INAP FONDO METROPOLITANO PORTADAS OK · Luis Antonio Moya Fonseca Luis Ant onio Mo y PREMIOS INAP a Fonseca 2000 Rocío Citlali Hernández Oliva. Globalización y privatización:

INSTITUTONACIONAL DEADMINISTRACIÓNPÚBLICA, A.C.

SECCIÓN MEXICANA DELINSTITUTO INTERNACIONAL

DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS

IMPLEMENTACIÓN E IMPACTO

DEL FONDO METROPOLITANO: ANÁLISIS COMPARADO DE LAS

ZONAS METROPOLITANAS DE

GUADALAJARA Y VALLE DE MÉXICO

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Luis Antonio Moya Fonseca

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nse

caPREMIOS INAP2000 Rocío Citlali Hernández Oliva.Globalización y privatización: el sector público en México 1982-1999.2001 Arturo Vargas Bustamante.La Reforma de 1995 a los Servicios Médicos del IMSS: Una tarea pendiente.2002 Jorge Manjarrez Rivera. La construcción democrática de la rendición de cuentas y la fiscalización en la Administración Pública de México: 1997-2001.2003 José Antonio Salazar Andreu.Las Relaciones Fiscales Intergubernamentales en México: Alcances, limitaciones y propuestas.2004 Dana Aly López Solís. Sustentabilidad urbana y gestión de residuos sólidos urbanos. Estudio comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla.2005 José Alejandro Vargas Castro. El desarrollo local en el contexto de la globali-zación. Tres casos de estudio en el Estado de México: San Mateo Atenco, Valle de Bravo y Villa Guerrero.2006 Juan Poom Medina. La revolución silenciosa en la gestión pública local. Factores asociados al número de innova-ciones en los municipios mexicanos, 2000-2004.2007 Nancy García Vázquez. Gobiernos subnacionales, partidos políticos y el diseño institucional de la fiscalización supe-rior en México.2008 Luis Villalobos García. Administración, reforma y rendición de cuentas policial en la democracia.2009 Alberto Villalobos Pacheco. El Sistema de Evaluación y Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los gobiernos locales.XXXV PREMIO INAP.Hugo Amador Herrera Torres.Evaluación del desempeño municipal. Propues-ta metodológica para los municipios semiur-banos del Estado de Michoacán.XXXVI PREMIO INAP. María del Pilar Alonso Reyes. Políticas públicas de pensiones en México para las personas sin capacidad de ahorro.XXXVII PREMIO INAP. Roberto Arias de la Mora. Democracia y gestión pública municipal.


Maestro en Políticas Públicas Comparadas

por la Facultad Latinoamericana de Ciencias

Sociales (FLACSO), sede México. Ha sido

Director de Planeación del Desarrollo Ur-

bano, en la Secretaría de Desarrollo Urbano y

Vivienda del D.F.; Secretario Técnico de la

Comisión de Preservación del Medio de la

Asamblea de Representantes del D.F. Ha

coordinado diversos programas y planes de

desarrollo urbano-regional. Organizó talle-

res sobre la Reforma Política del D. F. con la

Cámara de Diputados en 2001 y el Senado de

la República en 2007.

En la UNAM ha sido profesor invitado del

Instituto de Investigaciones Sociales; tutor

del Diplomado a Distancia sobre el Fenó-

meno Metropolitano; Secretario Académico

del Programa Universitario de Estudios

sobre la Ciudad. Tiene publicaciones en li-

bros y revistas sobre tópicos relacionados

con la planeación urbana y la Reforma Política

del Distrito Federal.

INSTITUTONACIONAL DEADMINISTRACIÓNPÚBLICA, A.C.

SECCIÓN MEXICANA DELINSTITUTO INTERNACIONAL

DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS


Implementación e impacto del Fondo Metropolitano:

Análisis comparado de las Zonas Metropolitanas de

Guadalajara y Valle de México

SEGUNDO LUGARXXXVIII PREMIO DEL

INSTITUTO NACIONAL DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ISBN

Implementación e impacto del Fondo Metropolitano: análisis comparado de las zonas metropolitanas de Guadalajara y Valle de México

©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151Col. Palo Alto, C.P. 05110Delegación Cuajimalpa, México, D.F.50 81 26 57www.inap.org.mx

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.

COMITÉ EDITORIAL

Héctor Zamitiz Gamboa, Maximiliano García Guzmán, Guillermina Baena Paz, María de J. Alejandro Quiroz,

Francisco Moyado Estrada, Roberto Padilla Domínguez

PREMIO INAP 2 ZONAS METROPOLITANAS.indd 1 11/04/2015 04:44:01 p.m.



IMPLEMENTACIÓN E IMPACTO DEL FONDO

METROPOLITANO: ANÁLISIS COMPARADO DE LAS ZONAS

METROPOLITANAS DE GUADALAJARA Y

VALLE DE MÉXICO

SEGUNDO LUGARXXXVIII PREMIO DEL

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Implementación e impacto del Fondo Metropolitano: análisis comparado de las zonas metropolitanas de Guadalajara y Valle de México

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CONSEJO DIRECTIVO 2014-2017

Carlos Reta MartínezPresidente

Carlos F. Almada López

Ricardo Uvalle Berrones

Luis Antonio Hevia Jiménez

Vicepresidente para Asuntos Internacionales

Vicepresidente Vicepresidente para los IAPs de los estados,

2014-2015

CONSEJEROS

José Ángel Gurría TreviñoArturo Núñez JiménezJulián Olivas Ugalde

María Fernanda Casanueva de DiegoJorge Márquez Montes

Jorge Tamayo CastroparedesFernando Pérez CorreaManuel Quijano Torres

María del Carmen Pardo LópezMauricio Valdés Rodríguez

María de Jesús Alejandro QuirozEduardo S. Topete Pabello

CONSEJO DE HONOR

IN MEMORIAM

Luis García CárdenasIgnacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga MagañaAdolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas

José Natividad González Parás Andrés Caso LombardoAlejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano

José R. Castelazo


FUNDADORES

Francisco Apodaca y OsunaJosé Attolini Aguirre

Enrique Caamaño MuñozAntonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel Escalante OrtegaGabino Fraga MagañaJorge Gaxiola Zendejas

José Iturriaga SaucoGilberto Loyo González

Rafael Mancera OrtizAntonio Martínez BáezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo Navarrete RomeroAlfonso Noriega Cantú

Raúl Ortiz MenaManuel Palavicini PiñeiroÁlvaro Rodríguez Reyes

Jesús Rodríguez y RodríguezRaúl Salinas LozanoAndrés Serra Rojas

Catalina Sierra CasasúsRicardo Torres GaitánRafael Urrutia Millán

Gustavo R. Velasco Adalid


ÍNDICE

PRESENTACIÓNCarlos Reta Martínez 13

INTRODUCCIÓN 15

CAPÍTULO I. MARCO SITUACIONAL PARA LA ATENCIÓN DELFENÓMENO METROPOLITANO EN MÉXICO. 21 1.1. Antecedentes de la planeación regional-metropolitana 241.2. Las Reformas al 115 constitucional 301.3. Limitaciones normativas y el nuevo entorno metropolitano en México 32 1.3.1. Hacia la configuración de una nueva institucionalidad metropolitana 33 1.3.2. El papel de la federación en el nuevo contexto regional-metropolitano 371.4. El Fondo Metropolitano como instrumento de negociación política 391.5. El fm ¿instrumento para una gobernanza multinivel regional-metropolitana? 44

CAPÍTULO II.

MARCO TEÓRICO 47 2.1. El modelo descendente (top down) y el control en la implementación de las políticas 502.2. El esquema ascendente (bottom up) como imperativo de la descentralización 522.3. El Fondo Metropolitano ¿parteaguas para la integración de los modelos descendente y ascendente? 552.4. Gobernanza y redes de política pública: ¿antídoto para la solución de los problemas metropolitanos? 602.5. La gobernanza multinivel y el espacio regional-metropolitano 682.6. El policy making del Fondo Metropolitano en México 72


CAPÍTULO III.

CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS METROPOLITANAS DE GUADALAJARA Y DEL VALLE DE MÉXICO 79

3.1. Situación demográfica-territorial 813.2. Claroscuros del perfil productivo y competitivo de las zonas metropolitanas 873.3. La fragmentación político-administrativa de las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México y sus mecanismos institucionales para enfrentarla 93

CAPÍTULO IV.

EL FONDO METROPOLITANO: HACIA UN ANÁLISIS COMPARADODE SUS RESULTADOS EN GUADALAJARA Y EL VALLE DE MÉXICO 109 4.1. Las brechas multinivel en la estructura de la representación institucional y administrativa del Fondo Metropolitano 113 4.1.1. El Fondo Metropolitano: entre el conflicto socio-político y la fragmentación urbano-territorial 114 4.1.2. Sobrepresentación institucional y hegemonía de las agencias estatales en los codem 120 4.1.3. Configuración de comunidades cerradas de política pública en los Comités Técnicos y Subcomités de Evaluación de Proyectos 124 4.1.4 Transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio del Fondo Metropolitano 138 CAPÍTULO V.

CONCLUSIONES 143

ANEXOS 155

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA 161


ÍNDICE DE CUADROS Y FIGURAS

Cuadro 1. Jerarquía de las zonas metropolitanas por tamaño de población, 2005 34Cuadro 2. Recursos del Fondo Metropolitano 2006-2012 35Cuadro 3. Recursos asignados por zona metropolitana. Fondo Metropolitano 2006-2012 (Millones de pesos) 41Cuadro 4. Fortalezas y debilidades de los modelos top down y bottom up 56Cuadro 5. Tipología de redes de política (policy networks) 64Figura 1. Mapa de bienes según la economía neoclásica 66Figura 2. Estructura vertical y horizontal del Fondo Metropolitano 75Cuadro 6. Población y tasa de crecimiento promedio anual de las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México 2000-2010 82Cuadro 7. Municipios y delegaciones que integran las Zonas Metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México, 2010 84Figura 3. Mapa de la Zona Metropolitana de Guadalajara 85Figura 4. Mapa de la Zona Metropolitana del Valle de México 86Cuadro 8. Balance hidrológico de los acuíferos del Valle de México, 2003 90Cuadro 9. Competitividad de las ciudades mexicanas en el entorno nacional e internacional 92Cuadro 10. Agencias de gobierno y partidos políticos que inciden en la conformación de la Zona Metropolitana de Guadalajara, 2010 94Cuadro 11. Agencias legislativas y ejecutivas que inciden en la conformación de la Zona Metropolitana del Valle de México, 2010 96Cuadro 12. Organización político-electoral en el espacio metropolitano del Valle de México 97Cuadro 13. Calendario político electoral en la zmvm 98Figura 5. Estructura del Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara 100Figura 6. Estructura de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana del Valle de México 106Cuadro 14. Recursos del Fondo Metropolitano asignados a las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México 113Cuadro 15. Estructuras y distribución de competencias del Fondo Metropolitano 114Cuadro 16. Fondo Metropolitano de la Zona Metropolitana de Guadalajara. Aportaciones por nivel de gobierno (Municipal, Estatal y Federal) 2010-2012 (Millones de pesos) 116Cuadro 17. Dependencias gubernamentales participantes en los codem de Guadalajara y del Valle de México 121Figura 7. Estructura de implementación del Comité Técnico de la Zona Metropolitana de Guadalajara 125


Cuadro 18. Obras de infraestructura vial de alcance metropolitano en la Zona Metropolitana de Guadalajara (Sistema Anillo Periférico), 2008-2011 126Figura 8. Estructura de implementación del Comité Técnico de la Zona Metropolitana del Valle de México 130Figura 9. Distribución porcentual de gasto por sectores del fm del Valle de México, 2006-2011 132Cuadro 19. Distribución sectorial y gasto efectivo metropolitano en proyectos y obras en el Valle de México, 2006-2011 138Cuadro 20. Brechas de la gobernanza multinivel del Fondo Metropolitano en las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México, 2012 142Cuadro A1. Estructura del Sistema Urbano Nacional, 2007 Sistema Urbano Principal 157 Sistema Urbano Complementario 158


RELACIÓN DE SIGLAS

cAdAm Comisión de Agua y Drenaje del Área MetropolitanacAm Comisión Ambiental MetropolitanacccP Comisión de Conurbación del Centro del Paíscecom Comisión Ejecutiva de Coordinación MetropolitanacomeTAH Comisión Metropolitana de Asentamientos HumanoscomePRoc Comisión Metropolitana de Protección CivilcmSP y PJ Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de JusticiacomeTRAvI Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidadcodem Consejo para el Desarrollo MetropolitanoczmG Consejo de la Zona Metropolitana de GuadalajaracoNAPo Consejo Nacional de PoblacióncUc Convenios Únicos de CoordinaciónfedeR Fondo Europeo de Desarrollo RegionalfodA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazasffm Fondo de Financiamiento Metropolitanofm Fondo MetropolitanoGmL Gobernanza Multinivel Ide Inversión Extranjera DirectaINeGI Instituto Nacional de Geografía y EstadísticaImco Instituto Mexicano de la CompetitividadITdP Instituto de Políticas de Tecnología para el Transporte y el DesarrolloLGAH Ley General de Asentamientos HumanosPLUR Política Urbano-Regional PNdU Programa Nacional de Desarrollo UrbanoPozmvm Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de MéxicoRIG Relaciones IntergubernamentalesRofm Reglas de Operación del Fondo MetropolitanoSedeSoL Secretaría de Desarrollo SocialSHcP Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoSAHoP Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras PúblicaszmGdL Zona Metropolitana de Guadalajarazmvm Zona Metropolitana del Valle De MéxicoUe Unión Europea



PRESENTACIÓN

El Premio del Instituto Nacional de Administración Pública, ya en su trigésima octava edición, contribuye a uno de nuestros objetivos estatutarios fundamen-tales: fomentar el mejoramiento constante de la Administración Pública. Nos complace presentar en esta ocasión la investigación Implementación e impacto del Fondo Metropolitano: análisis comparado de las Zonas Metropolitanas de Guadalajara y Valle de México, del Mtro. Luis Antonio Moya Fonseca, la cual obtuvo el Segundo Lugar en el Certamen mencionado.

Esta investigación describe y estudia el rol que el gobierno federal ha tenido históricamente en la conducción en la planeación regional metropolitana, así como las características de la implementación del Fondo Metropolitano –creado en 2005– y las nuevas formas de gobernanza que pueda originar, en cuanto a la organización institucional, la gestión de recursos y la fase de evaluación de resultados.

Analiza la pasada administración pública federal (2006-2012), que no contó con un Programa General de Desarrollo Urbano para atender la problemática de las ciudades, sus procesos de metropolización, e impulsar un desarrollo más equilibrado. Se hace un análisis de los proyectos de ese periodo para conocer la calidad y efectividad del gasto, compilando evidencias desde una perspectiva descriptiva de tipo cualitativo y cuantitativo.

Se señala que esta ausencia programática provoca un cambio en la forma de concebir la planeación metropolitana, que significó el alejamiento del control que la Federación había ostentado a partir de los correspondientes programas sectoriales de desarrollo urbano, que desde 1978 se venían emitiendo y cumpliendo con su publicación. Por nuestra parte podemos agregar que en la actual administración federal, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano publicó el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018, en el Diario Oficial de la Federación del 30 de abril del presente año, edición matutina.

Desde una perspectiva comparada se evalúan los resultados de la inversión del Fondo Metropolitano y sus reglas de operación en las zonas conurbadas de Guadalajara y del Valle de México. Se detallan las estructuras institucionales,

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redes de política pública, la transparencia y la rendición de cuentas y el uso de recursos. En ese periodo el Fondo Metropolitano se comporta como un modelo de “jerarquía limitada”, lo cual le resta a la Federación posibilidades de “timonear” los procesos de política pública a nivel metropolitano, pues las decisiones son del o los gobiernos estatales involucrados, dando como resultado una nula o escasa participación de municipios, delegaciones o ciudadanía; las consecuencias son un gasto disperso e ineficiente, con inversiones que se suman a proyectos estatales no metropolitanos. Lo anterior, en gran parte, se debe a que no existe un reconocimiento jurídico de la unidad físico-espacial, económica y urbana de la naturaleza metropolitana –gobiernos metropolitanos–, cuyas características y requerimientos de desarrollo son distintos a los de otros centros urbanos y conurbaciones.

Finalmente, como resultado del estudio comparado de las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México, se proponen recomendaciones de política pública para redireccionar los esfuerzos institucionales y mejorar el rendimiento de las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano.

Estimamos que esta investigación, por el rigor metodológico incorporado y el puntual estudio de caso, contribuye a una mejor comprensión de la realidad administrativa en que se desenvuelve el programa y el fondo metropolitanos, y aporta elementos positivos para mejorar las políticas públicas en su implementación.

Carlos Reta Martínez Presidente


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INTRODUCCIÓN

El papel del Gobierno Federal en Planeación Urbano Regional en México ha venido transformándose en los últimos años, particularmente, durante la pasada administración federal (2006-2012), ya que a diferencia de otras administraciones ésta no formuló una política general para la atención del fenómeno urbano-regional. Esta ausencia ha sido marginalmente tratada en los distintos ámbitos académicos y poco se ha documentado sobre las implicaciones de esta postura por parte de la Federación, pues marca un rompimiento con la tradición de la planeación de tipo estadocéntrico que, desde 1978 hasta el año 2001, invariablemente se practicó a través de los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano (PNdU) considerados como ejercicios de planeación de gran escala y cuyo carácter eran eminentemente de tipo administrativo, asistencial y subsidiario.

Cabe precisar que este estilo de intervención, independientemente de las propuestas programáticas sexenales, denotaba por parte del Gobierno Federal una clara vocación de control territorial que dejaba traslucir, que a través de la inversión pública se podía inducir el desarrollo de las ciudades. En los hechos, todos los programas nacionales de desarrollo urbano mantuvieron la idea de alcanzar un desarrollo espacial más armónico buscando una redistribución más equilibrada de la población en el territorio. En estas condiciones, el desarrollo local siempre se fundamentó en grandes inversiones públicas para el impulso de la infraestructura regional que encajaba con la apuesta estratégica del Gobierno Federal en turno como parte de un proyecto nacional.

Sin embargo, la visión centralizadora del Estado fue perdiendo terreno con las crisis económicas recurrentes de finales de los años 70´s y de los 80´s del siglo pasado. Desde esta óptica, se fue dejando cada vez más la solución de la problemática urbana y de la planeación a los gobiernos locales, sobre todo, con los intentos descentralizadores a partir de las reformas al artículo 115 constitucional de 1983; aunque siempre la Federación y estados mantuvieron un esquema de centralización de los recursos financieros y de los instrumentos de intervención urbanística que a la postre le restaron capacidad de intervención a los gobiernos municipales.

En la práctica los Planes Nacionales intentaron regular el fenómeno de conurbación de las ciudades. Al respecto se reconocía el avance y consoli-

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dación de un conjunto de grandes ciudades como las zonas metropolitanas del Valle de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla, mismas que fungían como los principales nodos de concentración urbano y económico del país. Así, los intentos de su regulación con la entrada en vigor de la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 (LGAH), no se tradujo en resultados efectivos para conducir los procesos de metropolización, pues no se alcanzó a implantar una cultura de la planeación metropolitana que diera pie a un conjunto de declaratorias de conurbación y de efectiva coordinación entre los distintos órdenes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal).

Pero a pesar del desarrollo incierto para la atención del fenómeno metropolitano, el cual se sujetó a los vaivenes políticos, éste adquirió un nuevo protagonismo dentro de la agenda de la administración pública federal, ya que a finales del año 2005 se creó el Fondo Metropolitano (fm), el cual se ha consolidado hasta nuestros días como una de las principales estrategias del Gobierno Federal para atender la problemática de las ciudades que conforman el Sistema Urbano Nacional (SUN). Actualmente y, de manera oficial, se tienen reconocidas a 56 zonas metropolitanas donde habita cerca del 80 por ciento de la población urbana y se genera el 73% de la producción bruta total del país (oNU-HAbITAT, 2012).

Ante este contexto, son dos los objetivos que guían este trabajo. El primero describe y analiza la transformación que la Federación ha tenido en la conducción de la planeación regional-metropolitana. En este sentido, se valora la importancia del fm reconociendo las nuevas formas de gobernanza a que ha dado lugar con su instrumentación en cuanto a la gestión de los recursos y ejecución de proyectos, tomando en consideración que dicho subsidio hasta el año 2012 había erogado un total de 39,694 millones de pesos beneficiando a 51 zonas metropolitanas1.

El segundo objetivo está dirigido a evaluar, desde una perspectiva comparada, los resultados de inversión pública en los conurbados de Guadalajara y del Valle de México detallando las brechas a que ha dado lugar este subsidio en cuanto a la composición de las estructuras institucionales y redes de política pública; la agenda de proyectos ejecutados; la transparencia y rendición de

1 Hasta el momento de escribir este trabajo habían quedado excluidas las siguientes zonas metropoli-tanas: 1) San Francisco del Rincón, Guanajuato; 2) Zamora, Jacona; Michoacán; 3) Tehuantepec, Oax-aca; 4) Nuevo Laredo, Tamaulipas; 5) Córdoba, 6) Minatitlán; 7) Orizaba, y 8) Poza Rica en Veracruz.


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cuentas en el uso de los recursos, así como, la ponderación del gasto efectivo metropolitano.

Es de señalar que ambas zonas metropolitanas (Guadalajara y el Valle de México), hasta el ejercicio fiscal del año 2012 habían recibido el 65% del total de los recursos; además de ser las metrópolis que concentran alrededor de una cuarta parte de la población total del país (25 millones de habitantes).

Por tanto, este estudio persigue compilar y sistematizar evidencias sobre el nuevo papel que en la materia está prefigurando la Federación y de cómo se invierten los recursos públicos a la luz de sus Reglas de Operación en los conurbados arriba citados. Derivado de este planteamiento se desprenden los ítems que interesa responder en este trabajo de investigación, refiriéndose a los siguientes:

¿Es posible concebir al fm como un instrumento que promueve la gobernanza en niveles múltiples lo que presupone que en adelante los intereses metropolitanos se definirán descentralizadamente sin la necesidad de la intervención del Gobierno Federal? ¿Un esquema descentralizado de la política metropolitana, puede contribuir al desarrollo equitativo y competitivo de las ciudades? ¿En qué medida las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano (Rofm) promueven la integración metropolitana y cuál es su relación con la calidad del gasto público, la transparencia y la rendición de cuentas, en el entendido que los recursos son radicados a jurisdicciones estatales y no a zonas metropolitanas? ¿Qué tanto las redes de política pública pueden ser instrumentos para la agregación de preferencias del bienestar público en contextos urbanos difusos y carentes de autoridad jerárquica como son las zonas metropolitanas? ¿Qué alternativas de política pública existen para mejorar las condiciones de gasto-efectividad de este subsidio?

Partimos de la hipótesis que la implementación del fm está facilitando la emergencia de un sistema multinivel para la toma de decisiones a escala metropolitana ya que sus élites políticas han sido capaces de definir, en mayor o menor medida, sus intereses desde una perspectiva descentralizada. Sin embargo podemos avizorar que, en las actuales condiciones de ejecución del fm, éste se aproxima más a un modelo de “jerarquía limitada” sin un claro “timoneo” de la Federación para impulsar un desarrollo urbano-metropolitano más equilibrado. Sus consecuencias más evidentes derivarán en un gasto público disperso e ineficaz para garantizar los objetivos del Fondo, abriendo

Implementación e impacto del Fondo Metropolitano: Análisis comparado de las zonas metropolitanas de Guadalajara y Valle de México

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así, un escenario de mayor disparidad entre las distintas zonas metropolitanas que integran el Sistema Urbano Nacional.

Con esta investigación nos proponemos trascender los marcos analíticos que han tratado la cuestión metropolitana como un asunto de gobernabilidad como son los trabajos de Zentella, Rolón, Sánchez (2007) e Iracheta (2009) quienes perfilan sus trabajos en la dirección de construir nuevas instituciones desde una perspectiva estadocéntrica sin hacer un análisis sobre la efectividad de los instrumentos de política actuales y sus implicaciones organizacionales para atender los asuntos de coordinación metropolitana. Por lo tanto, es necesario enfatizar que nuestra investigación no centra su atención en la noción de gobierno metropolitano, es de gobernanza metropolitana y, en específico, de la Gobernanza Multinivel (GmL) en el que habremos de referirnos a procesos de negociación verticales y horizontales en arenas de poder múltiples y, donde el Gobierno Federal, es un actor más en el proceso de elaboración e implementación de la política regional-metropolitana.

Hay que puntualizar que este trabajo propone una evaluación de tipo cualitativo y cuantitativo. Por tanto, la evaluación facilitará el estudio acerca de los procesos, operación y redes de política pública a las que ha dado lugar el fm, así como los resultados del gasto metropolitano, especialmente en la Zona Metropolitana de Guadalajara (zmGdL) y la Zona Metropolitana del Valle de México (zmvm).

La estrategia de análisis está fundamentada en la compilación de fuentes de información primaria y secundaria como son: minutas de acuerdos y agendas de proyectos de los Consejos de Desarrollo Metropolitano (codem); planes de desarrollo metropolitano y regional, investigaciones académicas, así como censos y revisión de fuentes periodísticas. También se presentan los resultados de algunas entrevistas a profundidad para conocer la opinión de los tomadores de decisión acerca de los obstáculos, aciertos y recomendaciones de política pública para el fortalecimiento del fm.

En términos generales el trabajo se organiza en cuatro apartados temáticos. El primero hace referencia a la descripción del marco político-institucional por el que ha discurrido la política regional-metropolitana, poniendo especial énfasis en su transformación a través de la revisión de los programas nacionales de desarrollo urbano hasta llegar a la implementación del fm. Se


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alude a las limitaciones del marco legal vigente para el tratamiento de las zonas metropolitanas y se recopilan algunas evidencias de cómo se ha venido prefigurando una nueva política pública para la atención de dicho fenómeno.

El segundo capítulo, muestra un acercamiento sobre el tratamiento teórico conceptual haciendo alusión a la transformación del marco de la implementación de los enfoques de arriba hacia abajo (top down) y de abajo hacia arriba (bottom up) destacando su importancia analítica en el abordaje de las políticas urbano-regionales en México. Se hace un acercamiento al tema de las redes de política pública (policy networks), las cuales son fundamentales para resolver los problemas de coordinación y dispersión de la autoridad en el ámbito metropolitano. También se retoman algunos elementos de la teoría económica neoclásica que versa sobre los distintos bienes colectivos y los procesos de acción colectiva para obtenerlos. Se examina su posible resultado en el juego interactivo redes de política y la producción de distintos tipos de bienes (públicos, privados, cuota y comunes).

En el cierre de este apartado se abordan las tesis de la gobernanza multinivel (GmL), que es el corpus teórico integrador de la visión vertical y horizontal (redes de política pública) y que sirve de marco para comprender la dinámica e impacto del fm a partir de lo que denominamos la aplicación de una política similar para la atención de procesos de integración metropolitana diferenciados.

El capítulo tercero, de caracterización monográfica, propone una descripción básica del perfil demográfico-territorial, así como del entorno económico y competitivo de las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México. Se alude a la dinámica político-institucional poniendo el acento en los esquemas organizacionales que han adoptado dichas metrópolis para atender los problemas de la fragmentación político-administrativa.

El capítulo cuarto ofrece una evaluación del fm que consiste en el mapeo institucional de la distribución de roles, responsabilidades y actores participantes en los Consejos de Desarrollo Metropolitano y de los Comités Técnicos de las metrópolis de Guadalajara y del Valle de México. Se da cuenta sobre los desafíos de coordinación metropolitana y de la capacidad de las agencias y distintos niveles de gobierno para propiciarla. Además se identifican cuáles son las principales brechas de la gobernanza multinivel


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generadas en el marco de la implementación del multicitado subsidio federal. Se consigna también hacia dónde se han canalizado los recursos describiendo los de bienes y servicios producidos, así como la evaluación del gasto efectivo metropolitano. Se indican las redes de trabajo que están emergiendo y los esquemas asociativos y organizacionales que se ha adoptado, a partir de su implementación.

Por último, el capítulo quinto proporciona las conclusiones generales de la investigación, proponiendo algunas recomendaciones de política pública para redirigir los esfuerzos institucionales y mejorar el rendimiento de las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano.


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CAPÍTULO I.

MARCO SITUACIONAL DEL FENÓMENO METROPOLITANO

EN MÉXICO

21



CAPÍTULO I.

MARCO SITUACIONAL DEL FENÓMENO METROPOLITANO EN MÉXICO

El presente capítulo ofrece una mirada de conjunto sobre la forma en que el Gobierno Federal ha ejercido sus instrumentos de política pública para atender la problemática de las ciudades y las regiones, poniendo atención especial en el tratamiento de la problemática de las zonas metropolitanas. Partimos de la consideración de que la planeación regional-metropolitana se refiere a las formas de conceptualizar y proponer soluciones acerca del desarrollo integral de las ciudades y el aprovechamiento de sus ven-tajas comparativas y competitivas mediante el establecimiento de un diagnóstico-pronóstico, objetivos, estrategias, instrumentos y mecanismos de evaluación. De esta forma, asumimos que la planeación es un proceso de preparación de un conjunto de decisiones respecto de la actividad en el futuro basándose en investigación, reflexión y pensamiento sistemáticos. Yeheskel Dror (1998: 39).

Asimismo, ponemos en relieve que todo ejercicio de planeación del territorio tiene que ser visto también como una lógica de reproducción del poder, ya que como lo advierte Paul Claval (1978: 24-25) “el territorio es uno de los soportes privilegiados de la actividad simbólica. Lo perciben y valoran diversamente quienes lo habitan y le dan su valor…el espacio vive así bajo la forma de imágenes mentales que son tan importantes para comprender la configuración de los grupos y las fuerzas que los excitan”.

De ahí que en este apartado y, a diferencia de lo que establece Gustavo Garza (2003) entre lo “real y virtual” de la acción pública en el campo de las políticas de desarrollo urbano y ordenamiento del territorio, aquí interesa tener un primer acercamiento sobre aquellos intentos que la Federación ensayó para intervenir en el desarrollo de las ciudades, en especial, en lo relativo a los procesos de metropolización y las ideas en que fundamentó su toma de decisiones para el control del territorio, así como la manera en que fue variando su accionar hasta llegar a fórmulas de intervención más descentralizadas como actualmente sucede a través del fm, mismo que fue implementado en el año 2005.

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1.1. Antecedentes de la planeación regional-metropolitana2

La atención del fenómeno metropolitano en nuestro país no es reciente. En su concepción más básica lo metropolitano se refiere a un proceso de integración física y funcional de dos o más municipios más allá de sus delimitaciones político-administrativas. Así, se reconoce también a las ciudades grandes cuyo tamaño de población y radio de influencia tienen impacto a escala regional. Su tratamiento formal desde la perspectiva de la administración pública en México data del año de 1976, cuando se emitieron las declaratorias de las conurbaciones del Valle de México; la desembocadura del Río Balsas, integrada por los municipios de Lázaro Cárdenas y Arteaga en Michoacán, la Unión, Coahuayutla y José Azueta en Guerrero; y La Laguna, que incorpora cinco municipios del Estado de Coahuila y cuatro del Estado de Durango. Posteriormente el 9 de enero de 1978, se suman las declaratorias de la desembocadura del Río Ameca, en los límites de los Estados de Jalisco y Nayarit; la zona conurbada de Manzanillo-Barra de Navidad en los Estados de Colima y Jalisco y, finalmente la zona conurbada de la desembocadura del Río Pánuco que involucraba a Tampico, Madero, Altamira, Pueblo Viejo, Pánuco, Tampico Alto, en Tamaulipas y Veracruz, respectivamente.

Durante este tiempo, el reconocimiento de las conurbaciones obedeció a todo un movimiento caracterizado por la multiplicación de acciones urbano-regionales y por el marcado interés del Estado por establecer las bases jurídicas para su intervención territorial. De esta manera, el 6 de febrero de 1976 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (dof) el decreto de Reformas y Adiciones a los artículos 27, 73 y 115 de la Constitución relativos a la planeación y ordenación de los asentamientos humanos. Más adelante (el 26 de mayo de 1976) se expide la Primera Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), la cual en su Artículo 4° establecía que “la ordenación y regulación de los asentamientos humanos se llevará a cabo de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; Planes Estatales de Desarrollo Urbano, que operarán en el ámbito interno de las Entidades Federativas y se regularán por las leyes que los gobiernos correspondientes establezcan al efecto; los Planes Municipales de Desarrollo Urbano, cuya elaboración y ejecución serán previstas en la legislación local de los estados; y los Planes de

2 Es importante aclarar que, a lo largo de este trabajo nos referiremos en términos genéricos a la política urbana-regional, poniendo especial énfasis en lo urbano y en sus procesos de conurbación, no así en el desarrollo regional que presupone una integración entre lo urbano y lo rural.


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Ordenación de las Zonas Conurbadas previstos en la fracción V del Artículo 115 constitucional”.

En este contexto se crearía la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHoP) que sería la entidad responsable del Poder Ejecutivo para hacer cumplir los preceptos que emanarían de la LGAH, es decir, se encargaría de formular y coordinar la política general sobre los asentamientos humanos acerca del ordenamiento tanto del territorio como de la estructura urbana de las ciudades. de acuerdo a sus atribuciones, daría origen al Sistema Nacional de Planeación del Desarrollo Urbano como instrumento aglutinador del conjunto de Planes de Desarrollo Urbano, siendo uno de los principales logros la elaboración del primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano en 19783 (PNdU) considerado como el instrumento global que se ocupaba de los aspectos físico-espaciales y por el que se institucionaliza la acción del Estado en materia de organización del territorio (Gutiérrez, 2007).

Desde la promulgación de la LGAH en 1976 y, hasta el año de 2006, se habían expedido un total de seis programas nacionales de desarrollo urbano. Si bien, entre éstos existían diferencias en la hechura de las políticas urbanas, éstos mantuvieron un rasgo en común: su estructura de implementación siempre se sustentó en un modelo jerárquico tipo top down (arriba hacia abajo). Sin excepción alguna y en términos generales todos los programas buscaron un desarrollo más equilibrado del Sistema Urbano Nacional promoviendo, en mayor o menor medida, la descentralización de la zona metropolitana del Valle de México, así como el impulso simultáneo de un sistema de ciudades jerárquico definido centralmente en cuanto a sus perfiles productivos. Su visión de ejecución era de centro-periferia a partir de políticas sectoriales que, en la percepción de sus ejecutores, resultarían viables si sus objetivos y metas eran formulados adecuadamente.

Sobre esta línea Gustavo Garza (2003: 143) argumenta que a partir de los noventas, producto de la crisis del modelo sustitutivo y la introducción de los esquemas de mercado hay un alejamiento de los principios de la planeación urbana estatista. Señala que el problema que enfrentó la articulación de las políticas territoriales en México es que a partir de los noventa “con

3 En 1977, entró en operación la Comisión Nacional de Desarrollo Urbano cuyo objetivo era el de fungir como instrumento de colaboración y coordinación permanente entre los distintos organismos públicos relacionados con el desarrollo urbano-regional.


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la implantación plena del modelo neoliberal…el gobierno abdicó a sus funciones del territorio nacional y sus políticas urbanas y regionales son de carácter virtual [sic], esto es, sólo existen en apariencia en el papel”. Sin embargo, nosotros sostenemos que en términos de la implementación de la política urbano-regional (virtual o no) la Federación siempre mantuvo su intención de hegemonía ideológica para imponer su visión planificadora ya sea en su versión racional-espacialista de los años setentas y/o a través de los enfoques corporativo-empresarial de los años noventa; es decir, la Federación se ajustaba pragmáticamente a los cambios del entorno para rearticular sus políticas que se resolvían en todos los programas nacionales de desarrollo urbano a través del establecimiento de una regionalización programática única, en el entendido de que ésta “para los funcionarios federales que participaban en los procesos de planificación, la división geográfica de los estados era un dato inamovible lo que imposibilitaba plantear una regionalización diferente o siquiera, complementaria” (Azuela, 2008: 518).

Esta orientación gubernamental también estaba ligada a la visión de proyecto nacional que emanaba de los gobiernos post-revolucionarios que basaban su control del territorio en la máxima de una planeación fundada en la idea de la rectoría del Estado en la economía, dejando así, poco espacio para la intervención de los poderes estatales y municipales en las tareas de planeación, presupuestación y resolución de conflictos en materia de asentamientos humanos y del desarrollo regional.

De esta forma se vislumbra una primera contradicción que radica esencialmente en el desfase de las ideas federalistas que la LGAH impulsaba, a través de la concurrencia de competencias de los tres órdenes de gobierno en las tareas de planeación del desarrollo urbano y ordenamiento del territorio, en tanto los planes y/o programas discurrían por otro camino caracterizados por una fuerte dosis centralista y de escasa o nula coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. En otras palabras, mientras la LGHA sugería de jure una planeación urbana descentralizada y federalista, por su parte los planes y programas, operaban de facto bajo una visión centralista y de control territorial.

Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978 –en pleno auge petrolero– pretendía una distribución más equilibrada de la población en el territorio a través de grandes inversiones en infraestructura. Entre sus objetivos destacaban racionalizar la distribución en el territorio nacional, de


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las actividades económicas y de la población, localizándolas en las zonas de mayor potencial del país. Era necesario, entre otras acciones, desalentar el crecimiento de la zona Metropolitana de la Ciudad de México; proveer el desarrollo integral y equilibrar los centros de población; propiciar condiciones favorables para que la población pueda resolver sus necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios públicos, infraestructura y equipamiento urbano; y mejorar y preservar el medio ambiente que conforman los asentamientos humanos (PNdU, 1978).

Sus instrumentos de coordinación tenían un perfil normativo esperando que éstos por el simple hecho de estar contemplados en la Ley promovieran la acción colectiva a nivel metropolitano. Al respecto, operaban desde 1976 los Convenios Únicos de Coordinación4 (cUc) cuyo fin era coordinar las relaciones del Ejecutivo Federal con los gobernadores de cada Estado en materia de acciones sobre problemas regionales, a través del fortalecimiento de las finanzas estatales y la participación de los gobernadores en las tareas de planificación y desarrollo.

De acuerdo con este Plan los cUc serían el “instrumento que permitirá adecuar los planes de desarrollo urbano estatales y municipales, los de los centros de población y los de las zonas conurbadas, con el Plan Nacional, asesorar técnicamente a las autoridades estatales y municipales y llevar a buen término las acciones de ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos en cada entidad y aplicar racionalmente las inversiones federales y estatales” (Ídem).

El Programa de 1984-1988 formulado en periodos de crisis económicas adoptó un enfoque descentralizador que se complementaba con las reformas al 115 constitucional, las cuales transferían mayores responsabilidades al municipio en materia de planeación urbana. En este sentido, su objetivo era transformar el patrón de ocupación del territorio en apoyo a la política de descentralización mediante la consolidación de un sistema jerárquico de ciudades para la prestación de servicios; el control del crecimiento de la Zona 4 El cUc tiene su origen en el Acuerdo Presidencial del 2 de diciembre de 1976 y su operación inició

en 1977, con la descentralización de programas federales de inversión para obras de infraestructura social y económica de alcance local, transfiriendo recursos y asesoría técnica a los gobiernos estatales. En 1978, también integró la participación de los estados en la formulación de las acciones de la Co-ordinación General del Plan Nacional de Zona Deprimidas y Grupos Marginados (coPLAmAR). Véase Gutiérrez Salazar (1983).


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Metropolitana de la Ciudad de México; el impulso al desarrollo de centros alternativos sobre la base de ciudades medias; la atención a zonas urbanas y rurales que presentan las situaciones más críticas de congestionamiento, dispersión y desigualdad social (PNdU, 1984-1988).

Posteriormente, el PNdU de 1989-1994 se distinguiría por su enfoque de combate a la pobreza urbana y rural. Proponía la transformación del patrón territorial de los asentamientos humanos en concordancia con las políticas de descentralización y desarrollo económico; reducir los costos sociales del proceso de urbanización, principalmente los que se generan en las zonas metropolitanas y los que implican la dispersión rural. El mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos, atendiendo preferentemente a los grupos sociales más necesitados; particularmente con respecto a sus requerimientos básicos de suelo; infraestructura, equipamiento y servicios urbanos. El fortalecimiento de la capacidad municipal para propiciar el sano desarrollo de las ciudades, mediante su ordenamiento y regulación; y la preservación de los valores histórico-culturales.

En el marco de este programa se impulsaba el subprograma de las 100 Ciudades, cuyos objetivos estaban dirigidos a la administración y usos del suelo e infraestructura urbana.

Con el PNdU de 1995-2000 se pondría mayor atención a la articulación del desarrollo económico y urbano. Impulsaba el crecimiento de las ciudades medias a partir de propiciar el ordenamiento territorial de las actividades económicas y de la población conforme a las potencialidades de las ciudades y las regiones, así como inducir el crecimiento de las ciudades de forma ordenada, de acuerdo con las leyes y reglamentos vigentes de desarrollo urbano y bajo principios sustentados en el equilibrio ambiental de los centros de población, con apego a la autonomía estatal y la libertad municipal. Destacan la continuidad del subprograma de las 100 Ciudades de la administración salinista y el de Consolidación de las Zonas Metropolitanas.

Éste último pretendía apoyar la “consolidación ordenada de las cuatro grandes zonas metropolitanas del país: Valle de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla. Para estas ciudades se promueve: a) oferta de suelo, regularizar la tenencia irregular de la tierra, infraestructura y equipamiento y la salvaguarda de la población a riesgos naturales en las áreas marginadas; b) la coordina-


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ción intermunicipal e interestatal, y c) un sistema de transporte multi-modal mediante la planeación integral y coordinación de los diversos modos de transporte. Los dos primeros aspectos no se cumplieron y el úl-timo se cumplió parcialmente, ya que se formuló en 1998 el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México con la par-ticipación de la SedeSoL y los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México” (Garza, 2003: 110).

La formulación del PNdU-oT 2001-2006 se distinguiría por su corte gerencial5. En éste hay un reconocimiento de las zonas metropolitanas como puntos nodales del desarrollo regional. Entre sus objetivos estaban diseñar, proyectar, promover, normar y coordinar en el contexto del Pacto Federal, una Política Nacional de Desarrollo Urbano y Regional (PLUR), así como impulsar proyectos estratégicos con visión integral en regiones, zonas metropolitanas y ciudades; diseñar, promover, normar y articular en el contexto del pacto federal una Política Nacional de Suelo y Reservas Territoriales. El Programa destacaría –hasta la fecha– por su fuerte orientación social destacando en particular el Programa Hábitat.

A pesar de que el fenómeno metropolitano tenía un peso relativo dentro de la agenda de todos los programas sectoriales, ello no se tradujo en la formulación de una política pública que diera pie a la construcción de un andamiaje institucional que estableciera las reglas del juego para la coordinación metropolitana. Pero es posible sostener, como se apuntó líneas arriba, que a pesar de esto en los planes y programas se consolidó un modelo jerárquico y centralizado de la PLUR, la cual no tuvo los contrapesos de los gobiernos estatales y locales en la formulación y puesta en marcha de las políticas metropolitanas; además de la carencia de recursos financieros para la atención de problemas recurrentes que demandaban respuestas de coordinación intermunicipal para la atención de problemas como los de agua y drenaje, equipamientos para el depósito de residuos sólidos, transporte, vivienda y reservas territoriales, por citar algunos.

Más aún, la atención a dicho fenómeno puede interpretarse más como una acción reactiva del Estado derivado, por un lado, de la experiencia democratizadora de los años noventa que influyó en el empoderamiento 5 Los modelos gerencialistas guardan gran afinidad con el modelo top down. Su influencia intelectual

parte del conocimiento acumulado por las ciencias administrativas. Véase Parsons (2007).


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de los gobiernos locales con la consecuente pérdida de control del “Estado autoritario” y, por otro lado, al proceso de globalización de la economía, que impulsará a los gobiernos estatales a convertirse en actores clave del desarrollo. Ambos procesos (localismo-globalización) abrirán nuevas opor-tunidades a las ciudades, así como a sus élites políticas para constituirse en protagonistas del desarrollo regional en la toma de decisiones a partir de proyectos específicos.

1.2. Las Reformas al 115 constitucional

Las reformas al artículo 115 constitucional de 1983 abrieron también un nuevo camino para la gestión municipal, dotando a este nivel de gobierno de garantías para suscribir convenios de coordinación con los gobiernos estatales y entre sí, para la atención de problemas comunes entre dos o más municipios. En la fracción VI se propone una serie de criterios para definir una conurbación y el mecanismo de coordinación entre los gobiernos que a la letra dice “Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia”.

Sin embargo, dichos preceptos normativos tampoco se tradujeron en prác-ticas institucionalizadas para la planeación metropolitana6; en el mejor de los casos, se limitó a la coordinación para la planeación del desarrollo metro-politano sin que necesariamente se comprometiera la instrumentación de políticas, acciones o inversiones comunes a partir de un plan que surgiera de un proceso deliberativo y de concertación entre las entidades y municipios in-volucrados (Moreno Pérez, 2006). En otras palabras, se careció de incentivos financieros y de carácter normativo para el suministro de bienes públicos de escala metropolitana que promovieran la coordinación horizontal y vertical entre municipios y los Gobiernos de los Estados.

6 De acuerdo a Zentella (2007) la asociación entre municipios metropolitanos no se ha convertido en una práctica recurrente en zonas urbanas, ya que la Encuesta Nacional de Desarrollo Institucional Municipal del año 2000, señalaba que de los 2,427 municipios del país, sólo habían dado pie a que 527 municipios suscribieran un acuerdo de asociación pero sólo 43 de éstos correspondían a municipios urbanos.


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Posteriormente, la Reforma de 1999, brindó al municipio la calidad de gobier-no de pleno derecho. De acuerdo a Merino (2007: 28) “los municipios dejaron de depender de la órbita exclusiva de las legislaturas estatales para cumplir a cabalidad las atribuciones que les fueron asignadas en 1983, y adquirieron la responsabilidad de reglamentar la organización de su gobierno local”.

Entre ambos procesos de reforma destaca la Reforma constitucional al artículo 27 en 1993, que permitió la incorporación de las tierras ejidales al mercado legal de suelo urbano. Esto, en definitiva, acentuaría los procesos de conurbación que dieron pie a la expansión de las ciudades y su consecuente fenómeno metropolitano. Actualmente 374 municipios –incluyendo a las delegaciones políticas del Distrito Federal– forman parte de las 56 zonas metropolitanas del Sistema Urbano Nacional, las cuales concentran a la mayor parte de la población total del país con poco más de 59 millones de habitantes lo que significa que uno de cada dos mexicanos actualmente reside en una zona metropolitana.

Sin duda, estos procesos descentralizadores y de fortalecimiento municipal darían origen a la emergencia de nuevos actores y liderazgos, mismos que se materializaron en una creciente pluralidad de gobiernos locales gobernados por un partido distinto al Partido Revolucionario Institucional (PRI), partido que había gobernado hasta entonces7. A esto habría que sumar la progresiva urbanización que experimentaría el país que, a la postre, propiciaría procesos de conurbación de las ciudades y, por ende, una mayor fragmentación de los sitios de poder.

No pasar por alto que entre 1940 y 1980, México presentó una acelerada tasa de urbanización. En la década de los ochenta, más de la mitad de la población ya residía en localidades urbanas mayores a 15 mil habitantes; y para el 2010 se estimaba que el 72% de la población total del país habitaba en un centro urbano (oNU-HAbITAT, 2012).

7 Hasta 1988 los únicos espacios reservados y de acceso al poder de un partido distinto al Revolucionario Institucional eran los municipios. Sin embargo, a partir de ese año se empieza a configurar una nueva geografía del poder político, siendo su parteaguas el año de 1989 a partir de las consabidas “concertacesiones” del salinismo. Posteriormente, durante el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000) se acentuaría el entorno de alternancia democrática que culminaría con el ascenso del PAN a la presidencia de la República en el año 2000 con Vicente Fox Quezada.


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1.3. Limitaciones normativas y el nuevo entorno metropolitano en México

En términos normativos, la LGAH resultó insuficiente para la regulación del fenómeno metropolitano, toda vez que repartía a los diferentes órdenes de gobierno, una serie de herramientas regulatorias para lograr objetivos de desarrollo urbano, basados en una unidad básica que se denomina Centro de Población, pero no imponía obligaciones de coordinación y cooperación en el espacio metropolitano (Almada, 2008). Más aún, no existe un reco-nocimiento de la unidad físico-espacial, económica y urbana de la naturaleza metropolitana que presente características y requerimientos de desarrollo distintos a otros centros urbanos y conurbaciones. Al respecto la normatividad jurídica mexicana no contempla la creación de gobiernos metropolitanos.

De acuerdo a las disposiciones de la LGAH el artículo 12, fracción III, establece la creación de los programas de ordenación de las zonas conurbadas como uno de los instrumentos de planeación. Asimismo, en su Capítulo IV, artículo 20 prevé el procedimiento para emitir una declaratoria de conurbación integrada por autoridades de los tres órdenes de gobierno y encargada de delimitar la zona conurbada, diseñar y ejecutar el programa respectivo y, en su artículo 23, indica la creación de las comisiones de conurbación, las cuales serán las encargadas de formular y aprobar el programa de ordenación de la zona conurbada, así como gestionar y evaluar su cumplimiento (LGAH, 2005).

Otro punto crítico de dicho marco normativo es que no contó con un esquema de incentivos de carácter presupuestal que propiciarán relaciones estables y duraderas de coordinación entre los distintos niveles de gobierno para la formulación de políticas públicas de alcance metropolitano. De esta manera, debe asumirse que la LGAH no institucionalizó una visión territorial metropolitana de la que se desprendieran objetivos programáticos y presupuestales, en todo caso, lo que propuso fue un conjunto de criterios mínimos (reglas) que, en el mejor de los casos, fue la elaboración de los denominados planes de conurbación. Sin embargo, después de tres décadas no se tiene evidencia sobre la operación de las juntas de conurbación, así como del diseño de los planes correspondientes y sus resultados.


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1.3.1 Hacia la configuración de una nueva institucionalidad metropolitana

No obstante las limitaciones institucionales y normativas descritas, en los últimos años se observa un renovado interés para la atención del fenómeno metropolitano que se refleja en tres eventos específicos:

i) Ejercicio técnico-interinstitucional integrado por: el Consejo Nacional de Población (coNAPo), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INeGI), la Secretaría de Desarrollo Social (SedeSoL) y la Secretaría de Gobernación (SeGob) quienes ofrecen la definición de zona metropolitana8 entendida como: “al conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración económica. Adicionalmente, se definen como zonas metropolitanas todos aquellos municipios que contienen una ciudad de un millón o más de habitantes, así como aquellos con ciudades de 250 mil o más habitantes que comparte procesos de conurbación con Ciudades de Estados Unidos de América” (coNAPo, INeGI y SedeSoL, 2007: 21).

De esta forma, el Sistema Urbano Nacional9 reconoce a 56 zonas metropoli-tanas que en el año 2009 contribuyeron con el 73% de la producción bruta total (PbT) y emplearon al 72% del personal ocupado, además de concentrar al 56% de la población total del país (oNU-HAbITAT 2011). Asimismo, se clasifican 8 Es importante señalar que a nivel gubernamental no se había realizado ningún ejercicio de esta

naturaleza. La primera delimitación técnica de metrópolis se hizo en los años setentas en el sector académico considerando todos los municipios mayores a 100 mil habitantes y al conjunto de municipios que los rodean en su primer contorno. En esta dirección Luis Unikel (1976) definió el concepto de zona metropolitana como “la extensión territorial que incluye a la unidad político-administrativa que contiene a la ciudad central, y las unidades político-administrativas contiguas a ésta que tienen características urbanas, tales como sitios de trabajo o lugares de residencia de trabajadores dedicados a actividades no agrícolas y que mantienen una interrelación socioeconómica directa, constante e intensa con la ciudad central y viceversa”. (Ibídem. 2007).

9 De acuerdo a la SedeSoL, el SUN se integra por 358 ciudades mayores a 15,000 habitantes, cuya población para el 2005 fue de 73.7 millones de personas. Se compone de una estructura principal denominada Sistema Urbano Principal, donde se sitúan ciudades de más de 500,000 habitantes y una complementaria, denominada Sistema Urbano Complementario, formada por ciudades menores a 50,000 habitantes. Véase Cuadro A. 1 del Anexo.


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como zonas metropolitanas interestatales, intermunicipales y transfronterizas. Por su tamaño sólo la Zona Metropolitana del Valle de México (zmvm) rebasa los 10 millones de habitantes; ocho más se sitúan en el rango de entre 1 y 5 millones de habitantes (Guadalajara, Monterrey, Puebla-Tlaxcala; Toluca, Tijuana, León, Ciudad Juárez y La Laguna); 20 corresponden a zonas metropolitanas entre 500 mil y 1 millón de habitantes; 26 oscilan entre 100 mil y 500 mil habitantes y una sola (Uriangato-Moroleón) que se ubicaría entre ciudades de 50 a 100 mil habitantes, como se ilustra en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Jerarquía de las zonas metropolitanas por tamaño de población, 2005

Más de 10 millones

De 1 millón uno hasta5 millones

De 500 mil uno hasta1 millón

De 100 mil uno hasta500 mil

1. zmvm 2. Guadalajara3. Monterrey4. Puebla-Tlaxcala5. Toluca6. Tijuana7. León8. Ciudad Juárez9. La Laguna

10. S.L.P.-Soledad de Graciano Sánchez

11. Querétaro12. Mérida 13. Mexicali14. Aguascalientes15. Tampico16. Cuernavaca 17. Acapulco18. Chihuahua19. Veracruz20. Morelia21. Saltillo22. Villa Hermosa23. Hermosillo24. Reynosa-Río Bravo25. Culiacán Rosales26. Xalapa27. Cancún28. Tuxtla Gutiérrez29. Oaxaca

30. Poza Rica31. Matamoros32. Tlaxcala-Apizaco33. Pachuca34. Cuautla35. Orizaba36. Tepic37. Nuevo Laredo38. Minatitlán39. Coatzacoalcos40. Puerto Vallarta41. Tula42. San Francisco del Rincón43. Tehuantepec44. Ocotlán45. Río Verde-Cd. Fernández46. Tecomán47. Colima-V. Álvarez48. Monclova49. Córdoba50. Tehuacán51. Zacatecas52. Zamora-Jacona53. La Piedad-Pénjamo54. Tulancingo55. Guaymas56. Moroleón-Uriangato*

* La zm de Moroleón-Uriangato al año 2005 contaba con 99,828 habitantes y estaba catalogada como una ciudad pequeña considerada entre los 50,000 y 100,000 habitantes.

Fuente: Elaboración propia con información SedeSoL-INeGI, II Conteo de Población 2005.


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ii. Creación del Fondo Metropolitano (fm).- En 200510 la federación crea el fm considerado como el instrumento de política para la atención de las zonas metropolitanas. Desde entonces, el fm ha quedado incluido en el Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas” del Presupuesto de Egresos y, desde su implementación, ha repartido 39 mil 167 millones de pesos. Véase cuadros 2 y 3.

Cuadro 2. Recursos del Fondo Metropolitano

(2006-2012)

Año Recursos asignados al Fondo Metropolitano (Millones de pesos)

2006 1,0002007 3,0002008 5,5502009 5,9852010 7,4552011 7,8462012 8,331Total 39,167

Fuente: Elaboración propia con información del Centro de Estudios las Finanzas Públicas (cefP) Cámara de Diputados, Presupuesto de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012

iii) Reglas de Operación del Fondo Metropolitano (rofm).- Su ex-pedición, en marzo de 2008, es un punto de inflexión dentro de las políticas federales para la gestión metropolitana. De estas reglas se desprende el marco institucional básico y los criterios generales para la aplicación, erogación, seguimiento, evaluación, rendición de cuentas y transparencia del fm, los cuales tienen carácter de subsidios federales. De esta forma, entre los objetivos que promueve dicho instrumento se encuentran los de impulsar:

10 En octubre de 2005 se firma el convenio de reinstalación de la Comisión Ejecutiva Metropolitana para impulsar acciones en materia de desarrollo metropolitano y dar alternativas de solución a los problemas de la Zona Metropolitana del Valle de México. En diciembre de ese mismo año se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el Decreto del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2006, en el que se etiquetan por primera vez recursos para el fm de la ZMVM.


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• La competitividad económica y las capacidades productivas de las zonas metropolitanas;

• La viabilidad y disminución de la vulnerabilidad o riesgos por fenóme-nos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica y económica;

• La consolidación urbana, y • El aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas de funcio-

namiento regional, urbano y económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas”.

Las Rofm establecen que los recursos del Fondo Metropolitano se adminis-trarán en las Entidades Federativas a través de fondos concursables11 y en fideicomisos de administración de inversión, además de que cada zona metro-politana deberá contar con un Consejo para el Desarrollo Metropolitano (codem), el cual es considerado “una instancia de interés público y de beneficio social que apoyará la planeación, promoción y gestión del desarrollo metropolitano y regional, y contribuirá a una adecuada coordinación intergubernamental para la ejecución de estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones y obras de infraestructura y su equipamiento” (Rofm: 10).

Su integración es variable de acuerdo al tipo de zona metropolitana (in-termunicipal y/o interestatal), pero establece que en éstos deberán participar los gobernadores de las entidades federativas, presidentes municipales y/o jefes delegacionales. Además, se considera la participación –con voz pero sin voto– de los sectores privado y social en la conformación del Consejo.

Adicionalmente las Rofm establecen un conjunto de criterios para la selección de programas y proyectos, los cuales deberán cumplir con los siguientes requisitos: a) análisis de costo-beneficio; b) análisis de impacto económico, social y ambiental; c) demuestren viabilidad y sean sustentables, y d) que estén relacionados o sean resultado de la planeación del desarrollo regional y urbano, guardando congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con los programas en materia de desarrollo regional y urbano, y los derivados a nivel estatal y local (Rofm, 2008).

11 Se entiende “al fondo que se compone de todos aquellos estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento que cumplen con los requisitos y evaluaciones previas, con el objeto de que se canalicen los recursos presupuestales federales conforme a su mérito, de conformidad con las disposiciones aplicables” (Rofm: 3).


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De esta forma podemos adelantar que, el fm impulsa un modelo de inter-vención territorial alterno al modelo central-jerárquico aproximándose más a uno de tipo descentralizado (policéntrico) que presupone una participación y mezcla de distintos niveles gubernamentales en la toma de decisiones en el aprovechamiento y desarrollo del territorio. Su implementación se ha realizado de manera incremental, toda vez que en los últimos seis años fue sumando a distintas zonas metropolitanas hasta llegar a beneficiar a 47 de éstas en el año 2012. Aunque también ha quedado de manifiesto que las Rofm dejan entrever, por parte del Gobierno Federal, cierta tentativa de control12 al imponer los objetivos de política pública, así como el escrutinio sobre el uso de los recursos económicos que hacen los estados y municipios en la atención de los problemas metropolitanos.

1.3.2. El papel de la federación en el nuevo contexto regional-metropolitano El Gobierno Federal, a diferencia de otros sexenios, no cuenta con una política pública para atender la problemática de las ciudades, sobre todo, de aquéllas que presentan procesos de metropolización. Aun cuando el fm tiene su origen en asignaciones presupuestales de orden federal, éste no está asociado a una visión general y/o algún programa sectorial acerca de los problemas públicos que a nivel urbano-regional pretenden resolverse. Aunque puede esgrimirse que el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PNd) es el eje estructurador de las políticas sectoriales, éste resulta insuficiente para satisfacer las necesidades que debería contener un instrumento específico de planeación urbano-regional.

El PNd hace alusión a alcanzar un desarrollo regional integral cuyo objetivo es: “Superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada región en colaboración con actores políticos, económicos y sociales al interior de cada región, entre regiones y a nivel nacional” (PNd, 2007-2012).

En este aspecto, vale precisar que durante el sexenio (2006-2012) no fue expedido el PNdU que, de acuerdo a la LGAH en su Capítulo II, artículo 7 faculta a la SedeSoL a “formular y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover, controlar y evaluar su cumplimiento” (LGAH, 2005). Para ser más precisos, se careció de un diagnóstico, objetivos, estrategias 12 El Diccionario de la Lengua Española define control como “comprobación, inspección, fiscalización”,

pero también como “intervención, dominio, mando, preponderancia.” http://www.rae.es/rae.html


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e instrumentos no sólo para el apoyo de las 56 zonas metropolitanas que integran el SUN, sino también de cómo éstas podían insertarse en una estrategia global de ordenamiento territorial para abatir las asimetrías entre las distintas concentraciones urbanas del país.

Es claro que dicha ausencia programática del Gobierno Federal, sugiere un cambio radical en las formas de concebir la política pública de desarrollo urbano –que, en estricto sentido, rompe con la intención de hegemonía de control territorial que históricamente había manifestado la federación en este ámbito y que se delineaban a través de los correspondientes programas sectoriales.

Este evento no es menor cosa, pues se refiere a la ruptura con la tradición de la planeación urbano-regional que, desde 1978 se venía cumpliendo invariablemente cada sexenio con la publicación de su programa. Esto significa que la federación perdió su liderazgo como estructura de implementación de la PLUR considerando que actualmente el fm es controlado y supervisado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHcP) que exige, como se apuntó, la creación de fideicomisos y la instalación de los codem para transferir los recursos a las ciudades.

Por lo anterior, asumimos que la fórmula clásica13 de intervención a través de la expedición de un PNdU, así como de su marco normativo (LGAH), estaban siendo superados silenciosamente, paso a paso, dentro de un marco de relaciones de poder (negociación) en lugar de hacerlo mediante reformas amplias y visibles14. Esto advierte que el fm ha acentuado la dispersión de los sitios de poder, pero sin un claro timoneo15 de la federación entre los distintos niveles de gobierno que participan en el diseño y ejecución de las políticas públicas metropolitanas. En este ámbito, cabría cuestionarse si el fm y las Rofm son los instrumentos ad hoc que pueden darle dirección y coherencia a la política urbano-metropolitana a nivel regional y nacional, cuestión de la que nos ocuparemos a lo largo de este trabajo. 13 Por modelo clásico nos referimos al modo de interacción entre los actores públicos y privados que

para fines de gobernación, asumen patrones de comportamiento vertical y formal a través de leyes y políticas.

14 Durante la pasada Legislatura la Comisión de Desarrollo Metropolitano presentó una iniciativa de reforma constitucional pero hasta ahora no se ha concretado la expedición de la Ley que regulará el desarrollo metropolitano.

15 Entendemos por timoneo a la capacidad del Estado para mapear el espacio de la política o políticas, así como el conjunto de actores individuales y colectivos que están involucrados en cualquier cambio; desarrollar y diseñar cursos de acción estratégicos; uso de instrumento de políticas adecuados; hechura de políticas basadas en evidencias. Parsons (2009).


38


1.4. El Fondo Metropolitano como instrumento de negociación política

El fm para el año 2012 destinó 8,331.9 millones de pesos para la atención de 47 zonas metropolitanas que involucran a cerca de 50 millones de habitantes. Estos recursos superaban ampliamente a los asignados a la entidad responsable de instrumentar la política nacional en materia del desarrollo urbano-regional (SedeSoL), –a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio– cuyo gasto de inversión física en el año 2010 fue de poco más de los 3 mil mdp16. Por estas razones, advertimos que los recursos para el desarrollo metropolitano actualmente se encuentran descentralizados, hecho que robustece la idea de que el fm pasó de ser un simple instrumento financiero a convertirse en uno de los pilares de la actual política regional-metropolitana en México.

Sobre las asignaciones y distribución es importante hacer notar que éstos no se asignan conforme a una fórmula fundamentada en criterios técnicos17. Su distribución resulta discrecional si tomamos en cuenta que no existe relación, por ejemplo, entre el monto de los recursos y el tamaño de la población. Así, encontramos a la Zona Metropolitana de Querétaro con menos población (950,828 hab.) que la Zona Metropolitana de Tijuana (1,576,026 hab.) que recibió casi el doble de los recursos (169 contra 86 millones de pesos, respectivamente). Otras metrópolis con tamaños de población similares como la de León (1, 425, 210 hab.) y la de Ciudad Juárez (1,313, 338 hab.) confirman estas disparidades, ya que para el año 2012 la primera fue beneficiada con 350 mdp, mientras que la segunda apenas alcanzó la cantidad de 42 mdp.

16 La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio se integra por las siguientes instancias: 1) Dirección de Unidad de Desarrollo Regional; 2) Unidad de Programas de Atención de la Pobreza Urbana; 3) Dirección General de Desarrollo Territorial; 4) Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo, y 5) Dirección General de Equipamiento e Infraestructura en Zonas Urbano-Marginadas.

17 El presidente de la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la LX Legislatura (Obdulio Ávila de filiación panista) esgrime que bajo su gestión entre 2008-2009 se logró la Federalización del fm. Sin embargo, no se observa ningún criterio técnico sólido que respalde la asignación de recursos del Fondo. Por ejemplo, acerca de las zonas elegibles para el ejercicio fiscal de 2009, señala que se incorporó a “Tijuana por ser la quinta zona metropolitana más grande del país; Aguascalientes que tiene el primer lugar en competitividad (no específica de acuerdo a qué o quiénes y siete más que se ubican en la región sur (Tuxtla Gutiérrez, Oaxaca, Acapulco, Cancún, Mérida, Veracruz y Villahermosa), que registran menor competitividad y mayor marginación en otras regiones del país”. Cabe señalar que los criterios de elegibilidad del fm siguen siendo discrecionales, pues no existe a la fecha explicación alguna sobre la inclusión-exclusión de las zonas metropolitanas. Véase: Experiencias de la Comisión de Desarrollo Metropolitano, LX Legislatura de la Cámara de Diputados en iplaneg.guanajuato.gob.mx.


39


Otro dato a destacar es el incremento de recursos que ha recibido la Zona Metropolitana de Toluca, misma que ha triplicado sus aportaciones pasando de 111 millones de pesos que recibió en el año 2010 para quedar en poco más de 350 millones de pesos para el ejercicio fiscal 2012. Incluso esta cantidad supera lo recibido la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala que cuenta con 500 mil habitantes más que la zm de Toluca y la cual únicamente alcanzó 302 millones de pesos. Otro caso ilustrativo es el de la Zona Metropolitana de Saltillo que duplicó su presupuesto metropolitano pasando de 50 a 100 millones de pesos, sin embargo, al hacer una revisión del Presupuesto de Egresos de la Federación no se identificó justificación alguna sobre los incrementos presupuestales de las ciudades en comento.

Es destacable que el fm ha beneficiado a las tres zonas metropolitanas más importantes del país, a saber: la zmvm (21,610.2 mdp); zm de Guadalajara (4,880.1 mdp) y zm de Monterrey (2,828.3 mdp). Pero la zmvm destaca sobre todas, ya que hasta ahora ha recibido poco más de la mitad (54%) del total del subsidio federal.

Adicionalmente, en los últimos tres ejercicios fiscales (2010, 2011 y 2012) sobresale la inclusión de las ciudades de Hermosillo, Tapachula y la Zona Metropolitana de La Laja-Bajío, respectivamente, las cuales no se encuentran reconocidas en el catálogo de zonas metropolitanas realizado por el Grupo Interinstitucional integrado por coNAPo, INeGI y SedeSoL.

En estos términos podemos adelantar que la implementación del fm es resultado de un orden “negociado”, más que uno definido por un marco legal formalizado. Su evidencia se demuestra tomando en consideración, como en cada ejercicio fiscal fueron sumándose más zonas metropolitanas sin que mediara una justificación técnica sobre su inclusión y los montos presupuestales asignados.


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Visto así, el fm se presenta como un nuevo esquema de oportunidades que ha modificado la distribución de los recursos financieros y de poder entre diversos actores gubernamentales situados en distintos niveles de gobierno. Su centro gravitacional que, históricamente residía en la implementación centralizada del PNdU, ahora se ha desplazado hacia otras arenas de poder que están redefiniendo los intereses urbano-regionales del país. De ahí que insistamos que, la toma de decisiones acerca de la distribución de estos recursos responde más a un conjunto de acuerdos de orden socio político –antes que técnicos– entre gobernadores, presidentes municipales y legisladores (locales y federales) quienes cabildean sus recursos en la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Desarrollo Metropolitano.

Particularmente este subsidio federal se ha erigido en un poderoso instrumento para promover condiciones objetivas de coordinación intergubernamental vertical y horizontal entre los tres niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal). Así pues, el fm es un claro incentivo económico que está dando pie a institucionalizar la planeación y coordinación metropolitana, a diferencia de otros instrumentos como fueron los Convenios Únicos de Coordinación de 1976 y/o los de asociación “voluntaria” intermunicipal promovidos por la reforma al 115 constitucional de 1983, que no lograron cumplir con dicho propósito.

1.5. El Fm ¿instrumento para una gobernanza multinivel regional-metropolitana?

Las zonas metropolitanas –como se apuntó– son las principales concentradoras de población y riqueza del país. Su conformación se sobrepone a los parámetros de la distribución clásica de un modelo federal y su distribución de competencias tripartita. Entre sus rasgos característicos –aunque se reconozca su delimitación territorial– es la ausencia de un gobierno similar a las formas de gobierno arriba señaladas. En este sentido, no existe una institución ex profeso para agregar las preferencias ciudadanas a escala metropolitana. Los poderes y recursos (financieros, jurídicos y cognitivos) se encuentran fragmentados entre un gran número de actores e instituciones como son cabildos, congresos estatales, presidentes municipales, jefes delegacionales (en el Distrito Federal), gobernadores, instancias ejecutivas federales, estatales y locales, así como centros de investigación, organismos civiles y privados.

Precisamente, la falta de gobierno metropolitano hace de estas zonas lugares complejos para la implementación de las políticas públicas. De esta manera


44


problemas como los de protección al medio ambiente, el transporte, el abastecimiento de agua, la disposición de desechos sólidos, el desarrollo urbano, la vivienda y la seguridad pública, entre otros, representan verdaderos desafíos para sus autoridades considerando que ninguna detenta el monopolio sobre el saber aplicado (expertise), la economía o las fuentes institucionales necesarias para articular consensos, gestar la acción colectiva y construir el interés público metropolitano.

Por estas razones, asumimos que las zonas metropolitanas son espacios donde prevalece la ausencia de autoridad jerárquica y, por ende, las decisiones de política pública tienen que negociarse entre una amplia gama de gobiernos y grupos de interés.

En este ámbito, las soluciones estándar adoptadas internacionalmente para enfrentar los problemas metropolitanos se refieren a las denominadas organizaciones de gestión de grandes infraestructuras (Neuman, 2006). Estas entidades de infraestructura adoptan decisiones de inversión que superan las barreras político-administrativas; abarcan amplias zonas geográficas y regularmente tienen una gran repercusión para facilitar la prestación de bienes y servicios a través de grandes redes institucionales mixtas. Su lógica está marcada por las ideas de la Nueva Gerencia Pública (NGP) la cual versa sobre nuevas modalidades de regulación destacando el papel que tiene el gobierno como proveedor de servicios a sus “clientes”; en su enfoque están implícitos los procesos de subcontratación y la transferencia de la prestación de servicios a agentes privados, así como procesos de asociación público-privada.

Otro factor que ha acentuado la creación de redes institucionales mixtas tiene que ver con la capacidad competitiva de las metrópolis para participar en el entorno globalizado. Se trata, pues, de un proceso que ha afectado el rol del Estado en la intervención del territorio puesto que las políticas urbanas ya no responden a un solo centro de mando. Son las ciudades que a través de sus élites políticas, económicas y sociales están articulando descentralizadamente sus intereses a escala regional con el propósito de insertarse en los circuitos económicos globales, escapando así al control jerárquico del Estado Nacional18. 18 De acuerdo a Carrión (2008: 34) “la globalización reestructura los territorios de manera significativa,

al extremo que en unos se constituyen nuevos lugares subnacionales a partir de los cuales se demanda la localización (descentralización) y en otros se conforman ciertas regiones supranacionales altamente dinámicas en lo económico; aunque unas y otras articuladas entre sí. De esta manera se conforman los bloques internacionales (cAN, Mercosur), los tratados binacionales de comercio (TLc) o los acuerdos de integración nacional fundados en la infraestructura (IIRSA) que en su conjunto redefinen las nuevas reivindicaciones de la descentralización, como mecanismo de articulación de lo local con lo internacional”.


45


Sin duda, el entorno de mundialización de la economía, basado primordial-mente en la competitividad urbana19, representa un doble desafío para sus dirigentes que, por un lado, tienen que responder a las necesidades exógenamente inducidas por el mercado mundial y, por otro lado, atender con eficiencia y eficacia los problemas públicos que enfrentan sus ciudades más allá de sus ámbitos de intervención jurisdiccional. Por ello el debate sobre las ciudades también quedará circunscrito a los imperativos de competitividad urbana y, en particular, a la búsqueda de las ventajas competitivas de las ciudades y las regiones, siendo gran parte de su desafío superar la fragmentación de los sitios de poder, a partir de acuerdos intergubernamentales en distintas escalas y no necesariamente de tipo jerárquico.

Del recorrido hasta aquí trazado podemos sintetizar los atributos del fm en tres ideas básicas: i) promueve procesos de negociación formales e informales dando origen a un marco de implementación urbano-regional de tipo policéntrico, más que uno de tipo monocéntrico fundamentado única y exclusivamente por un marco legal y/o Programa General centralizado; ii) favorece la descentralización de la toma de decisiones a través de los codem fomentando la coordinación intergubernamental entre distintos niveles de gobierno, y iii) origina, a partir de fondos concursables, la creación de redes mixtas para la realización de grandes proyectos de infraestructura que, en cierta medida, suplirán la carencia de una instancia gubernamental ex profeso para la agregación de preferencias ciudadanas a escala metropolitana.

Cierro este apartado apuntando que, bajo las directrices de política pública que el Estado Mexicano ha instrumentado a través del fm, se percibe un fuerte hueco y/o ausencia de la Federación en la conducción de la PLUR, y que está dando lugar a nuevas relaciones de poder entre diferentes niveles de gobierno, siendo los gobiernos estatales quienes han tomado un papel dominante monopolizando la toma de decisiones en el espacio metropolitano.

Esta afirmación deja traslucir que el fm ha dado lugar a diferentes esquemas de gobernanza metropolitana tomando como referencia los resultados de su implementación entre las distintas zonas metropolitanas del país, especialmente la de Guadalajara y del Valle de México, como se abordará en los siguientes capítulos. 19 Para Cabrero (2009: 11) la competitividad urbana se refiere “al proceso de generación y difusión de

competencias, a la capacidad de las ciudades para participar en el entorno globalizado, a la posibilidad de las ciudades de crear ambientes propicios para el desarrollo de competitividad de sus agentes económicos y sociales”.


46


CAPÍTULO II.

MARCO TEÓRICO

47



CAPÍTULO II.

MARCO TEÓRICO

Como se apuntó al inició de esta investigación, la literatura en el marco de la gestión de las zonas metropolitanas ha girado en torno a la centralidad que tiene el Estado para promover y dirigir la coordinación entre distintos órdenes de gobierno. Los trabajos preferentemente se avocan a los aspectos de gobernabilidad metropolitana otorgando así un papel dominante a las au-toridades formalmente constituidas. Sin embargo y, de acuerdo con los ar-gumentos hasta aquí vertidos, nuestro trabajo se fundamenta en la nociones de gobernanza multinivel (GmL) y, en esta dirección queremos poner en relieve en primer lugar, las coordenadas del debate sobre los enfoques ascendente (top down) y descendente (bottom up) para sustentar los cambios en la im-plementación de la política urbano-regional en nuestro país.

En un segundo momento, se alude a la importancia de las redes de política pública (policy networks) a la luz de la implementación del Fondo Metropo-litano (fm), tomando en consideración que los problemas metropolitanos exigen de esquemas asociativos de carácter público-privado en la toma de decisiones ante la ausencia de un cuarto nivel de gobierno. Se destacan las posibilidades de análisis a través de la conceptualización de las llamadas redes cerradas, (también conocidas como comunidades de política) y las denominadas redes de asuntos. Asimismo, se retoman algunos argumentos sobre la teoría económica neoclásica que versa sobre el suministro de bienes colectivos y el problema de la acción colectiva en el ámbito metropolitano.

Por último, se hace mención de los supuestos de la GmL como un enfoque alternativo para la comprensión de la política regional-metropolitana. Se refiere a cómo dicho corpus analítico ha sido empleado para analizar los procesos de empoderamiento y de toma de decisiones de las regiones por encima de los Estados Nación en el contexto de la consolidación de la Unión Europea. Finalmente, se retoma el caso de México a luz de la implementación de la política del fm, a fin de identificar su impacto en los aspectos de coordinación intergubernamental y de gobernanza en niveles múltiples, así como describir su capacidad para articular y organizar la acción pública en el espacio regional-metropolitano.

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2.1 El modelo descendente (top down) y el control en la implementación de las políticas

Las fallas y desencanto de las políticas instrumentadas hasta los años setentas del siglo pasado pusieron en entredicho la visión racionalista del enfoque de política pública que, en su primera etapa, se ocupó primordialmente de la toma de decisiones. Hasta entonces los estudios de política pública no habían reparado en la fase de implementación. En este marco, los primeros exponentes de los estudios de implementación como Pressman y Wildawsky (1973), así como Sabatier y Mazmanian (1979) enfatizaban que las dificultades de puesta en marcha de las políticas estaban relacionadas con los problemas de control y comunicación efectivas de la política de “arriba hacia abajo” (top down) 20. Véase Martínez Bordon (2008).

El enfoque descendente, desde esta perspectiva presupone una visión jerárqui-ca y centralizada de la política, siendo su visión dominante de centro-periferia, enfatizando que las políticas son viables si están formulados adecuadamente sus objetivos y metas. Al respecto, Pressman y Wildawsky sostendrán que la implementación es un proceso de interacción entre el establecimiento de metas y las acciones emprendidas para alcanzarlas. En esencia, se trata de una habilidad para forjar eslabones en una cadena causal y así poner las políticas en marcha.

Es así, que los seguidores del modelo top down, verán en el supuesto de la unidad de mando uno de los elementos clave para asegurar la adecuada im-plementación de las políticas. Serán los tomadores de decisión y hacedores de la política quienes podrán anticipar cursos de acción planteando rutas críticas. Bajo esta perspectiva, los actores no gubernamentales no tienen peso y/o poder específico para influir en el proceso de implementación. Son obstáculos que se pueden librar con restricciones normativas y/o reglamentarias, mismas que pueden imponerse a los escalafones más bajos de la pirámide burocrática a fin de asegurar la efectividad de la toma de decisiones; esto también es conocido como medidas de comando y control.

20 Es importante señalar que los estudios de política pública han transitado por tres etapas básicas, a saber: de los años 50´s y 60´s la preocupación por mejorar la racionalidad instrumental de las políti-cas siendo uno de sus objetivos construir gobiernos inteligentes. Posteriormente, en los años 70´s se pondrá énfasis en los estudios de implementación como hueco o dimensión sobreentendida, entre los primeros análisis destacan los trabajos de Derthick (1972), Pressman y Wildavsky (1973) y Bardach (1977). Para los años 80´s predominarán los estudios de racionalidad de mercado con influencia en el redimensionamiento y achicamiento de los gobiernos.


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El modelo racional está impregnado de ideas acerca de la implementación como una forma de conseguir que las personas hagan lo que se les dice y de controlar una secuencia de etapas dentro de un sistema, además de incluir el desarrollo de un programa de control que minimiza el conflicto y la desviación de las metas establecidas (Ídem: 8-9). Queda claro que en los supuestos del modelo limita su capacidad de aprendizaje al desconocer las experiencias en la implementación de las políticas por parte de otros órdenes y/o estructuras de gobierno.

Otros enfoques de implementación que han arrojado luz son los que pro-vienen de los modelos gerencialistas21. Se ha insistido que la frontera de sus postulados guardan gran afinidad con el modelo top down. Su influencia intelectual parte del conocimiento acumulado por las ciencias administrativas. Destacan al respecto los enfoques de tipo operacional con su método del ca-mino crítico (cPm) y Técnica de Revisión y Evaluación de Programas (PeRT); la gestión corporativa con su enfoque estratégico a partir del análisis de Fortalezas, Oportunidades Debilidades y Amenazas (fodA), y los estudios de administración del personal con sus métodos de evaluación del desempeño y la administración por objetivos (mbo).

En esencia y, bajo estos referentes, encontraremos los cimientos de los ejerci-cios planificadores urbano-regionales que el Estado Mexicano instrumentó en las últimas tres décadas. Aunque el imperativo racional y/o jerárquico de dichas políticas deben ser matizados en el sentido que señala Arellano (2000: 408) cuando afirma que en nuestro país esta forma de organización no sólo fue resultado de un acoplamiento funcional derivado del modelo sustitutivo de importaciones, sino también es producto de una herencia cultural de or-ganización patrimonial que “fue institucionalizando la formalidad de las relaciones jerárquicas, pero manteniendo una clara y profunda brecha […] entre el titular de la dominación y el subordinado como eje sustantivo de la relación […] esta lógica de dominación implica que la organización tiene un doble perfil: el leído por los miembros de la organización a través de los lentes de la autoridad personal y siendo ajenas a una relación racional de objetivos, de la definición estructurada de funciones y a la toma de decisiones bajo patrones de cálculo universal y de relación horizontal”. 21 Los defensores de la necesidad de reinventar el gobierno argumentan que los cambios deben implicar

un proceso de políticas públicas orientado al mercado y a la descentralización, marcando un viraje de la jerarquía a la participación y al trabajo en equipo a fin de administrar sociedades más complejas. No obstante, la recombinación de formas de gobierno, sectores e instrumentos también pueden verse como medidas dirigidas a mejorar la capacidad de gobierno para mantener el control (y la legitimidad) en condiciones de mayor complejidad social, económica y política, así como mayores limitaciones financieras (Parsons: 2007: 498).


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Desde este tamiz, se infiere que para los planificadores top down una política urbano-regional descentralizada presupondría, al menos dos tipos de riesgo, a saber: i) el debilitamiento sistemático del pacto federal y la pérdida (control) del liderazgo nacional con crecientes oligarquías regionales, y ii) el incremento de las desigualdades regionales, exacerbando el poderío de las zonas metropolitanas más ricas sobre las más pobres.

2.2. El esquema ascendente (bottom up) como imperativo de la descentralización

Alternativo al modelo racional, encontramos el modelo bottom up que pone en tela de juicio las tesis centrales del enfoque top down, ya que reconoce las necesidades locales por su proyección descentralizada de la política pública. Sus partidarios como Lipsky y Wheterley (1977) señalarán que las fallas en la instrumentación de una política se encuentran precisamente en no contemplar a los burócratas jerárquicamente colocados en los niveles más bajos de la estructura organizacional (“burócratas al nivel de la calle”). Olvidan que los burócratas también tienen sus propios intereses y preferencias. Una de sus premisas es que los implementadores de la política, especialmente los que tienen trato directo con la gente, las aplican discrecionalmente. Para estos autores, el enfoque top down omite el análisis del entorno organizacional en donde prevalecen tradiciones y culturas burocráticas que finalmente influyen en la instrumentación de una política.

El conflicto-negociación es un factor decisivo para el éxito y/o fracaso de una política al momento de su implementación. A diferencia de los seguidores del enfoque top down, en donde el conflicto es visto como algo disfuncional que requiere coordinación y control, para los seguidores del modelo bottom-up la fase de implementación presupone poner en juego intereses y perspectivas en la que se negocian posiciones y se construyen consensos (implementación como juego político). En este terreno Bardach (1977), señala que la política va más allá de las instituciones formales. La política no termina cuando un proyecto de ley se convierte en ley; no termina en el proceso político ni en procesos de toma de decisiones. Para este autor la implementación no es sino otra forma de política que tiene lugar dentro del dominio del poder no electo.

Por estas razones, para los seguidores del modelo de abajo hacia arriba, el control sobre la gente no garantiza necesariamente una instrumentación efectiva de las políticas. Al respecto, Elmore (1985) sostendrá la idea del mapeo regresivo, mismo que empieza por la etapa en que la política pública


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en cuestión llega a su punto final, después de analizarla y organizarla a partir de patrones de conducta y conflicto que existen.

Asimismo, en la década de los ochenta el modelo bottom-up se verá reforzado por análisis de redes. Sus exponentes serán Hjern y Porter (1981), quienes pondrán en relieve que la puesta en marcha de las políticas no ocurre en un mundo simplificado y jerárquico, sino en un ambiente complejo de redes y de estructuras organizacionales flojamente acopladas, con una diversidad de intereses que difícilmente son conciliables con los objetivos y metas definidas previamente entre los altos mandos de la burocracia. Sostienen que “la implementación debe analizarse en el contexto de estructuras institucionales formadas por racimos de actores y organizaciones…un solo programa puede implicar la participación de numerosas organizaciones de diversos tipos: nacionales y locales, públicas, privadas y voluntarias, empresariales y laborales” (op. cit., 23).

Posteriormente, Barret y Fudge22 (1981) reconocen a la fase implementación como un proceso evolutivo. Formulan un modelo conductista que ve a la implementación como acciones de los individuos, limitadas por sus organi-zaciones y el contexto institucional dentro del cual pretenden actuar. Para ellos, la variable del poder es central, ya que la implementación es un proceso interactivo entre los responsables de efectuar las políticas y los que controlan los recursos. De esta forma, el modelo ascendente brinda un análisis claro acerca del conflicto y empoderamiento de los diversos grupos de interés y, por ende, resulta más orientado al aprendizaje y a la adaptación de las políticas públicas en contextos pluralistas.

En esta dirección Pedro Pirez (2008) propone un análisis de lo metropolitano como objeto político. Sostendrá que los estudios urbanos han dejado de lado esa dimensión y atendiendo al análisis político metropolitano se pueden encontrar dos focos. “El primero se refiere a la toma de decisiones incluyendo las relaciones interjurisdiccionales, y la trama de los actores relevantes ¿Quiénes y cómo se toman las decisiones, qué relaciones las sustentan? El segundo hace referencia a los problemas que no pueden ser resueltos dentro de las fronteras políticas locales y con intereses económicos que trascienden esas fronteras políticas, los actores políticos y económicos pueden ser capaces de unirse, en un régimen de gobierno” (op. cit., 13). De ahí, plantea responder las siguientes interrogantes: ¿cuáles son las cuestiones que convocan a diferentes actores, quiénes son convocados y qué puede surgir de su unión? Su apuesta, 22 Los primeros pasos en esta dirección están reflejados en los trabajos de Majone y Wildavsky (1978).

Véase Martínez y Del Castillo (op. cit.).


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precisamente, radica en analizar el rol de los actores gubernamentales, los partidos políticos, los actores económicos y los actores populares.

Desde el punto de vista organizacional, el modelo de abajo hacia arriba hará énfasis en la concesión de un poder organizativo para los empleados como para los “clientes” de las organizaciones públicas. En este ámbito, la cesión de poderes está diseñada para otorgarles mayor libertad a la hora de tomar de-cisiones y, por ende, considerarse responsables de la misma. Bajo la óptica descentralizadora, la federación “estorba” en la búsqueda de aspiraciones locales para el desarrollo. Sin embargo, una limitación del modelo es que únicamente es capaz de “visualizar el árbol pero no el bosque” lo que im-plica cierta complejidad para el diseño y puesta en marcha de políticas que trascienden los marcos institucionales de un gobierno local.

El modelo descendente, como se señaló en el Capítulo I, puede ser caracteri-zado dentro de la PLUR en la intención que la LGAH de 1976 promovía, a partir de la concurrencia de competencias de los tres órdenes de gobierno en las tareas de planeación del desarrollo urbano y ordenamiento del territorio, hecho que posteriormente se vería reforzado con la reforma al artículo 115 constitucional de 1983 que otorgaba plena responsabilidad de conducción a los municipios en las tareas de la planeación urbana. Con esta reforma se fortalecieron sus facultades para la creación de reservas territoriales, el control y la planeación del desarrollo urbano, además de facultarlos para asociarse a fin de lograr una eficaz prestación de los servicios públicos; aunque dicha asociación debía ser sancionada por los congresos estatales. También en este artículo se afirma categóricamente que “la competencia que esta Constitución otorga al gobier-no municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”. Es decir, no da cabida a la existencia de instituciones formales intermedias de gobierno entre el nivel municipal inmediato superior, lo que significa que cualquier forma de gobierno metropolitano, es inconstitucional per se (Almada, 2008).

No obstante, en tanto se proponía una planeación descentralizada y federalista en términos normativos23, los PNdU dejaban entrever una visión jerárquica y de 23 Antonio Azuela (2008: 514) señala que “el corolario de esto es que un régimen de facultades

concurrentes como el que se estableció en 1976 en materia de asentamientos humanos puede soportar un sistema de planificación en el que interactúen órganos de los tres niveles de gobierno, en procesos con diferentes niveles y grados de participación social para la construcción de acuerdos y compromisos en todas las materias que comprende la agenda de desarrollo. Paradójicamente, a pesar de haberse llevado a cabo en los tiempos del centralismo y de presidencialismo más acentuados, al incorporar el concepto de facultades concurrentes, la reforma constitucional era portadora de una innovación constitucional de corte claramente federalista”.


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control territorial por parte del Ejecutivo federal, dejando poco o nulo margen de maniobra a gobiernos estatales y municipales para influir en el proceso de toma de decisiones a nivel metropolitano. Una posible explicación de esta contradicción quizá provenga de la escasa diferenciación entre el sistema político y el sistema de políticas (Easton, 1983), ya que tanto la iniciativa de LGAH como la hechura de los PNdU provenían de un mismo grupo de actores anidados en las secretarías de Estado, los cuales se encargaban tanto de la formulación de la leyes y reglamentos, así como de la ejecución de los programas.

Se entiende así que, la postura de arriba hacia abajo se interesa por la relación de medios y fines, por tanto, observa el potencial que tiene la jerarquía de confinar y restringir a los implementadores a alcanzar los objetivos legales definidos en las políticas públicas. En contraste, el modelo de abajo hacia arriba basa su importancia en los actores que participan en un área de la política y de las diversas formas de conflicto y empoderamiento. Por estas razones, se infiere que los modelos de arriba hacia abajo son proclives a los niveles, las jerarquías, el control y las restricciones, en tanto el modelo de abajo hacia arriba hay preferencia por las esferas, las redes o los mercados. A continuación, se presenta un cuadro resumen sobre las principales fortalezas y debilidades de ambos enfoques. (Véase Cuadro 4)

2.3. El Fondo Metropolitano ¿parteaguas para la integración de los modelos descendente y ascendente?

Los intentos de integración de los modelos top down y bottom up estarán reflejados en los trabajos que proponen Sabatier y Mazmanian (precursores del modelo top down). Ellos serán los primeros en identificar y sistematizar diversas variables legales, políticas y de tratabilidad que afectan las diferentes etapas del proceso de implementación. Su propuesta se fundamenta en los trabajos previos del modelo de Van Meter y Van Horn (1975) que ponían el énfasis en seis condiciones que se consideran suficientes para formar un enlace entre política e implementación: 1) objetivos claros y consistentes; 2) teoría causal adecuada; 3) estructuración legal que garantice la implementación; 4) funcionarios comprometidos y hábiles; 5) apoyo de los grupos de interés y soberanos en el Poder Legislativo y el Ejecutivo, y 6) cambios en las condiciones socioeconómicas (Sabatier, 1986: 3-4).

Posteriormente, Stoker (1993) intentará una síntesis e integración de los modelos descendente y ascendente en su ensayo denominado “un marco de


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análisis para el régimen de implementación: cooperación y reconciliación entre los imperativos federalistas”. Su enfoque propone un marco para el régimen de la implementación que conjunta las dos explicaciones, aparentemente contradictorias, elaboradas en torno al desempeño de la implementación.

Cuadro 4. Fortalezas y debilidades de los modelos top down y bottom up.

Modelo DescendenteTop down

Modelo AscendenteBottom up

Fortalezas Debilidades Fortalezas Debilidades• Garantiza coherencia y

ayuda al cumplimiento de objetivos y metas de las políticas.

• Promueve alta capaci-dad de coordinación y cooperación.

• Facilita la alineación de objetivos a diferen-tes escalas: nacional, estatal y municipal.

• Proyecta la implemen-tación de las políticas como un proceso téc-nico.

• Acota deliberada y nor-mativamente la partici-pación de actores en la instrumentación de las políticas.

• Carece de buenos análisis contextuales. No tiene un mapa de redes que anali-cen ex ante a los aliados estratégicos y/o enemi-gos de las políticas.

• Limita la capacidad de aprendizaje al desconocer las experiencias en torno a la implementación de las políticas en otros órdenes y estructuras de gobierno (estatal y/o mu-nicipal).

• Imposibilidad de cambio y ajuste de las políti-cas ante la perturbación abrupta del entorno ya sea por contingencia nat-ural y/o de orden político.

• Predominio de una visión monolítica del aparato político-administrativo.

• Promueve un adecuado entendimiento de la red de intereses e institu-ciones en los procesos de implantación de las políticas públicas.

• Trasciende los enfoques centralizados y jerárqui-cos y el modelo es capaz de reconocer las necesi-dades locales por su proyección descentrali-zada de la política.

• Contribuye al cono-cimiento y, por ende, resulta más propenso al aprendizaje y a la adap-tación de las políticas en contextos pluralistas.

• Brinda un análisis claro del conflicto y empode-ramiento de los diversos grupos de interés.

• Limitado para el análisis de la implan-tación de políticas generales. Su visión particularista única-mente es capaz de “visualizar el árbol pero no el bosque”.

• Complejidad para hacer un cálculo presupuestal sobre políticas que tras-cienden los marcos institucionales inme-diatos (locales).

• Carece de mecanis-mos para identificar procesos de política dominantes.

• Modelo Instrumental: Concibe a la implementación como medio para llevar a efecto las órdenes de la autoridad superior. Este punto de vista valora la autoridad central y atribuye las características del desempeño a la complejidad del proceso de implementación.

• Su orientación es hacia los niveles, las jerarquías, el control y las restricciones.

•Modelo Adaptativo: Valora la dispersión de autoridad y analiza la implementación a partir de la base. El desempeño es una consecuencia del contexto estratégico en el que tiene lugar la implementación.

• Preferencia por las esferas, las redes y/o los mercados.

Fuente: Elaboración propia a partir de Parsons (2007) y Stoker (1989).


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Es así que entendemos por implementación una declaración de las pre-ferencias del gobierno, mediada por varios actores que generan un proceso caracterizado por relaciones de poder y negociaciones recíprocas y que deben al menos cumplir con tres imperativos potencialmente conflictivos entre sí: a) el imperativo legal de cumplir con la exigencia legislativa; b) el imperativo racional burocrático de realizar lo que sea defendible en términos racionales, y c) el imperativo consensual de facilitar el acuerdo entre las partes interesadas en el resultado y con posibilidades de ejercer influencia (Rein y Rabinovistz, 1993: 148-149).

De esta forma el régimen de implementación es aquel que regula las acti-vidades del proceso. Es un ordenamiento político que institucionaliza valores importantes para la toma de decisiones públicas. Puede ser considerado como un arreglo entre los participantes en la implementación, que identifica los valores que deben acatarse durante ese proceso y proporciona un marco organizativo para la promoción de los valores. Asimismo, destaca que los asuntos de acción colectiva en un régimen federal son fundamentales, ya que la implementación intergubernamental requiere cooperación. Insistirá que durante el proceso de implementación, el federalismo genera tensiones que no son fáciles de superar por tanto debe conciliar las preferencias contrapuestas en torno al liderazgo centralizado o la autoridad dispersa durante la implementación.

Stocker concluye que, el valor del marco del régimen de la implementación, reside en que es lo suficientemente flexible como para incorporar los valores esenciales de las políticas federales, pero arguye que “el problema central consiste en determinar la manera en que los participantes en la implementación pueden llegar a colaborar eficazmente para alcanzar los objetivos de la política, dentro de un contexto en que la autoridad se encuentre ampliamente difusa” (Ídem., 409). Esto significa que en esta nueva relación Estado-Sociedad se mantiene la primacía de la autoridad jerárquica, donde el intercambio de recursos está bajo la directriz y el control del gobierno, el cual sigue siendo primus inter pares.

En este sentido y, específicamente en materia de la planeación metropolitana, Jordi Borja (2002: 41) señala que “el reparto de competencias entre distintos entes que confluyen en el área metropolitana es una cuestión compleja que depende tanto del tipo de organización metropolitana adoptada como, entre otros, de la estructura general del Estado, las relaciones entre niveles


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administrativos, el grado de autonomía de las autoridades locales…[de ahí] puede distinguirse entre aquéllos casos en que el nivel administrativo del área metropolitana coincide con la estructura global de país y aquellos en que existen organismos específicos metropolitanos, ya sea de gobierno o de coordinación”.

Derivado de este planteamiento sostiene que debería haber un interés mutuo entre el Estado y los poderes locales en un desarrollo metropolitano concertado. Pero también reconoce que la nueva realidad metropolitana no permite una solución única. Más adelante, señalará que para que se dé una efectiva articulación de las políticas públicas es necesario definir un territorio concreto. Propone para tal efecto dos niveles de intervención por escala de proximidad: 1) escala de aglomeración de la “ciudad vivida” que tiene que ver con el suministro de la prestación y suministro de servicios básicos (transporte, agua, vivienda, eliminación de residuos) que son atribución y responsabilidad de los gobiernos locales y que exigen de una gestión intermunicipal. Se requiere base fiscal común y políticas redistributivas y reequilibradoras, así como una organización política representativa fuerte complementada por múltiples formas de democracia deliberativa participativa; 2) escala metropolitana denominada como estratégica, referida a los grandes proyectos de carácter infraestructural. Puede apoyarse en un plan estratégico regional compartido por el gobierno estatal. Su organización sería mixta políticamente y socioprofesional, formados por representantes de los estados y el ente metropolitano en cuestión (2002, op. cit., 84-85).

Borja asumirá que el papel central del Estado en la planeación metropolitana debiera orientarse a “tener la capacidad de elaborar propuestas propias, concretas y transversales en sus relaciones con las regiones, las áreas metropolitanas o las aglomeraciones…el Estado debiera ver en estos procesos de planificación integral y de programación contractualizada una oportunidad para reformar sus servicios haciéndolos más ligeros y operacionales, más impulsores y de apoyo técnico que de gestión directa o de tutela burocrática, más transversales que sectoriales, en definitiva conectados políticamente con el territorio, pero sin pretender ocuparlo administrativamente” (op. cit., 86).

También Ferreira (2008, 600) señala que en México, “hay consenso entre los expertos nacionales en torno a la conveniencia de regresar a un enfoque amplio de la política territorial de carácter integral, basado en la coordinación


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territorial de las políticas y acciones sectoriales en funciones de objetivos generales y estrategias de desarrollo territorial, establecidos no desde una dependencia federal sectorial, sino más bien desde los propios territorios, por sujetos colectivos territoriales. Un enfoque de esta naturaleza debería ser guiado desde el nivel federal, pero bajo las premisas diferentes a las de comando y control que caracterizaban a la vieja planeación territorial”.

Siguiendo los argumentos de Stoker, Borja y Ferreira avizoramos que, a partir de la creación del fm, el marco de la implementación de la PLUR en México se encuentra regulado por las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano (Rofm), ya que éstas son el toque de piedra angular que intentan conciliar los enfoques top down y bottom up. Su corpus reglamentario, por un lado, establece los objetivos, recursos y modalidades de asignación para la ejecución de proyectos desde una visión céntrica pero, por otro lado, impulsa un esquema decisional policéntrico para la definición de prioridades y la aplicación de los recursos a través de los codem, los cuales se erigirán en cajas de resonancia para la dirección y la administración del conflicto metropolitano desde un enfoque descentralizado. En otros términos, este subsidio ha posibilitado ejecutar políticas y acciones colectivas capaces de resolver problemas y desarrollar territorio más allá de las restricciones que imponen la ausencia de gobierno metropolitano.

Este escenario constituye un parteaguas para la planeación regional-metropolitana en México pues, como se apuntó en el inicio de este trabajo, nunca bajo los imperativos del modelo jerárquico la cuestión metropolitana alcanzó las condiciones institucionales y presupuestales para considerar su tratabilidad como asunto de (in) gobernabilidad, a no ser únicamente por su orientación normativa que dio pie al establecimiento de algunas políticas y rutinas para el control y desarrollo de los procesos de conurbación de las ciudades sin que ello, en modo alguno, coadyuvara a la consolidación de una política pública nacional de atención al fenómeno metropolitano a lo largo de los últimos 30 años.

En resumen, las posiciones top down y bottom up darán muestra de la paulatina transformación del Estado dejando al descubierto sus limitaciones como agente exclusivo en la producción de las políticas públicas. En su lugar, empezarán a tomar fuerza los enfoques de implementación de tipo horizontal y en red. Por tanto, se asumirá que el nuevo rol del Estado estará orientado hacia


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la construcción de puentes más que a la edificación de estructuras piramidales en la resolución de los problemas públicos.

2.4 Gobernanza y redes de política pública: ¿antídoto para la solución de los problemas metropolitanos?

La literatura de la gobernanza (governance) es abundante y diversa24, más aún sobre su significado existen infinidad de posturas que dan cuenta de ello y que, por razones de espacio, no nos ocuparemos a detalle de éstas. No obstante y, para fines de este trabajo reconocemos dos grandes posturas: a) los autores que asumen que la gobernanza es ante todo un replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad (Kooiman 1993; Rhodes, 2000; Aguilar, 2006), y b) los autores que ponen el acento en la red de interacciones entre una multiplicidad de organizaciones, instituciones y actores en diversos niveles y en el que la autoridad gubernamental es uno más de los actores en el diseño e implementación de las políticas (Stoker, 1998 y Parsons, 2008). Al respecto, véase Porras (2006).

Sin embargo, entre ambas perspectivas hay prácticamente consenso acerca de las limitaciones y umbrales decrecientes que enfrenta el Estado jerárquico para satisfacer objetivos societales en contextos diversos y complejos. Es así que, las tesis centrales que sustentan la definición de gobernanza pueden condensarse en los siguientes supuestos: 1) el Estado apenas puede timonear en lugar de mandar; 2) fragmentación de los lugares de poder; 3) borrosidad de las esferas de lo público y lo privado, y 4) presencia de redes interorganizacionales y autónomas, basadas en el intercambio que tienen autonomía significativa respecto del poder del Estado (Rhodes, op. cit., 114).De esta manera, el concepto de gobernanza alude a un nuevo estilo –distinto al modelo jerárquico, pero también al del mercado– caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción del Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado. Así pues, en palabras de Aguilar (2006: 115-116) “la nueva gobernanza es el resultado y el testigo de la transición ocurrida de un Estado unitario a un régimen diferenciado, que se caracteriza por la dispersión y fragmentación del 24 De acuerdo a Natera (2005) la bibliografía acerca de la gobernanza es ecléctica y relativamente

inconexa y sus raíces teóricas muy variadas: la economía institucional, las relaciones internacionales, los estudios sobre la organización, los estudios del desarrollo, así como la ciencia política y gestión pública.


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poder central y, en positivo, por la aparición de redes inter-organizacionales y autoorganizadas, las cuales están integradas por actores públicos, privados, socio-civiles, intergubernamentales […] este dominio creciente de las organizaciones en las orientaciones y la convivencia de la sociedad borra las fronteras del mundo público y privado”.

Por su parte, Stoker (1998) señalará que en la gobernanza ninguna organi-zación puede comandar fácilmente aunque una sola organización pueda dominar el proceso, es decir, gobernar desde la perspectiva de la gober-nanza es un proceso interactivo debido a que ningún actor público o privado tiene la capacidad de abordar los problemas de manera unilateral. De ahí que, en una relación de gobernanza, este autor identifique varias formas de asociación, a saber: a) agente-principal (contratación de un agente para la prestación del servicio); b) negociación interorganizacional (gestión por proyectos), y c) coordinación sistémica (red de autogobierno25).

Precisamente, a partir de esta definición colocaremos la problemática de las zonas metropolitanas que, a nuestro entender, son reflejo de las limitaciones que tiene el Estado para intervenir y satisfacer, al menos dos imperativos estratégicos que garanticen la eficiencia y eficacia de la política pública metropolitana, a saber: a) dificultades para definir el interés público metropolitano ante la fragmentación de los sitios de poder y la inexistencia de una ciudadanía metropolitana; b) La (des) coordinación –(no) cooperación interorganizacional para el suministro de bienes y servicios metropolitanos, y c) derivado de los puntos (a) y (b) se entiende que para generar condiciones mínimas de gobernanza metropolitana, es necesario reducir las asimetrías de información a través de un plan de acción acordado entre sus participantes. Al respecto, profundicemos sobre dichas aseveraciones:

a) Las redes de política: ¿opción para trascender la fragmentación territorial?

Antes de explorar en detalle las posibles respuestas es necesario conocer qué se entiende por redes de política. En este sentido Parsons (2007: 215) señala que “la metáfora de una red o comunidad busca concentrarse en el patrón de los contactos formales e informales y de las relaciones que definen agendas de las políticas públicas y la toma de decisiones, en contraposición a la interacción que tiene lugar dentro y entre las organizaciones e instituciones 25 Se refiere a la capacidad de los actores y organizaciones sociales para regularse y gobernarse a sí mis-

mos, y se relaciona con su autonomía y consiste en su capacidad de determinar su sentido de dirección y de desarrollar y mantener su propia identidad.


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formales encargadas de las políticas públicas. Esto es particularmente im-portante en las sociedades que tienen un alto grado de pluralismo, en las que hay múltiples influencias en el proceso de las políticas públicas”. De esta forma, la red fungirá como modelo de enlace entre actores públicos y privados ante la fragmentación de los espacios de poder.

También en esta dirección Borzel (1997) precisa que uno de los principios básicos de una red es superar los problemas de la acción colectiva, restringiendo los comportamientos egoístas y oportunistas. La red permite acción colectiva basada en la comunicación y confianza, reducir los costos de transacción e información, disminuye incertidumbre y crea confianza entre los actores…coordina horizontalmente a los actores público y privados relativamente permanentes que buscan alcanzar objetivos comunes (políticas)”.

Bajo estas condiciones y, en términos de lo que proponían Hjern y Porter (op. cit.), podemos adelantar que la definición del interés público metropolitano, no será más que producto de la expresión de múltiples redes decisionales formales e informales que sirven de vehículo para la intermediación de intereses y/o la agregación de preferencias en territorios difusos y que abren la puerta para la participación activa de agentes públicos, privados y sociales. Sin embargo, valdría preguntarse ¿qué tipos de redes podemos encontrar en el espacio metropolitano de acuerdo a sus miembros, integración y recursos?

Tipologías de redes de política: una visión sintética

La contribución del método de redes, se sitúan en los trabajos de Marsh y Rhodes (1992) que proponen dos conceptos específicos que se refieren a: i) redes cerradas (comunidades de políticas), y ii) las redes abiertas (redes de asuntos).

i) Las redes cerradas o comunidades de política se caracterizan por un número limitado de participantes estables que están determinados por organismos del gobierno central o partes dentro de esos organismos. Su membresía es restringida pero en ciertas comunidades involucran a expertos de instituciones académicas. Se encuentran permeadas por intereses de tipo económico-profesional y los procesos de coordinación para la toma de decisiones son menos complejos, ya que favorecen el establecimiento de reglas, procedimientos y normas para la formulación de las políticas públicas. Todos los participantes tienen recursos que intercambian en condiciones de igualdad.


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También este tipo de redes son conocidas como “triángulos de hierro y/o subgobiernos” que Hugh Heclo (1993: 263) acuñó y que “supone un número pequeño de participantes que han podido convertirse en entidades autónomas, así como una serie de participantes fijos unidos para controlar programas públicos bastante estrechos y reducidos, pero que guardan una relación directa con los intereses económicos de cada una de las partes que conforma la alianza”.

Quizá este tipo de red (cerrada) es la que refiere Borja (op. cit.), cuando puntualiza que en la definición de un plano más estratégico de la intervención metropolitana debe estar conformado por una organización mixta (política y socioprofesional) que se encargaría de los grandes proyectos de infraestructura metropolitana. Sin embargo, bajo este tipo de red es evidente que la definición del interés metropolitano es producto de un ejercicio tecnocrático, precisamente, derivado de los acuerdos tomados al más alto nivel entre una élite política y un cuerpo técnico especializado.

ii) En lo relativo a las redes de asuntos (issue networks) se distinguen por carecer de contactos formales institucionalizados entre gru-pos y gobiernos. Por lo regular, se desarrollan en áreas nuevas donde ningún grupo tiene un dominio establecido y/o no existen instituciones establecidas que posibiliten su exclusión. El acceso a la red es fluctuante, hay cierto grado de acuerdo pero es proclive al conflicto. La relación básica es la consulta aunque algunos participantes disponen de recursos pero son limitados.

En este aspecto, Heclo (op. cit.) caracteriza a las redes de asuntos, señalando que éstas incluyen a un gran número de participantes que tienen muy diversos grados de compromiso mutuo o de independencia de los demás, de hecho es casi imposible decir dónde acaba una red y dónde empieza su entorno. Más que grupos unidos para mantener dominio sobre un programa, no hay nadie que de hecho controle las políticas y los problemas. Cualquier interés material inmediato está en un segundo plano, los primero es el compromiso intelectual o emocional”.

En un escenario metropolitano es esperable que dichas redes tien-dan a concentrarse en asuntos de interés colectivo (medio ambiente,


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seguridad pública, transporte, agua, etc.) toda vez que poseen re-cursos (conocimiento y capacidad de movilización social) para sistematizar evidencias y/o alertar sobre alguna externalidad negati-va, entendidas también como fallas de mercado o falla de gobierno26.

Retomando los tipos de redes de política se pueden resumir en el Cuadro siguiente:

Cuadro 5. Tipología de redes de política (policy networks)

DIMENSIÓN COMUNIDAD DE POLÍTICA REDES DE ASUNTOS

Membresía

Número de participantes.

Limitado, algunos grupos conscientemente excluidos.

Muchos.

Tipo de intereses. Dominio de intereses económico-profesionales.

Amplio rango de intereses afectados.

Integración

Frecuencia de la interacción.

Frecuente, alta calidad, interacción de todos los grupos sobre todas las materias vinculadas con las políticas de referencia.

Los contactos fluctúan en frecuencia e intensidad.

Continuidad. Miembros, valores básicos y resultados persisten en el tiempo.

Acceso fluctuante.

Consenso.Todos los participantes comparten valores básicos y aceptan la legitimidad de los resultados.

Cierto grado de acuerdo, pero conflicto presente.

Recursos

Distribución de recursos dentro de la red.

Todos los participantes poseen recursos. La relación básica es una relación de intercambio.

Algunos participantes poseen recursos pero son limitados. La relación básica es la consulta.

Distribución de recursos dentro de las organizaciones participantes.

Jerarquía, los líderes pueden deliberar con los miembros.

Distribución variable y capacidad para regular a los miembros.

Poder.

Equilibrio de poder entre los miembros. Aunque un grupo puede dominar, debe tratarse de un juego de suma positiva para que la comunidad persista.

Poderes desiguales, que reflejan recursos desiguales y accesos desigual juego de suma negativa.

Fuente: Retomado de Cristina Zurbriggen con base en Marsh y Rhodes (1992).26 La literatura sobre el tema es abundante y coincidente. En ella se postulan tres fallas: las asimetrías

de información entre los agentes, las externalidades y los monopolios naturales. Asimismo, partiendo de la economía neoclásica especialmente a través del enfoque de la elección pública se esgrime que un problema público será aquél que lesiona el bienestar público presente neto de una colectividad. El concepto será la antinomia de lo que se conoce como “bien público” que presupone la identificación de externalidades negativas producidas tanto por la iniciativa individual (fallas de mercado) o por la intervención inadecuada del Estado en la solución de un determinado asunto (fallas de Estado). En estricto sentido, por problema público se referirá aquéllos “males” objetivados socialmente y que tienen la peculiaridad de no poder excluir a otros de su consumo. Por tanto, exigen la intervención del Estado en caso de una falla de mercado y/o de procesos de reforma y reorientación de las políticas públicas en el caso de una falla de la autoridad gubernamental.


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Resta mencionar que, en la escena de la implementación del fm, las comunidades de política pública –más que las redes de asuntos– cobrarán un papel estratégico en la aplicación y destino final de los recursos. Estas comunidades, al final del día, serán las encargadas de darle coherencia a la acción pública metropolitana. Sus procedimientos serán más jerárquicos que horizontales pero, sobre este punto volveremos más adelante.

b) Acerca de la (des) coordinación interorganizacional para el suministro de bienes y servicios metropolitanos.

Un enfoque complementario al de redes de política pública tiene que situarse en torno a los mecanismos de coordinación-cooperación para el abasteci-miento de bienes y servicios a nivel metropolitano, convirtiéndose éste en uno de los problemas estratégicos a resolver ante la ausencia de autoridad que lo posibilite.

Al respecto, las contribuciones del enfoque de la teoría neoclásica de los bienes económicos muestran las dificultades para establecer la acción colectiva para el suministro de bienes y servicios. Dicho de manera sintética, esta teoría postula que, más allá de su estatuto jurídico o de la apreciación moral que los bienes tengan, éstos pueden ser clasificados de acuerdo a las determinantes de su provisión y consumo. La provisión discurre entre dos términos extremos: el alto o bajo costo en la exclusión de los consumidores; mientras que el consumo discurre en un continuum de mayor o menor rivalidad, cuyos extremos son el consumo individual y el consumo colectivo.

En la producción de los bienes públicos (policía, defensa nacional, parques, ríos y bosques) resulta costoso o imposible impedir que los individuos disfruten de sus beneficios una vez que éstos bienes han sido suministrados, independientemente de que hayan contribuido o no para su producción; en cambio en el acceso a los bienes privados resulta más fácil la exclusión (becas, créditos, vivienda, etc.), ya que para su asignación estarán regulados por los precios impuestos por el mercado lo que determinará las condiciones del consumo individual de dichos bienes.

Sin embargo, entre la dicotomía de bienes públicos versus privados, Benjamin (1991) identifica los bienes que denomina como problemáticos. Al respecto, señala que la tendencia actual es hacia un mayor peso de las expectativas de provisión gubernamental de los bienes que no son públicos ni privados, sino


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de bienes comunes y de cuota. El caso es que, como igualmente advierte este autor, “[...] sigue aumentando la demanda de bienes y servicios suministrados por el sector público y, sin embargo, también aumenta el consenso acerca de la existencia de límites superiores al sector público, tanto en su totalidad como en sus partes” (Ídem., 11), lo que presupone la participación del sector privado en la provisión de estos bienes, a partir de la construcción de redes de política pública.

De esta forma las combinaciones posibles de estos de rasgos, dan lugar a cuatro tipos de bienes: bienes privados, bienes comunes, bienes de cuota y bienes públicos, como se ilustra en la figura siguiente:

Figura 1. Mapa de bienes según la economía neoclásica

Fuente: Elaboración propia con base en Roger Benjamin (1991).

Precisamente, en el reconocimiento de esta tipología de bienes y, su relación con la existencia redes (abiertas y/o cerradas) constituyen una herramienta útil para indagar sobre los procesos de coordinación interorganizacional en el ámbito metropolitano. Es decir, en el juego interactivo de “redes y bienes” se puede especificar la orientación de la política pública metropolitana y reconocer qué tipo de intereses se están estructurando entorno a dicho espacio territorial. Por ejemplo, a partir de las directrices que establece el fm se entiende que los proyectos y obras que impulsa están orientados a la provisión de bienes comunes indicados en la celda II. Para ejecutar los proyectos y las obras exige de grupos gubernamentales especializados (comunidades) que operan regularmente bajo mecanismos jerárquicos para asignarlos como son:


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licitaciones, concursos, invitaciones restringidas y/o asignaciones directas, etc. Este tipo de bienes, de acuerdo a Franco y Queirolo (2009) está basado en la idea del universalismo que es entendido como una oferta homogénea de bienes y servicios con un destino determinado, abierta a todos. Pero presupone un gasto público expansivo y de bajo impacto social en sus resultados.

El caso de los bienes de cuota reflejados en la celda III, nos colocaría en otro tipo de escenario, se trataría de bienes y servicios que para su producción pueden realizarse mediante asociaciones público-privadas y/o la participación exclusiva de actores privados que están en capacidad de ofertarlos. Se realizan a través de mecanismos como los de pago por prestación de servicios (PPS) y/o concesiones en donde el inversionista privado obtiene la autorización para construir y operar un equipamiento con sus recursos a cambio del cobro de una cuota o contraprestación.

De esta forma y, bajo ambos tipos de bienes (comunes y de cuota), se puede dar respuesta a las interrogantes planteadas por Pedro Pirez (op. cit.) sobre quiénes participan en las instituciones políticas con asiento metropolitano y cuál es la orientación de sus decisiones.

c) Formulación de un Plan para la acción metropolitana que reduzca las asimetrías de información.

Asimismo y, derivado de los puntos (a) y (b), se colige que para actuar metropolitanamente es indispensable contar con una agenda consensual y legítima a través de un Plan y/o Programa que, por un lado disminuya las asimetrías de información existentes entre las agencias burocráticas y, por otro lado, posibilite la acción colectiva en un territorio difuso. Este punto es fundamental pues, de aquí en adelante, se desprenderán los acuerdos que darán sustento programático a las redes de política pública y, por ende, a la estructuración de los intereses en el espacio metropolitano.

Es importante acotar las dificultades que representa la formulación de un plan de desarrollo metropolitano, ya que el monopolio del conocimiento sobre la problemática metropolitana no descansa en ninguna agencia gubernamental. En estas circunstancias, las comunidades de expertos tal y como lo deja entrever Borja (op. cit.) jugarán un papel determinante en la formulación y directrices de los planes metropolitanos. Valga enfatizar que las agrupaciones socio-profesionales ganarán influencia para definir intereses y preferencias ante la


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ausencia de gobiernos metropolitanos y de una ciudadanía metropolitana que, en los hechos, pudiesen procesar una agenda consensual y legítima.

Pero es necesario advertir que uno de los peligros inherentes es la aparición de redes exclusivas que pueden desviar el interés colectivo metropolitano hacia preferencias privadas. Recordando que las modalidades y recursos de este tipo de redes difieren de las agencias gubernamentales, pues no votan y muchas veces tampoco pueden expresarse públicamente, pero a cambio están exentos de la obligación de rendir cuentas y de responder por las causas y consecuencias de su participación.

En esta dirección Guy Peters (2007: 7) señala que los miembros de las redes “tienen sus propias metas y sus propios valores”, de allí que no estarán interesados en responder demandas más generales que están relacionadas con la exigencia de la responsabilidad. Así, mientras pueden efectivamente ser capaces de gobernar para sus propios intereses, su capacidad para hacerlo en función de intereses más generales resulta dudosa”. De ahí, que este autor se pronuncie en señalar que las instituciones formales del Estado están mejor diseñadas para garantizar responsabilidad de los que están en las estructuras y procedimientos no estatales que se proponen como reemplazo del Estado.

Como hemos visto, las redes de política pública constituyen un mecanismo de gobernanza territorial especialmente en aquellos lugares donde hay ausencia de instituciones estadocéntricas de corte metropolitano. De esta manera, podemos avizorar que el fm ha dado origen a un juego de estructuras multicéntricas donde participan el gobierno federal, gobiernos estatales y municipales, convirtiéndose éstos dos últimos en actores clave para la configuración del interés público metropolitano lo que evoca un escenario de toma de decisión y procesos de política pública abiertos e integrados vertical y horizontalmente dando origen así a lo que denominaremos en adelante gobernanza multinivel (GmL).

2.5. La gobernanza multinivel y el espacio regional-metropolitano Acerca del enfoque de la GmL, éste ha sido empleado para analizar los modelos de decisión en el contexto de la Unión Europea (Ue). Sus precursores son Gary Marks y Liesbet Hooghe (2004). Estos autores parten de la distinción entre los enfoques de la gobernanza estadocéntrica y la de corte multinivel. Su postura se basa en dos líneas argumentales: la pérdida voluntaria o involuntaria de


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control de los ejecutivos estatales y las diferentes etapas del proceso de elaboración de las políticas en la Ue. Según estos autores, la integración europea es una estructura política que crea un proceso en que la autoridad y la influencia a la hora de elaborar las decisiones están compartidas entre múltiples niveles de gobierno subnacional, nacional y supranacional, lo que se interpreta como una “pérdida voluntaria de poder”.

De esta forma estos autores enfatizan que “los ejecutivos estatales no deter-minan la agenda europea porque son incapaces de controlar las instituciones supranacionales que ellos mismos han creado a nivel europeo de esta forma la elaboración de la política en la UE se caracteriza por la dependencia mutua, la complementariedad de las funciones y el solapamiento de las competencias” (op. cit., 81).

Cabe precisar que, a diferencia de las relaciones intergubernamentales (RIG), la GmL representa un enfoque más apropiado para el tratamiento de los asuntos metropolitanos, toda vez que el fenómeno metropolitano no se encuentra regulado por una estructura formal de tipo jerárquica, por el contrario, su atención exige de formas de organización gubernamentales más flexibles para atender los problemas de la fragmentación territorial, a partir de la conformación de redes trabajo (público-privadas) articuladas horizontal y verticalmente, facilitando así su accionar en la definición de la agenda y las políticas públicas de corte metropolitano.

En la Ue, dicha dinámica ha dado pie al fortalecimiento de las regiones, reconocido también como la Europa de las regiones que, en palabras de Ingeborg Tömel (2004: 87-91), ofrece soluciones a una amplia gama de problemas vinculados al actual modelo de integración continental como son la centralización de poderes y competencias; déficit democrático de la Unión; alto grado de burocratización y ausencia de transparencia en el proceso de toma de decisiones. En este tenor, enfatiza que una Europa de regiones “podría ser un agente catalizador para la reforma de los sistemas políticos nacionales: las regiones pueden proporcionar un marco de enfoques de abajo hacia arriba (bottom-up) en la política nacional y en el proceso de toma de decisiones; las regiones podrían presionar a favor de una mayor transferencia de poderes a los niveles más bajos y podrían contribuir a afrontar los problemas políticos de nuevo tipo al nivel apropiado, el regional”. Más delante precisa que la GmL a pesar de que su literatura varía considerablemente en función del marco teórico, indica que hay un consenso en algunas ideas básicas:


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• La gobernanza de la UE no está basada en una estructura de gobierno fuerte;

• El poder es ejercido compartiendo y uniendo recursos de diferentes actores, a menudo mediante redes de políticas;

• El proceso de toma de decisiones europeo está altamente vinculado con los sistemas político nacionales y, hasta cierto punto, regionales y

• Una amplia y creciente variedad de actores no gubernamentales está siendo implicada en los procesos de toma de decisiones y de implementación”.

El modelo de gobernanza multinivel no niega que los ejecutivos y las arenas estatales sean importantes; sin embargo, y de acuerdo con el modelo de gobierno multinivel, las competencias en materia de elaboración de las decisiones son compartidas por actores situados en diferentes niveles y no monopolizadas.

Cabe precisar que, la GmL y el apuntalamiento de las regiones, se encuentra precedida por la institucionalización de la política regional por la Acta Única Europea de 1986, cuya tarea primigenia era abatir los desequilibrios regionales y de la cual se deriva una política pública regional comunitaria con la implementación de los Fondos Estructurales como son el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (fedeR) y el Fondo Social Europeo (fSe). Pero es importante enfatizar, por ejemplo, que los recursos del fedeR están cimentados en una visión estratégica sobre el territorio que la Ue ha logrado concebir y que se resumen en cuatro principios básicos: i) concentración; ii) cooperación (parternariado); iii) programación, y iv) adicionalidad.

En este sentido, el principio de concentración se refiere a las regiones pro-blema, es decir, a las más atrasadas con un PIb per cápita inferior al 75% de la media comunitaria, así como a las zonas con problemas de reconversión (declive sectorial, alto desempleo, deterioro urbano). Acerca del principio de cooperación, obliga a que las decisiones sobre las políticas regionales y sus programas tengan que tomarse por tres bandas: la Comisión Europea, el Estado nacional respectivo y las regiones beneficiarias. Además buscando la participación social y de las instituciones privadas. El tercer principio, denominado el de programación se refiere al horizonte temporal para la ejecución de los planes bajo una perspectiva de mediano y largo plazos que posteriormente se materializaron en los períodos 1989-1993; 1993-1999; 2000-2006 y 2007-2013. El principio de adicionalidad, versa en que ningún caso debe financiarse con cargo al Fondo aquellas operaciones y acciones


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ya previstas en los planes gubernamentales, sino sólo las actuaciones que no pueda llevarse a cabo de no contar con la aportación de los recursos por parte de la Ue. También, los Estados y las regiones que reciben los beneficios del Fondo deben aportar una parte de la financiación total. Véase Juan R. Cuadrado (2009).

Visto así, la GmL puede parecer una variante del federalismo o de las rela-ciones intergubernamentales pero su peculiaridad como lo señalan Pierre y Peters (2002: 433), es que ésta se refiere “a los procesos interconectados de gobernanza que incorporan tanto a los actores públicos como a los privados en formas contextualmente de intercambio y colaboración. Hasta cierto punto la gobernanza se refiere más al proceso que a la institución y, por tanto, la gestión de la gobernanza en niveles múltiples consiste en integrar entre sí los diferentes actores y procesos institucionales. Sin embargo, la dimensión institucional de la gobernanza en niveles múltiples sigue siendo crucial, en primer lugar, porque las instituciones son las que definen los vínculos entre las diversas instituciones; en segundo lugar, porque las instituciones, en tanto actores que participan en más de un nivel ayudan a coordinar la gobernanza en niveles múltiples; y en tercer lugar, porque la gobernanza en niveles múltiples está inserta en redes institucionales que configuran y constriñen la acción política”.

En estas condiciones, la gobernanza multinivel aparece como una forma de gobierno en el que la acción del poder público en la definición de los problemas, la toma de decisiones y su ejecución no pasa por la acción aislada de una elite político-administrativa monolítica y centralizada, por ello Gary Marks y Liesbet Hooghe (op. cit.) insistirán que bajo el tamiz de la GmL, el Estado puede ser observado como un medio para alcanzar una variedad de fines estructurados por la competición partidista y los grupos de interés político. De esta forma la gobernanza en niveles múltiples presupone un sistema en el que los diferentes niveles de gobierno comparten definiciones de los problemas y de las políticas y, de acuerdo a su interactividad, surgen redes de convergencia entre lo local, lo regional, lo estatal y lo supranacional.

Aunque la relevancia y viabilidad de dichas redes de política, desde luego, dependerán del marco institucional adoptado en el viejo continente por los Estados Nacionales, sobre todo, para atender la problemática de la fragmentación territorial y la integración regional-metropolitana, tal como lo muestran los trabajos de Jouve (2002) y Jürgen Nadel (2004). Especialmente el primer autor, ensaya una tipología de modos de gobernanza en las me-


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trópolis europeas, identificando por ejemplo modelos de ciudades con regulación política dirigida por el Estado-nacional (Londres durante los años ochenta), pasando por ciudades con reformas territoriales y creación de nuevas instituciones metropolitanas (Greater London Authority y la Verband Region Stuttgart); hasta identificar metrópolis gobernadas en forma de red integrando a varios niveles de gobierno (Múnich, Lyon y Ginebra).

Los modos de gobernanza señalados, pueden reforzarse o diluirse en el marco de la consolidación de la Unión Europea y, en específico, a la luz de la aplicación de los Fondos Estructurales. Sin embargo, dichas modalidades prueban aún la importancia del Estado en la configuración de las regiones europeas. En este aspecto Jouve (op. cit., 174) es categórico al señalar que “el análisis de los efectos de la globalización sobre las metrópolis no puede efectuarse sin tener en cuenta las intervenciones estatales y las políticas públicas nacionales…la recomposición actual de los Estados forma parte de este proceso de diferenciación territorial.

Bajo este argumento advertimos dos ámbitos de tratamiento de la GmL y la cuestión regional-metropolitana: uno es en el ámbito macro que tiene que ver con el proceso de integración que lleva la Ue a partir de los Fondos Estructurales y los recursos que éstos destinan para el fortalecimiento de las regiones, y dos, es el nivel mezo que tiene que ver con las formas y tradiciones institucionales para la organización regional-metropolitana, es decir, se trata de identificar los arreglos constitucionales que se dan entre Estados unitarios centralizados o sistemas federales descentralizados para atender los problemas de la fragmentación territorial, así como su complementariedad y/o conflicto con las políticas de fortalecimiento supranacionales que instrumenta la Ue.

De esta manera pensamos que este modelo de aproximación al fenómeno metropolitano puede resultar de gran utilidad para abordar los efectos del fm en México, ya sea desde una perspectiva sobre el tipo de federalismo que se está proponiendo con su implementación y/o los nuevos estilos de gobernanza en niveles múltiples que se han originado en las distintas zonas y/o las que se han visto favorecidas por dicho subsidio federal.

2.6. El policy making del Fondo Metropolitano en México

En nuestro país los trabajos que emplean una perspectiva de la GmL son también escasos y las contribuciones en este sentido han sido retomadas por Guarneros Meza (2006) que, bajo la perspectiva de la teoría del régimen


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urbano estudia la intervención de los gobiernos locales en el rescate de los centros históricos en las ciudades de San Luis Potosí y Querétaro; Zabaleta (2010) quien hace investigación sobre la gestión de redes y las políticas de conservación del patrimonio cultural urbano en la Ciudad de México; Enrique Cabrero (2005) asume un enfoque más ecléctico desde el ámbito de la acción pública que versa sobre la evolución de la gestión municipal y el cambio en las agendas de políticas públicas en los municipios urbanos de Toluca, León, San Luis Potosí y Aguascalientes. Pero, particularmente destacan los trabajos de la planificación territorial de Andreas Hildenbrand (2008) y Ferreira (2008). Este último autor especialmente ha insistido, desde una óptica prescriptiva, que “los procesos meso-regionales tienen un gran valor para la consolidación de una nueva política de desarrollo territorial integral en México que articule las acciones sectoriales con un punto de vista estratégico y de largo plazo consensuado entre actores gubernamentales y no gubernamentales, mediante procesos de interacción conducidos en distintos niveles territoriales de asociación horizontal voluntaria…a su vez una política de desarrollo territorial con estas características podría ser un destacado caso de gobernanza multinivel y de consolidación de formas prácticas y eficaces para una democracia participativa en nuestro país”.

De esta forma Ferreira alude a que la nueva planificación territorial en México debiese ser resultado de una combinación de dos tipos de niveles territoriales, a saber: de los institucionales y los de asociación horizontal voluntaria. En esta dirección apunta que hay dos formas de gobernanza: “una que proviene de los niveles institucionales que se refieren a las políticas públicas sectorizadas que están ligadas por una red de relaciones estables dominadas por una lógica sectorizada y vertical y…la segunda que se refiere a los es-pacios interinstitucionales e intergubernamentales de asociación horizontal voluntaria, que a la vez son los espacios en que las decisiones de política pública se tomarían en un ambiente deliberativo y participativo”.

Vale precisar que la noción de “asociación horizontal voluntaria” no es una aportación nueva, ya que como lo señalamos en el Capítulo I, en el marco de la reforma de 1983 al artículo 115 constitucional, no se logró cumplir con dicho asociacionismo sobre todo en aquellos municipios urbanos que presentaban un franco proceso de conurbación, pues no existieron los incentivos económicos y los soportes institucionales que lo propiciaran. Sin embargo, puede apreciarse que detrás del planteamiento se encuentra implícita una visión de la vieja gobernanza estadocéntrica intergubernamental versus una descentralizada basada en esquemas horizontales y de redes de política pública.


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Precisamente, en esta dirección interesa situar el papel del fm en México, y observar cómo a partir de su consolidación en el marco del federalismo mexicano es que surgen nuevos modos de gobernanza, recordándonos en este ámbito lo que sostienen Jordan, Wurzel y Zito (2005: 477-496) que “lejos de eclipsar al gobierno, la gobernanza generalmente lo complementa, y en algunas ocasiones aún compite con él. Por eso resulta importante explorar las muchas complejas y variadas formas en las cuales gobierno y gobernanza interactúan en la hechura de políticas públicas”. Más adelante insistirán que “la gobernanza puede emerger dentro del gobierno, e incluso, la gobernanza puede generar la necesidad de nuevo gobierno. El análisis empírico del uso de instrumentos de políticas sugiere que la gobernanza no ha eclipsado uniformemente o comprehensivamente al gobierno. Se han identificado instancias donde la gobernanza ha emergido dentro del gobierno, y cuando la gobernanza requiere de hecho nuevas formas de gobierno”.

Ahora bien y retomando las ideas centrales que se han abordado a lo largo de este Capítulo II, podemos señalar lo siguiente en torno a la GmL en el marco de la implementación del fm:

Primero: Guardando toda proporción comparativa con la GmL europea, la creación del fm se da en un contexto político institucional donde se combinan precisamente los elementos de descentralización y factores de concentración de decisiones y, donde la política pública metropolitana adopta la forma de gobernanza en múltiples niveles, ya que los recursos normativos, financieros, estructura de implementación y de legitimidad se encuentran dispersos lo que debilita de origen la capacidad de reacción de cualquier actor considerado aisladamente.

En este caso, podemos afirmar que la Federación ha compartido su capacidad de asignación presupuestal con el Congreso (Cámara de Diputados, a través de la Coordinación de Desarrollo Metropolitano) que es el órgano que determina el financiamiento para las zonas metropolitanas. Sin embargo, al parecer el Estado mantiene su primacía como autoridad, ya que concentra los recursos normativos y, parcialmente, controla los recursos financieros al imponer las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano (Rofm).

Pero, un rasgo fundamental de las mencionadas Reglas de Operación, es que éstas se han convertido en la herramienta que el Gobierno Federal tiene para


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dar coherencia e inducir una acción coordinada con los gobiernos estatales y municipales para alcanzar los imperativos de competitividad, equidad y sustentabilidad regional-metropolitana.

Por otra parte, la Federación ha dejado bajo responsabilidad de los gobiernos estatales la estructura de implementación de los proyectos. No obstante y como se advirtió en el Capítulo I, a pesar de que la Federación fija las Reglas, son las entidades federativas quienes de facto definen las prioridades y la asignación de montos sobre los proyectos que se ejecutan a través de los Consejos de Desarrollo Metropolitano (codem). Además, el gobierno estatal tiene la atribución para crear los fideicomisos correspondientes con sus respectivas áreas técnicas.

Lo anterior marca una diferencia sustantiva con la planificación jerárquica, toda vez que el fm tiene el potencial para crear redes de trabajo gubernamentales articuladas vertical (intergubernamental) y horizontalmente (local). Es así y, adoptando el modelo de abajo hacia arriba de Hjern y Porter (op. cit., 1985), que la implementación del fm puede ser visualizado en el contexto de estructuras institucionales formadas por racimos de actores y organizaciones. Un esquema de este nuevo modo de hacer política metropolitana puede quedar expresado de la siguiente forma:

Figura 2.Estructura vertical y horizontal del Fondo Metropolitano

Fuente: Elaboración propia con base en Hjern y Porter (1981).


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Esta forma reticular indica procesos de política metropolitana interconectados que confirman la interacción de unidades gubernamentales en niveles múltiples. Además, los puntos de intersección presupone la entrada en escena de las comunidades de política pública, mismas que se encargarán de materializar la ejecución de los proyectos del fm. Aunque es importante acotar que, en el esquema se identifica a los codem como entidades que mantienen dependencia mutua y de complementariedad de funciones, así como de solapamiento de competencias respecto de las agencias gubernamentales de carácter federal y estatal.

Segundo: Los codem tienen un déficit democrático de origen, sin embargo, cumplen un papel de legitimidad funcional que estructuran a las comunidades de política pública. Pero hay que precisar que dichos Consejos son enti-dades “no formales” en el entendido que no forman parte constitutiva de los andamiajes jurídico-normativos de la administración pública de los estados y de la Federación, y su lógica descansa en coordinar los esfuerzos institucionales de distintas agencias en el reparto de los recursos y de hacer posible la acción pública metropolitana dándoles a las ciudades una mayor capacidad de acción, la cual nunca antes la habían tenido bajo los auspicios de los modelos de planeación centralizados.

Adicionalmente, como se mencionó líneas atrás, la orientación de las Rofm y la composición de los codem son proclives a conformar comunidades de política pública, es decir, sus reglas inducen a la conformación de redes profesionales y económicas en la articulación de la agenda metropolitana. Sobre este punto volveremos con más detalle en el Capítulo IV. Sin embargo, esta idea evoca lo que Hugh Heclo (op. cit.) señalaba con respecto a los “triángulos de hierro” y que puede advertirnos que los ejecutores del fm responden a redes de funcionarios públicos articulados a grupos empresariales de la construcción dada la naturaleza de los proyectos que impulsan las Rofm.

Tercero: Como resultado de los dos puntos anteriores, se desprende la pérdida de control por parte de la Federación sobre la implementación de la política del fm, en la medida que sus intereses y proyectos son negociados en una arena de poder descentralizada. Esto también hace pensar que la puesta en marcha de dicha política ha dado lugar a la aparición de “jerarquías duales” en el entendido que, una vez establecida la política regional-metropolitana, la actuación a desarrollar por los gobiernos subnacionales se realiza sin necesidad


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de interactuar nuevamente con el gobierno Federal, poniendo en evidencia la emergencia de un modelo de relaciones de dependencia-separación como lo propone Navarro (2003).

Además, esta suerte de jerarquía dual, puede ayudar a explicar hasta qué grado las entidades subnacionales se han convertido en obstáculo y/o promotores en la creación de redes de asuntos y/o han retroalimentado redes cerradas en el ejercicio de los recursos del fm. No olvidar y, tal como lo advertimos en el inicio de este estudio, que los gobiernos estatales a través de sus gobernadores han de-mostrado tener el control sobre la asignación y destino final de los recursos del fm pues, existe evidencia, de que éstos han actuado simultáneamente en arenas de poder múltiples (Cámara de Diputados, congresos estatales y presidencias municipales) hasta lograr establecer primacía de sus intereses por encima de los establecidos por la Federación.

Resta decir que, bajo el tamiz de la GmL, importa abordar lo sucedido con el fm, a partir de lo que definimos como la aplicación de una política similar para la atención de procesos de integración metropolitana diferenciados y, que en términos prácticos, se refiere al análisis comparado de una zona metropolitana de carácter intermunicipal (Guadalajara) y otra de alcance interestatal (Valle de México).

Con esta última reflexión queda claro que la instrumentación del fm ha creado diferentes estructuras de oportunidades para la acción pública en las zonas metropolitanas citadas y, para entender su marco situacional, es necesario primero conocerlas y describirlas como se aborda a continuación.


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CAPÍTULO III.

CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS METROPOLITANAS DE

GUADALAJARA Y DEL VALLE DE MÉXICO

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CAPÍTULO III.

CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS METROPOLITANAS DE GUADALAJARA Y DEL VALLE DE MÉXICO

La conformación de zonas metropolitanas es uno de los fenómenos urbanos más significativos del país en los últimos 15 años. Como se apuntó líneas arriba, en la actualidad existen 56 zonas metropolitanas y sólo una de ellas rebasa los 10 millones de habitantes que es la Zona Metropolitana del Valle de México; ocho más se ubican en el rango de 1 a 5 millones entre las que destacan las zonas metropolitanas de Guadalajara Monterrey y Puebla.

La mayoría de las zonas metropolitanas se han consolidado dentro de su entidad federativa y, sólo seis han trascendido sus límites jurisdiccionales. Nos referimos a la Zona Metropolitana del Valle de México (Distrito Federal-México-Hidalgo), La Laguna (Durango-Coahuila), Puerto Vallarta (Jalisco-Nayarit); La Piedad (Guanajuato-Michoacán); el corredor Puebla-Tlaxcala; y Tampico (Tamaulipas-Veracruz). Además de reconocerse la existencia de siete zonas metropolitanas que, por su localización geográfica, son catalogadas transfronterizas tal es el caso de Tijuana, Mexicali, Piedras Negras, Ciudad Juárez, Matamoros, Nuevo Laredo y Reynosa-Río Bravo.

Sin embargo, en este capítulo interesa aproximarnos a las zonas metropolitanas de Guadalajara (zmGdL) y del Valle de México (zmvm), a partir de una breve caracterización monográfica sobre sus rasgos poblacionales, urbanos y eco-nómicos. También abordamos el panorama socio-político y las formas de organización institucional que han adoptado dichas urbes para superar los problemas de la fragmentación territorial. Con este acercamiento intentamos tener un marco de referencia comparativo que permita perfilar los alcances y limitaciones del Fondo Metropolitano y su impacto en las ciudades mencionadas.

3.1. Situación demográfica-territorial

Las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México son dos de las ciudades más importantes del país y, según datos del Censo de Población

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del 2010, en ellas habitan 25 millones 796 mil personas, es decir 4 millones 434 mil y 21 millones 359 mil habitantes, respectivamente. En términos de población la zmvm es cinco veces mayor a la zmGdL pero lo relevante es que sumando su población resulta que el 27% de la población nacional habita en estas dos concentraciones urbanas.

Su dinámica de crecimiento poblacional es similar respecto de la media nacional que, para el año 2010 fue estimada en 1.68%. Sin embargo, se obser-va que la zmvm es la que presenta un menor ritmo de crecimiento, incluso por debajo del promedio nacional, con una tasa anual de .97%; mientras que para el caso de la zmGdL se encuentran ligeramente por encima con el 1.81%, como se ilustra en el Cuadro 6.

Cuadro 6. Población y tasa de crecimiento promedio anual de las zonas

metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México 2000-2010

Zona Metropolitana 2000 2005 2010

Guadalajara 3,699,136 4,095,853 4,434,878

Valle de México 19,390,493 20,331,176 21,359,657

Total 23,091,629 24,429,034 25,796,545

Nacional 97,483,412 103,263,388 112,336,538

Zona Metropolitana 2000-2005 2005-2010 2000-2010

Guadalajara 2.04% 1.59% 1.81%

Valle de México .95 0.99% .97%

Fuente: Censo General de Población y Vivienda 2000; Conteo de Población 2005 y Censo General de Población y Vivienda 2010. La tasa de crecimiento promedio anual (TCPA) se calculó aplicando la siguiente fórmula: TCPA = (Ln (año de estudio ÷ año anterior) / número de años).

De esta manera, y de mantenerse esta propensión poblacional, se estima que en conjunto estas zonas metropolitanas para el año 2030 no superarán los 31 millones de habitantes. Pero y, a pesar de la normalización en las tasas de crecimiento poblacional, se espera que mantengan procesos de crecimiento diferenciados al interior de éstas, cuyo comportamiento se caracterizará por la


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estabilización y/o decrecimiento poblacional en la ciudad central (municipios y/o delegaciones políticas centrales), a la par de incrementos de población en los municipios periféricos. Vale ejemplificar que, durante el quinquenio 2000-2005, algunos municipios experimentaron tasas de crecimiento demográfico por arriba del promedio urbano (1.5% anual), destacando: Chalco (3.0%) e Ixtapaluca (6.7%) en la zmvm; Tlaquepaque (3.1%) y Tonalá (3.5%) en la zmGdL, (coNAPo, 2009).

Resta señalar que en estas zonas metropolitanas se encuentran las delegaciones y municipios más poblados del país, destacando por orden de importancia: Iztapalapa (1 millón 815 mil 596 hab.); Ecatepec de Morelos (1 millón 655 mil 015 hab.), y Guadalajara (1 millón 495 mil 189 hab.).

Sobre la delimitación político-administrativa oficial destaca que la zmGdL se integra por ocho municipios sobre una superficie de 2,734 km2 y en la que se asienta el 60% de la población total de la entidad. Por su parte, la zmvm conformada por el Distrito Federal y sus 16 Delegaciones, el Estado de México y el Estado de Hidalgo con 59 y 29 municipios, respectivamente abarcan una extensión territorial de 12,917 km2 y en donde se asienta la quinta parte de la población del país, véase mapas 1 y 2.

Acerca de la estructura urbana se trata de dos metrópolis con bajas densidades, pues su crecimiento se ha dado sobre la base de la incorporación de grandes extensiones territoriales de forma extensiva que ha resultado ser muy costoso en términos de sustentabilidad social, económica y ambiental. Al respecto, la metrópoli de Guadalajara tiene una densidad de 15.7 viviendas por hectárea contra 18.8 que presenta la zmvm, aunque el Distrito Federal registra densidades poco mayores que los municipios metropolitanos del orden 23.9 viviendas por hectárea. Pero, estas densidades resultan bajas para los estándares mundiales metropolitanos si se comparan con otras centralidades urbanas como Barcelona y París cuyas densidades son de 350 y 300 viviendas por hectárea respectivamente (SedeSoL, 2012). Véase Cuadro 7.


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Cuadro 7. Municipios y delegaciones que integran las

Zonas Metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México, 2010

Tipo de Zona Metropolitana Municipios/delegaciones Superficie

en km2Densidad viv/has.

ZM de Guadalajara(Estatal)

Guadalajara, El Salto, Ixtlahuacán de los Membrillos, Juanacatlán, Tlajomulco de Zúñiga, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan. (Véase Figura 3)

2,734 15.7

ZM del Valle de México

(Interestatal)

Distrito FederalAzcapotzalco, Coyoacán, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, La Magdalena Contreras, Milpa Alta, Álvaro Obregón, Tláhuac, Tlalpan, Xochimilco, Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza.

MéxicoAcolman, Amecameca, Apaxco, Atenco, Atizapán de Zaragoza, Atlautla, Axapusco, Ayapango, Coacalco de Berriozábal, Cocotitlán, Coyotepec, Cuautitlán, Chalco, Chiautla, Chicoloapan, Chiconcuac, Chimalhuacán, Ecatepec de Morelos, Ecatzingo, Huehuetoca, Hueypoxtla, Huixquilucan, Isidro Fabela, Ixtapaluca, Jaltenco, Jilotzingo, Juchitepec, Melchor Ocampo, Naucalpan de Juárez, Nezahualcóyotl, Nextlalpan, Nicolás Romero, Nopaltepec, Otumba, Ozumba, Papalotla, La Paz, San Martín de las Pirámides, Tecámac, Temamatla, Temascalapa, Tenango del Aire, Teoloyucán, Teotihuacán, Tepetlaoxtoc, Tepetlixpa, Tepotzotlán, Tequixquiac, Texcoco, Tezoyuca, Tlalmanalco, Tlalnepantla de Baz, Tultepec, Tultitlán, Villa del Carbón, Zumpango, Cuautitlán Izcalli, Valle de Chalco Solidaridad y Tonanitla

HidalgoAjacuba, Atitalaquia, Atotonilco de Tula, Chapantongo, Cuautepec, Emiliano Zapata, Epazoyucan, Mineral de la Reforma, Mineral del Monte, Nopala de Villagrán, Pachuca, San Agustín Tlaxiaca, Santiago Tulantepec, Singuilucan, Tepeapulco, Tepeji del Río, Tepetitlán, Tetepango, Tezontepec de Aldama, Tizayuca, Tlahuelilpan, Tlanalapa, Tlaxcoapan, Tolcayuca, Tula de Allende, Tulancingo, Villa de Tezontepec, Zapotlán y Zempoala. (Véase Figura 4)

12,917 18.8

Fuente: Elaboración propia con información de SedeSoL, coNAPo, INeGI. Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005 y Censo de Población 2010*. De acuerdo a la Primera Sesión Plenaria de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana Nueva Época, celebrada el 17 de junio de 2008 se incluyeron los 29 municipios de Hidalgo.


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Es necesario precisar que, el modelo de ocupación territorial “extensivo” no es privativo de las urbes aquí estudiadas, sino forma parte de un estilo de desarrollo urbano adoptado en todas las ciudades mexicanas y, cuya práctica recurrente, ha sido la edificación de centros urbanos cada vez más alejados de las centralidades consolidadas lo que ha implicado mayores desafíos para el abastecimiento de bienes y servicios tales como transporte público y vialidades, agua y drenaje, energía eléctrica, seguridad pública, reservas territoriales y vivienda, así como espacios para la disposición final de residuos sólidos, etc., pero detrás de esta dinámica y coincidiendo con la reflexión de Alejandro Mendo (2011), en la configuración espacio-territorial de las dos metrópolis han jugado un papel decisivo dos fuerzas de primer orden: la operación poderosa de empresarios inmobiliarios y la implacable acción de autoconstructores ilegales.

3.2 Claroscuros del perfil productivo y competitivo27 de las zonas metropolitanas

En materia económica la zmGdL y la zmvm juegan un papel destacado. De hecho, son los dos centros urbanos junto con la Zona Metropolitana de Monterrey que constituyen los motores de la economía nacional. Se trata de metrópolis que han establecido vínculos económicos funcionales entre dos o más entidades federativas y a escala internacional. Al año 2008, las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México, se estima producían el 34% del Producto Interno Bruto (PIb) nacional, destacando lo siguiente:

zmGDL.- Su actividad económica predominante se encuentra anclada en un vigoroso sector de servicios en el que se emplea más de la mitad de la población económica activa local. Pero también tiene un sector industrial consolidado y de alta especialización, sobre todo, en sectores de las tecnologías de la información, industria automotriz, fabricación de aparatos eléctricos y electrónicos, textiles y calzado. Además, el municipio de Guadalajara se ha consolidado como uno de los principales destinos turísticos del Estado de Jalisco, pues se estima recibe aproximadamente el 45% del total de los visitantes en la entidad (SHcP-bId, 2010).27 Los estudios sobre competitividad son diversos e integran distintas variables, pero un denominador

común en éstos trabajos se refieren a las capacidades de inserción en mercados, atracción de recursos e inversiones; clima de negocios, capital humano, regulación administrativa, calidad de vida, seguridad, patentes registradas, etc. En este sentido, pueden consultarse los trabajos de Cabrero (2009); Jaime Sobrino (2010); IMCO (2010); Aregional (2010), y América Economía (2011).


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Su economía y, de acuerdo con Jaime Sobrino (2010) ocupa el tercer lugar a nivel nacional con una participación de 59 mil millones de dólares que equivalen al 5.4% del PIb nacional. La ciudad tiene una tasa de desempleo de 5.8%, lo que le confiere cierta ventaja sobre el Distrito Federal que alcanza el 7.2% en el mismo indicador. Además, no hay que pasar por alto que la capital Jalisciense organizó los Juegos Panamericanos de 2011, lo que le dio, sin duda, cierta proyección a nivel continental.

Asimismo, la metrópoli tiene una localización geográfica estratégica para los intercambios comerciales a escala nacional e internacional, ya que ejerce una poderosa influencia en un amplio territorio equivalente al 20% de la superficie nacional y que también es denominada como la mesorregión de Centro Occidente. Además, en el concierto regional, se reconoce su participación en el corredor económico denominado de “núcleos dinámicos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Nd-TLcAN)”, en el que participan otras zonas metropolitanas muy importantes como son: Monterrey, Chihuahua, Hermosillo, Guaymas, La Laguna, Saltillo, San Luis Potosí, Colima, Manzanillo, Aguascalientes, Silao, León, Querétaro y Tampico y, las cuales concentran al 22% del personal ocupado del país (oNU-HAbITAT, 2011).

En términos de competitividad y, de acuerdo a Mendo (2011, op. cit., 102), la ciudad “no ha logrado posicionarse como una metrópoli de clase mundial… ya que no ha definido de manera clara y precisa qué papel quiere o puede desempeñar como urbe que pretende insertarse a la nueva división internacional del trabajo”… insiste que en términos urbanísticos y, “no obstante los conocidos esfuerzos público-privados por renovar parcialmente la urbe, la calidad de la estructuración urbana…acusa fuertes déficits cuantitativos y cualitativos con evidentes rasgos de una aglomeración subdesarrollada como son: la fuerte polarización entre distritos dotados de infraestructuras de alta calidad y otros sectores ubicados en el oriente de la ciudad que enfrentan insuficiencia en los servicios urbanos; redes y ductos infraestructurales saturados y caducos; vialidades primarias inconclusas y desarticuladas respecto de las modalidades de acceso terrestre o aéreo, así como baja fluidez en el tránsito por un creciente aumento del parque automotor privado y la falta de una política estatal orientada a la movilidad pública. Al respecto y según estimaciones del Gobierno de Jalisco, en la zmGdL este tipo de vehículos se incrementa a una razón de 63 mil cada año. Asimismo, según información del Programa Municipal de Desarrollo de Guadalajara 2010-2012, durante el año 2009 se realizaron 5 millones, 434 mil 267 traslados por día en transporte público y vehículos particulares (SHcP-bId, 2010).


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Adicionalmente, la ciudad acusa problemas en el manejo de los residuos sólidos, de los cuales el 98% termina en tiraderos a cielo abierto; acerca del tratamiento de las aguas residuales sólo el 5% es sometida a procesos de purificación primarios; en materia de calidad del aire son al menos 66 los días que anualmente exceden las normas de calidad del aire (ozono), Alejandro Mendo (op. cit.).

En materia de pobreza y marginación urbana, la zmGdL se sitúa entre las metrópolis más igualitarias. Sin embargo en su interior y, de acuerdo a las 1,327 Áreas Geoestadísticas Urbanas (AGeb) reconocidas en el año 2005, se estimaba que existían en situación de alta y muy alta marginación 487,969 habitantes (11% de su población total) concentrándose primordialmente en los municipios de Tlaquepaque (139,751 hab.); Tonalá (102,970 hab.), y Zapopan (148,011 hab.) que corresponden al 80% del total de la población en situación de pobreza (coNAPo, 2009).

De acuerdo a los ranking sobre jerarquía de competitividad realizados entre 2009 y 2011 por distintos grupo de investigadores y de agencias es-pecializadas, en tres de cuatro estudios nacionales ubican a la ciudad de Guadalajara dentro de las 15 ciudades más competitivas del país y, en el lugar 21 a nivel latinoamericano de acuerdo a la Revista América Economía (2011) detrás de ciudades como: Campinas, Brasil (2.8 millones hab.); Valparaíso Viña del Mar, Chile (900 mil hab.); San Juan, Puerto Rico (2.6 millones hab.); Medellín, Colombia (2.3 millones de hab.), y Belo Horizonte, Brasil (4.9 millones de hab.), por citar algunas.

zmvm.- En los últimos años la estructura económica de la zmvm ha mostrado una transformación relevante, ya que consolidó una tendencia hacia la terciarización de su economía en los últimos 20 años. Sin embargo, mantiene un sector industrial importante, principalmente en los municipios conurbados destacando la industria automotriz, del plástico, farmacéutica y textil.

Otro activo de la zmvm es su liderazgo en materia de Inversión Extrajera Directa (Ied) destacando el Distrito Federal, que es la entidad que en la última década recibió el 56% del total de la Ied. De igual modo, despunta en concentración de servicios al productor, ya que se localizan más del 50% de las sedes de gestión de las principales empresas en términos de ventas, importaciones y exportaciones del todo el país. Además, destaca su conectividad de servicios al productor los cuales son similares a los ofrecidos por ciudades como Ámsterdam y Frankfurt (oNU-HAbITAT, op. cit.).


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La zmvm establece vínculos económicos muy importantes en la Región-Centro País (RcP), también reconocida como una concentración megalopolitana y, donde participan las zonas metropolitanas de Puebla-Tlaxcala, Toluca-Lerma, Cuernavaca-Cuautla y Pachuca. De acuerdo a Sobrino (op. cit.) su población en 2010 fue de 24.2 millones de habitantes, 21.5% del total nacional, mientras que su PIb en 2008 se ubicó en 312 mil millones de dólares, 28.7% del total; su PIb por habitante fue 1.3 veces mayor con respecto al total nacional, lo que habla del aprovechamiento de economías de aglomeración para la localización de actividades económicas en esta zona del país.

A pesar de mantener calificaciones notables en términos económicos, la zmvm acusa serios problemas que afectan su competitividad. Estos puntos críticos pueden sintetizarse en cinco aspectos, a saber: agua, residuos sólidos, movilidad urbana y marginación.

En materia de agua, prevalecen fuertes asimetrías en la distribución y consumo del líquido. Por ejemplo, durante 2006 se estimó una dotación promedio de entre 20 a 80 litros diarios en el oriente (Iztapalapa y Chalco), mientras que algunas colonias del poniente (Lomas de Chapultepec) consumían en promedio entre 1,000 y 1,250 litros diarios. Al igual que en la zmGdL y, derivado de la obsolescencia de las redes de abastecimiento, se pierde el 40% del agua por fugas en la red de distribución. En materia de tratamiento de aguas grises el panorama tampoco resulta alentador, ya que en 2004 sólo recibía tratamiento el 10% de su caudal (oNU-HAbITAT, op. cit.). A la fecha, el principal problema es la sobre-explotación del acuífero, pues se estima que se extrae el doble del líquido respecto de su capacidad de recarga, como puede observarse en el Cuadro 8.

Cuadro 8. Balance hidrológico de los acuíferos del Valle de México, 2003

AcuíferoRecarga Extracción Déficit Sobreexplotación %

(m3/s)

ZMVM 8.8 16.1 -7.3 81.9Chalco-Amecameca 2.3 4.1 -1.8 73.5Texcoco 1.5 14.8 -13.3 857.6Cuautitlán-Pachuca 6.4 15.3 -8.9 138.2

Fuente: SEMARNAT (2003). Acuerdo por el que se dan a conocer los límites de 188 acuíferos de los Estados Unidos Mexicanos, los resultados de los estudios realizados para determinar su disponibilidad media anual de agua y sus planos de localización.


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En el rubro de residuos sólidos, la situación es delicada considerando que no existen nuevas reservas territoriales para su disposición final, al respecto fue clausurado recientemente el tiradero del Bordo Poniente donde se depositaban las 12,600 toneladas diarias de residuos que produce el Distrito Federal.

En transporte y vialidad los avances han sido discretos, a no ser por la construcción de la Línea 1 del tren suburbano que corre de Buenavista a Cuautitlán con una longitud de 27 kilómetros y que empezó a operar en el año 2006. Esta línea atraviesa los municipios de Tlalnepantla, Tultitlán, Cuautitlán Izcalli y Cuautitlán de Romero Rubio, en el Estado de México y las delegaciones Cuauhtémoc, Azcapotzalco y Gustavo A. Madero, en el Distrito Federal. Sin embargo, actualmente enfrenta serios problemas de liquidez y se encuentra en peligro de quiebra por falta de pasajeros derivado de una deficiente planeación de las rutas alimentadoras.

En el segmento de vialidad se han construido autopistas urbanas de cuota concesionadas (segundos pisos), a fin de conectar a la metrópoli con las autopistas México-Cuernavaca y México-Querétaro. Esta superestructura tampoco es resultado de una planeación metropolitana, ya que las autoridades del Estado de México y del Distrito Federal optaron por esquemas distintos de asociación público-privada para su construcción y mantenimiento28. Es preciso señalar que, este tipo de obras han recibido fuertes críticas, en el sentido de que incentivan la movilidad privada sobre la colectiva en una ciudad que se estima tiene 4.5 millones de automotores y donde se realizan a diario 22 millones de viajes, de los cuales 30 por ciento (6.8 millones) se hace en vehículos particulares y 70 por ciento (14.8 millones) en transporte público (Imco, 2012).

En rubro de marginación la zmvm es de contrastes, pues en su territorio se localizan las AGeb de menor marginación del país pero, a su vez, enfrenta serias disparidades, ya que de sus 5,529 AGeb urbanas en 1,170 (21%) se concentra la población en condiciones de alta marginalidad. En términos absolutos, se trata de una población de 3.3 millones de habitantes, destacando las delegaciones políticas de Iztapalapa, Xochimilco y Tlalpan, en el Distrito 28 Durante la gestión del exgobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto, en materia de movilidad

impulsó la creación de la Autopista Urbana –mejor conocido como segundo piso– que va del ex Toreo de Cuatro Caminos a la salida de la autopista México-Querétaro bajo la modalidad de participación del sector privado. Esta tendencia fue seguida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal que continúo bajo el mismo esquema de concesión a tres grupos (CARSO, ICA y OHL) quienes están a cargo de los tramos del Toreo a Viaducto y de San Jerónimo a la Salida a Cuernavaca, respectivamente. Sin embargo, estos proyectos no son resultado de algún proyecto y/o estudio que emane del Fondo Metropolitano. No responde a un plan de acción metropolitana. Es más bien, producto de una coincidencia coyuntural de dos personajes de peso nacional que tuvieron interés en impulsar este tipo de obras.


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Federal y, los municipios conurbados de Chalco, Chimalhuacán, Ecatepec de Morelos, Ixtapaluca, Naucalpan de Juárez, Nicolás Romero, La Paz, Tlalnepantla de Baz y Valle de Solidaridad de Chalco en el Estado de México (coNAPo, op. cit.).

Acerca de los estudios de competitividad sitúan a la ciudad de México en los primeros lugares, aunque sólo en un estudio de cuatro existentes (AReGIoNAL), la sitúan en el primer lugar de competitividad en el año 2010, en otras mediciones como la del Colegio de México (2010) y el Centro de Investigación y Docencia Económica (cIde) 2009 la ubican en el tercer lugar, mientras que el Instituto Mexicano de la Competitividad (Imco) 2010 no la clasifica entre las más competitivas. A nivel hemisférico, según la Revista América Economía (2011, op. cit.) la clasifica en el cuarto lugar, después de ciudades como Miami, EUA (1), Santiago, Chile (2) y Sao Paulo, Brasil (3), pero a nivel mundial su clasificación no resulta la mejor, ya que según Global Urban Competitiveness Project (2010) la zmvm ocupó el lugar 73 entre un conjunto de 500 ciudades evaluadas (véase Cuadro 9).

Cuadro 9. Competitividad de las ciudades mexicanas

en el entorno nacional e internacional

RankinColegio de México

Jaime Sobrino2010

CIDE Enrique Cabrero, et al. 2009

IMCO2010

Aregional2010

América Economía 2011

1 Monterrey Monterrey Monterrey Ciudad de México

Miami

2 Chihuahua Chihuahua Aguascalientes Monterrey Santiago3 Ciudad de México Ciudad de México Chihuahua Cancún Sao Paulo

4 Saltillo San Luis Potosí Colima Tijuana Ciudad de México

5 Ciudad del Carmen Ciudad Juárez Guanajuato Chihuahua Río de Janeiro6 Aguascalientes Tijuana Hermosillo Guadalajara Buenos Aires7 Tijuana Aguascalientes Los Cabos Hermosillo Panamá8 Cancún Hermosillo Manzanillo Mexicali Bogotá9 Torreón Saltillo Mazatlán Querétaro San José10 León Toluca Mexicali Guanajuato Lima

11 Querétaro Guadalajara Monclova-Frontera

Playa del Carmen

Montevideo

12 Mexicali Querétaro Nogales Reynosa Monterrey13 Ciudad Juárez Durango Piedras Negras La Paz Brasilia14 Hermosillo Mexicali Querétaro Nogales Curitiba15 Guadalajara Reynosa Reynosa Saltillo Medellín

...21 GuadalajaraFuente: Elaboración propia con información de oNU-HAbITAT (2011) y Revista América Economía, 2011.


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3.3 La fragmentación político-administrativa de las zonas metropo-litanas de Guadalajara y del Valle de México y sus mecanismos institucionales para enfrentarla

A fin de tener un entendimiento integral de las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México es necesario conocerlas a partir de dos aspectos básicos: i) descripción del entorno político-partidista y su participación social metropolitana, pues de sus resultados se establece el marco general (cooperación-conflicto) para la acción pública metropolitana, y ii) los instrumentos que las diferentes élites políticas han diseñado para superar los problemas de la fragmentación territorial.

i) Entorno de la vida político-partidista y de la organización social metropolitana

Las zonas metropolitanas de estudio pueden caracterizarse como espacios políticos plurales y altamente competitivos. Una primera diferencia, tomando como referencia las elecciones federales de 2009 y las locales del 2010, es que en el conurbado tapatío predomina una tendencia hacia el bipartidismo mientras que el Valle de México presenta una condición multipartidista. En el ámbito de la actividad de las organizaciones sociales también se observan importantes diferencias, pues mientras en Guadalajara existen organizaciones sociales muy activas y de alcance metropolitano que conforman un amplio abanico de redes de asuntos, en el Valle de México se imponen las comunidades de política pública las que dominan la escena metropolitana. Al respecto, el balance de cada metrópoli es el siguiente:

zmGDL.- Como se apuntó la zona ha consolidado una suerte de bipartidismo. Actualmente la entidad es gobernada por el Partido Acción Nacional (PAN). En el Congreso Estatal prevalece paridad de fuerzas, pues de las 39 curules, 18 de éstas le corresponden al Partido Revolucionario Institucional (PRI), 17 al PAN y las cuatro restantes se dividen entre el Partido de la Revolución Democrática (PRd) y el Partido Verde Ecologista de México (Pvem), dos para cada partido respectivamente.

A nivel de presidencias municipales, en el año 2010, el PRI mantenía el control en siete de los ocho municipios que integran la zona metropolitana (Guadalajara, El Salto, Juanacatlán, Ixtlahuacán de los Membrillos, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan) y, únicamente el caso del municipio de Tlajomulco de Zúñiga que se encontraba gobernado por la coalición del PRd-PT.


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Habida cuenta de esta correlación de fuerzas, el panorama en términos cuantitativos y de acuerdo al número de agencias que participan en el espacio metropolitano tapatío, quedan de la siguiente manera: nueve órganos ejecutivos (1 gobernador y 8 presidentes municipales), uno legislativo y ocho deliberativos (cabildos) que en total suman 18 agencias y, en conjunto, involucran a 163 personas con cargos de representación política y con capacidad de decisión, como se ilustra en el Cuadro 10.

Cuadro 10. Agencias de gobierno y partidos políticos que inciden en la

conformación de la Zona Metropolitana de Guadalajara, 2010Agencia del Ejecutivo Partido Agencia

legislativa Partido No. Balance

Gobernador PAN Congreso Local

PRd 02Mayoría relativa del PRISituación de Gobierno

Bipartidista

PAN 17PRI 18

Pvem 02Total 39

Presidencias MunicipalesPRd-PT

01

PRI 07Mayoría del PRI

Partido con hegemoníaTotal 08*

Fuente: Elaborada con información del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.* El número total de participantes en los cabildos es de 116 personas integradas por 9 Síndicos y 107

Regidores.

Un resultado político-partidista de esta naturaleza ofrece a los presidentes municipales del PRI, en coordinación con su bancada en el Congreso local, un genuino contrapeso con respecto de las decisiones del gobernador (de filiación panista) y, quien de acuerdo a lo señalado en el Capítulo II tendría el control y capacidad de veto sobre los proyectos y reparto de los recursos del Consejo para el Desarrollo Metropolitano. Es de esperarse que, en un contexto competitivo de tipo bipartita como éste, las posibilidades de asociación intermunicipal pudiesen tener mayor viabilidad pero ello dependerá, desde luego, de los arreglos institucionales que las autoridades del conurbado tapatío suscriban para generar condiciones mínimas de cooperación-coordinación intergubernamental tal y como lo veremos más adelante.

Acerca de la existencia de las organizaciones sociales, destaca una plural y nutrida participación social que se ha materializado en distintos segmentos de la problemática urbana de la ciudad y que prefiguran un escenario de redes


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de asuntos, como: “la organización no gubernamental ProHábitat, pugnando por proteger los activos ambientales urbanos; la asociación civil Guadalajara 2020, impulsando la construcción de un proyecto estratégico para la capital jalisciense; el colectivo Ciudad para Todos, colocando el tema de la movilidad sustentable como prioridad social; el Parlamento de Colonias, defendiendo a vecinos ante atropellos inmobiliarios; el Movimiento Urbano Popular, demandando acción habitacional gubernamental hacia los desfavorecidos; el Tianguis Cultural, abriendo espacios públicos a las expresiones artísticas alternativas; la agrupación Ciudades Públicas, apuntalando aspiraciones ciudadanas para una gestión urbana incluyente; la Red Ciudadana, denunciando los diversos asuntos que demeritan la calidad de vida de la zona metropolitana de Guadalajara; el frente Salvemos el Bosque de El Nixcuil, defendiendo los últimos reductos de áreas forestales silvestres en el área metropolitana; el proyecto Queremos un Metro para Guadalajara, protestando por la inacción de las administraciones públicas en materia de transporte colectivo…Guadalajara en bici, recuperando las vías para vehículos no motorizados; los observatorios Sinergia Ciudadana y Jalisco Cómo Vamos, buscado como monitorizar los resultados de la gestión pública desde la contraloría social”. Véase Alejandro Mendo (op. cit., 106).

También destacan las comunidades académicas que tienen influencia en el tratamiento de los diferentes tópicos de problemática metropolitana, destacando la Universidad de Guadalajara (Jesús Arroyo Alejandre, Edith Jiménez Huerta, Luis Felipe Cabrales Barajas, Adriana Fausto Brito, Jesús Rábago Anaya Javier Rentería, por citar algunos), el Instituto de Estudios Regionales, el Colegio de Jalisco y el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social de Occidente. Hay que sumar los trabajos que han realizado Esteban Wario, Fabián Medina Ramos, Francisco Pérez Arellano y Sergio Heredia Navarro, quienes han sido artífices de la planeación metropolitana de Guadalajara como funcionarios públicos responsables del desarrollo urbano en distintas etapas de la administración estatal.

zmvm.- Es un espacio geográfico donde coinciden instituciones políticas de las tres entidades federativas (Distrito Federal, Estado de México y Estado de Hidalgo), además de la coexistencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo (Cámaras de Senadores y Diputados). La representación es multipartidista y, hasta antes del proceso electoral de 2012, su composición es la siguiente: a nivel del Ejecutivo federal gobierna el PAN; en el Distrito Federal el PRd ostenta la Jefatura de Gobierno y gobierna en 14 de las 16 delegaciones políticas (las dos restantes se encuentran gobernadas por el PAN), así como en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal cuenta con la mayoría (34 de 66 escaños);


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seguido del PAN con 12 legisladores; el PRI con 8; el PT con 5, el Pvem con 3; el PANAL uno; y 3 asambleístas independientes

En el caso del Estado de México, el PRI mantiene el control en 4829 de los 59 municipios conurbados, además tiene el control del Congreso con 39 diputaciones de 75; como segunda fuerza está el PAN con 12 escaños; el PRd 7; el PANAL 6; el PT 3; el Pvem 3; Convergencia 3; PSd 1; independiente 1. Por su parte, la situación en el estado de Hidalgo no es muy distinta a la que prevalece en la entidad mexiquense, ya que el PRI tiene bajo su control la gubernatura estatal y, en el Congreso tiene una clara mayoría que se traduce en 14 curules de 30 posibles; le sigue el PANAL con 6; el PRd 4; el PAN 3; el PT 1; el Pvm 1; independiente 1. Finalmente, el PRI gobierna en 19 de los 29 municipios que se incorporaron a la zmvm.

Una visión panorámica indica que en el espacio metropolitano del Valle de México convergen 108 agencias del Poder Ejecutivo (1 Presidente de la República; 1 Jefe de Gobierno; 16 Jefes delegacionales; 2 Gobernadores, y 88 presidentes municipales); en el ámbito del Poder Legislativo se identifican 93 agencias, sin contabilizar a los Comités Ciudadanos del D.F. (1 Cámara de Senadores; 1 Cámara de Diputados; 1 Asamblea Legislativa; 2 Congresos locales, y 88 Cabildos) que sumando a los actores de ambas agencias arrojan 1,888 autoridades con capacidad de decisión en el ámbito local y metropolitano como se ilustra en el Cuadro 11.

Cuadro 11. Agencias legislativas y ejecutivas que inciden en la conformación de la

Zona Metropolitana del Valle de México, 2010Nivel de

GobiernoAgencias del

Poder Ejecutivo No. Agencias delPoder Legislativo No. No. de

Integrantes

Federal Presidente de la República 1Cámara de Diputados 1 500Cámara de Senadores 1 128

Estatal

Jefe de Gobierno 1 Asamblea Legislativa 1 66Gobernador del Estado de México 1 Congreso Local 1 75Gobernador de Hidalgo 1 Congreso Local 1 30Presidentes municipales del Estado de México 59 Cabildos 59 746

Estatal Presidentes Municipales de Hidalgo 29 Cabildos 29 343

TOTALES 108 93 1,888Fuente: Elaboración propia con información oficial del Instituto Federal Electoral, el Instituto Electoral del DF y de los Institutos Electorales del Estado de México e Hidalgo. 29 Es de señalar que en la elecciones de 2009 en todas la alcaldías el PRI contendió en coalición con los

siguientes partidos: PVEM; Nueva Alianza; PSD y PFD.


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Sin embargo, esta caracterización demanda una explicación adicional, ya que la complejidad del conurbado del Valle de México requiere ser observado sobre el tamiz de la asimetría de facultades existentes entre sus autoridades. Al respecto, Bedolla y Moya (2006) ejemplifican esto señalando que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal carece de facultades en materias cruciales como la designación del titular de la agencia de seguridad pública y para decidir sobre el endeudamiento, lo que genera al menos dos dificultades: una, que los gobernadores de los estados de México e Hidalgo, de ser el caso, tendrían que pactar en esas materias con el Presidente de la República, su similar funcional pero no jerárquico; y la otra que, dadas las reglas del juego político, no son muchas las probabilidades de que el Ejecutivo federal encuentre atractivo entrar en negociaciones sistemáticas con los gobernadores.

Otro detalle en común es el reconocimiento de las respectivas territorialidades que, sin embargo, se organizan en desigual número de distritos y que da lugar a órganos legislativos de diversos tamaños. Resultado necesario de ello una asimetría en cuanto a la integración y la dinámica de las agencias legislativas, que elevan la probabilidad de que se presenten posturas diferentes y hasta encontradas en representantes de la misma entidad federativa, y que, en proporción directa a las entidades federativas participantes, igualmente elevan la dificultad para gestar la acción colectiva intergubernamental, véase Cuadro 12. Si además se tiene en cuenta que las elecciones, en el mejor de los casos, construyen un retrato episódico del estado de las preferencias políticas y que éstas se organizan en momentos diferentes e incluso con reglas electorales distintas, se colige como resultado una mayor heterogeneidad, como se ilustra en el Cuadro 13. Esto desde luego implica que los problemas metropolitanos no necesariamente coinciden con las representaciones políticas.

Cuadro 12. Organización político-electoral en el espacio

metropolitano del Valle de México

EntidadGeografía electoral federal

Geografía electoral

local

Delegaciones/ Municipios

Metropolitanos

Tamaño de los Congresos Locales

Mayoría R. P.Distrito Federal 30 40 16 40 26México 36 45 59 45 39Hidalgo 11 18 29 18 12Totales 77 103 104 103 77

Fuente: Elaboración propia con las estadísticas oficiales del Instituto Federal Electoral, el Instituto Electoral del Estado de México y el Instituto Electoral de Hidalgo.


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Cuadro 13. Calendario político electoral en la zmvm

Entidad Gobernador/ Jefe de Gobierno

Ayuntamientos/ Delegaciones y diputados locales

Distrito Federal 1er. domingo de julio de 2012 1er. domingo de julio de 2012Estado de México 1er. domingo de julio de 2011 1er. domingo de julio de 2012Hidalgo 1er. domingo de julio de 2010 Ayuntamientos: 1er. domingo de julio de

2011*

Diputados locales: 1er. domingo de julio de 2010

Fuente: Elaboración propia con información de los Institutos Electorales del Distrito Federal, Estado de México y el Estado de Hidalgo. * Estos fueron electos para un periodo de cuatro años con siete meses y 18 días (del 15 de enero de 2012

al 4 de septiembre de 2016), debido a una reforma electoral aprobada en 2009, con la cual se empatan los periodos de gobierno de los alcaldes y del gobernador.

En suma, la metrópoli del Valle de México es un caso de un espacio geográfico plurigobernado que no se define únicamente por una cuestión exclusivamente de número de agencias y partidos involucrados, sino de las condiciones y costos que resultan de ello para la formulación de acuerdos y de modo más preciso, los rendimientos o déficit que esto genera para la toma de decisiones.

Por otra parte, la zmvm concentra quizá a los grupos de pensamientos más importantes del país en materia de la planeación urbano-regional y que están articulados a legisladores y funcionarios públicos de los distintos niveles de gobierno. Éstos se encuentran en diversas instituciones académicas destacando: El Colegio de México (María Eugenia Negrete, Héctor Salazar, Gustavo Garza y Luis Jaime Sobrino); la Universidad Nacional Autónoma de México con el Instituto de Geografía (Adrián Guillermo Aguilar y Javier Delgado), el Instituto de Investigaciones Económicas (Adolfo Sánchez Almanza y Carlos Bustamante); el Instituto de Investigaciones Sociales (Manuel Perló) y el Programa Universitario de Estudios de la Ciudad (Alicia Ziccardi); El Colegio Mexiquense (Alfonso Iracheta); la Universidad Autónoma Metropolitana (Emilio Pradilla Cobos y Roberto Eibenschutz) –éste último formuló el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México en el año 2000. A estos grupos, se suman la influencia del Colegio de Arquitectos y de Ingenieros Civiles, entre otros.

En el rubro de la organización y participación social, la zmvm no presenta una vida tan activa como la zmGdL, pero en el ámbito de las organizaciones civiles


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destaca Ciudadanos en Red (antes Metrópoli 2025) en la que también con-vergen académicos, funcionarios públicos y representantes del sector privado y social. Su objetivo es realizar análisis, estudios, críticas y propuestas para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la Zona Metropolitana del Valle de México. Asimismo, recientemente cobró notoriedad la organización Ciudadanos con Visión, Acuerdos para la Movilidad. Es un grupo amplio de trabajo interdisciplinario, el cual está integrado por 111 organismos del empresariado, de la sociedad civil y academia del D.F. Entre los organismos adheridos a este esfuerzo se encuentran: El Poder del Consumidor, el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C.; Autotransportes de Oriente, S.A. de C.V., el Instituto Politécnico Nacional y el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITdP).

Por cierto, el ITdP es un organismo internacional que promueve el transporte sustentable y equitativo a nivel global, el cual también planteó en coordinación de la Red Nacional de Ciclismo Urbano (bIcIRed), la necesidad de destinar recursos del fm para la realización de un Plan Metropolitano de Movilidad.

ii) Los diseños institucionales para resolver los problemas de la fragmentación de los sitios de poder.

La planeación metropolitana y las opciones institucionales para solucionar los problemas de fragmentación territorial metropolitana, como se ha insistido, no es una práctica arraigada en nuestro país. Sin embargo, las zonas metropoli-tanas de Guadalajara y del Valle de México han adoptado en los últimos 25 años esquemas de coordinación intergubernamental acordes con su historia, cultura y tradición planificadora. En este sentido, es importante identificar qué tipo de organización y qué instrumentos de política han instrumentado.

zmGDL. Esta zona se distingue por su destacada trayectoria de más de medio siglo en la gestión urbana y metropolitana pero es hasta el año de 1989 cuando se creó el Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara (czmG) bajo la iniciativa del Gobernador del PRI, Guillermo Cosío Vidaurri (1989-1995).

De acuerdo a Esteban Wario (2004) el czmG, conforme a su Acuerdo de creación, quedaba integrado por ocho ayuntamientos de la zona conurbada; 10 secretarías del gobierno del estado, otras cuatro dependencias del gobierno del estado, tres dependencias del gobierno federal y dos invitados. El Consejo


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estará presidido por el titular del Poder Ejecutivo Estatal en su carácter de Presidente, el cual cuenta para su apoyo con un secretariado técnico ejercido por el titular de la Secretaría de Desarrollo Urbano. También se integra por diversas subcomisiones sectoriales de carácter técnico, a saber: Desarrollo Urbano; Vialidad y Transporte; Medio Ambiente, y Agua y Alcantarillado. Véase Figura 5.

Figura 5. Estructura del Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara

Fuente: Elaboración propia retomado de Wario (2004).

“Las tareas prioritarias que atiende el Consejo son: a) ordenar y regular el crecimiento urbano; b) buscar las fórmulas para operar y administrar con eficiencia los servicios públicos; c) acordar las formas más eficaces para ejecutar las obras de infraestructura y equipamiento de gran magnitud; d) coordinar vialidad y servicios de transporte; e) resolver en el área metropolitana la disposición de los desechos sólidos; f) reducir el proceso de la contaminación atmosférica”, Esteban Wario (op. cit., 110).

Posteriormente y, durante la gestión del Gobernador Alberto Cárdenas Jiménez del PAN (1995-2006), se impulsará la creación del Fondo de Financiamiento


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Metropolitano (ffm). Éste, se implementó en el año de 1997 y su naturaleza responde a una lógica cooperativa intermunicipalista. Dicho fondo se refiere a una bolsa de recursos públicos de los municipios, el estado y la federación. Se encuentra regulado por un convenio que fue suscrito por los municipios y el gobierno estatal el 27 de julio de 2001 y funciona de la manera siguiente:

• Integración de una cartera de proyectos. El secretario técnico en coordinación con las subcomisiones integran los proyectos acotados a tres imperativos: 1) intermunicipalidad; 2) interés de los municipios, y 3) visión estratégica. Una vez que se han consensuado, se estima el costo total de los proyectos a financiar para el siguiente ejercicio fiscal.

• Cálculo de los recursos y aportación al ffm. Se hace a partir de la cartera de proyectos consensuados por el Consejo Técnico y se presenta un programa para calcular los recursos que aportarán el gobierno estatal y los municipios. Las aportaciones son definidas sobre la base de una fórmula que pondera el porcentaje de población del municipio; el porcentaje de aportaciones federales; el porcentaje de las aportaciones estatales; el porcentaje de las aportaciones del Fondo de Infraestructura Social, y el porcentaje de las aportaciones del Fondo de Fortalecimiento Municipal (Wario, op. cit., 112).

• Aprobación de los recursos. Una vez definidos los montos a cada municipio, los alcaldes presentan ante su cabildo una solicitud de estos recursos para ser incluida en la Ley de Ingresos del siguiente año y el Ejecutivo estatal lo incluye en el presupuesto anual para la sanción del Congreso del Estado.

• Administración de los recursos. Desde el año 2001 fue constituido un fideicomiso público para su gestión. Con este instrumento facilita la erogación y aplicación de los recursos que se programa de forma multianual. Cuenta con un comité técnico en donde participan tesoreros municipales y la Secretaría de Finanzas. En caso de que los municipios no entreguen los recursos, se autoriza a dicha Secretaría a descontarlos de las participaciones estatales (Wario, op. cit., 113).

¿De qué instrumento de planeación regional-metropolitana dispone la zmGdL?

De acuerdo a Alejandro Mendo (2011: 93) “en 1978 la legislatura local autoriza la declaratoria del establecimiento oficial de la Región y Zona Conurbada de Guadalajara /Decreto No. 9781) que daría paso a la elaboración


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del Plan Urbano Regional de Guadalajara en 1980 mismo que integraba a los municipios de Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tonalá, El Salto, Juanacatlán, Ixtlahuacán de los Membrillos y Tlajomulco de Zúñiga.

Para 1982 se aprueba el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara (Decreto No. 10959) y que a la fecha sigue siendo todavía el instrumento legal vigente, luego de más de veinticinco años de permanencia”. También este autor señala que se desconoce por qué los posteriores proyectos como el Plan de Ordenamiento de la Zona Conurbada de Guadalajara 2000 y el Plan de la Región Metropolitana de Guadalajara 2001-2007 nunca llegaron a ser sancionados legalmente como documentos rectores en materia metropolitana para Guadalajara.

Resta decir que, la estructura institucional metropolitana del conurbado tapatío, será la pauta que el Ejecutivo federal replicará a nivel nacional en las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano publicadas en el año 2008 por la SHcP. Este punto es fundamental considerarlo, ya que su acoplamiento organizacional, especialmente en la zmvm, no necesariamente se implementará bajo los criterios cooperativos y subsidiarios como se hizo para la zmGdL.

De igual modo, es claro que el Consejo de Desarrollo Metropolitano de Guadalajara responde, por un lado, a procesos de negociación intermunicipal no jerárquicos y, por otro lado, a una dinámica de pesos y contrapesos entre el Ejecutivo estatal, el Congreso local y los ocho presidentes municipales que integran dicho conglomerado urbano. Este pragmatismo y, estilo de negociación en niveles múltiples, ha resultado efectivo para la gestión metropolitana de la urbe tapatía, aun la inexistencia de un plan de desarrollo metropolitano. En cierta medida, su forma de organización institucional le ha permitido cierta flexibilidad para la acción pública, proporcionándole no sólo autonomía financiera al margen de las aportaciones federales, sino capacidades institucionales para ejecutar proyectos y obras metropolitanas.

zmvm. En esta zona los esfuerzos de coordinación intergubernamental metropolitana no tienen un referente histórico amplio, los esfuerzos en la materia prácticamente se remontan a los años setenta del siglo pasado –en específico– durante el gobierno del Presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) cuando se establece una comisión metropolitana de carácter informal que aportó los primeros elementos de información sobre la problemática


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del Valle de México. Asimismo, en el año de 1976 surge la Comisión de Conurbación del Centro del País (cccP) la cual dividió a la región en dos partes para su tratamiento y atención: la zmvm y el resto de la Región Centro del país, integrada por las entidades de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala.

A pesar de estos incipientes ensayos fue hasta 1988 que se crea el Consejo del Área Metropolitana, y posteriormente, el 8 de enero de 1992, se crea la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en el Valle de México (cmPccAvm), en la que concurrían con sus facultades y recursos una amplia gama de instituciones del orden federal, organizaciones del sector privado e instituciones de investigación30.

El esquema de la Comisión en comento, se replicaría con el pasar de los años para dar lugar a la creación de nuevas comisiones metropolitanas de corte sectorial, destacando las siguientes: Comisión de Agua y Drenaje del Área Metropolitana (cAdAm, 1994); Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad (comeTRAvI, 1994); Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia (cmSP y PJ, 1994); Comisión Metropoli-tana de Asentamientos Humanos (comeTAH, 1995); Comisión Ambiental Metropolitana (cAm, 1996) antes cmPccAvm; Comisión Ejecutiva de Coordina-ción Metropolitana (cecom, 1998), y la Comisión Metropolitana de Protección Civil (comePRoc, 2000).

Más allá de la corta existencia de las Comisiones, es de llamar la atención que sus resultados pueden contarse con los “dedos de la mano”, por ejemplo: la cAm, logró acuerdos que dieron origen al Programa para el Mejoramiento de la Calidad del Aire (Proaire); la comeTAH que expidió el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México; la comeTRAvI y la expedición de la Placa Única Metropolitana para el transporte público; la cmSP y PJ y la expedición del Reglamento de Tránsito de la Zona Metropolitana del Valle de México; la comePRoc con la elaboración del Atlas Metropolitano de 30 Al respecto destacan: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Minas e Industria

Paraestatal, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, Secretaría de Transportes, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud, Departamento del Distrito Federal, Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad. Además, la Comisión contaba con un Consejo Asesor compuesto entonces por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, Cámara de Diputados, Cámara de Senadores, Diputados del Congreso del Estado de México, Grupos Ecologistas, Cámaras de la Industria y el comercio (cANAcINTRA, coNcAmIN y coNcANAco), Transportistas, la UNAm y el Instituto Mexicano del Petróleo.


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Riesgos; la cAdAm con los protocolos de operación conjunta para la temporada de lluvias en coordinación con la Comisión Nacional del Agua; Sistema de Aguas de la Ciudad de México, y Comisión del Agua del Estado de México, por citar algunos.

Dentro de este conjunto de instancias cobrará notoriedad la cecom, la cual surgirá en el contexto del primer gobierno electo democráticamente de la ciudad capital en el año de 199731. Esta Comisión fue considerada como la primera instancia de coordinación bilateral entre el Gobierno del Distrito Federal y el Gobierno del Estado de México para fortalecer la colaboración en áreas de interés común, a fin de definir y atender los temas de la agenda metropolitana con acciones conjuntas acordadas por ambos gobiernos, en estricto apego a las disposiciones jurídicas de cada entidad. En este sentido, el 4 de agosto de 1998 la cecom, en sesión plenaria, adoptó entre otros acuerdos, el de impulsar la creación del “Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México” el cual, por cierto, se implementó ocho años después32.

Después de estos eventos transcurrieron algunos años más para que volviera a operar la cecom. en este sentido el 7 de octubre de 2005 los gobiernos Federal, del Distrito Federal y del Estado de México firmaron el Convenio de Reinstalación de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, como un compromiso de dichos órdenes de gobierno para trabajar en la eliminación de los rezagos en materia de transporte, agua potable, seguridad pública y justicia en la zmvm. También, en el marco de la creación del fm, el 31 En el año de 1929 dio inicio de un nuevo modelo de relación de poderes en el Distrito Federal que no

se basó en la existencia de dos poderes soberanos diferentes en un mismo territorio, sino el predominio de un gobierno que centralizó la autoridad para delegarla en una autoridad administrativa lo que posibilitó al Ejecutivo Federal ocupar administrativamente el territorio y, lo que más tarde le dio mayor estabilidad a las tareas de gobierno y una mejor cooperación entre las dos autoridades. Dicho modelo dio paso a la elección del Jefe de Gobierno del Distrito Federal en el año de 1997 y de los 16 Jefes Delegacionales en el año 2000. Véase Perló y Moya (2003).

32 El 20 de febrero de 2006, el Gobierno del Distrito Federal (por conducto de las Secretarías de Finanzas y de Gobierno), y el Gobierno del Estado de México (por conducto de las Secretarías de Finanzas, General de Gobierno y de Desarrollo Metropolitano), suscribieron con carácter de fideicomitentes el contrato de fideicomiso denominado “Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México”, identificado en el número 2904 en Banco Interacciones. Cuyo objeto principal fue crear un fondo para apoyar programas, proyectos, obras y acciones dirigidas a la atención de la problemática en materia de seguridad pública, justicia, medio ambiente, agua potable, drenaje, vialidad y transporte que se presenta en la zona metropolitana del Valle de México. Cabe precisar que los recursos de este Fondo son los que se asignaron a través del Fondo Metropolitano que impulsó la Federación en el año de 2006 y cuya cantidad ascendió a un mil millones de pesos.


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25 de noviembre de 2005, la cecom se encargó de articular los esfuerzos para la aplicación de este subsidio federal.

Posteriormente, y con fecha 12 de marzo de 2008, se llevó a cabo la Quinta Sesión Plenaria de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, en la cual se acordó entre otros puntos: la incorporación del Gobierno del Estado de Hidalgo a los trabajos de la cecom (GODF, 18 de agosto de 2008).

Con la consolidación del fm y la expedición de sus Reglas de Operación en marzo de 2008, la cecom expide el 2 de junio de ese mismo año, el Acuerdo donde se incorpora al Consejo para el Desarrollo Metropolitano “como una instancia auxiliar y consultiva de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana para atender lo concerniente a la revisión de los planes, estudios, evaluaciones, acciones, programas, proyectos y obras de infraestructura y su equipamiento que se postulen al Fondo Metropolitano del Valle de México, a fin de que se cumplan con los requisitos establecidos en sus propias Reglas de Operación” (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2 de junio de 2008). Este punto lo retomaremos en el Capítulo IV donde se analizará el tema con mayor detenimiento.

La cecom cuenta con un pleno presidido por los gobernadores del Estado de México e Hidalgo y por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal como titulares de la presidencia conjunta. Su órgano ejecutor es un Secretariado compartido por la Subsecretaría de Coordinación Metropolitana y Enlace Gubernamental del Distrito Federal, el Secretario de Desarrollo Metropolitano del Estado de México y el Representante del Estado de Hidalgo, véase la Figura 6. Adicionalmente se cuenta con un Pleno en el que participan representantes de algunas dependencias de las entidades federativas33.

33 Los participantes son: por “EL DISTRITO FEDERAL” La Secretaría de Gobierno; La Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda; La Secretaría de Medio Ambiente; La Secretaría de Obras y Servicios; La Secretaría de Transportes y Vialidad; La Secretaría de Seguridad Pública; La Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, La Secretaría de Protección Civil y, La Subsecretaría de Coordinación Metropolitana y Enlace Gubernamental. Por “EL ESTADO DE MÉXICO” La Secretaría General de Gobierno; La Secretaría de Desarrollo Urbano; La Secretaría de Comunicaciones; La Secretaría de Transporte; La Secretaría de Medio Ambiente; La Secretaría de Agua y Obra Pública; La Procuraduría General de Justicia; La Secretaría de Desarrollo Metropolitano; La Agencia de Seguridad Estatal; La Dirección General de Protección Civil. Por “EL ESTADO DE HIDALGO” La Secretaría de Gobierno; La Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional; La Secretaría de Obras Públicas, Comunicaciones, Transportes y Asentamientos; La Secretaría de Seguridad Pública; La Procuraduría General de Justicia; La Representación del Gobierno del Estado de Hidalgo en el Distrito Federal.


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Figura 6. Estructura de la Comisión Ejecutiva de

Coordinación Metropolitana del Valle de México

Fuente: Elaboración propia con información de la Gaceta del Gobierno del Estado de México del 2 de junio de 2008.

En síntesis, el desarrollo institucional metropolitano del Valle de México se ha fincado en una suerte de regulación estadocéntrica. Sin embargo, destaca que en el marco de la democratización del Distrito Federal y en la configuración de la nueva cecom, el Ejecutivo federal quedará apartado de la toma de decisiones de este órgano colegiado. De igual modo, las decisiones de las siete comisiones sectoriales en sus condiciones institucionales vigentes no tienen un carácter vinculatorio y su papel se encuentra circunscrito a la voluntad de los ejecutivos del Gobierno del Distrito Federal, del Estado de México y del Estado de Hidalgo.

¿Qué instrumento de planeación metropolitana existe en el Valle de México?

La zmvm, al igual que la metrópoli de Guadalajara, no dispone de un instru-mento de planeación metropolitano actualizado. El Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (Pozmvm), se aprobó en el año de 1998 cuando en sesión plenaria de la comeTAH, celebrada el 13 de marzo de ese mismo año y, en la que participaron conjuntamente el Gobierno Federal


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y los gobiernos del Estado de México y del Distrito Federal se acordó su publicación, la cual se dio el 23 de marzo y el 4 de mayo del mismo año en las gacetas oficiales del Estado de México y del Distrito Federal, respectivamente; así como el 1° de marzo de 1999 en el Diario Oficial de la Federación.

El Pozmvm, es a nivel metropolitano el instrumento de planeación que articula las disposiciones en materia de desarrollo urbano de los gobiernos del Distrito Federal y del Estado de México. Su objetivo es establecer los mecanismos de coordinación metropolitana bajo una estrategia común de ordenación del territorio y constituir un marco de actuación interinstitucional que incluya los programas y acciones de los sectores público, social y privado en el desarrollo integral-sustentable de la Zona Metropolitana del Valle de México.

Es importante señalar que el Pozmvm a 14 años de su publicación prácticamente no implementó su agenda de proyectos. Entre los problemas destacan, por una parte, que no se contó con una bolsa de recursos para el financiamiento de las obras propuestas y, por otra parte, no se logró la integración de sus lineamientos de política pública con los contenidos de otros instrumentos de planeación como son: el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y sus 16 Programas Delegaciones y Parciales de Desarrollo Urbano, así como el Programa Estatal de Desarrollo Urbano del Estado de México, Planes Regionales Metropolitanos y los Planes de Desarrollo Municipales. Además, este instrumento únicamente hacía referencia al municipio de Tizayuca, Hidalgo como integrante de la zmvm.

Asimismo y, derivado de los acuerdos de la Segunda Sesión del Consejo de Titulares de la comeTAH celebrada el 29 de marzo de 2005, se acordó realizar los trabajos de revisión y actualización del Pozmvm, trabajo que se encargó al Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la Universidad Nacional Autónoma de México (PUec-UNAm). En este sentido, en noviembre de 2006 se concluyó su actualización, sin embargo sus resultados nunca se publicaron. Para el año 2008, los alcances y líneas programáticas de dicho trabajo quedaron superadas, toda vez que se incorporaron 29 municipios del Estado de Hidalgo como integrantes de la zmvm como se señaló líneas arriba.

Este ejercicio monográfico nos ha permitido observar que a pesar de las similitudes sobre las problemáticas que enfrentan las zonas metropolitanas


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de Guadalajara y del Valle de México, sus esquemas para la atención del fenómeno metropolitano han discurrido por caminos distintos. A la luz de esta última idea ahora interesa, en el capítulo siguiente, dirigir nuestra mirada a analizar lo sucedido con el fm en los conurbados citados.


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CAPÍTULO IV.

EL FONDO METROPOLITANO: HACIA UN ANÁLISIS COMPARADO

DE SUS RESULTADOS EN GUADALAJARA Y EL VALLE DE MÉXICO

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CAPÍTULO IV.

EL FONDO METROPOLITANO: HACIA UN ANÁLISIS COMPA-RADO DE SUS RESULTADOS EN GUADALAJARA Y EL VALLE DE MÉXICO

Este último capítulo concentra los esfuerzos en el análisis comparado de los proyectos que se han impulsado a través del fm en las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México. Es importante puntualizar que en el camino de elaboración de este capítulo se identificaron tres trabajos que recogen evidencias documentales sobre los resultados de dicho Fondo durante el periodo 2006-2010.

El primero, es el realizado por Salvador Moreno Pérez (2010) que se refiere a un seguimiento sobre la evolución de los montos del fm en diez zonas metropolitanas 200934. Es un trabajo descriptivo que trata sobre las reglas de operación, los mecanismos de asignación y la revisión de las obras de infraestructura sin ahondar en el análisis de los codem y de sus órganos técnicos. Entre sus conclusiones destacan los problemas de transparencia y rendición de cuentas en la aplicación de los recursos, así como la escasa participación de los presidentes municipales en la determinación de las obras realizadas.

El segundo estudio es el patrocinado por el Banco Interamericano de Desa-rrollo (bId) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHcP) realizado en el año 2010. Aborda la problemática de la administración-operación del fm y presenta estadísticas de los resultados obtenidos, así como una descripción de los mecanismos de asignación y supervisión; análisis de sus operadores y el impacto de los proyectos. Aunque es un trabajo más completo que el realizado por Salvador Moreno (op. cit.), también adolece de un marco analítico adecuado que permita clarificar las similitudes y diferencias de los codem, así como la influencia e integración de sus estructuras técnicas en la definición de los proyectos y obras realizados entre los años 2006-200935 34 El estudio se refiere a las zonas metropolitanas de Guadalajara, La Laguna, León, Monterrey, Puebla-

Tlaxcala, Querétaro, Cancún y Mérida. 35 La evaluación trata a estas estructuras como si fueran monolíticas. De hecho parte de las deficiencias

de este trabajo se detectaron en el desarrollo de las reflexiones de la zmGdL y la zmvm en el rubro de “percepción de impacto de los proyectos o programas instrumentados con recursos del Fondo Metropolitano” donde se registran líneas discursivas idénticas sin diferenciar procesos y actores, especialmente véanse las páginas 80 y 234, respectivamente. Las zonas metropolitanas sujetas a la evaluación fueron: Acapulco, Aguascalientes, Cancún, Guadalajara, La Laguna, León, Mérida, Monterrey, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Querétaro, Tijuana, Tuxtla Gutiérrez, Valle de México, Veracruz y Villa Hermosa.

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en 16 zonas metropolitanas del país. Sin embargo, aporta recomendaciones de política pública fundamentales para el mejoramiento de la coordinación metropolitana.

Un tercer trabajo es el realizado por el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITdP, –por sus siglas en inglés–, 2011) que presenta una descripción del fm, analiza las asignaciones y la gestión del mismo para dar paso a su propuesta que trata sobre el impulso de un modelo de ciudad basado en la movilidad sustentable. Aporta evidencias sobre las limitaciones del fm, pero su enfoque es sectorial (movilidad) y no aporta elementos suficientes para analizar procesos de integración espacial y funcional de las zonas metropolitanas. Este último aspecto es necesario tomarlo en cuenta, ya que el impacto metropolitano también tiene que valorarse a la luz de las inversiones en los rubros de la infraestructura vial, el sistema hidráulico y los equipamientos, por citar algunos.

Después de este breve recorrido narrativo sobre los estudios más relevantes del fm, ahora importa hacer una evaluación de éste, y que consiste en el mapeo institucional de la distribución de roles y responsabilidades de las distintas dependencias que participan dentro de los codem de las metrópolis de Guadalajara y del Valle de México. En este tenor, damos cuenta sobre los desafíos de coordinación metropolitana y de la capacidad de las agencias de los distintos niveles de gobierno para propiciarla. Dirigimos nuestra mirada a identificar cuáles son las principales brechas de gobernanza multinivel generadas por el multicitado subsidio federal.

Igualmente interesa consignar hacia dónde se han canalizado los recursos, identificando: tipos de bienes y servicios producidos, así como las redes de trabajo (comunidades) a que ha dado lugar; qué imagen objetivo están planteando las élites políticas a nivel regional-metropolitano y qué nuevos esquemas asociativos, si es el caso, están surgiendo además de conocer la opinión de algunos de sus operadores y funcionarios involucrados en la materia.

Antes de iniciar con la exposición es necesario saber que, hasta el ejercicio fiscal del año 2012, los conurbados metropolitanos de Guadalajara y del Valle de México habían recibido un total de 25 mil 662 mdp. Consideramos que


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esta cantidad es relevante porque indica que, dos de cada tres pesos invertidos por el fm se han gastado en dichas zonas, mismas que son consideradas –como se mencionó– entre las más importantes a nivel nacional por su concentración de riqueza y participación en el concierto regional del occidente y del centro país, respectivamente. Véase Cuadro 14.

Cuadro 14. Recursos del Fondo Metropolitano asignados a las

zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México

Zonas Metropolitanas

Recursos asignados por año (millones de pesos) Acumulado Histórico %

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Valle de México* 1,000.0 3,306.1 3,558.9 3,622.3 3,281.1 3,423.2 3,388.5 21,610.2 54Guadalajara N. A. N. A. 1,100.0 1,100.0 919.8 880.1 880.2 4,880.1 12Subtotal 1,000.0 3,000.0 4,650.0 4,400.0 4,115.0 4,228.6 4,268.7 25,662.3 65Aportación Federal total por ejercicio fiscal

1,000.0 3,306.1 5,558.9 6,307.3 7,541.7 7,918.9 8,831.3 39,694.2 100%

Fuente: Elaboración propia con base en información SHcP, Presupuesto de Egresos 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012.N.A. No aplica.

4.1. Las brechas multinivel en la estructura de la representación institucional y administrativa del Fondo Metropolitano

A fin de identificar las brechas multinivel es necesario describir el tipo de organización institucional que las Reglas de Operación (Rofm) han deter-minado para tal propósito. Al respecto, se prevé el desarrollo e instalación de tres cuerpos colegiados: a) Consejo para el Desarrollo Metropolitano; b) Comité Técnico del Fideicomiso, y c) Subcomité Técnico de Evaluación de Proyectos. Estas entidades aglutinan la representación institucional y sectorial de los distintos niveles de gobierno participantes, así como de los grupos que estarán encargados de implantar la política pública en cuestión. De acuerdo a su composición podemos dividirla en dos estructuras básicas, a saber: i) estructura de legitimidad funcional que corresponde al codem, y ii) estructura de implementación compuesta por el Comité Técnico del Fideicomiso y Subcomité Técnico de Evaluación de Proyectos. Los objetivos y alcances de dichas estructuras se describen en el Cuadro 15.


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Cuadro 15. Estructuras y distribución de competencias del Fondo Metropolitano

Estructura de Legitimidad Funcional Estructura de Implementación

1. Consejo para el Desarrollo Metropolitano (codem).Numeral 23 al 41

Comité Técnico del Fideicomiso del Fondo

MetropolitanoNumeral 42 al 55

Sub Comité Técnico de Evaluación de Proyectos

Numeral 56-51

•Definir los objetivos, prioridades, y estra-tegias de la zona metropolitana;

•Determinar los criterios para la alineación de los planes, estudios, evaluaciones, acciones, programas, proyectos y obras de infraestructura y su equipamiento que se postulen al Fondo Metropolitano, con el Plan Nacional de Desarrollo y a los pro-gramas de desarrollo regional, urbano y especiales que se deriven del mismo…

•Establecer criterios para asignar prioridad y determinar el impacto metropolitano;

• Fomentar otras fuentes de financiamiento; y

•El Secretario Técnico del CDM será la ins-tancia ejecutiva de recepción de proyec-tos y enlace con el Consejo Técnico y el Subcomité de Evaluación de Proyectos.

•Autorizar asignación y en-trega de recursos;

•Administrar la cartera de proyectos y definir priori-dad y prelación;

•Dar seguimiento a la eje-cución y definir la eva-luación de resultados;

•Cumplir con las reglas y las disposiciones sobre la ejecución de los recursos, rendición de cuentas y transparencia.

•Revisar evaluaciones de im-pacto metropolitano, regio-nal, económico, social y am-biental; de costo-beneficio y apego a las reglas;

•Emitir recomendaciones para la autorización de recursos y observaciones a los proyectos postulados; y

•Dar seguimiento y apoyar la rendición de cuentas, la eva-luación de resultados y la transparencia.

Fuente: Reglas de Operación del Fondo Metropolitano, SHcP, 2012.

Realizadas estas precisiones, ahora pasemos al análisis de resultados.

4.1.1. El Fondo Metropolitano: entre el conflicto socio-político y la fragmentación urbano-territorial.

Asumimos inicialmente que las Rofm han dado lugar a un esquema de gobernanza estadocéntrica en la integración de los órganos de legitimidad funcional y en las estructuras de implementación siendo los titulares de los gobiernos de Jalisco, Estado de México, Hidalgo y Gobierno del Distrito Federal sus actores centrales, pues en la práctica han concentrado la mayor parte de las atribuciones administrativas de este subsidio federal en sus respectivas zonas metropolitanas. Esto es así, porque en dichas Reglas (2012) en su numeral 72 establecen que: “las entidades federativas asumen, plenamente por sí mismas, los compromisos y responsabilidades vinculadas con las obligaciones jurídicas, financieras y de cualquier otro tipo relacionadas


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con los estudios, planes, evaluaciones, programas, proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento apoyadas con recursos del Fondo Metropolitano. Asimismo, la asumen en todo lo relativo a los procesos que comprendan la justificación, contratación, ejecución, control, supervisión, comprobación, integración de libros blancos, según corresponda, rendición de cuentas y transparencia, para dar pleno cumplimiento a las disposiciones aplicables…”

De esta manera, el reparto de recursos del fm se da en términos jurisdiccionales lo que, a nuestro juicio, ha fomentado dos tipos de comportamientos tomando como marco de referencia que Guadalajara es una zona metropolitana de corte intermunicipal mientras que la del Valle de México es de tipo interestatal. Al respecto veamos:

i) Zona Metropolitana de Guadalajara

Al destinarse los recursos del fm a la jurisdicción jalisciense esto plantea un escenario de menor complejidad en su manejo y, por ende, una mayor centralización del recurso que quedará en manos de la autoridad estatal. Sin embargo, el Fondo Metropolitano federalizado –como se indicó en el Capítulo III– es utilizado como un mecanismo de veto para apuntalar una bolsa metropolitana de recursos que tienen su origen también en participaciones que realizan el gobierno estatal y los ocho municipios integrantes de la metrópoli tapatía36.

Este esquema subsidiario ha sido exitoso si consideramos que Jalisco es la entidad federativa que actualmente le dedica más dinero público a la causa metropolitana. Al respecto, la bolsa en el año de 2012 ascendió a 980 mdp (530 mdp aportación estatal y 490 mdp aportación municipal) que sumados a los 880 mdp que otorgó la Federación, sumaron un total de 1,860.9 mdp. En los últimos tres años, gracias a su esquema cooperativo, ha sido la zona metropolitana que más recursos ha captado, incluso, por encima del Distrito Federal y del Estado de México que distribuyen sus recursos en partes 36 Su mecánica es la siguiente: cuando los recursos de la Federación, el Estado y los municipios se en-

cuentran en una bolsa común, es el momento en que se liberan los recursos y se ejecutan las obras. La Federación aporta más que el Gobierno del Estado, pero éste a su vez entrega la misma cantidad que los ocho municipios integrantes de la zona metropolitana, quienes definen el monto de acuerdo a una serie de criterios de orden poblacional y de potencial económico de las haciendas locales. Véase el capítulo III de este trabajo específicamente las páginas 97, 98 y 99.


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iguales. Además, durante este periodo la inversión del Estado y municipios prácticamente igualó el monto que proviene de la Federación. Véase el Cuadro 16.

Cuadro 16. Fondo Metropolitano de la Zona Metropolitana de Guadalajara.

Aportaciones por nivel de gobierno (Municipal, Estatal y Federal) 2010-2012 (Millones de pesos)

Aportación por nivel de gobierno 2010 2011 2012 Total

El Salto 10, 819,000.00 13,960,000.00 17,101,000.00 31,061,000.00Guadalajara 128,154,000.00 165,360,000.00 202,566,000.00 496,080,000.00Ixtlahuacán de los Membrillos 1,953,000.00 2,520,000.00 3,807,000.00 8,280,000.00

Juanacatlán 961,000.00 1,240,000.00 1,519,000.00 3,720,000.00Tlajomulco de Zúñiga 16,864,000.00 21,760,000.00 26,656,000.00 65,280,000.00Tlaquepaque 38,409,000.00 49,560,000.00 60,711,000.00 148,680,000.00Tonalá 25,451,000.00 32,840,000.00 40,229,000.00 98,520,000.00Zapopan 87,389,000.00 112,760,000.00 138,131,000.00 338,280,000.00Gobierno Estatal 310,000,000.00 530,000,000.00 490,000,000.00 1,330,000,000.00Subtotal 609,181,000.00 930,002,011.00 980,722,012.00 2,519,901,000.00Federación 919,800,000.00 880,100,000.00 880,200,000.00 2,680,100,000.00

Total* 1,528,981,000.00 1,810,102,011.00 1,860,922,012.00 5,200,001,000.00Distrito Federal 1,333,290,817.31 1,582,266,321.79 1,575,652,500.00 4,491,209,639.10Estado de México 1,724,146,322.41 1,597,303,096.23 1,575,652,500.00 4,897,101,918.64Estado de Hidalgo 223,614,390.00 238,062,668.47 237,195,000.00 698,872,058.47

Total 3,281,051,529.72 3,417,632,086.49 3,388,500,000.00 10,087,183,616.21

Fuente: Elaboración propia con información del Municipio de Tlajomulco de Zúñiga, Iniciativa de Acuerdo con carácter de Dictamen del Convenio de Coordinación de Acciones y Aportación de Recursos para la Ejecución del Programa de Obras y Acciones autorizado por el Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara, 15 de junio de 2010. Fideicomiso para el Fondo Metropolitano del Valle de México, lista de proyectos financiados 2010, 2011 y 2012.

Estas aportaciones no se pueden utilizar, en tanto, todas las partes cumplan con su aportación. La cantidad de recursos se decide en una sesión del Consejo Metropolitano conformado por el gobernador y los alcaldes con base en la capacidad financiera de cada instancia. Este último apunte es fundamental, ya que los montos y reparto final de los recursos exige un trabajo de negociación entre niveles múltiples (Federación, Gobierno Estatal y municipios). Es necesario precisar que la aplicación de los recursos se maneja de manera diferenciada de acuerdo a la normativa correspondiente


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de origen. De este modo los recursos obtenidos del fm se rigen por las Rofm mientras que los recursos de origen estatal y municipal se rigen por las leyes correspondientes, principalmente la Ley de Obra Pública del Estado de Jalisco (bId-SHcP, op. cit., 74).

Si bien, la zmGdL tiene el fm más importante en cuanto a recursos financieros disponibles, su esquema de distribución ha sido proclive a la politización y al conflicto tomando en consideración que en los últimos tres años algunos presidentes municipales han cuestionado la forma en que el gobierno Estatal los distribuye. Por ejemplo, en el ejercicio 2011 su reparto, llegó a un grado de enfrentamiento entre el Gobernador de filiación panista con los ediles de Guadalajara, Zapopan y Tonalá de filiación priista. Prácticamente el conflicto derivó en paralizar la aplicación de 1,807 mdp, pues hasta septiembre de ese año, los mencionados municipios no habían realizado sus aportaciones (165, 112 y 32 mdp, respectivamente). No obstante, el conflicto logró destrabarse en enero del año 2012, pero con los consabidos retrasos que implicó en la realización de las obras. (Véase eleconomista.com.mx/finanzas-publicas/2011/09/19/inmovilizados-1807millones-fondo-metropolitano).

En cierta medida, este contexto de conflicto también ha sido alimentado por la asignación jurisdiccional de los recursos que, a nuestro modo de ver, rompió con la paridad de fuerzas que municipios y gobierno estatal históricamente habían alcanzado en los procesos de negociación de su agenda metropolitana. En otras palabras, el reparto de los recursos Federales propició una asimetría en la distribución del poder, empoderando al gobierno estatal, mismo que ha reflejado su hegemonía a través del control de la representación institucional del codem y del Comité Técnico –más adelante abordamos con mayor detalle este punto– otorgándole ventaja por encima de los gobiernos municipales en la formación de la agenda y en la toma de decisiones de los proyectos del conurbado tapatío.

ii) Zona Metropolitana del Valle de México

En este caso, el reparto jurisdiccional del financiamiento metropolitano ha propiciado que las decisiones de política no estén cumpliendo con su cometido de integración urbano-territorial y, más allá de alcanzarlo, han acentuado un perfil difuso y desarticulado de las acciones, hecho que puede observarse en el tipo de proyectos y obras que se han ejecutado al amparo de las decisiones


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de sus órganos colegiados (codem y Comité Técnico). Para decirlo con más precisión: lo menos frecuente de encontrar en el Valle de México son obras y proyectos que puedan calificarse como metropolitanos los cuales y que, a diferencia de la zmGdL, son financiados única y exclusivamente con las aportaciones Federales.

De esta forma se infiere que más que alcanzar una adecuada coordinación metropolitana lo que apenas alcanza a esbozarse es una serie de acuerdos, eso sí, al más alto nivel entre los gobernadores del Estado de México, Hidalgo y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal para acordar el reparto efectivo de los recursos.

Es importante agregar que si hasta ahora la distribución de recursos no ha sido motivo de conflicto entre sus principales actores es porque al adoptarse el esquema de distribución financiera jurisdiccional, éste ofrece a los gobernadores el control presupuestario quasi exclusivo del fm, sin que éstos estén obligados a negociarlo con sus pares u otros actores situados en diferentes niveles de gobierno. En este sentido, el escenario pluripartidista de la zmvm consignado en el Capítulo III –que pudiese representar un serio obstáculo para la coordinación metropolitana– ha resultado irrelevante ya que se impide la participación con voz y voto en los distintos órganos colegiados (codem y Comité Técnico) de los 88 presidentes municipales y 16 jefes delegacionales.

Si bien la asignación jurisdiccional, ante el amplio número de agencias que convergen en la zmvm de distintos niveles de gobierno, pudiese representar cierta ventaja para darle coherencia a la formulación de los acuerdos a nivel interinstitucional, sin embargo ésta presenta serias dificultades porque en la práctica su aplicación no produce los incentivos necesarios para que gobernadores y operadores políticos del Fondo hagan una toma de decisiones coordinada y, en consecuencia, apegada a criterios de eficiencia y eficacia para solucionar los problemas integración metropolitana del Valle de México. Sobre este punto volveremos posteriormente mostrando las evidencias que respaldan el argumento. Pero anticipamos que la Auditoría Superior de la Federación en su Informe de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 advertía que:

“la generalidad de los objetivos de las Reglas de Operación es similar a los ordenamientos jerárquicamente superiores y lejos de contribuir a señalar acciones específicas permite que muy diversas iniciativas logren


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calificar como susceptibles de financiamiento…aun cuando su impacto metropolitano sea escaso y más bien se trate de obras con implicaciones estrictamente locales”. Moreno Pérez (2010, op. cit., 46).

Valga insistir que este modelo de error, a nuestro entender, es producto del diseño defectuoso que la Federación hizo de las Rofm, ya que más que basarse en un análisis cuidadoso de las tipologías de las zonas metropolitanas que hay en el país y, poner especial atención en las de carácter interestatal, lo que hizo fue replicar “a rajatabla” el esquema organizacional del Consejo de Desarrollo Metropolitano de Guadalajara mismo que fue diseñado para satisfacer la dinámica de las relaciones intermunicipales e inter-organizacionales a nivel Estatal. A nuestro juicio, éste es uno de los principales problemas que actual-mente enfrentan las Rofm y que será necesario revisar a fin de hacerlas funcionales a los imperativos de integración metropolitana a nivel interestatal.

Adicionalmente, directivos de la SedeSoL opinaron que tal y como se asigna el recurso del fm también ha generado un “incentivo perverso”, ya que:

“se ha convertido en una partida presupuestal más, y no en un incentivo para la coordinación metropolitana. Cada vez son más las solicitudes de creación de nuevas zonas metropolitanas (que en realidad no lo son) o de ampliación de otras que se reciben en el Gobierno Federal. Como resultado de que los municipios ven en el Fondo una posibilidad de acceder a recursos importantes (que prácticamente pueden utilizarse para cualquier tipo de obra), cada vez son más recurrentes las presiones para ampliar el número de municipios metropolitanos. Lo metropolitano se ve simplemente como una puerta para acceder a más recursos”. Entrevista aplicada al Director General de Equipamiento e Infraestructura, en Zonas Urbano Marginadas de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la SedeSoL, noviembre de 2011.

En términos generales la práctica presupuestal del fm, además de producir los efectos señalados, ha dado origen a dos esquemas de gobernanza metropolitana, a saber: una de tipo cooperativo autónomo propenso al conflicto como el caso de la zmGdL y, la segunda, de tipo jerárquica-fragmentaria que distingue a la zmvm.

En otras palabras, es claro que la experiencia de la metrópoli de Guadalajara refiere a la aplicación de un esquema de coordinación intergubernamental de tipo subsidiario negociado (inicialmente) vertical y horizontalmente en


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niveles múltiples. Su capacidad para conformar una bolsa de recursos con la participación del Estado y de los municipios le ha permitido alcanzar, en cierta medida, autonomía en la definición de sus proyectos y consolidar una coordinación metropolitana menos dependiente de la Federación, además de estar mejor habilitada para cumplir con los imperativos de integración regional-metropolitana.

Por su parte, la zona metropolitana del Valle de México discurre por un esquema de intervención vertical-fragmentario dominado por fuertes estructuras estadocéntricas con capacidad para coartar la representación de otros niveles de gobierno, incluso, acotando la participación de la Federación. Su forma de organización típica responde más a un patrón de baja coordinación metropolitana y de inexistente conflicto social. Asimismo, al no contar con una bolsa metropolitana de recursos autónoma, su organización institucional es más vulnerable a los vaivenes del juego político en otras arenas de poder (Cámara de Diputados) que, en un momento dado, pudiesen afectar su funcionamiento al disminuirle sus prerrogativas presupuestales. Por lo anterior, puede afirmarse que el conurbado del Valle de México ha desarrollado un esquema de dependencia-separación con respecto de la política que emana del fm.

4.1.2. Sobrepresentación institucional y hegemonía de las agencias estatales en los codem

Sobre este punto y al revisar las actas de composición de los codem de los conurbados de estudio, advertimos un predominio abrumador de funcionarios que provienen de distintos sectores gubernamentales locales. Veamos:

En el caso de Guadalajara participan un total de 12 instancias de gobierno, destacando la Secretaría de Desarrollo Urbano (SedeUR) que, como se apuntó, es la dependencia del Gobierno estatal encargada de la coordinación intergubernamental con los ocho presidentes municipales y, a nivel interinstitucional, con las dependencias estatales concurrentes. Por su parte, la composición de origen del codem del Valle de México que, proviene de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana (cecom), incluye a una amplia gama de instituciones que llegan a contabilizar a 24 agencias de gobierno. Cuenta con una secretaría técnica conjunta conformada por la Subsecretaría de Coordinación y Enlace Gubernamental del Gobierno del


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Distrito Federal37, la Secretaría de Desarrollo Metropolitano del Gobierno del Estado de México y la Secretaría de Planeación, Desarrollo Regional y Metropolitano del Estado de Hidalgo (véase Cuadro 17).

Cuadro 17. Dependencias gubernamentales participantes en los CODEm de

Guadalajara y del Valle de MéxicoConsejo de Desarrollo

Metropolitano de Guadalajara

Consejo para el Desarrollo Metropolitano del Valle de México

Distrito Federal Estado de México Estado de Hidalgo• Secretaría General de

Gobierno.• Secretaría de Finanzas.• Secretaría de Desarrollo

Urbano.• Secretaría de Desarrollo

Rural.• Secretaría de Vialidad y

Transporte.• Secretaría del Medio

Ambiente y Desarrollo Sustentable.

• Secretaría de Turismo.• Secretaría de Salud y

Bienestar Social • Secretaría de

Educación.• Procuraduría General

de Justicia.• Sistema Intermunicipal

de Agua Potable.• Procurador del

Desarrollo Urbano.• Comisión de Desarrollo

Urbano del Congreso Local.

Ayuntamientos Guadalajara; El Salto; Ixtlahuacán de los Mem-brillos; Juanacatlán; Tlajo-mulco de Zúñiga; Tlaque-paque; Tonalá, y Zapopan

• Secretaría de Gobierno.

Subsecretaría deCoordinaciónMetropolitana

• Secretaría de Finanzas.

• Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda.

• Secretaría de Obras y Servicios.

• Secretaría del Medio Ambiente.

• Secretaría de Desarrollo Social.

• Secretaría de Transporte y Vialidad.

• Procuraduría General de Justicia.

• Secretaría de Seguridad Pública.

• Sistema de Aguas.

• Secretaría General de Gobierno.

• Secretaría de Desarrollo Metropolitano.


• Secretaría de Desarrollo Urbano.

• Secretaría de Agua y Obra Pública.

• Secretaría del Medio Ambiente.

• Secretaría de Transportes.

• Secretaría de Comunicaciones.

• Procuraduría General de Justicia.

• Agencia de Seguridad Estatal.

• Secretaría de Gobierno.


• Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional.

• Secretaría de Desarrollo Social.

Gobierno FederalSecretaría de Desarrollo Social

Secretaría del Medio Ambiente y Recursos NaturalesFuente: Elaboración propia con información de Actas de las sesiones ordinarias de los Consejos de Guadalajara y del Valle de México.37 Es importante enfatizar que el desempeño de dicha dependencia está regulado por lo que establece la

Ley de Desarrollo Metropolitano del Distrito Federal que le confiere la atribución para establecer las bases para la celebración de convenios de coordinación metropolitana en el Distrito Federal, véase Gaceta Oficial del Distrito Federal, No. 433, 02 de octubre de 2008.


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Como puede observarse, bajo este esquema la representación de la Federación es marginal, pues en ambos casos participan con un funcionario de la Secretaría de Desarrollo Social y otro de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. De hecho, no ejerce ningún tipo de contrapeso respecto de las decisiones que se toman en las distintas instancias. En este tenor y, desde la perspectiva de los funcionarios de la SedeSoL, señalan que:

“debido al diseño de las Reglas de Operación existe una sobre-representación de las autoridades estatales en los codem, por lo que tienden a prevalecer los intereses locales. Esto no impulsa una nueva gobernanza territorial, ya que la participación de otros actores como municipios y/o delegaciones es bastante limitada”. Entrevista aplicada al Director de Operación Urbana de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la SedeSoL, noviembre 2011.

Por las razones descritas, puede decirse que la representación institucional de la Federación en los codem ha cumplido un rol meramente simbólico sin que hasta ahora se perciba el valor e importancia de su intervención en el proceso deliberativo y de la implementación de las acciones adoptadas en las zonas metropolitanas. De ahí que, el hueco dejado haya sido ocupado por los agentes subnacionales de Jalisco, Distrito Federal, Estado de México y el Estado de Hidalgo, los cuales se han situado por encima y por debajo del Gobierno Federal.

Esta última reflexión es coincidente con lo reflejado en el capítulo II de este trabajo y, que fue confirmado por algunos especialistas, que señalaron que:

“la coordinación metropolitana cuando se da, se encuentra dominada por intereses sectoriales pesando mucho los funcionarios estatales, las visiones partidistas y sobre todo las decisiones del gobernador” (bId-SHcP, op. cit., 80-234).

Esta aseveración permite asegurar que las Rofm no proporcionan principios rectores que le faciliten a la Federación timonear procesos de política pública a nivel metropolitano. Propiamente, su papel se ha reducido a la parte fiscalizadora de los recursos38 renunciando así, a su responsabilidad 38 Las tareas de supervisión y de rendición de cuentas, de acuerdo a las Rofm, son conferidas a la Unidad

de Política y Control Presupuestario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como a la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados, en los términos del artículo 85 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.


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de conducción para el desarrollo e integración de las ciudades en su ámbito regional y nacional. En este tenor, el ITdP es enfático al indicar que:

“la ausencia de Instituciones y Entidades como la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la Secretaría de Desarrollo Social en el proceso de análisis y toma de decisiones, genera que las actividades de control y vigilancia recaigan en la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados y en la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin el respectivo acompañamiento técnico que asegure la asignación del recurso hacia obras que tengan como objetivo cumplir las metas del subsidio metropolitano” (op. cit., 2011).

Otra brecha que hace más evidente la composición estadocéntrica de los codem, es la nula presencia de actores no gubernamentales en la toma de decisiones. Esta afirmación también es confirmada en la evaluación practicada por el bId-SHcP en el sentido que, funcionarios del Valle de México, enfatizaron que:

“no era deseable incorporar a las autoridades locales ya que el gran número de municipios y delegaciones que conforman la metrópoli sólo generaría obstáculos en los procesos de decisión […] la sociedad civil no tiene cabida en un órgano de este tipo, ya que su papel debería limitarse a la consulta y no a la participación directa”. bId-SHcP (2010, op. cit., 225).

En el caso de la zmGdL los funcionarios sostuvieron un argumento similar al indicar que “es innecesario involucrar más al actor ciudadano” (Ídem., 77).

Sobre la clausura de la participación de los sectores social y privado –en ambos casos de estudio– pone a la vista que la actual política metropolitana es concebida por sus operadores políticos como un asunto de “control gubernamental”. Una posible explicación de este comportamiento quizá tenga que ver con la práctica de una vieja cultura estadocéntrica inclinada a dominar los procesos de política pública mediante la aplicación de métodos de tipo jerárquico y desmercantilizados. Más aún, dicha conducta es reforzada por la integración sectorial de los codem los cuales al congregar a una amplia constelación de agencias locales ofrecen a éstas el incentivo para mantener el control exclusivo de la representación institucional, toda vez que los recursos financieros del fm también han sido utilizados como una alternativa para la


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ampliación de los presupuestos sectoriales de las agencias gubernamentales participantes como a continuación lo abordaremos.

En resumen, la falta de visión estratégica y de capacidades de conducción de la política regional-metropolitana por parte del Gobierno Federal, ha propiciado que las decisiones de política adoptadas por los codem de Guadalajara y del Valle de México queden “atrapadas” en unos cuantos recintos sectoriales de los gobiernos de los Estados. Ello permite asegurar que las Rofm, lejos de impulsar un juego interactivo entre niveles múltiples de gobierno lo que ha hecho es constreñirla, especialmente en el Valle de México donde la implementación del fm ha exacerbado la fragmentación de los sitios de poder en lugar de promover su integración.

4.1.3. Configuración de comunidades cerradas de política pública en los Comités Técnicos y Subcomités de Evaluación de Proyectos

Aunque los codem pueden considerarse espacios “más plurales” de participación y de consenso entre niveles y dependencias de gobierno esto no alcanza a reflejarse en sus estructuras de implementación (Comité y Subcomité), ya que la toma de decisiones se reduce sólo a unas cuantas dependencias gubernamentales locales que impiden la participación de otros niveles de gobierno y/o la inclusión de los sectores público o privado. Esto ha dado lugar tanto en la zmGdL como en la zmvm, a la aparición de comunidades de política pública sectoriales que tienen voz y voto sobre los proyectos y obras a realizarse.

Dichas comunidades se han conformado a partir de estructuras administrativas paralelas a los aparatos burocráticos de los estados, a fin de llevar a cabo la implementación del fm. Participan en éstas funcionarios que han desarrollado cierta experiencia en los temas metropolitanos; unos cuentan con perfiles de planificadores urbanos con capacidades de negociación política y, otros tantos, con experiencia en el manejo de las finanzas públicas39.

Considerando lo anterior, cabría preguntarse ¿en qué y cómo han invertido estas comunidades de política los recursos del fm en las zonas metropolitanas de estudio? 39 De acuerdo a las Rofm, los participantes del Comité Técnico deben tener como mínimo el nivel de Sub-

secretario o su equivalente y en el Subcomité Técnico de Evaluación de Proyectos deberá integrarse por un representante, con voz y voto, de cada una de las instituciones que forman el Comité Técnico, quienes deberán tener un nivel jerárquico no menor al de Director General o su equivalente (Rofm, 2012, numeral 44).


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Cabe acotar que el análisis que aquí se presenta no consideró los proyectos y obras financiados con recursos del fm al año 2012, ya que muchos de éstos todavía están en su fase preparatoria y/o de ejecución. Se presentan resultados hasta el ejercicio 2011, los cuales creemos no discrepan drásticamente de las tendencias de gasto-inversión que han seguido en el último año tanto la metrópoli de Guadalajara como la del Valle de México.

i) Zona Metropolitana de Guadalajara y la centralización de poder

En la configuración de las comunidades de política en la zmGdL destaca en, primer término, la participación de la Secretaría de Desarrollo Urbano (SedeUR) la cual tiene una amplia representación tanto en el codem (preside la Secretaría Técnica) como en el Comité Técnico y el Subcomité de Evaluación de Proyectos. En segundo término, sobresale la Secretaría de Finanzas quien preside ambas instancias técnicas. Asimismo, la Contraloría y las secretarías de Desarrollo Social, del Medio Ambiente y los presidentes municipales, cuando llegan a participar, tienen derecho a voz pero no a voto. En este sentido, en la Figura 7 aparecen sombreadas las instancias más representativas y que tienen peso específico en la toma de decisiones.

Figura 7. Estructura de implementación del Comité Técnico de la

Zona Metropolitana de Guadalajara

Fuente: Elaboración propia con información de la Primera Sesión Ordinaria del Comité Técnico y del Subcomité Técnico de Evaluación de Proyectos del Consejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara, 13 de junio de 2008.


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Este esquema muestra que la SedeUR se ha convertido en la dependencia más poderosa y dominante en la aplicación de los recursos del fm. Este poder omnímodo quedó formalmente establecido en la instalación del Comité Técnico y del Subcomité de Evaluación de Proyectos (2008) en donde y, según el acuerdo 02/05 reconoce que, “en virtud de que la Secretaría de Desarrollo Urbano es la instancia ejecutora de las obras y acciones a cargo a los recursos del Fondo Metropolitano en los términos de las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano, se acuerda que sea dicha Secretaría de Desarrollo Urbano, la instancia responsable de solicitar a bANobRAS los pagos de las contrataciones con cargo al Fideicomiso, así como resguardar el original de la documentación comprobatoria correspondiente”. Por lo anterior, se entiende que la cartera de proyectos de la metrópoli tapatía se encuentra controlada por la dependencia mencionada.

Entre los años 2008-2011 el codem tapatío recibió 4,000 mdp, de éstos 3,710 mdp que representan el 93% del total, fueron canalizados para desarrollar nuevas obras de infraestructura vial. Sólo 280 mdp fueron invertidos para la construcción de obras para el mejoramiento del Canal de Santa Catalina, en el municipio de Zapopan y 10 mdp fueron destinados para la construcción de la tercera etapa del Parque el Cerro de Cuatro en Tlaquepaque.

Valga enfatizar que, entre la abrumadora inversión en vialidades, sobresale la suma multimillonaria empleada en la obra del Sistema Anillo Periférico, cuyo costo fue 1,603 mdp que equivalen al 40% del total del dinero recibido. Puede decirse que la obra tiene alcance metropolitano, pues fue realizado para articular de manera más efectiva a los municipios de Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tlajomulco de Zúñiga, El Salto y Tonalá, como puede observarse en el Cuadro 18.

Cuadro 18. Obras de infraestructura vial de alcance metropolitano en la Zona

Metropolitana de Guadalajara (Sistema Anillo Periférico), 2008-2011

NOMBRE DEL PROYECTO MUNICIPIO MONTO1. Construcción del nodo Periférico-Belisario Domínguez Guadalajara 160,000,0002. Conclusión de la Grapa del Nodo Tutelar-Periférico, en

el Sistema Anillo Periférico Zapopan 104,500,000

3. Construcción del Nodo y Obras complementarias del Nodo San Isidro (Las Cabañas)-Periférico en el Sistema Anillo Periférico

Zapopan 140,000,000


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4. Construcción de retorno deprimido de Anillo Periférico y Av. Deportivo Tramo Sur Tlaquepaque 28,500,000

5. Construcción del Nodo Tramo 2 Ferrocarril-Periférico en el Sistema Anillo Periférico Tlaquepaque 53,650,497

6. Continuación de la construcción de terracerías, obras complementarias, pavimentación y señalamiento en Periférico Oriente Tramo San Martín de la Flores-El Verde

Tlaquepaque 198,280,742

7. Construcción del Boulevard Periférico-Tonaltecas tramo carretera a Chapala-San Martín de las Flores. Tlaquepaque 39,000,000

8. Construcción del Nodo Periférico-Colón, primera etapa en el Sistema Anillo Periférico Tlaquepaque 235,000,000

9. Construcción de Nodo carretera libre a Zapotlanejo-Periférico en el Sistema Anillo Periférico

El Salto y Tlajomulco de

Zúñiga9,719,258

10. Nodo Periférico-Carretera Chapala Tlajomulco de Zúñiga 40,000,000

11. Construcción del Nodo El Verde-Periférico en el Sistema Anillo Periférico El Salto 77,000,000

12. Ampliación y modernización a 6 carriles del Anillo Periférico Sur, Tramo Calle Ahualulco de Mercado a Av. Tonaltecas

Tonalá 182,000,000

13. Construcción del Tramo 4 de Periférico de la carretera libre a Zapotlanejo a la Autopista México-Guadalajara, Primera Etapa

Tonalá 230,000,000

14. Mantenimiento del Sistema Anillo Periférico No Aplica 106,229,540Total 1,603,880,037

Fuente: Elaboración propia con información de SHcP, Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública. Anexo XXI, Formato Único Sobre Aplicaciones de Recursos Federales años 2008, 2009, 2010 y 2011, México.

Acerca de otras intervenciones viales –aunque no resultan tan evidentes su alcance metropolitano– destacan las realizadas en el municipio de Guadalajara con la construcción de un puente en la Avenida López Mateos dentro del Sistema Lázaro Cárdenas y el paso a desnivel Circunvalación-Ávila Camacho, siendo su inversión de 450 mdp y 200 mdp, respectivamente; en Zapopan se llevó a cabo la construcción del Nodo Pablo Neruda en el Sistema de Avenida Patria (120 mdp) y la solución vial San Ignacio-Niño Obrero (160 mdp); en Tlaquepaque destinaron recursos para el Boulevard Tlaquepaque (100 mdp) y el Nodo Tapatío-Fraccionamiento Revolución (225 mdp) y, en Tlajomulco de Zúñiga se destinaron recursos para la construcción de la prolongación de la Avenida Colón (69 mdp).


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Un aspecto distintivo de la urbe tapatía es que, a diferencia del conurbado del Valle de México, los proyectos ejecutivos de las obras viales han sido financiados por el Gobierno del Estado sin cargo al Fideicomiso. De hecho, en su agenda de proyectos no recurren al rubro de “Bolsa de Proyectos” y/o realización de Proyectos Ejecutivos. En esta dirección, la evaluación bId-SHcP consigna lo siguiente:

“…no se utilizan recursos del Fondo Metropolitano para cubrir gastos de operación…sobresale el hecho de que todos los estudios de factibilidad, pre inversión y proyectos ejecutivos se han realizado con recursos del Gobierno del Estado con el objetivo de facilitar el acceso a los recursos estatales…” bId-SHcP (op. cit., 77).

Acerca de la concentración territorial del gasto, por orden de importancia destacan: Tlaquepaque que recibió la mayor inversión con 1,000 mdp; le siguió Guadalajara con 866 mdp; Zapopan se sitúo en la tercera posición con 844 mdp; Tonalá captó 412 mdp; Tlajomulco de Zúñiga 363 mdp, y finalmente El Salto con 77 mdp. Es de señalar que, en la aplicación y beneficios del fm federalizado, se excluyó al municipio de Ixtlahuacán de los Membrillos.

En general advertimos que, la inversión en grandes proyectos urbanos de infraestructura vial, no es más que producto de la alta concentración de atribuciones que tiene la SedeUR en los diferentes órganos colegiados, las cuales han sido utilizadas por esta dependencia para maximizar sus intereses sectoriales. En este sentido, la SedeUR no ha tenido un contrapeso que, en los hechos pudiera inducir decisiones de gasto-inversión desde una perspectiva multisector. Esta es una razón importante para señalar el por qué la agenda de proyectos de la zmGdL, hasta ahora, ha adquirido un perfil monotemático y porqué también ha sido prescindible contar con un Plan Metropolitano actualizado.

Retomando el planteamiento sobre el tipo de bienes (obras) producidos, éstos por sus características se han inclinado hacia a los de tipo común, es decir, las obras como el Sistema de Anillo Periférico, la edificación de nodos viales y los pasos a desnivel, están basados en la idea de universalismo de la oferta que, como se apuntó en el capítulo II, resultan de alto costo y de limitado beneficio social. Al respecto, el ITdP coincide con esta apreciación al señalar que:


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“es necesario limitar las inversiones en vialidades sólo cuando sean parte integral de un proyecto de transporte masivo, de manera que no se disperse el fm en decenas de proyectos viales de poco beneficio y alto costo, y que la principal inversión en transporte sea concentrada en reducción de km recorridos en coche a la vez que se fortalecen los proyectos de transporte masivo. Claramente las inversiones requeridas para transporte masivo rebasan la asignación anual de muchas ciudades, por lo que resulta esencial una estrategia más amplia de financiamiento que incluya entre otros elementos al Fondo Metropolitano.” ITdP (op. cit., 2011: 50).

Asimismo esta pauta de gasto ha apuntalado redes de trabajo tradicionales y de tipo clientelar que, básicamente, se dan entre el sector encargado de las políticas de desarrollo urbano y el sector empresarial del ramo de la construcción.

Sin embargo, un evento que le sienta bien a la zmGdL, es la reciente creación del Instituto Metropolitano de Planeación, el cual abre las posibilidades para inducir una agenda temática más plural y direccionar los procesos de la política pública metropolitana, con soportes científicos para atender también aspectos relacionados con la seguridad pública, cuidado del medio ambiente, elaboración de los planes parciales de desarrollo urbano, y movilidad de los ciudadanos. En los trabajos preparatorios para el funcionamiento pleno del Instituto Metropolitano de Planeación está participando la Asamblea por la Gobernanza Metropolitana, un colectivo de diversas organizaciones sociales que promueven la gestión de los asuntos públicos desde esta nueva perspectiva de coordinación intergubernamental.

ii) Zona Metropolitana del Valle de México (superposición jerárquica del Consejo Técnico y del Subcomité de Evaluación de Proyectos).

En el caso de la zmvm son las secretarías de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal y del Estado de México quienes ejercen la presidencia conjunta del Comité Técnico, pero es la Subsecretaría de Coordinación Metropolitana y de Enlace Gubernamental (Distrito Federal), la Secretaría de Desarrollo Metropolitano (Gobierno del Estado de México) y la Secretaría de Planeación, Desarrollo Regional y Metropolitano (Estado de Hidalgo), las que controlan el Subcomité de Evaluación de Proyectos y la Secretaría Técnica del codem. Véase la Figura 8.


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Figura 8. Estructura de implementación del Comité Técnico de la

Zona Metropolitana del Valle de México

Fuente: Elaboración propia con información de la Reglas de Operación para el Funcionamiento del Fideicomiso No. F685. Fondo Metropolitano del Valle de México, 2008.

Cabe acotar que esta representación técnica tiene su origen en la Secretaría Técnica de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana (comecom), y como se señaló en el Capítulo III, es la instancia legalmente reconocida en la zmvm para actuar y articular los esfuerzos institucionales en la materia integrando a su vez al codem como parte de su estructura orgánica pero en calidad de órgano consultivo. Es decir, jerárquicamente el codem y sus estructuras técnicas quedarían subordinadas a la comecom.

Sin embargo, en el “Convenio Modificatorio y de Reexpresión del Contrato del Fideicomiso denominado Fideicomiso para el Fondo Metropolitano del Valle de México” (2008), se advierte una superposición de jerarquía, al establecer en su cláusula octava inciso (E) que “Podrán asistir a las sesiones de ´El COMITÉ TÉCNICO´, cualquiera de los miembros de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, quienes tendrán voz pero no voto”. De esta forma, se entiende que los órganos de la comecom (integrados en siete comisiones metropolitanas sectoriales) quedarán al margen de las decisiones más relevantes en el uso de los recursos del fm.


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En esta dirección y, a pregunta formulada al Director de Operación Urbana de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la SedeSoL, sobre cómo la implementación del fm había afectado a las estructuras institucionales existentes que contaban con algún mecanismo de coordinación para el tratamiento de los problemas de conurbación, señaló que:

“…en el caso del Valle de México sí se afectó, ya que las decisiones de inversión se han tomado sin considerar a los instrumentos de planeación de carácter de zona conurbada que por ley están a cargo de estas estructuras institucionales como las comisiones. En este caso y, en específico, la Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos (comeTAH), se reunió hasta que el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al 2011 en su artículo 44 señaló como requisito indispensable que los proyectos propuestos deberían tener referencia en un instrumento de planeación de carácter metropolitano aprobado y vigente”. Entrevista aplicada al Director de Operación Urbana de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la SedeSoL. Entrevista aplicada en octubre de 2011.

Se entiende, por lo anterior, que la estructura de implementación del fm del Valle de México ha dado lugar a la conformación de una nueva comunidad de política pública que se ha situado por encima de la propia comecom. Más aún, este evento quizá pudiera alertarnos sobre su posible desaparición en el futuro inmediato.

Para conocer el perfil de proyectos y obras que este reducido grupo ha impulsado entre los años 2006-201140, nos dimos a la tarea de identificar y clasificar el gasto efectivo diferenciando las acciones de alcance local de las de impacto metropolitano, entendidas éstas últimas como todos aquellos proyectos y obras orientadas a mejorar la integración territorial y funcional de las tres entidades federativas. Para tal propósito, procedimos a la revisión de la información oficial disponible a través del portal electrónico del Fideicomiso del Fondo Metropolitano del Valle de México.

40 Es importante puntualizar que la representación de Hidalgo como parte integrante de la zmvm se dio en el año de 2009. Hasta entonces (2006-2008) tomaban las decisiones la Subsecretaría de Coordinación Metropolitana y de Enlace Gubernamental del Distrito Federal y la Secretaría de Desarrollo Metropoli-tano del Gobierno del Estado de México.


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De esta forma, sistematizamos la información, a partir de seis grandes agregados sectoriales con el fin de hacer manejable la información y, posteriormente, resaltar algunos proyectos emblemáticos a los que se han canalizado importantes cantidades de dinero público. Al respecto destacamos lo siguiente:

El fm del Valle de México entre los años 2006-2011 ejerció un total de 18,191 mdp de los cuales el 31% fueron destinados a proyectos de infraestructura vial; el 28% a transporte público; el 25% en infraestructura hidráulica; el 12% en equipamientos y el resto fue destinado a estudios y a otras acciones como se ilustra en la Figura 9.

Figura 9. Distribución porcentual de gasto por sectores del

Fm del Valle de México, 2006-2011

Fuente: Elaboración propia con información de la página del Fideicomiso del Fondo Metropolitano del Valle de México, 2012. www.edomexico.gob.mx/fondometropolitano/

Ahora bien, y retomando lo señalado líneas arriba acerca de las consecuencias que ha tenido la asignación jurisdiccional de los recursos del fm, los hallazgos son reveladores y contundentes al descubrir que de los 18,191 mdp ejercidos, el gasto efectivo metropolitano sólo alcanzó el 41% (7,386 mdp). Esto significa que el 59% restante (10,805 mdp) fue destinado a acciones sin ninguna relevancia metropolitana. Aunque en el análisis sectorial encontramos diferencias importantes, a saber:

• Sector de infraestructura vial.– Hasta el año 2011, su gasto ascendió a 5 mil 647 mdp. De esta cantidad, sólo el 59% (3,341 mdp) fue destinado a 12 obras que justifican su impacto metropolitano, sobresaliendo:


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Distribuidor Vial Ignacio Zaragoza-Los Reyes (Puente de la Concordia) con una inversión 1,000 mdp; Distribuidor Vial Chimalhuacán-Calle 7 (340.7 mdp); Distribuidor Vial Anillo Periférico Arco Norte y Centenario (167.5 mdp); Ampliación de la carretera México-Toluca (266 mdp); Construcción del Distribuidor Vial en la Calle 7 y Avenida Bordo de Xochiaca en Nezahualcóyotl (386 mdp); Convenio para autopista los Remedios-Ecatepec (330.5 mdp); Distribuidor Vial Las Armas en Tlalnepantla-Azcapotzalco (228 mdp); Puente Vehicular Calle 7 y Av. Pantitlán (236.5 mdp); Puente Bordo Xochiaca y Obrerismo (219 mdp); Distribuidor Vial Autopista México-Puebla (146 mdp) y la Construcción del Cuerpo Oriente de la Carretera México-Pachuca, tramo Puente de Fierro a la Carretera Lechería-Texcoco (60 mdp).

El caso más representativo, en el desvío de recursos para obras en vialidad, son los realizados por el Estado de Hidalgo que ha destinado 463.7 mdp a proyectos locales y de articulación intermunicipal.

• Sector de transporte masivo.– Su gasto alcanzó los 5,016 mdp que fueron canalizados a tres grandes proyectos que, a pesar de su envergadura, tuvieron una orientación estrictamente local. Al respecto, se impulsó la Línea 2 del Metrobús Eje 4 Sur Tacubaya-Tepalcates (622 mdp) y el sistema de Transportes Articulados del Nororiente en el Estado de México, Mexibús (1,476 mdp)41. Pero el gasto más significativo fue el relativo a la obra de la Línea 12 del Sistema de Transporte Colectivo “Metro” (STc) Mixcoac-Tláhuac donde se destinaron 2,873 mdp que representa el 58% de la inversión total de este segmento.

Esta última obra merece una mención especial. Si bien su edificación es de gran escala, aun así su inversión no justifica su cobertura metropolitana. El STc está imposibilitado para adentrarse y prestar el servicio en territorio mexiquense, toda vez que el Gobierno del Distrito Federal no se encuentra obligado jurídica y administrativamente para prestarlo más allá de su demarcación territorial. Este punto es importante señalarlo, pues hasta antes de la democratización del Distrito Federal en 1997, el servicio era prestado por un Departamento Central que era dependiente del Ejecutivo Federal. Sólo entonces, fue cuando se amplió

41 Se trata de tres líneas: Ecatepec-Tecámac; Ecatepec-Lechería e Ixtapaluca-La Paz.


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el sistema con cierta visión metropolitana, a partir de sus líneas “A” que corren de Pantitlán, en la delegación Iztacalco al municipio de Los Reyes la Paz y, la Línea “B” que va de Buenavista en la delegación Cuauhtémoc a Ciudad Azteca en Ecatepec de Morelos. Pensamos, por estas razones, que es poco probable que en el corto plazo este sistema de transporte pueda integrar a más municipios conurbados, a menos de que el Gobierno Federal decida intervenir para hacer viable su ampliación.

• Sector de infraestructura hidráulica.- No obstante la dificultad que representó clasificar las obras de agua y drenaje, este fue el sector que presentó el mayor gasto efectivo metropolitano realizado en 15 obras por un monto de 2,967 mdp que representó el 65% del total (4,571 mdp). Esta efectividad creemos se debe, en parte, a que el sistema hidráulico en la cuenca del Valle de México históricamente ha sido desarrollado como un sistema interdependiente. Sobresalen al respecto la Rehabilitación del Emisor Central e interceptores del Drenaje Profundo (404.7 mdp); la construcción de Túnel Profundo Oriente-Oriente42 (190 mdp); Planta de Bombeo Indeco-Laguna de regulación en Iztapalapa (177.5 mdp); Planta de Tratamiento Contracorriente Texcoco-Distrito Federal (127 mdp); Planta de Tratamiento de la Presa Guadalupe (309.5 mdp); Construcción del Colector Cuauhtémoc en Ixtapaluca (124 mdp).

También es significativo que el Gobierno del Estado de México ha impulsado proyectos que, por su nivel de generalidad no fue posible reconocer su impacto metropolitano y, que se refieren al concepto de “Redes y Circuitos de Distribución de Agua Potable en la Zona Metropolitana del Valle de México” cuyo importe alcanzó los 1,000 mdp. Tomando en cuenta el tamaño de inversión sería relevante hacer un estudio específico sobre el alcance de dichos recursos en el manejo de cuenca del Valle de México. En el Distrito Federal, sobresale la inversión millonaria (211 mdp) destinada al rescate del Río Magdalena localizado en la delegación La Magdalena Contreras. Es un proyecto local que ha impulsado la Secretaría del Medio Ambiente en coordinación con el Sistema de Aguas de la Ciudad de México.

42 Es una infraestructura para desalojar las aguas residuales y pluviales que se acumulan en el municipio de Nezahualcóyotl y la delegación Iztapalapa. Este túnel tendrá una longitud en su primera etapa de 1.9 kilómetros, con un diámetro de 3.10 kilómetros.


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Equipamientos e infraestructura social.- Éste resultó uno de los sectores más opacos. De los 2,120 mdp gastados, sólo el 45% (946 mdp) fue destinado a proyectos metropolitanos. Sin embargo y, a decir de la información recabada, no se pudo establecer su verdadero alcance, pues en el caso del Estado de México refiere a proyectos tales como: construcción y equipamiento de una red hospitalaria de la Zona Metropolitana del Valle de México (195.6 mdp); proyecto de escuelas de educación media superior de la Zona Metropolitana del Valle de México (114 mdp); proyectos de desarrollo social de la Zona Metropolitana del Valle de México (75 mdp). Este tipo de gasto, como puede observarse, aunque quedó etiquetado como metropolitano, resultó sumamente difícil identificar su destino final.

Por su parte, el Distrito Federal invirtió 424 mdp en centros de transferencia y disposición final de residuos sólidos ante el cierre del Bordo Poniente en diciembre del año 2011. Este es un asunto que, por cierto, exigirá en corto plazo una solución articulada metropolitanamente ante la inexistencia de reserva territorial en el Distrito Federal para construir un nuevo relleno sanitario.

Acerca del desvío de recursos más significativo fue el que recibió el órgano desconcentrado Autoridad del Espacio Público43, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno del Distrito Federal que, entre los ejercicios 2009 y 2010 fue favorecida para apoyar la remodelación de la Plaza de la República (Monumento a la Revolución), el gasto fue de poco más de 255 mdp. Por parte del Estado de México, llama la atención los proyectos de infraestructura social en la zona del Cutzamala (143 mdp) y el proyecto denominado seguridad integral, cuyo monto millonario ascendió a 437 mdp.

43 La Autoridad del Espacio Público del Distrito Federal, fue creada por Acuerdo del Jefe de Gobierno, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el 26 de septiembre de 2008, como un órgano desconcentrado de la propia Jefatura de Gobierno. A partir del 1 de julio de 2010 la Autoridad del Espa-cio Público del Distrito Federal se encuentra adscrita a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, manteniendo su naturaleza de órgano desconcentrado. Su objeto es, atender la gestión integral del espacio público de la Ciudad de México, entendiendo por espacio público las áreas para la recreación pública y las vías públicas, tales como: plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines, bosques urbanos, parques públicos y demás de naturaleza análoga.


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• Estudios y Proyectos.– Este último rubro saca a relucir los vacíos de la planeación y programación metropolitana. El gasto llegó a 568 mdp y de éste sólo el 21% (122 mdp) puede considerarse de utilidad metropolitana. Sobresalen el Estudio de Origen y Destino de la zmvm (53 mdp); Atlas de Riesgos Metropolitano (23 mdp); Programa de uso eficiente del agua del Distrito Federal y Estado de México (15.7 mdp); Estudio Factibilidad Técnica del Proyecto Acueducto Tula-AMCM (6.4 mdp); Actualización del Programa de Ordenamiento de la Zona Metropolitana del Valle de México (8.5 mdp), entre otros. Este último estudio que se supone debería ser el brazo articulador de la acciones metropolitanas fue desechado en su primera actualización de 2006, pues como se precisó en el capítulo III, quedó superado en su propuesta programática una vez que se adhirió en el año 2008 el Estado de Hidalgo como nuevo integrante de la zmvm.

Sobre la canalización de dinero a estudios sin importancia metropolitana y, que incluso han ido a favorecer a algunas dependencias, destacaríamos los siguientes: Bolsa de Estudios y Proyectos Viales Distrito Federal (65.1 mdp); Bolsa de Proyectos de Desarrollo Urbano y Vivienda del Distrito Federal (21.9 mdp); Proyecto Tláhuac (20 mdp); Actualización del Programa de Manejo Sustentable del Agua del Distrito Federal (3.4 mdp), y Actualización de 10 planes hidráulicos delegacionales (2.8 mdp). Por el Estado de México, encontramos: Estudios Socioeconómicos del Estado de México (18.6 mdp); Proyecto de Sustitución de Agua Potable por Residual Estado de México (24.6 mdp); Estudios y Proyectos Ejecutivos (26.8 mdp); Estudios y Proyectos Junta de Caminos del Estado de México (4 mdp). En el caso de Hidalgo propone Estudios y Proyectos para obras del Estado de Hidalgo (30.5 mdp), así como la revisión de cinco programas de desarrollo urbano regionales y municipales (20 mdp).

En términos generales sobre la agenda de proyectos ejecutada en el Valle de México podemos confirman tres de las observaciones antes expuestas:

1) Las Reglas de Operación no contienen algún criterio de adicionalidad que, en el ejercicio presupuestal del fm, inhiban que el dinero recibido


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por los Gobiernos Estatales y del Gobierno de Distrito Federal se convierta en complemento financiero de sus dependencias y, por ende, sean desviados hacia programas y acciones estrictamente locales.

2) El bloqueo de la participación social y, cuyo efecto indirecto, parece haber beneficiado al menos a nueve entidades gubernamentales que han ejercido recursos para proyectos propios y no de alcance metropolitano. Al respecto, en el Distrito Federal destacan: Secretaría del Medio Ambiente y Sistema de Aguas de la Ciudad de México; Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda; Secretaría de Obras y Servicios y Secretaría de Vialidad y Transportes. En el Estado de México sobresalen la Secretaría de Desarrollo Metropolitano; Secretaría de Agua y Obra Pública; Secretaría de Comunicaciones; Secretaría de Desarrollo Social, Junta de Caminos del Estado de México. En el Estado de Hidalgo están la Secretarías de Obras y Ordenamiento Territorial y la de Planeación, Desarrollo Regional y Metropolitano.

3) La lógica de gasto, al igual que en la zmGdL, ha sido dirigida a la construcción de grandes obras de infraestructura, aunque la agenda de la zmvm resultó multisectorial, aun así los proyectos realizados pueden calificarse como poco innovadores. Tienen una propensión a la producción de bienes comunes que son costosos y de bajo rendimiento social-metropolitano. De esta forma, se han consolidado redes de trabajo entre autoridades gubernamentales –empresas de la construcción que reivindican un patrón histórico de relaciones “clientelares” entre ambos sectores. Quizá la inversión más “innovadora” se esté dando en las nuevas líneas de metrobús y mexibús, donde los mecanismos para la prestación del servicio están bajo el concepto de concesiones donde participa el sector privado.

En general, esta manera de utilizar los recursos en la zmvm, permite concluir que en el Valle de México sus autoridades están gastando mucho y mal como se ilustra en el Cuadro 19.


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Cuadro 19. Distribución sectorial y gasto efectivo metropolitano en proyectos y

obras en el Valle de México, 2006-2011

Sector Distrito Federal Estado de México

Estado de Hidalgo Gasto total

Inversión en proyectos y obras de impacto

metropolitano

% Número de proyectos/

obras

Infraestructura Vial 2,255,316,839.51 2,928,485,564.27 463,731,374.26 5,647,533,778.04 3,341,079,581.55 59 12

Transporte masivo 3,445,414,178.49 1,571,291,971.48 - 5,016,706,149.97 No aplica - No aplica

Infraestructura Hidráulica 1,906,460,409.89 2,665,123,822.09 - 4,571,584,231.98 2,967,702,962.55 65 15

Equipamientos/ infraestructura

social 842,279,213.24 1,277,924,309.16 - 2,120,203,522.40 946,364,308.28 45 04

Estudios 229,650,463.84 281,701,410.56 56,903,431.47 568,255,305.87 112,213,416.32 21 07Otros 93,352,895.36 133,763,254.40 40,000,000.00 267,116,149.76 18,936,997.18 7 01*Total 8,772,474,000.33 8,858,290,331.09 560,634,805.73 18,191,399,138.02 7,386,297,265.88 41 39

Fuente: Elaboración propia con información del Fideicomiso del Fondo Metropolitano del Valle de México. www.edomexico.gob.mx/fondometropolitano. Catálogo de Proyectos y Obras 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011.* Se refiere al gasto en la red de monitoreo atmosférico de la zmvm.

4.1.4. Transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio del Fondo Metropolitano

Una última brecha derivada de la composición de los Consejos Técnicos y la consolidación de las comunidades de política pública tiene que ver con la escasa transparencia con la que vienen operando dichos órganos colegiados. La información es problemática de conseguir, además de que se encuentra dispersa tomando en consideración que los lineamientos publicados por la SHcP establecen que los informes tienen que realizarse por separado, es decir, por cada uno de los gobiernos. De esta forma, se rinde cuentas sobre los proyectos en términos jurisdiccionales sin justificarse –como se ha señalado reiteradamente a lo largo de este capítulo– desde una óptica metropolitana.

Adicionalmente, ante la existencia de múltiples dependencias gubernamentales participantes en el manejo de recursos, particularmente en el Valle de México, se diluyen las responsabilidades administrativas y, por ende, obstaculizan la rendición de cuentas sobre la utilización y destino final de éstos.


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No obstante, las limitaciones señaladas en el análisis comparado entre las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México, resulta que ésta última tiene prácticas menos opacas para la presentación de la información que la primera. Para tal efecto, tienen habilitado un portal electrónico denominado “Fideicomiso para el Fondo Metropolitano” que incluye, entre otras cosas, información sobre el catálogo de obras realizadas entre los años 2006-2012. Pero, es de señalar que la calidad de la información es genérica y no aporta mayores elementos de los lugares dónde se aplicaron los recursos; si éstos son o no proyectos multianuales; quién los realiza y mediante qué mecanismos (licitaciones, asignaciones directas, concursos, etc.) se asignaron las obras y/o proyectos. Mucho menos ofrecen datos sobre las agencias gubernamentales responsables en la aplicación de los recursos. En algunos reportes apenas se presenta un listado con los montos de las obras segmentados por entidad federativa.

Por ejemplo, si uno requiere mayor información resulta paradójico que en el caso del Estado de México y, en especial, la dependencia para atender la problemática metropolitana –Secretaría de Desarrollo Metropolitano–, no disponga de la información relativa sobre los proyectos ejecutados en los municipios mexiquenses. Para tal propósito, dicha dependencia remite a la Secretaría de Finanzas esgrimiendo lo siguiente: “La Secretaría de Finanzas es la responsable del manejo y publicación de la información solicitada, por tal razón se sugiere que sea esa dependencia la encargada de proporcionarla… de acuerdo lo establecido en el artículo 35, fracción III de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios; y considerando que la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México en su artículo 23 señala que la Secretaría de Finanzas, es la encargada de la planeación, programación, presupuestación y evaluación de las actividades del Poder Ejecutivo, de la administración financiera y tributaria de la hacienda pública del Estado y de prestar el apoyo administrativo que requieren las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado”.

Siguiendo esta recomendación se formuló a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal mediante el Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, la relación de los proyectos 2009, 2010 y 2011 realizados con los recursos del Fondo Metropolitano señalando las delegaciones en donde se realizó la inversión, la población beneficiada, los montos aprobados y ejercidos, así como el avance de cada proyecto. Al respecto, la dependencia


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respondió no ser la autoridad competente ya que en “el Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, así como en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, no se advierte que esta Secretaría pueda conocer al respecto” y recomienda que la solicitud sea canalizada a otras dependencias como son: “Autoridad del Espacio Público, Secretaría de Gobierno, Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, Secretaría del Medio Ambiente, Sistema de Aguas de la Ciudad de México, Secretaría de Obras y Servicios, Proyecto Metro del Distrito Federal, Secretaría de Transporte y Vialidad, y Secretaría de Protección Civil”. De esta manera se infiere que los recursos se encuentran fraccionados sectorialmente lo que dificulta y hace costoso el acceso a la información sobre el gasto del fm.

En el caso de la zmGdL es más difícil acceder a la información. A la fecha no cuenta con un portal electrónico de acceso público. Aunque se reconoce que es la SedeUR la instancia oficial para sistematizar la información. Sin embargo, cuando uno se dirige al portal de la dependencia se despliega un listado de manera agregada con un catálogo de obras en ejecución y realizadas sin distinguir entre aquellas que cuentan con financiamiento del fm. También la presentación de sus estados financieros de la Cuenta Pública resultó de difícil lectura, ya que son incompletos en cuanto al catálogo de obras reportado en comparación con el que tiene disponible el portal de la SHcP relativo a los Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública. (Véase app.jalisco.gob.mx/PortalTransparencia).

En este aspecto, Jorge Antonio Mejía Rodríguez (2011) del Centro Universi-tario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara, ha señalado la opacidad y desvío de recursos en que se ha incurrido. Desde su punto de vista,

“El avance que ha tenido el Consejo Metropolitano desde su creación, en 1989, ha sido palpable, pero la aplicación de los recursos en la bolsa conjunta para beneficio de la metrópoli debe ser más transparente y, sobre todo, supervisada…éste debe ser un asunto de primera necesidad en torno a la sana aplicación del Fondo Metropolitano. Sería necesario la conformación de una comisión consultiva, integrada por expertos urbanistas y miembros de la sociedad civil, para que ellos supervisen que el destino de los montos millonarios que se destinan a infraestructura esté libre de dudas” véase www. informador.como.mx/jalisco341063.


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Resta decir que, la opacidad en el uso de los recursos es explicable ya que las responsabilidades administrativas de las distintas agencias gubernamentales, se rigen por sus propios códigos normativos, por ende, sus autoridades no se encuentran facultadas para responder por actos de autoridad relacionados con un ámbito jurisdiccional (metropolitano) que no se encuentra reconocido y regulado explícitamente por ninguna ley44.

En resumen:

De acuerdo a los tipos de brecha aquí analizados se colige que, el Fondo Metropolitano y sus Reglas de Operación se han convertido en un serio problema para lograr sus objetivos programáticos de “competitividad, consolidación urbana y aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas” enunciados en sus reglas de operación.

Al respecto, creemos que hay un dato que revela las insuficiencias y limitaciones de esta política pública y que se sintetiza en el bajo rendimiento de gasto-inversión metropolitano que, en ambos casos de estudio, apenas alcanzó el 40%. El dato no es producto de la casualidad. Hay dos razones centrales que podemos esgrimir que nos llevaron a este resultado: i) la distribución jurisdiccional de los recursos ante el deficiente timoneo de la Federación para reorientar el gasto público metropolitano, y ii) el amplio catálogo de asuntos susceptibles de financiamiento que consideran las mismas Reglas (numeral 7) y que abren un inmenso campo de oportunidad para la dispersión del gasto. Si bien, se dice que los listados no son limitativos, al menos, habría que ponerles un freno a partir de la inclusión de un criterio de adicionalidad como se comentó líneas arriba. En síntesis, las brechas de cada caso de estudio se presentan en el Cuadro 20.

44 Cabe precisar que las leyes locales en la materia no contemplan nada sobre derechos y obligaciones de las dependencias que intervienen en los aspectos de la coordinación metropolitana.


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Cuadro 20.Brechas de la gobernanza multinivel del Fondo Metropolitano en las

zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México, 2012

Tipo de brechaZona Metropolitana de

Guadalajara(Tipo Intermunicipal)

Zona Metropolitana del Valle de México

(Tipo Interestatal)

•Brecha de coordinación intergubernamental para la toma de decisiones.

•Centralizada-Unisectorial coherencia y unidad de mando para la toma de decisiones metropolitanas).

• Fragmentada Multisectorial (decisiones dispersas basadas en criterios de respeto jurisdiccional).

•Brecha de financiamiento. •Cooperativa. •Dependiente.

•Brecha de inclusión de otros niveles de gobierno para la toma de decisiones.

•Abierta a la participación de los municipios y proclive al conflicto socio-político.

•Cerrada sin participación de las delegaciones y municipios. Consensual y de nulo conflicto socio-político.

•Brecha de inclusión de actores de los sectores social y privado.

•Exclusiva (estadocéntrica). •Exclusiva (estadocéntrica).

•Brecha de bienes sumi-nistrados.

•Bienes comunes enfocados a la infraestructura vial de bajo impacto social y creación de redes clientelares.

•Bienes comunes en los sectores de infraestructura vial, hidráulica y equipamientos. Redes clientelares.

•Bienes de cuota en transporte masivo. Creación de redes de asociación público-privada en metrobús y mexibús.

•Brecha de información para la toma de decisiones (Programas metropolitanos actualizados).

•No dispone de un Programa Actualizado.

•No dispone de un Programa Actualizado.

•Rendimiento de gasto efectivo metropolitano. •Bajo (40%). •Bajo (41%).

•Brecha de rendición de cuentas. •Opaca. •Parcialmente abierta.


142


CAPÍTULO V.

CONCLUSIONES

143



CAPÍTULO V.

CONCLUSIONES

Una vez agotado el recorrido de esta investigación es pertinente preguntarnos sobre los aportes, lecciones y aprendizaje que nos ha dejado. En esta dirección agrupamos en dos segmentos nuestros comentarios finales: 1) alcances del marco teórico de la gobernanza multinivel para explicar los alcances y limitaciones del Fondo Metropolitano, y 2) recomendaciones de política pública para el mejoramiento de las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano como resultado del ejercicio comparado de las zonas metropolitanas de Guadalajara y del Valle de México.

a. El estudio del Fondo Metropolitano desde el mirador conceptual de la gobernanza multinivel

Este trabajo planteó algunas preguntas que es necesario retomar a fin de es-tructurarlas y darles respuesta. Inicialmente, cuestionábamos si era posible concebir al fm como un instrumento de gobernanza en niveles múltiples lo que presupondría que, en adelante los intereses regionales se definirían de abajo hacia arriba (bottom-up). Además nos preguntábamos si esta forma de hacer la política regional-metropolitana respondía a una pérdida voluntaria de poder por parte del Gobierno Federal.

Al respecto, podemos afirmar que el fm en su forma actual de implementación se limita a promover un marco de relaciones intergubernamentales entre la Federación y las entidades federativas y, donde excepcionalmente, llegan a participar los municipios como se constató en el caso de la Zona Metropolitana de Guadalajara. El punto radica en que los aspectos de la gobernanza multinivel, si acaso, únicamente aparecen en el momento de la discusión de la Ley de Presupuesto y Egresos de la Federación que se abre año con año en la Cámara de Diputados. En este escenario, actores de distintos niveles de gobierno (Federación, Gobiernos Estatales y diputados) entran en un proceso de negociación para la asignación de este subsidio que es dirigido a distintas zonas metropolitanas que integran al sistema urbano nacional.

Vale precisar que el enfoque de la GmL que parte de los supuestos de autonomía y esquemas de colaboración interdependientes entre actores estatales y privados, no presentó evidencias suficientes que permitiesen confirmar la

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aparición de redes interdependientes de política pública en la configuración de la política metropolitana. En el futuro quizá, resulte más apropiado recurrir a los supuestos teóricos de las relaciones intergubernamentales y, en los cuales, se puedan precisar de mejor manera los esquemas formales e informales que están surgiendo dentro de los aparatos burocráticos de las distintas zonas metropolitanas con la implementación del fm.

Asimismo podemos concluir que, para articular una visión multinivel se requiere de una estrategia regional-metropolitana de alcance general que retroalimente un juego interactivo entre los distintos niveles de gobierno, algo que precisamente no alcanza a impulsar su marco reglamentario (Rofm) y que podemos atribuirlo, en parte, al abandono del Gobierno Federal en el pilotaje de la política regional-metropolitana y a una representación simbólica, por no decir inexistente, que actualmente mantiene en los Consejos de Desarrollo Metropolitano de Guadalajara y del Valle de México.

Por esta razón concluimos que el retiro de la Federación no obedece a una decisión intencional con objetivos descentralizadores para el manejo de la política regional-metropolitana. Se trata, más bien, de un posicionamiento “inconsciente” derivado del escaso entendimiento que sus operadores dejaron entrever acerca de la conceptualización y análisis del fenómeno metropolitano tomando como referencia los argumentos siguientes:

• La Federación siguió en la hechura de las Reglas de Operación el arquetipo intermunicipalista de la Zona Metropolitana de Guadalajara que, más allá de analizarlo, lo que hizo fue replicarlo a nivel nacional sin reparar sobre su acoplamiento y consecuencias en una zona metropolitana de tipo interestatal como es el Valle de México. En otras palabras, los formuladores de dicha política se conformaron con copiar el esquema del conurbado tapatío, aun cuando el mismo había sido pensado para articular vertical y horizontalmente los intereses del Gobierno estatal de Jalisco y de sus ocho municipios metropolitanos. En este sentido, las preguntas que tenían que haberse formulado y respondido eran: ¿Cómo ajustar el esquema a una zona metropolitana que se encuentra integrada por tres entidades federativas, 88 municipios y 16 demarcaciones político administrativas? ¿Cómo articular un Consejo capaz de promover los intereses metropolitanos y superar las visiones jurisdiccionales de sus integrantes? Sin embargo, estos cuestionamientos no se tomaron como parte de una reflexión y, que a nuestro juicio, eran fundamentales para delinear instrumentos de política más adecuados que, más tarde,


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ayudasen a superar los problemas de la dispersión del gasto y, por ende, impulsar proyectos y obras metropolitanas más efectivos.

• Por otro lado, la Federación en su intención de mantener el control de la política metropolitana, al establecer que el reparto de recursos y las responsabilidades jurídicas del fm recayeran exclusivamente en los gobiernos de los estados, lejos de propiciar procesos de coordinación-integración metropolitana rompió absurdamente con la posibilidad de alcanzarlos. De hecho, la práctica jurisdiccional del presupuesto metropolitano, como se demostró, generó una asimetría en la distribución del poder que, en el caso de la zmGdL, ha llevado al conflicto sociopolítico entre el Gobernador y los presidentes municipales de Guadalajara, Tlaquepaque y Zapopan. Por su parte, en el Valle de México ha generado un modelo de intervención vertical-fragmentario dominado por fuertes estructuras estadocéntricas que, incluso, han tenido la capacidad para vetar la representación de otros actores y/o niveles de gobierno incluyendo al Gobierno Federal.

• Otro factor que impide hablar de gobernanza multinivel en el ejercicio del fm, tiene que ver con la clausura de la participación de los sectores social y privado en la toma de decisiones tanto en los Consejos de Desarrollo Metropolitano como en los Comités Técnicos y Subcomités de Evaluación de Proyectos.

De hecho, en el inicio de este trabajo considerábamos que los codem ofrecían un campo fértil para la creación de redes mixtas de política pública y, por ende, éstas podían abrir el proceso para la participación de actores no gubernamentales los cuales cumplirían un papel estratégico para la agregación de preferencias materializadas en una agenda de alcance metropolitano. Sin embargo, como se señaló, los gobiernos estatales al mantener la exclusividad en el control y manejo presupuestal del fm también extendieron su predominio monopolizando el proceso de implementación vía la conformación de estructuras burocráticas paralelas atrincheradas en los Consejos Técnicos y los Subcomités de Evaluación de Proyectos.

Lo anterior ha dado lugar a la aparición de un conjunto de comunidades cerradas de política pública que, en su modo de actuar, se han distinguido por ejercer los recursos del fm a partir de criterios basados en métodos jerárquicos y desmercantilizados. Es decir, sus operadores


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no conciben la acción gubernamental dentro de esquemas alternativos y de colaboración vía las asociaciones público-privadas. De este modo, el poder no es ejercido compartiendo y uniendo recursos de diferentes actores que a menudo en un esquema de gobernanza multinivel sucede mediante la creación de redes de políticas públicas.

Por estas razones y, a decir de los proyectos y obras de infraestructura financiadas, pueden calificarse como poco innovadores y de bajo impacto social-metropolitano las cuales resultaron estar orientadas básicamente al fortalecimiento de redes de trabajo clientelares (autoridades gubernamentales-industria de la construcción).

• Otro planteamiento que nos hacíamos tenía que ver en qué medida las inversiones de infraestructura respondían a un marco de planeación de alcance metropolitano. En este sentido se pudo observar que tanto la zmGdL como la zmvm no disponían de planes y/o programas actualizados, aun siendo una exigencia de las Rofm. Aunque puede decirse que su efecto sustitutivo fue encontrado en la actuación de las comunidades de política pública, las cuales también han encontrado en el fm un amplio campo de oportunidades para maximizar los presupuestos sectoriales y diseñar agendas ad hoc para este propósito.

Esto explica el por qué la existencia de una agenda monotemática en el caso de la zmGdL que, hasta la realización de este estudio, seguía controlada por la poderosa Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Jalisco. Por su parte, la zmvm que ha promovido una agenda multisectorial, hasta donde se pudo observar, contabilizaba hasta nueve dependencias de los tres gobiernos que habían ejercido recursos para proyectos propios y no de alcance metropolitano.

En este marco cabe precisar que los procesos de revisión, actualización y elaboración de nuevos Planes y/o Programas estarán llamados al fracaso si no hay un pleno entendimiento de lo que está sucediendo con la aplicación del fm y sus Rofm. Especialmente esto debe ser considerado en el Valle de México donde actualmente está en proceso la elaboración del nuevo Programa de Ordenamiento de la Zona Metropolitana del Valle de México. Pero valdría advertir que, si su hechura se orienta únicamente a satisfacer lo que establecen las Rofm en sus términos actuales y, por ende, a privilegiar la visión jurisdiccional,


148


lo que logrará solamente es darle nombre y apellido a un listado de proyectos que seguramente las autoridades estatales tendrán interés en impulsar dejando de lado lo que es sustantivo: contar con buenas políticas públicas que permitan la integración territorial y funcional del espacio metropolitano.

• Por lo anterior, concluimos que las estructuras de legitimidad funcional y de implementación que prevén las Rofm resultan irrelevantes para la atención del fenómeno metropolitano. Dichas Reglas más que ayudar a este propósito lo que han hecho es convertirse en una lápida muy pesada de ordenamientos que se ocupan más de la fiscalización de los recursos que de orientar la calidad del gasto hacia fines de desarrollo regional-metropolitano. Al respecto, valdría preguntarse ¿Qué pasaría si llegasen a destinarse los recursos por entidades federativas y no por Consejos Metropolitanos? Prácticamente no pasaría nada. El resultado sería el mismo: Un gasto público poco efectivo que, incluso, llega a duplicarse con propósitos de otras asignaciones que realiza la Federación.

En este sentido, el fm se suma al gran catálogo de subsidios federales que actualmente están dirigidos “sin ton ni son” a las ciudades mexicanas como los considerados en los Recursos del Ramo 23: Fondo de Pavimentación a Municipios, Fondo de Inversión para Entidades Federativas, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad; y los Recursos del Ramo 33 que contempla: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Asimismo, los Recursos de Ramos Administrativos: Programa Hábitat y Programa de Rescate de Espacios Públicos, por citar algunos.

Esta reflexión es coincidente con lo señalado en la evaluación del bId y SHcP (op. cit., 287) que advierte que “los objetivos definidos en las Reglas de Operación no son los más adecuados para enfrentar la problemática del fenómeno metropolitano en México…la ambigüedad en la definición de éstos genera un margen demasiado amplio que permite que se pueda proponer prácticamente cualquier tipo de proyecto, sin que necesariamente sea de nivel metropolitano…De igual modo, la falta de claridad en los objetivos tiende a


149


diluir las diferencias entre el Fondo Metropolitano y otros fondos o programas destinados a infraestructura de todo tipo…”

b. Recomendaciones de Política Pública

¿Hay alternativas de política pública para mejorar las Rofm? Si hay salidas pero hay que buscar los senderos más cortos. No se trata de ir por los caminos más complejos como son los arreglos y cambios constitucionales que, sin bien son necesarios, dependen que ello se dirima en otras arenas de poder y, en donde difícilmente puedan reunirse en el corto plazo los consensos necesarios para operar una reforma urbana de gran calado donde se contemple en términos de ley y de ordenamientos reglamentarios las atribuciones y responsabilidades de los actores en el espacio metropolitano.

En este sentido y, para que la Federación pudiera enfrentar con efectividad tanto la fragmentación de las políticas y eliminar las asimetrías en la representación institucional que sus propias Reglas han propiciado, tendría que centrarse en establecer nuevos criterios de asignación presupuestal que, entre otros términos, pudieran abarcar los siguientes principios: i) subsidiariedad, condicionando la entrega del fm una vez que se tenga constituida una bolsa de recursos adicionales y que provengan en principio de las participaciones de los gobiernos estatales; ii) concentración, proponiendo y asegurando que las acciones ayuden a disminuir las condiciones de marginalidad y desigualdades socio-territoriales; iii) adicionalidad, evitando que el financiamiento esté dirigido a proyectos y obras que sean parte de los programas sectoriales de las dependencias burocráticas locales; iv) legitimidad, apoyando iniciativas ciudadanas y constitución de redes de política para la prestación de bienes y servicios metropolitanos; y v) programación, impulsando la formulación de programas de acción metropolitana con la participación de los gobiernos estatales y municipales estableciendo metas de corto, mediano y largo plazos.

Nos parece que estos cinco principios son básicos y que pueden resultar efectivos para dotar con mejor alcance a la Rofm.

También y, en otro orden de ideas, debemos dejar en claro que el dilema de la Planeación Regional Metropolitana no radica en optar por una política centralizada versus una descentralizada. Se trata pues, de concebir una visión estratégica del territorio que, por un lado, apueste por una mayor libertad y


150


autonomía locales para decidir sus políticas de desarrollo metropolitano y, por otro lado, reivindique el papel del Gobierno Federal en la conducción de la política regional-metropolitana como elemento de cohesión y equilibrio para aminorar y corregir los fuertes desequilibrios y dispersión que existen en el gasto-inversión del fm.

En este ámbito y, en el caso de la zmvm, particularmente la Federación puede tener un papel relevante para timonear los procesos de política pública metropolitana en dos vertientes: una, de arriba hacia abajo, donde la Federación proponga un plan de Acción Estratégico, lo acuerde y coordine entre los distintos niveles gobierno, es decir, con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y los gobernadores de los Estados de México y el Estado de Hidalgo. En dicho escenario el Gobierno Federal puede ocuparse de las verdaderas obras metropolitanas que requieren de presupuestos amplios y de la superación de las restricciones normativas que impiden a los gobiernos actuar más allá de sus propios linderos político-administrativos. Por ejemplo, darle viabilidad a la expansión del Metro hacia los Municipios Metropolitanos y/o la creación de nuevas líneas de trenes suburbanos y/o la constitución de líneas metropolitanas de autobuses articulados. Asimismo, proponer un espacio para la disposición final de los residuos sólidos, mismo que puede convertirse en una franca amenaza para la sustentabilidad del Valle de México.

Otro tema y que es el gran ausente en las agendas metropolitanas es el económico que representa un área de oportunidad importante para potencializar encadenamientos productivos y el mejoramiento de la competitividad de las ciudades. No todo lo metropolitano tiene que ser leído necesariamente como un problema de infraestructuras físicas y equipamientos urbanos.

Una segunda opción que tiene la Federación es actuar de abajo hacia arriba, a fin de compensar su déficit de legitimidad que implica abrir el proceso e impulsar nuevos temas de interés metropolitano, a través de las múltiples organizaciones civiles que están ávidas de participación como es en el tema de la movilidad sustentable y, donde el ITdP está abriendo un importante espacio de participación en la agenda metropolitana nacional.

En relación al conurbado tapatío le viene bien la creación del Instituto Metropolitano de Planeación. Éste puede cumplir un efectivo contrapeso a las decisiones que actualmente concentra la Secretaría de Desarrollo Urbano.


151


Pero sus propuestas de política pública, para que sean efectivas, deberán tener un carácter vinculatorio, es decir, deben tener la fuerza y legitimidad política suficientes para que sean acatadas por los distintos niveles de gobierno (Estatal y Municipal) y a nivel interinstitucional (agencias gubernamentales), a fin de cerrar la brecha, por una parte, de la visión unisectorial que hasta ahora ha prevalecido en su agenda y, por otra parte, disminuir la dispersión del gasto y aumentar la efectividad del mismo en obras de alcance metropolitano.

Es de señalar que la metrópoli jalisciense está aventajada para atender las insuficiencias de su actual esquema de coordinación, pues a partir de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco promulgada el 3 de febrero de 2011, se prevé la creación de tres instancias con fines específicos: La Junta de Coordinación Metropolitana, compuesta por los gobernantes del Estado y los municipios, ahí se tomarán las decisiones; el Instituto Metropolitano de Planeación, la parte técnica, ahí se elaborarán los estudios y políticas públicas con bases científicas para abordar las distintas problemáticas y servicios de la ciudad (movilidad, aseo público, seguridad, medio ambiente, etc.); y el Consejo Ciudadano Metropolitano, con integrantes ajenos al poder público para acompañar y supervisar el desempeño de las otras dos instancias.

Creemos que la política del fm apenas está vislumbrando sus posibilidades, pues ha empezado a abrir la puerta para la emergencia de una verdadera gobernanza multinivel metropolitana, idea que empata con lo planteado precisamente por Jordan, Wurzel y Zito (2005, op. cit.) en el sentido que la gobernanza puede emerger dentro del gobierno. De ahí que, en el futuro inmediato, sea posible observar con mayor fuerza la irrupción de esquemas más colaborativos y de asociación público-privada para competir con las decisiones jurisdiccionales y estadocéntricas que hasta ahora han dominado la escena política del fm. Al respecto, ya existen algunos proyectos como la autopista urbana de cuota construida en el Valle de México que actualmente ha superado los problemas de la fragmentación territorial y que se hizo en su totalidad con aportaciones del sector privado.

Sin embargo, debe quedar claro que tampoco la participación de los sectores social y privado son la panacea para la solución a los problemas metropolitanos, ya que su concurso en las decisiones de política metropolitana también deben estar reguladas por dos razones: 1) para evitar que sus propuestas no acentúen la dispersión y contribuyan a la integración metropolitana, y 2)


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también rindan cuentas sobre sus actos. Este último punto nos parece que es fundamental considerarlo porque, hasta ahora, el gasto del fm ha resultado ser poco transparente aun con la aplicación de los métodos jerárquicos y de control gubernamental.

Habida cuenta del camino trazado en esta investigación, se ha probado que la cuestión metropolitana tiene un amplio y fecundo campo para la investigación de las políticas públicas comparadas. La consolidación de las zonas metropolitanas requiere de buenas políticas públicas y de liderazgos institucionales que sepan hacer una lectura adecuada de este fenómeno y, por ende, sean capaces de actuar con eficiencia y eficacia para resolver los acertijos que plantea la fragmentación de los sitios de poder.


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ANEXOS

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157


Sistema Urbano ComplementarioCentros Urbanos15,001 a 50,000

229−Acatzingo− Ixtlahuaca−Sabinas−Valle Hermoso−Huamantla−Cosamaloapan-

Carlos A. Carrillo−Arandas−Valladolid−Heroica Ciudad

de Huajuapan de León

−Puerto Peñasco−Esperanza−Tierra Blanca−Tizimín−San Pedro−Comalcalco−San Juan de los

Lagos−Tepeapulco-

Ciudad Sahagún−Autlán de

Navarro−Ajalpan-Altepexi− Izúcar de

Matamoros−Las Choapas−Nueva Rosita-

Cloete−La Barca-Briseñas−Cintalapa de

Figueroa−Tepeji−Huejutla de Reyes−Santa Rosalía de

Camargo−Mixquiahuala-

Progreso−Jerez de García

Salinas−Tecamachalco−Juventino Rosas−Montemorelos−Agua Dulce−Tlapa de

Comonfort−Zacatepec-Santa

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Constitución

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Espinosa−José Mariano

Jiménez−Tlapacoyan−Parras de la Fuente− Ixmiquilpan−Los Reyes de

Salgado−Tala−Maravatío de

Ocampo−Ciudad Melchor

Múzquiz−Tonalá−Tenosique de Pino

Suárez−Ticul−Heroica Ciudad de

Cananea−Ciudad Sabinas

Hidalgo−Huixtla−Zapotlanejo−Francisco I.

Madero (Chávez)−Tenancingo de

Degollado−Álamo−Calpulalpan−Loma Bonita−San Fernando−Víctor Rosales−Actopan−Río Grande−Huatabampo−Puruándiro−Paraíso

−Ciudad Altamirano-Riva Palacio

−Huatusco de Chicuellar

−Puerto Escondido-Zicatela

−Escuinapa de Hidalgo

−Navolato−Nueva Italia de

Ruiz−Tepeaca−Matías Romero−Tantoyuca−Yurécuaro-La

Ribera−Juan José Ríos−Chilapa de

Álvarez−Sayula−Champotón−Escárcega−Tequisquiapan−Tequila−Pabellón de

Arteaga−Huimanguillo−Catemaco−Teapa−Tuxpan−Atotonilco el Alto−Santiago Pinotepa

Nacional−Rincón de Romos−Miguel Alemán

(La Doce)−Apan−Tenango de Arista−Abasolo−Villagrán−Apaseo el Alto−Ciudad Serdán−José Cardel-

Cabezas−Tuxpan−San Felipe−Misantla−Atoyac de

Álvarez− Isla−Gabriel Leyva

Solano (Benito Juárez)

−Apaseo el Grande−Ciudad Ixtepec−Santiago

Papasquiaro−Ciudad de Allende−Tekax de Álvaro

Obregón−Reforma−Atlacomulco−Berriozábal−Costa Rica−Arriaga−Jiquilpan de Juárez−Magdalena de Kino−Encarnación de Díaz−Hunucmá−Tacámbaro de

Codallos−Zumpango del Río−Valle de Bravo−Ebano−Loreto−Tezontepec−Tejupilco de

Hidalgo−Comonfort− Ixtlán del Río−Naranjos−Frontera−El Salto−Tixtla de Guerrero−Yuriria−Teocaltiche−Jalostotitlán−Lic. Benito Juárez

(Campo Gobierno)−Tamazunchale−Teloloapan−Felipe Carrillo

Puerto−Motul de Carrillo

Puerto−Xalatlaco-Santiago

Tilaza−Zapotiltic−Cerro Azul

−Los Baños−Oxkutzcab−Pedro Meoqui−Huetamo de

Núñez−San Miguel el

Alto−Nuevo Necaxa−Ometepec−Petatlán−Puente de Ixtla−San José Iturbide−Chapala−Xoxocotla−Tecpan de

Galeana−El Grullo−Sombrerete−Palmarito

Tochapan−Las Rosas−Romita−Miahuatlán de

Porfirio Díaz−Ojocaliente−Manuel Ojinaga−Ocotlán de

Morelos−Allende−Calvillo−Acajete−Peto−Altotonga−Acaponeta−San Buenaventura−Jaral del Progreso−Arcelia−Zacualtipán−Motozintla de

Mendoza−Tamazula de

Gordiano−Cunduacán−Jocotepec−Lerdo de Tejada−Las Margaritas−Xico−San Agustín

−Mextepec-San Pedro el Alto Frontera Comalapa

−Ciudad de Chignahuapan

−Paracho de Verduzco

−Emiliano Zapata−Ciudad Miguel

Alemán−Zinapécuaro−Santiago

Ixcuintla−Heroica Ciudad

de Tlaxiaco−Chietla−Yajalón−Axochiapan−Zacoalco de

Torres−Palaú−Anáhuac−Tres Valles−Ciudad de

Huitzuco−Compostela−Jamay−San Salvador el

Seco−Zacapoaxtla−Rodolfo Sánchez

T. (Maneadero)−Acatlán de

Osorio−Pijijiapan−Ahualulco de

Mercado−Ario de Rosales−Cihuatlán−Hidalgo− Ixtapan de la Sal−Nochistlán de

Mejía−El Rosario−Mapastepec−Madera−Santiago Tuxtla−Temascalcingo−Vicente Guerrero− Izamal−San Juan

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Fuente: SedeSoL. Estructura del sun, noviembre de 2007, con base en INeGI, II Conteo de Población y Vivienda, 2005.


158


CUESTIONARIO

Con el propósito de conocer su opinión sobre el Fondo Metropolitano que actualmente se implementa con recursos del RAMO 23 “Provisiones Salaria-les y Económicas” del Presupuesto de Egresos de la Federación, le agradecería respondiera desde su experiencia profesional algunos cuestionamientos sobre los alcances e implicaciones que ha tenido dicho Fondo en la consolidación de una nueva política urbano-regional.

Los cuestionamientos y sus respuestas tienen un objetivo estrictamente académico, por lo que las opiniones aquí vertidas se manejarán confidencialmente y de manera agregada. Muchas gracias por su valiosa opinión.

1. Desde su experiencia profesional ¿qué alcances y limitaciones enfrenta el Fondo Metropolitano en sus actuales condiciones de implementación? Por favor argumente:

2. ¿Considera que el Fondo Metropolitano es una herramienta que promueve los intereses de las ciudades de manera descentralizada, independientemente de los intereses de la Federación en materia de la política urbano-regional? Es decir, se puede afirmar que se impulsa una nueva gobernabilidad/gobernanza territorial? Por favor argumente:

3. La implementación del Fondo Metropolitano ha afectado las estructuras institucionales existentes en algunas zonas metropolitanas que contaban con algún mecanismo de coordinación para el tratamiento de los problemas de conurbación, específicamente en los casos de las zonas metropolitanas de Guadalajara (Consejo); Monterrey (Agencia de Desarrollo) y Valle de México (Comisiones). Por favor argumente:

4. En su opinión las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano son suficientes para garantizar y legitimar la acción pública por parte de la Federación en los asuntos de la Planeación Urbano-Regional? Si no es así, ¿qué alternativas de política deben considerarse? Por favor argumente:


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5. Con la aplicación del Fondo Metropolitano se puede garantizar que se alcanzará en el mediano plazo un Sistema Urbano Nacional policéntrico más equitativo, competitivo y sustentable de acuerdo a los objetivos planteados en las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano. Por favor argumente:

6. La ausencia de un Programa Nacional de Desarrollo Urbano qué efectos ha tenido en las tareas de la planeación urbano-regional, en especial en el papel que a nivel regional deben jugar las 56 zonas metropolitanas oficialmente reconocidas? ¿Se están abatiendo las desigualdades regionales? Por favor argumente:

7. Considera que el fm debe constituirse en una Política de Estado, es decir, es deseable asegurar su continuidad dentro de las prioridades de la Agenda del Poder Federal en los próximos años y ¿qué recomendaciones de política pública es necesario instrumentar?


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Entrevistas realizadas

Dr. Alfonso Iracheta Cenecorta, Programa Interdisciplinario de Estudios Urbanos y Medio Ambiente. Coordinador / Profesor del Colegio Mexiquense.

Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruíz, Director General de Equipamiento e Infraestructura, en Zonas Urbano Marginadas de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la SEDESOL.

Mtro. Salvador Gómez Rocha, Director de Operación Urbana de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la SedeSoL.


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Implementación e impacto del Fondo Metropolitano: Análisis comparado de las zonas metropolitanas de

Guadalajara y Valle de México

Se terminó de imprimir en abril de 2015 en los talleres de:Géminis Editores e Impresores, S.A. de C.V.

Emma # 75, Col. Nativitas, México, [email protected]

La edición consta de 500 ejemplares

Distribución a cargo del INAP


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