information og vejledning vil i højere grad kunne gives ved de anmeldte kontrolbesøg

Kampagner Kontrolkampagnerne skal finansieres af virksomhederne (bem: Kontrol bliver mere et brancheproblem end et offentligt problem)

Kompetenceopbygning Der er behov for at supplere de tilsynsførendes kompetencer inden for følgende områder: efterforskningskompetence, relationskompetence, konflikthåndtering, samarbejde, læring i teams, netværk mm

IT-system Der etableres et fælles IT-system for samlet adgang til og mulighed for registrering og analyse

Fra noten fødevareforlig 2.0; dateret 28. juni 2010; Mini-steriet for Fødevarer, Land-brug og Fiskeri



af alle data om kontrollen Effekt Det risiko- og behovsorienterede kontrolkoncept

har haft en positiv effekt på regelefterlevelsen og har dermed styrket fødevaresikkerheden. Regelefterlevelsen i detailvirksomheder er steget fra 92% i 2005 til 96,5% i 2009 mens andelen af elitevirksomheder er steget fra 31.6% i 2008 til 43,3% i 2009. Indsatsen kan nu i højere grad målrettes mod problemområder og problemvirksomheder

Figur 13.3: Fødevarekontrollen arbejder også med et relationelt styrings-paradigme.

Hvilke krav stiller det til den offentlige sektor at kunne gennemføre regimeskifter? At kunne regulere efter anden ordens kybernetik?

13.3. At anerkende adaptivitet som den vigtigste egen-skab ved governance

Historien viser at når regimer falder sammen, så er årsagen at styring og regulering er ude af kontakt med befolkningen.

Evnen til at lære, innovere og forandre er kritiske elementer i ska-belsen af et radikalt regimeskifte og en dynamisk offentlig sektor. Derfor er det afgørende, at disse elementer er indbygget dybt i sekto-ren. Professor Neo Boon Siong har beskrevet hvordan man kunne opnå dette i bogen "DYNAMIC GOVERNANCE – Embedding Cul-ture, Capabilities and Change in Singapore".

Metoden har tre trin:

Figur 13.4: De tre trin man skal igennem for at etablere dynamik i den offentlige sektor.

Formuler en vision der kan håndtere usikkerheden

Identificer barrierer og dilemmaer ved

visionens implementering

Opsøg ideer og løftestænger fra andre lande og sektorer der kan løse dilemmaerne

Opbyg kompetence til regi-meskifte



Ifølge Neo Boon Siong er drivkræfterne for at opnå resultater et stærkt lederskab som bevidst og velovervejet tilstræber at forme fremtiden og opnå de ønskede nationale mål samt agile processer, der fremmer organisatoriske ændringer. Hans pointer er følgende:

Den nuværende økonomiske krise er en ledelseskrise. Beslutninger der ikke bliver taget. Handlinger, der ikke følger beslutningerne. Problemet er, at innovation og statslig styring er i modstrid.

Den stigende kompleksitet og hastighed kræver hurtige beslutninger. Derfor skal man i det offentlige have fokus på, hvordan man inter-agerer med befolkningen for at få den bedste problemløsning, taget de bedste beslutninger og få dem implementeret. De offentlige lede-re skal kunne motivere befolkningerne til at samarbejde om at gøre det rigtige. Ellers kan de rigtige beslutninger ikke blive taget, og de rigtige handlinger ikke blive gennemført.

Særligt små lande kan ikke tåle, at befolkningen bliver taget som gidsel. Politikere skal være ledere. Det er derfor vigtigt at få de rig-tige talenter ind i institutioner og politiske organer.

Kulturelle synspunkter agerer som filtre, der kan blokere for udvik-lingen. Derfor skal normer og værdier bearbejdes. Små grupper må ikke blokere for de fleste og for de gode beslutninger. Det er også helt centralt, at vi har evnen til at designe og implementere de insti-tutionelle ændringer, der er nødvendige.

Systemer, teknologi, infrastruktur er ikke dynamisk. Prøv bare at ændre det. Kun aktørerne i systemet kan beslutte at ændre kursen. Det er aktørerne i systemet, der gør det dynamisk. Aktørerne må ikke miste evnen til at være dynamiske. Reguleringen ikke må blive for stiv og for regelbaseret.

Vores erfaringer er altid baseret på fortidig teknologi, fortidige pro-cesser og paradigmer. Vi skal derfor efterligne world’s best practice. Vi skal lære af de bedste uanset i hvilke sektorer, og hvor de befin-der sig. Dertil kommer at vi skal lære på et højere niveau. Vi skal ikke bare kopiere. Hvis vi bare kopiere, så kommer vi til at gentage tidligere tiders fejltagelser.

Det er derfor, at det er vigtigt at have fokus på implementeringsbar-riererne, fordi disse netop fremhæver tidligere fejltagelser.

Vi skal kunne forstå den fremtidige udvikling, så vi kan positionere os korrekt i forhold til den. Vi skal kunne se klart og holistisk. Be-folkningen skal vises, hvad der sker ude i verden, så er de bedre for-beredt på fremtiden. Dette er mediernes opgave. Man skal kunne evaluere hvilke udfordringer, der ligger i politikkerne og regimerne.

Gør den statslige styring innovativ

Brug midler som fx koncen-suskonferencer

Bliv god til institutionelle implementeringer

Sæt aktørerne i fokus

Vær visionær – sæt høje mål

Læg vægt på faktorstrategi

Tænk i anden ordens kyber-netik



Tit er det sådan, at når vi ser en udvikling i tallene, er det ofte for sent at gøre noget. Et eksempel er fx et barns politikken og fødsels-raten i Kina og også i Singapore.

I Singapore var det fx sådan, at man tidligere havde 4 børn pr. fami-lie. Denne udvikling kunne ikke fastholdes, da man ikke har geogra-fisk område nok. Reguleringspolitikken førte til, at man nu har 1 barn pr. familie, hvilket vil føre til en stor ældrebyrde, der kan blive ét lige så stort problem, som de mange børn før var. Det er svært at ændre nu, fordi man har fået kvinderne på arbejdsmarkedet, fordi man har fået mere karriere tænkning, og fordi kvinder føder senere.

Det er vigtigt at kunne se dilemmaer og deres løsninger på forkant. Se på andre lande og hent erfaringer fra alle sektorer. Det er ideerne der klæder visionerne på og gør dem konkrete. Vi skal lære af andre og tilpasse det til vores situation

Da Singapore blev selvstændig sagde Englænderne: hvordan vil I klare det, når I får alt Jeres vand fra naboerne? England fik derfor en aftale med Malaysia om at levere vand i 50 år til Singapore. I dag er man selvforsynende med vand grundet at stort set al det vand, der falder, bliver opsamlet. Hver eneste dråbe. Singapore eksporterer nu vandteknologi til en lang række andre lande. Man har et godt bud på afhjælpningen af de fremtidig forudseelige vandproblemer. Man er kommet dertil, fordi man har lært af USA, tilpasset det til egne for-hold og forbedret det.

Komplekse problemer kræver samarbejde, de spænder over flere områder og flere institutionelle setup. Kassetænkning er en alvorlig barriere. Konceptet dynamisk regulering fordrer samarbejde. Det skal indbygges i institutionerne, i normer, processer og teknologi. De rigtige ledere kan se det.

Lederne skal skabe holdninger og kultur, der kan konfrontere og katalysere ikke normer og kulturer, der konfronterer og begrænser. Det samlede billede er vist nedenfor:

Lav løsninger der kan styrke begge sider af dilemmaer

Læg vægt på virusstrategi og samarbejde



Figur 13.5: Oversigt over forløbet for skabelse af adaptive regimer og offentlig dynamik.

13.4. At arbejde med ambitiøse visioner og dybdeim-plementering

I et indlæg på et møde i Rambøll Management af departementschef Sophus Garfiel var hovedbudskabet til den offentlige sektor behovet for at blive mere ambitiøs og visionær samt at blive bedre til imple-mentering af visionerne. Han fortalte følgende:

Baggrunden for kvalitetsreformen var, at Danmark havde de højeste omkostninger til velfærd i verden, en konstant stigning i disse om-kostninger, utilfredse offentlige ansatte og en stor sideløbende debat om velfærden nu også var i orden, om servicen var tilstrækkelig. Kvalitetsreformen skulle give: gennemsigtighed, viden om hvad der virker og ikke virker og målsætninger

Når man bag efter vurderer projektet, kan man sige at: diagnosen var ok, implementeringen var delvist ok; men projektet var alligevel en fiasko.

Departementschef Sophus Garfiel, Økonomi- og Inden-rigsministeriet.



Årsagerne set i bakspejlet var følgende: vi var ikke klar til det, re-formen blev ikke implementeret radikalt nok, vi manglede viden om institutionel implementering, der var for lidt fokus på postimplemen-tering, reformen blev søsat og ”set gjort” efter beslutningspunktet. Reformen har dog ført til en mere ansvarlig offentlig sektor.

Den nye velfærdsreform har følgende nøgleord: tillid. frihed (færre regler, bedre regulering, fokus på effektmål). Enighed om budget-rammer som man derefter overholder. Dialog med borgere og virk-somheder om samarbejder. Ny teknologi.

Det kræver mod hos beslutningstagerne at give frihed, at tillade nye angrebsvinkler og at tage de hårde konfrontationer. Kan vi ændre samtidig med, at der er krise? Der er en gigantisk lederskabsudfor-dring. Radikale forandringer kræver brud med den eksisterende vel-færdsmodels fundamentale værdisæt. Er tiden moden til at foretage sådanne forandringer? I hvert fald vil det forudsætte en radikal an-derledes tænkning hos både politikere og embedsmænd og betyde ændringer i kendte styringsmodeller og ledelsesformer. Kan vi ud-fordre basis under den offentlige sektor? Lighedsprincippet? Beskyt-telse af borgeren? 0-fejlskulturen etc.?

Ambitiøse visioner og mar-kant implementeringskompe-tence bliver afgørende

Den nye velfærdsreform harmonerer med tillidsbase-ret regulering

Løsning af dilemmaer kræver en både-og tænkning, Vi skal væk fra enten-eller tænkning, vi kan ikke bare regulere alene efter en førsteordens kybernetik



Litteratur

Andersen Johannes et all: (2011) ”Kunder i politikken - på sporet af den forbrugeristiske medborger”; Forlaget Hovedland.

Anneberg Inger (2012) “Actions of and interactions between authori-ties and livestock farmers - in relation to animal welfare”. Århus Uni-versitet, 2012. PhD. afhandling

Actions of and interactions between authorities and livestock farmers - in relation to animal welfare.

Anneberg, Inger;2009; Speciale i sundhedsantropologi ; Landmænd under pres - Østjyske landmænds oplevelser af kriser og håndtering af sygdom og sundhed; En etnografisk undersøgelse, feltarbejde blandt østjyske landmænd og efterfølgende kvalitative interviews.

http://pure.au.dk/portal/da/persons/id%287d888f2b-4356-4520-b1f6-288e8ac56b95%29.html

Bakker, Anuschka and Sander Kloosterhof ; “Tax Risk Management, from risk to opportunity”. http://www.deloitte.com/assets/Dcom-Global/Local As-sets/Documents/Tax/dtt_tax_book_taxriskmgmt_ch2. Beck Ulrich (2006): Risk Society Revisited: Theory, Politics and Re-search Programmes; in Cosgrave, James F. ”The Sociology of Risk and Gambling Reader, Taylor @ Francis Group, USA.

Beck, Ulrich (1997): Risikosamfundet, København: Hans Reitzels Forlag (oversat fra "Risikogesellschaft. Auf dem Weg eine andere mo-derne", (1986).

Boll, Karen (2011): ”Taxing assemblages; laboratorious and meticu-lous achievements of tax compliance”; IT-universitetet; juli.

Breck Thomas (2001): ”Dialog om det usikre – nye veje i risikokom-munikation”; Akademisk forlag.

Breck, Thomas (1999): WTO ser for snævert på risiko, FødevareNyt nr. 4, s. 6-7.

Cambell, John L. (2004): ”Institutionel Forandring og Globalisering”; Aka-demisk forlag, København.

Carton, John S. (1996): The differential effects of tangible rewards and



praise on intrinsic motivation: a comparison of cognitive evaluation theory and operant theory”, The Behavior Analyst nr. 2; p 237-255.

Chae, Bonsug; “Self-destructive dynamics in large-scale tech-nochange and some ways of counteracting it”. http://www.emeraldinsight.com/journals.htm?articleid=1545880 Christensen Hans Mølgaard; ”Skatteberegningsreglerne gennem 100 år”; Skatteministeriet.

http://www.skm.dk/tal_statistik/skatteberegning/1999.html Christensen, Peter Munk (1997): ” Stat og interesseorganisationer: Korporatisme som institution” Politica, Bind 29 4. http://www.tidsskrift.dk/visning.jsp?markup=&type=cont&id=93222&query=sidenius&journal=all&fromyear=&toyear=&m=25&n=0 Czarniawska, Barbara (2004): ”On Time, Space, and Action Nets”; Organization; Volume 11(6) pp 773-791

Dahl Rasmus et all: ”Risikosyn i vandmiljøplan I”I; Roskilde Univer-sitetscenter 2004

DiMaggio, Paul J & Powell, Walter W. (1991): The Iron Cage Revisit-ed: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organiza-tional Fields in the new Institutionalism in Organisational Analysis. Chicago. The University Press.

http://www.ics.uci.edu/~corps/phaseii/DiMaggioPowell-IronCageRevisited-ASR.pdf Dinesen, Peter Thisted (2011): ”When in Rome, do as the Romans do? An analysis of the acculturation og generalized trust of non-western immigrants in western Europe”; Politica.

Elkjær-Larsen Jens Kristian & Lars Goldsmidt (2006): ”Effektiv kon-trol i et Public Governance perspektiv”; CBS december.

Empowering change fostering innovation in the australien public ser-vice – management advisory service – Commonwealth copyright ad-ministration 2010, isbn 978-0-642-72633-9. http://www.apsc.gov.au/mac/empoweringchange.htm Engineering Societies in the Agents World X: 10th International Workshop; 10th International Workshop;

ESAW (2009); “Agent architecture for compliance”; Utrecht; The Netherlands, November.

http://books.google.dk/books?id=aktDImCvFAAC&pg=PA78&lpg=P



A78&dq=Horisontal+Monitoring&source=bl&ots=Er2NSd2MX5&sig=hPMJEAd0uYcAb9GWHaXA9XZk-AY&hl=da&ei=J0SHTY2nMomaOu_EhdAI&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=4&ved=0CDAQ6AEwAw#v=onepage&q&f=false Finansministeriet budgetredegørelse 2010.

http://www.fm.dk/Publikationer/2010/2113-budgetredegoerel-se%202010/~/media/Publikationer/Imported/2010/2113-Budgetredegoerelse%202010/978-87-7856-941-7.pdf.ashx Fox, Allan (1974); Beyond Contract: Work, Power and Trust Rela-tions. London; Faber and Faber.

Frey S. Bruno & Reto Jegen (2000): ”Motivation Crowding Theory A Survey of Empirical Evidence, revised version”. Working Paper Se-ries, Institute for Empirical Research in Economics, University of Zur-ich, juni. http://pages.towson.edu/jpomy/behavioralecon/freygeeare97.pdf Frey S. Bruno & Reto Jegen; ”Motivation Crowding Theory” Journal of economic surveys; Vol 15, No 5; Blackwell Publishers LTD, 2001 http://webs.wofford.edu/pechwj/Motivation%20Crowding%20Theory.pdf Giddens Anthony (2006); “Fate, Risk and Security”; in Cosgrave, James F. ”The Sociology of Risk and Gambling Reader, Taylor @ Francis Group, USA.

Giddens, Anthony (1991): ”Modernitet og selvidentitet”, København: Hans Reitzels Forlag.

Greenwood, R., R. Suddaby & C. R. Hinings (2002): “Theorizing change: The role of professional associations in the transformation of institutionalized fields”; Academy of Management Journal, 45: 58-80. Håndhævelsesudvalget, kommissorium.

http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Industri/miljoetilsyn_brugerbetaling/politik_strategi/haandhaevelsesudvalg/ Jalava, Janne (2001) “Trust or Confidence? - Comparing Luhmann’s and Gidden’s views of trust” Paper presented at the 5th Conference of the European Sociological Association, Visions and Divisions, August 28 - september 1, Helsinki, Finland.

Job Jenny (2005): “BUILDING SOCIAL AND POLITICAT TRUST: The role of civic engagement”; working paper. http://www.socialcapital-foundation.org/journal1/volume%202006-



2007/issue%2013/job.htm Job Jenny;(2005): “How is trust in government created? It begins at home, but ends in the parliament”; Australian National University; Australian Review of Public Affairs, Volume 6 Number 1. December p 1-23. http://demgov.anu.edu.au/papers/Job2005ARPA.pdf Kirchler Erich (2007): “The Economic Psychology of Tax Behavior”; Cambridge University Press.

Kleven, Henrik Jacobsen et all (2010): Unwilling or unable to cheat? Evidence from a tax audit experiment in Denmark

Knight, Jack (1992): ”Institutioner og sociale konflikter”. New York: Cambridge University Press. Køerne har ordet: En samtale med videnskabsforskeren Bruno Latour af Elisabeth von Thadden og Ulrich Schnabel, Die Zeit.

http://www.tekno.dk/subpage.php3?article=305&toppic=kategori2&language=dk Latour, B. (1990): “Visualization and Cognition: ”Drawing Things Together” in Michael Lynch and Stewe Woolgar Representation in Scientific Activity, MIT Press, Cambridge Mass, pp 19-68.

Latour, B. (1991): ”Technology is Society Made Durable” in J. Law (editor) A sociology of Monsters: Essays on Power, Technology and Domination, Sociological Review Monograph Nr. 38 pp. 103 - 132

Latour, B. (1999): “Circulating References – Sampling the Soil in the Amazon Forest” Chapter two in ”Pandoras Hope – Essays on the Real-ity of Science Studies, pp 24 – 79 Harward University Press.

Lipsky, Michael (1980): “Street-level bureaukracy: Dilemmas of the Individual in Public Service”; New York; Russle Sage Foundation.

Luhmann Niklas (2000) “Familiarity, Confidence, Trust: Problems and alternatives” in Gambetta, Diego (ed) Trust: Making and Break-ing Cooperative Releations, electronic edition, Department of Sociolo-gy, University of Oxford, chapter 6, pp. 94-107,

http://www.sociology.ox.ac.uk/papers/luhmann94-107.pdf Lupton Deborah (2006): “Risk and Governmentality”, in Cosgrave, James F. ”The Sociology of Risk and Gambling Reader, 2006 Taylor @ Francis Group, USA

Markus, M. Lynne (2004): “Technochange Management: using IT to drive organizational change” in Journal of Information Technology



http://www.palgrave-journals.com/jit/journal/v19/n1/full/2000002a.html Meyer, J. and Rowan, B. (1991) “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony” in W. Powell and P. DiMaggio (eds) ‘’The New Institutionalism in Organizational Analysis’’, Chicago, Illinois: University of Chicago Press

Milgrom, Eva Meyerson, Paul Milgrom, and Ravi Singh; “When Should Control Be Shared?” http://www.stanford.edu/~milgrom/WorkingPapers/Shared%20Control.pdf Miljøstyrelsen (2010): ”Notat fra DMU om status for miljøeffekten af husdyrregulering og anden arealregulering”. http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen (2010): ”Rapport fra arbejdsgruppen om arealregule-ring”27. oktober.

http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen (2010): ”Rapport fra arbejdsgruppen om miljøgodken-delser” 3. november. http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen (2010): ”Referenceanalyse: Administrativt ressource-forbrug i forbindelse med miljøgodkendelser af husdyrbrug”; sekreta-riatet http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen (2010): ”Referenceanalyse: Kortlægning af regler i Miljøministeriet og Fødevareministeriet” sekretariatet. http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudva

Miljøstyrelsen (2010); Rapport fra arbejdsgruppen om forenkling af de administrative processer, herunder data, kontrol og tilsyn 2. no-vember. http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen (2010); Rapport fra arbejdsgruppen om planlægning 10. december.

http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrregu



leringsudvalg/ Miljøstyrelsen (2011): ”Rapport fra arbejdsgruppen om økonomi” 30. maj. http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen; Anker, Helle Tegner, Pernille Aagaard Truelsen og Asger Janfelt: Redegørelse om regelafklaring og forenkling ved an-vendelse af afgasset biomasse fra biogasanlæg http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen; Anker, Helle Tegner; ”Notat om implementeringen af EU-direktiver for husdyrregulering i England, Holland og Tyskland”

http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen; Beyer, Peter; Visionsnotat for husdyrreguleringen 2012 http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/

Miljøstyrelsen; Fødevareøkonomisk institut; ”Notat om økonomi i husdyrproduktionen i Danmark” .

http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Miljøstyrelsen; Kammeradvokaten og professor Helle Tegner Anker; Referenceanalyse af de EU-retslige rammer for arealregulering af husdyrbrug Miljøstyrelsen; Kammeradvokaten; “Notat til Husdyrreguleringsud-valget om Kammeradvokatens erfaringer med husdyrgodkendelseslo-ven”

http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Misztal, Barbara A. (1996); ”Trust in modern societies, the search for the bases of social order”, Polity Press, Cambridge.

MST: Husdyrreguleringsudvalget (2011); ”Anbefalinger fra Husdyr-reguleringsudvalget” juni. http://www.mst.dk/Virksomhed_og_myndighed/Landbrug/Husdyrreguleringsudvalg/ Mythen Gabe (2004): “Ulrich Beck a critical introduction to the risk society”; Pluto Press; London.

National Research Council (1996): “Understanding Risk: informing



decisions in a democratic society”; Washington DC: National Acade-my Press

Netherlands Tax and Costum Administration; Tax Control Framework – from a focus on risk to being in control: a different approach; http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/vat_conferences/tax_control_framework_en.pdf

Nørreklit Hanne; Thomas Bendix ; Preben Melander ; Lennart Nørre-klit: ”Den danske økonomistyringsmodel - et værdibaseret fornuftsre-gime eller et stressende kontrolregime?” OECD (2010): Forum on tax administration: SME compliance sub-group; Draft information note; “Influencing the compliance environ-ment”; November.

OECD (2011): Forum on tax administration: SME compliance sub-group; Draft information note; Right from the start – influencing the compliance environment, april.

OECD; Guidance note, Compliance Risk Management, Managing and Improving Tax Compliance, Tax Administration Compliance Sub-group

http://www.oecd.org/dataoecd/44/19/33818656.pdf Oosterwaal, Annemarije & Rene’ Torenvlied (2011): “Policy Diver-gence in Implementation: How Conflict among Decisive Legislators Reinforces the Effect of Agency Preferences”; Journal of Public Ad-ministration Research and Theory; 12 july.

Regeringen (2009): “Grøn Vækst”; april.

Renn, Ortwinn (1998): “The role of risk communication and public dialogue for improving risk management”; Risk Decision and Policy, Vol 3, No. 1, s. 5-30.

Rigsrevisionen (2004) ”Udvidet notat til statsrevisorerne om Told-Skats IT systemer”.

http://www.rigsrevisionen.dk/composite-100.htm Rigsrevisionen (2011); ”Beretning til Statsrevisorerne om SKAT’s indsatsstrategi (II)”; september.

Ringgaard, Hermod et al (2008): ”Forandringens irrationelle ekko; 2008; Syddansk universitet.

Røvik, Kjell Arne (2007) “Trender og Translasjoner” Universitetsfor-



laget .

Schultz, Kenneth, and Weingast, Barry. (1996): “The Democratic Ad-vantage: The Institutional Sources of International Competition”, Stanford University.

SKAT (2008): ”Danske virksomheders holdning til skattesystemet og SKAT” 4. december.

SKAT: Strategiplan 2013; Skatteministeriet. http://www.skat.dk/SKAT.aspx?oId=1601281&vId=203094 SKAT; ”Lægers fratræk af private udgifter” 19. juni 2011;

SKAT; Beretning til Statsrevisorerne om SKAT's indsatsstrategi - de-cember 2008 http://www.rigsrevisionen.dk/media%28773,1030%29/03-2008.pdf SKAT; Ydelseskatalog; notat fra udviklingskontoret 3. april 2007

Skatteverket (2005): ”Rätt från början”; rapport http://www.skatteverket.se/download/18.612143fd10702ea567b80002571/rapport200501.pdf Slovic, Paul (1992): Perceptions of Risk: Reflexions on the Psycho-metric Paradigm. In: Sheldon & Krimsky (1992): Social Theories of Risk, s. 117-152, London: Praeger.

Sunstein Cass R; ” Interpretation and Institutions”, John M. Olin; Law & Economics Working Paper no. 156 (2D series) The Law School; The University of Chicago

http://ssrn.com/abstract_id=320245 Sunstein Cass R; ” Libertrian Paternalism is not an Oxymoron”, John M. Olin; Law & Economics Working Paper no. 185 (2D series) The Law School; The University of Chicago http://ssrn.com/abstract_id=405940 Sunstein Cass R; ”Moral Heuristics”, John M. Olin; Law & Economics Working Paper no. 180 (2D series) The Law School; The University of Chicago http://ssrn.com/abstract_id=387941 Sunstein Cass R; ”The law of group polarization”, John M. Olin; Law & Economics Working Paper no. 91 (2D series) The Law School; The



University of Chicago

http://papers.ssrn.com/paper.taf?abstract_id=199668 Sunstein Cass R; ”The laws of Fear”, John M. Olin; Law & Econom-ics Working Paper no. 128 (2D series) The Law School; The Universi-ty of Chicago

http://papers.ssrn.com/paper.taf?abstract_id=274190 Sztompka, Piotr (1999): “Trust A Sociological Theory” Cambridge University Press.

Thaler Richard H. & Cass R. Sunstein (2009): “Nudge: Improving Decision About Health, Wealth and Happiness”, Penguin Books, USA 2009

Thaler Richard H.; Cass R. Sunstein & John P. Balz; “Choise Archi-tecture”

http://ssrm.com/abstract =1583509 Tummers, Lars “Explaining the willingness of public professionals to implement new policies: a policy alienation framework”; International Review of Administrative Sciences

htto://ras.sagepub.com/content/77/3/555 Wittberg, Lennart (2010): ”Bemötande och förtroende” Skatteverket; 3. februar.

Wittberg, Lennart (2010): ”Kontrollens effekter”; 22. februar.

Wittberg, Lennart; ”Kritik mot Riskhandteringen”; udateret

Wynne, Brian (1996): “Misunderstood misunderstandings: social identities and public uptake of science”; p. 19-46. In: Irwin & Wynne (eds.): Misunderstanding Science? The public reconstruction of sci-ence and technology, Cambridge University Press

Økonomi og erhvervsministeriet Danmark (2010); Smart regulering, et renere, mere fair og konkurrencedygtigt EU. http://www.eogs.dk/graphics/publikationer/Administrative%20lettelser/Smart%20regulering_DK.pdf