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INFORME EJECUTIVO SOBRE CAPACIDADES OPERATIVAS DE
LOS MUNICIPIOS PARA GESTIONAR LA COMPETENCIA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL
INTRODUCCIÓN
La Constitución de la República del Ecuador del año 2008 estableció un nuevo modelo de descentralización en el Ecuador y una serie de reformas con respecto al financiamiento de las competencias de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD).
- Con respecto a la organización territorial y política del país, además de las provincias, cantones y las juntas parroquiales, se crea un nuevo nivel de gobierno, que son las regiones, cuya iniciativa de creación les corresponde a los gobiernos provinciales.
- Se establece que por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes especiales: los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones territoriales indígenas (CTI’s).
- Con relación al financiamiento de los gobiernos autónomos descentralizados, se establece que los mismos generarán sus propios ingresos y participarán de al menos el 15% de los ingresos permanentes y de un monto no inferior al 5% de los ingresos no permanentes correspondientes al Estado Central, excepto los de endeudamiento público.
- Incorpora, además, los siguientes criterios para la distribución de recursos entre los GAD: tamaño y densidad de la población, necesidades básicas insatisfechas, logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.
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- Se determina que las competencias que asuman los GAD serán transferidas con los correspondientes recursos (no habrá transferencia de competencias sin la transferencia de recursos suficientes).
- Estipula que los costos directos e indirectos del ejercicio de las competencias descentralizables en el ámbito territorial de cada uno de los GAD serán cuantificados por parte de un organismo técnico (Comisión de Costeo del CNC).
- Las finanzas públicas, en todos los niveles de gobierno, se conducirán de forma sostenible, responsable y transparente y procurarán la estabilidad económica.
- Con endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago.
- La formulación y la ejecución del Presupuesto General del Estado se sujetarán al Plan Nacional de Desarrollo.
- Los GADs se someterán a reglas fiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del Presupuesto General del Estado.
-Antecedentes.
La Asociación de Municipalidades Ecuatorianas - AME - es un organismo autónomo de derecho público, con personería jurídica establecida por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, de representación, asistencia y coordinación de las Municipalidades del Ecuador, cuyos fines se encuentran establecidos en dicha Ley y en los Estatutos que la rigen, relacionados con la defensa de la autonomía y el mejoramiento de la administración y la gestión local, la cual coordina a través de sus oficinas técnicas regionales en todo el país, la participación e involucramiento de los diferentes gobiernos locales en proyectos y programas de descentralización, modernización, desarrollo regional, fortalecimiento de la administración financiera y técnica.
El 10 de octubre de 1941, en el PRIMER CONGRESO DE MUNICIPIOS DEL ECUADOR, realizado en la ciudad de Quito, fue aprobada la siguiente resolución: "... se constituye con carácter de permanente, la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL ECUADOR, con el objeto de mantener y fomentar
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la intermunicipalidad como medio de cooperación entre los municipios; para investigar, estudiar, resolver y recomendar mejoras en la aplicación de los métodos más eficientes en el gobierno y administración municipales; proporcionar los medios por los cuales los funcionarios puedan canjear ideas y experiencias y obtener informes, sugerencias e indicaciones; recoger, compilar y distribuir entre los funcionarios municipales, informaciones sobre el gobierno municipal y la administración de sus asuntos; preparar, propagar y apoyar leyes que sean beneficiosas para la administración de asuntos municipales y oponerse a la legislación perjudicial para los mismos; fomentar la educación en el gobierno municipal y hacer cuanto sea necesario y propicio para beneficio de las municipalidades en la administración de sus asuntos, y, en general realizar los objetivos de cooperación municipal en la administración expuestos en los Estatutos de la Comisión Panamericana de Cooperación intermunicipal creada, por resolución del PRIMER CONGRESO INTEAMERICANO DE MUNICIPIOS que se reunió en la Habana:.....
Misión: La AME es una persona jurídica de derecho público, de naturaleza asociativa nacional, de representación oficial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales. Impulsa el fortalecimiento de la gestión y gobernabilidad local, a través de procesos de cooperación, asistencia, capacitación y asesoría especializada; para el cumplimiento de los mandatos de la Constitución de la República y del marco legal vigente.
Visión: AME es el referente nacional e internacional de innovación y desarrollo local, con modelos de gestión territorial de desarrollo endógeno integral, articulados a estrategias nacionales, para la consecución de gobiernos municipales autónomos descentralizados, profesionalizados, técnicamente eficaces, eficientes y solidarios.
En este marco, y considerando que el marco constitucional y normativo establece lo siguiente:
Constitución de la Republica en su articulo 264 “Los gobiernos municipales tendrán las siguientes competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley”: numeral 14 “Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus Competencias”
COOTAD en su articulo 154: “Transferencia de competencias.- Para la transferencia progresiva de nuevas competencias a los gobiernos autónomos descentralizados, el Consejo Nacional de Competencias observará el siguiente proceso:
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a) Informes habilitantes: el proceso de transferencia iniciará con la elaboración de un informe del estado de situación de la ejecución y cumplimiento de las competencias a ser descentralizadas y un informe de la capacidad operativa de los gobiernos autónomos descentralizados para asumir las nuevas competencias.
Para el informe sobre el estado de situación de la ejecución y cumplimiento de las competencias, el Consejo Nacional de Competencias solicitará al organismo nacional de la Función Ejecutiva correspondiente la elaboración de un informe técnico sectorial sobre el estado de ejecución y cumplimiento actual de las nuevas competencias. El informe incluirá un detalle de los talentos humanos, los recursos materiales y tecnológicos correspondientes a tales competencias, así como también de los déficits existentes y una estimación total de los recursos arriba referidos, necesarios para alcanzar la suficiencia en el ejercicio de las competencias.
Paralelamente, el Consejo Nacional de Competencias solicitará al organismo rector de
las finanzas públicas, la elaboración de un informe de los recursos financieros necesarios para la gestión de las competencias, el mismo que incluirá la información presupuestaria a nivel de partida, debidamente territorializada y una estimación de los recursos necesarios para alcanzar la suficiencia.
En relación con el informe de la capacidad operativa actual de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados que van a asumir las nuevas competencias, el
Consejo Nacional de Competencias establecerá los mecanismos y procedimientos, para elaborarlos conjuntamente con las asociaciones respectivas de cada nivel de gobierno.
b) Informe de la comisión de costeo de competencias: con los informes del estado de situación de la ejecución y cumplimiento de la competencia y el de capacidad operativa de los gobiernos autónomos descentralizados, se integrará una comisión técnica sectorial de costeo de competencia, la cual identificará los recursos correspondientes a las competencias, y presentará un informe vinculante al Consejo Nacional de Competencias, en el plazo establecido por el mismo. Este informe deberá considerar las diferencias de escala en los costos según las densidades de población, así como también una cuantificación de los déficits financieros que servirán para definir las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.
c) Identificación de los gobiernos autónomos descentralizados que recibirán las competencias y de aquellos que entrarán en un proceso de fortalecimiento institucional: con los informes técnicos señalados y el costeo de los recursos correspondientes, el Consejo Nacional de Competencias, determinará los gobiernos autónomos descentralizados que se encuentran en condiciones de recibir las nuevas competencias y aquellos que requieran un proceso de fortalecimiento institucional. Estos últimos serán clasificados en dos grupos de acuerdo a sus necesidades de desarrollo de capacidades, para recibir las competencias en una segunda o tercera fase.
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El gobierno central se encargará de ejecutar temporalmente las competencias de los gobiernos autónomos descentralizados que aún no tengan las condiciones institucionales para recibirlas.
d) Resolución de transferencia de competencias y recursos: el Consejo Nacional de Competencias expedirá una resolución motivada mediante la cual se transfiere las competencias y recursos a cada gobierno autónomo descentralizado. La resolución contendrá el detalle de las competencias, talentos humanos, y recursos financieros, materiales y tecnológicos transferidos. Entrará en vigencia desde su publicación en el
Registro Oficial.
e) Entrega efectiva de recursos: en el plazo máximo de tres meses contados desde la publicación en el Registro Oficial de la resolución, los ministerios correspondientes de la Función Ejecutiva realizarán la entrega efectiva de los recursos materiales y tecnológicos al gobierno autónomo descentralizado correspondiente, conforme las normas que regulan los bienes del sector público.
Dentro del mismo plazo, transferirán los talentos humanos tanto de servicio civil como los regulados por el Código del Trabajo, con el apoyo técnico y jurídico del organismo rector en materia de recursos humanos y remuneraciones del sector público, y del organismo rector en materia laboral y del trabajo, de conformidad con las leyes respectivas.
El organismo rector de las finanzas públicas, dentro de este mismo plazo, transferirá los recursos financieros correspondientes, de conformidad con la programación fiscal. En adelante, incluirá obligatoriamente en el presupuesto de los siguientes ejercicios fiscales los recursos que le corresponde al gobierno autónomo descentralizado respectivo por estas transferencias. En caso de que el costeo de las competencias sea superior al monto asignado en el ejercicio fiscal corriente, esta diferencia será entregada progresivamente en los siguientes ejercicios fiscales, de conformidad con la ley que regula las finanzas públicas.
f) Proceso de fortalecimiento institucional: el Consejo Nacional de Competencias aprobará un cronograma, que será publicado en el Registro Oficial, para efectuar progresivamente las transferencias de competencias exclusivas y recursos a los gobiernos autónomos descentralizados que requieran un proceso de fortalecimiento institucional en una segunda y tercera fase, y fijará los plazos para la transferencia, que en ningún caso será superior a cuatro años para las nuevas competencias constitucionales, y de ocho para las competencias adicionales, contados a partir de la vigencia del presente Código. El procedimiento para estas transferencias será el mismo dispuesto para la primera fase.
El Consejo Nacional de Competencias establecerá los plazos para la elaboración y presentación de los informes habilitantes y de la comisión de costeo, así como para la toma de decisiones de transferencia efectiva, que en ningún caso podrá exceder los plazos establecidos en la Constitución y este Código.”
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Consejo Nacional de Competencias en la resolución numero 06: Artículo 3.- ”Solicitar a la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas-AME que en el plazo de 60 días contados a partir de la notificación de la presente resolución, presente al Consejo Nacional de Competencias el Informe de Capacidad Operativa de los Gobiernos Municipales para Gestionar la Cooperación Internacional, en los términos establecidos en el artículo 154 del COOTAD”.
En respuesta al oficio N°. CNC-SE-2011-0060 del día 30 de mayo de 2011, remitido por el Concejo Nacional de Competencias, al Presidente de AME, Doctor Paúl Granda, se procede al levantamiento de información pertinente, tendiente a la elaboración del informe de Capacidad Operativa Cantonal para la Gestión de Cooperación Internacional y que se presenta en el presente documento.
OBJETIVO
Preparación del informe técnico sobre las capacidades de los municipios para gestionar la competencia de cooperación internacional.
Alcance del informe:
Establecer criterios para la sistematización de la información y se encargará del análisis de la información levantada. Sobre la base de la información recopilada, teniendo en consideración los requerimientos de SENPLADES y en coordinación con la Dirección de Cooperación de AME, elaborará un informe sobre las capacidades operativas de los municipios para gestionar la competencia de cooperación internacional.
-Metodología
Descripción del Proceso: Relevamiento de la Información para la elaboración del Informe de resultados de la situación de los GADS para asumir la competencia de Cooperación Internacional
El proceso que seguido se incluye en el siguiente cuadro:
4.3 Instrumentos y Herramientas: Relevamiento de la Información para la elaboración informe de situación
1.- Uno de los aspectos más importantes, es la revisión y análisis de fuentes secundarias, con el propósito de identificar la información útil para la elaboración del informe de capacidades operativas. Las fuentes secundarias
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fueron válidas en la medida en que proporcionen información y datos relacionados directamente con los conceptos, instrumentos y herramientas descritos, vale decir, GADS, Línea de Base de la situación de los GADS en los territorios, así como también con información relacionada con la elaboración de proyectos y programas con la Cooperación internacional.
2.- Con esta finalidad se revisaron y analizaron varias fuentes secundarias para evaluar el tipo de datos, la calidad de los mismos y la amplitud y cobertura para llenar las necesidades de la Consultoría. Seleccionadas las fuentes secundarias más útiles, se analizaron opciones de capturar o transferir las bases de datos de dichas fuentes.
3.- Se revisaron opciones operativas y técnicas para combinar bases de datos que faciliten la más amplia disponibilidad de la información.
Descripción detallada de los Pasos de Trabajo para el. Relevamiento de la Información
Marco Operativo, Métodos, Instrumentos y fuentes secundarias para el relevamiento de la información
La definición del Marco Operativo que se incluye en esta Propuesta y que se describe en los distintos pasos de trabajo, tiene el objetivo de garantizar el relevamiento de las características territorial y de las prospectivas de competencia de la actividad de Cooperación Internacional, así como de las relaciones operacionales de los principales actores del sistema de gobierno descentralizado en funcionamiento en las gestión de cooperación internacional.
El Marco Operativo planteado para esta Fase tiene los siguientes objetivos específicos:
• Identificar las unidades individuales, grupos o redes de proyectos que generen valor agregado, de modo que se posibilite su relación con los GADS.
• Establecer los criterios que determinen la problemática básica de las de los GADS para asumir la competencia de cooperación internacional.
• Definir y diferenciar las actividades principales de cada sector según los criterios de relevamiento de información
• Identificar las capacidades operativas individuales y conjuntas de los GADS
• Determinar el grado de asociación que poseen los GADS según los sectores operativos e identificar su impacto en el desarrollo de las mismas.
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El entorno operacional se define geográficamente y corresponde a todo el territorio nacional, teniendo como unidades de observación a los GADS. El criterio de división para la observación, será la estructura regional del país, la división provincial y la cantonal como división de tercer nivel, cuyas unidades de observación serán referenciadas conforme los datos publicados en los últimos censos.
El referente numérico en cuestión se establece así:
• 7 regiones, • 24 provincias, • 221 cantones
Los siguientes son criterios de referencia para las unidades de observación:
En el Ecuador, el sistema actual de transferencias a los gobiernos autónomos descentralizados es complejo y poco transparente. Previo al texto constitucional aprobado en 2008, existían alrededor de 19 leyes que proveían recursos a los gobiernos seccionales a través de preasignaciones a los ingresos del Gobierno Central, las cuales no tenían ninguna vinculación con el traspaso de competencias:
i. Tres leyes generales, de gran importancia monetaria para los gobiernos seccionales: Fondo de Desarrollo Provincial (FONDEPRO), FODESEC y Ley de distribución del 15% a los Gobiernos Seccionales, cuya fuente de financiamiento es un porcentaje de los ingresos corrientes del Estado.
ii. Cuatro leyes cuya fuente de financiamiento son regalías del petróleo y/o porcentajes de la facturación por servicios petroleros a Petroecuador prestados por empresas nacionales o extranjeras. De las cuales, tres benefician a gobiernos seccionales de la zona amazónica, y una que entrega recursos para la región costa (Corpecuador).
iii. Leyes con diversas fuentes de financiamiento: coparticipación en ingresos tributarios nacionales, porcentajes de ingresos de otras instituciones del Gobierno Central, partidas presupuestarias de gasto en el Presupuesto del Estado, etc.
Sin embargo, es importante destacar que de éstas: i) existen únicamente tres leyes de carácter general que benefician a ambos niveles de gobierno; ii) catorce leyes benefician a uno y/o algunos gobiernos seccionales; iii) la mayor parte de leyes no incentivan la eficiencia administrativa y el esfuerzo fiscal seccional (únicamente el FODESEC tiene entre uno de sus criterios para repartir a municipios el de eficiencia administrativa y esfuerzo fiscal); iv) en la mayoría de leyes el criterio que predomina es el de población y el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
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Como ejemplo, tenemos la Ley de distribución del 15% a los gobiernos seccionales, que se distribuye 70% para municipios y 30% a provincias.
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De la porción de municipios, se distribuye 10% por partes iguales para cada municipio, 40% proporcionalmente a la población del cantón en relación a la población de todo el país y 50% proporcionalmente a la población con necesidades básicas insatisfechas que residen en el cantón, en relación a la población con necesidades básicas insatisfechas de todo el país.
De la porción de Consejos Provinciales, se distribuye 50% proporcionalmente a la población con necesidades básicas insatisfechas que residan en la respectiva provincia en relación a la población con necesidades básicas insatisfechas de todo el país; el 10% en proporción a la superficie territorial, con relación a la superficie del país y el 40% proporcionalmente a la población de la respectiva provincia, en relación a la población del país.
Además, es importante destacar que desde los GAD existe baja capacidad fiscal de gran parte de los gobiernos seccionales y una alta dependencia de las transferencias estatales (en el año 2006, las transferencias estatales representaron el 65% del total de ingresos municipales). Las variables iniciales de referencia serán las siguientes:
Clasificadas:
• Número Total de GADS en capacidad de asumir CI
• Número de programas y proyectos ejecutados
• Capacidad de asociación
• Tamaño de los GADS
• Estructura para asumir competencias
Clasificatorias:
• Planificación local
• Experiencias de Cooperación
• Contrapartes para CI
• Modalidades de CI
• Tiempo de funcionamiento
• Ingresos y partidas presupuestarias
• Ordenanzas relativas a la CI
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Los métodos y técnicas se estructuraron en base a las fuentes de información referidas (primarias y secundarias), así como en función de los requerimientos de respuesta y validación de la información, conforme los criterios de aplicación y uso de cada fase del proceso de relevantamiento.
En la utilización de las fuentes secundarias de información se tomaron en cuenta los siguientes aspectos:
• Hermenéutica del referente documental existente
• Referencial especializado a partir de entrevistas específicas
• Consolidación de la información estructurada
• Referencial Institucional
o Identificación de entidades y gremios referenciales
o Coordinación operacional
o Enlaces y acuerdos de intercambio
o Validación de la información
Conformación del Equipo para el Relevamiento de información de fuentes secundarias
Se constituyó un equipo de técnicos con alta calidad profesional, que permitió obtener información y un análisis profundo de la información de fuentes secundarias y que plantee escenarios claros y factibles para llegar a los resultados propuestos.
Una de las tareas primordiales del equipo fue la calificación de la validez, amplitud y calidad de la información contenida en las fuentes secundarias en relación directa con los objetivos del relevamiento de la información
La segunda tarea clave consistió en el análisis de la disponibilidad de información y las características de las bases de datos, de tal manera que se determine la factibilidad de la extracción de datos para fines de análisis y comparación.
La tercera tarea importante fue la de extractar la información útil para la construcción del informe de capacidades operativas
DIRECTOR PLANIFICACIÓN
28%
TÉCNICOS 28%
DIRECTOR FINANCIERO
8%
ALCALDE15%
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II. PRINCIPALES RESULTADOS DE LA INFORMACIÓN RECOPILADA
2. Estructura para la Gestión de Cooperación Internacional
2.1. Análisis de preguntas: 1, 2, 3, 4, 5, 6.
2.1.1. ESTRUCTURA ORGÁNICA PARA LA GESTIÓN DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Gráfico Nº 1. Personas Responsables de la Cooperación en los GAD`S
Los gobiernos autónomos Descentralizados dentro de su estructura orgánica para la gestión de cooperación internacional han considerado la siguiente planificación:
• El 28% dispone de un director de planificación y técnicos responsables.
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DIRECCIÓN TÉCNICA GENERAL 6.33%
NINGUNA46,8%
TÉCNICO RESPONSABLE34,2%
DTG+TECNI12.7%
• El 15% de los municipios dentro de su estructura orgánica como principal ente de gestión es la Alcaldía, y
• El 8 dispone de un director financiero responsable de la cooperación internacional.
Gráfico Nº 2. Estructura para asumir actividades de Cooperación
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados dentro de sus procesos para asumir actividades de cooperación internacional presentan los siguientes resultados:
• El 46% de los Municipios no cuentan con una estructura para asumir las actividades de cooperación Internacional.
• El 34% dispone de técnicos responsables
• El 12% dispone de DTG y Técnicos,
• Mientras que el 6,33% dispone de una dirección técnica general.
2.1.2. IDENTIFICACIÓN DE DEMANDAS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN LOS GAD EN SUS TERRITORIOS.
NO24.1%
SI75.9%
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Gráfico Nº 3. Identificación de la Demanda de Cooperación desde los GAD`S en sus Territorios.
El 70% de los Gobiernos Autónomos descentralizados han logrado identificar las necesidades de obtener cooperación Internacional; mientras que el 29% aun no ha identificado demanda. 2.1.3. LA DEMANDA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL DEL GAD MUNICIPAL ALINEADA CON LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Gráfico Nº 4. Demanda de la
Cooperación Alineada con la Planificación Territorial
Los resultados obtenidos a través del análisis realizado manifiestan que los Gobiernos Autónomos Descentralizados en un 75,9% dentro de su demanda identificada se encuentran alineados con la Planificación Territorial, mientras que el 24,1% no ha considerado importante la planificación de su territorio dentro de la cooperación internacional.
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2.1.4. INSTRUMENTOS UTLIZADOS EN LA RECOPILACIÓN DE DEMANDAS DE COOPERACIÓN EN LOS GAD´S
Gráfico Nº 5. Instrumentos Utilizados
Los instrumentos utilizados por los gobiernos autónomos descentralizados para la recopilación de las demandas de cooperación se han determinado los siguientes:
• El 66,25% ha utilizado como instrumentos los Planes de Desarrollo Cantonal, Planes de Ordenamiento Territorial y el plan operativo anual.
• El 25% no ha utilizado ningún instrumento para el levantamiento de las demandas de cooperación internacional.
• El 5% de GAD han utilizado el Plan Nacional del Buen Vivir, y
• El 3,75% han tomado como instrumentos bases el plan de desarrollo Local y Ordenamiento Territorial.
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2.1.5. IDENTIFICACIÓN DE OPORTUNIDADES DE COOPERACIÓN DE LOS GDAGráfico Nº 6. Identificación de Oportunidades de Cooperación
Los gobiernos Autónomos Descentralizados han identificado oportunidades de cooperación Internacional a través de:
• El 41% ha utilizado un MIX de instrumentos para identificar las oportunidades de cooperación internacional.
• El 18% ha utilizado el SIOC como medio para identificar oportunidades de cooperación internacional.
• El 13% ha utilizado la base de datos propia,
• El 12% utiliza el SETES,
• El 12% no utiliza ningún medio para identificar oportunidades de cooperación internacional,
• Mientras que el 5% utiliza otros medios de identificación de oportunidades.
17
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1 2 3 4RF NO REEMBOLSABLES
Y ATÉCNICA28.6%
RECURSOS FINANCIEROS
REEMBOLSABLES
46.4%
RF NO REEMBOLSABL
ES19,6%
NINGUNA5.36%
2.1.6. Sistema propio para acceder a información de la Cooperación Internacional
Gráfico Nº 7. GAD cuenta con Sistema Propio para acceder a Cooperación Internacional
Los resultados obtenidos muestran que el 84,81% de los Gobiernos Autónomos Descentralizados no cuentan con un sistema propio para acceder a las Cooperación Internacional, mientras que el 15,19% si dispone de un sistema de acceso.
3. MODALIDADES DE COOPERACIÓN
3.1. Análisis pregunta 7
3.1.1. MODALIDADES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL QUE SE SOLICITA DESDE LOS GADS MUNICIPALES A LOS COOPERANTES.
Grafico Nº 9. Modalidades de Cooperación Internacional
Dentro de las modalidades de cooperación internacional que se solicita desde los Gobiernos Autónomos Descentralizados a los Cooperantes manifiestan los siguientes resultados:
• El 46,4% requieren de Recursos Financieros Reembolsables.
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• El 28,6% requieren de recursos financieros no reembolsables y asistencia técnica.
• El 19,6% requiere de recursos Financieros No reembolsables, y
• El 5, 36% no requiere de ninguna modalidad.
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SI45.57%
NO48.23%
4. Gestión de la Cooperación Internacional
4.1 Según el Ciclo del proyecto: Análisis preguntas 8 y 9.
Gráfico Nº 10 Experiencia y Datos de Cooperación Internacional
De 100% de los Gobiernos Autónomos Descentralizados encuestados se ha obtenido como resultado que 48,23% no dispone de información sobre experiencias y datos de cooperación internacional; mientras que el 45.57% si dispones de experiencias y datos.
Gráfico Nº 11. Proyectos en ejecución de Cooperación Internacional
Del 64,55% de los Gobiernos Autónomos Descentralizados encuestados manifiestan que no se encuentran ejecutando proyectos de cooperación internacional; mientras que el 35,44% si se encentran ejecutando proyectos de cooperación internacional.
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4.2. Articulación con otros niveles de gobierno: Análisis preguntas 10 y 11.
Gráfico Nº 12 Formas de Articulación
De las encuestas realizadas se ha obtenido como resultados lo siguiente:
• El 39% de los GAD no mantienen articulaciones con otros niveles de gobiernos
• El 21% de los GAD no responden acerca de articulaciones con otros niveles de gobierno.
• El 20% de los GAD mantienen varias articulaciones con otros niveles de gobiernos
• El 10,13% de los GAD mantienen mancomunidades
• El 8,86% de los GAD mantienen redes Locales.
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NO79.75%
SI20.25%
NINGUNA16%
FORMULACIÓN
25%
NO RESPONDE
38%
TODAS6.3%
FORMULACIÓN
SEGUIMIENTO EVALUACIÓN
3.8%
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1 2 3 4 5 6EJECUCIÓ
N10%
4.3. Estrategias de Cooperación Internacional: Análisis preguntas 12 y 13.
Gráfico Nº 13 GAD cuenta con Estrategias para Gestionar la Cooperación Internacional.
El 79.75% no cuenta con estrategias para gestionar la Cooperación Internacional; mientras que el 20,25% si dispone de estrategias.
4.4. Proyectos en ejecución: Análisis preguntas 14, 15, 16.
Gráfico Nº 14 Rol del GAD en los Proyectos con la Cooperación Internacional
• De las municipalidades encuestadas se identifican los siguientes resultados:
• El 38% no responden a la Interrogante
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• El 25% de encuentra formulando proyectos de cooperación internacional,
• El 16%, no dispone de ningún proyecto,
• El 10% de los GAD se encuentran en ejecución de proyectos de cooperación internacional.
• El 6,3% se encuentran en todas las fases de implementación de proyectos de cooperación internacional, y
• El 3,8% se encuentra formulando, en seguimiento y en evaluación de los proyectos de cooperación internacional.
4.4.1. Cuál es el Rol de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales en los Proyectos antes Mencionados (Literal 15)
Gráfico Nº 15 Rol de los Gobiernos Autónomos
Los Gobiernos autónomos Descentralizados dentro del rol de proyectos manifiestan que el 8% se encuentran en ejecución y coejecucíon, el 36,5% de los Municipios se encuentran en etapas de Planificación, ejecución y evaluación, mientras que el 48% no se encuentran en ningún proceso.
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4.5 Convenios: Análisis preguntas 17 a la 23.
Gráfico Nº16 Registro de acuerdos, Convenios, Planes de Cooperación Internacional.
Las municipalidades manifiestan que el 35,44% no poseen, acuerdos, Convenios, Planes de Cooperación Internacional; el 32% mantienen convenios con municipalidades; el 12% dispone de varios convenios; el 6,32% no ha respondido a la interrogante y el 5.03% mantiene convenios con el SETECI.
Gráfico Nº 17 Tipo de Información disponible sobre Experiencia de Cooperación Internacional
El 31,91% de los GAD no cuentan con experiencia de cooperación Internacional; el 20,25% de las GAD disponen de Archivos Físicos, el 7,59% cuenta con otras fuentes de información y el 08,30% cuenta con archivos electrónicos.
Gráfico Nº18 Acuerdos de Cooperación Internacional Firmados
De las municipalidades encuestadas manifiestan que el 54% si mantiene acuerdos de cooperación Internacional; y el 46% no dispone de acuerdos de cooperación internacional.
4.6 Presupuesto/manejo de recursos: Análisis preguntas 24 y 25.
Las Municipalidades en cuanto a manejo de recursos el 15% ha manejado recursos tanto de proyectos no reembolsables, como procesos reembolsables, el 60% ha manejado proyectos que no han tenido recursos establecidos como contraparte y el 25% no responde al requerimiento de la encuesta.
4.7 Normativa local: Análisis pregunta 26
Gráfico Nº19 Ordenanzas Relativas a Cooperación Internacional
NO96%
SI4%
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De las encuetas realizadas a los GDA se ha obtenido los siguientes resultados el 96% de los GDA no cuentan con ordenanzas Relativas a cooperación Internacional; mientras que el 4% si dispone de ordenanzas relativas a cooperación Internacional.
5. CAPACIDADES OPERATIVAS EN LOS MUNICIPIOS
Para determinar la capacidad operativa en los GAD´s Municipales se realiza luego de la encuesta de medición de potencialidades una matriz, previamente consensuada con AME para determinar la capacidad operativa de los Municipios. Esta matriz considera lo siguiente:
1. Estructura orgánica: Como parte fundamental para asumir la competencia de cooperación internacional es necesario que las Municipalidades cuenten con una estructura adecuada, la misma que se ha dividido en tres indicadores: Alto (puntajes 4 y 5): Cuenta con una Dirección directamente relacionada a la Cooperación Internacional, planificación o afines, además unidades de cooperación y técnicos asignados. Medio (puntajes 3): Cuenta al menos con Unidad de cooperación y/o técnicos asignados. Y con un nivel bajo (1,2) cuando cuentan con alguna persona encargada y en 0 cuando simplemente no existe estructura orgánica.
2. Experiencia en Cooperación Internacional: Otro factor importante para el análisis constituye la experiencia previa en actividades relacionadas con la Cooperación Internacional, tanto en la formulación como en la ejecución de proyectos con fondos reembolsables o no reembolsables. Se considera con capacidades Altas a aquellas Municipalidades que tienen entre 3 y 4 experiencias previas de montos mayores a 100.000 usd con un puntaje de 5, 3 a 4 experiencias previas con montos menores a 100.000 usd con un puntaje de 4. Aquellas que cuentan con más de 2 experiencias en
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formulación, ejecución, co – ejecución con un puntaje correspondiente al nivel medio 3. Y con 1 y 2 a las que cuentan con al menos una experiencia en CI.
3. Asociatividad y articulación con otros niveles: La Asociatividad se define como el mecanismo de gestión a través del cual las Municipalidades se agrupan para conseguir objetivos comunes que de manera individual no pueden conseguir; por lo tanto es un factor sumamente importante al momento de determinar la capacidad real para asumir la competencia en CI. Se identifican por lo tanto con 4 y 5 puntos a los GAD`s Municipales que tienen 2 o más experiencias tanto en Mancomunidades, redes locales o afines; con un puntaje de 3 a los GADS que tienen al menos dos experiencias relevantes, y con 1 y 2 puntos a los que al menos refiere una experiencia previa en mecanismos de Asociatividad.
4. Experiencia en el manejo de recursos: De la investigación realizada se desprende que algunas Municipalidades tienen experiencia con la cooperación internacional pero no han manejado recursos, sino que el modelo de asistencia técnica considera convenios de cooperación en los cuales la responsabilidad sobre uso de los fondos está en el organismo cooperante. Por lo que la experiencia para transferir competencias de cooperación es nula o prácticamente nula.
De ahì que se analice que los GADs cuenten con partida presupuestaria asignada a temas relacionados con proyectos con la cooperación internacional y se valore con los más altos puntajes a aquellos GADS que han tenido experiencia tanto en modalidades de subvención de tipo reembolsables como no reembolsables.
5. Experiencia en ejecución de proyectos: Sin desmerecer la experiencia en formulación o diseño de proyectos, para el objetivo de determinar la capacidad operativa de los GADS es necesario que cuenten con experiencia en ejecución de proyectos con cooperación o fondos del gobierno. De igual manera se asigna un puntaje alto por manejo de 3 proyectos o más, un puntaje medio por haber ejecutado al menos 2 proyectos y con puntaje bajo cuando al menos tengan un
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proyecto ejecutado, con cooperación internacional o fondos del Gobierno.
6. Normativa Local: La promulgación de normas locales con relación directa a la cooperación internacional es uno de los factores que se debe analizar al momento de analizar la capacidad de los GAD`s por asumir la competencia de CI, en este sentido la gran mayoría de Municipalidades no cuentan con ordenanzas, menos del 1% del total ha expedido normativas y ordenanzas relacionadas a la CI.
7. Identificación de demandas de cooperación: El proceso de planificación debe involucrar la determinación de demandas de CI, en este sentido se considera que uno de los indicadores críticos al momento de identificar demandas de CI, consiste en la relación entre el levantamiento de información, la estructura del plan cantonal y de ordenamiento territorial, los procesos de planificación local y planes operativos anuales.
8. Información cruzada: A criterio de las personas que levantaron la información en los GADS es necesario asignar un puntaje, si es que la información obtenida por ejemplo, es contrastada con la información proporcionada por organismos de CI, y se asigna un % en función de la experiencia que para los organismos representa el trabajo con los GADs. Pues muchas de las Municipalidades ha ejecutado proyectos con CI, pero no se ha obtenido un feedback desde los organismos financistas.
Sobre la base de la información recopilada y los indicadores determinados se clasifica dos etapas en las que se determina las capacidades actuales de los GADS para asumir la competencia de Cooperación Internacional.
MUNICIPIOS CON POSIBILIDAD DE ASUMIR COMPETENCIA
CLASIFICACIÓN A: Se clasifica con A, a los GAD`s Municipales con posibilidades de asumir la competencia en un corto plazo.
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De la matriz de análisis de capacidades operativas de los GAD`s se desprende que existen 15 Municipalidades que pueden asumir la competencia de Cooperación Internacional. Este análisis se deriva de los siguientes indicadores:
Cuentan con estructura orgánica para asumir la competencia de CI: Muchos de los GAD`s tienen asignado técnicos responsables, pero en el caso de los Municipios analizados y clasificados con A, éstos cuentan con UNIDADES dedicadas al tema de Cooperación, la responsabilidad del seguimiento y monitoreo de la información está vinculada a una Dirección, que en la mayoría de los casos es de Planificación.
Se destaca además que los Municipios cuentan con experiencia con la Cooperación Internacional, ejecución de proyectos y programas de cooperación tanto reembolsables como no reembolsables, el criterio de clasificación difiere en cuanto al monto asignado por proyecto y a la capacidad de cada Municipalidad para manejar recursos, así como a la asignación de recursos con partida presupuestaria.
Otro factor importante al momento de analizar la capacidad operativa de las Municipalidades es la experiencia en Asociatividad y conformación de redes y la elaboración de ordenanzas relacionadas a la CI.
Con la información de los indicadores se determina que los 15 GAD`s Municipales que pueden asumir la competencia en el corto plazo son:
Cuenca, Cañar, Mira, Montúfar, Pasaje, Esmeraldas, Antonio Ante, Cotacachi, Urcuqui, Puyango, Santa Ana, Huamboya, Tena, Pastaza, Quito.
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Vale la pena destacar que existen Municipalidades como Guayaquil, que no enviaron documentación, por lo que quedaron excluidas de este primer análisis, a pesar de que se conoce que contarían con la capacidad de asumir la competencia de igual manera en el corto plazo.
CLASIFICACIÓN B: Se clasifica con B, a los GAD`s Municipales con posibilidades de asumir la competencia en un mediano plazo y luego de un proceso de fortalecimiento.
FORTALECIMIENTO MUNICIPAL PARA ASUMIR LA COMPETENCIA DE COOPERACION INTERNACIONAL
CONSTRUIR UN MODELO DE GESTION EN COOPERACION INTERNACIONAL
TEMA ACTIVIDAD RECURSOS y METODOLOGIA
Estructura Organizacional
1) Diagnóstico situacional de la Estructura Orgánica cada GAD Cantonal
2) Análisis de los resultados del diagnóstico y propuesta de Estructura, acorte a la necesidad de cada GAD Cantonal
3) Definición de Roles y
Consultoría que Facilite el proceso.
Talleres regionales con los GAD Cantonales en los que se trabajará con información individual, a fin de que los resultados sean obtenidos por GAD Cantonales.
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Funciones de la nueva estructura
4) Resolución del Concejo que aprueba la nueva Estructura
La Consultora, posteriormente realizará visitas de seguimiento y evaluación, dará asistencia técnica de refuerzo
Gestión de Cooperación Internacional
1) Capacitación en relaciones interinstitucionales y movilización de recursos
2) Capacitación en estrategias de identificación de la Cooperación Internacional (Manejo de formatos)
3) Capacitación en mecanismos de gestión, administración y evaluación de proyectos financiados con recursos de la Cooperación Internacional
4) Capacitación en Rendición de cuentas
Consultoría para facilitar el proceso.
Talleres por regiones con ejercicios propios de cada GAD Cantonales
La Consultora, posteriormente realizará visitas de seguimiento y evaluación, dará asistencia técnica de refuerzo
Normativa Local
1) Capacitación en Normativa Local para el manejo adecuado de los recursos de Cooperación Internacional
Consultoría para facilitar el proceso.
Talleres por Regiones.
Cada GAD Cantonal trabajará con su propia información
La Consultora, posteriormente realizará visitas de seguimiento y evaluación, dará asistencia técnica de refuerzo
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6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES:
La gestión de la competencia de Cooperación Internacional debe involucrar un análisis de varios escenarios de intervención y no limitarse a uno solo
El analizar a los GAD`s sin realizar una investigación a profundidad puede limitar la verdadera opción de éstos por asumir temas de Cooperación Internacional.
En resumen, el alcance y las repercusiones para asumir operaciones afines llegan mucho más lejos de lo que se puede percibir a simple vista. Tienen importantes consecuencias para los GAD`s en desarrollo y sientan precedentes legales y políticos Es también por ese motivo que tienen consecuencias considerables la dotación de recursos y de personal: un punto débil de las Municipalidades.
Tanto la democratización de la gestión de cooperación como el cumplimiento pleno de sus múltiples funciones dependen decisivamente de su financiación y de la aptitud de los GADps. Estos dos factores han demostrado ser puntos endebles de los procesos de transferencia de competencias, y han sido utilizados para erosionar deliberadamente sus posibilidades y darle algunos rumbos determinados. Sin un enfoque nuevo y creativo de estos temas, es poco el progreso que se puede alcanzar en la consecución efectiva de los objetivos que persigue la ley de COOTAD.
La casuística reciente muestra las enormes contradicciones de la llamada intervención de la cooperación y su reducida coordinación local. Las intervenciones han buscado enmascarar con ese rótulo las interferencias que respondían a intereses económicos o estratégicos.
En mi opinión, la posibilidad de asumir competencias de cooperación internacional —que fue producto de un complejo proceso de acuerdos— permitirá a los GAD`s no tener que depender de voluntades de turno, y mejorar significativamente los procesos de planificación y desconcentración de recursos.
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RECOMENDACIONES:
Se debe insistir y ampliar la muestra de GAD`s Municipales que participan en la entrega de información, con el objetivo de realizar un levantamiento que involucre a la mayor cantidad de Municipalidades.
Mucha de la información contenida en la ficha no fue validada inicialmente antes de enviarla, por lo que produjo confusiones entre las personas que llenaban la información, limitando la capacidad de respuestas desde las Municipalidades.
Se debe incluir dentro de la investigación una pregunta relacionada a la voluntad de los GAD`s por asumir la competencia de cooperación, pues si bien la ley lo determina, existen plazos que pueden disminuir con la voluntad expresa de los alcaldes, por ejemplo.
Se recomienda socializar la información obtenida en el informe con el objetivo de determinar la retroalimentación desde los GAD`s Municipales.
Se deberá realizar talleres para difundir la ley de COOTAD, sus artículos, limitantes, sanciones, plazos, etc, con el objetivo de incidir en la descentralización de la competencia de CI hacia las Municipalidades.
Es necesario tener una mesa de cooperación (por ejemplo) para tratar el tema de la transferencia de las competencias de CI, de manera que los actores relacionados al tema estén presentes y puedan interactuar con el objetivo de limitar problemas técnicos, operativos y de procesos al momento de transferir la competencia.
Se debe iniciar con la transferencia de competencias al menos a los cinco primeros Municipios que se encuentren en el sector A del presente informe y que manifiesten su voluntad por escrito de iniciar el proceso.
