Implementering av samverkansprojekt

En fallstudie av sociala investeringsfonden och ”Alla barn i skolan” i Norrköpings kommun

Implementing interacting projects

A Case Study of the Social Investment Fund and "Alla barn i skolan" in Norrköping

Masteruppsats i statsvetenskap, 30 hp Vårterminen 2014

Master’s thesis in political science, 30 ECTS credits

Spring semester 2014

Författad av / Authored by: Elin Lundin & Ida Åberg

Antal ord / Word count: 23 597

Handledare / Supervisor: Mikael Rundqvist

ISRN: LIU-IEI-FIL-A--14/01692--SE

Faculty of Arts and Sciences

LINKÖPING UNIVERSITY • SWEDEN

Abstract The aim of this study is to investigate the project organization as a policy tool in the context

of a Social Investment Fund; is the new context better suited to transfer knowledge from a

project into the regular activities of interacting organizations? The article is based on a

theoretical framework of organization culture, street-level bureaucracy and theories of

organizations and their borders. The framework is illustrated with the case of the Social

Investment Fund in the Swedish municipality of Norrköping and the project organization Alla

barn i skolan. The project aims to enhance the interaction between the school and the social

services in the case of absence from school. The method being used is qualitative; with a

empirical triangulation of observations, interviews and documents. The case study and the

analysis show that the new context has the same difficulties as any other context to implement

knowledge from the project organization to the home organizations regular activities. The

interacting organizations have an asymmetrical relation to the project which can risk a

successful implementation in both organizations. So far the project started a process of

structural change with the street-level bureaucrats in the school organization, where the

change in the social services only can be detected in individual cases. To successfully

implement the methods from the project to the regular activities the owners of the project

needs to form a strategy of implementation.

Keywords: Social change via the public sector, Social Investment Fund, project, interacting

organizations, implementation, street-level bureaucracy, organizational boarders, case study.

1 Förnyelse av de svenska kommunerna ........................................... 1

1.2 Syfte ....................................................................................................................................................... 3

1.3 Framväxten av sociala investeringsfonder – social innovation ............................................................. 3

1.4 Fallet: Sociala investeringsfonden i Norrköping ................................................................................... 5

1.5 Disposition.............................................................................................................................................. 7

2 Teoretisk referensram ....................................................................... 9

2.1 Tidigare forskning – Projekt som organisation ..................................................................................... 9

2.2 Teori – Gränser och samverkan .......................................................................................................... 14

3 Operationalisering av teori ........................................................... 23

3.1 Samverkan och gränser ....................................................................................................................... 23

3.2 Utvecklingsinriktat lärande ................................................................................................................. 24

3.3 Aktivt ägarskap ................................................................................................................................... 24

4 Metod ................................................................................................. 26

4.1 Fallstudie .............................................................................................................................................. 26

4.2 Empiri och urval .................................................................................................................................. 27

4.3 Intervjuer ............................................................................................................................................. 28

4.4 Deltagande observation och dokumentstudier .................................................................................... 29

4.5 Metoddiskussion .................................................................................................................................. 30

5 Norrköpings arbete med den sociala investeringsfonden ....... 31

5.1 Sociala investeringsfonden som kontextuellt sammanhang ................................................................ 31

5.2 Tankar om samverkan på ledningsnivå .............................................................................................. 36

5.3 Tankar om samverkan på verksamhetsnivå ....................................................................................... 37

5.4 Relationen mellan projekt och ordinarie verksamhet ......................................................................... 42

5.5 Det vardagliga handlandet .................................................................................................................. 44

5.6 Tankar om framtiden .......................................................................................................................... 47

6 Analys ................................................................................................ 50

6.1 Sociala investeringsfonden som kontextuellt sammanhang ................................................................ 50

6.2 Samverkan och gränser ....................................................................................................................... 51

6.3 Aktivt ägarskap ................................................................................................................................... 58

7 Slutsats ............................................................................................... 62

7.1 Projektets inverkan på den ordinarie verksamheten .......................................................................... 62

7.2 Etablering av samverkan ..................................................................................................................... 63

7.3 Kontextens inverkan på implementeringen ........................................................................................ 64

7.4 Utvecklingsinriktat lärande ................................................................................................................. 64

8 Referenser ......................................................................................... 66

8.1 Muntliga källor .................................................................................................................................... 70

9 Intervjuguider .................................................................................. 71

9.1 Projektet: Alla barn i skolan ............................................................................................................... 71

9.2 Sociala investeringsfondens ledningsgrupp ......................................................................................... 73

9.3 Närvaroansvariga ................................................................................................................................ 75

9.4 Kommunstyrelsens ordförande ........................................................................................................... 77

1

1 Förnyelse av de svenska kommunerna Utgångspunkten för denna studie är intresset för social förändring och hur denna kan

åstadkommas via den svenska kommunalförvaltningen. Den offentliga sektorn står ständigt

inför nya utmaningar och ökad ungdomsarbetslöshet, grov brottslighet, långsiktig finansiering

och integration är bara några exempel på de samhällsproblem som ska lösas. För att möta de

ökande behoven som finns efterfrågas från flera håll en ökad innovationsförmåga inom den

offentliga sektorn för att utveckla och höja kvaliteten (Vinnova rapport VR 2013:01). Att den

offentliga sektorn behöver vara innovativ för att möta komplexa samhällsproblem beskrivs

även i SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta. I utredningen beskrivs det att

innovationer i den offentliga verksamheten är ”ett uttryck för en frustration över att politiken

och samhällsinstitutionerna inte i tillräckligt hög grad förmår att leverera det som eftersträvas,

men också för en tilltro till människors inneboende förmåga att se nya lösningar och

förverkliga dessa” (SOU 2013:40:39).

För att utveckla och effektivisera servicen till medborgarna har det i offentlig sektor

framförallt blivit allt vanligare med samverkansprojekt. De senaste tio åren har det publicerats

en mängd utredningar som pekar på behovet och nyttan av att samverka för att möta

komplexa samhällsproblem (SOU 1995:142; SOU 1996:175; SOU 2013:74). I utredningarna

återfinns tre olika anledningar till varför organisationer bör samverka, det kan handla om

effektivare resursanvändning, att svara upp mot ett behov som finns hos allmänheten eller att

öka inflytandet för såväl lokala aktörer som medborgare (Löfström, 2001:70). Ofta syftar

samverkansprojekten i offentlig sektor till att öka individers möjligheter att komma in på

arbetsmarknaden (Löfström, 2010b:140).

För att skapa en innovativ offentlig sektor lyfts de offentligt anställda upp som möjliga

innovatörer. De anställdas kunskap och idérikedom tillsammans med möjligheten att pröva

sig fram i en försöksverksamhet pekas ut som ett sätt att skapa en förbättrad offentlig sektor,

detta för att lära innan idén skalas upp till en större verksamhet (SOU 2013:40:14). De

anställdas betydelse för den offentliga verksamheten poängteras ofta, dels då det gäller deras

yrkeskunskaper och dels då nya beslut ska implementeras. Vid implementering av en ny

metod eller rutin är det viktigt att närbyråkraterna har förmåga och vilja att understödja

implementeringsprocessen (jmf. Lipsky 1980). Närbyråkraten är en tjänsteman som arbetar på

offentliga förvaltningar som skolor, socialkontor, polisstationer, försäkringskassor och

2

arbetsförmedlingar (Hysing & Olsson, 2012:70). Vanligen verkar närbyråkraten inom

verksamhet som ansvarar för medborgarnas sociala välfärd (Johansson, 1992:13).

Närbyråkraterna som besitter prioriteringsmakt är de som fattar beslut om vad som ska

prioriteras när resurser är bristfälliga. Det kan vara små beslut, men dessa beslut kan vara

avgörande för hur medborgare upplever dem offentliga servicen. Tjänstemännen är utförare

av politiska beslut och har därmed makt över hur politiska intentioner verkställs. (Hysing &

Olsson, 2012:20ff). Närbyråkraterna har således även makt då nya rutiner eller arbetsmetoder

ska införas i en organisation.

1.1.1 Problembild

Våra svenska kommuner har under de senaste decennierna tilldelats ett utökat ansvar för

medborgarnas välfärd, vilket har skapat ett behov att utveckla och effektivisera servicen. För

att möta lokala utmaningar har bland annat samverkan pekats ut som en möjlig väg att gå.

Samverkan sker idag både internt mellan olika förvaltningar och externt med exempelvis det

lokala näringslivet och det civila samhället. I utvecklingsarbetet har offentligt anställda en

central roll då de anses vara en viktig kunskapsskälla för förnyelse.

För att åstadkomma en förändring krävs innovativa idéer och arenor att prova dessa idéer, en

vanlig arena för exempelvis metodprövning är projektformen. Projektorganisationens stora

utmaning ligger dock i kunskapsöverföringen från projekt till ordinarie verksamhet. Trots att

syftet med att arbeta med projekt många gånger är att åstadkomma en permanent förändring i

ordinarie verksamhet blir resultaten av utvecklingsarbete i projektform många gånger

temporära. Att förändringen inte blir hållbar beror enligt Brulin och Svensson (2011) på, vad

de kallar för, projektlogiken. Projektlogik innebär att fokus i projektet läggs på planering,

aktiviteter och redovisning av kortsiktiga resultat, detta på grund av att projektet finns under

en begränsad tid (Brulin & Svensson, 2011:14f). På grund av projektorganisationens

popularitet i den offentliga verksamheten bör fler studier på projektorganisationen som ett

policyverktyg utföras (Jensen m.fl., 2013:125). Att studera implementering av välfungerande

projekt i den ordinarie verksamheten blir centralt för att öka förståelsen för hur projekt kan

användas för att förändra den offentliga verksamheten långsiktigt. Uppsatsens ämnesval och

problem är således hur den kommunala organisationen arbetar för att möta lokala behov och

skapa bestående förändringar genom projektorganisationen.

3

1.2 Syfte Studiens syfte är att analysera hur projektformen som verktyg kan användas för att skapa en

bestående förändring i en kommunal verksamhet. I fokus står Norrköpings kommun och mer

specifikt, kommunens sociala investeringsfond, kontexten. Detta då målet med den sociala

investeringsfonden är att skapa långsiktighet genom metoder som prövas i projektform.

Föreliggande studie ämnar belysa huruvida den sociala investeringsfonden har möjlighet att

motverka projektlogiken. En beskrivning till varför den sociala investeringsfonden kan klassas

som unik ges under rubriken ”fallstudie”.

Genom att observera möten och intervjua nyckelpersoner i Norrköpings kommunala

organisation ämnar vi dra slutsatser utifrån fallet Sociala investeringsfonden och

samverkansprojektet Alla barn i skolan. Ambitionen är att identifiera faktorer som är viktiga

för att skapa en förändring i ordinarie verksamhet utifrån ovan angiven kontext.

Studien belyser områden som; Om det går att förändra organisatoriska gränser för att

åstadkomma samverkan, vilka förutsättningar finns för en framgångsrik implementering av

projektet samt vad man bör tänka på när det är ett år kvar av projektet.

Nedan presenteras studiens övergripande frågeställningar.

1.2.1 Frågeställningar

- Hur påverkar kontexten, sociala investeringsfonden, implementering av resultaten från

ett framgångsrikt projekt i ordinarie verksamhet?

- I vilken omfattning och på vilket sätt har samverkan etablerats mellan de samverkande

parterna?

- På vilket sätt förändrar ett framgångsrikt samverkansprojekt den ordinarie

verksamhetens rutiner och ansvarsfördelning?

1.3 Framväxten av sociala investeringsfonder – social innovation

En social investeringsfond är en ny finansieringsform för sociala innovationer eller

samhällsentreprenörskap. En social innovation definieras enligt organisationen Mötesplats

social innovation som ett ”initiativ som strävar efter att möta samhällets utmaningar, och som

innefattar innovativa idéer och metoder för hur vi ska lösa samhällsproblem på nya sätt”

(Mötesplats social innovation, ABC i social finansiering, 2012:5). Sociala innovationer

återfinns oftast inom den ideella sektorn och i det ”nya näringslivet” där sociala, humanitära

eller ekologiska idéer finns som grund. I kalkylerna för sociala innovationer behöver

ekonomerna således ta hänsyn till innovationens samhällsnytta och den ofta tvärsektoriella

4

utformningen. Då dessa initiativ har en annan logik än vanliga företag och organisationer

behövs nya finansieringsformer, där arbetet med en social och ekologisk hållbar livsstil går

före hög avkastning. Några utav dessa finansieringsformer är mikrolån, social banking och

sociala investeringsfonder (Mötesplats social innovation, ABC i social finansiering,

2012:17f). En social investeringsfond är således en fond som investerar i innovativa lösningar

på olika typer av utmaningar i samhället.

Sociala investeringsfonder har etablerats över hela världen och 2010 startade den första

europeiska fonden, The social venture fund, som investerar i sociala företag. Bakom fonderna

finns privatpersoner, banker, stiftelser och kapitalförvaltare. Men det har även börjat komma

offentligt finansierade fonder, i Storbritannien startades den första statliga fonden 2011, Big

Society Capital, med resurser på omkring 600 miljoner pund (Mötesplats social innovation,

ABC i social finansiering, 2012:21). Sociala investeringar har även spridit sig till Sverige och

ett flertal kommuner har idag upprättat en social investeringsfond. För att stödja de svenska

kommunerna startade Sveriges kommuner och landsting (SKL) tillsammans med

socialdepartementet, år 2012 tema ”tidiga insatser/sociala investeringar”, inom ramen för

projektet Psynk – psykisk hälsa, barn och unga. Psynk är ett projekt som arbetar för att

synkronisera samhällets insatser för barn och unga som har drabbats av psykisk ohälsa, eller

som riskerar att drabbas av psykisk ohälsa.

Tema tidiga insatser/sociala investeringar bygger på tankar kring förebyggande arbete för att

undvika de kostnader som ett framtida utanförskap kostar. Genom att mäta effekterna av olika

investeringar vill SKL skapa möjligheter för kommuner och landsting att göra kloka

investeringar i barn och unga (SKL, sociala investeringar). I nuläget arbetar flera kommuner

med tema tidig insatser/sociala investeringar på olika nivåer: allmän, grund, intensiv och

avancerad. Ale, Norrköping, Hedemora och Umeå kommun arbetar med sociala investeringar

på intensiv nivå. Att delta på intensiv nivå i Psynkprojektet innebär att arbetet i kommunen

ska ha kommit så pass långt att de är redo att börja mäta resultat. De erfarenheter som

återfinns på den intensiva nivån kommer sedan att spridas till de lägre nivåerna, allmän och

grund. Den avancerade nivån innebär att resultatet av lokala utvärderingarna prövas under

vetenskapliga förhållanden (SKL, Psynkprojektet nivåer).

5

1.4 Fallet: Sociala investeringsfonden i Norrköping

Norrköpings kommun har de senaste åren haft en arbetslöshet som ligger cirka fyra

procentenheter över riksnittet (Norrköpings kommun, Arbetslöshetsstatistik). För att skapa en

förändring och sänka arbetslösheten i kommunen har beslutet att arbeta förebyggande mot

arbetslöshet i form av en social investeringsfond tagits. Beslutet fattades av

kommunfullmäktige i december år 2010 och sedan 2011 har kommunen arbetat med sociala

investeringar (Norrköpings kommun, Kommunfullmäktige 2010-12-20

Sammanträdesprotokoll).

Utgångspunkten för sociala investeringsfondens arbete är att hitta de kommuninvånare som av

olika anledningar löper större risk att i framtiden hamna utanför samhället och fastna i

långtidsarbetslöshet. För att säkra att invånare ges tidiga insatser efter behov, samt att

insatserna ger önskad effekt arbetar Norrköpings kommun tillsammans med SKL med detta i

form av en social investeringsfond och en ekonomisk modell kallas Återföringsmodellen.

Kommuners kostnader beräknas exempelvis minska i samband med att HVB-placeringar av

barn och unga minskar, insatserna från den samlade elevhälsan blir färre eller i samband med

att antalet psykologutredningar sjunker. Investeringstänkandet i ekonomiska termer förväntas

fungera som ett incitament för långsiktighet i kommunen och dess förvaltningar. Den sociala

investeringsfonden förväntas också resultera i ett ökat samarbete och synkronisering mellan

förvaltningar och andra externa parter såsom landstinget och civila samhället (SKL, Tidiga

insatser/sociala investeringar).

I Norrköping bygger den sociala investeringsfonden på något de kallar för

Återföringsmodellen. Återföringsmodellen är unik för Norrköping och bygger på ett

investeringstänkande där öronmärkta pengar investeras i olika projekt som vid ett gott utfall

förväntas minska de kommunala kostnaderna. När effekterna från en investering framträder

minskas nämndens/förvaltningens ekonomiska ramar med motsvarande belopp. På detta sätt

kan de investerade pengarna återföras till fonden och nya projekt kan finansieras. Om insatsen

inte resulterar i förväntade effekter finns inga krav på återföring av ekonomiska medel till

sociala investeringsfonden (SKL, Norrköpings sociala investeringsfond).

Fondens investeringar syftar till metodutveckling för förebyggande insatser, insatserna startas

upp med hjälp av fonden i projektform för att testa metoden. Om insatsen resulterar i önskade

resultat och effekter ska arbetsmetoden implementeras i ordinarie verksamhet (Norrköpings

kommun, Från arbetslöshet till framtidstro). För att kunna utvärdera vilka metoder som ger

6

önskade resultat och effekter blir uppföljning och utvärdering av ekonomiska och mänskliga

vinster centrala instrument för arbetet. Idag kräver investeringsfonden god utvärdering av

metoder och en aktiv styrning och ledning. Implementeringen av metoderna sociala

investeringsfonden testar är beroende av att syftet med metoderna uppfylls och önskade

effekter går att mäta (SKL, Tidiga insatser/sociala investeringar).

De ekonomiska medel som fonden förfogar över och som används till att pröva metoder för

att arbeta med förebyggande insatser, består av tidigare års överskott. De nämnder som

beviljats medel från fonden till förmån för ett specifikt projekt erhåller dessa resurser utöver

de redan tilldelade. När effekter i form av minskade kostnader framträder i kommunen,

minskas nämndernas ekonomiska tillgångar med motsvarande belopp som de tillhandahållit

från fonden. Överskottet dokumenteras i bokslutet och används sedan för att finansiera nya

sociala investeringar. På så sätt fylls fonden kontinuerligt på med ekonomiska medel och nya

sociala investeringar kan göras (Norrköping kommun, Från arbetslöshet till framtidstro). En

av representanterna från ledningsgruppen berättade under en intervju att pengarna inte

behöver återföras om projektet inte skulle resultera i beräknade ekonomiska vinster.

Den sociala investeringsfonden i Norrköping kommun har idag 40 miljoner kronor att fördela

och 33,5 miljoner av dessa har investerats i fem olika satsningar: ”Alla barn i skolan”, ”Center

för ungdomar med neuropsykologisk problematik”, ”Servicetrainee”, ”SkolFam” och ”Solid

återkomst”. På sikt förväntas arbetslösheten att minska i Norrköping kommun till följd av

sociala investeringar och förebyggande arbete. De pågående projekten är alla

samverkansprojekt mellan olika förvaltningar samt civila samhället. Socialkontoret,

Utbildningskontoret, Arbetsmarknadskontoret, Vård- och omsorgskontoret, Personalkontoret,

samt organisationen Unga Kris samverkar inom minst en utav investeringarna med en eller

flera av de andra förvaltningarna (Norrköping kommun, Norrköpings sociala

investeringsfond). För att studera om samverkansprojekten organiseras för att överföras till

ordinarie verksamhet kommer Lövströms (2010) teori om gränser att användas. Gränserna

definierar en organisations identitet, uppgift och hanteringen av dessa gränser kan vara

utslagsgivande för huruvida ett projekts erfarenheter kommer att implementeras i den

ordinarie verksamheten.

För att studera implementeringsprocessen inom ramen för sociala investeringsfonden kommer

studien utgå från projektet Alla barn i skolan. Alla barn i skolan är ett samverkansprojekt

mellan Utbildningskontoret och socialkontoret. I projektet arbetar man med att säkerställa att

7

det finns goda rutiner när det gäller elever som är av någon anledning är frånvarande från

undervisningen. Genom att säkerställa elevers närvaro beräknas antalet elever med godkända

betyg i nian öka, något som är en stark skyddsfaktor mot framtida arbetslöshet

(Socialstyrelsen, Samverka för barns hälsa, 2013:19). Genom att fokusera på de elever med

oroande frånvaro hoppas man kunna bryta negativa händelseförlopp för individen som kan

leda till långtidsarbetslöshet.

Projektet påverkar således alla kommunala grundskolor och alla anställda under

Utbildningskontoret på olika sätt. Projektet Alla barn i skolan valdes dels på grund av sin

genomgripande karaktär i den kommunala skolverksamheten, men även på grund av att det

omtalas som ett projekt med goda resultat. Projektet arbetar exempelvis på olika nivåer för att

säkerställa rutinerna kring frånvaro, både horisontellt och vertikalt, samt utgår ifrån att

lärandet i ordinarie verksamhet är av stor vikt. På grund av projektets genomgripande karaktär

kommer projektet Alla barn i skolans implementering studeras i ljuset av Lipskys (1980)

resonemang om närbyråkrater som policyskapare. I nedmonteringen av projekt och

överföringen av lärdomar från projektet till ordinarie verksamhet har närbyråkraten i egenskap

av genomförare en central funktion. Lennart Lundqvist (1987) anger tre frågor som är

relaterade till policyprocessen: Kan tillämparen genomföra beslutet? Förstår tillämparen vad

som ska genomföras? Vill tillämparen genomföra beslutet? Då dessa frågor är avgörande för

implementeringsprocessen i ett projekt vill vi med denna studie belysa närbyråkraternas roll i

arbetet med implementeringen av projektet Alla barn i skolan i skolans ordinarie verksamhet.

1.5 Disposition Uppsatsen är disponerad på följande sätt:

Kapitel 1Inledning har presenterat studiens problemformulering och syfte. Kapitlet har gett en

introduktion till begreppet social innovation och fallet den sociala investeringsfonden i

Norrköping samt samverkansprojektet Alla barn i skolan.

Kapitel 2 Teoretisk referensram introducerar de teoretiska utgångspunkterna för studien.

Kapitlet inleds med en forskningsöversikt med fokus på projekt som organisation och de

faktorer som enligt forskning definierar ett framgångsrikt projekt. Forskningsöversikten följs

av ett teoriavsnitt, där vi tar avstamp i Lipskys teorier om närbyråkrater som avgörande för

implementeringsprocessen. I ljuset av Lipsky diskuteras organisatoriska gränser som

analysverktyg, där olika typer av gränser diskuteras i relation till hur olika strukturer och

aktörer påverkar implementeringen av ett projekts lärdomar.

8

Kapitel 3 Operationalisering av teori preciserar hur den teoretiska referensramen kommer att

användas för att analysera det empiriska materialet.

Kapitel 4 Metod presenterar och motiverar val av metod, urval och tillvägagångssätt för

studien. I kapitlet resonerar vi exempelvis kring validitet och etiska aspekter i relation till

genomförda intervjuer och observationer.

Kapitel 5 Empirisk presentation ger en beskrivning av det empiriska underlaget som utgörs av

intervjupersonernas utsagor av deras upplevelser kring implementeringsprocessen av Alla

barn i skolan. Materialet innehåller även observationer och dokument där relationen mellan

sociala investeringsfonden och samverkansprojektet Alla barn i skolan tydliggörs.

Kapitel 6 Analys empirin analyseras utifrån de tidigare operationaliserade teoretiska

utgångspunkterna.

Kapitel 7 Slutsats sammanfattar analysens resultat och knyter an till studiens syfte och

frågeställningar.

9

2 Teoretisk referensram I följande kapitel presenteras tidigare forskning och teori kring projekt som organisation,

organisatoriska gränser och närbyråkrati. Den tidigare forskningen lyfter fram studier som

behandlar projekt som verktyg för organisationsförändring och kommer delvis att användas

för att rama in de teoretiska ingångarna. Den tidigare forskningen kan tillsammans med teorin

betraktas som en del av de teoretiska utgångspunkterna.

2.1 Tidigare forskning – Projekt som organisation

Avsnittet kommer att diskutera projekt som organisationsform för att skapa arenor för

samverkan och förändring. Den tidigare forskningen som presenteras nedan kommer att

representeras av den skandinaviska skolan inom projektforskning (jmf. Lundin m.fl., 1995;

Sahlin-Andersson m.fl., 2002; Söderlund, 2005) Denna inriktning har breddat analysen från

forskning om projektledning i enskilda projekt och tar istället sin utgångspunkt i

organisationsteori. Syftet med avsnittet är bl.a. att förstå hur projekt kontextualiseras

gentemot sin hemorganisation, samt hur lärandet från projekten organiseras. Den

skandinaviska skolan är teoriutvecklande och är empirisk grundad i kvalitativa studier,

studierna utgår ofta från begrepp som förändring, innovation, tillfällig (och permanent),

gränser och engagemang (Sahlin-Andersson & Söderholm, 2002:13).

2.1.1 Permanenta och tillfälliga organisationer

En organisation kan beskrivas som en sammanslutning för att nå gemensamma mål eller

intressen. För att underlätta och legitimera beslutsfattande bygger varje organisation en egen

identitet, hierarki och rationalitet (Brunsson & Sahlin-Andersson, 2000:722f). Varje

organisation bygger upp en identitet för att betona sina gränser, sina resurser och sin autonomi

från andra organisationer. En organisation antas även ha en rationalitet, då de har en intention

och arbetar mot ett mål eller för att lösa en uppgift (Brunsson & Sahlin-Andersson,

2000:722ff).

I projektforskningen särskiljs den tillfälliga från den permanenta organisationen genom

begrepp som tid, uppdrag, team och övergång. Den avgörande skillnaden mellan tillfälliga

och permanenta organisationen är att den senare är avsedd att finnas för en odefinierad

tidsperiod, medan den tillfälliga organisationen har en bestämd början och slut. Den

permanenta organisationen anses vara rutinbaserad medan den tillfälliga organisationen har en

specifik uppgift (Anell & Wilson, 2002:170f). I den tillfälliga organisationen arbetar

medarbetarna i team, vilket gör att en tillfällig organisation är beroende av medarbetarnas

10

vilja och engagemang för organisationens bildande, utveckling och avslut. Även övergången

och kunskapsöverföringen från tillfällig till permanent organisation är central i den tillfälliga

organisationen (Lundin & Söderholm, 1995:439ff). Den permanenta organisationen är i stället

definierad utifrån mål (inte uppgifter), överlevnad (inte tid), arbetsformer (inte team) och

kontinuerlig utveckling (inte övergångar).

En tillfällig organisation förväntas fungera separat från andra organisationer men måste även

interagera med andra permanenta och tillfälliga organisationer för att få resurser så projekten

kan uppfylla sitt syfte. När projektets uppgift är uppfyllt ska projektet avslutas och de gränser

som skapats ska lösas upp för att projektets lärdomar ska kunna överföras till den ordinarie

verksamheten. Från den ordinarie verksamhetens perspektiv är det viktigt att ta vara på

erfarenheter och kunskaper från projektet, för att omforma sin verksamhet efter projektets

lärdomar (Jensen mfl., 2013:127).

2.1.2 Att skapa förändring i projektform

Projektform som policyverktyg har blivit ett allt mer uppmärksammat verktyg för att lösa

uppgifter som står utanför den ordinarie verksamheten. Ökningen av organisation i

projektform kan delvis förklaras genom att stadsbidraget och EU:s finansiering till bl.a.

kommuner och föreningar har omvandlats till projektbidrag (Sahlin, 1995:13). Projektformens

popularitet kan även förklaras genom att konceptet projekt är tätt sammankopplat med

begrepp som innovation och entreprenörskap, samtidigt som ”projektet” utlovar en viss

ordning och kontroll med en tydlig uppgift och mål. Projekt som organisationsform kan även

uppfattas som modern och mindre byråkratisk i den offentliga sektorn, vilket kan möjliggöra

insatser som inte skulle accepteras i annan ordinarie verksamhet (Sahlin-Andersson, 2002:16).

Att använda projekt som organisationsform kan vara effektivt då nya metoder eller

samarbeten testas, detta eftersom ett projekt förväntas vara avgränsat från annan ordinarie

verksamhet, både organisatoriskt och finansiellt. Löfström (2010a: 94f) diskuterar i sin

avhandling Samverkan och gränser hur denna avgränsning kan möjliggöra andra typer av

krafttag och är nödvändig för att projektet ska uppnå sitt mål. Men även att avgränsningen kan

skapa stora problem då det tillfälliga projektet ska överföras till den ordinarie verksamheten

(Löfström, 2010b:151ff). För trots projektformens popularitet visar Whittington (2006:621)

att två tredjedelar av strategiska förändringsprojekt misslyckas med bristfällig styrning som en

betydande orsak. Den höga skattningen av misslyckade projekt kräver mer empirisk analys av

förändringsprojekt, då förändring allt oftare organiseras i projektform och är en god möjlighet

till metodprövning eller organisatorisk förnyelse (Söderholm, 2010:130f; Jensen m.fl.,

11

2013:126; Söderlund, 2013:130). Abrahamsson och Möller (2009: 24) har identifierat fyra

kriterier som behöver uppfyllas för att en optimal implementering ska ske: det bör finnas

implementeringsmål som väl beskriver hela implementeringsprocessen, ansvariga som kan

driva implementeringsprocessen, lagmässigt utrymme för att kunna driva metoden vidare i

ordinarie verksamhet efter projektets slut, samt ett budgetmässigt utrymme för att kunna driva

projektmetoden vidare.

Brulin och Svensson (2011:14f) menar att en förklaring bakom att utvecklingsarbete i

projektform sällan blir hållbart beror på kortsiktighet och något de väljer att kalla

projektlogiken. I projektlogiken hamnar fokus ofta på planering, aktiviteter och redovisning

av utfall för att redovisa kortsiktiga resultat. Ett projekt med en begränsad tid och uppgift kan

lätt fastna i kortsiktigheten på grund av exempelvis budgetkrav som tar över och långsiktiga

effekter glöms bort. Istället för att fokusera på de kortsiktiga resultaten förespråkar Brulin och

Svensson (2011:11) ett hållbart utvecklingsarbete. I ett hållbart utvecklingsarbete finns en

åtskillnad mellan aktiviteter, resultat och effekter då en bedömning av nyttan med arbetet

görs. Aktiviteter bedöms efter hur många och vilken typ av aktivitet som genomförts och

vilka utfallet av dessa är. Resultatet av ett arbete handlar om de kortsiktiga resultaten (att

deltagarna har lärt sig något) och effekter är de långsiktiga effekterna. För att ett projekt ska

leva vidare krävs det att resultaten eller lärdomarna från projektet blir en integrerad del av den

ordinarie verksamheten för att åstadkomma långsiktiga effekter eller multiplikatoreffekter. En

multiplikatoreffekt bildas när ett resultat bidrar till att utveckla verksamheten dvs. kunskap

som förmedlas, förädlas och förstoras (Brulin & Svensson, 2011:11ff). Något som är av vikt

vid en social investering där konkreta effekter och metodutveckling står i centrum.

2.1.3 Vikten av ett aktivt ägarskap

I samband med utvecklings- eller förändringsprojekt poängteras ofta vikten av en drivande

projektledare eller eldsjäl som arbetar för att utveckla projektet (Palm, 2008: 60f). En eldsjäl

kan beskrivas som en person med en stark övertygelse, som inte är rädd för att ta risker eller

misslyckas. En eldsjäl har visioner och kan bygga starka nätverk mellan olika organisationer

(Henton, Melville & Walesh, 1997:33). Men för att ett projekt ska leva vidare efter

projekttidens slut finns ett behov av tydliga strukturer i form av ett aktivt ägandeskap.

Brännberg (1996:150, 155) beskriver exempelvis hur projektmakare eller eldsjälar är viktiga i

en igångsättningsfas eftersom projektet behöver någon som kan föra dess talan. Risken med

en allt för involverad projektledare är dock att projektet blir beroende av ledaren för sin

fortlevnad. Om detta inträffar blir det svårare att se hur projektet skulle överleva i ett längre

12

perspektiv utan projektledaren närvarande. Brulin och Svensson (2011:47) poängterar i likhet

med Brännberg att det krävs ett aktivt ägandeskap från hemorganisationen för att de

långsiktiga multiplikatoreffekterna ska komma till stånd. För ett hållbart utvecklingsarbete är

det viktigt att projektägarna är med i genomförandet, lärprocesserna och kunskapsbildningen.

Utan aktiva ägare kan ansvaret för projektet istället hamna hos projektledningen och på detta

sätt riskerar projekts ansvarsområde och uppdrag att vidgas utanför projektets ursprungliga

syfte (Brulin & Svensson, 2011:47). En utvidgning som saknar reellt mandat, vilket ökar

risken för att ett projekt ställs utanför den strategiska utvecklingen av organisationen. En

projektledare har endast formell makt över projektet vilket innebär att det inte finns utrymme

att faktiskt påverka den övergripande verksamheten (Palm, 2008:185) För att ett projekt ska

generera långsiktiga resultat och effekter krävs mandat att påverka verksamheten strategiskt.

Som tidigare nämnts visade Whittington (2006:621) att två tredjedelar av strategiska

förändringsprojekt misslyckas med just bristfällig styrning som en betydande orsak. Hoing

(2004:555) visar liknande resultat i en studie om bottom-up styrning, där beslutsfattares

bristande erfarenhet att styra nerifrån och upp påverkar dessa satsningar negativt. Bottom-up

är i likhet med projektformen ett försök till organisatorisk förändring, där man vill ta vara på

erfarenheter från ”golvet” för att sprida goda erfarenheter och fatta bättre beslut. Trots den

goda intentionen visar Hoing (2004:551) att beslutsfattarna använder sig av en top-down

styrning när besluts ska fattas.

För att bättre förstå vad som händer i en organisation då nya idéer ska införas lyfter Weick

och Quinn (1999:373) forskning om vad som händer när människor blir inblandade i en

förändringsprocess. För att förstå hur en förändringsprocess går till kan fyra steg identifieras:

Förnekelse, begrundande, handling och underhåll. De två första stegen innebär att en person

går från förnekelse till att begrunda den nya informationen, dock förändras inte beteendet

förrän personen går till handlingsfasen. När en organisation startar en förändringsprocess

befinner sig sällan personerna i handlingsfasen, vilket innebär att flera återfall kan observeras

innan förändringen kan nå underhållsfasen. Vid bakslag har det visat sig att personen inte

halkar tillbaka till förnekelsefasen utan stannar vid begrundande fasen. Denna typ av

forskning föreslår att interventioner kan ha ett värde även när ingen direkt förändring är

observerad, då personen står närmare handlingsfasen vid en ny intervention. Det visar även att

ett förändringsarbete tar tid och måste hållas igång för att få effekt i ett större sammanhang.

Brulin och Svensson (2011:11) menar att ett lärande är beroende av huruvida den ordinarie

verksamheten fungerar, om inte personalen får omsätta teori till handling kommer de

13

långsiktiga effekterna att avta. En hållbar implementering av ett projekt kräver beredskap och

mottaglighet från ordinarie verksamhets sida. Finns en väl utvecklad beredskap och

mottaglighet för implementeringen av projektet så tyder det på ett aktivt ägarskap (Rundqvist,

2011: 60). I projektlogiken finns således en inneboende risk då fokus ofta hamnar på handling

eller aktiviteter under projektets gång, då projektets uppgift är att visa på konkreta resultat i

form av en förändring. En sådan handlingsorientering kan åsidosätta långsiktighet och

projekts multiplikatoreffekter (Brulin & Svensson, 2009:21).

2.1.4 Ett framgångsrikt projekt och implementering - sammanfattning

Den tidigare forskningen visar att det finns en motsättning mellan projektorganisationens

logik och ambitionen att ett projekt ska bidra med en långsiktig förändring i offentlig

verksamhet. Studier om projekt visar att organisationens identitetsskapande bygger upp

gränser gentemot den ordinarie verksamheten för att avgränsa sitt uppdrag och fullfölja

uppdraget inom utsatt tid. För att överbrygga motsättningen och skapa en bestående

förändring från projekt till den ordinarie verksamheten krävs ett framgångsrikt projekt, tillika

en framgångsrik implementering av projektet i den ordinarie verksamheten. Ett framgångsrikt

projekt förvärvar resurser genom interaktion och samverkan med andra organisationer. Det

testar den metod som det åsyftades på ett effektivt sätt. Vid bedömningen av nyttan med

projektets metoder görs åtskillnad mellan aktiviteter, resultat och effekter.

Projekts inledningsfas präglas ofta av eldsjälar med förmåga att föra projektets talan. Projekt

drivs och utvecklas av en projektledare och en eldsjäl med visioner och förmåga att bygga

starka nätverk. I ett framgångsrikt projekt finns också ett aktivt ägarskap genom

genomförandet, lärprocesserna och kunskapsbildningen. Ett aktivt ägarskap krävs för att

strategiskt kunna påverka verksamheten samt möjligheten att omsätta teori till praktik för att

skapa multiplikatoreffekter. För att ett projekt ska resultera i en hållbar förändring är det av

vikt att de människor som berörs av projektet övertygas om dess nytta. Syftet är att de berörda

personerna, exempelvis närbyråkrater inom skola och socialtjänst, ska nå handlingsfasen och

börja handla enligt den nya metoden. Målet är att de slutligen efter implementeringen av

projektet ska nå underhållningsfasen, vilket innebär en bestående förändring i den ordinarie

verksamheten.

För att skapa bestående förändring och multiplikatoreffekter krävs att projektets

framgångsrika resultat i form av metoder och rutiner implementeras i den ordinarie

verksamheten på ett hållbart sätt. Projektets avgränsning riskerar dock att skapa problem då

det tillfälliga projektet ska överföras till den ordinarie verksamheten. För att en framgångsrik

14

implementering ska ske krävs det att resultaten eller lärdomarna från projektet blir en

integrerad del av den ordinarie verksamheten. För att skapa förutsättningar krävs enligt

Abrahamsson och Möller (2009: 24) följande:

1. Implementeringsmål som väl beskriver hela implementeringsprocessen.

2. Ansvariga som kan driva implementeringsprocessen, från det att man börjar skriva

fram projektet, tills det att projektmetoden ska föras över till ordinarie verksamhet.

3. Ett lagmässigt utrymme för att kunna driva metoden vidare i ordinarie verksamhet

efter projektets slut.

4. Ett budgetmässigt utrymme att driva projektmetoden vidare.

I analysen kommer vi att återkomma till förutsättningarna för implementering av projektet

”Alla barn i skolan” i den ordinarie verksamheten.

2.2 Teori – Gränser och samverkan Studien utgår från Lipskys (1980) teorier om närbyråkraten, då implementeringen av en

politisk intention vilar bland annat på hur ledningen understödjer och uppmuntrar

närbyråkratens förmåga och vilja att tillämpa den nya policyn. Policyprocessen avstannar

således inte efter ett politiskt beslut utan policy påverkas även av organisationskultur, ledning

och närbyråkraten. Ambitionen med studien är att utifrån det empiriska materialet identifiera

faktorer som påverkar utfallet av implementeringen, det vill säga faktorer som skapar

förutsättningar för att en förändring ska ske då ett framgångsrikt samverkansprojekt integreras

i ordinarie verksamhet. För att identifiera faktorer som påverkar utfallet av implementeringen

har vi valt att använda oss av organisationsteori där gränsbegreppet kan förklara varför

lärdomar från projekt sällan blir hållbara.

2.2.1 Konstruerandet av gränser

Mikael Löfström (2010a) studerar i avhandlingen Samverkan och gränser hur gränser

konstrueras, tydliggörs och överskrids i samverkansprojekt inom offentlig sektor. En gräns är

en tänkt skiljelinje som är socialt konstruerad för att skänka mening och förklara eller

beskriva vad som är innanför och utanför skiljelinjen. En gräns är formad av mänskliga

handlingar eller tankar och kan därför konstrueras och rekonstrueras. Precis som en

geografisk gräns mellan två kommuner kan flyttas, genom en sammanslagning eller

uppdelning för effektivare resursanvändning, kan en organisatorisk gräns förändras (Sahlin-

Andersson, 2002:243). Vad som ska vara innanför eller utanför en gräns är inte alltid

självklart utan vid skapandet av en organisation måste olika nyckelbegrepp definieras

15

(Löfström, 2002:74). För att kunna jobba med skolfrånvaro, som är syftet i den här studien,

krävs en definition på vad skolfrånvaro är, vem som har ansvar för vad vid skolfrånvaro och

när samverkan mellan olika organisationer är aktuell.

En organisation skapar dessa gränser genom att bygga upp en identitet och rationalitet kring

sin specifika uppgift för att avskilja sig från andra organisationer och kan på så sätt legitimera

sin existens. När olika organisationer skapar ett samverkansprojekt möts företrädare från olika

organisationer med syftet att skapa ett samarbete eller en gemensam verksamhet. För att

möjliggöra en gemensam verksamhet finns ett behov av att se på vilka gränser som finns

mellan de olika organisationerna, vart olika ansvarsområden ligger och vem som egentligen

ska göra vad. Gränserna runt ett projekt definierar vilka aktiviteter, idéer, regler och kostnader

som ingår i projektet och vad som exkluderas från projektets uppdrag (Sahlin-Andersson,

2002:245).

Löfström (2010a:39) målar i sin avhandling upp en modell för två typer av gränser:

strukturella och konceptuella. Där den strukturella gränsen behandlar det rent fysiska,

exempelvis samlokalisering eller gruppen som ska utföra arbetet. Den konceptuella gränsen

påvisar istället den symboliska betydelsen där beskrivningar eller centrala begrepp lyfter fram

projektets uppdrag. Löfström (2010a:15) menar att förståelsen för dessa gränser kan hjälpa till

att förstå varför samverkansprojekt har svårt att nå utanför projektets gränser och integreras i

den ordinarie verksamheten.

Ett samverkansprojekt förväntas vara en del av hemorganisationen samtidigt som projektet

ska utveckla samverkan för att skapa någon typ av förändring i verksamheterna. I

samverkansprojekt bör därför gränser betraktas som initial problematik och utgångspunkt för

samverkan. I samverkan kan en organisation gå över sina gränser eller tillåta någon annan

korsa de egna gränserna, samverkansprojekten kan därmed inta en medlande roll för att

utmana och överskrida gränser (Löfström, 2010a: 39). I studier om samverkan diskuteras

gränsobjekt, ett gränsobjekt kan vara ett fenomen eller idé som aktörerna kan diskutera,

genomlysa och förhandla om. Syftet med att skapa gränsobjekt är att hitta vägar för att bidra

till samverkan i projektet, genom att fokusera på gränsobjekt tydliggörs de olika

organisationernas ansvar och uppdrag (Löfström, 2010a:34). Då ett projekt formas är det

viktigt att det finns en medvetenhet för de samverkande organisationernas gränser för att hitta

gränsobjekt att samlas kring, gränsobjekt i föreliggande studie representeras av skolfrånvaro.

16

Löfström (2010a:54) menar att hanteringen av en organisations gränser och dessa gränsobjekt

blir avgörande för huruvida ett projekt får kraft att leva vidare i den ordinarie verksamheten.

Då olika organisationer ska samordna sig för att implementera politiska beslut identifieras

strukturer i form regler och lagar som ofta måste tolkas och situationsanpassas för att

tillämpas. Dessa strukturer tillsammans med organisationens kultur bygger upp

organisationernas identitet, rutiner och ansvarsområde. Sammantaget bildar ovanstående

faktorer organisationens gränser. Nedan kommer gränsbegreppet diskuteras i relation till

närbyråkraten för att skapa en förståelse för varför samverkan i praktiken ofta blir

problematisk. Löfström (2010a: 15) menar att förståelsen för dessa gränser kan hjälpa till att

förstå varför samverkansprojekt har svårt att nå utanför projektets gränser och integreras i den

ordinarie verksamheten.

2.2.2 Organisatoriska gränser

De organisatoriska gränserna definierar en organisations uppdrag och syfte (Löfström,

2010a:43). Organisationer inom offentlig sektor är lagstyrda och uppdraget regleras därmed

utifrån nationella lagar med utrymme för lokal anpassning. Organisationens gränser utgörs

därför även av den lokala anpassningen som ger närbyråkraten möjlighet att i sitt arbete

gentemot klienterna, som i detta fall utgörs av elever, situationsanpassa regelverket. I

närbyråkraternas arbete med enskilda elever finns således ett visst utrymme att på egen hand

påverka hur lagar, regler och policy tillämpas i enskilda situationer och fall (Hysing &

Olsson, 2012:70). Närbyråkratens handlingsutrymme legitimeras genom det faktum att de

situationer som närbyråkrater ställs inför är för komplicerade för att en lagstiftning ska kunna

behandla varje situation. Lagen behöver vara utformad på så sätt att hänsyn kan tas till

individuell bedömning då varje individ inte passar in i ”förprogrammerade format”.

Handlingsutrymmet uppmuntrar till att närbyråkraten tänker själv, något som antas öka

medborgares förtroende och tillit till att närbyråkraten handlar utifrån relevant lagstiftning

men samtidigt eftersträvar medborgarens bästa (Lipsky, 1980:15).

Med anledning av det behov av individuella bedömningar är det viktigt att organisationer och

myndigheter som skola och socialtjänst kan situationsanpassas. Då myndigheterna är

situationsanpassade krävs också uppdrag och lagstiftning som tillåter handlingsutrymme

(Schierenbeck, 2003:18f). Johansson menar att det under 1900-talet går att urskilja en

förändring; tyngdpunkten har mer och mer flyttats från rättsprövning och strikt lagtillämpning

till individuell bedömning. Ramlagar har därmed blivit en vanligare form av lagstiftning inom

17

den offentliga sektorn, detta är en utveckling som har ökat förvaltningens självständighet och

närbyråkratens handlingsutrymme (Johansson, 1992:19).

Det finns dock olika intressen som påverkar handlingsutrymmet. Ett exempel på olika

intressen gällande närbyråkraters handlingsutrymme är det ökande inslaget av mål- och

resultatstyrning inom offentlig sektor. För att specifika resultat ska kunna konstateras vara

uppnådda krävs en viss mätbarhet och förutsägbarhet varför det finns ett intresse av styrning

av närbyråkraters handlande (Lipsky, 1980:19). Schierenbeck (2003:21f) uttrycker att det i

samband med en ökad resultatmätning finns en risk att lagföljandet i sig blir ett mål som ges

större utrymme än medborgarnas bästa. Även informella regler har inverkan på närbyråkraters

handlingar. Enligt struktureringsteorin existerar ett samband mellan sociala strukturer och

mänsklig handling. En social regel kan omfatta en viss grupp aktörer över en tidsrymd

(Englund, 2005:30). Sociala regler präglar därmed en organisation, såväl permanent som

tillfällig. Strukturer innefattar en uppsättning regler och resurser som vägleder och begränsar

aktörers, handlingar.

Organisationer kan vara olika mottagliga för förändringar, vilket vanligtvis beror på hur

strukturer, samt kontexten för verksamheten ser ut. Organisationskultur, förväntningar från

omgivningen, mål och prioriteringsordningar är alla exempel på inverkande faktorer på en

organisations mottaglighet för förändringsarbete. I implementeringen av ett framgångsrikt

projekt kan det därmed vara avgörande att medarbetarna ser behovet och nyttan av förändring

(Englund, 2005:291). I ett kommunalt förändringsarbete blir det därmed centralt att förstå

vilka strukturer som vägleder och begränsar individernas sätt att agera i förändringsarbetet

(Englund, 2005:23ff). Det är större chans att förändringar är genomförbara, samt får

bestående effekter i de fall då förslagen om förändringar går i linje med de normer och värden

som präglar den ordinarie verksamhetens organisation. Det är betydligt svårare att genomföra

förändringar som strider mot etablerade normer och värderingar (Englund, 2005: 45).

Reglerna som finns på en organisation är ofta av normativ karaktär, och legitimerar ett visst

sorts handlande utifrån position och situation. Reproduceringen av de sociala reglerna

rättfärdigar enskildas rätt att agera på ett visst sätt i en viss situation, det kan handla om rätt att

ställa krav på andra, eller rätt att delta i vissa sammanhang. Sociala regler kan exempelvis

legitimera en chefs makt och inflytande över underordnade, samt illegitimera att en

underordnad kräver samma inflytande på övrigas arbetsuppgifter och funktion i

18

organisationen. I en verksamhet kan vissa regler omfatta en specifik grupp människor, medan

andra grupper berörs av andra regler och verksamhetslogiker (Englund, 2005:29f).

Då förvaltningen och dess medarbetare har större utrymme att påverka den servicen som

erbjuds får den sociala strukturen på varje specifik förvaltning en större betydelse för hur

gränserna gentemot andra organisationer ritas. Den sociala strukturen skapar en kontinuitet

och mönster genom återkommande handlingar, det vill säga ett socialt system med

strukturella egenskaper. Den existerande sociala strukturen utgör en social logik, eller ett

abstrakt vägledande ramverk för berörda aktörer (Englund, 2005:23ff). Då sociala regler utgör

den vägledande normen inom verksamheten skapar den föreställningar om organisationens

policy; vad den är och vad den bör vara. Uppsättningen av regler representerar delade värden

och ideal inom verksamheten och vad som anses vara rätt och fel. Reglerna påverkar

aktörernas sätt att se på verksamhetens mål, samt medel och metoder för att uppnå dem. Det

är dessa regler som tillsammans med det lagstyrda uppdraget utgör organisationens gränser.

2.2.3 Praktikens gränser

Praktikens gränser beskriver enligt Löfström (2010a:87f) aktörernas vardagliga handlande,

dessa gränser åskådliggörs i vilken funktion aktörerna har och vilken service de erbjuder.

Aktörerna i det vardagliga handlandet förkroppsligas i vår studie av närbyråkraten.

Närbyråkraten verkar inom de nedre skikten i hierarkin, inom ramen för ett mer eller mindre

tydligt regelverk och är expert inom en avgränsad del av förvaltningens verksamhetsområde

(Hysing & Olsson, 2012:40f; Johansson, 1992:41). Praktikens gränser kan beskriva hur olika

professioner möts och jämkar samman sin kunskap kring ett gränsobjekt, under förutsättning

att aktörerna bedömer att de har något att bidra med (Löfström, 2010a:43, 63).

Samverkansprojektet skulle kunna vara den arena där närbyråkraterna kan få till stånd dessa

möten mellan olika professioner och verksamheter för att utveckla verksamheten (Löfström,

2010a:40).

Löfström (2010a:76) påpekar dock att även samverkansprojekt som permanenteras har svårt

att skapa stabila relationer till den ordinarie verksamheten, något som kan bero på allt för

rigida gränser kring projektorganisationen. I arbetet med att integrera kunskap kring

gränsobjektet skolfrånvaro blir det således väldigt viktigt att utveckla stabila relationer till

hemorganisationen. Detta då det är närbyråkraterna som tar beslut som skapar möjligheter

eller begränsningar i individers vardag och levnadsförhållanden. Ju mer utsatt medborgarens

sociala situation är, desto mer betydande inverkan får närbyråkraten på den enskildas liv

(Lipsky, 1980:3ff, 9ff). Det är även viktigt att poängtera att mötet mellan olika professioner

19

ofta betyder att de som samverkar går in med skilda auktoriteter, vilket visar att samverkan

ofta är asymmetrisk (Löfström, 2010a:43).

Genom att skapa stabila relationer till hemorganisationen kan projektet tillsammans med

närbyråkraten förhålla sig till implementeringsproblematikens tre frågor: Kan tillämparen

genomföra beslutet? Förstår tillämparen vad som ska genomföras? Vill tillämparen

genomföra beslutet? (Lundqvist, 1987). På grund av närbyråkratens direktkontakt med

medborgarna och sakkunnighet inom ett specifikt område kan de hjälpa till att lyfta frågor om

aktuella problem och belysa behov av förändring i policy eller lagstiftning, vilket innebär

initiativmakt. Enligt de studier som lyfts upp i avsnittet tidigare forskning kan inte ansvaret

för implementering av nya metoder eller rutiner läggas på enskilda individer för att skapa en

hållbar förändring (Brulin & Svensson, 2011:47). För att underlätta närbyråkratens förmåga

att ta till sig nya rutiner måste ledningen ta sitt ansvar och tydliggöra uppdraget och aktivt

delta i planeringen och genomförandet av projektet.

2.2.4 Byråkratins gränser

Byråkratins gränser behandlar relationen till brukarna och hur föreställningen om brukarna

hanteras när de möter en viss organisation och dess närbyråkrater (Löfström, 2010a:43).

Brukaren, i föreliggande studie eleven, reduceras ofta till en rad olika egenskaper eller behov

för att lättare se vilka lösningar den egna organisationen kan erbjuda. Föreställningen om

eleven påverkas av faktorer som hög arbetsbelastning och osäkerhet kring vilka mål och

metoder som ska prioriteras och tillämpas. I mötet mellan socialtjänsten och skolan när det

gäller just skolfrånvaro blir de organisatoriska gränserna tongivande då uppdragen

organisationerna emellan skiljer sig väldigt mycket åt. Utöver de skilda uppdragen präglas

inte sällan närbyråkratens uppdrag av bristande resurser i relation till vad som krävs för att

kunna möta medborgares efterfrågan och behov. När tillgången till resurser inte klarar av att

möta de identifierade behoven finns risk att vissa grupper människor behandlas annorlunda

jämfört med andra. Det finns exempelvis en risk att resurserna fördelas till individer med

större behov av kommunens service på bekostnad på de övriga. Det blir en fråga om

behovsorientering och myndighetsutövning (Hysing & Olsson, 2012: 76).

Närbyråkratens uppdrag i relation till brukaren genomsyras av en värdekomplexitet, där flera

mål och värden ska beaktas i arbetet. Dessa värden kan exempelvis bestå av demokratiska

värden som transparens, deltagande och rättssäkerhet, men också värden som

kostnadseffektivitet, produktivitet och övriga politiska mål som röstats fram (Hysing &

Olsson, 2012:9ff). Ibland stämmer inte politiska mål överens med praxis inom förvaltningen,

20

eller med närbyråkratens uppfattning av vad som är klientens bästa. (Hysing & Olsson,

2012:75ff). Utövandet av närbyråkraternas handlingsutrymme kräver medkänsla och

flexibilitet, samtidigt som opartiskhet och lagtillämpning är centralt för välfärdens legitimitet

(Lipsky, 1980:15f).

Enligt studier om närbyråkrater finns det en avgörande skillnad mellan hur närbyråkrater vill

sköta sitt arbete gentemot eleven och hur de faktiskt kan bedriva sitt arbete (Hysing & Olsson,

2012:75ff). Byråkratins gränser visar komplexiteten närbyråkraten möter i sin vardag då de

ska följa regelverket, vara lojala mot organisationen, samt ta hänsyn till enskilda individers

särskilda behov (Schierenbeck, 2003:29). I arbetet med samverkansprojekt ska denna

komplexitet i den bästa utav världar förtydligas och rekonstrueras på ett sådant sätt att det blir

lättare för närbyråkraten att se den enskilda individen och samtidigt följa regelverket. Genom

samverkan kan de befintliga gränserna belysas för att se om föreställningen av skolfrånvaron

som gränsobjekt stämmer överens med de värden som de båda organisationerna har som

uppdrag att följa.

2.2.5 Överföring och lärandets dilemma

En utav projektformens största dilemman handlar om hur erfarenheter och lärdomar från

projekt överförs till den ordinarie verksamheten, med andra ord hur gränserna byggs upp och

monteras ner. Studier har visat att lärdomarna från projekt har svårt att överskrida projektets

gränser och få fäste i hemorganisationen då projektets gränser är allt för rigida (Linderoth,

2002:224-240). Detta blir ett problem då projektets främsta syfte ofta är att skapa en

förändring i andra organisationer, så som i hemorganisationen och i samverkansorganisationer

(Johansson, 2007:457). Ett projekt förväntas vara separerat från den ordinarie verksamheten

under tiden för projektet för att sedan sammanstråla med den ordinarieverksamheten efter

projekttidens slut (jmf. figur 1). En modell över denna process visas nedan:

Figur 1. Modell över relationen mellan utvecklingsprojekt och permanent organisation (Johansson m.fl. 2007:459).

Johansson m.fl. (2007:459f) operationaliserar modellen med hjälp av Brunsson och Sahlin-

Anderssons resonemang om organisationers identitet, hierarki och rationalitet (jmf

21

resonemang i Tidigare forskning). I separationsprocessen bör därför projektets identitet,

hierarki och rationalitet skapas. Identiteten skapas genom att namnge projektet, definiera

uppdraget, dess resurser samt rekrytera av personal. Hierarkin byggs upp genom att en

projektledare utses och ledningen utövar koordination och kontroll. Till sist ska målen för

projektet formuleras och projektet planeras, då dessa steg är genomförda har ett projekt

separerat från hemorganisationen. När projektet har slutfört sitt uppdrag genomgår

organisationen samma process för att integreras i hemorganisationen. För att gränserna som

projektet byggt upp mot omgivande organisationer ska kunna rivas bör identiteten, hierarkin

och rationaliteten omdefinieras för att övertas av den ordinarie verksamheten. Projektets

identitet det vill säga namn, uppdrag och team ska upplösas, ledningen ska övertas av chefer i

ordinarie verksamhet för att omdefiniera hierarkin. Precis som mål och planering det vill säga

projektets rationalitet. Ovanstående process kan ses som en sammanslagning av två separata

organisationer (Johansson m.fl., 2007: 459).

Johansson m.fl. (2007:460) menar att de två processerna blir avgörande för hur väl den nya

metoden eller rutinen som är resultatet från projektet implementeras i den ordinarie

verksamheten. Det är således relationen till den ordinarie verksamheten som påverkar om

implementeringen av en ny metod eller ett förhållningssätt blir ceremoniell eller en permanent

del i linjearbetet. Att ett projekt bör anpassas till den ordinarie verksamheten bekräftas av

Jensen m.fl. (2013:122) annars är risken att projektet inte kan göra avtryck på den ordinarie

verksamhetens struktur och förblir isolerat (Jensen m.fl., 2013:135). Andra risker utifrån ett

lärande perspektiv verkar vara projekt som organiseras allt för mycket utifrån

projektledningslitteraturen. Något som verkar resultera i allt för rigida gränser mellan

projektorganisationen och den ordinarie verksamheten (Löfström, 2010b:140) För att ett

projekt ska lyckas överföra kunskaper från projekt till ordinarie verksamhet behövs en balans

mellan avgränsning och integrering gentemot hemorganisationen. En balans som påverkar

huruvida personal i den ordinarie verksamheten är villig att arbeta med den nya metoden eller

det nya förhållningssättet. Här lyfts vikten av att personalen i den ordinarie verksamheten vill,

kan och förstår syftet med projektet och ser det som en del av sitt uppdrag. (Brulin &

Svensson, 2011:23f; )

Även en vertikal integrering är viktigt för att projekts lärdomar ska få fäste i

hemorganisationerna. En vertikal integrering är viktig då beslutsfattandet i projektet ofta

överlåts till projektledning och därmed kan de nya metoderna eller förhållningssätten sakna

stöd på ledningsnivå i den ordinarieverksamheten (Löfström, 2010b:152). Ovanstående

22

resonemang kan kopplas till aktivt ägarskap och multiplikatoreffekter vilka lyftes som

centrala aspekter för förändring under avsnittet tidigare forskning. En ceremoniell

implementering saknar sannolikt ett aktivt ägarskap som strategiskt kan påverka

verksamheten och möjliggöra effekter som kan förmedlas, förädlas och förstoras på sikt. En

permanent implementering präglas istället av aktiva ägare som arbetar för att integrera de

erfarenheter och lärdomar som projektet genererar i ordinarie verksamhet.

23

3 Operationalisering av teori Operationaliseringen har utvecklats i växelspel mellan teori och empiri vilket resulterat i att

tre centrala aspekter har identifierats. De aspekter som framhävs som viktiga är aktivt

ägarskap, samverkan och utvecklingsinriktat lärande. I samband med de tre aspekterna

uppmärksammas att en strategi för implementering är viktigt för överförandet till ordinarie

verksamhet (Rundqvist, 2011:2). Strategin bör svara på frågorna Vad det är som ska

implementeras, var, när och hur implementeringen ska ske. I analysen kommer

implementeringsmålen, ansvaret för implementeringsprocessen samt det lagmässiga samt

budgetmässiga utrymme diskuteras. Dessa aspekter har även lyfts upp i informanternas

återgivelser och framhävts i relation till hållbar implementering av ett framgångsrikt projekt i

ordinarie verksamhet. Genom att analysera materialet utifrån dessa centrala aspekter ämnar vi

besvara hur Norrköpings kommun arbetar med att implementera nya arbetsmetoder och

rutiner från framgångsrika samverkansprojekt i den ordinarie verksamheten.

Operationaliseringen beskrivs nedan.

3.1 Samverkan och gränser Enligt Löfström tydliggörs organisationernas gränser i samverkansprojektet för att skapa

utrymme att hitta nya metoder eller rutiner. Detta är möjligt eftersom medarbetarna i

samverkansprojektet står med en fot i varje organisation och kan på så sätt överskrida de

redan befintliga gränserna. Målet i ett samverkansprojekt är ofta att konstruera nya gränser

kring ett gränsobjekt.

För att studera samverkan och huruvida en förändring sker i ordinarie verksamhet kommer de

strukturella och konceptuella gränserna att lyftas upp i analysen. De strukturella och

konceptuella gränserna kan relateras till separationen och integrationen av projektet som

organisation. Genom dessa gränser kan relationen till hemorganisationen analyseras.

Även Löfströms tre kategorier av gränser kommer att analysera för att få fram informanternas

upplevelser kring samverkan.

- Organisatoriska gränser belyser organisationens uppdrag och syfte, vilka formella och

informella regler och rutiner som präglar strukturerna och närbyråkraten i en

verksamhet. Strukturen och den sociala ordningen präglar aktörernas, det vill säga

närbyråkratens, handlingar inom förändringsarbetet varför de också kan få betydelse

för implementeringen av samverkansprojekt.

24

- Praktikens gränser visar på närbyråkratens vardagliga handlande och hur

handläggarnas funktion och position i respektive organisation kan påverka samverkan.

Vid implementeringen av ett projekt är det av vikt att närbyråkraterna har vilja och

förmåga att aktivt föra implementeringsprocessen framåt.

- Byråkratins gränser behandlar relationen till brukarna. Brukarna kan likställas med de

som Lipsky (1980) kallar för klienter, det vill säga de elever som påverkas direkt utav

närbyråkratens myndighetsutövning. Enligt Lipsky är det i mötet mellan närbyråkraten

och klienten som den verkliga policyöverföringen sker.

För att belysa gränserna kommer informanternas återgivelser av hur de upplever

organisationskultur, strukturer samt belysa vilka normer och värderingar som präglar den

ordinarie verksamheten.

3.2 Utvecklingsinriktat lärande Det utvecklingsinriktade lärandet är av vikt då projektframsteg ska leva vidare i den ordinarie

verksamheten. Då nya idéer ska införas i en organisation är det av stor vikt att kunskapen om

nyttan om projektet och dess syfte sprids i den ordinarie verksamheten. För att ta tillvara på

kunskaperna från projektet och omsätta teori till handling bör projektorganisationen samverka

med den reguljära verksamheten. Enligt Brulin och Svensson (2011) kommer de långsiktiga

effekterna avta om ett lärande i den ordinarie verksamheten inte prioriteras. I analysen

kommer vi att söka efter förutsättningar för multiplikatoreffekter genom att titta på hur de

dagliga rutinerna påverkas av projektets lärdomar. Det utvecklingsinriktade lärandet är

således en aspekt som kommer att analyseras genomgående i analysavsnittet.

För att belysa det utvecklingsinriktade lärandet vid analysen kommer intervjuer med de

närvaroansvariga och medarbetarna i Alla barn i skolan samt projektchefen att tolkas.

Informanternas återgivelser av hur de arbetar med frågan kommer ligga till grund för

slutsatserna.

3.3 Aktivt ägarskap En central aspekt som identifieras som avgörande för framgångsrik implementering av

projektets lärdomar är ett aktivt ägarskap (Brulin & Svensson, 2011: 47). Projektets ägare som

har det övergripande ansvaret och mandatet att påverka verksamheten strategiskt bör diskutera

hur ledning och samordning kan ske. Detta för att projektets lärdomar ska inkluderas och ses

som en del av helheten. I relation till det aktiva ägarskapet diskuteras eldsjälar. Vid

projektorganisering pekas dock eldsjälen ut som en risk för projektets fortlevnad eftersom allt

25

för stort ansvar kan läggas på projektledaren, som saknar reell makt att påverka

hemorganisationen. Det aktiva ägarskapet måste således understödja eldsjälen för att skapa

förutsättningar för en framgångsrik implementering.

För att belysa ägarskapet kommer delrapporterna samt ansökningen från Alla barn i skola vara

centrala, även de observationer som genomförts kommer att ligga till grund för våra slutsatser

tillsammans med intervjun med representanter från ledningsgruppen och närbyråkraters

upplevelse av ägarskapet.

26

4 Metod Studien är utförd enligt kvalitativ forskningsmetod, samt med ett abduktivt förhållningssätt till

teori och empiri. Ett abduktivt förhållningssätt innebär att induktion och deduktion varvas för

att förändra och specificera de generella teorierna (Svensson, 2011:193). Studiens

kunskapsteoretiska ståndpunkt kan beskrivas som tolkningsinriktad eller interpretativ, då

resultaten till stor del grundas på informanters återgivelser, personliga åsikter och fakta, även

om uppgifter om fakta styrkts av exempelvis relevanta dokument (Bryman, 2002:249f).

4.1 Fallstudie Temat för denna studie handlar om projekt organisation och hur den används för att

åstadkomma denna förändring. Organisationer och processer är centrala teman för fallstudier

(Yin, 2007:30). Studien är förståelsebaserad och har utformats likt en enfallsdesign; fokus

ligger på att undersöka och förstå implementeringen av sociala investeringsfondens projekt

Alla barn i skolan i ordinarie verksamhet. Kontexten, som utgörs av sociala

investeringsfonden, kan klassas som unik då Norrköpings Kommun valt att bygga upp en ny

ekonomisk modell för att betrakta förebyggande arbete som en investering. Den sociala

investeringsfonden syftar således till att skapa långsiktighet i de projekt som anses resultera i

framgångsrika metoder. Förutsättningar för långsiktig hållbarhet är något som enligt tidigare

forskning och teori ofta saknas då lärdomar ska överföras från projektorganisation till

ordinarie verksamhet. Fallet samverkansprojekt kan i motsats till sociala investeringsfonden

anses vara ett typiskt fall, då många samverkansprojekt i offentlig verksamhet genererar

framgångsrika metoder eller rutiner, men ändå inte lyckas att integreras i den ordinarie

verksamheten. Det unika såväl som det typiska fallet lämpar sig enligt Yin (2007:61f) för

enfallsdesign då det unika fallet ger ny information om ett fenomen och det typiska fallet kan

ge god information om situationen för ett genomsnittligt projekt.

Att kommuner arbetar med förebyggande insatser mot långvarig arbetslöshet i form av sociala

investeringsfonder är ett relativt nytt fenomen. Kunskap om nyttan av förebyggande insatser

är välkänd sedan tidigare (Bremberg & Eriksson, 2010:135), den sociala investeringsfonden

innebär dock ett nytt sätt att arbeta med förebyggande insatser. Därmed finns kunskapsluckor

på området. Den sociala investeringsfonden i Norrköpings kommun är en av fyra kommuner i

Sverige som tillsammans med SKL arbetar med sociala investeringar på intensiv nivå, och är

därmed en utav föregångarna inom området (SKL, Sociala investeringar; Mötesplats social

innovation, ABC i social finansiering, 2013:17f).

27

Det som särskiljer Norrköpings sociala investeringsfond från de andra tre kommunerna är att

de utvecklat en ekonomisk modell som kallas Återföringsmodellen. Återföringsmodellen

bygger i korta drag på att de investerade pengarna återförs till fonden när de förebyggande

insatserna ger ekonomiska effekter. Norrköpings kommun är även intressant att studera ur

perspektiv av arbetslöshet samt social och ekonomisk marginalisering, då arbetslösheten är

cirka fyra procent över riksgenomsnittet (Norrköpings kommun, Arbetslöshet). Projektet Alla

barn i skolan valdes ut bland övriga projekt som i nuläget finansieras av sociala

investeringsfonden av fler anledningar. Ingen utav fondens samverkansprojekt är idag fullt ut

implementerade. Projektet Alla barn i skolan fångade vårt intresse då det står inför

implementeringsfasen, därmed antar studien en pragmatisk ansats för att stödja

implementeringsprocessen. Alla barn i skolan valdes även då det är ett av de projekt som

fonden har investerat mest pengar i, 11,6 miljoner kronor. Projektets främjande syfte förstärks

av att det fokuserar både på tidiga insatser i betydelse av ”i tidig ålder”, samt i ett tidigt skede,

det vill säga så fort en oroande skolfrånvaro uppmärksammas. Projektet i sig har dessutom en

tydlig avgränsning till grundskolan, vilket även har avgränsat denna studies empiriska fält.

Problematiken skolfrånvaro är dessutom nationellt aktuellt med anledning av skolplikten i

Sverige. Utvecklingen och implementeringen av nya arbetsmetoder i Norrköping kan därmed

väcka ett nationellt intresse.

Med studien ämnar vi, utifrån tidigare nämnda teorier kring projektets gränser och

närbyråkratens roll i implementeringsprocessen, bidra med vad Yin (2007:28) kallar för en

analytisk generalisering. Vi åsyftar att skapa generaliserbara resultat utifrån teoretiska

slutsatser av den kvalitativa empiri som ligger till grund för uppsatsen (Bryman, 2002: 291).

Generaliseringen kommer att beröra faktorer som krävs för att skapa en framgångsrik

implementering av projekt med liknande kontextuella förutsättningar som Alla barn i skolan.

4.2 Empiri och urval Organisationen Norrköpings kommun är central för studien, fokus ligger på arbetet med den

för kommunen specifika sociala investeringsfonden. Fallstudie är en väl beprövad metod

inom statsvetenskaplig forskning (Yin, 2007:18). Med hjälp av metoden ämnar vi belysa

varför beslut om att skapa en social investeringsfond fattades, hur arbetssättet har

implementerats, samt om implementeringen haft framgång. Metoden fallstudie möjliggör

tillämpning av flera sorters empiriska källor. För att undvika att studien blir alltför ensidig har

en så kallad datatriangulering tillämpats (Yin, 2007:125). Såväl intervjuer, observationer som

dokument utgör studiens empiriska grund. Syftet är att på så sätt skapa en omfattande bild av

28

nätverket kring Norrköpings sociala investeringsfond, öka förståelsen för investeringsfonden

och dess implementering av nya synsätt och arbetsmetoder (Fangen, 2005:201). Flera

empiriska källor resulterar i en samstämmig undersökningsform, vilken ökar studiens validitet

(Yin, 2007: 56).

4.3 Intervjuer Studiens huvudsakliga empiri har utgjorts av intervjuer. Främst har vi arbetat med

semistrukturerade, fokuserade intervjuer om cirka 60 min. Öppna dialoger har eftersträvats

vid intervjutillfällena, men med en uppsättning färdigformulerade teman och frågor som

utgångspunkt. Såväl enskilda intervjuer som gruppintervjuer har genomförts. I intervjuerna

har både fakta och informanternas personliga åsikter, uppfattningar och idéer efterfrågats.

Totalt har sex intervjuer genomförts: Tre gruppintervjuer och tre enskilda intervjuer. Vi har

intervjuat kommunstyrelsens ordförande i Norrköpings kommun, intervjun genomfördes

tillsammans med Robert Jonsson från Centrum för kommunstrategiska studier, CKS. Vi har

också intervjuat tre representanter för sociala investeringsfondens ledningsgrupp,

projektchefen för Alla barn i skolan, två medarbetare i projektet samt närvaroansvariga på tre

av de kommunala skolorna. Funktionen ”närvararoansvarig” har introducerats av medarbetare

i projektet i syfte att i ett tidigt skede kunna uppmärksamma oroande frånvaro.

Inför intervjuerna delgavs informanterna syftet med studien via ett informationsbrev. Av

brevet framgick även vilka som är mottagare av uppsatsen, samt att CKS kan komma att ta del

av material från intervjun. Syftet var att informanterna skulle kunna ge ett informerat

samtycke till att delta i studien (Alver & Øyen, 1998:99 f). Då informanterna är offentliga

tjänstemän har konfidentialitet inte utlovats, däremot benämns de inte vid namn i studien.

Däremot synliggörs informanternas funktion i sociala investeringsfonden eller Alla barn i

skolan, då deras funktion är intressant för studien samt legitimerar empirin.

Urvalet av informanterna är ett strategiskt val utifrån personernas yrkesmässiga position och

dess relevans för studien, vi har i urvalet haft för avsikt att följa arbetet från ledning till

verksamhetsnära personal. Valet av informanter kan enligt Katrine Fangen (2005:58f)

beskrivas som ett samspelande urval då informanterna är relaterade till varandra genom

tillhörigheten till den kommunala organisationen, till utbildningsverksamhet eller faktumet att

de på annat sätt berörs av de förändringar som sociala investeringsfonden arbetar med.

Temaledare för sociala investeringsfonden och folkhälsocontrollern på Norrköpings kommun,

vilka dessutom är sakkunnig respektive sekreterare i sociala investeringsfondens

29

ledningsgrupp, har agerat nyckelinformanter (Bryman, 2002:285; Fangen, 2005:72f). De har

gett oss intern tillgång till fältet, bidragit med kontakt till informanter och centrala

sammanhang, såsom möten och konferenser som berört sociala investeringsfondens arbete.

De har också bidragit med tillgång till fakta om studieobjektet. De har granskat utkast av

studien, och tillsammans har vi diskuterat giltigheten i vissa av våra tolkningar av central

empiri i syfte att öka studiens validitet (Yin, 2007: 56). Efter sex separata intervjuer med tio

olika personer kunde vi utifrån de strategiskt valda personerna identifiera återkommande

mönster bland informanternas utsagor. Bryman (2002: 291 f) beskriver stadiet då ingen ny

relevant data längre framkommer som ett tecken på teoretisk mättnad. Då en viss grad av

teoretisk mättnad kunde konstateras, valde vi att avsluta empiriinsamlingen via intervjuer.

4.4 Deltagande observation och dokumentstudier Fallstudie är en empirisk undersökning som studerar en aktuell företeelse i dess kontext och

kan användas för att undersöka relationen mellan studieobjekt och kontext (Yin, 2007:31ff).

För att skapa en förståelse för sociala investeringsfonden, dess kontext, samt för att ta del av

de interna diskussionerna har även deltagande observationer utförts. Vid två konferenser har

vi närvarat i egenskap av deltagande observatörer. En konferens handlade om förebyggande

insatser mot psykisk ohälsa och anordnades av SKL och den andra konferensen berörde Alla

barn i skolan och anordnades av Norrköpings kommun. Dessutom har vi observerat tre möten

med sociala investeringsfondens ledningsgrupp. Det innebär att vi själva varit deltagare i de

sammanhang vi studerat i dessa fall (Yin, 2007:122). Fördelarna med deltagande observation

är att metoden genererar kunskap genom förstahandserfarenheter (Fangen, 2005:32).

Faktumet att vi är två som observerar samma skeenden ökar resultaten av observationernas

reliabilitet (Yin, 2007:121). Under arbetet med studien har vi haft möjlighet att delta vid en

rad konferenser och möten som berört sociala investeringsfonden och dess investeringar.

Observationer av ledningsgruppens möten har valts ut med anledning av ledningsgruppens

centrala roll och mötenas relevans för studiens ämne.

De dokument som utgör empirin och bidrar till förståelse för sociala investeringsfonden och

Alla barn i skolan är: Riktlinjer för sociala investeringsfonden, minnesanteckningar i sociala

investeringsfondens ledningsgrupp samt delrapporterna från Alla barn i skolan och Alla barn i

skolans ansökan till sociala investeringsfonden.

30

4.5 Metoddiskussion Under arbetet med studien har vi bland annat funnits på plats på Norrköping kommun, även

när vi inte arbetade med observationer eller studier. Vi tilldelades ett eget kontor i

kommunens byggnader i nära anslutning till ledamöter i sociala investeringsgruppens

ledningsgrupp. Det finns risker med att arbeta i nära samarbete med vårt fält, som vi har gjort.

Vi har på så sätt riskerat att anta informanters perspektiv istället för att bibehålla utomstående

och undersökande perspektiv. Om vårt deltagande skulle dominera vår observerande roll kan

det leda till ett subjektivt förhållningssätt till studieobjektet. Det kan också innebära en risk att

vi skulle sympatisera med, samt ”försvara” kommunen och/eller sociala investeringsfonden.

För att minska denna risk har balans mellan delaktighet och observation eftersträvats. Arbetet

på plats i kommunens lokaler har exempelvis kombinerats med andra arbetsmiljöer. Vi har

också valt att dra nytta av det unika tillträde vi har fått möjlighet till. Robert K Yin (2007:123)

menar att vi som deltagande observatörer även kan anta en roll likställd med en medarbetares,

då det är fördelaktigt att kombinera ett externt perspektiv med ett internt för att skapa en så

rättvis bild som möjligt av ämnet vi studerar.

31

5 Norrköpings arbete med den sociala investeringsfonden I nedanstående kapitel kommer det empiriska materialet redogöra för informanternas utsagor

kring samverkansprojektet och dess ägare sociala investeringsfonden. Kapitlet innehåller även

tolkningar av lästa dokument samt observationer. Det empiriska materialet ämnar skapa en

bild av hur informanterna ser på hur projektets resultat påverkar den ordinarie verksamheten

samt hur kontexten kring projektet ser ut

5.1 Sociala investeringsfonden som kontextuellt sammanhang Den sociala investeringsfonden är projektet Alla barn i skolans ägare och utgör således det

kontextuella sammanhang som projektet befinner sig i. För att skapa en bild av varför den

sociala investeringsfonden bildades i Norrköpings kommun träffade vi kommunstyrelsen

ordförande och initiativtagare till fonden. Kommunstyrelsens ordförande uttryckte under

intervjun att den sociala investeringsfonden är ett resultat av tre faktorer:

1. Hög arbetslöshet och strukturella problem inom kommunen

2. Vikten av personliga möten vid beslutsfattande

3. Att de krävs envisa och erfarna beslutsfattare för att utmana system.

Kommunstyrelsen ordförande uttryckte att den rådande situationen av sociala problem och

hög arbetslöshet beror på strukturella problem och är inte enbart ett resultat av tillfälliga

konjunktursvängar. En bakomliggande orsak är att utbildningsnivån i kommunen är låg.

Situationen krävde och kräver fortfarande extra insatser från kommunens sida, jämfört med

andra kommuner. Därav skapades idén:

Men ändå blir man väldigt frustrerad som politiker när man ser att det är så

svårt att påverka de grundläggande strukturerna, och komma åt dem. Det tar

sån tid. Och då är det klart […] att vi tänkte: kan vi göra någonting mer? Kan

man använda sociala investeringar för att bryta det här mönstret och faktiskt

göra någonting åt de här grundläggande strukturerna som vi har?

Inspiration till idén om en social investeringsfond hämtades från ett samverkansarbete inom

SKL som kallas för Modellområden som pågick mellan 2008-2011. Norrköpings kommun

medverkar i SKL:s nätverk tillsammans med politiker och tjänstemän från andra kommuner.

Även forskare och sakkunniga från SKL som vill verka för att förstärka kommunernas

förebyggande arbete samt utöka samarbetet med till exempel landstinget. Det var i detta

sammanhang som begreppet sociala investeringar kom upp. Kommunstyrelsen ordförande

blev i samband med detta också inspirerad av nationalekonomerna Ingvar Nilsson och Anders

Wadeskog. I rapporten Det är bättre att stämma i ån än i bäcken redovisar

32

nationalekonomerna beräkningar på de ekonomiska vinsterna med att arbeta förebyggande för

att förhindra att en individ hamnar i, vad de kallar för, utanförskap (Nilsson & Wadeskog,

2008).

Kommunstyrelsen ordförande berättar att Nilsson och Wadeskog argumenterade för vikten av

att arbeta med förebyggande insatser, men förklarade inte hur arbetet kan se ut. Därmed fanns

ett behov av att utveckla en modell för att kunna arbeta med förebyggande insatser som en

investering. Norrköpings kommun hade vid tidpunkten, precis som många andra svenska

kommuner gjort ett bra bokslut, något som gav kommunen ekonomiska förutsättningar att

starta upp en social investeringsfond. Idén om en social investeringsfond mötte dock motstånd

i ett första skede med anledning av att idén med att se förebyggande arbete som en investering

stred mot redovisningsregler.

Hade jag då varit en färsk politiker hade jag […] säkert gett mig. Men nu

tänkte jag att det kan ju inte vara så, att en genial idé kan hindras av

redovisningsregler. De är ju liksom inte grundlagsfästa ens, och än mindre så

är de liksom av högre makter givna. Det måste vara så att man kan hitta sätt att

komma runt det formella.

Därmed fick ekonomidirektören i uppdrag att utveckla en ekonomisk modell som kunde

möjliggöra att arbeta med förebyggande insatser i form av investeringar. Resultatet blev

Återföringsmodellen, som är kompatibel med rådande redovisningsregler och som

kommunfullmäktige ställde sig bakom. I detta sammanhang uttryckte kommunstyrelsens

ordförande att hans erfarenhet har haft betydelse:

Hade jag mött Ingvar Nilsson och andra för 20 år sen då tror inte jag att vi

skulle ha haft en social investeringsfond i Norrköping. Det är jag rätt säker på.

Även om jag hade varit frälst på idén så hade jag aldrig drivit den.

Förklaringen är, enligt kommunstyrelsen ordförande, att erfarenheten har bidragit till en

förändringsbenägenhet hos honom, då han liksom andra erfarna politiker känner till

strukturerna och inte längre är lika prestigefulla som de yngre politikerna.

Kommunstyrelsen ordförande beskriver förhoppningarna om den sociala investeringsfonden

och berättar vad den sociala investeringsfonden kan bidra med.

Det vi har utvecklat är inte ett väldigt väl fungerande förebyggande arbete för

att bryta socialt utanförskap och en hög arbetslöshet. Men vi har hittat en

ekonomisk modell som i framtiden kommer förfinas så att man kan,

förhoppningsvis, använda den för att kvalitetssäkra metoder som bryter ett

socialt utanförskap.

Kommunstyrelsens ordförande uttryckte att Norrköping idag förmodligen inte är bättre än

andra kommuner på förebyggande arbete. Kommunen har dock en förhoppning om att kunna

33

bli bra på att arbeta med förebyggande insatser genom den ekonomiska modell de har skapat

för att kvalitetssäkra sociala insatser. En av representanterna från ledningsgruppen beskrev

fonden och dess återföringsmodell såhär:

Jag ser möjligheten att gå från ett behandlande till ett främjande perspektiv

med våra verktyg och metoder i den kommunala verksamheten. Det är

utmaningen med det här, att jobba med det friska.

I och med den sociala investeringsfonden finns stora förhoppningar om att man kan skapa en

samhällsförändring i Norrköping där man går från att ”släcka bränder” till att arbeta med det

friska.

En annan faktor som kommunstyrelsen ordförande framhävde som avgörande har sin grund i

den politiska kulturen inom kommunen:

Det också finns en bra samtalston mellan partier. Det är trots allt så att vi inte

är en kommun som får så rasans mycket dragningshjälp som många andra

större städer. Vi har inget universitet på samma sätt som andra,

universitetssjukhus eller annat som är självklara draglok, utan vi måste hålla

ihop och vi måste kämpa och vi måste hjälpas åt för att försvara Norrköpings

färger. […] Här kan vi sitta och bolla idéer över partigränser utan att det är

någonting konstigt. Det här är en sådan fråga. Det var ju så att ganska snart

blev det här en fråga som drevs av företrädare för alla möjliga partier.

Enligt kommunstyrelsens ordförande finns det en politisk kultur i kommunen som är öppen

och tillåtande för diskussioner och samverkan över de partipolitiska gränserna. Dessutom

framhävdes partiöverskridande enighet i frågan om en social investeringsfond som en viktig

förutsättning för införandet av en social investeringsfond:

Jag var noga från början med att inte försöka partipolitisera detta, för det går

inte. Alla andra investeringar bygger på långsiktighet och då bygger det på att

det finns en hyfsat bred enighet.

Genomförandet av investeringarna kräver tid. För att kunna mäta resultat och effekter är det

viktigt att värdera upprätthållandet av insatserna oavsett partipolitisk styrning i kommunen.

När frågor blir för ideologiserade finns risken att de uppstår och försvinner med politiska

vindar, vilket är något som kommunstyrelsens ordförande vill motverka i frågan om den

sociala investeringsfonden. Om ett maktskifte skulle resultera i att insatserna avbryts förlorar

sociala investeringsfonden sitt syfte, då idén med att arbeta med långsiktighet misslyckas.

5.1.1 Projektet Alla barn i skolan

Sociala investeringsfonden valde att år 2011 investera 11,6 miljoner kronor i projektet Alla

barn i skolan, som startades upp hösten 2012 och avslutas 2015. Investeringen syftar till att

”minska skolfrånvaron hos samtliga elever som av oklar anledning inte är närvarande i

34

skolan” (Norrköping kommun, Norrköpings sociala investeringsfond). I projektet samverkar

Socialkontoret och Utbildningskontoret genom att kartlägga orsaker till skolfrånvaro för att i

framtiden kunna bryta negativa mönster i ett tidigt skede. Skolnärvaro är en förutsättning för

att lämna grundskolan med godkända betyg vilket minskar överrisken för exempelvis

missbruk, kriminalitet och biståndsberoende (Norrköping Kommun, Ansökan Alla barn i

skolan).

Idag består Alla barn i skolan av tio personer som är anställda under Utbildningskontoret .

Personalen består av en projektchef, sju processtödjare varav fyra är pedagoger i kommunen

och tre är socionomer hemmahörande på socialtjänsten och i barn- och ungdomspsykiatrin.

Utöver processtödjarna finns ett kommunövergripande team som består av en psykolog och

en specialpedagog som arbetar med barn där tidigare insatser inte varit tillräckliga.

Processtödjarna har olika funktioner i projektet, tre arbetar med tidiga/snabba insatser och

fungerar som en länk mellan skola och socialtjänst. Medan en person introducerar

närvarorutiner på skolorna och två utav processtödjarna arbetar uppsökande för att säkerställa

att det inte finns oroande frånvaro utan stödåtgärd. (Norrköpings kommun, Alla barn i

skolan).

5.1.2 Det kommunala ansvaret och projektet Alla barn i skolan

Av Sveriges grundlag, 1 kap 2 § andra stycket regeringsformen, framgår följande:

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska

vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt

ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning

samt verka för social omsorg och trygghet och för goda

förutsättningar för hälsa.

Offentlig verksamhet ska ansvara för att rätten till bland annat arbete, utbildning och social

omsorg tryggas. I 1 kap 1 § SoL tydliggörs att socialtjänsten ska främja människornas sociala

och ekonomiska trygghet, bland annat genom jämlika levnadsvillkor och ett aktivt deltagande

i samhällslivet. Vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn

ska vad som är bäst för barnet vara avgörande, enligt 1 kap 2 §. Med barn avses varje

människa under 18 år. Alla barn i skolan arbetar med tidiga insatser, både i form av

ingripande i låg ålder samt i ett tidigt skede. Lämplig åtgärd ska vidtas direkt när ett särskilt

tecken på riskfaktor eller särskilt behov uppmärksammas.

Kommunen har huvudansvaret för skolväsendet (Skolverket, Skolformer och annan

verksamhet) Enligt skolverket har kommunen bland annat följande ansvar för eleverna:

35

Kommunen ska se till att eleverna fullgör sin skolplikt och går klart sin

utbildning i deras grundskola och grundsärskola eller får sin utbildning på

annat sätt.

Skolplikten innebär rätt till utbildning i grundskola, grundsärskola, specialskola eller

sameskola. Skolplikten börjar, för de allra flesta, under höstterminen det år då barnet fyller sju

och upphör i de flesta fall efter det nionde skolåret (Skolverket, Skolplikt och rätt till

utbildning). Kommunen har även ett samverkansansvar för att motverka att barn far illa.

Enligt socialtjänstlagen 5 kap 1 a § SoL är socialtjänsten skyldig att samverka med

samhällsorgan, organisationer och andra, i frågor som rör barn som riskerar att fara illa.

Socialnämnden ska också aktivt verka för samverkan. Skolan och huvudmannen för

verksamheten har samma ansvar att samverka med exempelvis samhällsorgan och

organisationer då barn riskerar att fara illa, enligt 29 kap 13 §, skollagen. Skolan har ansvar att

identifiera elevers särskilda behov och verka för att dessa elever ska kunna uppnå uppsatta

mål. I 3 kap 8 § skollagen finns rektors ansvar att utreda elevers särskilda behov lagstiftat.

Likaså finns ansvaret att utarbeta åtgärdsprogram för en elev som är i behov av särskilt stöd

lagstiftat i 3 kap 9 §, skollagen.

I Alla barn i skolan är uppfyllandet av den skolplikt som råder i Sverige central. Projektet

omfattar Norrköpings kommunala skolor, och arbetar på ett omfattande sätt med skolfrånvaro.

Projektet innefattar allt ifrån förebyggande arbete till kraftfulla insatser för de barn som

behöver det samt på såväl strukturnivå som på individnivå (Norrköping kommun, Delrapport

1: Alla barn i skolan:4). En förutsättning för att eleverna ska delta i skolans undervisning och

uppnå uppsatta mål är att barnen mår bra (SKL, Skola och psykisk hälsa). Målet är att ökad

närvaro ska ge bättre skolresultat som på lång sikt ska motverka långtidsarbetslöshet, då god

hälsa och utbildning har visat sig vara bland de viktigaste skyddsfaktorerna mot

långtidsarbetslöshet senare i livet (Socialstyrelsen, Samverka för barns hälsa, 2013:19). Alla

barn i skolan är dessutom ett samverkansprojekt mellan Utbildningskontoret och

socialkontoret vilka verkar för att utveckla samarbetet mellan de båda kontoren i frågor som

handlar om att trygga rätten till utbildning och arbete, samt att ge goda förutsättningar för

hälsa. På så sätt verkar sociala investeringsfonden och Alla barn i skolan för att på ett tydligt

sätt uppfylla kommunens lagstiftade ansvar vad det gäller elever med särskilda behov, oavsett

om det rör sig om fysisk ohälsa, social eller pedagogisk problematik.

36

5.2 Tankar om samverkan på ledningsnivå För att skapa en bild av hur man på ledningsnivå resonerar kring samverkan och projekten

intervjuade vi tre representanter från ledningsgruppen. Representanterna berättade att syftet

med att inkludera förvaltningschefer från flera olika förvaltningar är att främja samverkan

mellan olika verksamheter. Samverkan är enligt representanterna en grundtanke i den sociala

investeringsfonden och en grundsten i Återföringsmodellen. För att en idé ska vara relevant

för den sociala investeringsfonden ska investeringen innebära ett samverkansarbete inom

kommunen alternativt samverkan mellan kommunen och en extern part (Norrköpings

kommun, Från arbetslöshet till framtidstro).

Det finns acceptans kring, alltså en tydlig styrning kring att vi ska samverka

kring detta. Jag tror att det beror på dels att förvaltningscheferna sitter med i

ledningsgruppen, men också att man bjuder in till mötena personer ute i

förvaltningarna som är mer delaktiga i projekten, att man känner att man också

har de mötena mellan ledningsgruppen och de pågående investeringarna. För

det är ju inte alls naturligt att de träffar den här gruppen i vardagen, utan det är

högst sällan. Och att man gör det tydligare att det här är ett gemensamt ansvar,

att det här gör vi tillsammans.

Representanter från ledningsgruppen upplevde att tanken om samverkan och det

gemensamma ansvaret är tydligt. Det lyftes fram som en anledning till att det

förvaltningsöverskridande samarbetet, enligt ledningsgruppen mening, fungerar bra. Även

representanterna från ledningsgruppen bekräftade bilden av en politisk enighet men lyfte även

att alla förvaltningar är positiva.

Det är väldigt bred acceptans och överensstämmer ganska bra över hela

kommun, både när det gäller förvaltning och nämnd, alltså både det politiska

och det tjänstemannamässiga och det är inte alltid givet. Det tror jag har

orsakats av att fullmäktige var eniga från början, total enighet.

Eftersom den sociala investeringsfonden är relativt nystartad har inget utav fondens projekt

ännu fullt ut implementerade i ordinarie verksamhet. Sociala investeringsfonden arbetar

fortfarande med att utveckla verksamheten, och ännu är det inte klart hur investeringarna och

samverkan inom dem består och lever kvar efter att de implementerats i de ordinarie

verksamheterna. I nuläget finns en fortsatt optimistisk syn på sociala investeringsfondens

främjande arbete av samverkan.

Jag tror att det har gynnat samverkan ganska mycket på förvaltningsnivå, men

även på operativ nivå. […] När man jobbar i projekten att man nästan får

tillåtelse att gå över gränserna, som man kanske vanligtvis inte har. Här kan

man se att det är helt okej om du jobbar i socialtjänsten, följ med till skolan,

följ barnet till skolan, det är helt okej. Så kanske man inte jobbar annars, inte

vanligtvis i varje fall. Förhoppningsvis sipprar det över till att det blir mer sånt

i den ordinarie verksamheten också. Att fondens projekt kan stimulera en

sådan utveckling.

37

Det finns en uppfattning om att sociala investeringsfondens samverkansarbete verkar

främjande och öppnar upp gränserna mellan förvaltningarna, inte bara mellan

förvaltningschefer, utan även på verksamhetsnära nivå. Det finns också en förhoppning att

sociala investeringsfondens fokus på samverkan ska leva vidare och spridas inom kommunens

ordinarie verksamheter.

En representant från ledningsgruppen uttryckte precis som kommunstyrelsens ordförande, att

den partipolitiska enigheten i frågan om nyttan med den sociala investeringsfonden och en

accepterande politisk kultur inom kommunen är fördelaktiga i sammanhanget. Det ger

förutsättningar för att utveckla samverkan inte bara inom sociala investeringsfondens

investeringar, utan även inom kommunens övriga verksamheter. Samverkan mellan

förvaltningar lyftes som något viktigt, då det tenderar att öka tilliten till övriga förvaltningar.

Representanterna från ledningsgruppen har också identifierat vissa svårigheter med att

överbrygga gränser inom kommunen:

Nått som jag sett som kanske är ett litet problem, det är att man talar olika

språk. Ju mer man samverkar desto mer kommer man hitta ett gemensamt

språk.

Trots att representanterna från ledningsgruppen förmedlar en positiv inställning till den

sociala investeringsfondens arbete med samverkan, kan den också innebära svårigheter för

fonden. En svårighet i det inledande arbetet med samverkan är att språket skiljer de olika

förvaltningarna emellan. Lösningen på problemet är samtidigt en utökad samverkan för att på

så sätt utveckla ett gemensamt språk som förväntas leda till ett enklare samarbete.

5.3 Tankar om samverkan på verksamhetsnivå Tankarna om nyttan med samverkan återfinns i projektet och på verksamhetsnivå och det

verkar som de flesta är övertygade om att skolan och socialtjänsten måste hitta rutiner för att

arbeta med skolfrånvaron. Utöver samverkan mellan förvaltningar lyfts bristen på samsyn

kring frånvaro som ett klart förbättringsområde. På frågan varför investeringen eller projektet

behövs svarade medarbetarna i projektet att frånvaroarbetet fungerar väldigt olika på skolorna

idag. Alla jobbar under flaggen Norrköpings skola men är i realiteten helt självständiga

enheter, som har sina sätt att arbeta, och sina traditioner. Synen på vad som är problematisk

frånvaro och vad skolan är skyldig att göra skiljer sig anmärkningsvärt mycket i kommunen,

medarbetarna i alla barn i skolan berättade:

38

- Det är nästan som man undrar om alla skolor har läst skollagen och vet vad

som faktiskt krävs av en som skola.

- Det kan man ju säga att vissa skolor säger ” Det är klart, att om dom inte har

dykt upp här och vi inte vet vad det står för, så skickar vi ju hem någon från

skolan som knackar på och tar reda på.” Medan andra skolor säger, ”Nehej, att

skicka hem någon ingår inte i vårt uppdrag.”

- ”Dom måste komma hit annars kan inte vi jobba med dom.” Så ser det inte

ut, så är det inte lagligt att säga. Utan man har ett ansvar.

I projektet försöker medarbetarna att etablera en samsyn kring frånvarorutiner, något som

tidigare saknats trots de kommunala riktlinjerna. En utav de närvaroansvariga berättade att

”vad: et” varit tydligt länge med skolplikten, men att ”hur: et” uppmärksammats i och med

Alla barn i skolan, vilket är bra.

Det var inga tveksamheter kring att man gjorde den här satsningen, det var mer

funderingar kring hur man hade tänkt jobba med det. Hur når man ut till

personalen och hur hade man tänkt jobba med det. Hur fångar vi upp flera

elever än vad vi hade gjort tidigare i Norrköping kommun. Det var väl mer

hur-frågorna som började snurra i mitt huvud då.

Hur-frågorna är något som Alla barn i skolan ständigt brottas med och som är en fråga som

engagerar medarbetarna i projektet. Frågor om hur skolorna betraktar skolfrånvaro, vilka

orsaker som kan ligga bakom frånvaron och hur man ska arbeta för att stödja eleverna står i

centrum. För att sprida positiva erfarenheter till skolorna försöker medarbetarna i projektet

hela tiden summera och sammanställa erfarenheter och kunskaper, dessa redovisas

exempelvis i delrapporter och på föreläsningar anordnade av Alla barn i skolan. En utav de

viktigaste kunskaperna som medarbetarna och projektchef vill sprida är en förändrad barnsyn,

där barnen som individer med deras egna erfarenheter och hälsa i fokus.

Barnet kanske inte är lat, kanske inte bara sabbar etc., utan att barnet faktiskt

behöver hjälp. Det är lätt att personal i skolan missar den punkten. Man är van

vid att göra lika för alla. Fortfarande kallar en del frånvaro för skolk. Så säger

man inte om vuxna människor som är hemma från jobbet, speciellt inte om de

mår dåligt, de blir istället sjukskrivna. Man måste arbeta mer medvetet med

frånvaron. Därför måste man bestämma sig för hur man ser på barns frånvaro

på nått sätt. Utgå från att alla människor vill vara med, och om de inte är

delaktiga så beror det på någonting. Med en sådan inställning behöver man inte

misstänkliggöra personer.

Barns hälsa och ohälsa sätts i fokus när Alla barn i skolan är ute i skolorna, medarbetarna i

projektet berättade att ibland har skolorna inte ens frågat barnet hur hon/han mår eller vad

hon/han egentligen vill.

39

Man har glömt att fråga. Det är det vi har varit mest bekymrade och ledsna

över. Huvudpersonen är inte ens tillfrågad. Det kommer den enda snilleblixten

efter den andra, men barnet känner inte igen sig.

Att få elevens röst till att bli hörd. Så är det verkligen inte. Ju krångligare

omständigheter så mindre chanser verkar det vara att man tagit reda på hur

eleven själv tycker och tänker.

Medarbetarna i Alla barn i skolan menar att det krävs tydliga rutiner kring hur skolorna ska

arbeta med oroande frånvaro för att barn inte ska falla mellan stolarna. Det är viktigt att

etablera en samsyn kring frånvaro på skolorna och inom socialtjänsten, att få alla parter att se

”att det här är våra barn och vi har alla ansvar för dem”. Idag har arbetet kommit en bit på

väg, i och med projektet Alla barn i skolan har frågan om frånvaro aktualiserats och

närvaroansvariga finns på nästan alla skolor för att se över de egna rutinerna och utveckla

arbetet kring närvaro/frånvaro.

Projektchefen, som tidigare arbetat som rektor, berättade att glappet mellan socialtjänsten och

skolan är stort och att båda verksamheterna behöver lära sig mer om varandra och respektera

varandras arbete. Projektet är en möjlighet att arbeta med att få syn på och utveckla

tvärsektoriell kunskap. Medarbetarna i projektet är pedagoger och socionomer, från både

socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatrin, något som är positivt enligt närvaroansvariga,

projektchef och medarbetarna i Alla barn i skolan.

- Det har ju varit en jättestyrka att vi är en tvärsektoriell grupp. Att vi är

pedagoger, socionomer och en psykolog, och så projektchefen med

rektorserfarenhet.

- Det är en bred kompetens. Det känns om att vi kan se på saker ofta från olika

håll, och det är alltid bra.

Tvärprofessionen lyfts även upp av projektchefen som en avgörande faktor. Det faktum att

medarbetarna kommer från olika håll i den kommunala organisationen ger dem en chans att

lära sig från socialtjänst och skola, för att hitta vägar att samverka. Projektchefen poängterade

även medarbetarnas person som en viktig faktor för projektets fortskridande.

Det är ett ganska svårt jobb, fast för en del människor så passar ju det. Det är

ju lite grann hur dan man är. Man måste vara lite vild och galen för att ha ett

sånt jobb tror jag. Det är ju så jättemycket. Man ska kunna möta elever, man

ska kunna möta personal, man ska kunna möta föräldrar och man kastas in i

olika saker och så ska man fixa det, och så ska man kunna vara kreativ och

hitta lösningar på nått sätt och ta sig framåt och det krävs en viss sorts

personer. Inte bara utbildning, utan någon slags personlig kompetens tror jag.

40

Det är fullt av entusiaster här, de flesta har sett en massa saker i praktiken som

man nu får chans att jobba med. Eftersom alla har sökt det här projektet så är

det ju en samling entusiaster. De är liksom den enda gruppen som kan sitta i

köket och räcka upp handen, så entusiastiska är de.

Medarbetarna i projektet utpekas som entusiaster och personer som är villiga att hitta nya

lösningar på svårlösta problem. Projektchefen menade bland annat att detta är en tillgång

eftersom det finns en uppfattning om att skolans uppdrag tar slut när socialtjänsten tagit över

men att detta inte stämmer. I projektet kan medarbetarna hitta sätt att förhålla sig till

samverkan och de glapp som upptäcks i arbetet med dessa barn. En medarbetare i Alla barn i

skolan uttryckte att just projektformen i sig har varit en styrka, då de kan fokusera sitt arbete

mot en typ av problematik.

Det som jag tycker har varit väldigt bra med att jobba i projekt, det är ju att vi

har ju haft ett ganska avsnävat område att jobba med. Skolnärvaro/frånvaro

vilket för att vissa frågor kan vi säga att det där handlar inte vårt uppdrag om.

Det får ni tar i ett annat forum. Att grotta ner sig i en fråga. En förmån att

jobba så avgränsat. Vi har fått ut mycket utav det, även om vi inte är säkra på

effekter i alla led.

Medarbetarna är positiva till projektet och menade att samverkan fungerar i de ärenden som

de varit inblandande i. På vägen har de provat lite okonventionella sätt att jobba på för att

stödja skolorna i deras närvaroarbete. Genom att utnyttja handlingsutrymmet projektformen

ger har medarbetarna möjlighet att följa eleverna på ett helt annat sätt och upptäcker hela

tiden nya saker som skulle kunna förbättras.

Det är svårt, på sätt och vis är vi bjudna till ett oändligt smörgåsbord med

möjligheter att jobba kring va. Hela tiden har vi försökt hålla oss till

grundformuleringarna men det finns oändligt med saker man kan göra.

Medarbetarna i Alla barn i skolan menade att det finns mycket att utveckla samverkan mellan

skola och socialtjänst, speciellt när det gäller skolfrånvaro. En medarbetare menar att elevers

svårigheter att komma till skolan lätt avvisas som en skolfråga på grund utav att skolan har ett

uppdrag att ansvara för skolplikten, men att skolfrånvaron ofta är ett uttryck för andra typer av

problem.

[…] för att få runt arbetet på ett socialkontor så försöker man ju snäva in och

göra fyrkantigare och fyrkantigare och fyrkantigare och då kommer man ju lätt

i ett läge där skolan gör en anmälan för de är jätteoroade och det är

skolfrånvaro det handlar om. Då är det ju lätt som socialsekreterare att avfärda

det som ett skolproblem, vi har skolplikt. Det är en fråga för skolan. Medan

jag, nu, vet att bakom skolfrånvaro döljer det sig i flesta fall jättestora

svårigheter och lidande. Och det är inte så att... det är klart att vi ändå kan

bidra till en signal till socialtjänsten, är det skolfrånvaro, tänk till en gång till

innan ni bestämmer om vi ska öppna utredning eller om det ska läggas ner.

41

Kunskap om socialkontorets och utbildningskontorens olika uppdrag och arbetssätt

identifieras som ett problemområde, uppdragen och ansvarsfördelningen i samverkan måste

tydliggöras. Medarbetarna menar att det finns förbättringsområden i både skolverksamheten

och i socialtjänsten. Skolan måste bli bättre på att skriva anmälningar och socialtjänsten måste

bli medvetna om att en orosanmälan kring frånvaro ofta innebär mer än att barnet inte är

närvarande i skolan. För att överbrygga glappet mellan skola och socialtjänst diskuterade

medarbetarna olika gränser som byggs upp kring regelverk, traditioner och uppdrag.

[…] samverkan mellan olika förvaltningar, myndigheter eller landsting osv.

Då bygger man upp gränser, myndighetsdelande gränser som skapar problem.

Dels att det kan handla om olika system att förhålla sig till, kulturer, traditioner

och regelverk förstås om man tänker socialtjänsten det blir nära utredningar.

Det ska ju inte blandas ihop med det arbete som göra i skolan va.

Medarbetarna i projektet lyfte upp att organisatoriska gränser mellan förvaltningarna och att

samverkan med andra myndigheter har visat sig vara svårt för skolorna. I Delrapport 3 från

Alla barn i skolan beskrivs det hur personlig kännedom och kontakter har varit avgörande för

att komma framåt i vissa ärenden.

Inom ramen för projektet har uppmärksammats flera elevärenden där

samverkan mellan myndigheter (t ex skola, socialtjänst och BUP) kring

enskilda elever, av olika anledningar, förefaller ha brustit. Utifrån personlig

kännedom om verksamheter och personliga kontakter upplever vi inom

projektet att vi har haft lättare att hitta vägar till samverkan. Detta har ofta varit

avgörande för utvecklingen av ärendet och därmed avgörande för eleven.

Projektet har i kontakter blivit garant för ärendets dignitet (Norrköpings

kommun, Delrapport 3: Alla barn i skolan: 17).

Svårigheterna med att samverka med socialtjänsten beskrivs även på verksamhetsnivå i

skolorna, de närvaroansvariga menar att resultatet av en orosanmälan till socialtjänsten beror

mycket på hur kontakten ser ut med enskild socialsekreterare.

- Att hur, en del socialsekreterare ”Nej, det är bara skolfrånvaro det är inget för

oss” medan en del socialsekreterare tar det jätteseriöst och gör ett gott arbete

kring det. Här måste det bli en annan metod, hur jobbar vi med de här

eleverna.

- Och det är väl det som är, glappet mellan socialtjänsten och skolan, att det är

där som själva problemet ligger.

En närvaroansvarig uttrycker att den största vinsten med Alla barn i skolan är att de har fått en

samlad bild av hur problematiken ser ut på skolorna och vart de brister i samverkan mellan

skolan och socialtjänsten. Inte att de fått hjälp i individärenden.

42

Jag tänker att där, det kanske inte är elevärendet i sig som är det viktiga att de

har hjälpt till med utan det är också strukturerna i kommunen, hur ska vi,

skolorna, tillsammans med socialtjänsten jobba med den här typen utav

ärenden. Annars blir det lite upp till varje enskild socialsekreterare hur man

gör. Men här kan man lyfta det till ett annat plan, vi ser ju bara våra specifika

ärenden och de går ju mer eller mindre bra så. […] Att se helheten i en fråga,

det är deras största styrka.

Alla barn i skolan identifieras som en möjlighet att tydliggöra ansvarsfördelningen, när det

gäller oroande frånvaro, och förhoppningarna om att erfarenheterna från projektet ska tas till

vara är stora. Medarbetarna i Alla barn i skolan är trots goda resultat osäkra på hur stora

effekter deras arbete får på ett strukturellt plan, men ser projektchefen som en stor tillgång då

information ska förmedlas uppåt organisationen. Dock efterfrågas mer gemensamma

reflektioner mellan ledning och medarbetare i projektet. Medarbetarna och projektchefen

menar att i projektet ”tänkts det väldigt mycket” men att reflektionen behövs utvecklas på alla

nivåer för att erfarenheterna ska utnyttjas på bästa sätt.

Vi har fått tillfälle att prata med barn- och ungdomsnämnden och

socialnämnden och vi har ju dom här styrgrupperna och så där. Men man

kanske skulle ha lagt in mer gemensam reflektionstid mellan projektdeltagare

och ledning. […] Inte bara för att, informera har vi gott om tid att göra och

förmedla har vi gott om tid till. Men att prata, tänka. Tänka är inte det mest

värderade i våra yrken direkt, utan det är mera göra. Fast ibland måste man

tänka också… och här tänks det ganska mycket, ibland så behöver man göra

det på andra nivåer också.

Just reflektionen lyfts fram som viktig och att den sker på flera nivåer. Reflektion lyfts även

fram bland verksamhetsnära personal som skulle vilja ha möjlighet att tillsammans få tid att

reflektera över varför det ser ut som det gör på skolorna.

5.4 Relationen mellan projekt och ordinarie verksamhet

Organisationen i projektet såg annorlunda ut när projektet startades, främst gällande ledning

men även arbetet ut mot skolorna i kommunen. På ledningssidan var chefskapet delat och

administrativ chef för processtödjarna var då en rektor och det kommunövergripande teamets

chef var verksamhetschefen för elevhälsan. Verksamhetschef för processtödjarna utgjordes av

fritidschefer som fanns i olika geografiska områden (Norrköpings kommun, Delrapport 1:

Alla barn i skolan: 4). Efter att projektchefen anställdes våren 2013 och chefskapet samlades,

förändrades även projektets struktur i arbetet mot skolorna. Under första året arbetade

processtödjarna utifrån en decentraliserad organisationsmodell med geografiska områden

samtidigt som en centralisering precis hade genomförts i skolförvaltningen. En medarbetare i

projektet uttryckte:

43

Sen att projektet organiseras och sjösätts utifrån en organisation på

förvaltningsnivå i geografiska områden, i det skedet utarbetas projektet och

man organiserar projektet utifrån det, men under den tiden kommer ett beslut

om en övergripande organisation och områdena ska tas bort. Så vi går in i ett

skede när skolförvaltningen har bestämt att vi inte har områdesorganisation

och vi jobbar under en organisation som inte finns.

Medarbetaren beskriver hur man vid projektstart var organiserade kring olika geografiska

områden och att alla medarbetare skulle ha liknande uppgifter i de olika områdena. Idag

arbetar processtödjarna mer funktionsinriktat efter deras egen drivkraft och erfarenheter.

Projektchefen samlade ihop arbetet och anpassade organisationen till skolförvaltningens nya

modell och medarbetarnas intresseområden. Något som har varit positivt för investeringens

fortskridande enligt medarbetare i projektet. Uppstarten av projektet upplevdes som rörig av

medarbetarna och beskrevs som ogenomtänkt och oplanerat.

- Vi skulle jobba under fem olika chefer. Åtta personer under fem chefer

utan…

- Vi började mellan 1 augusti och 1 november.

- Och vi skulle vara lokaliserade på fem olika platser. Och vi skulle ha det

administrativa, våra respektive chefer skulle ha ett administrativt ledarskap,

inte för projektet. Men centralt skulle det finnas en samordnare, inte något…

- Ingen projektledare.

Avsaknaden av en tydlig ledare som kunde samla ihop och kanalisera intressen hos

medarbetarna saknades och många konflikter uppstod i projektet. Medarbetarna beskrev att de

till slut inte kunde prata om jobbet utan fick fokusera på rena strukturfrågor som vem som

skulle ta hand om bilen. Efter första året valde två processtödjare att lämna projektet och

medarbetarna efterfrågade att en ledare till projektet skulle ta deras plats, vilket ledningen tog

till sig. Medarbetarna fick även en gemensam lokal vilket blev ett jättelyft för arbetet och

samordningen. En utav medarbetarna i projektet beskrevs hur en tydlig ledare har hjälpt till att

få struktur i projektet.

Dels har vi gett projektet en ganska framträdande roll position sådär, plus att

[projektchefen] har en väldigt god förmåga att föra vidare saker, han samlar

upp stort och smått och försöker föra vidare det på rätt nivå. Till politiken, till

ledningen, olika nivåer inom ledningen. Från vår sida tappas inga frågor bort,

men hur det tas emot och vad man gör med det där den placeras, det vet vi inte

riktigt.

Projektchefen verkar ha påverkat projektet positivt på många sätt. Dels genom att använda det

nätverk som finns runt projektet har projektchefen skapat en tydligare kommunikation med

såväl ledning som den politiska nivån. Projektchefen pekades även ut som central vid

projektets organisering, en medarbetare från Alla barn i skolan beskrev följande:

44

Nej men vi har ju fått hjälp att samla ihop och kanalisera, strukturera alla

erfarenheter. Och men bara som exempel att från det här att vi skulle mot ett

antal namngivna skolor jobba på alla nivåer med dom svårigheter det blev. I

och med att vi är olika personer, har olika tankar och vill olika saker och vad

skolorna efterfrågar/de. Så kunde ju [projektchefen] snart ställa kunna se att

det är klart vi ska jobba på alla nivåer men vi ska jobba mer funktionsinriktade.

Några som jobbar individ, några som jobbar med organisation.

När organisationen av projektet diskuterades återkommer otydligheten det första året ofta.

Medarbetarna i projektet uttryckte en missnöjdhet och önskar att de skulle kunna hoppa över

det första året och få ett år till, nu när det börjar fungera. Här syftar medarbetaren på

projektorganisationen som sådan och ledarskapets betydelse för struktur. På frågan vad som

skulle ha varit annorlunda menar de att ett tydligt ledarskap är nödvändigt för att samla åsikter

och ta upp en riktning utifrån det. Den organisatoriska förändringen har även märkts av i

skolorna, en utav de närvaroansvariga uttryckte:

Sen har det varit så att det blev lite utbytt personal som jobbar med det här

projektet. De har inte varit med från mål till start allihop. Det kan ju också göra

att det blir en oro, först var det de här personerna som var knutna till enheten

och sen så blir det två nya personer. Då tappar man ju lite styrfart.

Projektstarten upplevdes som orolig på olika håll i organisationen. Dels på grund av

otydligheten i projektet kring hur uppdraget skulle utföras men även på grund av de

organisatoriska förändringarna där några med arbetare valde att lämna projektet.

Medarbetarna i projektet berättade även hur de mötte ett motstånd från rektorer som hade fått

uppfattningen om att Alla barn i skolan skulle ha en kontrollerande funktion.

Vi blev bemötta med ”Ah, om ni ska komma och kolla i pärmar kan ni

glömma det” Då var det ett motstånd. Idag tror jag inte det.

Trots en skakig start upplevdes Alla barn i skolan idag som ett bra stöd för skolorna, att ha

någon att bolla tankar med och som finns med som stöd i enskilda elevärenden. Alla barn i

skolans uppdrag har, enligt de närvaroansvariga vi samtalat med, blivit tydligare och

personalen ute på skolorna har lärt sig hur de kan använda sig av kompetensen som finns i

projektet. Medarbetare i projektet har liknande upplevelser och tycker att man har nått fram

som bäst till skola och socialtjänst då de arbetat i individärenden.

5.5 Det vardagliga handlandet För att se hur projektet påverkat den ordinarie verksamheten har intervjuer med

närvaroansvariga på tre kommunala skolor genomförts. Genom att identifiera resonemang om

effekter och framtiden skapas en bild av hur de närvaroansvariga ser på lärdomarna från

45

projektet. Nedan följer en beskrivning av projektets syfte och följs av de närvaroansvarigas

erfarenheter av projektets arbete.

Projektet syftar till att minska skolfrånvaron hos samtliga elever i Norrköpings kommun och

målbilden som medarbetarna i projektet själva satt upp för innevarande läsår är tydliga. Efter

vårterminen ska inga elever vara frånvarande utan pågående stödinsatser, alla skolor ska ha

väl fungerande rutiner med en närvaroansvarig och skolorna ska medvetet hantera ”oroande

frånvaro” (Norrköpings kommun, Delrapport 3: Alla barn i skolan: 4). För att nå upp till

målen arbetar personalen med tidiga/snabba insatser, det kan handla om att handgripligen

hämta eleverna hemma och överlämna till en lärare som tar emot på ett gott sätt, samt ha

stödsamtal med elever och lärare. För att nå målet om att inga elever ska vara frånvarande

utan stödinsats används den digitala plattformen Dexter, där närvaro och frånvaro rapporteras.

På plattformen kan medarbetarna i projektet se vart det finns oroande frånvaro och åka ut till

berörd rektor för att se till att det pågår ett arbete med dessa elever.

Alla barn i skolan arbetar även med att förstärka rutiner gällande närvaro och frånvaro på

skolorna, bland annat har funktionen närvaroansvariga införts. Den närvaroansvariga är en

person på skolan som håller ett extra öga på frånvaron och påkallar antigen mentors, rektors

eller elevhälsoteamets uppmärksamhet om det visar sig att en elev har mycket ströfrånvaro

eller, på annat sätt, oroande frånvaro. En närvaroansvarig beskrev projektets arbete på

följande sätt:

Det är för att medvetengöra alla medarbetare som jobbar i skolans värld om

olika sorters frånvaro, medvetengöra elever och medvetengöra vårdnadshavare

om vikten av att ha hög närvaro. Och att vi har en del som ligger lite i

gränslandet, att man är trött och att det då är enkelt att sjukanmäla barnet då,

fast det kanske inte är sjukt då utan trött.

Att det finns olika sorters frånvaro är något som projektet hjälpt till med att belysa. Då

projektet startade uttryckte en närvaroansvarig att det var en lättnad, även om projektets

uppdrag var otydligt i början.

Då tänkte jag att det var bra, äntligen får man någon som hjälper till i de här

frågorna. Från början tänkte man nog att någon skulle komma och hjälpa till

att hämta de här eleverna lite mer konkret och handfast så. Så har det ju inte

riktigt blivit så. Men ja, det var lite diffust uppdrag ifrån början, vi visste ju

inte riktigt.

Med tiden upplevde den närvaroansvariga att uppdraget blivit tydligare och stödet som kan

erbjudas genom projektet har utvecklats. Det finns en positiv inställning till projektet Alla

barn i skolan bland de personer i ordinarie verksamhet som arbetar dagligen med det:

46

Jag tänker att det har varit bra, just det här som jag sa: De har fått fokus på de

här frågorna. De har dragit igång frågorna som har blivit som en motor i

skolorna. Att man gör lika i alla skolor, det gör man fortfarande inte. Men de

sätter fokus på frågan, så här ska man göra, och lyfter frågan som viktig, för

den är ju jätte- jätteviktig. Där tycker jag att det har haft en stor inverkan, vi

har tagit fram planer, de har hjälpt mig jättemycket hur man kan hitta på

Dexter. Rutiner helt enkelt, där har de varit jätteviktiga.

Informanten, som är närvaroansvarig, värderar projektet högt och uttryckte att det bidrar till

något viktigt i skolans verksamhet. Att projektet har förankrats hos närvaroansvariga är ett

steg i sociala investeringsfondens arbete i att förändra strukturer inom kommunen menar

informanten. Alla barn i skolan har även bidragit med vad de kallar ”en eftersläpande

implementering” av plattformen Dexter som är projektets främsta verktyg att uppmärksamma

frånvaro. En närvaroansvarig beskrev att frånvarorapporteringen som ingår i skolan uppdrag

kan upplevas som krångligare med Dexter på grund av strul med tekniken.

Ja ibland, jag tror att på en del skolor har man känt att Dexter utmanar lite

grann. […]Alla lärare har ju en personaldator, och för man närvaro på ett

papper eller på en dator känner man nog ingen större skillnad. Man behöver ju

inte föra in det på morgonen utan kan göra det när eleverna gått hem. Men det

har sett lite olika ut. Om man gärna vill göra noteringen i datorn direkt och det

tekniska inte fungerar då blir det en frustration förstås. Och det här är åter igen

en större frustration på 7-9 för där byter man ju klasser mycket oftare än vad

du gör här. Här har ju en lärare kanske samma klass hela dagen så det blir

mindre svårt att hantera det.

De närvaroansvariga beskrev Alla barn i skolan som en motor i arbetet med närvaro och de

menar att det som har gett mest effekt är hur synen på frånvaro börjat förändrats. På frågan

om projektet skapat en samsyn kring närvaroarbetet svarade en närvaroansvarig:

Det, kanske jag tror, det som blir tydligast är att jag inte bara ska sätta streck

för de som inte är här utan att man under resans gång ska reflektera över vad

det betyder och hur man som pedagog kan påverka och när behöver jag anmäla

oro för det. Det har blivit lite mer av den varan, att det var lite mer oreflekterat,

man konstaterade bara.

Den närvaroansvariga menade att Alla barn i skolan skapat en positiv förändring i hur man på

skolorna reflekterar kring frånvaro. Alla närvaroansvariga är dock inte lika positiva till att

detta görs i projektform via den sociala investeringsfonden:

Ja, de har samlat frågan som egentligen är kuratorernas arbetsområde. Ja, eller

allas arbetsområde, men kuratorerna kom ju till på 50-talet för att vara en länk

mellan skola, socialtjänst och hem när föräldrar började arbeta mer. Sen har vi

helt plötsligt kollrats bort, och det är det som jag tycker är så konstigt. Det där

med att bygger upp en hierarkisk organisation inom utbildning, så sitter vi

längst ned och det är vi som har mest utbildning kring de här frågorna, men vi

är inte med och planerar.

47

Den närvaroansvariga medarbetaren uttryckte att ett glapp mellan verksamhetsnära personal

och personal med styrande funktioner försvårar kunskapsutbytet de olika nivåerna emellan.

Det förvånar henne hur kommunen valt att arbeta med närvarofrågan.

5.6 Tankar om framtiden Föreliggande avsnitt kommer att behandla de tankar som finns kring framtiden, både i

projektet, i den ordinarie verksamheten och på ledningsnivå. Genom dokumentstudier och

intervjuer framgår det att tankarna kring framtiden är otydliga. Det finns massa idéer kring

framtiden bland medarbetarna i projektet dock har dessa ännu inte behandlats på ledningsnivå.

Projektets avslutande beskrivs kort i ansökningen till sociala investeringsfonden och projektet

var från början tänkt att avlutas i två steg (Norrköpings kommun, Ansökan Alla barn i skolan:

7). I ansökan står det att processtödjarna skulle vara anställda i två år och avsluta sin tjänst till

sommaren 2014 medan psykologen och specialpedagogen som tillhör det

kommunövergripande teamet ska fortsätta ännu ett år. Idag ser det lite annorlunda ut,

psykologen kommer att finnas kvar på elevhälsan och tre utav processtödjarna kommer att

finnas kvar ett år till. På frågan om medarbetarna i projektet hinner täcka det behov som finns

svarade de att det behövs mera tid.

- Vi kommer inte räcka ända fram.

- Varför tror ni inte det?

- För att vi kommer att sluta i sommar och för att det behövs blir betydligt mer.

- Vi märker att saker så smått börjar sätta sig, vi tycker nog att vi börjar att få

ut ett tänk som, ah, men som så smått börjar sätta sig och då vet vi inte vad

som händer framöver när projektet tar slut. Hur man säkerställer att det

fortsätter att jobba i samma andra.

Ovanstående citat visar att medarbetarna i projektet börjar märka nyansskillnader i

resonemang när det gäller de frånvarande eleverna på skolorna. Men att alla skolor kommer

att hantera frånvaro på likvärdigt sätt kommer inte att uppnås inom ramen för projektet. Något

som även uppmärksammas av de närvaroansvariga på skolorna som menade att de behövs

någon i ordinarie verksamhet som arbetar med närvarorutiner tillsammans med skolorna.

Jag tror att det är omöjligt att komma överens om vi inte har några speciella

som samordnar det här. Det måste finnas någon som har frågan, annars blir det

upp till varje enhet och då blir det väldigt olika. Då tänker jag att Alla barn i

skolan har varit det kittet. Det är målet att det ska finnas kvar, men jag tänker

att vi inte hade kommit så långt annars. Det ska ju leva kvar, det är ju

jätteviktigt att strukturerna lever kvar och det som de börjat bygga upp nu. Det

är en så stor kommun och så många enheter så det är svårt att få dem tycka

lika. Vi ska tycka lika, alla 50 chefer ska tycka lika, alla som jobbar under

socialtjänsten.

48

Trots osäkerhet kring framtiden är upplevelserna till projektet är nästan odelat positiva. Både

medarbetarna i projektet och de närvaroansvariga är glada över att kommunen vill skapa

rutiner för att arbeta främjande och förebyggande. De närvaroansvariga ser även att de tidiga,

snabba insatserna på något sätt bör finnas kvar i förvaltningen.

När skolan tömt ut sina resurser lite. Vi når inte. Då finns det ju ingen annan,

vart tar vi kontakt nu?

De närvaroansvariga uttryckte att de behöver en funktion mellan socialtjänsten och skolan

som tydligt arbetar med den här frågan. Genom att ha en kontakt på elevhälsan som arbetar

med närvarofrågor kan kanske detta uppnås menar både närvaroansvariga och medarbetarna i

Alla barn i skolan. Men det riktas även kritik mot Alla barn i skolan, främst när det gäller

projekt som organisationsform. En närvaroansvarig menade att istället för att skapa en helt ny

organisation, bör de kompetenser som finns inom elevhälsan användas för att skapa nya

hållbara strukturer i kommunen. Att starta upp något helt nytt kan bli lite konstigt ibland.

Samtidigt som projektet av andra utpekas som en nödvändig kraftsamling för att samla ihop

skolorna i kommunen och skapa överblick.

- Ja det är självklart att elevhälsan ska jobba med den här frågan. Jag förstår

inte att de inte redan gör det.

- Jag tror att det varit bra att projektet som har kört igång det sen måste det

implementeras i den vanliga verksamheten. Det kan vara en socialsekreterare

eller socionom under ett team som redan finns eller en närvaroansvarig

sammanhållare som ligger på centrala elevhälsan.

Projektets avslutande och implementering i den ordinarie verksamheten skapar osäkerhet både

för medarbetarna i projektet men även på verksamhetsnivå och i sociala investeringsfondens

ledningsgrupp. Projektformen för investeringen anses vara positivt av medarbetarna i

projektet. Projektchefen berättade att ett tydligt förbättringsområde är att ha med fler tankar

kring framtiden redan från start.

Ja, förutom då att i projektformen borde det från början ha ingått fler tankar

om implementeringen av det sen, hur man överför det i ordinarie verksamhet.

Det är ju lite, det är ofta så med projekt att man inte har tänkt riktigt och det

kan vara svårt att tänka från början, för man vet inte riktigt vad man börjar

jobba med. Det ligger i sakens natur […] en del i projektet ligger i att förstå sig

på problemet bättre än vad man förstod från början.

Just nu är fonden och dess investeringar inne i en period då de två första projekten avslutas

och frågor kring implementering står högt på agendan. Hur framtiden ser ut är ännu oviss och

är delvis beroende av respektive förvaltningsnämnds beslut om hur erfarenheterna ska tas till

vara. Beslutsordningen är inte tydlig för medarbetarna i projektet och den verksamhetsnära

personalen.

49

Vi håller på att jobba med ett utkast till en gemensam handlingsplan [kring

frånvaroarbetet] för alla skolor i hela kommunen. Dels är den inte färdig än sen

så vet vi inte vad som kommer hända med den. Det är ju ett beslut som

kommer behöver fattas högre upp. Men att man har olika ruiner på skolorna,

men jag tror ändå att vi har hjälpt till att för skolorna få upp ögonen för att man

behöver få upp ögonen att man kanske behöver ändra delar i sina rutiner.

Övergripande råder dock en positiv inställning till Alla barn i skolan, men än så länge finns

inget färdigt förslag för om och hur projektet kan implementeras i den ordinarie

verksamheten. I uppföljandet och i den fortsatta processen har ledningsgruppen för sociala

investeringsfonden en central roll. I ledningsgruppen har man poängterat att en dialog kring

projektets framtid bör startas. En av informanterna som verkar inom ledningsgruppen beskrev

ledningsgruppen roll i detta skede på följande sätt:

Ledningsgruppen är förmedlare, så diskuterar alla parter om förutsättningar att

gå vidare. Men besluten måste ju tas av respektive förvaltning som ska

resurssätta. Så man är helt beroende av ordinarie förvaltningar och ordinarie

nämnd, då kommer ju den politiska påverkan ut till varje nämnd, att man ska

prioritera den organisation som man nu ska permanenta. Men vi är i högsta

grad med i uppföljningen av att det sker och följer den här processen och vi

diskuterar och kommer säkert ha en förmedlande roll också om det skulle

uppstå komplikationer i det. Det har vi ju inte sett än.

Ledningsgruppen förmedlar och kan komma med förslag om prioriteringar från ett centralt

perspektiv. Det är dock berörda nämnder som tar beslutet om projektet ska implementeras i

ordinarie verksamhet. I fallet Alla barn i skolan är det således utbildningsnämnden respektive

socialnämnden som ska fatta beslutet om implementering. Vid intervjutillfällena fanns ingen

färdig handlingsplan för hur implementeringen av projektet är tänkt att se ut, dock arbetade

projektets processtödjare med att utforma en strategi.

50

6 Analys Analysen utgår från de aspekter som är viktiga för att ett projekts lärdomar ska leva vidare i

ordinarie verksamhet vilka lyfts upp i operationaliseringen: Samverkan och gränser,

utvecklingsinriktat lärande och aktivt ägarskap. Aspekten utvecklingsinriktat lärande kommer

genomgående behandlas under alla rubriker i analysen. För att analysera projektets kontext,

sociala investeringsfonden, kommer faktorer som identifierats vid observationer och av

informanterna ligga till grund för slutsatserna.

6.1 Sociala investeringsfonden som kontextuellt sammanhang I Norrköpings kommun utgör den sociala investeringsfonden projektets övergripande kontext

och formar således förutsättningarna för social förändring. Kommunstyrelsens ordförande

menade att det inte var en tillfällighet att idén om en social investeringsfond och

Återföringsmodellen utvecklades just i Norrköping. Ett flertal faktorer pekades ut som

avgörande, exempelvis: stort behov av kraftfulla insatser mot arbetslöshet i kommunen,

öppenhet för att pröva nya metoder, samt partiöverskridande enighet i frågan. Den politiska

enigheten har enligt representanter även haft inverkan på förvaltningarnas positiva inställning

till fonden och dess syfte. Ledningsgruppen lyfte exempelvis fram att samtliga berörda

förvaltningschefer varit positiva till idén. Något som haft stor betydelse för möjligheten att

starta upp metodprövande projekt med förebyggande insatser, såsom Alla barn i skolan.

Ovanstående faktorer verkar ha skapat ett mod hos både politiker och tjänstemän att gå

utanför ramarna för vad en kommun är skyldig att erbjuda sina medborgare.

Kommunstyrelsens ordförande nämnde utöver de faktorer som är direkt kopplade till

Norrköpings kommun tidpunkten som betydelsefull. Vid den tidpunkt som fonden startades

hade, enligt kommunstyrelsens ordförande, Sveriges kommuner gjort ett bra bokslut vilket

skapade ekonomiska förutsättningar.

Vid observationerna och i intervjuerna med kommunstyrelsens ordförande samt

representanter för ledningsgruppen har det gemensamma ansvaret för medborgarna

identifierats. Det gemensamma ansvaret visar sig exempelvis genom viljan att samverka för

att förbättra servicen. I ledningsgruppen möts förvaltningscheferna för att diskutera de

befintliga projekten samt de nya projektidéerna, vilket i sig kan främja samverkan enligt

representanterna i ledningsgruppen. En typ av trickle-down effekt i samverkan som sipprar

ner från lednings- till verksamhetsnivå. Den sociala investeringsfonden är en arena för både

politiker och förvaltningschefer att diskutera de utmaningar som kommunen möter. På mötena

51

lyfts det lagmässiga och budgetmässiga utrymmet för olika lösningar, vilket kan skapa

gynnsammare förutsättningar för förvaltningarna att hitta ett gemensamt språk och

framgångsrika lösningar.

Förutsättningarna för samverkan är goda och representanter från ledningsgruppen visar att

ledningsgruppen är angelägna om att projekten ska falla ut väl. Då inget projekt är fullt ut

implementerat är ledningsgruppens roll i implementeringsprocessen inte ännu etablerad.

Projektet Alla barn i skolan är, tillsammans med de andra projekten, beroende av varje enskild

nämnds beslut för att det budgetmässiga utrymmet ska inkluderas i ordinarie budget. Men

representanterna från ledningsgruppen beskrev under intervjun att intentionen är att vara

aktiva då det gäller uppföljning för att säkerställa att projekten implementeras. Om

komplikationer uppstår finns de med och kan eventuellt hjälpa till med att styra om pengar.

Den sociala investeringsfonden med sin ekonomiska modell, återförningsmodellen, syftar till

att hitta metoder för att tidigt bryta negativa händelseförlopp. Om en metod, som testas i

projektform, visar både ekonomiska och mänskliga vinster finns föresatsen att metoden ska

implementeras i den ordinarie verksamheten. Den sociala investeringsfonden som kontext för

projekt bör således gynna att ett projekts metoder kommer att användas i den ordinarie

verksamheten.

6.2 Samverkan och gränser I samverkansprojektet Alla barn i skolan eftersträvas att konstruera nya gränser kring ett

gränsobjekt. För att analysera samverkan och huruvida en förändring sker i ordinarie

verksamhet kommer de olika gränsernas inverkan på implementeringsprocessen och

förutsättningar för vidare implementering att lyftas upp i följande avsnitt. Genom dessa

gränser kan relationen till hemorganisationen och samverkansorganisationen analyseras.

6.2.1 Projektets separation från ordinarie verksamhet

Medarbetarna i projektet Alla barn i skolan målade i intervjuerna tydligt upp en bild av

projektets omständliga separation från den ordinarie verksamheten. De beskrev första året

som rörigt och ogenomtänkt, med flera olika verksamhetschefer och en övergripande

organisationsförändring inom skolförvaltningen som glömdes bort i projektorganisationen.

Enligt Johanssons (2007:460) operationalisering består separationsprocessen av tre steg,

skapandet av identitet, hierarki och rationalitet. Första året var medarbetarna utlokaliserade på

olika platser och under olika verksamhetschefer, detta hade en negativ inverkan på

identitetsskapandet och hierarkin i organisationen var otydlig. De porösa strukturella

52

gränserna som beskrivs ovan påverkade även de konceptuella gränserna, då det saknades en

samlande kraft som kunde kanalisera de olika perspektiven som fanns på skolfrånvaro (jmf

Löfström, 2010a:39). De olika perspektiven bar medarbetarna med sig från sina respektive

hemorganisationer. Medarbetarna beskrev hur de lämnades till sina egna uppfattningar om

vad skolfrånvaro är och hur arbetet med dessa elever bör fortlöpa vilket gjorde det svårt att

formulera det gemensamma uppdraget. Arbetet med att skapa rationalitet i projektet

samordnades inte och målen tolkades således fritt av medarbetarna, vilket innebar att de

konceptuella gränserna blev porösa som en följd av de svaga strukturella gränserna.

I litteraturen om projektorganisationer poängteras gränser som viktiga för att projektet ska

kunna avgränsa uppdraget och slutföra uppdraget inom utsatt tid. I projektet Alla barn i skolan

var både de strukturella och konceptuella gränserna porösa. Processen där projektet skapade

en identitet, hierarki och rationalitet blev således utdragen vilket påverkade relationen till den

ordinarie verksamheten. Medarbetarna berättar exempelvis att motståndet till projektet vid

projektstart var stort, rektorerna hade fått uppfattningen om att Alla barn i skolan skulle ha en

kontrollerande funktion, inte en stödjande. En inställning som kan ha avhjälpts med starkare

konceptuella gränser där idé och uppdrag från början varit tydligare.

Efter ett turbulent år anställdes en projektchef och medarbetarna samlokaliseras, ledarskapet

identifierades av medarbetarna som en avgörande för projektets framsteg. Projektchefen och

den nya lokalen stärkte de strukturella gränserna och samlade ihop medarbetarna som

tillsammans kunde bygga upp de konceptuella gränserna. Projektets andra år ägnades åt att

tydliggöra gränsobjektet dvs. vad projektet ska samverka kring, hur och vem som har ansvaret

i olika skeenden. Medarbetarna i projektet började då arbeta i en ordnad organisation med ett

tydligt mål och inneboende rationalitet och separationsprocessen slutfördes (jmf Brunsson &

Sahlin-Andersson, 2002).

6.2.2 Projektets integrering i ordinarie verksamhet

Projektet Alla barn i skolan avslutar vårterminen 2014 steg ett i projektet och gränserna som

byggts upp kommer att monteras ner under ytterligare ett år, vilket innebär att vi inte sett den

färdiga implementeringen av projektet. Avsnittet kommer därför att behandla vilka

förutsättningar vi idag ser som kan bidra till ett hållbart utvecklingsarbete.

Johansson (2007:460) beskriver i sin modell att projektets identitet, hierarki och rationalitet

ska omdefinieras och anpassas till ordinarie verksamhet. I integreringsprocessen bör

53

relationen till den ordinarie verksamheten ligga till grund för arbetet med att föra över

lärdomar och erfarenheter. Ansvaret för verksamheten ska exempelvis överföras från

projektchef till chef i linjeverksamheten, teamet i projektet ska upplösas och planeringen ska

överföras till hemorganisationen. Johansson (2007) menar även att projektets separation från

hemorganisationen blir avgörande för integreringen.

De samverkansprojekt som etableras i den offentliga sektorn förväntas att på relativt kortsikt

och med begränsade resurser förändra stabila metoder och rutiner i ordinarie verksamhet.

Faktorer som tid och resurser blir därför avgörande för en bestående förändring. En utdragen

separation påverkar således huruvida projektet har tid och resurser att genomföra uppdraget.

En processtödjare uttryckte det som att den otydliga organiseringen under det första halvåret

resulterade i förlorad tid och personligt lidande. Processtödjarna anser därför att det behövs

mer tid för att etablera rutiner under projektförhållanden innan implementering till ordinarie

verksamhet sker, risken finns annars att förutsättningarna för en hållbar implementering

försämras. Tidsaspekten samt resurser i form av ledarskap har påverkat möjligheterna för att

projektet ska hinna slutföra sitt uppdrag negativt. Därför blir det extra viktigt att ledningen

hos de samverkande organisationerna är involverade i och följer projektets aktiviteter och

effekter för att i framtiden påverka verksamheten strategiskt. För en lyckad implementering

bör strukturerna som ska åstadkommas vara anpassade efter den ordinarie verksamheten för

att passa i organisationens struktur och undvika att projektet förblir isolerat (Jensen m.fl.

2013:135).

6.2.3 Organisatoriska gränser

Då projektet Alla barn i skolan har två olika huvudmän - den kommunala grundskolan och

socialtjänsten – är det dessa gränser som står i fokus för analysen. Huvudmännen har olika

uppdrag från staten där skolans uppdrag syftar till att elever ska inhämta och utveckla

kunskaper och värden, syftar socialtjänstens uppdrag till att främja människors sociala och

ekonomiska trygghet (Skolverket, Skolplikt och rätt till utbildning; SoL 1:1). Gränsobjektet

skolfrånvaro beskrivs som problematisk eftersom elevers skolplikt ingår i skolans uppdrag

och skolan ansvarar för att eleverna deltar i undervisningen om inte eleven har giltigt skäl att

utebli. Skolfrånvaro ses därför ofta som ett skolproblem och en fråga för skolans verksamhet,

något som uppmärksammades av både medarbetarna i projektet Alla barn i skolan och de

närvaroansvariga. Då arbetet med Alla barn i skolan har fortlöpt har det dock visat sig att så är

inte fallet. Projektet har påvisat att skolan och socialtjänsten har skilda auktoriteter där

socialtjänsten har möjligheten att frånsäga sig ansvaret utifrån myndighetens uppdrag. Medan

54

skolan alltid har ansvaret för barnet oberoende av om de kan få stöd från socialtjänst eller inte,

detta skapar ett beroendeförhållande mellan skolan och socialtjänst.

Ovanstående problematik visar hur de konstruerade organisatoriska gränserna mellan två

aktörer binder socialtjänsten till sitt uppdrag och lämnar skolan att hantera problematiken på

egen hand. En utav medarbetarna i Alla barn i skolan beskrev socialtjänsten som en

organisation som på grund av bristande resurser och en omfattande arbetsbörda försöker göra

sitt uppdrag fyrkantigare för att klara av belastningen. För att klara av belastningen och öka

samverkan arbetar den sociala investeringsfonden utefter den ekonomiska modellen

återförningsmodellen. Tanken bakom återförningen i samverkansprojektet Alla barn i skolan

baseras på att socialtjänstens arbetsbelastning och kostnader minskar om skolans personal får

bättre verktyg att tidigt upptäcka elever med frånvaro. Organisationernas uppdrag och syfte

förhandlas och omförhandlas i sociala investeringsfondens ledningsgrupp där

förvaltningscheferna ingår.

Genom ansökningarna till fonden förs en diskussion om vems uppdrag som berörs av den

uppmärksammade problematiken och vems budget som kan tänkas påverkas om metoden som

provas faller väl ut. På detta sätt behandlas projektens lagmässiga utrymme redan i

ansökningsförfarandet, vilken kan underlätta en implementering i ordinarie verksamhet. När

det gäller det budgetmässiga utrymmet finns desto fler frågetecken. I ledningsgruppen för

sociala investeringsfonden menar man att det är berörd nämnd som tar beslut huruvida

lärdomarna från projektet ska integreras i det ordinarie arbetet. Men representanter från

ledningsgruppen beskriver hur man från centralt håll kan hjälpa till att styra om pengar från

tjänstemannanivån. Hur det lagmässiga och budgetmässiga utrymmet ser ut i realiteten är

därför osäkert, men representanter från ledningsgruppen menar att de inte kommer att släppa

projekt som ger goda resultat.

I samverkansprojektet Alla barn i skolan har medarbetarna dock upptäckt att det är svårt att

hitta en metod för att hantera skolfrånvaro då frånvaron har många olika orsaker. I projektet

Alla barn i skolan har medarbetarna även uppmärksammat att samarbetet kring frånvarande

elever skiljer sig mycket mellan skolorna. Därför arbetar medarbetarna i projektet för att

utveckla en samsyn kring frånvaron i de kommunala grundskolorna, dels för att alla barn ska

behandlas lika men även för att samverkan tillsammans med socialtjänsten ska bli bättre. En

55

samsyn leder till att socialtjänsten kan behandla orosanmälan kring skolfrånvaro likvärdigt då

skolan endast anmäler när de egna resurserna tömts.

För att skapa en samsyn berättade projektchefen under intervjun att Alla barn i skolans arbete

i realiteten innefattar en förändring i de normer och värderingar gällande barn som finns på

skolorna idag. Han beskrev att barn ofta kan värderas utifrån yttre faktorer som familjen och

äldre syskon som gått på skolan, i likhet med kommentarer som ”vi vet ju hur den familjen

är”. Enligt Englund (2005: 45) är det centralt att förstå vad som vägleder och begränsar

individens sätt att agera för att skapa en förändring. I fallet skolfrånvaro verkar det vara så att

barns frånvaro ofta sanktioneras av både föräldrar och skolpersonal genom yttre faktorer,

kanske för att skolans personal har en hög arbetsbelastning eller för att barns psykiska hälsa

inte hanteras med samma skärpa. Därför handlar arbetet i Alla barn i skolan i första hand om

att förändra barnsynen, ett steg i det arbetet är att börja prata om frånvaro och inte skolk.

Fortfarande kallar en del frånvaro för skolk. Så säger man inte om vuxna

människor som är hemma från jobbet, speciellt inte om de mår dåligt, de blir

istället sjukskrivna. Man måste arbeta mer medvetet med frånvaron.

Enligt projektchefen måste skolans personal bli bättre på att tidigt inleda ett samtal med

barnet om skolmiljön för att få denne att känna sig delaktig. För att förändra en organisation

är det viktigt att värderingar och normer i organisationen hanteras för att komma åt

närbyråkraternas förhållningssätt och rutiner. I projektet Alla barn i skolan har fokus därför

legat på rektorer, lärare, närvaroansvariga och kuratorer vilka alla är närbyråkrater som ska

arbeta med att minska skolfrånvaron och de bakomliggande orsakerna till frånvaron. Då

närbyråkraterna är många och besitter prioriteringsmakt samt handlingsutrymme är det viktigt

att nå ut till så många som möjligt.

6.2.4 Praktikens gränser

Det är praktikens gränser som synliggör hur närbyråkratens dagliga arbete påverkas av

organisatoriska gränser, det vill säga rådande strukturer, samt formella och informella regler.

Projektet Alla barn i skolan arbetar med att etablera nya strukturer och rutiner för att arbeta

med gränsobjektet skolfrånvaro. Projektets nytta motiveras av både processtödjare och

närvaroansvariga med bland annat att det finns ett glapp mellan skolans och socialtjänstens

hantering av elever med oroande frånvaro. De båda organisationernas splittrade syn på

ansvarsfördelningen i dessa ärenden resulterar i att ingen tar ansvar för att arbeta med elevens

56

svårigheter. Barn riskerar på grund utav detta att hamna mellan stolarna och därmed inte få

det särskilda stöd de är i behov av.

Projektets processtödjare har en position som möjliggör att de kan röra sig mellan de två

organisationerna, och agerat ”medlare” mellan socialtjänst och skolan. Detta har skapat

gynnsammare förutsättningar för att få till stånd samverkan att hjälpa barn med hög frånvaro.

Medarbetarna i Alla barn i skolan beskriver det som att de har utrymme att ”dribbla” för att ta

sig framåt i ett ärende, för någon måste göra något. Arbetet tycks enligt processtödjare själva

ge resultat. Även närvaroansvariga ute på skolorna har förmedlat en positiv inställning till

projektets strukturella arbete, då de anser att projektet har bidragit till en ökad medvetenhet

kring frånvaroproblematiken. I samband med att frågan har fått fokus har närvaroansvariga

också fått mandat, resurser och utrymme att aktivt arbeta med frågan. Det tyder på att

förståelsen för nyttan med projektet har spridits till verksamhetsnivå i skolan, samt att viljan

finns att utifrån metoder från Alla barn i skolan arbeta med skolfrånvaron. För att en lyckad

implementering av projektet ska ske krävs förutom vilja och förståelse för implementeringens

mål förutsättningar för att kunna tillämpa projektets ändrade metoder och rutiner (Lundqvist

1987).

I nuläget finns en oro hos närvaroansvariga kring hur strukturerna och samsynen ska kunna

leva kvar i framtiden efter projektets avslutande. Oron gäller hur arbetet ska fortgå under 46

olika rektorer inom skolan och dessutom inom socialtjänsten efter implementeringen av Alla

barn i skolan i ordinarie verksamhet och projektets avslutande. Närvaroansvariga har i

intervjuerna beskrivit att de upplever en ovisshet kring hur de olika skolorna ska kunna arbeta

utifrån enade metoder. De närvaroansvariga uttryckte att de ser ett behov av externa resurser,

såsom projektteamet, även i framtiden för att ha någonstans att vända sig när skolan har

uttömt sina resurser. Om ingen ansvarar för frågan efter projektets avslutande finns en risk att

närbyråkraternas handlingsutrymme återigen splittrar frågan om skolfrånvaro.

Hittills har samverkan med socialtjänsten, enligt medarbetarna i Alla barn i skolan, tydligast

gett resultat i de individärenden som projektteamet har varit involverade i. Men att förändring

sker i individärenden påvisar att skolpersonalen och socialsekreterarna har möjlighet att enligt

gällande praxis praktiskt tillämpa det förändrade synsättet (jmf Lipsky). Weick och Quinn

(1999:373) beskriver hur ett förändringsarbete sker i flera steg och att personalen i ordinarie

verksamhet måste få möjlighet att omsätta teori till handling. Något som man i Alla barn i

57

skolan tagit fasta på, där de närvaroansvariga har tät kontakt med projektet och andra

närvaroansvariga, för att utveckla sina egna kunskaper.

Socialtjänsten har till skillnad från skolan inte aktivt deltagit i samverkan utöver de personer

som är involverade i projektgruppen. Arbetet för förändring inom socialtjänstens organisation

är därmed mer opreciserad. Beskrivningar av ändrade rutiner i socialtjänstens arbete med barn

med hög skolfrånvaro saknas. Likaså saknas arenor för kunskapsutbyte och lärande inom den

egna organisationen. Några av processtödjarna är dock ursprungligen socialsekreterare och

kommer ta med sina kunskaper från projektet tillbaka till socialtjänsten. Därmed finns

möjligheten för en förändring i strukturer och rutiner även inom socialtjänsten. Det som krävs

för att åstadkomma detta är en utarbetad plan, detta bör man ta hänsyn till i strategin för

implementering.

Hur närbyråkraterna ser på projektet, samt hur de arbetar har en central betydelse för

implementeringen av projektet och dess fortsatta funktion. Till följd av lärares, kuratorers,

socialsekreterares och andra närbyråkraters verksamhetsnära arbete och handlingsutrymme är

det dem som har inflytande över om och vilka insatser som når eleverna. Processtödjarna som

har arbetat med att etablera strukturer i skolan uttryckte vid intervjutillfället att de ser en

positiv förändring i attityder hos närbyråkraterna inom skolan. Förändringen av attityder

gäller deras funktion och det datasystem som används som hjälpmedel för rapportering och

översikt av närvaro i skolan, Dexter. De tror att attityderna och inställningen till projektet och

Dexter har förändras i samband med att arbetet har gett effekt. Det har resulterat i att

närbyråkrater i skolans ordinarie verksamhet i större utsträckning upplever att

arbetsmetoderna gör nytta. Målet är att närbyråkraterna i egenskap av genomförare bland

annat ska se Dexter som en möjlighet i stället för en extra börda, då Dexter är ett verktyg för

att tidigt upptäcka ströfrånvaro och oroande frånvaro.

6.2.5 Byråkratins gränser

I samverkansprojekt återkommer ofta dilemmat som finns mellan myndighetsutövning och

behovsorienteringen det vill säga organisationens reglering av uppdraget och vad som borde

göras utifrån barns bästa (Löfström, 2010a:43f). De byråkratiska gränserna tar sin

utgångspunkt i diskussionen om individuell bedömning och i vilken utsträckning individens

behov får prioriteras framför myndighetens uppdrag. Löfström (2010a:44) beskriver hur

myndigheter reducerar individen till ett antal egenskaper som är relevanta för organisationens

specialisering. I projektet Alla barn i skolan vill man byta fokus från organisationens

58

specialisering eller uppdrag till att alla parter ska ta ansvar för elever med frånvaro då ofta

annan problematik står bakom frånvaron.

Eleven, det vill säga brukaren, ska stå i centrum för de åtgärder som sätts in istället för

myndighetens möjlighet att handlägga ärendet utifrån de problem eller behov som eleven

uppvisar. Medarbetarna i Alla barn i skolan poängterade vid ett flertal tillfällen att eleverna

med problematisk frånvaro inte kan reduceras till ett antal egenskaper. Skolfrånvaron är ett

symptom på andra problem, i intervjun tryckte projektchefen på att det inte finns en metod

utan flera metoder för att arbeta med de bakomliggande orsakerna. Under projekttiden har

medarbetarna haft möjlighet att utmana gränserna, dels genom att ifrågasätta

organisationernas specialisering. Men även genom att projektformen erbjuder medarbetarna i

projektet handlingsutrymmet att testa okonventionella metoder för att nå målet närvaro i

skolan.

6.3 Aktivt ägarskap Ägarna till samverkansprojektet Alla barn i skolan är sociala investeringsfonden då det är

fonden som finansierar projektet. Utöver sociala investeringsfonden finns även de

samverkande parterna Utbildningskontoret och Socialkontoret som medägare. Ytterst ligger

dock ansvaret på politisk nivå där kommunstyrelsen och de berörda nämnderna finns med.

Det är således flera parter som följer projektets utveckling och parterna kan på olika sätt

påverka hur erfarenheterna från projektet kommer att leva vidare. Nätverket kring projektet

Alla barn i skolan är komplext, dock är det tjänstemannanivån som är den aktiva parten i det

dagliga arbetet och avgörande för implementeringen. Efter projekttiden tar slut kommer dock

ansvaret för hur projektets erfarenheter tas till vara finnas hos respektive nämnd. Ovissheten

skapar en osäkerhet bland medarbetarna i projektet.

Ägarskapet av projekt i offentlig sektor skiljer sig ifrån ägarskapet i den privata sektorn där en

ägare beslutar om fortsatta medel. Inom offentlig sektor finns ägare på olika nivåer och med

olika uppgifter, där politikerna är beställare och tjänstemännen är utförare. I fallet sociala

investeringsfonden har politikerna lämnat av en del av sin beslutsmakt till tjänstemännen.

Men efterfrågar dock goda resultat för att en förändring i ordinarie budget ska genomföras då

projekten är avslutade. Här gynnas projekten av att det finns en partiöverskridande enighet i

frågan om sociala investeringar, vilket kan ge mer tyngd åt projektens dignitet då en ny

budget ska antas.

59

6.3.1 Ett närvarande ägarskap

Medarbetarna i Alla barn i skolan efterfrågade samtal med de ovanför dem i hierarkin, för att

se hur de tänker kring de hinder närbyråkrater stöter på i vardagen. I samtal och intervjuer

med berörda aktörer i projektet Alla barn i skolan framkom att ledningen är närvarande i

arbetet med Alla barn i skolan. Det är dock främst projektchefen som har möjlighet att möta

ledningen i formella sammanhang. Tid till samtal och reflektion är något som även

projektchefen poängterade, trots att han har regelbunden kontakt med ledningsgrupp behövs

mer tid till samtal och gemensam reflektion. Brulin och Svensson (2011) lyfter i sitt

resonemang om hållbart utvecklingsarbete just reflektionen som viktigt för att tillsammans

hitta långsiktiga lösningar på de problem som projektet stöter på. Ovanstående önskan om till

mer reflektion tillsammans med ledning kan indikera att ledningens fokus finns på aktiviteter

och kortsiktiga resultat istället för långsiktig förändring. Genom att ta sig tid till reflektion för

att tillsammans skapa en strategi och struktur för projektet understödjer ledningen en

integration av projektets lärdomar i ordinarie verksamhet.

Ägarskapet kan även yttra sig på andra sätt, Brulin och Svensson (2011) beskriver ett aktivt

ägarskap där ägaren är involverad i genomförandet, lärprocessen och kunskapsbildningen. I

ledningsgruppen som träffas varje månad lyfter förvaltningscheferna i slutet av mötet hur

arbetet med de respektive förvaltningsprojekt fortlöper. Utöver det har den sammankallade

gruppen i ledningsgruppen närvarat vid konferens Samverkan för barns bästa där

medarbetarna i Alla barn i skolan berättade om sina erfarenheter. På samma konferens deltog

även processtödjarna som aktivt deltagit i projektets arbete, under denna konferens närvarade

även kommunstyrelsens ordförande. Det visar att intresset för sociala investeringsfondens

projekt är stort på både tjänstemannanivån och den politiska nivån. Trots ett stort intresse bör

ägarskapet utvecklas, främst då det gäller fokus på implementering av goda resultat i ordinarie

verksamhet. För att projekten ska få de effekter som efterfrågas av sociala investeringsfonden

bör mer tid läggas på reflektion och lärande på alla nivåer, både horisontellt och vertikalt.

6.3.2 Eldsjälars betydelse för projektorganisationen

Projektet präglades i ett inledande skede av en stor osäkerhet och brist på enighet till följd av

otydlig styrning. Med anledning av detta efterfrågades och tillsattes, som tidigare nämnt, en

projektchef. Vikten av en drivande projektchef betonas ofta i igångsättningsfasen av ett

projekt, då det behövs någon som enar projektet samt kan föra projektets talan, vilket är något

som har bekräftats i projektet Alla barn i skolan (Brännberg 1996:150, 155). De båda

processtödjarna uttryckte vid intervjun att de kunde börja arbeta med sina uppdrag efter det att

60

projektchefen tillsatts och skapat en gemensam struktur för projektet. Projektchefen har, enligt

medarbetare, förmågan att föra projektets talan genom att samla upp frågor och intressen

inom projektet samt behandla dem i rätt forum för frågan. Han har dessutom ett engagemang

för elever med särskilda behov. En driven projektchef och eldsjäl har således varit viktig för

organiseringen, sammanhållningen och ledningen av projektet. Eldsjälar har även dominerat

projektet i stort då det är personer med visioner och tilltro till projektet som arbetar med Alla

barn i skolan. Projektet har präglats av personer som tror på möjligheten att lyfta och samla

frågan, belysa skolans ansvar och barnperspektivet och som vill ändra strukturer och synen på

skolfrånvaro. Projektet har drivits av närbyråkrater med vilja att utveckla metoder, skapa

rutiner och verktyg för att kunna hantera elevers oroande skolfrånvaro och arbeta utifrån varje

barns specifika behov, oavsett om det rör sig om social, pedagogisk eller fysisk problematik.

Flera av dem har uttryckt att Alla barn i skolan har gett dem mandat att lyfta, vad de anser är,

en viktig fråga.

För att projektets innehåll ska bestå och leva vidare efter att den har implementerats i

ordinarie verksamhet krävs att tydligare strukturer kring arbetet etablerats i samtliga skolors

verksamhet (Brännberg 1996:150, 155). Efter att ett projekt har drivits av engagerade

eldsjälar blir utmaningen att avgöra vad i projektet som faktiskt har åstadkommits av

utvecklade metoder och vilka effekter som beror på enskilda personer. Det kan innebära en

utmaning att avgöra om och hur mycket effekterna av arbetet med Alla barn i skolan beror på

dessa specifika eldsjälar som engagerat sig i projektet på heltid, samt hur de har använt sig av

sitt handlingsutrymme. Likaså finns en risk att projektet är beroende av den involverade

projektchefen, om resultat och effekter visar sig vara kopplat till projektchefens engagemang

och arbete. Om detta inträffar försämras förutsättningarna för att åstadkomma en hållbar

implementering utan att projektchefen närvarar. Då projektet inte längre är nystartat, utan

snarare i slutfasen, är det av vikt att fokus flyttas från aktör till struktur.

6.3.3 Strategi för implementering

Projektchefen kommer att lämna projektet i samband med implementeringen av projektet i

skolans ordinarie verksamhet. Brulin och Svensson (2011: 47) påpekar dock att ett aktivt

ägarskap av frågan även är centralt i hemorganisationen efter att projektet har implementerats

i syfte att skapa multiplikatoreffekter och förändring. Projektets ledningsgrupp arbetar med att

utveckla en planering och strategi för vad, när och hur implementeringen av projektet ska ske.

I nuläget finns inga tydliga besked eller planering varken i projektansökan, eller delrapporter

från projektet för hur den fortsatta implementeringen av Alla barn i skolan ska gå till. Strategi,

61

mål för implementering har inte heller framgått av observationer från möten med

ledningsgruppen. Samma oklarhet råder kring vem eller vilka som kommer äga och driva

frågan i skola (rektor) och socialtjänst efter projektets implementering. Enligt Abrahamsson

och Möller (2009: 24) krävs bland annat implementeringsmål som beskriver hela

implementeringsprocessen för att implementering ska ske på ett optimalt sätt. God beredskap

inför implementeringen är ett tecken på ett aktivt ägarskap (Rundqvist, 2011: 60). Då det ännu

inte har formulerats en tydlig planering för implementeringsprocessen och dess mål väcks

frågan om detta tyder på avsaknad av ett aktivt ägarskap, eller om frågan kommer att lösas

fullt ut under tidens gång. Risken vid ett otydligt ägarskap är att samma osäkerhet kring

uppdrag, mål och ansvarfördelning uppstår i den ordinarie verksamheten som vid projektets

inledande fas.

62

7 Slutsats Med denna studie har vi ämnat undersöka förändringsarbetet delvis genom att studera faktorer

för en framgångsrik implementering av projektet. Uppsatsens teoriutvecklande bidrag kan

begränsas till de faktorer som krävs för att skapa en framgångsrik implementering av ett

samverkansprojekt med liknande kontextuella förutsättningar som Alla barn i skolan. Studien

bidrar till att öka förståelsen för projektorganisationen som verktyg för att förändra och skapa

samverkan i den offentliga verksamheten. Nedan besvaras forskningsfrågorna i omvänd

ordning, där vi börjar i det verksamhetsnära sammanhanget och avslutar på kontextuell nivå.

7.1 Projektets inverkan på den ordinarie verksamheten

Samverkansprojektet Alla barn i skolan har satt fokus på frågan om elever i grundskolans

oroande frånvaro. Såväl formella som informella regler påverkar synen på elevers frånvaro.

Projektet har bidragit till en utökad kunskap i ämnet i ordinarieverksamhet vilket har

resulterat i en förändrad syn på skolfrånvaro, samt hur barns bakomliggande problematiker

ska hanteras. I samband med att kunskapen om bakomliggande orsaker till skolfrånvaro har

blivit större, har en förändring i värderingar, barnsyn och synen på skolfrånvaro påbörjats i

skolans verksamhet. Processtödjarna har haft en framträdande roll i denna förändring. I

samband med att frågan lyfts och kunskapen ökat har skolpersonal och socialsekreterare fått

utrymme och resurser att skapa förändring i enskilda elevers tillvaro. Projektet har gett

närbyråkrater i skolan mandat och ett utökat handlingsutrymme att arbeta med enskilda

elever. Processtödjarna som hittills har arbetat i enskilda ärenden har inte agerat utifrån

utstakade metoder, utan gjort en individuell bedömning utifrån barnets bästa, om det så har

inneburit att följa med en elev till Gröna lund. Handlingsutrymmet har inneburit att de

organisatoriska gränserna mellan skola och socialtjänst har utmanats och blivit mindre rigida.

Ett av målen med Alla barn i skolan är att överbrygga organisatoriska gränser mellan

Utbildningskontoret och socialkontoret. Ingen utav förvaltningarna ska längre på grund av

hänsyn till barnets bästa kunna avsäga sig sitt ansvar. Närbyråkraternas arbete präglas dock av

en värdekomplexitet; lagen, organisationernas uppdrag samt barnets bästa utgör ramarna och

riktlinjerna för arbetet med en ökad skolnärvaro, men motstrider ibland varandra. Det kvarstår

fortfarande frågetecken om hur rutiner kring elevers oroande skolfrånvaro ska hanteras efter

projektets implementering, utifrån formella regler kring organisationernas respektive uppdrag.

63

7.2 Etablering av samverkan Att förändra synen hos alla närbyråkrater är ett omfattande arbete som tar tid. Trots detta ser

projektgruppen en positiv förändring i inställningen till projektet och dess syfte.

Närbyråkraternas inställning är en avgörande faktor för förutsättningarna för

implementeringen av projektet, varför det är viktigt fortsätta arbeta för att nå ut till samtliga

berörda närbyråkrater och etablera tydliga strukturer.

Närbyråkraternas inställning påverkas dock av att det råder osäkerhet kring den framtida

ansvarsfördelningen och den fortsatta samverkan mellan social- och Utbildningskontoret . Det

finns en otydlighet kring hur samverkan mellan de båda förvaltningarna ska fortskrida då den

medlande funktionen kommer att försvinna i samband med projektets avvecklande. Projektet

har framförallt fokuserat på att utveckla gemensamma rutiner och kunskapsutbyte inom

skolan. Därmed finns en risk för att samma strukturella förändring inte sker inom

socialförvaltningen, vilket också försvårar en framtida samverkan. Socialförvaltningen och

utbildningsförvaltningen har däremot en väl utvecklad ekonomisk samverkan då de båda

parterna har ingått ett avtal i enlighet med sociala investeringsfondens återföringsmodell.

Behovet av ett tydligt ledarskap och ägarskap av projektet synliggjordes i uppstarten av

projektet. Bristen på ett enhetligt ledarskap av projektet resulterade i porösa strukturella

gränser. Även de konceptuella gränserna kring projektet blev otydliga, vilket ledde till

osäkerhet kring uppdraget och genomförandet av det. Processtödjarna upplevde att de till följd

av detta förlorade tid, och att projektets begränsade tidsramar därmed blev otillräckliga. Efter

erfarenheterna från uppstarten av projektet finns en oro bland berörda närbyråkrater över hur

ägarskapet av frågan kommer att hanteras efter att projektet har implementerats i ordinarie

verksamhet. Det råder en osäkerhet hos närbyråkrater hur 46 olika skolor ska under

gemensamma former fortsätta att arbeta med frågan när det inte längre finns en projektgrupp

och en projektchef som äger och driver frågan. Projektet har dominerats av eldsjälar som

utformat, drivit och genomfört projektet. Projektets ramar har gett även gett medarbetarna

inom projektet handlingsutrymme att arbeta med lämpliga behovsanpassade metoder. Det har

varit positivt för etableringen av, samt för förtroendet till projektet. För implementeringen av

projektet i ordinarie verksamhet riskerar det dock att få negativa konsekvenser. Om projektets

resultat snarare beror på enskilda individer än på nya metoder och arbetssätt riskeras

projektets hållbarhet och förutsättningarna för en strukturell förändring försämras.

64

7.3 Kontextens inverkan på implementeringen

Den sociala investeringsfonden som kontext verkar inte har betydelse för huruvida ledningen

planerar för implementeringen i ordinarie verksamhet. Trots att idén med fonden grundar sig i

att verka genom långsiktiga investeringar finns samma risk för kortsiktighet i samband med

implementeringen av projektet som i andra fall.

Dock verkar den sociala investeringsfondens politiska och förvaltningsöverskridande enighet

kring frågan om sociala investeringar gynna projekten. Enigheten är en förutsättning för den

ekonomiska Återföringsmodellen, vilken möjliggör en långsiktig finansiering av projektet.

Enigheten bidrar dessutom till att flera aktörer arbetar mot samma mål, då den gemensamma

nyttan för samtliga organisationer och förvaltningar tydliggörs vid samverkan. Enigheten och

samarbetet kring fonden bidrar dessutom till ett gemensamt språk, organisationer emellan,

vilket verkar gynnsamt för en fortsatt samverkan. Då förvaltningscheferna inom berörda

förvaltningar har en plats i sociala investeringsfondens ledningsgrupp finns också högsta

mandat att genomföra förändringar inom respektive organisation. Det skapar även

förutsättningar för att omförhandla organisationens gränser på högsta nivå i kommunen.

En dialog kring det lagmässiga och budgetmässiga utrymmet förs i ett tidigt stadium inom

ledningsgruppen, vilket verkar positivt för den framtida implementeringen. För att beslut om

vilka projekt ska implementeras bör en tydlig definition på vad ett framgångsrikt projekt är,

utvecklas. För att motverka projektlogiken krävs ett tydligt mål och strategi för

implementeringen redan vid ett tidigt stadium i utvecklingen av metoder och projekt, med

utrymme för förändringar. Det saknas sammanfattningsvis en fullständig strategi och mål med

implementeringen. För att utveckla en tydlig strategi, mål för implementering och

ansvarsfördelning efterfrågar närbyråkrater mer tid för samtal mellan lednings- och

verksamhetsnivå.

7.4 Utvecklingsinriktat lärande

För att projektlogiken ska motverkas och att Alla barn i skolan istället ska resultera i

multiplikatoreffekter och en bestående förändring är det av stor vikt att lärdomar från

projektet tas tillvara och omsätts i praktiken. Tabellen nedan har sin utgångspunkt i faktorer

som enligt beprövad teori är centrala för en framgångsrik implementering. Tabellen är en

sammanfattning av de faktorer som samverkansprojektet Alla barn i skolan har uppfyllt, samt

de utmaningar som kvarstår för att uppnå en framgångsrik implementering.

65

Samverkan och gränser Aktivt ägarskap

Uppfyllda

förutsättningar

Anpassning till den lokala kontexten Drivande projektchef

En dialog om det lagmässiga och

budgetmässiga utrymmet förs tidigt

Partiöverskridande enighet

Förändring i attityd, hos många

närbyråkrater

Förvaltningsöverskridande enighet

Praktisk användning av kunskap i

vardagen

Ett (delvis) närvarande ägarskap

Kunskapsutbyte i skola

Utmaningar Kunskapsutbyte i socialtjänst Mer tid för samtal mellan ledning och

verksamhetsnivå

Samverkan skola och socialtjänst, ”den

medlande funktionen”

Tydligare mål för implementering, även i

ett tidigt skede processen.

Vem äger frågan efter implementering?

Tydligare ansvarsfördelning

Vad är utvecklade metoder och etablerade

strukturer och vad beror på person?

Tabell 1. Sammanfattning av faktorer som påverkar implementering

66

8 Referenser Abrahamsson, Ann. Möller, Ola. (2009) Implementering, vad är det och varför sker det inte

med automatik? Teori och kriterier för hur implementering bör bedrivas, Lunds universitet

Ahrne, Göran. Svensson, Peter. (2011) Handbok i kvalitativa metoder. 1. uppl. Malmö: Liber

Alver, Bente. Gullveig., Øyen, Ørjar. (1998) Etik och praktik i forskarens vardag. Lund:

Studentlitteratur

Anell, Barbro, I., Wilson, Timothy, L. (2002) Organizing in two models. On the merging of

the temporary and the permanent. I Beyond project management. New perspectives on the

temporary-Permanent Dilemma. Sahlin-Andersson, K. Söderholm, A (eds). Liber: Stockholm

Bremberg, Sven & Eriksson, Lilly (red.) (2010) Investera i barns hälsa. 1. uppl. Stockholm:

Gothia

Brulin, Göran., Svensson, Lennart. (2011) Att äga, styra och utvärdera stora projekt. 1. uppl.

Lund: Studentlitteratur

Brunsson, N., Sahlin-Andersson, K. (2000) Constructing organizations. Organization Studies,

21: 721-747

Bryman, Alan. (2002) Samhällsvetenskapliga metoder. Malmö: Liber

Brännberg, Tore. (1999) Eldsjälar och projektmakare. I Projektets paradoxer. Sahlin, Ingrid

(red.) Studentlitteratur, Lund

Englund, Hans. (2005) Struktur och handlingar i en kommunal reform: erfarenheter av

balanserad styrning. Diss. Göteborg : Göteborgs universitet, 2006

Fangen, Katrine (2005) Deltagande observation. Liber: Malmö

Henton, Douglas., Melville, John., & Walesh, Kimberly. (1997) Grassrots Leaders for a New

Economy. How Civic Entrepreneurs Are Buildning Prosperous Communities. San Francisco:

Jossey-Bass Publishers

Hysing, Erik. Olsson, Jan (2012) Tjänstemän i politiken. 1. uppl. Lund: Studentlitteratur

Jannesson, Erik. Jonsson, Robert. Syssner Josefina, CKS, Studie av organisations- och

styrningsstrukturer i Norrköpings sociala investeringsfond Hämtad: 2014-04-15

http://www.norrkoping.se/organisation/kvalitet/dokument/kommunovergripande/2014/sociala

-investeringsfonde/sociala-investeringsfonden-avrapportering-del-1.pdf

Jensen, Christian. Johansson, Staffan. Löfström, Mikael. (2013) The project organization as a

policy tool in implementing welfare reforms in the public sector. International Journal of

Health Planning and Management, 28: 122-137

Johansson, Roine (1992) Vid byråkratins gränser: om handlingsfrihetens organisatoriska

begränsningar i klientrelaterat arbete. Diss. Uppsala : Universitet

67

Johansson, Staffan., Löfström, Mikael., Ohlsson, Östen. (2007) Separation or integration? A

dilemma when organizing development projects. International Journal of Project

Management 25: 457-464

Linderoth, Henrik, CJ. (2002) Bridging the gap between temporality and permanency. I

Beyond project management. New perspectives on the temporary-Permanent Dilemma.

Sahlin-Andersson, K. Söderholm, A (eds). Liber: Stockholm

Lipsky, Michael (1980) Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public

services. New York: Russell Sage Foundation

Lundin, Rolf A. Söderholm, Anders. (1995) A theory of the temporary organization.

Scandinavian Journal of Management, 11: 437-455

Lundquist, L. (1987) Implementation Steering. An Actor-Structure Approach. Lund:

Studentlitteratur

Löfström, Mikael. (2001) Samverkan mellan offentliga organisationer – att konstruera

gränser. Kommunal ekonomi och politik, vol. 5/2: 69-89

Löfström, Mikael. (2010a) Samverkan och gränser. Intellecta infolog

Löfström, Mikael. (2010b).Inter-organizational collaboration projects in the public sector: a

balance between integration and demarcation. International Journal of Health Planning and

Management, 25: 136-155

Mötesplats social innovation, ABC i social finansiering (2012) Hämtad: 2014-04-23

http://socialinnovation.se/wp-content/uploads/2012/07/ABC_web.pdf

Mötesplats social innovation, ABC i social finansiering. (2013) Hämtad: 2014-04-23

http://socialinnovation.se/wp-content/uploads/2013/06/abc_finansiering_uppslag.pdf

Nilsson, Ingvar. Wadeskog, Anders (2008) Individen i centrum: "det är bättre att stämma i

bäcken än i ån": en handledning av rapporten. Stockholm: Skandia

Norrköpings Kommun, Ansökan Alla barn i skolan. Hämtad: 2014-04-23

http://www.norrkoping.se/barn-utbildning/grundskolor/alla-barn-i-skolan/Alla-barn-i-skolan-

120105.pdf

Norrköpings Kommun, Alla barn i skolan. Hämtad: 2014-04-23

http://www.norrkoping.se/barn-utbildning/grundskolor/alla-barn-i-skolan/

Norrköpings kommun, Arbetslöshetsstatistik. Hämtad: 2014-04-03

http://www.norrkoping.se/organisation/statistik/arbetsmarknad/arbetsloshet-16-64-ar-sam/

Norrköpings Kommun, Delrapport 1: Alla barn i skolan. Hämtad: 2014-04-21

http://www.norrkoping.se/barn-utbildning/grundskolor/alla-barn-i-skolan/

Norrköpings Kommun, Delrapport 3: Alla barn i skolan. Hämtad: 2014-04-08

http://www.norrkoping.se/barn-utbildning/grundskolor/alla-barn-i-skolan/Delrapport3.ABIS-

dec2013-2.pdf

68

Norrköpings Kommun, Från arbetslöshet till framtidstro. Hämtad: 2014-04-14

http://www.norrkoping.se/organisation/ekonomi/social-investeringsfond/Fran-arbetsloshet-

till-framtidstro.pdf

Norrköpings Kommun, Kommunfullmäktige. Hämtad: 2014-04-18

http://www.norrkoping.se/organisation/kommunen/kommunfullmaktige/

Norrköpings kommun, Kommunfullmäktige 2010-12-20 Sammanträdesprotokoll

Norrköpings Kommun, Kommunstyrelsen. Hämtad: 2014-04 23 http://www.norrkoping.se/organisation/kommunen/kommunstyrelsen/

Norrköpings Kommun, Minnesanteckning ledningsgruppen sociala investeringsfonden 2014-

04-14

Norrköpings Kommun, Norrköpings sociala investeringsfond. Hämtad:2014-04-09

http://www.norrkoping.se/organisation/ekonomi/social-investeringsfond/social-

investeringsfond-folder.pdf

Norrköpings Kommun, Riktlinjer för sociala investeringsfonden. Hämtad: 2014-04-17

http://www.norrkoping.se/organisation/pdf/mal-regler/riktlinjer/ekonomi/riktlinjer-social-

investeringsfond.pdf

Norrköpings Kommun, Social investeringsfond Hämtad: 2014-01-28

http://www.norrkoping.se/organisation/ekonomi/social-investeringsfond/

Palm, Kristina (2008) Det riskabla engagemanget: om regenerativ utveckling av mänskliga

resurser, eldsjälar och ledarskap i radikal utveckling. Diss. Stockholm : Kungliga tekniska

högskolan

Rothstein, Bo (2010) Den socialdemokratiska staten: reformer och förvaltning inom svensk

arbetsmarknads- och skolpolitik. 2., ombrutna och översedda upplagan Lund: Arkiv

Rundqvist, Mikael (2011) Implementering av metoder från nyanlädaprojekt: en analys av

strategier, ägarskap, samverkan och lärande. Vetenskaplig skriftserie från Remeso,

Temagruppen integration i arbetslivet 2011:9

Sahlin, Ingrid. (1995) Projektets paradoxer. Studentlitteratur, Lund

Sahlin-Andersson, Kerstin. (2002) Dilemmas of defining and delimiting. I Beyond project

management. New perspectives on the temporary-Permanent Dilemma. Sahlin-Andersson, K.

Söderholm, A (eds). Liber: Stockholm

Sahlin-Andersson, Kerstin. Söderholm, Anders. (2002) Beyond project management. New

perspectives on the temporary-Permanent Dilemma. Liber: Stockholm

Schierenbeck, Isabell (2003) Bakom välfärdsstatens dörrar. Diss. Göteborg: Universitet

SFS 1974:152. Regeringsformen

SFS 2001:453. Socialtjänstlagen

69

SFS 2010:800. Skollagen

SKL, Norrköpings sociala investeringsfond. Hämtad: 2014-04-24

http://www.skl.se/MediaBinaryLoader.axd?MediaArchive_FileID=3b88aa1b-d7b5-40ba-

8dfc-e0d86f91d2da&FileName=Norrkoping.pdf

SKL, Psynkprojektet nivåer. Hämtad: 2014-04-23

http://www.skl.se/psynk/om-psynkprojektet/nivaer

SKL, Psynkprojektet. Hämtad: 2014-02-27

http://www.skl.se/psynk/om-psynkprojektet/generellt-om-projektet

SKL, Skola och psykisk hälsa. Hämtad: 2014-01-28

http://www.skl.se/psynk/battre-skolresultat

SKL, Sociala investeringar. Hämtad: 2014-04-23

http://www.skl.se/psynk/sociala-investeringar

SKL, Umeås sociala investeringsfond. Hämtad: 2014:04:24

http://www.skl.se/MediaBinaryLoader.axd?MediaArchive_FileID=fbab6f57-0c8b-4a4a-bc57-

062e17b11a1d&FileName=Umea_Sociala_investeringar.pdf

Skolverket, Skolformer och annan verksamhet. Hämtad 2014-04-21

http://www.skolverket.se/skolformer

Skolverket, Skolplikt och rätt till utbildning. Hämtad: 2014-04-21

http://www.skolverket.se/regelverk/juridisk-vagledning/skolplikt-och-ratt-till-utbildning-

1.126411

Socialstyrelsen, Samverka för barns hälsa 2013. Hämtad: 2014-04-21

http://www.socialstyrelsen.se/Lists/Artikelkatalog/Attachments/19159/2013-8-1.pdf

SOU 1995:142 ”Att röja hinder för samverkan, egenmakt och arbetslinje” Delbetänkande av

Storstadskommittén. Stockholm: Fritzes

SOU 1996:175 ”Styrning och samverkan” Stockholm: Fritzes

SOU 2013: 74 ”Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan”

Stockholm: Fritzes

Söderlund, Jonas. (2010) Knowledge entrainment and project management: The case of large-

scale transformation projects. International Journal of Project Management,28(2):130-141

Weick, Karl, E. Quinn, Robert, E. (1999) Organizational change and development. Annual

Review of Psychology, 50:361-386

Whittington, Richard., Molby, Eamonn., Mayer, Michael. Smith, Anne. (2006) Practices of

strategies/organising: broadening strategy work and stills. Long Range Planning 39, 615-629

Yin, Robert K. (2007) Fallstudier: design och genomförande. Malmö: Liber

70

8.1 Muntliga källor Intervju: Två medarbetare i Alla barn i skolan, 2014-03-06

Intervju: En närvaroansvarig Klass 1-6, 2014-03-28

Intervju: Två närvaroansvariga Klass 7-9, 2014-04-02

Intervju: Kommunstyrelsens ordförande, 2014-03-25

Intervju: Tre representanter från ledningsgruppen i sociala investeringsfonden, 2014-03-27

Intervju: Projektchef Alla barn i skolan, 2014-02-25

Observation: Alla barn i skolan, träff för närvaroansvariga 2014-03-07

Observation: Ledningsgruppsmöte Sociala investeringsfonden, 2014-02-04

Observation: Ledningsgruppsmöte Sociala investeringsfonden, 2014-03-17

Observation: Ledningsgruppsmöte Sociala investeringsfonden, 2014-04-14

Observation: SKL Psynkkonferens: Recept för att säkra framtidens välfärd, 2014-02-20

Observation: Norrköpings kommun, Alla barn i skolan, 2014-05-09

71

9 Intervjuguider

9.1 Projektet: Alla barn i skolan Kan du beskriva din roll i arbetet med

- Sociala investeringsfonden? Alla barn i skolan?

Varför behövs projektet (behov av projektet)?

- Anser du att Alla barn i skolan täcker det behovet som finns?

Vad var dina reaktioner när du fick vetskap om sociala investeringsfonden och att ni skulle

arbeta med Alla barn i skolan?

- Hur upplevde arbetskamraterna uppstarten av projektet?

- Hur gick diskussionerna i början?

- Har diskussionerna ändrats på något sätt under resans gång?

Hur arbetar ni med Alla barn i skolan idag?

- Hur påverkar Alla barn i skolan den ordinarie verksamheten?

- Vilken roll kommer exempelvis Dextersystemet att ha i framtiden?

- Vad ser ni för effekter av arbetet?

Hur tycker du att metoden som används i Alla barn i skolan passar i skolans verksamhet?

- Varför/varför inte?

- Finns det delar i arbetsmodellen som passar bra/mindre bra? På vilket sätt?

Hur upplever du att lärare tagit emot den nya arbetsmetoden kring närvaro/frånvaro

- Finns det ett motstånd till projektet?

- Ser du en förändring från projektstart till idag gällande attityder hos lärare

kring arbetet med närvaro/frånvaro?

Alla barn i skolan är ett projekt för att testa en metod för att stödja skolorna i deras

närvaroarbete, vad tycker du om projektformen som verktyg för Alla barn i skolan?

- Hade man kunna göra annorlunda?

72

Vilken/vilka delar av arbetet med Alla barn i skolan upplever du som lättast/svårast att arbeta

med?

Hur upplever du att kommunikationen genom ledet av lärare, projekt, förvaltning och

ledningsgrupp fungerar?

- Blir ni hörda? Lyssnar och hjälper ledningsgrupp, förvaltning och lärare er i ert

arbete?

- Hur tar ni (projektpersonal) vara på lärares intressen, åsikter och upplevelser i

projektet?

Upplever du att du och dina kollegor har stor handlingsfrihet i projektet?

- Finns det tydliga riktlinjer från ledningsgrupp eller samverkande

förvaltningar?

Hur upplever du att samarbetet mellan projektet och de samverkande parterna

(Utbildningskontoret och socialkontoret) fungerar?

- Hur ser ansvarsfördelningen ut? (Finns ett aktivt ägandeskap?)

- Är det tydligt och fungerar det?

- Upplever du att ni har stöd från förvaltningarna?

Angående strategin för implementering eller överföring från projekt till ordinarie verksamhet.

Vad ser du för möjligheter med att använda sig av metoden i ordinarie verksamhet?

- Vad ska överföras och till vilken verksamhet?

- När ska överföringen ske? (I faser, löpande?)

Finns det något annat som vi inte pratat om som du anser är viktigt att lyfta fram?

73

9.2 Sociala investeringsfondens ledningsgrupp Varför behövs en social investeringsfond?

- Vad vill ni uppnå?

Kan ni beskriva Återföringsmodellen?

- Tankar kring att pengar väntas kunna återföras inom en snar framtid efter

implementeringen av projektet?

Kan ni beskriva styrgruppens funktion och era respektive roller?

- Vilka funktioner eftersträvade ni?

- Har funktionen förändrats?

- Hur gick tankarna när ni satte ihop styrgruppen?

Hur arbetar ni i styrgruppen?

- Finns upprättade mål/riktlinjer gällande ert uppdrag?

Vad var era reaktioner när ni fick vetskap om sociala investeringsfonden?

- Hur gick diskussionerna i styrgruppen början?

- Har diskussionerna ändrats på något sätt under resans gång?

Varför valdes projektformen som medel för att testa och implementera nya metoder?

- Hade man kunnat göra annorlunda?

Kan ni beskriva ansökningsprocessen steg för steg?

På vilket sätt är styrgruppen delaktiga i enskilda projekt?

Vad har ni för roll i arbetet med implementering av projekten i ordinarie verksamhet?

Vem avgör projektens tidsram?

- Om det är dem: hur tänker ni kring tidsramarna?

Vart/vem beslutas det om implementering av projekt i ordinarie verksamhet?

- Vem avgör vad som ska implementeras och vad som inte ska göra det?

74

Hur upplever ni att det förvaltningsöverskridande samarbetet fungerar?

- Hur ser ansvarsfördelningen ut? (Finns ett aktivt ägandeskap?)

- Är det tydligt och fungerar det?

- Hur har arbetet med sociala investeringsfonden mottagits av förvaltningarna?

Hur upplever ni att kommunikationen genom ledet av styrgrupp, förvaltning, projekt, och

lärare fungerar?

- Hur tar ni vara på projektanställdas intressen och åsikter.

Vem var initiativtagare till Alla barn i skolan/Hur lyftes det projektet fram?

Finns det något mer ni vill lägga till gällande organisering, implementering och styrning?

75

9.3 Närvaroansvariga Kan du beskriva din roll på skolan och i arbetet med Alla barn i skolan?

Varför anser du att Alla barn i skolan behövs (behov av projektet)?

- Syfte med projektet?

- Anser du att Alla barn i skolan täcker det behov som finns?

- Vad är det som ska förändras?

Vad vet du om sociala investeringsfonden?

Vad var dina reaktioner när du fick vetskap om sociala investeringsfonden och att du skulle

arbeta med Alla barn i skolan?

- Hur upplevde arbetskamraterna uppstarten av projektet?

- Hur gick diskussionerna i början?

- Har diskussionerna ändrats på något sätt under resans gång?

Hur arbetar du med Alla barn i skolan idag?

- Hur påverkar Alla barn i skolan den ordinarie verksamheten?

- Vilken roll kommer Dextersystemet att ha i framtiden?

- Vad ser du för effekter av arbetet?

Upplever du att du och dina kollegor har stor handlingsfrihet i närvaroarbetet?

- Finns det tydliga riktlinjer på skolan kring hur närvaroarbetet ska bedrivas och användas?

- Hur arbetar du för att skapa en samsyn på närvaroarbetet i skolan och i kommunen?

Hur tycker du att metoden som används i Alla barn i skolan passar i skolans verksamhet?

- Varför/varför inte?

- Finns det delar i arbetsmodellen som passar bra/mindre bra?

- På vilket sätt?

Vilken/vilka delar vill du ha kvar från projektet?

- Vad vill du ändra på i närvaroarbetet?

76

Hur upplever du att samarbetet mellan skolan, centrala elevhälsan, BUP och Socialkontoret

fungerar?

- Hur ser ansvarsfördelningen ut?

- Hur arbetar ni med oroande frånvaro?

- Fungerar det bättre/sämre efter att du började arbeta med Alla barn i skolan jämfört med

tidigare?

Hur upplever du att kommunikationen inom projektet Alla barn i skolan genom ledet av

lärare, projekt, förvaltning och ledningsgrupp fungerar?

- Blir ni hörda? Lyssnar och hjälper ledningsgrupp, förvaltning och lärare er i ert

arbete?

- Upplever du att projektpersonal tar vara på skolans intressen, åsikter och upplevelser av

projektet?

Finns det något annat som vi inte pratat om som du anser är viktigt att lyfta fram?

77

9.4 Kommunstyrelsens ordförande

Intervjun genomfördes tillsammans med Robert Jonsson på Centrum för kommunstrategiska

studier

Inledande fråga: (diskussion kring) hur det kom sig att Norrköpings kommun var först ut att

lansera en social investeringsfond och hur det kom sig att den fick den utformning den fick.

Vilka idéer låg bakom (vilka idéer gjorde det möjligt att tänka bort det gamla och vilka idéer

gjorde det möjligt att tänka nytt). Vari bestod de nya tankarna gällande organisering av

ledning samt kring styrning – vilka idéer låg bakom. Har det skett några ändringar gällande

organisering och styrning jämfört med när fonden initierades och i så fall varför?

Intervjufråga: Berätta om styrgruppens sammansättning och rutinerna för att hantera nya

idéer. Tänker man lika idag som när fonden initierades? Vid intervjun (och vid

dokumentstudier) beaktas nedanstående.

Intervjufråga: Hur upplever du att Norrköpings kommun och du själv har kommunicerat den

sociala investeringsfonden (initialt, idag och imorgon samt internt och extern)?

Intervjufråga: Vilka idéer låg bakom placeringen av Norrköpings investeringsfond? Hur ser

ledande aktörer på fondens framtida placering idag och imorgon?

Intervjufråga: Vilka tankar fanns/finns om fondens totala storlek? Om det skulle komma in

många så kallade lönsamma sociala investeringar – vad händer då med fondens tak? Kan det

bli aktuellt med en höjning av fondens resurser och i så fall – vem tar ett sådant beslut och på

vilka grunder? Om det inte blir en höjning – finns det idéer om hur man kommer att hantera

alternativkostnadsval?

Efter att jag/vi har gjort en uppsummering av intervjun är det lämpligt att runda av med:

Finns det något mer du skulle vilja berätta för mig/oss gällande organisering och styrning av

Norrköpings sociala investeringsfond?