MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioniMND në
industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected]
Shqipëri 2019 0
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni Një
përshkrim i marrëveshjeve të ndarjes së prodhimit të nënshkruara
midis qeverisë shqiptare dhe kompanive ndërkombëtare të
naftës
Eduart Gjokutaj Studime Fiskale Shqiptare Industria e Naftës,
Sistemi Fiskal dhe Korrupsioni
INDUSTRIA NXJERRËSE SHQIPTARE DHE
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 1
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
Studime Fiskale Shqiptare Industria e Naftës, Sistemi Fiskal dhe
Korrupsioni
Qendra ALTAX është një nismë studiuesish shqiptarë me synimin e një
qasje të re në ndihmë të politikës fiskale dhe ekonomike shqiptare
me qasje drejt politikës fiskale evropiane. Qëllimi kryesor është
që të promovojë edukimin me sistemin fiskal dhe përshtatjen e tij
sipas ambjentit ekonomik, të ndihmojë tatimpaguesit dhe palët e
interesuara (studentët, ekspertët në terren, studiuesit) nëpërmjet
ekspertizës të jenë të informuar mbi ambjentin fiskal dhe klimën
ekonomike. Nga ana tjetër bashkëpunimi me akademikë dhe ekspertë
fiskale ndihmon për të zgjeruar dhe për të krijuar një audiencë të
plotë në ndihmë të rritjes së kapaciteteve fiskale në Shqipëri dhe
Kosovë.
NE JU NDIHMOJMË TË PAGUANI TAKSAT! NE JU NDIHMOJMË TË MOS PAGUANI
BAKSHISH PËR TAKSAT!
Studime Fiskale Shqiptare Industria e Naftës, Sistemi Fiskal dhe
Korrupsioni
Nr. 2019/06/03 www.altax.al
[email protected] Datë 10.06.2019 Tiranë,
Shqipëri
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 2
© ALTAX Studime Fiskale Shqiptare Qershor 2019
Përgatitja dhe shpërndarja nga
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
Një përshkrim i marrëveshjeve të ndarjes së prodhimit të
nënshkruara midis qeverisë shqiptare dhe kompanive ndërkombëtare të
naftës. Probleme, adresime dhe analiza
Fjalë kyç: MND, ekonomi, Rentë, taksë, industri nxjerrëse,
korrupsion, sistem fiskal
Klasifikimi JEL: H20, H30, H50, L95
Dokumenti është përgatitur nga ekspertët e ALTAX, në serinë e
përmbledhjeve tematike, me synimin që të kthehet në një burim
diskutimi për gjithë të interesuarit, ose për ta përdorur në
funksion të diskutimeve dhe analizave të politikave për
shpërndarjen e barrës fiskale dhe zbatimin në praktikë në kuadër të
politikës decentralizimit dhe forcimit të financave lokale.
Autorësia është e ©ALTAX. Cilido që do të përdorë të dhëna apo
pjesë nga ky botim, është i detyruar të shënojë autorësinë si
referencë në publikimet që do të përdorë. Dokumenti gjendet te
faqja në internet www.altax.al Nëse keni kërkesa apo pyetje
dërgojini te
[email protected]
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 3
Acknowledgment
(ENGLISH) ALTAX CENTER is an Albanian think-tank initiative
assisted by tax experts and fiscal and economy analysts, aiming at
a new approach to Albanian-European fiscal and economic policy. The
primary goal is to promote education and culture of communication,
help and assist the taxpayers and interested parties (students,
field experts, civil servants) with the proper technical expertise.
On the other side, the cooperation with the academics and field
experts helps to expand and create a comprehensive audience in help
of increasing of young analysts’ capacities in Albania and Kosovo.
One of our key goals is to achieve a more efficient and less
complex tax system for all. Our comments and recommendations on tax
issues are made solely in order to achieve this aim; we are an
entirely apolitical organization.
ALTAX represents the interest of taxpayer and is founded to help,
increasing the knowledge and education about the implementation in
the right way of fiscal policies and public finances management. We
are organized and work based on the principle “Right from the
start”.
WE HELP YOU TO PAY TAXES! WE HELP YOU NOT TO PAY BRIBE FOR
TAXES!
Konsideratë
(ALBANIAN) Qendra ALTAX është një nismë studiuesish dhe analistësh
fiskalë shqiptarë me synimin e një qasje të re analize dhe
diskutimi në ndihmë të politikës fiskale dhe ekonomike
mbarëshqiptare me qasje drejt politikës fiskale dhe ekonomike
evropiane. ALTAX është një qendër studimore fiskale dhe ekonomike
dhe punon që të rritë mirëkuptimin e qeverisë dhe publikut për
çështje të lidhura me ndershmërinë e sistemit ekonomik, fiskal ne
shoqërinë civile ne Shqipëri, si dhe kryerjes së shërbimeve publike
vendore dhe qendrore të duhura dhe të qëndrueshme. Një nga qëllimet
tona kyçe është arritja e një sistemi tatimor më efikas dhe më pak
kompleks për të gjithë. Komentet dhe rekomandimet tona për çështjet
tatimore bëhen vetëm për të arritur këtë qëllim. Ne jemi një
organizatë tërësisht apolitike.
ALTAX përfaqëson interesat e taksapaguesve, si një qendër kërkimore
të pavarur fiskale, në rolin e një komentatori të financave
publike, politikës fiskale, ligjit tatimor, edukimit fiskal,
politikave sociale dhe pabarazive sociale në shpërndarjen e
mirëqenies duke vlerësuar zhvillimin e politikave me qëllim
promovimin e zhvillimit në Shqipëri të krahasuara me vendet në
rajon dhe botë.
NE JU NDIHMOJMË TË PAGUANI TAKSAT! NE JU NDIHMOJMË TË MOS PAGUANI
BAKSHISH PËR TAKSAT!
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 4
Terma dhe sqarime
AEA Shoqata Shqiptare e Energjisë
ALBPETROL SH.A. Kompania shtetërore e naftës dhe gazit
AML Parandalimi Pastrimit të Parave të Pista
DPT Drejtoria e Përgjithshme e Tatimeve
KLSH Kontrolli i Lartë i Shtetit
MND Marrëveshje me Ndarje Prodhimi
PBB Prodhimi i Brendshëm Bruto
TVSH Tatimi mbi Vlerën e Shtuar
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 5
PËRMBAJTJA
1 Të dhënat mbi industrinë e naftës Faqe 8
2 Treguesit fiskalë dhe pesha në buxhet Faqe 9
3 MND dhe specifikat që kanë në rastin e Shqipërisë Faqe 10
4 Sistemi fiskal dhe pjesa e përfitimit nga qeveria Faqe 11
5 Hapat e ardhëm në rimodelimin e MND Faqe 12
6 Korrupsioni, qeverisja korporative dhe alokimi i fondeve të
naftës Faqe 14
7 Të mësojmë nga industria e naftës për të zhvilluar qeverisjen
Faqe 17
Përmbledhje Faqe 19
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 6
Parathënie
Shqipëria prodhoi 910.000 tonë naftë bruto në vitin 2018 dhe
956,000 tonë naftë bruto në vitin 2017, më pak rreth 5 për qind
krahasuar me 2017 dhe 47 për qind më pak në krahasim me prodhimin
pik të vitit 2014 prej 1.36 milion tonë.
Industria e prodhimit të naftës është eksportuesja e dytë më e
madhe në Shqipëri dhe punëson më shumë se 3,000 vetë.
Sipas të dhënave zyrtare, investimi i përgjithshëm në kërkimin dhe
eksplorimin e naftës dhe gazit në të paktën vitet e fundit
llogaritet të jetë realizuar deri në 1.25 miliardë euro, ku 1/3 e
tij është investuar direkt nga kompania Shell, e cila është bërë
aktive në 6 vitet e fundit, duke programuar edhe investime të tjera
prej € 42.5 milion duke filluar nga 2018 pas një zbulimi shumë
pozitiv në fushën naftëmbajtëse Shpiragu-2.
Pesha e taksave ndaj PBB-së nga industria nxjerrëse e naftës dhe
gazit llogaritet në një përqindje që varion nga 1.4% në 1.5%.
Qeveria shqiptare ka nënshkruar që nga viti 2004 e deri më sot
gjithsej 16 marrëveshje të përgjithshme për eksplorimin e naftës
dhe gazit, nga të cilat 7 kompani janë angazhuar në nxjerrjen e
naftës bruto në pjesën jugore të Shqipërisë dhe 4 kompani të
angazhuara në aktivitete eksploruese.
Marrëveshjet e Ndarjes së Prodhimit (MND-të) lejojnë qeverinë të
mbajë pronësinë e burimeve të saj të naftës, por të japë të drejtat
e eksplorimit dhe prodhimit brenda një zone të përcaktuar dhe për
një periudhë të kufizuar, te një kompani private e naftës ose
konsorcium (kontraktori). Sipas strukturës aktuale të MND,
kompanitë e naftës konsiderohen si kontraktorë për të ndërmarrë
operacione të naftës në një zonë të caktuar dhe veprojnë pa
rriskuar buxhetin, me shpenzimet e tyre dhe më e rëndësishmja ato
monitorohen dhe janë nën kontrollin e institucioneve shqiptare
(AKBN).
Një rëndësi e madhe te MND-të ka sistemi fiskal. Qëllimi i një
sistemi fiskal nga këndvështrimi i qeverisë është të tërheqë
investimet dhe të ketë pjesë sa më të madhe përfitimi (si të
ardhura të fituara pa operuar vetë, pa kosto prodhimi). Shqipëria
respekton korrektësinë e MND-ve ekzistuese dhe Shqipëria paguan
kompensim për kompanitë e naftës nëse shkaktohen ndryshime në
legjislacionin tatimor shqiptar. Kjo do të thotë që zbatimi i
ligjeve tatimore në kundërshtim me atë që është rënë dakord në
MND-të nuk rrit të ardhurat shtesë për kompanitë që operojnë nën
kushtet e MND-së.
Një rrisk serioz për monitorimin e MND-ve është niveli i
kapaciteteve dhe korrupsionit i administratës, që është autoriteti
përgjegjës për të monitoruar zbatimin dhe performancën e MND.
Qeveria ka ndërmarrë disa hapa inkurajuese për të përmirësuar
qeverisjen e sektorit të naftës dhe për të rritur përgjegjshmërinë
e sektorit.
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 7
Abstract
Albania produced 910.000 metric of tons of crude oil in 2018 and
956,000 metric tons of crude oil in 2017, down about 5 percent
compared to 2017 and about 47 percent less compared to the peak
2014 production of 1.36 million metric tons.
The oil industry produces Albania’s second largest exports and
employs more than 3,000 people.
According to official data the total investment in the research and
exploration of oil and gas at least in last years accounts up to
€1.25 billion, where the 1/3 of that is invested directly from
Shell company, which is active in last 6 years, with adding
apparent investment of €42.5 million starting from 2018 after a
very positive discovery in the Shpiragu-2 oilfield.
The tax share to GDP from oil and gas extractive industry account
in a variable percentage from 1.4% to 1.5%.
The government of Albania has been signed, since 2004 in total 16
total oil and gas exploration and production sharing agreements
(PSA), of which 7 companies engaged in extracting crude oil in the
southern part of Albania and 4 companies engaged in exploration
activities.
PSAs allow government to retain ownership of its oil resources but
grant the rights of exploration and production within a specified
area, and for a limited period, to a private oil company or
consortium (the contractor). Under the current PSA structure, the
oil companies are appointed as contractors to undertake petroleum
operations in a certain area, and they operate at their sole risk,
at their own expense and more importantly under the control of the
Albania institutions (i.e. AKBN).
A big importance in the PSAs is held by fiscal system. The goal of
a fiscal system from a government’s point of view is to attract
investment and capture the maximum government take (as income
earned without any enterprise, without any cost of production, to
get the excess of rental value over and above the actual cost of
production). Albania respect with correctness the existing PSAs and
that Albania is paying out compensation to oil companies due to
changes in the Albanian tax legislation. This means that the
application of the tax laws contrary to what has been agreed upon
in the PSAs does not raise addition revenue.
A serious risk is also the capacities and corruption level of the
proper administration, which is the proper responsible authority to
monitor the PSA implementation and performance.
The Government has taken several encouraging steps to improve oil
sector governance and enhance the accountability of the
sector.
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 8
Hyrje
Shqipëria vlerësohet si një nga vendet më të pasura të Evropës në
rezervat hidrokarbure në shelfin kontinental me një rezervë deri në
220 milionë fuçi dhe 5.7 miliard metra kub gaz natyror. Sipas
Shoqatës Shqiptare të Energjisë (AEA), Shqipëria vlerësohet të ketë
rezerva deri në 277 milionë fuçi. Zona e naftës
Patos-Marinëz-Kolonjë njihet si fusha më e madhe naftëmbajtëse në
Evropën kontinentale. Në total, janë nënshkruar 16 marrëveshje për
eksplorimin e naftës dhe gazit me ndarje prodhimi (MNP), nga të
cilat 7 kompani janë angazhuar në nxjerrjen e naftës bruto në
pjesën jugore të Shqipërisë dhe 4 kompani të angazhuara në
aktivitete eksploruese.
Investimi gjithsej në kërkimin dhe eksplorimin e naftës dhe gazit
në të paktën vitet e fundit llogaritet të jetë realizuar deri në
1.25 miliardë euro, ku 1/3 e tij është investuar direkt nga Shell
Company, e cila është aktive në tregun shqiptar në 6 vitet e
fundit, duke ssynuar për investime të tjera shtesë që planifikohen
në shumën prej 42.5 milion € duke filluar nga 2018 pas një zbulimi
shumë pozitiv në fushën e naftës Shpiragu-2.
Sipas të dhënave zyrtare, Bankers Petroleum, prodhuesi më i madh i
naftës në vend, i cili në mesin e vitit 2016 u ble plotësisht nga
kompania Geo Jade e Kinës, përbën shumicën dërrmuese prej 89
përqind të prodhimit të përgjithshëm vendas, ndërsa Albpetrol sh.a.
prodhimi (kompania shtetërore) përbën rreth 6% të prodhimit
vendor.
1. Të dhënat mbi industrinë e naftës
Shqipëria prodhoi 910.000 tonë naftë bruto në vitin 2018 dhe
956,000 tonë naftë bruto në vitin 2017, më pak rreth 5 për qind
krahasuar me 2017 dhe 47 për qind më pak në krahasim me prodhimin
pik të vitit 2014 prej 1.36 milion tonë. Ekspertët nga industria
nxjerrëse thonë se kompanitë që investojnë në industri nuk kanë
arritur të mbulojnë kostot përkatëse, dhe rrjedhimisht Shqipëria ka
përfituar më pak se 2 për qind të vlerës së prodhimit deri tani.
Prodhimi më i lartë i naftës në Shqipëri daton që nga viti 1974,
kur shteti i atëhershëm komunist prodhoi 2.25 milion tonë të
barabartë me rreth 38,408 fuçi naftë në ditë në një industri që
përfshinte 34 ndërmarrje shtetërore dhe punësonte rreth 25,000
njerëz. Industria e prodhimit të naftës është eksportuesja e dytë
më e madhe në Shqipëri dhe punëson më shumë se 3,000 vetë.
Pjesa më e madhe e naftës së nxjerrë në Shqipëri eksportohet e
papërpunuar, duke e bërë atë një produkt me vlerë të shtuar të ulët
dhe vetëm një pjesë e saj shkon në rafinerinë lokale, Ballsh dhe
Fier, e cila ka ndryshuar pronësi disa herë pas privatizimit të
dështuar të vitit 2008, duke falimentuar dhe mbyllur disa herë në
dekadën e fundit.
Qeveria shqiptare merr nga eksporti vetëm rentën1, si taksë
kombëtare me normën 10 përqind, pasi asnjë kompani aktualisht nuk
paguan normën e tatimit mbi fitimin që
1 Renta minerare llogaritet si detyrim mujor i subjektit
taksapagues, zotërues i lejes së shfrytëzimit, në çastin kur ai
shet apo eksporton mineralin apo nënproduktin e prodhuar. Ministria
e Financave dhe Ekonomisë ka nxjerrë për konsultim publik në
6-mujorin e parë 2019 një projektligj mbi regjimin fiskal në
sektorin hidorkarbur, duke përcaktuar sesi do të funksionojë
përllogaritja dhe mbledhja e taksës së rentës
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 9
aplikohet në nivelin 50 përqind të fitimit që deklarohet në
pasqyrat financiare vjetore. Sipas kontratave aktuale,
koncesionarët duhet të fillojnë të paguajnë tatimin mbi fitimin,
pasi të kenë përmbushur kostot e investimeve. Kontrolli i Lartë i
Shtetit (KLSH) përfundoi një auditim të performancës për
"Procedurat dhe Rezultatet e Marrëveshjeve të Naftës në Shqipëri"
në fillim të vitit 2017, duke vënë në dukje se ndikimi në ekonomi
prej përdorimit të aseteve nëntokësore ka qenë minimal, si në
aspektin e efektit mbi punësimin dhe në të ardhurat
buxhetore.
2. Treguesit fiskalë dhe pesha në buxhet
Pesha e taksave ndaj PBB-së nga industria e naftës dhe gazit
llogaritet në një përqindje që ndryshon nga 1.4% në 1.5%. Pagesa e
taksës mbi pagën dhe kontributeve shoqërore e shëndetësore
llogaritet në nivelin mesatar vjetor prej 7.7% të totalit të të
ardhurave tatimore dhe doganore, dhe një peshë prej 5.8% të të
ardhurave tatimore të buxhetit. Taksa nacionale e rentës ka një
peshë prej 10% të taksave kombëtare dhe një mesatare prej 1.2% ndaj
të ardhurave tatimore dhe doganore. TVSH ka një peshë prej 2% ndaj
totalit të TVSH-së së mbledhur për buxhetin dhe peshë mesatare
vjetore prej 0.9% ndaj të ardhurave tatimore dhe doganore. Tatimi
mbi Fitimin ka një peshë prej 10.1% ndaj totalit të tatimit mbi
fitimin të mbledhur për buxhetin dhe mesatarisht një peshë sa 1.1%
e të ardhurave tatimore dhe doganore. Taksat e punës llogariten të
mbajnë një peshë mesatare vjetore prej 5.3% ndaj tatimit mbi të
ardhurat personale dhe kontributeve të sigurimeve shoqërore dhe
shëndetësore të mbledhura për buxhetin dhe një peshë mesatare prej
1.5% ndaj të ardhurave tatimore dhe doganore. Taksat dhe detyrimet
e tjera përbëjnë një peshë mesatare prej 3% të mesatares së të
ardhurave tatimore dhe doganore.
minerare, duke e zhvendosur në këtë mënyrë nga ligji i taksave
kombëtare. Sipas projektligjit, renta do të llogaritet duke
aplikuar një normë prej dhjetë për qind të vlerës së tregut të
naftës së nxjerrë.
në %
7.7 5.8 1.5
Renta Minerare 10 1.2 TVSH 2 0.9 Tatim Fitimi 10.1 1.1 Tatimet mbi
Punën 5.3 1.5 Të tjera 3 Burimi: Ministria e Financave dhe
Ekonomisë
Pesha e taksave dhe tatimeve në industrinë e naftës, 2015-2018
(mesatare)
Pagesat e kryera
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 10
Taksat mbi pagën, duke përfshirë pagesat për sigurime shoqërore dhe
shëndetësore dhe tatimin mbi të ardhurat personale përbëjnë
rrjedhën kryesore të të ardhurave që kontribuojnë në buxhetin e
shtetit në mënyrë kolektive nga sektorët nxjerrës të naftës dhe
gazit.
Renta minerare përbën fluksin kryesor të të ardhurave nga sektori
nxjerrës i naftës dhe gazit në Buxhetin e Shtetit.
Ndarja e prodhimit të naftës përbën grupin e dytë më të madh të të
ardhurave të mbledhura nga sektori i naftës. Shoqëritë private të
naftës transferojnë mesatarisht në vitet e fundit sasinë e
prodhimit të naftës prej 50 - 55 mijë ton.
Të tjera taksa e detyrime përfshijnë taksat e mbledhura nga
Administrata Doganore Shqiptare duke përfshirë TVSH-në e paguar për
importet, taksën e karbonit, akcizën, taksën e qarkullimit dhe
taksat e tjera doganore. Këto flukse parash përfshihen në kuadër të
raportimit si flukse materiale nga licencat, si dhe ishin pjesë e
rakordimit.
Megjithatë, TVSH-ja e mbledhur për importet është kthyer pjesërisht
ose tërësisht tek operatorët e licencuar bazuar në kriteret e
paracaktuara, si rrjedhojë nevojiten të dhëna shtesë për të
përfunduar rakordimin në total me të ardhurat e raportuara nga
institucionet shtetërore për sektorët në fokus2.
3. MND dhe specifikat që kanë në rastin e Shqipërisë
Që nga futja në vitin 1960 të Marrëveshjes për Ndarjen e Prodhimit
në Indonezisë (MND), forma moderne e tyre ka fituar një avancim të
jashtëzakonshëm sidomos në vendet në zhvillim me burime të
bollshme, të cilat shpeshherë nuk kanë aftësitë e kërkuara ose
njohuritë teknike për të menaxhuar eksplorimin dhe
shfrytëzimin3.
Nevoja për të hyrë në marrëveshje hidrokarbure vjen kryesisht nga
kufizimet e shtetërore (mungesa e kapitalit), rritja e shpejtë e
kërkesës për karburante, luhatjet e çmimit të naftës (e lidhur kjo
me mekanizmat e ndarjes së riskut), mungesa e teknologjisë,
specializimi i kufizuar në këtë fushë. Marrëveshjet hidrokarbure
kanë si qëllim të përcaktojnë si ndahet prodhimi i naftës midis
zotëruesve të kapitalit (privat, publik ose të përzierë) dhe
zotëruesit të burimeve natyrore (në këtë rast shtetit).
Qeveria kur nënshkruan një Marrëveshje me specifika të tilla synon
zhvillimin e hidrokarbureve, inkurajimin e pjesëmarrjes së sektorit
privat, duke i lënë një sasi prodhimi të mjaftueshëm, kontraktori
ka për objektiv studimin nga pikëpamja e riskut të zbulimit, së
bashku me kohën e nevojshme në dispozicion, si dhe të drejtën e
shitjes të një pjese të konsiderueshme të prodhimit për mbulimin e
kostove.
2 AlbEITI Report 2016 3 Marcia Ashong, COST RECOVERY IN PRODUCTION
SHARING CONTRACTS: OPPORTUNITY FOR STRIKING IT RICH OR JUST ANOTHER
RISK NOT WORTH BEARING?
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 11
MND-të lejojnë qeverinë të mbajë pronësinë e burimeve të naftës,
por të japë të drejtat e eksplorimit dhe prodhimit brenda një zone
të përcaktuar dhe për një periudhë të kufizuar, në një kompani
private të naftës ose konsorcium (kontraktori). Sipas strukturës
aktuale të MND-ve, kompanitë e naftës emërohen si kontraktorë për
të ndërmarrë operacione të naftës në një zonë të caktuar dhe
veprojnë në rriskun e tyre të vetëm, me shpenzimet e tyre dhe më e
rëndësishmja pranojnë të jenë kontrollin e institucioneve shqiptare
(AKBN).
Në njohjen e kostos që blihen nga kompanitë e naftës, MND shpërndan
një pjesë të prodhimit tek ata, në mënyrë që të mbulojë shpenzimet
që ato kanë në proces; kjo njihet si Kostoja e Rikuperueshme. Në
këtë drejtim dizajni i klauzolës së Kostos së Rikuperueshme në MND
shihet veçanërisht si e rëndësishme për kompanitë e naftës.
Rikuperimi i Kostos është unik kryesisht për shkak se ai përfshin
një nga dy mënyrat përmes të cilave zakonisht vendoset pjesa e
kontraktorit, kostoja e naftës dhe ndarja e fitimit të naftës. Por
në kohë të rrezikshme për eksplorim (fusha që nuk arrijnë të
nxjerrin shpenzimet, apo dhe eksplorimi i deteve të thella)
investitorët po kërkojnë garanci shtesë dhe rikuperim të kostove
dhe mund të mos jetë e mjaftueshme që të zbatohet e gatshme kjo
formulë për perspektiva të tilla.
4. Sistemi fiskal dhe pjesa e përfitimit nga qeveria
Rëndësi të madhe në MND ka sistemi fiskal. Qëllimi i një sistemi
fiskal nga pikëpamja e qeverisë është të tërheqë investimet dhe të
kapë përfitime maksimale (si të ardhura të fituara pa patur ndonjë
kompani, pa kosto prodhimi, për të marrë tejkalimin e vlerës së
përfitueshme mbi koston aktuale të prodhimi).
Në këtë kontekst, përparësia kryesore e MND-ve për kompanitë e
naftës është se ato do të paguajnë tatim fitimi vetëm kur
aktivitetet e shfrytëzimit janë fitimprurëse. Përfitimet për
qeverinë janë se në rastin e projekteve të suksesshme do të marrin
gjatë gjithë kohëzgjatjes së prodhimit më shumë të ardhura sesa ato
që mund të ishin në rastin e llojeve të tjera të kontratave
Sistemi fiskal për sektorin e hidrokarbureve aplikon këto lloje
taksash:
- Tatim mbi fitimin me një normë prej 50% të fitimit bruto për
vitin përkatës fiskal, që duhet të paguhet në përputhje me MND
përkatëse, ku përcaktohet edhe niveli i kostos së mbulimit të
shpenzimeve (rikuperueshme). - Taksa kombëtare e rentës mbi naftën
dhe gazin që arrin në 10% të shitjeve. - TVSH gjatë zhvillimit dhe
fazave të prodhimit. - Taksat e punës për punonjësit - Taksat
lokale
Përveç kësaj, akciza mund të vendoset në disa artikuj të importuar
sipas Ligjit për Akciza.
Shqipëria respekton korrektësinë e MND ekzistuese. Në rastet kur
sistemi fiskal pëson ndryshime qeveria paguan kompensimin për
kompanitë e naftës për shkak të
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 12
ndryshimeve në legjislacionin tatimor shqiptar. Kjo do të thotë që
zbatimi i ligjeve tatimore në kundërshtim me atë që është rënë
dakord në MND-të nuk rrit të ardhura shtesë. Sidoqoftë, ajo
ndërlikon procedurat dhe rrit shpenzimet për të gjitha palët e
përfshira, pasi tatimi i ndryshuar duhet të paguhet paraprakisht
sipas përcaktimeve ligjore dhe më tej pasuar nga një kërkesë për
kompensim sipas kushteve të MND-ve bëhet rimbursimi i shumës së
mbipaguar apo përdoret për pagesa të ardhme të tatimeve të tjera që
lindin si detyrime.
Aktualisht legjislacioni tatimor përmban disa kufizime që kanë
efekt negativ në taksimin e kompanive të naftës, për shembull
çështja e periudhës së bartjes së humbjeve, që është shumë e
shkurtër krahasuar me periudhën e kërkimit dhe eksplorimit për një
kompani që investon shumë para në këtë kohë. Periudha është shumë e
shkurtër për industrinë nxjerrëse, ku fillimisht nevojiten
investime të mëdha dhe ku aktivitetet do të fillojnë vetëm për të
gjeneruar të ardhura pas një periudhe më të gjatë kohore
(nganjëherë pas më shumë se 10 vitesh).
I gjithë sistemi fiskal për hidrokarburet duhet të harmonizohet me
rregullat dhe specifikat e industrisë, në mënyrë që të arrihet
tatimet e dëshiruara për shumë më tepër se sot nga ana e qeverisë.
Përndryshe, situata do të vazhdojë të jetë jo aq fitimprurëse për
buxhetin e qeverisë. Përvojat nga dekadat e fundit tregojnë se
buxheti nuk ka përfituar nga pjesa e llogaritur që duhet të merrte
nga kompanitë e naftës.
KUTIA 1. Shembull për përfitimin e pjesës që i përket qeverisë nga
MND Sipas marrëveshjes me ndarje prodhimi të nënshkruar për këtë
vendburim, shteti shqiptar vitet e para përfiton prodhimin para
ekzistues për puset e marrë në dorëzim nga Albpetrol ShA dhe 1% të
prodhimit gjithsej. Bazuar në Planin e zhvillimit fillestar, në
vitin 2009 dhe më pas në atë të ndryshuar në vitin 2011,
kontraktori XY do të arrinte që me të ardhurat të mbulonte
shpenzimet (kostot) hidrokarbure (pra R>1), duke bërë të mundur
që të përfitohej nga pala shqiptare 50% e fitimit si dhe 3% e
prodhimit gjithsej. Në fakt edhe pas 12 viteve shfrytëzim të
vendburimit të Patos-Marinzës, kompania XY nuk ka arritur të dalë
me fitim, duke i kufizuar përfitimet e shtetit shqiptar vetëm në 1%
të prodhimit, në 10 % të rentës minerare, si dhe në zvogëlim të
vazhdueshëm të prodhimit paraekzistues4.
5. Hapat e ardhëm në rimodelimin e MND
Meqenëse Shqipëria është në procesin e hartimit të një akti të ri
mbi tatimin mbi të ardhurat e korporatave, duket se është koha e
duhur që ai të jetë i përshtatur me ndryshimet që kanë ndodhur
gjatë dy viteve të fundit në modelin e Marrëveshjes së Ndarjes së
Prodhimit, e përshtatur sipas ndryshimeve në ligjin bazë “Për
hidrokarburet”, si një zhvillim modeli Shqiptar5, si dhe te ligjet
fiskale që rregullojnë tatimin dhe kuadrin rregullator të kompanive
të naftës.
Sektori i hidrokarbureve kërkon shumë investime para se të pritet
ndonjë të ardhur prej tij. Kjo nënkupton që aktivitetet kanë humbje
përgjatë një numri vitesh dhe se bartja e humbjeve duhet të jetë e
mundur për një periudhë që është dukshëm më e gjatë se sa
parashikohet si në bazë të ligjit ekzistues, po ashtu edhe të
projektligjit për tatimin mbi të
4 KLSH, Procedura dhe rezultatet e marrëveshjeve hidrokarbure në
Shqipëri, 2016 5 Ligj Nr.6/2017, FZ. 26, datë20.02.2017
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 13
ardhurat e korporatave. Prandaj, referenca e veçantë për tatimin e
sektorit të hidrokarbureve përfshihet në ligjin "Për sistemin
fiskal në sektorin e hidrokarbureve", i azhornuar në vitin
2018.
Ligji për Hidrokarburet, 20186 siguroi një bazë më transparente për
dhënien e licencave në sektorin e naftës, si dhe udhëzime mbi
aspektet kryesore të taksës kombëtare të rentës për ndarjen e
prodhimit, rikuperimin e kostove, ndarjen e fitimeve dhe taksimin
në përgjithësi. Ligji gjithashtu kërkon që Këshilli i Ministrave të
miratojë të gjitha MND dhe gjithashtu kërkon që ato të publikohen
në gazetën zyrtare. Megjithatë, mungesa e transparencës për disa
kushte kontraktuale (siç është shuma e bonusit të nënshkrimit) mund
të maskojë pagesat ilegale tek zyrtarët publikë. Për më tepër,
përjashtimet e dhëna kompanive të naftës nuk publikohen në fund të
çdo viti fiskal dhe kostot operative të kërkuara prej tyre vërehet
se nuk auditohen apo nuk auditohen sipas referencave të kuadrit
ligjor.
Për më tepër, kushtet specifike të MND-ve janë negociuar rast pas
rasti midis qeverisë dhe kompanive të naftës në sektorin privat.
Këto negociata janë komplekse dhe njihet nga autoritetet nevoja e
transparencës për tu zhvilluar të hapura ndaj abuzimit nga ana e
kompanive. Mbajtja konfidenciale e këtyre negociatave mund të
krijojnë stimuj për korrupsionin.
Këto terma të rishikuara në kuadër të modelimit të MND-ve, të cilat
pritet të ndikojnë më shumë se 2/3 e prodhimit të naftës që nga
viti 2021, ulin tavanet për shpenzimet e mbuluara nga kompanitë dhe
ndoshta do të rrisin pjesën e qeverisë në fitimet e ardhme të
kompanive. Kushtet e reja kanë për qëllim të kompensojnë kompanitë
e naftës për kosto relativisht më të larta në një mjedis të ulët të
çmimit të naftës dhe për të tërhequr interesin për fushat e naftës
në Shqipëri dhe fushat e paarritshme në det, ku operacionet e
eksplorimit dhe zhvillimit janë të shtrenjta
Në përgjithësi, qëllimet e modelimit të MND -ve synojnë
stabilitetin e klauzolës fiskale.
Për të arritur rezultatin e dëshiruar në çdo rast negocimi duhet të
merret me kujdes:
- Një garanci e besueshme minimale për investitorin ndaj veprimeve
të Qeverisë që do t'i japi sigurinë, se është duke u vepruar brenda
logjikës legjitime të pritshme të investitorit; - Një zvogëlim i
fushëveprimit të rrisqeve, të cilat aktualisht janë të vështira për
t'u administruar nga institucionet; - Ndryshim i balancuar i
fleksibilitetit të ligjit për Qeverinë, që nga ana tjetër kufizon
keqpërdorimin e dispozitave të ekuilibrit ekonomik; - Vendosja e
një kufiri të besueshëm në kohën kur një klauzolë agresive do të
zbatohet për projektin, pa dekurajuar investimet; - Sqarimi i kohës
se kur duhet të bëhet kompensimi; - Sigurimi i udhëzimeve të
mjaftueshme për një ekspert të mundshëm, ku të jetë e qartë se
formulimi i klauzolës në vetvete nuk sjell rrisk për të krijuar
mosmarrëveshje.
6 azhornimi dhe përshtatja me tregun dhe ekonominë e politika e
ligjit të Hidrokarbureve 1993
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 14
6. Korrupsioni, qeverisja korporative dhe alokimi i fondeve të
naftës
Pjesa e përfitimit të qeverisë prej efekteve të MND-së së naftës
mund të krijojë stimuj për "korrupsion" në faza të ndryshme të
zinxhirit të rritjes së vlerës së naftës duke përfshirë
eksplorimin, zhvillimin, prodhimin dhe tregtimin. Nëse mbeten të
pazgjidhura, këto dobësi mund të rezultojnë në keqpërdorim të
fondeve të sektorit publik. Burimet kryesore të identifikuara të
rreziqeve të korrupsionit në menaxhimin e të ardhurave të naftës
janë (i) Marrëveshjet e Ndarjes së Prodhimit (MND); (ii) raportimi
jo adekuat i buxhetit dhe keq alokimi i fondeve të naftës jashtë
buxhetit; dhe (iii) kompania kombëtare e naftës, AlbPetrol
sh.a.
Të ardhurat e naftës nga mjedisi fiskal dhe operacional në rastin e
MND mund të krijojnë dobësi për korrupsion bazuar në përvojat e
menaxhimit të kaluar të sektorit të hidrokarbureve, të cilat
treguan se shenjat serioze të mungesës së transparencës në lidhje
me zbatimin e MND-ve krijuan mjedis ta pafavorshëm për të ardhurat
e buxhetit dhe një përfitim minimal prej zbatimit të MND. Nga ana
tjetër, mungesa e auditimit të kostove të raportuara nga kompanitë
e naftës krijoi terrenin për më shumë ryshfet dhe një keqmenaxhim
të sistemit fiskal, bazuar në formulën e rikuperimit të
kostos.
Por një rrisk serioz është edhe niveli i kapaciteteve dhe
korrupsionit të administratës së duhur, që është autoriteti i vetëm
përgjegjës për të monitoruar zbatimin dhe performancën e MND-ve.
AKBN ka mungesa ekspertësh të kualifikuar dhe me përvojë, kështu që
qeveria nuk njihet dot me të dhënat e duhura parashikuese për
periudhat e ardhshme të prodhimit të naftës dhe parashikime të
tjera ekonomike dhe fiskale. Pasiguria e vlerësimeve të fitimeve
prej industrisë së naftës që rrjedhin nga luhatshmëria e çmimeve të
tregut e komplikon menaxhimin e të ardhurave të parashikuara që
pritet të vijnë prej prodhimit të naftës. Parashikimi i të
ardhurave të naftës vuan nga dobësi të cilat kanë diktuar edhe disa
ndikime me peshë në buxhet, si është rasti i zbatimit të politikave
fiskale për sektorin me paqartësi dhe mospërshtatje me kuadrin
ligjor ndërkombëtar fiskal për këto tip marrëveshje.
Në fillim të këtij viti, Ministria e Financës dhe Ekonomisë në
bashkëpunim me Ministrinë e Infrastrukturës dhe Energjisë, pas një
pune të zgjatur prej më se dy vitesh kanë lançuar një projekt ligj,
i cili është në proces konsultimi publik dhe me ekspertë të
sektorit në funksion të adresimit të mjaft çështjeve të karakterit
teknik dhe ekonomik e fiskal që kanë prurë vështirësi në zbatimin
në praktikë të MND.
Nga ana tjetër, AKBN dhe Ministria e Infrastrukturës dhe Energjisë
po punojnë ngushtë me AlbPetrol sh.a. dhe Ministrinë e Financave
dhe Ekonomisë për të përshtatur metodologjinë për projeksionet e
prodhimit të naftës në funksion të përllogaritjeve të buxhetit.
Megjithatë, ende nuk ka një metodologji të qartë për parashikimin e
naftës dhe gjithashtu ka mospërputhje midis vlerësimeve të
prodhimit të naftës, të ardhurave të naftës sipas sasive të
prodhuara nga kompanitë e naftës deri në fund të vitit dhe të
dhënave të mbledhura nga Ministria e Financave dhe Ekonomisë. Për
më tepër, përputhjet midis vlerës së prodhimit nga shitjet e naftës
bazuar në kushtet e MND me shumat e raportuara nga Thesari ka qenë
dhe vijon të jetë problematikë e pazgjidhur.
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 15
Agjencitë qeveritare shpesh nuk kanë vëmendjen e vazhdueshme në
lidhje me operacionet jashtë buxhetit, duke përfshirë financimin e
investimeve të shkëmbyera me naftë dhe shpenzimeve të tjera. Nga
ana tjetër, përvojat kanë treguar se performanca e agjencive
qeveritare nuk funksionon së bashku për të bashkëpunuar dhe
koordinuar kapacitetet dhe logjistikën. Një tjetër problem i
pazgjidhur është mungesa e transparencës në furnizimet me naftë
drejt rafinerisë/ve lokale.
Dobësi tjetër me ndikim të madh, por e pa vënë re është mungesa e
transparencës rreth qeverisjes administrative, duke përfshirë edhe
bashkëveprimin me strukturën për parandalimin e pastrimit të parave
të pista. Kompania shtetërore e naftës ka treguar shenja të një
transparence jo të plotë në lidhje me shitjet e naftës, rezervat
dhe marëdhëniet me operatorët dhe tregtarët. AlbPetrol sh.a. nuk e
ka përmirësuar ende modelin e qeverisjes korporative, i cili në
rastin e monitorimit të MND-ve, së bashku me AKBN, agjencia e cila
është përgjegjëse për të monitoruar performancën e MND-ve duhet të
jenë në të njëjtin nivel të aftësive dhe njohurive si homologët e
tyre, të cilët janë kontraktorët.
Korrupsioni gjatë procesit të monitorimit të MND-ve është shumë i
zakonshëm në juridiksione të ndryshme në Evropë (Maltë, Kroaci,
Poloni) por edhe në Azerbajxhan, Kurdistan dhe vende të tjera, të
cilat zbatojnë modele të kontratës si MND-ja që zbatohet në
Shqipëri.
Në këtë ambjent rregullator qeveritë duhet të marrin në konsideratë
menaxhimin e fondeve të naftës për drejtime transparente të
shpenzimeve jobuxhetore.
Rose-Ackerman, 1996 dhe Banka Botërore, 2007 i konkludojnë studimet
e tyre duke thënë se "nëse qeveritë nuk kanë stimuj për të zbatuar
politika adekuate për përzgjedhjen e projekteve dhe prokurimin
publik, ata ka të ngjarë që në mënyrë diskrete të shpërndajnë
alokimet e shpenzimeve për të favorizuar projekte që u lejojnë
atyre të mbledhin ryshfet dhe me anë të të cilave përafrojnë
nxitjet politike". Ndërkohë, grupime pranë qeverisjeve dhe
koalicioneve qeveritare që përfaqësojnë “agjentët privatë” të
tregut të brendshëm me interesa të fokusuara në industrinë e naftës
kanë synim dhe nxitin që të vijojë status quo e një qeverisje të
dobët. Ata shpesh kanë fuqinë për të ndikuar në hartimin e
politikave të sektorit duke përfshirë miratimin e ligjeve, dhënien
e të drejtave ekskluzive dhe “lehtësive” dhe përjashtimeve tatimore
në një mënyrë që procesi dikton vetëm një rezultat : të nxjerrin
përfitime politike ose ekonomike, personale apo partiake në kurriz
dhe duke përdorur shpenzimet publike.
Shqipëria si vend eksportues i naftës, ku buxheti në vite ka
arkëtuar shuma të rëndësishme buxhetore, mund t’i përdorë ato për
të zbutur ndikimin afatshkurtër të problematikave që ka sjellë
shfrytëzimi i vendburimeve, por edhe ato që krijohen aktualisht nga
transporti e depozitimi i saj. Nevojitet plani rezervë për të
ardhurat e buxhetit, me qëllim kompensimin e efekteve negative nga
industria e prodhimit të naftës. Ky plan duhet kërkuar sa te gazi
natyror dhe ai i lëngshëm, por mbi të gjitha te një sektor privat i
prodhimit të energjisë elektrike, që tashmë ka arritur të marrë 1/3
e tregut të shitjes së energjisë brenda vendit. Ndërkohë, fokusi
duhet të rritet në përmirësimin e
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 16
menaxhimit të burimeve natyrore dhe në përmirësimin e efikasitetit
të shpenzimeve buxhetore duke e emërtuar shpenzimin buxhetor duke e
krahasuar me kthimin mbrapsht të kontributeve që merren nga
sektori. Nëse hartohen këto mini-bilance brenda buxhetit të madh të
qeverisë, ku secili kontribuues duhet të përmbushë nevojat e veta
(politika sociale, investime), atëherë edhe transparenca e
qeverisjes do të krijojë premisat e duhura për bashkëqeverisjen me
qytetarët.
Një ushtrim i bërë nga ekspertët e ALTAX7 për periudhën 2014-18
ndihmon në identifikimin e shumave të konsiderueshme të të
ardhurave të naftës jashtë buxhetit. Këto shuma kanë të bëjnë me
pjesën e para prodhimit të naftës të kontraktuar nga AlbPetrol
sh.a. me kompanitë e naftës (35 - 40 milionë euro). Nëse ato do të
jenë pjesë e një fondi të veçantë, ato mund të jenë një burim i
mirë fondesh për të financuar projektet e infrastrukturës lokale
dhe projekte të tjera sociale dhe ekonomike që ndihmojnë mirëqenien
dhe jetesën e punëtorëve në industrinë nxjerrëse.
Mungesa e transparencës gjatë fazës së shpërndarjes së projektit
ofron mundësi për ndikim nga njerëzit dhe grupet të cilët mund të
përfitojnë financiarisht nga projektet. Dëshmitë deri në nivel
anekdotash na kujtojnë se kontrata të vlefshme shpesh janë
shpërndarë për anëtarët dhe koalicionet qeverisës. Në kundërshtim
me mungesën e transparencës dhe llogaridhënies për zbatimin e
llogarive jashtë buxhetit ka ndodhur që shpenzimi i të ardhurave
jashtë buxhetore të kompanive publike të mbetet jashtë kontrollit
të buxhetit, siç është rasti i marrëveshjeve të këmbimit të naftës.
Rrisku i korrupsionit i lidhur me marrëveshje të tilla është
shqetësues se projektet e zgjedhura që ndihmojnë në investime të
natyrave të ndryshme kanë anashkaluar proceset zyrtare që zbatohen
nga buxheti për përzgjedhjen, kualifikimin dhe monitorimin.
Gjatë zbatimit, proceset e dobëta të prokurimit dhe kontrollet e
brendshme krijojnë mundësi të gjera për vendimmarrje jo optimale
dhe keqpërdorim të fondeve publike. Prokurimi publik është
veçanërisht i ndjeshëm ndaj korrupsionit në qoftë se i jep
autoritetit publik zgjedhje të tepërt kur përzgjidhen ofertuesit e
sektorit privat, në qoftë se proceset nuk janë transparente dhe
kornizat rregullatore dhe institucionale janë të dobëta. Projektet
nganjëherë (PPP nuk tenderohen) tenderohen në një proces
konkurrues, por publiku nuk ka qasje në informacionet e plota, të
besueshme dhe në kohë lidhur me procesin e prokurimit.
Megjithatë, nuk ka të dhëna në dispozicion për tenderim publik
kundrejt prokurimit të drejtpërdrejtë. Rrisqet e tjera të
korrupsionit përfshijnë (a) kontrollet e pamjaftueshme të procesit
të prokurimit, (b) mungesa e mekanizmave për vendosjen e
sanksioneve kur shkelen rregulloret dhe (c) kapaciteti i dobët i
nëpunësve civilë përgjegjës për kryerjen e transaksioneve të
prokurimit në ministritë e linjës.
Shumë nga problemet që lidhen me këtë menaxhim "të dështuar" dhe
mungesë të monitorimit të performancës i kanë rrënjët te grupet e
interesit që vit pas viti kanë ndikim në rritje në 'kapjen e
shtetit', të cilët në mënyrë rutinore përdorin autoritetin e
7 See www.altax.al
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 17
qeverisë për të forcuar interesat e tyre dhe për të nxjerrë
përfitime më tepër në kurriz të promovimit të një vizioni
zhvillimor dhe rritjes së mirëqenies kolektive.
7. Të mësojmë nga industria e naftës për të zhvilluar
qeverisjen
Por, pse u mor rasti i naftës si shembull për te treguar gjithë
procesin se çfarë ndodh me ekonominë dhe buxhetin?
Është fakt se ekonomia dhe buxheti janë shume te lidhura me
korrupsionin dhe politiken dhe nuk duhet te shikohen te ndara nga
njëra tjetrën, pasi është e njohur se politika nuk jeton dot pa
korrupsionin dhe ky I fundit gjenerohet vetëm nëpërmjet ekonomisë
dhe fondeve te buxhetit.
Korrupsioni vepron si një taksë mbi kapitalin, por ndryshe nga
taksat e buxhetit, ai është i paqartë dhe i paparashikueshëm.
Institucionet dhe qeverisja e dobët çojnë në paqëndrueshmëri
politike, kosto të larta të transaksioneve, korrupsion dhe mbrojtje
të dobët të të drejtave pronësore, pasiguri dhe pakthyeshmërinë e
pritshme të investimeve të kryera. Sipas literaturës, korrupsioni
dhe sjelljet e përfitimit prej pozicionit zyrtar dhe politik
dekurajojnë investimet vendase dhe investimet e huaja direkte. Në
fakt, vonesat, shtrembërimet, format e ndryshme të marrjes së
përfitimeve, si rryshfetet rritin pasigurinë për rimarrjen e
kapitalit të investuar, por rrisin dhe koston e
prodhimit/shërbimit, të cilat në fund të fundit ulin
përfitueshmërinë ekonomike. Tarifat e paligjshme dhe kostot e
transaksionit rrisin paprekshmërinë e investimeve sepse ato
përgjithësisht janë të pariparueshme pas rishitjes së
kapitalit.
Literatura8 për rritjen ekonomike në vendet me burime natyrore ja
atribuon performancën e tyre ekonomike zhgënjyese një "mallkimi" që
i referohet paradoksit që vendet me një bollëk të burimeve natyrore
shpesh dështojnë të rriten me shpejtësi në krahasim me vendet që
nuk i kanë burime të tilla.
Një argument i mprehtë në këtë drejtim është p.sh. pasuria natyrore
e naftës e ngadalëson rritjen në momente zhvillimi ekonomik, sepse
mund të krijojë ambjent korrupsioni dhe përfitimi për gjithë
pushtetarët dhe aristokratët e rinj të ekonomisë, si dhe një efekt
vorbullash sociale që ndikojnë negativisht në rritjen afatgjatë
(Tornell dhe Lane, 1999).
Disa nga studimet e fundit 9 në këtë drejtim tregojnë se
marrëdhënia mes pasurisë që gjenerohet prej shfrytëzimit të naftës,
rritjes ekonomike dhe korrupsionit varet nga cilësia e
institucioneve, veçanërisht nga prania e një sistemi kontrolli dhe
balancimi që kufizon abuzimin e pushtetit politik dhe keqpërdorimin
e mundësisë për të përfituar nga pasuria kombëtare. Korrupsioni
gjithashtu mund të çojë në bashkëpunim midis agjentëve publikë dhe
privatë kur marrëveshjet ekzistuese institucionale lehtësojnë
nxjerrjen e përfitimit në kurriz të pasurisë publike. Marrëveshje
të tilla vazhdojnë kur ka mungesë
8 Sachs and Warner, 1994 9 Bhattacharyya and Hodler, 2009 and
Elbadawi and Soto, 2016
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 18
transparence në lidhje me transaksionet financiare të lidhura me
naftën dhe llogaridhënien e kufizuar të zyrtarëve publikë për
transaksione të tilla.
Në këtë kontekst, potenciali i pasurisë së naftës që do të
konvertohet në investimet publike për të kontribuar në reduktimin e
varfërisë dhe rritje ekonomike ende nuk është materializuar
plotësisht në Shqipëri. Performanca e përgjithshme social-ekonomike
ka qenë e ndikuar nga lufta e pistë politike dhe nga mungesa e
stabilitetit të politikave zhvillimore. PBB për frymë, ka mbetur
nën nivelin e vendeve të tjera të BB6 (me përjashtim të shtetit më
të ri të Kosovës). Simptoma të tjera të performancës së dobët
përfshijnë rritjen e paqëndrueshme, mbingarkimin e borxhit dhe
vijimësia e një niveli varfërie të konsiderueshme. Pavarësisht
zvogëlimit të varfërisë në mes të 2015 dhe 2018 (nga 37.4% në
33.8%), krahasimet me vendet e tjera kufitare me Shqipërinë na
tregojnë se niveli i varfërisë në Shqipëri është më i lartë se në
vendet fqinje 10.
Fuqia e kompanive që shfrytëzojnë ndër të tjera edhe burimet
natyrore, si dhe fuqia e parasë po i transformojnë qeveritë
përfaqësuese të tyre në pseudo-demokraci plutokratike. Brenda
dekadave të fundit tregu i brendshëm është shndërruar në një treg
kaotik për kapitalizmin e parregulluar, një perëndim i ri i egër
për përfitime nga fonde dhe asete publike, njësoj si një kazino që
nuk ofron stabilitet dhe siguri për lojtarin, por prodhon pasiguri
dhe gjeneron konflikte në vijimësi.
Shqetësimi në lidhje me rolin dhe përgjegjësitë e qeverisë për
ekonominë ringjallet sot edhe nga përtëritja e mendimit marksist.
Marksi nuk e vë në dyshim efikasitetin e modelit industrial të
prodhimit. Por ai pyeste me forcë se si përfitimet e atij modeli do
të ndikonin në popullatë në përgjithësi, duke rritur e forcuar disa
kapitalistë në statusin e një aristokracie të re dhe duke reduktuar
fuqinë e çmuar ndikuese të proletariati në një faktor të prodhimit
duke e konsideruar fuqinë e tyre në një kuptim si fuqia që matet me
kuaj fuqi. Rezultati që me të drejtë parashikoi ishte një rritje e
madhe dhe zhvillim i fuqisë ekonomike së bashku me një përqendrim
në rritje të pasurisë dhe privilegjit në shoqërinë evropiane. Ai
arriti në përfundimin se asgjë më pak se revolucioni politik mund
ta transformojë sistemin ekonomik mbizotërues në atë që me të
vërtetë promovon mirëqenien e masave.
Fuqia ekonomike ka infiltruar politikën si pushtet pas grupimeve
politike dhe nuk mund të hiqet lehtë nga pozicioni i saj që ka
hedhur rrënjë.
Fuqia e rritur e ekonomisë vjen nga aftësia e saj për të siguruar
stimuj dhe mundësi maksimale për qytetarët për të zhvilluar dhe
shprehur energjitë dhe aftësitë e tyre në një mënyrë që i shërben
interesave të grupeve shoqërore më të gjera, se sa vetëm
aristokratët.
Menaxhimi i të ardhurave të sektorit të naftës dhe investimet
publike janë të ndjeshme ndaj korrupsionit për shkak të
transparencës dhe llogaridhënies së kufizuar. Bashkëpunimi ndërmjet
zyrtarëve publikë dhe aktorëve privatë lehtëson praktikat
korruptive, duke përfshirë keqpërdorimin e fondeve dhe veprimeve që
reduktojnë
10 Reform Momentum Needed, Western Balkans Regular Economic Report
No.15, Spring 2019
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 19
efikasitetin e investimeve publike, me pasoja makrofiskale që mund
të dëmtojnë ekonominë.
Potencialet e mundshme të rritjes ekonomike mund të jenë të
rëndësishme nëse reformat kundër korrupsionit përqendrohen në
a) zvogëlimin e ryshfetit ndaj zyrtarëve publikë, b) përmirësimin e
proceseve transparente të investimeve publike, c) uljen e evazionit
fiskal dhe d) përmirësimin e qeverisjes korporative së sektorit të
naftës.
Në varësi të magnitudës së reformave të miratuara, ekonomia mund të
rritet deri në 0.8 përqind në vit gjatë 10 viteve të ardhshme dhe
borxhi mund të bjerë me 1 deri në 1.5 përqind të PBB-së çdo vit për
të njëjtën periudhë. Vetëm përmirësimet në qeverisjen e sektorit të
naftës mundet të përbëjnë një efekt nxitës deri në 4 për qind të
rritjes dhe deri në një të katërtën e reduktimit të nivelit të
borxhit publik.
Institucionet e angazhuara në komunikimin, monitorimin dhe
kontrollin e transaksioneve në sektorin e naftës tashmë kanë
ndërmarrë masa konkrete për të sinjalizuar qëndrimin e tyre më të
rreptë ndaj kontrollit të korrupsionit. Qeveria gjithashtu ka
identifikuar disa masa për të përmirësuar efikasitetin e
investimeve publike duke përfshirë reformat në kontabilitetin
publik, zbatimin e buxhetit dhe kontrollet e brendshme dhe të
jashtme të kontratave.
Ato janë zotuar që,
i) të publikojnë informacione të hollësishme për nivelin dhe
përbërjen e investimeve publike;
ii) të kryejnë analiza për ndjekjen e investimeve për të
përmirësuar efikasitetin e tyre;
iii) të forcojnë kontrollet e jashtme duke miratuar një ligj mbi
organizimin dhe funksionet e institucionit të lartë të auditimit të
shtetit në vitin 2014 si dhe rregulloret e tij zbatuese; dhe
iv) të ristrukturojnë sistemin e auditimit të brendshëm dhe të
krijojnë një mekanizëm për të koordinuar punën e institucioneve të
auditimit të brendshëm dhe të jashtëm.
Përmbledhje
Përmirësimi i qeverisjes së sektorit të naftës është thelbësor për
të ndihmuar qeverinë të realizojë potencialin e plotë të të
ardhurave nga pasuria kombëtare e naftës, veçanërisht pas
pritshmërive nga investimet e reja, ku parashikohet të rritet
prodhimi i naftës që nga viti 2021.
Qeveria ka ndërmarrë disa hapa inkurajuese për të përmirësuar
qeverisjen e sektorit të naftës dhe për të rritur përgjegjshmërinë
e sektorit.
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 20
Janë bërë gjithashtu përpjekje për të rritur transparencën e
informacionit që shkëmbehet ndërmjet Ministrisë së Financave,
Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë, si dhe midis AKBN dhe
DPT. Qeveria me nismën e Ministrisë së financave dhe Ekonomisë dhe
operatorëve të sektorit hidrokarbur ka filluar diskutimin me
publikun të një projekt-ligji lidhur me rregullat e reja të cilat
duhen vendosur në lidhje me sistemin e taksave në sektorin e
naftës. Kompania shtetërore është e angazhuar nga Qeveria për të
publikuar pjesërisht marrëveshjet për ndarjen e prodhimit të naftës
dhe ka rënë dakord të publikojë disa informacione rreth kontratave
të mbështetura nga nafta që u japin kompanive të tjera të drejta
për pjesën qeveritare të prodhimit të naftës.
Projektligji është strukturuar me fokus adresimin e çështjeve me
regjimin ekzistues, specifikimin me qartësi të regjimit fiskal për
operacionet hidrokarbure dhe ndërlidhjen e tij me regjimin
rregullator ( bazuar në ligjin për hidrokarburet (kërkimi dhe
prodhimi) i 1993). Në këtë kontekst, renta e hidrokarbureve
trajtohet në projektligj, duke u zhvendosur nga ligji i taksave
kombëtare. Diskutimet publike fokusohen për “operacionet
hidrokarbure”, siç përcaktohet nga ligji i sektorit. Projektligji
synon një regjim fiskal për operacionet hidrokarbure të modifikuar
sipas zhvillimeve të fundit të tregut hidrokarbur. Nga ana tjetër,
projekt-ligji tenton të qartësojë çështjet e shumta që kanë
prezantuar vështirësi në zbatimin në praktikë të MND, por edhe të
bëjë një lidhje harmonike midis marrëveshjeve dhe legjislacionit
aktual tatimor për sektorin hidrokarbur.
Duhet të merren parasysh reformat plotësuese të sektorit të naftës.
Së pari, shteti duhet të kontrollojë kostot e rikuperueshme të
pretenduara nga kompanitë e naftës. Së dyti, për të zvogëluar
rrisqet e korrupsionit që kanë të bëjnë me transaksionet e naftës,
AlbPetrol sh.a. dhe AKBN duhet të publikojnë informacion të
hollësishëm mbi vëllimet e naftës, çmimet, shitjet dhe blerësit.
Këto masa duhet të plotësohen me një kuadër të zgjeruar që përfshin
politikat për parandalimin e pastrimit të parasë dhe kontrollin
tatimor, të cilat pengojnë dhe zbulojnë transaksione të paligjshme
që lidhen me transaksionet në sektorin e naftës. Përveç kësaj, duke
ja kaluar për auditim dhe mbikëqyrje nga ekspertizë e pavarur
(auditim i jashtëm) të gjitha transaksionet financiare ndërmjet
AlbPetrol sh.a. dhe buxhetit të qeverisë do të ndihmonte në rritjen
e llogaridhënies së qeverisë për përdorimin e të ardhurave të
naftës.
Nëse zbatohet në mënyrë efektive, këto masa duhet të zvogëlojnë
dobësitë e Shqipërisë ndaj korrupsionit dhe të ndihmojnë vendin të
korrin dividentët e rritjes së pritshme.
Përderisa këto reforma duhet të kontribuojnë në një nivel
transparence më të madhe dhe në një model qeverisje korporative më
të mirë, përfitimet do të varen nga sa mirë zbatohen dhe si janë
palët e interesit në përputhje me detyrimet e raportimit sipas
kuadrit të ri. Për më tepër, masat duhet të kombinohen me një
reformë të kushteve të MND dhe masave për të zvogëluar rrisqet e
korrupsionit në sektorin e naftës. Skadimi i afatit apo largimi i
disa kompanive që kanë firmosur MND me qeverinë gjatë disa viteve
të ardhshme ofron një mundësi që të rinegociohen kontrata me kushte
më të mira në interes të pjesës takuese për buxhetin dhe
qeverinë.
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 21
Referenca
Decision Support Unit, Oxford, UK, Private Sector Development in
fragile and conflict-affected states
Sturm Michael, Gurtner François, and Gonzalez Alegre Juan, Fiscal
Policy challenges in oil-exporting countries, European Central
Bank, 2009
Deloitte Audit Albania, Nisma për Transparencë në Industrinë
Nxjerrëse në Shqipëri, Raporti për vitin 2016
World Bank Group, Western Balkans Regular Economic Report, Reform
Momentum Needed, Spring 2019
Ministria e Financave dhe Ekonomisë, Shqipëri, Treguesit analitikë
fiskalë, 2009 – 2018
KLSH, Shqipëri, Procedura dhe rezultatet e marrëveshjeve
hidrokarbure në Shqipëri, 2016
Melina Giovanni, Selim Hoda, Verdugo-Yepes Concepcion, IMF Working
Papers, Macro-Fiscal Gains from Anti-Corruption Reforms in the
Republic of Congo, June 2019
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni
[email protected] Shqipëri 2019 22
Qendra ALTAX është një nismë studiuesish shqiptarë me synimin e një
qasje të re në ndihmë të politikës fiskale dhe ekonomike shqiptare
me qasje drejt politikës fiskale evropiane. Qëllimi kryesor është
që të promovojë edukimin me sistemin fiskal dhe përshtatjen e tij
sipas ambjentit ekonomik, të ndihmojë tatimpaguesit dhe palët e
interesuara (studentët, ekspertët në terren, studiuesit) nëpërmjet
ekspertizës të jenë të informuar mbi ambjentin fiskal dhe klimën
ekonomike. Nga ana tjetër bashkëpunimi me akademikë dhe ekspertë
fiskale ndihmon për të zgjeruar dhe për të krijuar një audiencë të
plotë në ndihmë të rritjes së kapaciteteve fiskale në Shqipëri dhe
Kosovë.
INDUSTRIA E NAFTËS – SISTEMI FISKAL - KORRUPSIONI
MND në industrinë e naftës, sistemi fiskal dhe korrupsioni