Informe No. 21306-RD República Dominicana Informe Sobre …documents.worldbank.org/curated/en/...Informe No. 21306-RD República Dominicana Informe Sobre la Pobreza: La Pobreza en

Informe No. 21306-RD

República Dominicana Informe Sobre la Pobreza: La Pobreza en una Economía de Alto Crecimiento (1986-2000) Informe Principal 17 de diciembre de 2001 Dirección Sectorial de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica América Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

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República Dominicana

Equivalentes Monetarios (Tasa de Cambio Efectiva a Diciembre 31, 2000)

Unidad Monetaria = Peso Dominicano US$1.00 = RD$16.53

Año Fiscal Gubernamental

1 enero – 31 diciembre

Ponderaciones y Medidas Sistema Métrico

Acronismos y Abreviaciones

ALC América Latina y el Caribe BARD Banco Agrícola de la República Dominicana BID Banco Inter-Americano de Desarrollo CAS Estrategia de Asistencia al País CAASD Corporación de Acueducto y Alcantarillado de Santo Domingo BC Banco Central CDE Corporación Dominicana de Electricidad CDF Enfoque para el Desarrollo del País (Country Development Framework) CEA Consejo Estatal del Azúcar CESDEM Centro de Estudios Sociales y Demográficos CIANI Centros Infantiles de Atención Integral COAAROM Corporación de Acueducto y Alcantarillado de La Romana CONANI Consejo Nacional para la Niñez CONAU Consejo Nacional de Asuntos Urbanos CORAAMOCA Corporación de Acueducto y Alcantarillado de Moca CORAASAN Corporación de Acueducto y Alcantarillado de Santiago CREP Comisión de Reforma de la Empresa Pública DASA Despradel y Asociados DIAPE Dirección de Información, Análisis y Programación Estratégica de la Presidencia DN Distrito Nacional ECD Desarrollo Temprano de la Niñez ENDESA Encuesta Demográfica y de Salud ENGIH Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares FEyD Fundación Economía y Desarrollo FMI Fondo Monetario Internacional ICRISAT International Crops Research Institute for the Semi-Arid Tropics IDDI Instituto Dominicano de Desarrollo Integral IDSS Instituto Dominicano de Seguridad Social IEPD Instituto de Estudios de Población y Desarrollo ILO Organización Internacional del Trabajo (International Labor Organization) INAPA Instituto Nacional de Agua Potable y Alcantarillado INESPRE Instituto Nacional de Estabilización de Precios INVI Instituto Nacional de la Vivienda JAD Junta Agroempresarial Dominicana LSMS Living Standards Measurement Survey MECOVI Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medición de las Condiciones de Vida en

América Latina y el Caribe OMC Organización Mundial del Comercio OMSA Oficina Metropolitana de Servicios Autobuses ONG Organización no-Gubernamental ONAPLAN Oficina Nacional de Planificación ONAPRES Oficina Nacional de Presupuesto ONE Oficina Nacional de Estadísticas PIB Producto Interno Bruto PNB Producto Nacional Bruto PUCMM Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra PNMRE Programa Nacional de la Modernización y Reforma del Estado PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PROALTO Programa Alimentos para Todos PROMESE Programa de Medicamentos Esenciales SEEC Secretaría de Estado de Educación y Cultura SESPAS Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social SBI Superintendencia de Bancos ZFI Zonas Francas Industriales Vice-Presidente: David de Ferranti Director de País: Orsalía Kalantzopoulos Director Sectorial Ernesto May Administrador del Proyecto: Philippe Auffret

PREFACIO

Este informe es el resultado de un proceso de colaboración por parte del Gobierno Dominicano y el Banco Mundial. El proceso comprendió una cooperación continua y varias misiones realizadas por miembros del equipo del Banco Mundial y consultores hacia la República Dominicana. Una primera versión preliminar del informe fue entregada a las autoridades dominicanas in Febrero 2001. Diversos ciclos de reuniones de discusión fueron llevados a cabo durante el resto del 2001. Como consecuencia de esto, el informe no incorpora los desarrollos económicos que ocurrieron después de Febrero 2001. El informe está disponible en la página web del Banco Mundial www.worldbank.org. El Informe sobre la Pobreza fue escrito por Philippe Auffret con los insumos de Jacqueline Mora-Báez, y basado en el trabajo de referencia preparado durante un año por un equipo compuesto por el Sr. Tarsicio Castañeda (Políticas Sociales); Sr. Soumya Chattopadhyay, Sra. Marianne Fay, Sr. José Luis Guasch, y Sra. Rosanna Nitti (Barrios Urbanos); Sr. Ramón López (Pobreza Rural); Sra. Rita Mena (Instituciones); Sra. Jacqueline Mora-Báez (Determinantes de Pobreza); Sr. Maurice Schiff (Macroeconomía y Pobreza Rural); Sr. Marco Scuriatti (Migración Haitiana); y Sr. Edgar Victoria Yeb (Políticas Sociales). Las Evaluaciones Sociales para este informe fueron preparadas por el Padre Pedro Ruquoy de Centro Puente; Sr. David Luther y Sr. Ramón Seiffe (entre otros) del Instituto Dominicano de Desarrollo Integral, Inc. (IDDI); y Padre Hipólito Cabral de la Parroquia San Juan Bautista, Arquidiócesis de Santo Domingo. El Sr. John Panzer y el Sr. Norbert Schady realizaron la revisión del documento. La Srta. Stephanie Larson aportó insumos adicionales y editó el informe. La Srta. Pilar Haché tradujo el Volumen I al español. Las Srtas. Aline Brito, Judith Santiago y María Ivanova Reyes también colaboraron en la preparación del informe. El informe también se benefició de los comentarios del Sr. Philip Young y el Sr. Alessandro Giustiniani (FMI), y algunos colegas de ALC, incluyendo a la Sra. Ana-María Arriagada, Sra. María Correia, Sra. Françoise Delannoy, Sra. María Donoso Clark, Sr. William Experton, Sr. Marco Mantovanelli, Sra. Pía Peeters, Sr. Thakoor Persaud, Sr. Guillermo Perry, Sr. Alberto Rodríguez, Sra. Susana Sánchez, Sr. Hermann von Gersdorff, y Sr. Quentin Wodon. El Sr. Ali Khadr, Economista Líder durante la elaboración del informe, y el Sr. Norman Hicks, Manager del Sector de Reducción de Pobreza, dieron mucho apoyo y dirección durante todo el proceso. El Informe sobre la Pobreza contiene una cantidad significativa de investigación, por lo que estamos en deuda con el Sr. Héctor Ml. Valdez Albizu, anterior Gobernador del Banco Central, entidad que muy cortésmente puso a nuestra disposición la ENGIH 1998. Además, las encuestas de 1986 y 1992 nos fueron cortésmente provistas por la Fundación Economía y Desarrollo (FEyD). El informe también se benefició de discusiones con otros dominicanos. Queremos agradecer al Padre Hipólito Cabral por haber preparado nuestra estadía en La Zurza, donde pudimos recoger información de fuente original sobre la pobreza urbana, después de conversaciones extensas con Ana Luisa, Fabio, Jesús, Ramón y sus familiares, entre otros. Comentarios a las versiones preliminares del informe fueron provistos durante los grupos de trabajo sobre pobreza (parte del Marco para el Desarrollo del País - CDF) dirigidos por la Sra. Ramonina Brea (PUCMM), y también comentarios que surgieron durante varias presentaciones preliminares realizadas, incluyendo una a la Vice-Presidente Milagros Ortiz-Bosch (también Secretaria de Educación) y durante el Seminario sobre Pobreza Rural (en Juan Dolio), organizado por el Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES), el Banco Inter-Americano de Desarrollo y el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC). Comentarios invalorables fueron también provistos por el Padre Alemán y la Sra. Ramonina Brea (PUCMM); la Sra. Tonia Marek (IDB); miembros del Banco Central, incluyendo: Sra. Mercedes Carrasco, Sra. Dilia Cruz de Sánchez, Sra. Dolores Escobar, Sr. Julio Estrella, Sr. Luis Núñez, Sra. Ana Beatriz Rodríguez, Sr. Luis Reyes Abreu, y Sr. Luis Reyes Santos; miembros de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN), incluyendo a: Sr. Fernando Mangual, Sr. Antonio Morillo, y Sr. Ranulfo Rodríguez, así como al Sr. Rafael Calderón (Secretario Técnico de la Presidencia); Sr. Pelegrín Castillo (Diputado– Congreso Nacional); Sr. Fernando Durán (Director Ejecutivo de DIAPE, Presidencia de la República); Sr. Carlos Despradel (DASA, Consultores económicos y financieros); Sra. Mariel Fiat (Reforma para el Sector Salud); Sr. Hugo Guiliani Cury (Consejo Asesor del

Presidente de la República); Sr. José Lois Malkum (Coordinador Ejecutivo de la Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud); y el Sr. Manuel Vargas Payano (Director del Plan Presidencial de Lucha contra la Pobreza). Deseamos agradecer a Monseñor Agripino Núñez Collado (Rector PUCMM), al Sr. Radhamés Mejía (Vice-Rector PUCMM) y a la Sra. Ramonina Brea (Directora CUEPS-PUCMM), por su invaluable apoyo en la publicación y diseminación de este informe. Finalmente, deseamos dirigir un agradecimiento especial al Sr. Frank Guerrero Prats (Gobernador del Banco Central), al Sr. Rafael Calderón (Secretario Técnico de la Presidencia) y al Sr. Jaime Alvarez (Asesor al Director Ejecutivo), quienes hicieron posible la publicación del Informe Sobre la Pobreza.

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TABLA DE CONTENIDO

Informe Principal Tabla de Contenido iii Resumen Ejecutivo ix Introducción xix 1. Medición, Evolución y Determinantes de la Pobreza en la República Dominicana 1

A. Crecimiento Económico desde 1992 1 B. Medición y Evolución de la Pobreza 2

B.1. Limitaciones del Uso de las Tasas de Pobreza como Objetivos de Política 2 B.2. Metodología 4

B.2.i. Definición de las Líneas de Pobreza 4 B.2.ii. Definición de Bienestar 7 B.2.iii.Estimaciones de Pobreza y Errores Estándar 7

B.3. Comparación Internacional 12 C. Relación entre Crecimiento y Pobreza 14

C.1. Fuentes de Reducción de la Pobreza 14 C.2. Elasticidad-Crecimiento de la Pobreza 14 C.3. Simulaciones para la Reducción de la Pobreza 15

D. Los Determinantes de la Pobreza 16 Anexo 1.1: Estudios de pobreza en la República Dominicana, 1984 – 2000 21 Anexo 1.2: Mediciones de Pobreza: Elementos de Medición 22

2. Desigualdad de Oportunidades: los Activos de los Pobres 25

A. Trabajo 25 B. Educación 30

B.1. Disparidades en Alfabetismo y Logro Educacional 31 B.2. Brechas en la Cobertura Actual 32 B.3. Disparidades en la Eficiencia Interna y la Calidad de la Educación 35

C. Salud 35 D. Activos Físicos: Tierra y Vivienda 37 E. Infraestructura Básica 39 F. Activos Financieros, Pensiones y Seguros 41

F.1. Activos Financieros 41 F.2. Pensiones 42 F.3. Seguros 42

Anexo 2.1:Evaluación Social de los Asentamientos a Orillas de los ríos Ozama e Isabela en Santo Domingo 44 Anexo 2.2: Evaluación Social en los Bateyes 49

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3. Pobreza y Deficiencias Políticas e Institucionales 53

A. El Legado de Distorsiones de la Economía Dominicana 53 A.1. Distorsiones en el Mercado Laboral 53 A.2. El Sector Público 55 A.3. Política Comercial 56

B. Reformas desde Principios de los Noventa: Reduciendo las Distorsiones en la Economía de la República Dominicana 57 C. Migración Haitiana hacia la RD 59

C.1. Factores Detrás de la Migración Haitiana a la RD 59 C.2. Presencia, Situación y Condiciones Socioeconómicas de Haitianos y

Dominicanos Descendientes de Haitianos en la RD 60 C.3. Impacto en la Economía Dominicana 61

Anexo 3.1: Seguridad Social en la República Dominicana: Sistema Actual, Reformas e Implicaciones 63

4. Pobreza y Gasto Social 69

A. Bajo Nivel de Gasto Público en los Sectores Sociales 69 B. Inequidades e Ineficiencias en la Provisión de Educación Pública 71 C. Inequidades e Ineficiencias en la Provisión de Servicios Públicos para el Cuidado de la Salud 75 D. Inequidades e Ineficiencias en la Provisión de Vivienda 79 E. Protección de los Pobres: Intervenciones en Nutrición y Asistencia Social 80 Anexo 4.1: Análisis del "Paquetazo Social" 86

5. Principios, Prioridades y Acciones para Reducir la Pobreza 93

A. Los Principios más Importantes de una Estrategia Efectiva de Reducción de la Pobreza 93 B. Prioridades para Convertir estos Principios en Acción 95

B.1. Profundizando las Reformas Económicas para Mejorar las Oportunidades Económicas y Reducir las Disparidades en los Activos 95

B.2. Regulación del Flujo Migratorio desde Haití 98 B.3. Definiendo una Estrategia de Reducción de la Pobreza 99

B.3.i. Estableciendo Prioridades entre los Grupos Pobres y Vulnerables 99 B.3.ii.Evaluación, Racionalización y Reasignación del Gasto Social 101

B.4. Descentralizando e Incrementando la Participación de la Comunidad 105 B.5. Desarrollo y Uso de Mecanismos de Focalización para Alcanzar los Grupos

Prioritarios 106 B.6. Monitoreo de la Situación de Pobreza e Implementación de la Estrategia 106

C. Mapa de Ruta de las Acciones Clave para la Reducción de la Pobreza 107 Anexo 5.1: Programas de Apoyo Directo al Ingreso para Reducir el Impacto de las Reformas

Comerciales y de las Reformas del Sector Agrícola a Pequeños Agricultores: Experiencias Internacionales 117

Anexo 5.2: Diseño e Implementación de Programas de Apoyo al Ingreso en la República Dominicana 119

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Listado de Tablas

Tabla 1.1 Descomposición del Crecimiento del PIB 1992-99 (Porcentajes) 1 Tabla 1.2 Encuestas Utilizadas para Medir la Pobreza en la República Dominicana 2 Tabla 1.3 Canasta Alimenticia Normativa, Precios y Líneas de Pobreza Extrema por Período 5 Tabla 1.4 Canasta Alimenticia Normativa, Precios y Líneas de Pobreza por Período 6 Tabla 1.5 Factores de Ajuste Utilizados en las Encuestas 7 Tabla 1.6 Pobreza: Estadísticas y Errores Estándares 8 Tabla 1.7 Pobreza Extrema: Estadísticas y Errores Estándares 9 Tabla 1.8 Distribución del Ingreso 1986-98 10 Tabla 1.9 Evolución de la Pobreza en la RD 12 Tabla 1.10 Comparación Internacional de Pobreza e Indicadores Sociales 13 Tabla 1.11 Descomposición de los Cambios en las Mediciones de Pobreza 14 Tabla 1.12 Elasticidad de la Pobreza ante el Crecimiento del Ingreso Neutral en Distribución 15 Tabla 1.13 Elasticidad del Índice del Número de Personas debajo de la Línea de Pobreza ante el Crecimiento Neutral en Distribución en América Latina. 15 Tabla 1.14 Reducción Proyectada del Índice de Número de Personas por debajo de la Línea de Pobreza bajo Escenarios Alternativos de Crecimiento (Porcentaje, Simulación a cinco años) 16 Tabla 1.15 Valores Marginales de la Probabilidad de Ser Pobre por Áreas Geográficas, 1998 18

Tabla 1.16 Transferencias Domésticas y Remesas Internacionales 19

Tabla 1.17 El Impacto de las Remesas Internacionales en la Asistencia Escolar y el Trabajo Infantil, 1998 20 Tabla 1.18 Impacto de las Remesas Internacionales en las Condiciones del Hogar, 1998 20 Tabla 1A.1 Estudios de Pobreza en la República Dominicana, 1984-2000 21 Tabla 2.1 Determinantes de la Probabilidad de Participar en la Fuerza Laboral, Población de 25-64 años, 1998 26 Tabla 2.2 Desempleo y Subempleo según Decil de Ingreso, 1998 27 Tabla 2.3 Salarios en los Sectores Formal e Informal, 1998 28 Tabla 2.4 Análisis de Regresión: Segmentación de Mercado, 1998 29 Tabla 2.5 Razón de Salarios Hombres/Mujeres, 1998 30 Tabla 2.6 Tasas de Retorno Anuales sobre la Educación por Situación de Pobreza y Zona Geográfica, 1998 30 Tabla 2.7 Cobertura Neta por Nivel de Educación, Población Total (Porcentaje) 33 Tabla 2.8 Cobertura Neta por Nivel de Educación, Pobres (Porcentaje) 33 Tabla 2.9 Cobertura Neta por Nivel de Educación, Pobres Rurales (Porcentaje) 33 Tabla 2.10 Determinantes de Asistencia Escolar, 1998 34 Tabla 2.11 Servicios de Salud por Grupo de Pobreza y Area Geográfica 36 Tabla 2.12 Condiciones Habitacionales, 1998 37 Tabla 2.13 Determinantes del Ingreso per Cápita, 1992 39 Tabla 2.14 Disparidades en los Servicios Básicos de Infraestructura: Brechas Claves que

Enfrentan los Pobres en la RD, 1998 (Porcentajes) 40 Tabla 2A.1 Características de la Vivienda 44 Tabla 2A.2 Incidencia de Enfermedades en las Diferentes Ubicaciones durante los Últimos Cinco Años 45 Tabla 2A.3 Jerarquización de Problemas en los Barrios Urbanos 48 Tabla 2A.4 Jerarquización de Problemas en los Bateyes, Octubre 2000 50 Tabla 3.1 Indicadores Básicos del Mercado Laboral, 1996-2000 53 Tabla 3.2 Ingreso per Cápita del Hogar y Educación del Jefe del Hogar 55

v

Tabla 3.3 Presupuesto Ejecutado en Relación al Aprobado por Institución y Programas, 1994-1999 55

Tabla 3.4 Características de los Agricultores por Tipo de Producción e Ingreso, 1992 57 Tabla 3.5 Comparación Económica y Social entre la RD y Haití 60 Tabla 3A.1 Contribución al Sistema de Pensiones, Porcentaje del Salario Bruto 63 Tabla 3A.2 Contribución al Sistema de Seguros de Salud, Porcentaje del Salario Bruto 64 Tabla 4.1 Gasto Público en los Sectores Sociales en la RD 69 Tabla 4.2 Nivel de Gasto Público Social (GPS) en Países Seleccionados, 1998 70 Tabla 4.3 Gasto Público Social por Sector en Países Seleccionados como Porcentaje del PIB, 1998 70 Tabla 4.4 Gasto Público en Educación en la RD 71 Tabla 4.5 Programas Públicos Existentes para Niños de 0-5 años de edad 74 Tabla 4.6 Gasto Público en Salud 75 Tabla 4.7 Gasto Total en Salud por Origen de Recursos, 1998 76 Tabla 4.8 Inventario de los Principales Programas de Asistencia Social del Gobierno 83 Tabla 4A.1 Costos Fiscales de los Nuevos Programas Sociales 89 Tabla 5.1 Instituciones para la Reducción de la Pobreza 93 Tabla 5.2 Gabinete Social 94 Tabla 5.3 Principales Reformas Estructurales Pendientes 97 Tabla 5.4 Grupos de Pobreza Prioritarios 100 Tabla 5.5 Prioridades Identificadas por las Comunidades por Area Geográfica 105 Tabla 5.6 Mapa de Ruta de las Acciones Clave para la Reducción de la Pobreza 108

Listado de Gráficos Gráfico 1.1 Tasas de Pobreza y sus Márgenes de Error 9 Gráfico 1.2 Distribución del Ingreso Expresada en Términos de Líneas de Pobreza 10 Gráfico 1.3 Tasas de Pobreza y sus Márgenes de Error Incluyendo Haitianos 12 Gráfico 2.1 Tasa de Desempleo, 1998 (Porcentaje) 27 Gráfico 2.2 Tasa de Analfabetismo, Población de 15 años y más, 1998 (Porcentaje) 31 Gráfico 4.1 Gasto Público en Educación (Pobres vs. No Pobres por Nivel) 72 Gráfico 4.2 Gasto Público en Educación por Area Geográfica y Nivel Educacional 73 Gráfico 4.3 Gasto Público y Privado en Educación 74 Gráfico 4.4 Gasto Público en Salud por Area Geográfica 76 Gráfico 4.5 Gasto Privado y Público en Salud 77

Listado de Recuadros Recuadro 1.1 Medidas de Pobreza: Elementos Conceptuales 3 Recuadro 1.2 Inmigración Haitiana a la RD y Ajustes a las Estimaciones de Pobreza 11 Recuadro 2.1 El Sistema Educativo en la República Dominicana 32 Recuadro 2.2 Recuperación Incompleta de Costos para Agua y Electricidad 40 Recuadro 2.3 Entaponamientos de Tránsito y los Pobres Urbanos 41 Recuadro 3.1 Logros Importantes del Programa de Reformas Económicas desde Principios de los Noventa 58 Recuadro 5.1 Política de Migración: Nicaragua y Costa Rica 98

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Documentos Técnicos 1. Medición y Evolución de la Pobreza 2. Causas de Reducción de la Pobreza en la RD: Crecimiento y Distribución del Ingreso 3. La Anatomía de un Barrio – Los Barrios del Ozama en Santo Domingo 4. Pobreza Rural en la República Dominicana: Fallas de Mercado, Fallas del Gobierno y Nuevas

Políticas 5. Los Efectos de las Políticas Macroeconómicas sobre la Pobreza Rural en la República Dominicana 6. Una Revisión de la Inmigración de la Población Haitiana en la República Dominicana 7. Manejando los Riesgos Sociales en la República Dominicana 8. Aspectos Institucionales de los Programas Sociales

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REPUBLICA DOMINICANA. INFORME SOBRE LA POBREZA: LA POBREZA EN UNA ECONOMÍA DE ALTO CRECIMIENTO

(1986-2000)

RESUMEN EJECUTIVO

LOS PROBLEMAS DE POBREZA Y DESIGUALDAD… 1. Desde la recuperación de la estabilidad macroeconómica en 1991, la RD se encuentra en un período de notable crecimiento económico. El crecimiento promedio anual superó el 6 por ciento durante el período 1992-1999. En consecuencia, el ingreso per-cápita aumentó sostenidamente desde US$860 en 1991 a US$1,910 en 1999. 2. La pobreza ha disminuido en la década de los 90. El porcentaje de individuos por debajo de la línea de la pobreza disminuyó de 37 por ciento en 1986 a 34 por ciento en 1992 antes de disminuir drásticamente a 29 por ciento en 1998 (los números correspondientes para la extrema pobreza son 9 por ciento, 7 por ciento y 5 por ciento). Estas estimaciones de alguna forma aumentan una vez que se hacen ajustes para corregir por la sub-representación en las encuestas de hogares de los inmigrantes haitianos, muchos de los cuales viven en la RD bajo una situación legal precariamente definida. El crecimiento económico ha sido la fuerza motriz que ha impulsado la reducción de la pobreza. 3. Sin embargo, (principalmente en las áreas rurales) un segmento de la población (alrededor de 400,000 individuos) no parece haberse beneficiado del marcado crecimiento económico posterior a 1991. Consecuentemente, mantener un fuerte crecimiento económico no es por sí solo suficiente para erradicar la pobreza. Se necesita acompañarlo de la implementación de políticas sociales adecuadamente dirigidas.

4. La pobreza en la RD en 1998 es menor que la de otros países si se ajusta por el nivel de desarrollo económico. La RD también se compara favorablemente en términos de desnutrición infantil. Sin embargo, las comparaciones de RD con otros países no son favorables en otras dimensiones de pobreza. La tasa de analfabetismo es aproximadamente el doble que el promedio para ALC y la mortalidad para niños menores de 5 años, es mucho mayor que aquella para países comparables. 5. Las características principales de la pobreza en la RD son las siguientes: • Sesgo en la pobreza rural. La pobreza

rural es mayor en términos relativos (con 42 por ciento comparado con 21 por ciento para la población urbana) y en términos absolutos (1.3 millones de individuos comparado con 1.0 millón para las zonas urbanas). La pobreza extrema es mucho mayor en las áreas rurales. La pobreza es también más severa en las zonas rurales.

• Indigencia en los bateyes. 1 Una población

estimada de 600,000 individuos vivía en los bateyes en 1998. Estas comunidades se encuentran entre las más pobres del país. La mayoría de los bateyes carecen de los servicios e infraestructura básicos, mientras que el acceso a salud y a la educación es muy limitado. En adición, desde mitad de los 80s, la ya marginada situación económica de los bateyes se viene deteriorando. La privatización de los ingenios azucareros del CEA a finales del 1999, aunque necesaria, no ha sido

1 Los bateyes son comunidades ubicadas en o cerca de las plantaciones de caña de azúcar, de las cuales dependen económicamente.

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acompañada con medidas de manejo social. Los hombres en edad de trabajar han dejado los bateyes mientras que los grupos más vulnerables (mujeres, niños y ancianos) han permanecido ahí, creando focos adicionales de pobreza.

• Vulnerabilidad urbana. El acceso a los

servicios básicos como recogida de basura, agua potable, alcantarillado y saneamiento es muy bajo en los asentamientos urbanos sobre-poblados de bajos ingresos, a la vez que problemas ambientales plagan dichas áreas.

• Vulnerabilidad ante desastres naturales.

Una gran proporción de pobres viven en áreas propensas a inundaciones y son particularmente vulnerables ante la ocurrencia regular de desastres naturales (como huracanes), los cuales generalmente destruyen los medios de producción, incluyendo cultivos y viviendas.

• Sesgo en la pobreza infantil. La pobreza

es mayor entre los niños. Casi cuarenta por ciento de los niños menores de 5 años viven en condiciones de pobreza. Además, un gran número de niños que ha abandonado el sistema de educación formal se encuentra particularmente bajo riesgo.

• Sesgo en la pobreza por género. Los

hogares cuyo jefe es una mujer tienen mayor probabilidad de ser pobres, particularmente en las áreas urbanas. Esto puede ser atribuido a la ausencia de programas adecuados de planificación y centros de atención infantil.

• Sesgo en la pobreza de los ancianos. La

presencia de ancianos (mayores de 65 años) en un hogar está asociada a la pobreza. Esto puede ser atribuido a la ausencia de redes de seguridad social adecuadas o esquemas de pensiones que provean a los ancianos con estándares mínimos de vida, incluyendo el acceso a servicios de salud. Esto se espera que cambie como resultado del nuevo sistema de seguridad social que se comenzará a implementar a partir del 2002.

• Sector informal. Los hogares que obtienen su ingreso del sector informal tienen una mayor probabilidad de ser pobres.

6. Existe una fuerte correlación entre pobreza e indicadores deficientes de salud. La incidencia de la malnutrición refleja los patrones geográficos de la pobreza. Cerca del 20 por ciento de todos los niños en las regiones más pobres sufren de malnutrición. 7. Existe también una fuerte correlación entre pobreza y educación. A mayor logro educacional del jefe de hogar, menos probable es que ese hogar sea pobre. Además, la educación de la madre afecta significativamente la situación nutricional del niño. Por tanto, la educación es uno de los elementos fundamentales para escapar de la pobreza. 8. La pobreza está fuertemente correlacionada con la ausencia de servicios básicos. La falta de acceso a los servicios básicos (electricidad, agua, saneamiento, etc.) está fuertemente relacionada con la probabilidad de ser pobre. 9. Las transferencias domésticas y las remesas del exterior juegan un papel importante en la reducción de la pobreza. Las transferencias domésticas y las remesas internacionales mejoran la restricción presupuestaria de los hogares y están correlacionadas con mejores condiciones en el hogar, mayor asistencia escolar y menor trabajo infantil, factores todos que tienden a reducir la pobreza. …REFLEJAN DISPARIDADES SUBYACENTES EN LOS ACTIVOS… 10. Los problemas de pobreza en la RD reflejan ampliamente las disparidades subyacentes en las oportunidades económicas. La distribución de activos claves –trabajo, capital humano, activos físicos, infraestructura básica y activos financieros, incluyendo pensiones y seguros- es altamente desigual. 11. El trabajo es el activo más abundante de los pobres. No obstante, los pobres

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enfrentan restricciones en el uso de este activo clave, como se refleja en: • Menor participación de los pobres que de

los no pobres en la fuerza laboral. El 61 por ciento de los no pobres entran en la fuerza laboral, comparado con 49 por ciento para los pobres.

• Menor participación de las mujeres en la

fuerza laboral, particularmente de las mujeres pobres. Este resultado podría ser causado por las mayores tasas de fertilidad entre los pobres y, por tanto, mayores responsabilidades domésticas combinadas con la carencia generalizada de centros de cuidado infantil y de acceso a otros servicios básicos.

• Mayores tasas de desempleo entre los

pobres, particularmente en áreas urbanas. El desempleo entre los pobres es casi el doble que entre los no pobres.

• Mayores tasas de desempleo entre los

jóvenes (15 - 19 años de edad), particularmente los jóvenes urbanos y las mujeres jóvenes, sugiere dificultades potenciales en la transición de la escuela al trabajo.

• Subempleo potencial entre los pobres.

Los pobres trabajan menos horas en total que los no pobres, lo cual es probablemente un indicador de subempleo y baja productividad entre los pobres.

• Existe una fuerte correlación entre

pobreza y empleo dentro del sector informal. El ochenta por ciento de todos los trabajadores pobres están empleados en el sector informal (principalmente en agricultura, comercio y servicios), comparado con 60 por ciento de la fuerza laboral total.

12. Otros grupos tradicionalmente vulnerables merecen especial atención: • Las mujeres no parecen sufrir una

discriminación sistemática en términos de

salarios. Sin embargo, un número de factores sugiere que las mujeres tienen menores oportunidades de empleo que los hombres.

• El trabajo infantil no parece ser un

problema generalizado en la RD. Sin embargo, el trabajo infantil priva a un número de niños, principalmente pobres, de asistir a la escuela. Además, el trabajo infantil en la prostitución y en la venta callejera es un problema importante en las zonas turísticas.

13. Las disparidades en educación son causas importantes de pobreza y de desigualdad en la RD. La educación es un complemento importante del trabajo, particularmente en términos de mejorar su productividad y ganancias potenciales. Sin embargo, el retorno sobre la educación varía significativamente por nivel educacional, pues la primaria y secundaria generan retornos mucho menores a los de la educación superior (a la que los pobres tienen un acceso muy limitado). Además, la educación de las madres afecta significativamente la situación nutricional de los niños, rompiendo el ciclo de pobreza intergeneracional. Las disparidades en el stock educacional (alfabetismo y logros educacionales), cobertura actual, eficiencia interna y calidad están relacionadas con la pobreza. • A pesar de que se han hecho esfuerzos en

expandir el alfabetismo e incrementar el logro educacional a través del tiempo, aún se requiere realizar esfuerzos sustanciales para incrementar los niveles de educación de la población, particularmente de los pobres. El analfabetismo es alto, especialmente entre los pobres (27 por ciento), mientras que el 77 por ciento de los adultos pobres (mayores de 18 años) no ha completado la educación primaria. Esto reduce la capacidad de la RD para sostener altas tasas de crecimiento económico.

• Las brechas principales en cobertura

educacional incluyen la ausencia de programas públicos de Desarrollo Temprano

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de la Niñez (ECD, por sus siglas en inglés) (para niños entre 6 meses y 2 años) y programas públicos de pre-escolar para niños entre 3 y 4 años, mientras que los preescolares privados continúan siendo incosteables para los pobres. Las tasas de matriculación a nivel primario y particularmente a nivel secundario son bajas, especialmente para los pobres y para los residentes en comunidades rurales. Entre los obstáculos claves para mayores tasas de matriculación se encuentran: (i) el costo directo de la escolaridad (uniformes, libros, etc.), (ii) bajos retornos para la educación primaria y particularmente para la educación secundaria, (iii) posibilidad de que padres sin educación no valoren la educación tanto como los padres educados, perpetuando así la trampa de la pobreza, (iv) problemas de calidad e ineficiencias funcionales en el sistema educacional, (v) falta de acceso a las instalaciones educativas, a todos los niveles en los bateyes, y a nivel secundario en comunidades pobres peri-urbanas y zonas rurales remotas.

• La eficiencia interna también es menor

entre los pobres, y particularmente los pobres rurales, quienes tienen una tendencia mayor a desertar del sistema educativo. Además, la alta tasa de repetición para todos los niños probablemente indica serias ineficiencias en la calidad de la instrucción en el salón de clases.

• La menor calidad de la educación de los

pobres es evidente debido a los menores retornos sobre educación para los pobres y sus mayores tasas de deserción. Los pobres, particularmente en el área rural, tienen un acceso limitado a insumos claves relacionados con la calidad (entrenamiento de los profesores, materiales escolares, entre otros).

14. Aunque los indicadores de salud han mejorado en las últimas décadas, persisten grandes diferencias entre los pobres y los no pobres. Los pobres tienen menor esperanza de vida y mayores tasas de mortalidad infantil y de desnutrición. Tienen menor acceso a cuidados

de salud y son menos propensos a buscar atención médica en caso de enfermedad. Cuando buscan tratamiento, es más probable que utilicen el servicio público. Sin embargo, la entrega de servicios públicos presenta muchas deficiencias. 15. La falta de acceso a los activos físicos y financieros – como tierra y vivienda, infraestructura básica, activos financieros y seguros – está relacionada a la pobreza. Los activos físicos contribuyen al potencial de generación de ingreso, al proveer una base para las actividades productivas. En adición, los hogares pueden usar la propiedad como garantía para obtener créditos y además se pueden generar ingresos de emergencia por medio de la venta de la propiedad o su hipoteca. Finalmente, algunas propiedades pueden ser utilizadas como una herramienta para extender las relaciones personales, crear confianza y generar capital social. 16. La capacidad de los hogares de utilizar su propiedad como un activo depende principalmente de la seguridad de tenencia y de flexibilidad de los mercados de tierra y vivienda. En la RD, la distribución de la vivienda y la tierra es altamente desigual, así como lo es el acceso a la titulación de las propiedades disponibles.

Vivienda. Los pobres tienden a vivir en viviendas de calidad inferior a las de los no pobres. Además, los pobres generalmente carecen de títulos de propiedad de sus viviendas.

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Tierra. La distribución de la tierra es altamente desigual. La tenencia de la tierra está altamente concentrada, a la vez que los pobres tienen un acceso limitado a la tierra.

Titulación y generación de ingresos. Una alta proporción de la tierra está ocupada sin títulos legales de propiedad, lo que tiene efectos negativos sobre la productividad de la tierra y en otros activos de los agricultores, incluyendo el acceso al crédito en el sector formal. El problema de falta de

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títulos también afecta a empresas rurales no agrícolas.

17. Los servicios de infraestructura básica contribuyen a aumentar el bienestar y la productividad. En términos generales, agua potable, caminos locales y electricidad han sido identificados como prioridades para las comunidades rurales; mientras que agua potable es la primera prioridad en los bateyes; y recogida de basura, agua potable, alcantarillado y saneamiento son clave para las comunidades urbanas. Los problemas en el servicio de electricidad son generalizados, afectando particularmente a los pobres quienes carecen de fuentes alternativas. El uso de leña para cocinar en las áreas rurales pobres genera serias preocupaciones con respecto a la deforestación, particularmente a lo largo de la frontera con Haití. 18. Los activos financieros – ahorros, créditos, pensiones y seguros – permiten a los hogares suavizar su consumo e invertir para futuras ganancias potenciales. Los pobres son menos capaces de ahorrar en relación a los no pobres y también enfrentan mayores restricciones en el acceso al crédito. En adición, el crédito rural público (subsidiado) beneficia poco a los agricultores pobres. La cobertura de las pensiones es extremadamente baja entre los pobres, quienes tienen que continuar trabajando y depender de familiares y vecinos para sobrevivir. La ausencia de medidas de mitigación y la ubicación de los pobres en zonas de alto riesgo los pone en una situación particularmente vulnerable ante eventos catastróficos. La cobertura de pensiones es extremadamente baja entre los pobres, quienes deben permanecer trabajando y contar con familiares y vecinos para mantenerse. Finalmente, los pobres son muy vulnerables a los accidentes que afectan al proveedor del hogar, en ausencia de esquemas de compensación a los trabajadores. El nuevo sistema de seguridad social se espera provea cobertura de pensiones y accidente de trabajo a toda la población, incluyendo a los pobres.

…UN LEGADO DE DEFICIENCIAS POLÍTICAS E INSTITUCIONALES,… 19. Las disparidades en la distribución de activos y oportunidades económicas reflejan un legado de deficiencias políticas e institucionales. • La RD tiene un mercado de trabajo formal

caracterizado por un marco legal y regulatorio rígido. Sin embargo, a pesar de la rigidez de la regulación, la importancia del sector informal hace que el mercado laboral sea flexible en la práctica.

A pesar de que ha mejorado, el manejo público del Estado aún exhibe debilidades significativas, incluyendo la ausencia de mecanismos adecuados y de sistemas de información para el control del gasto, salarios y decisiones de contratación de personal. Los sectores menos organizados y aquellos en las posiciones económicas más débiles son quienes sufren, con más probabilidad, por dichas prácticas.

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•

Hasta comienzos de los años 90, la política comercial de la RD estuvo basada en una estrategia de sustitución de importaciones, con el objetivo de estimular el desarrollo de la industria doméstica y de la agricultura, aislando estos sectores de la competencia externa a través de altos aranceles y restricciones cuantitativas. El proteccionismo benefició más que proporcionalmente a los productores de altos ingresos y gravó a los consumidores más pobres en mayor medida. Además, no existía una política clara del manejo de las barreras comerciales, ni estaba claro quién se beneficiaba de las significativas rentas asociadas con ellas.

20. Desde la recuperación de la estabilidad macroeconómica en 1991, el Gobierno ha implementado un número de reformas fundamentales, que han contribuido a reducir las deficiencias anteriores:

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• Distribución y titulación de la tierra. El Gobierno ha estado distribuyendo las tierras públicas y recientemente se ha comprometido en un programa de titulación de tierras. Sin embargo, la mayor parte de los beneficiarios de la reforma agraria han permanecido en condiciones de pobreza, debido a la falta de apoyo complementario en términos de crédito, asistencia técnica e infraestructura básica.

• Reforma comercial. Desde principios de

los años 90, la RD ha realizado progresos sustanciales en la reducción de las barreras comerciales. En 1990, se realizó una importante reducción de tarifas, mientras las exenciones arancelarias así como las barreras no arancelarias fueron prácticamente eliminadas. En diciembre del 2000 se implementó una nueva reforma comercial, la cual reduce todavía más el arancel promedio y la dispersión arancelaria.

Promoción de la competitividad. La RD privatizó el CEA en 1999, mientras se introdujo cierta competencia al sector eléctrico. Aunque necesaria, las medidas de reducción de costos resultantes de la privatización del CEA han tenido consecuencias dramáticas en las familias de los trabajadores de la caña de azúcar, que son abrumadoramente pobres. Además, la ausencia de un marco regulatorio para el sector eléctrico ha reducido la competencia en lugar de incrementarla. Como resultado, la RD aún tiene los costos de producción y precios de la energía eléctrica más altos en toda la región de ALC, lo que afecta adversamente a toda la población incluyendo a los pobres.

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…EL IMPACTO DE LA MIGRACIÓN HAITIANA... 21. La migración haitiana parece tener un impacto positivo sobre la economía dominicana en general. Los inmigrantes de Haití crean valor económico en la RD. Sin embargo, la migración desde Haití beneficia directamente más a los dominicanos no pobres (e.g., grandes terratenientes, al sector construcción, etc.), mientras crea una

competencia injusta con los dominicanos pobres y parece mantener bajos los salarios de los trabajadores no calificados. Como resultado, los dominicanos pobres podrían beneficiarse menos del proceso de crecimiento. Los bajos salarios, a su vez, reducen el incentivo de modernizar la agricultura. La migración desde Haití también tiene externalidades negativas sobre los dominicanos pobres al limitar su acceso a bienes públicos (e.g., servicios de salud), especialmente a lo largo de la frontera entre los dos países. …Y BAJO NIVEL, SESGOS E INEFICIENCIAS DEL GASTO PUBLICO EN LOS SECTORES SOCIALES. 22. Los bajos niveles de gasto público en los sectores sociales, junto con la ausencia de focalización y baja eficiencia en los programas existentes, han impedido obtener un resultado más favorable para los pobres: • El gasto público total en los sectores

sociales (6.3 por ciento del PIB en general, 2.5 por ciento para educación y 1.5 por ciento para salud en 1998) es menor que en otros países de ALC (12.8 por ciento del PIB en general, 3.8 por ciento para educación y 2.0 por ciento para salud). Además, la composición del gasto público en los sectores sociales es altamente ineficiente.

• El gasto público en educación es

progresivo, beneficiándose más los pobres que los no pobres. El gasto público en pre-primaria (educación inicial) y primaria es progresivo. Sin embargo, el gasto público en educación secundaria es regresivo mientras que el gasto público en educación universitaria es extremadamente regresivo. Además, el gasto público en educación favorece las áreas rurales, aunque los hijos de haitiano-dominicanos generalmente son dejados fuera del sistema educativo. Sin embargo, la composición del gasto público en educación es inadecuada para la reducción de la pobreza. El gasto público en educación superior no beneficia a los pobres, a la vez que se destina una cantidad

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extremadamente limitada de recursos públicos a programas de Desarrollo Temprano de la Niñez (ECD) y a la educación pre-escolar, lo que los beneficiaría más. Además, la baja calidad de la educación pública surge de las ineficiencias en la entrega de los servicios de educación, incluyendo toma de decisiones altamente centralizada, falta de participación de los beneficiarios; altos costos operacionales; débil capacidad de planeación y de toma de decisiones en el Ministerio de Educación; carencia de un sistema de información gerencial y de instrumentos de evaluación; y falta de relación entre los salarios de los profesores y su desempeño.

• Las inequidades en el gasto público en

salud también abundan. El gasto público en salud está sesgado hacia las atenciones terciarias, mientras se destinan pocos recursos a los cuidados de salud preventivos y primarios. Aunque los pobres son los más beneficiados del gasto público en salud, las ineficiencias en el sector salud –incluyendo una legislación de salud y seguridad social obsoleta, la fragmentación del sector en tres principales proveedores (el Ministerio de Salud, el Instituto de Seguridad Social y el sector privado), el descuido de los servicios primarios y preventivos, una centralización excesiva e ineficiencias en la asignación y en el gasto de los recursos públicos, junto a debilidad en la toma de decisiones y baja capacidad de financiamiento y regulación del Ministerio de Salud –también han dificultado el logro de mejores resultados para los pobres.

• El gasto público en vivienda e

infraestructura es el mayor de la región de ALC. A pesar de la limitada información sobre la cual basar una conclusión firme, los programas existentes de vivienda parecen ser ineficientes e inefectivos para alcanzar a los pobres debido a la falta de focalización, ineficiencias en la entrega de los servicios y duplicación de funciones entre un gran número de instituciones públicas sin coordinación entre sí.

• El Gobierno ha intentado compensar algunos de estos sesgos, desarrollando un número de programas de nutrición y asistencia social. Mientras algunos de los programas parecen ser muy efectivos en alcanzar a los pobres, la falta de focalización, ineficiencias en la entrega de los servicios y la posible duplicación de funciones relacionada con la ausencia de coordinación general, reducen la efectividad de estas transferencias. Sin embargo, la información sobre cantidades, focalización y eficiencia de los programas es también muy limitada.

23. Recientemente, el Gobierno ha comenzado a solucionar algunas de estas deficiencias. Ha realizado esfuerzos en los años recientes para mejorar la cobertura y la calidad de la educación. También inició en 1997 un ambicioso Programa de Reforma y Modernización del Sector Salud, que busca mejorar la situación de salud y nutrición de la población, particularmente de los pobres, facilitando el acceso a los servicios de salud en una forma eficiente y sostenible. El sistema de seguridad social que se iniciará en el 2002 está supuesto a proveer cobertura de pensión, salud y accidentes de trabajo a toda la población incluyendo a los pobres, aunque existen serias dudas sobre lo deseable y específicamente lo sostenible que fiscalmente pueden ser algunas de las partes del sistema. ESTA SITUACIÓN REQUIERE QUE EL GOBIERNO DEFINA LOS PRINCIPIOS DE UNA ESTRATEGIA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA… 24. Desde mediados de los años 90, sucesivos gobiernos han tomado acciones dirigidas a combatir la pobreza. En Febrero del 2001, el presidente Mejía anunció un paquete de medidas de compensación social, conocidas de manera colectiva como el "Paquetazo Social". Sin embargo, el Gobierno todavía no tiene una Estrategia integrada de Reducción de la Pobreza, fundamentada en principios básicos, con objetivos y prioridades claros para convertir esa estrategia en acción. Un gabinete social responsable de la definición

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de las políticas sociales, así como de su implementación y evaluación fue creado en Abril del 2001. La Estrategia de Reducción de la Pobreza esbozada en este informe se basa en algunos principios subyacentes: • Consolidar la estabilidad macroeconómica

con baja inflación, para mantener un crecimiento económico fuerte y sostenible,

• Profundizar las reformas económicas

estructurales, • Regular el flujo migratorio desde Haití, • Priorizar entre los grupos de pobreza, • Evaluar, racionalizar y reasignar el gasto

social antes de incrementarlo, • Descentralizar la toma de decisiones para la

entrega de los servicios sociales y promover la participación de la comunidad,

• Establecer vínculos entre los sectores

público y privado, • Desarrollar y utilizar mecanismos de

focalización para los grupos prioritarios, • Monitorear tanto la situación de pobreza

como la implementación de la estrategia misma.

25. La estrategia también incluye un plan de acción para la intervención en áreas clave, incluyendo: educación, salud, vivienda, programas de nutrición y asistencia social, infraestructura básica, titulación de tierras y propiedades, y servicios financieros y de seguros. …Y CONVIERTA ESTOS PRINCIPIOS EN PRIORIDADES Y ACCIONES. 26. Para convertir estos principios en acción, el Gobierno podría: • Profundizar las reformas económicas

estructurales. La agenda de reformas económicas para promover el crecimiento

económico es amplia, involucrando reformas de modernización del Estado, promoción de la competencia, liberalización del comercio e introducción de un sistema moderno de seguridad social. El Gobierno también necesita contrarrestar los movimientos en contra de las reformas que han sido iniciadas y ser agresivo en la implementación de la reforma comercial y en la promoción de la competitividad en el sector eléctrico.

• Regular el flujo migratorio desde Haití.

La entrega de permisos de trabajo a los inmigrantes haitianos prevendría la competencia entre ellos y los dominicanos no calificados.

• Desarrollar la cooperación política y

económica con Haití. En el largo plazo, la única vía para resolver los problemas migratorios y por ende ayudar a los dominicanos pobres es mejorando las condiciones económicas en la isla Hispaniola como un todo.

• Definir prioridades entre los grupos de

pobres, de acuerdo a la prevalencia, profundidad y severidad de la pobreza. La prioridad más importante debería darse a los pobres rurales, y especialmente a aquellos que viven en los bateyes ; a los niños pobres y mal nutridos de todas las áreas; y a las madres solteras pobres particularmente en las áreas urbanas. La segunda prioridad debería asignarse a la lucha contra la pobreza entre los pobres de las zonas urbanas que viven en áreas propensas a inundaciones, los ancianos pobres y los niños en riesgo, que han abandonado el sistema de educación formal. Finalmente, la tercera prioridad debería darse a los programas enfocados hacia el resto de los pobres de las áreas urbanas, a los trabajadores pobres que son empleados del sector informal, y a los pobres que están desempleados.

• Evaluar, racionalizar y reasignar el gasto

social antes de incrementarlo. En el mediano plazo, una fuerte estrategia de

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reducción de la pobreza eventualmente requeriría un incremento de los recursos generales del gobierno. Sin embargo, dicho incremento sólo debe ocurrir dentro de un contexto de modernización general del estado, pues en el contexto actual, de opacidad en las finanzas públicas, los mecanismos para asegurar que los fondos adicionales puedan alcanzar eficientemente a los grupos prioritarios no existen. Por tanto, una evaluación completa de los programas sociales existentes, seguida por una racionalización del gasto social y una reasignación de los ahorros correspondientes hacia los grupos prioritarios, podría ser la prioridad más importante para llevar a cabo acciones efectivas de reducción de la pobreza. El gasto público en educación debe ser reasignado en el corto plazo y luego incrementado en el mediano plazo para mejorar la efectividad del combate contra la pobreza. Los candidatos clave para la asignación de más recursos y para incrementar la eficiencia incluyen: (i) promover una mayor recuperación de costos para la educación superior, mientras se reduce el gasto que realiza directamente el Ministerio de Educación y se desplazan los recursos liberados hacia los programas de Desarrollo Temprano de la Niñez (ECD) (para niños entre 6 meses y 3 años), y para la educación primaria y secundaria, dando prioridad a los pobres; (ii) focalizar el gasto en educación mediante esquemas basados en la demanda (e.g., alimentación escolar focalizada y/o programas de transferencia de efectivo basados en la asistencia) para reducir las barreras económicas que enfrentan los hogares pobres e incrementar la matriculación de los pobres, (iii) mejorar la calidad de los sistemas de educación básicos, incluyendo la disponibilidad de escuelas particularmente en los bateyes. Con respecto a la salud, el Gobierno debería implementar eficientemente el Programa de Reforma y Modernización del Sector Salud complementado con (i) desplazamiento de recursos hacia las intervenciones de cuidados de salud preventivos y primarios en áreas pobres y rurales (utilizando el mapa de pobreza), (ii) revisar el sistema actual de

aprovisionamiento, almacenamiento y distribución de los medicamentos por el sector público, y (iii) reformar el sistema de seguros de salud en el mediano plazo. El gasto público en programas de vivienda continúa siendo no focalizado en gran medida y necesita una reestructuración inmediata para mejorar su efectividad en el combate contra la pobreza. El gasto en programas de nutrición y asistencia social también debería ser revisado, racionalizado y perfilado para asegurar una red de seguridad social completa, eficiente y bien focalizada. El gasto público en infraestructura básica debería ser asignado de acuerdo a las brechas y criterios de pobreza, realizando consultas con las comunidades.

• Descentralizar y promover la

participación de la comunidad en la entrega de los servicios para mejorar la efectividad de las intervenciones contra la pobreza. Algunos ejemplos incluyen: (i) descentralizar las decisiones del personal a las unidades de salud provincial bajo la dirección de SESPAS y fortalecer los servicios de cuidados de salud primarios, mediante la creación de una innovadora red de proveedores de servicios públicos, privados y ONG’s; (ii) descentralizar las compras de alimentos bajo el programa de merienda escolar, siguiendo el éxito del proyecto piloto implementado en Sabana de la Mar; (iii) expandir el uso de las comunidades y las ONG’s como intermediarios de los programas sociales; y (iv) responder ante las expresiones por parte de la comunidad de sus preferencias para la entrega de los servicios.

• Desarrollar y utilizar mecanismos de

focalización. Focalizar los recursos hacia los pobres es una herramienta crucial para mejorar el impacto y la efectividad en costos de las intervenciones y el gasto públicos. El Gobierno podría utilizar el mapa de pobreza existente para la asignación del gasto, tan pronto como sea posible. Podría actualizar el mapa de pobreza regularmente y desarrollar mecanismos adicionales de

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focalización, incluyendo la prueba o test de la media y auto-focalización.

• Asignar suficientes recursos para el

monitoreo de la pobreza y la implementación de la estrategia. El Gobierno podría desarrollar un sistema de monitoreo de la pobreza, que dé seguimiento a las condiciones de vida y provea información para la evaluación del impacto de las intervenciones públicas. Este sistema incluye encuestas del tipo LSMS, que serían realizadas cada dos años. El Gobierno también podría adoptar un número de acciones para monitorear la implementación de la estrategia de pobreza, incluyendo: (i) detallar acciones para el período de la estrategia en un plan de acción, (ii) especificar acciones para cada año, (iii) desarrollar indicadores de monitoreo, a los que cada institución daría seguimiento. El Gobierno puede también designar al recientemente creado gabinete social como la entidad responsable de la implementación y coordinación de la estrategia misma y del monitoreo de la situación de pobreza. Debe haber disponibilidad de recursos para la evaluación del impacto sobre la pobreza de intervenciones específicas.

27. Algunos de los pasos claves para su implementación inmediata en el 2001 podrían incluir: • Conducir una revisión completa del gasto

público en los programas sociales, incluyendo educación, salud, vivienda, programas de nutrición y asistencia social, y desarrollar propuestas para la racionalización de los programas existentes y para la reasignación de gastos, de modo que éstos puedan llegar mejor a los pobres, en el presupuesto del 2002;

• Desarrollar una Estrategia de Reducción de la Pobreza propia del Gobierno, incluyendo la definición de los grupos pobres prioritarios y un plan de acción para las intervenciones en áreas clave, incluyendo: educación, salud, vivienda, programas de nutrición y asistencia social, infraestructura

básica, titulación de tierras y propiedades, y servicios financieros y de seguros. El recientemente creado gabinete social podría ser el responsable de la elaboración de la Estrategia de Reducción de la Pobreza e involucrar a la sociedad civil, incluyendo a los pobres;

• Designar la institución responsable para la

implementación de la estrategia, incluyendo la coordinación general entre los ministerios y otras entidades públicas para evitar la duplicación y otras ineficiencias. Se espera que el recientemente creado gabinete social tenga esta función;

• Designar la entidad responsable de

coordinar el monitoreo de la situación de pobreza. Esta entidad sería responsable de desarrollar un conjunto de indicadores para monitorear la implementación de la estrategia (incluyendo categorías claves del presupuesto), y establecer un proceso inter-ministerial para realizar reportes sobre dichos indicadores y sobre la implementación;

• Actualizar el Mapa de Pobreza elaborado por ONAPLAN como una herramienta de focalización y asignación de recursos.

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REPUBLICA DOMINICANA. INFORME SOBRE LA POBREZA: LA POBREZA EN UNA ECONOMÍA DE ALTO CRECIMIENTO

(1986-2000)

INTRODUCCION

1. Objetivos. Este informe, que es un componente de la Estrategia de Asistencia al País (CAS por sus siglas en inglés) de tres años del Grupo del Banco Mundial de Junio de 1999, tiene tres objetivos principales. El primero es medir el alcance y los determinantes de la pobreza en la República Dominicana (RD). El segundo objetivo involucra examinar el impacto de las políticas gubernamentales y del gasto público en los pobres en sectores clave. El tercero es esbozar una Estrategia de Reducción de la Pobreza y definir prioridades y pasos para convertir esta estrategia en acción. El objetivo último de este informe es dar apoyo a los hacedores de política para identificar opciones de política implementables, dirigidas a la reducción de la pobreza, a la vez que no ponen en riesgo el crecimiento potencial de la economía. 2. Fuentes de Información Cuantitativa y Cualitativa. Este estudio está basado principalmente en tres encuestas de hogares: la Encuesta Nacional de Ingreso-Consumo de los hogares de 1986, realizada por Tufts University; la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1992 desarrollada por una institución dominicana de investigación económica sin fines de lucro, la Fundación Economía y Desarrollo (FEyD), y financiada por USAID y la más reciente encuesta de hogares, de 1998, la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH, 1998), implementada por el Banco Central, la cual representa la encuesta de hogares más completa disponible hasta la fecha en la RD. El cuestionario de la encuesta ENGIH 1998 incluye información cuantitativa sobre varios aspectos de las condiciones de vida de las personas, incluyendo estructura del hogar, vivienda, infraestructura, salud, nutrición, educación, actividades económicas (trabajo), migración, gasto y consumo, fuente y nivel de ingresos, ahorro, crédito y actividades.1 El estudio también reúne los resultados de cuatro Investigaciones Cualitativas de Capital Social (SCQS por sus siglas en inglés) realizadas para este informe por iglesias y ONGs locales en barrios pobres del área urbana y bateyes.2 Estas investigaciones fueron diseñadas para complementar la ENGIH 98 con información a fondo de las comunidades sobre percepciones, condiciones socio-económicas, organización social y capital social en áreas marginales. 3. Proceso de Colaboración. El proceso mediante el cual se preparó este informe es tan importante como el documento mismo. Está basado en un proceso de colaboración entre el Gobierno, la sociedad civil y el Banco Mundial. Ha sido diseñado para crear capacidad local en el análisis de la pobreza y fomentar una percepción de propiedad sobre dicho análisis. El proceso involucró la cooperación continua entre la oficina local del Banco Mundial y sus contrapartidas dominicanas, así como de un número de misiones. Algunos resultados preliminares fueron difundidos, y fueron presentados a y discutidos con miembros del Gobierno. Los resultados preliminares también fueron compartidos con la sociedad civil, dentro del contexto de una mesa de trabajo sobre el tema de la pobreza. Esta mesa redonda es un componente importante de la implementación del Comprehensive Development Framework (CDF) en la RD. Se espera que el proceso sirva como un insumo en el diseño de políticas y en el desarrollo de la futura Estrategia

1 La muestra final incluye 4,810 hogares, de los 1,919,064 hogares a nivel nacional, y 20,356 individuos de los 8,155,294 individuos de la población nacional. 2 Los bateyes son comunidades ubicadas en o cercanas a las plantaciones de caña de azúcar.

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de Asistencia del Banco para la RD. La comunidad donante también podría utilizar la Estrategia de Reducción de la Pobreza esbozada en este informe para guiar sus futuras intervenciones. 4. Impacto de Política del Estudio sobre Pobreza. El Gobierno que tomó posesión en Agosto del 2000 indicó claramente que la reducción de la pobreza es su prioridad más importante. Sin embargo, el Gobierno aún tiene que definir su propia Estrategia de Reducción de la Pobreza. En ese sentido, la estrategia para el alivio de la pobreza esbozada en este estudio puede ser un insumo importante para el Gobierno en el desarrollo de su propia Estrategia de Reducción de la Pobreza. 5. Mapa de Ruta del Informe. Este informe está dividido en dos volúmenes. El primer volumen, correspondiente al Informe Principal, presenta el contenido fundamental del documento y está organizado como sigue a continuación. El Capítulo 1 identifica la magnitud del problema de la pobreza en la RD. Este capítulo define y mide la pobreza, así como su evolución durante el período 1986-98, mientras insiste en las limitaciones del uso de las tasas de pobreza como objetivos de política. Muestra que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para la reducción de la pobreza. Finalmente, analiza los determinantes de la pobreza en la RD. El Capítulo 2 establece que los problemas de la pobreza en la RD reflejan ampliamente las disparidades subyacentes en cuanto a oportunidades económicas. La distribución de activos clave -- trabajo, capital humano, activos físicos, infraestructura básica, activos financieros, pensiones y seguros -- es altamente desigual. Estas disparidades son más relevantes entre pobres y no pobres, pero también se manifiestan en las diferentes áreas geográficas. El Capítulo 3 analiza los vínculos entre las disparidades en la distribución de los activos y las deficiencias políticas e institucionales, y revisa las reformas recientes que han buscado corregir estas deficiencias. También analiza el impacto de la migración haitiana. El Capítulo 4 muestra que un bajo nivel de gasto público en los sectores sociales, junto con ineficiencias y desigualdades en el patrón existente de gasto público ha impedido obtener un resultado más favorable para los pobres. El capítulo también resalta la necesidad de una revisión inmediata del gasto público en los sectores sociales como la primera prioridad para realizar acciones efectivas de reducción de la pobreza. De hecho, una revisión completa del gasto público en los sectores sociales brindaría una guía para la racionalización de los programas existentes y se espera que genere sustanciales ahorros fiscales. Sobre la base de las conclusiones de los capítulos previos, el Capítulo 5 esboza los objetivos principales de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y recomienda acciones prioritarias para implementar esta estrategia. El segundo volumen, correspondiente a los Documentos Técnicos (disponibles en la página web del Banco Mundial en su versión en Inglés), contiene un número de artículos de apoyo que fueron elaborados durante el proceso de Estimación de la Pobreza. Incluye artículos sobre: Medición y Evolución de la Pobreza, Causas de Reducción de la Pobreza, Asentamientos Urbanos de Ocupación Marginal, Pobreza Rural, Políticas Macroeconómicas en Pobreza Rural, Inmigración Haitiana, Riesgos Sociales y Programas Sociales, y Aspectos Institucionales de los Programas Sociales.

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1. MEDICIÓN, EVOLUCIÓN Y DETERMINANTES DE LA POBREZA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

1. Este capítulo identifica la magnitud del problema de la pobreza en RD. Se inicia con una breve introducción que analiza el crecimiento económico en los años posteriores a 1992. Luego, presenta la definición de pobreza y los resultados de su medición, así como su evolución durante el período 1992-1998, enfatizando las limitaciones de utilizar las tasas de pobreza basadas en el ingreso o el gasto como objetivo de política. Además, examina el papel fundamental del crecimiento en la reducción de la pobreza y, finalmente, analiza los determinantes de la pobreza en RD. A. Crecimiento Económico desde 1992 2. Desde la recuperación de la estabilidad macroeconómica en 1991, la RD ha atravesado por un período de marcado crecimiento económico. Desde 1992, RD ha estado entre las economías de mayor crecimiento en el mundo. El crecimiento anual promedio de la economía superó el 6% durante el período 1992-99 y durante los últimos 3 años alcanzó una alta tasa de 8% (Tabla 1.1). Este período de notable desempeño económico ocurre luego de varios años de bajo desempeño. La década de los años 80 estuvo caracterizada por tasas de crecimiento bajas y fluctuantes, inflación creciente y deterioro de las condiciones sociales. Una leve recuperación en el período 1986-87, lograda a través de políticas fiscales y monetarias expansivas, culminó en tasas de inflación con niveles históricamente altos y crecimiento negativo en 1990. En respuesta a esta crisis, el Gobierno implementó un exitoso programa de estabilización basado en la eliminación del déficit fiscal, mediante una reforma tributaria, en la aplicación de una reforma comercial y en la liberalización del sistema financiero. La estabilidad económica y la recuperación de la confianza de los agentes económicos llevaron a un aumento del ahorro y la inversión, aumentos de la productividad y, finalmente, a mayores tasas de crecimiento. El ingreso per cápita, que había disminuido desde US$1,170 en 1980 a US$860 en 1991, ha estado creciendo sostenidamente hasta alcanzar los US$1,910 en 1999. Tabla 1.1: Descomposición del Crecimiento del PIB 1992-99 (Porcentajes)

Capital Trabajo Productividad Total de los Factores

Año

Crecimiento del PIB

Crecimiento anual

Aporte al crecimiento

del PIB

Participación en el

crecimiento del PIB

Crecimiento anual


del PIB


crecimiento del PIB


del PIB


crecimiento del PIB

1992 7.98 4.54 2.34 29.33 6.87 3.33 41.69 2.31 28.98

1993 2.96 4.71 2.43 82.23 0.43 0.21 7.00 0.32 10.77 1994 4.32 4.05 2.09 48.36 -0.67 -0.32 -7.46 2.56 59.09 1995 4.85 3.93 2.03 41.79 0.00 0.00 0.04 2.82 58.17 1996 7.25 4.24 2.19 30.18 5.09 2.47 34.00 2.60 35.81 1997 8.21 5.46 2.82 34.30 5.11 2.47 30.13 2.92 35.57 1998 7.32 7.64 3.94 53.82 2.78 1.35 18.36 2.04 27.82 1999 8.30 8.65 4.46 53.77 2.64 1.28 15.41 2.56 30.82

Promedio 6.40 5.40 2.79 46.72 2.78 1.35 17.40 2.27 35.88

Fuente: Estimaciones en base a información del Banco Central de la República Dominicana.

3. El análisis de las fuentes de crecimiento indica que una de las fuerzas más importantes detrás del alto y sostenido crecimiento económico en RD ha sido una acumulación de capital sin precedentes. Una descomposición de Solow de las fuentes de crecimiento muestra que el fuerte crecimiento de la economía en el período posterior a 1992 ha sido causado principalmente por una acumulación de capital que explica cerca de la mitad del crecimiento económico (Tabla 1.1).

1

Capítulo 1

B. Medición y Evolución de la Pobreza1 B.1. Limitaciones del Uso de las Tasas de Pobreza como Objetivos de Política 4. Distintas encuestas de hogares han sido realizadas por instituciones públicas y privadas, permitiendo así medir la pobreza (Tabla 1.2). La Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) es la institución pública encargada oficialmente de dirigir las encuestas y de monitorear gran parte de los indicadores económicos. Ha conducido dos encuestas de hogares limitadas a la ciudad de Santo Domingo, en 1941 y 1969, y el censo de 1993. Al no poder contar con una recolección de información sistemática por parte de la ONE, el Banco Central y las instituciones privadas han asumido progresivamente un papel más activo en la medición del bienestar en la RD. El Banco Central ha implementado tres encuestas de hogares en 1977, 1984 y 1998. La más reciente, Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH 1998), representa la encuesta de hogares más completa disponible hasta la fecha. En 1989, el Banco Central también condujo una encuesta de hogares con el objetivo de analizar el gasto social, financiada por el PNUD. Algunas instituciones privadas también han realizado encuestas de hogares, que han sido utilizadas para medir el bienestar. En 1986, Tufts University condujo la Encuesta Nacional de Ingreso-Consumo. En 1992, una institución dominicana de investigación económica, sin fines de lucro, la Fundación Economía y Desarrollo (FEyD), desarrolló una Encuesta de Ingresos y Gastos, financiada por USAID. También, el Instituto de Estudios de Población y Desarrollo (IEPD) y el Centro de Estudios Sociales y Demográficos (CESDEM) condujeron la Encuesta Demográfica y de Salud en 1991 (ENDESA-91) y en 1996 (ENDESA-96), respectivamente. De estas dos encuestas la ENDESA-96 incluye un módulo de ingresos y ha sido utilizada para medir el bienestar.

Tabla 1.2: Encuestas Utilizadas para Medir la Pobreza en la República Dominicana Año Institución Encuestas Cobertura

1941 Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) Encuesta de Hogares Santo Domingo

1969 Banco Central (BC) y ONE Encuesta de Ingresos y Gastos Familiares

Santo Domingo

1976-77 BC Primera Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias (ENIGF 1977)

Nacional

1984 Nov

BC Segunda Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias (ENIGF 1984)

Nacional (1,566 hogares)

1986 Ene-Nov

Tufts University Encuesta Nacional de Ingreso-Consumo Nacional (1,404 hogares)

1989 Marzo

BC Encuesta de Gastos Sociales Nacional (799 hogares)

1991 Julio-Nov

Instituto de Estudios de Población y Desarrollo (IEPD)

Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA 91)


1992 Julio-Ago

Fundación Economía y Desarrollo (FEyD)

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Nacional (1,198 hogares)

1993 ONE Censo de Población y Vivienda Nacional (todos los hogares)

1996 Sept-Dic

Centro de Estudios Sociales y Demográficos (CESDEM)

Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA 96)


1998 Oct 97-Sept 98

BC Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH 1998)


5. Las diferencias en las metodologías, incluyendo la definición de las líneas de pobreza y los cuestionarios utilizados, han provocado que las comparaciones entre los estudios y a través del tiempo se conviertan en una tarea muy difícil. A pesar de esto, en el debate público, que es político por naturaleza, se ha asumido frecuentemente que los niveles de pobreza son comparables y se ha puesto 1 Todos los indicadores de pobreza se refieren a individuos, no a hogares.

2

Medición, Evolución y Determinantes de la Pobreza en la República Dominicana

énfasis principalmente en los niveles y en la evolución de las tasas de pobreza. El Anexo 1.1 indica las tasas de pobreza y de extrema pobreza que han sido derivadas del análisis de las encuestas.

Recuadro 1.1: Mediciones de pobreza: Elementos conceptuales El concepto de línea de pobreza está en el centro de todos los discursos sobre pobreza. Las líneas de pobreza representan un nivel crítico de consumo, ingreso o, más frecuentemente, de acceso a bienes y servicios debajo del cual los individuos son declarados como pobres. La línea de pobreza representa entonces un nivel mínimo de participación económica “aceptable”, en una sociedad determinada, en un momento dado del tiempo. Por ejemplo, las líneas de pobreza pueden ser definidas en base a los requerimientos mínimos de nutrientes, considerando también los costos de otras necesidades básicas como alquiler y vestido. Este es el enfoque que se sigue en este estudio. Alternativamente, las líneas de pobreza pueden ser definidas como el salario mínimo oficial prevaleciente o como un porcentaje del ingreso medio del país, que podría ser por ejemplo 60%. Sin embargo, existen algunas inquietudes con relación a la medición de la pobreza. Primero, ¿debería declararse una persona como pobre cuando su canasta de consumo observada queda por debajo de un cierto límite predefinido o cuando su gasto (o ingreso total) queda por debajo del nivel mínimo requerido para obtener un cierto patrón de consumo? Por ejemplo, los niveles de nutrición podrían no aumentar cuando se incrementa el ingreso y los alimentos enlatados podrían ser muy populares a ciertos niveles de ingreso, aún cuando su valor nutritivo es cuestionable. La elasticidad del consumo de alimentos con respecto al ingreso puede no corresponder con la elasticidad del consumo de nutrientes. Por lo tanto, el ingreso representa la capacidad de consumir, no el consumo en sí mismo. Segundo, aún cuando hay algo absoluto con relación al concepto de pobreza (en todas las sociedades las personas necesitan niveles adecuados de alimento, vivienda y vestido), existen diferentes puntos de vista con relación a lo que debe ser considerado como “adecuado”. El acceso a mayores niveles de educación o a una mayor cantidad de bebidas alcohólicas puede ser considerado como una “necesidad básica” en algunas sociedades, mientras que en otras no. Tercero, la pobreza es una medida trascendente y las personas generalmente experimentan significativas fluctuaciones en sus niveles de ingreso y consumo. Por tanto, las medidas de pobreza crónica o “estructural” deben ser complementadas con un estudio de pobreza “temporal”. La distinción entre los dos tipos de pobreza es muy importante, pues las políticas para enfrentar la pobreza temporal pueden ser muy distintas a las aplicadas frente a situaciones de pobreza crónica. Por esta razón, generalmente se considera el gasto como una variable más confiable para medir pobreza crónica, pues el ingreso presenta una fluctuación mayor en el tiempo. Un estudio del International Crops Research Institute for the Semi-Arid Tropics (ICRISAT) realizado en la India encontró que sólo aproximadamente el 12% de los hogares no fueron nunca pobres durante los nueve años bajo consideración mientras que, en el otro extremo, el 44% fue pobre por seis años o más y el 19% fue pobre durante el período completo. Los estudios disponibles actualmente en la RD no permiten revisar una proposición como ésta, pues no dan seguimiento a los mismos hogares durante varios años. Es recomendable que encuestas futuras sean diseñadas para proveer esta oportunidad. Cuarto, las medidas de pobreza no toman en cuenta la asignación de gastos dentro del hogar. La mayoría de las investigaciones proveen datos a nivel de hogar completo. Sin embargo no considera que la asignación del gasto dentro de los hogares puede ser significativamente desigual. Las víctimas potenciales de esta desigualdad son las mujeres y los ancianos. Existe evidencia de que dicha discriminación crece con el grado de indigencia del hogar. Además, surgen inquietudes adicionales del hecho de que los hogares más grandes generalmente tienen más niños. Es deseable incorporar algunas correcciones por la presencia de niños en el hogar, porque su consumo es menor que el de los adultos. La construcción de escalas de equivalencia de adultos –factores de conversión que expresan el consumo de los niños como una fracción del consumo de un adulto representativo—trata de solucionar este problema. Existen preguntas conceptuales respecto a la construcción de dichas escalas que llevan a optar por el uso del gasto (o el ingreso) per cápita, aún cuando esta práctica –que lleva a una sobre-valoración de la pobreza- puede ser mejorada. Finalmente, existen costos fijos para establecer y mantener un hogar y los hogares pequeños no pueden distribuir estos costos fijos entre muchos miembros. 6. Aunque establecer objetivos de reducción de la pobreza es una medida importante y loable, los hacedores de política deben estar conscientes de la naturaleza frágil de las estimaciones de pobreza (Recuadro 1.1). Primero, la pobreza es multidimensional y tiene un significado mucho más amplio que el que se deriva de los indicadores convencionales de pobreza basados en el ingreso o el consumo. El ingreso y el consumo son sólo medios para lograr una vida mejor, y no fines en sí mismos. Ahora bien, menor malnutrición en los niños, mayor salud en la población, más seguridad, mayor longevidad, menores tasas de mortalidad materna e infantil, mayores tasas de alfabetización, menos hambre, menor discriminación laboral y social, y una participación más activa en los temas políticos y sociales de las comunidades y del país son características de una sociedad mejor, de una sociedad menos pobre. Otras dimensiones del problema pueden no estar directamente relacionadas con las mediciones de pobreza basadas en ingreso y consumo: el crimen y la violencia pueden afectar a gran parte de la

3

Capítulo 1

población, puede existir discriminación en el mercado laboral contra ciertos grupos de la sociedad, o los niños pueden estar malnutridos aún cuando crezcan en hogares acomodados. 7. Segundo, la determinación de las tasas de pobreza basadas en los niveles de ingreso o consumo depende de supuestos que son cuestionables. La determinación del consumo y el ingreso, así como la elección de las líneas de pobreza dependen de numerosos supuestos que, si son cambiados ligeramente, pueden producir tasas de pobreza muy distintas. Por ejemplo, la medición del consumo y el ingreso no contiene ninguna información sobre los bienes ofertados. Un incremento del ingreso real sencillamente refleja un mayor poder de compra sobre los bienes y servicios existentes en el mercado. Además, las líneas de pobreza basadas en la ingesta de nutrientes asume que los hogares tienen conocimientos sobre nutrición y dietas balanceadas, lo que puede ser muy cuestionable.

8. Tercero, existen dificultades técnicas para medir la pobreza y su evolución. En los países en desarrollo, el ingreso de los hogares es difícil de medir debido, entre otras cosas, a que un número de actividades, productos y servicios no son registrados. Muchas transacciones en el área rural no son registradas en efectivo y el volumen de las transacciones ilegales puede ser significativo. Además, los cuestionarios de las diferentes encuestas no utilizan una metodología común y consistente, lo que dificulta su comparación. Finalmente, las encuestas están basadas en muestras o subconjuntos de hogares, que son elegidos para reproducir la población completa. Sin embargo, por naturaleza, estas muestras no pueden ser exactas. Esto es particularmente cierto en la RD, donde un gran número de inmigrantes haitianos tiene una situación legal precaria, por lo que temen a los oficiales dominicanos y a ser deportados, lo que tiene como consecuencia que no sean registrados en la mayoría de los estudios. Por tanto, las tasas de pobreza calculadas en base a estas encuestas necesariamente contienen márgenes de error, que no habían sido considerados en análisis anteriores de pobreza en la RD. B.2. Metodología2 9. El principal objetivo de esta sección es establecer una metodología consistente para analizar la evolución de la pobreza en la RD desde 1986. Se utilizan cuatro encuestas de hogares para realizar este análisis: la encuesta de Tufts University de 1986, la encuesta de la FEyD de 1992, y la ENGIH de 1998 (Tabla 1.2).3 B.2.i. Definición de las Líneas de Pobreza 10. Se construyeron las líneas de pobreza utilizando el método del costo de las necesidades básicas.4 En este método se define primero una línea de pobreza extrema. La línea de pobreza extrema se define como el costo de una canasta alimenticia normativa, que los individuos deben obtener para alcanzar el requerimiento calórico diario de 2,161 calorías por día. Obviamente, muchas canastas alimenticias pueden proveer este requerimiento. Sin embargo, aunque algunas canastas proveen la ingesta calórica necesaria, no necesariamente contienen el complemento nutritivo necesario para una vida saludable. Los nutrientes que las personas consumen se dividen convencionalmente en cinco categorías: proteínas, carbohidratos, grasas, vitaminas y minerales; y una persona no puede compensar las deficiencias en el consumo de una de ellas consumiendo más de otra. Por ejemplo, el suplemento de energía en la dieta no mejora la salud de los niños si su alimentación continúa teniendo cantidades

2 Ver Documento de Referencia 1 para mayores detalles. 3 No fue posible utilizar otras encuestas debido a varias razones: la ENIGF de 1984 utiliza una metodología distinta, la encuesta del Banco Central de 1989 se enfoca exclusivamente en el gasto social, la encuesta ENDESA de 1991 no incluye información relativa al ingreso y la ENDESA 1996 no fue estructurada específicamente para realizar análisis de ingreso. Además, no se tiene información disponible de encuestas previas. 4 Existen formas alternativas de medir la pobreza. La Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) obtiene tasas de pobreza más elevadas basadas en un análisis multivariado (ver Anexo 1.1).

4


insuficientes de minerales y aminoácidos esenciales. Lo que se requiere es una dieta balanceada, donde los diferentes nutrientes aparezcan en las cantidades necesarias. Es posible que un individuo presente un gasto en alimentos mayor y aún sufra una deficiencia en alguno de los nutrientes. Sin embargo, un individuo que no puede pagar la canasta alimenticia básica probablemente no podrá consumir los nutrientes y calorías requeridos para las funciones internas del cuerpo, así como para estar en capacidad de trabajar. Es por esto que la canasta alimenticia que se considera en este estudio es la diseñada por la Fundación Economía y Desarrollo en su análisis de pobreza en la RD de 1992 (Tabla 1.3). Basados en la encuesta de 1992, el consumo calórico per cápita diario del primer cuartil de la población (i.e., el 25 por ciento más pobre de la población) fue de 1,766 calorías. Debido a que la ingesta calórica per cápita diaria del primer cuartil se encuentra por debajo de los requerimientos calóricos de 2,161 calorías diarias, es necesario expandir su consumo de 1,766 calorías a las 2,161 calorías requeridas usando un factor de 1.22 (i.e., 1.22 = 2,161/1,766) con el fin de calcular la canasta alimenticia normativa y entonces calcular la línea de pobreza extrema. Luego, se estima el costo de la canasta alimenticia en 1992 utilizando precios derivados de la misma encuesta. Este costo es de RD$252.1 mensuales. Tabla 1.3: Canasta Alimenticia Normativa, Precios y Líneas de Pobreza Extrema por Período

Consumo per cápita diario

(Libras) (Encuesta

1992) (Cuartil 1)

(I)

Calorías por libra

(II)

Ingesta calórica per cápita diaria (Encuesta

1992) (Cuartil 1)

(III) = (I)x(II)

Ingesta calórica requerida diaria

per cápita (Cuartil 1) 1/

(IV) = (III)x1.22

Consumo per cápita diario

requerido (Libras)

(V)=(I)x1.22

Precio nominal por libra de componentes alimenticios

(RD$)

(VI)

Costo mensual de la canasta alimenticia

normativa (RD$)

(VII) = (V)x(VI)

1992 1992 1986 1992 1998 1986 1992 1998 Arroz corriente 0.283 1586.7 449.7 550.2 0.347 0.49 4.04 5.74 5.2 42.6 60.5 Arroz de calidad 0.076 1668.1 126.8 155.1 0.093 0.54 4.40 6.25 1.5 12.4 17.7 Habichuelas rojas 0.058 1514.9 88.3 108.1 0.071 1.73 7.87 14.41 3.8 17.1 31.3 Otras habichuelas 0.016 1496.5 24.5 30.0 0.020 2.31 10.53 19.28 1.4 6.4 11.8 Plátano verde 0.312 407.5 127.2 155.6 0.382 0.19 1.43 2.80 2.2 16.6 32.5 Yuca 0.134 410.9 54.9 67.2 0.163 0.29 1.34 4.09 1.4 6.7 20.3 Banano verde 0.250 470.8 117.7 144.0 0.306 0.13 1.00 1.95 1.2 9.3 18.1 Pollo 0.083 814.7 67.6 82.7 0.102 1.98 8.62 14.33 6.1 26.6 44.3 Carne de res 0.016 431.0 6.7 8.2 0.019 2.53 14.65 19.08 1.5 8.5 11.1 Cerdo 0.010 407.2 3.9 4.8 0.012 3.02 14.97 20.55 1.1 5.4 7.4 Salchicha 0.007 1393.9 9.9 12.1 0.009 2.81 23.07 25.05 0.7 6.1 6.6 Pescado 0.007 685.3 5.0 6.1 0.009 3.23 20.07 29.14 0.9 5.5 7.9 Leche líquida 0.141 637.0 89.5 109.5 0.172 0.33 2.16 3.21 1.7 11.3 16.8 Huevos (unidad) 0.186 71.4 13.2 16.2 0.227 0.22 1.01 1.10 1.5 7.0 7.6 Pan 0.023 1305.8 29.8 36.4 0.028 0.70 7.41 13.98 0.6 6.3 11.9 Pastas 0.027 2322.4 63.2 77.3 0.033 0.61 6.86 8.75 0.6 6.9 8.9 Aceite vegetal 0.063 4036.5 253.9 310.7 0.077 1.94 9.34 11.84 4.5 21.9 27.7 Azúcar 0.065 1798.0 116.7 142.8 0.079 0.31 3.03 4.72 0.7 7.3 11.4 Otros 2/ 117.6 143.9 4.5 28.2 42.5 Total 1,766.0 2,161.0 41.3 252.1 396.2 1/ PNUD (1989) estimó un requerimiento energético diario de 2,161 calorías para una persona promedio residente en el trópico. Basados en la encuesta de 1992, la ingesta calórica per cápita diaria del primer cuartil de población (i.e., el 25 por ciento más pobre de la población) fue de 1,766 calorías. Debido a que la ingesta calórica per cápita diaria del primer cuartil se encuentra por debajo de los requerimientos calóricos de 2,161 calorías diarias, es necesario incrementar su ingesta de 1,766 calorías a las 2,161 calorías requeridas para calcular la canasta alimenticia normativa y luego, calcular una línea de pobreza extrema. Las columnas (IV) y (V) representan la ingesta calórica per cápita diaria y el consumo correspondiente a la canasta alimenticia del primer cuartil después de expandir (1.22=2,161/1,766). 2/ Otros está compuesto por 30 partidas alimenticias (ver Dauhajre et al (1994), p. 126). Sus precios en 1986 y 1998 fueron calculados deflactando el precio de 1992 por la inflación de alimentos, bebidas y tabaco de enero-septiembre de 1986 y julio-agosto de 1992. En 1998, se inflactó el valor de 1992 con la variación de precios al consumidor de alimentos de julio-septiembre de 1992 y octubre 1997-septiembre 1998. Nota: Se utiliza la variación de precios de un sustituto cercano si el valor de un producto no está disponible. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial, basados en Dauhajre et al (1994) y Banco Central (1986,1998)

5

Capítulo 1

11. El segundo paso consiste en la construcción de una canasta de consumo normativa en 1992, que incorpora la estimación de una partida razonable para el consumo no alimenticio incluyendo alquiler.5 Esta partida se determina siguiendo una metodología basada en el gasto efectivo en bienes y servicios no alimenticios de los hogares que tienen un consumo per cápita cercano a la línea de pobreza extrema (Tabla 1.4). El costo mensual de esta canasta normativa de consumo fue de RD$554.4 en 1992. Tabla 1.4: Canasta Alimenticia Normativa, Precios y Líneas de Pobreza por Período 1986 1992 1998

Partida Consumo Agregado (RD$)

Porcentaje Consumo Agregado (RD$)

Porcentaje Consumo Agregado (RD$)

Porcentaje

Canasta alimenticia (Línea de extrema pobreza)

41.3 38.4 252.1 44.9 396.2 45.7

Bebidas y tabaco 2.3 2.1 14.4 2.6 21.7 2.5 Transporte 8.2 7.6 34.5 6.1 51.9 6.0 Agua, electricidad y combustible 1.2 1.2 5.3 0.9 7.9 0.9

Limpieza y servicios personales 1/ 5.8 5.4 31.4 5.6 47.2 5.4 Educación 2.8 2.6 12.9 2.3 19.4 2.2 Salud 5.8 5.4 26.3 4.7 39.6 4.6 Vestido y calzados 6.2 5.7 33.6 6.0 50.5 5.8

Entretenimiento y cultura 4.5 4.2 20.3 3.6 30.5 3.5 Alquiler 2/ 24.4 22.7 102.4 19.4 168.0 19.4 Muebles y artículos domésticos 2/ 5.0 4.6 21.1 4.0 34.7 4.0

Línea de Pobreza (RD$) 107.5 100.0 554.4 100.0 867.7 100.0

Memorandum: Línea de Pobreza (RD $) 107.5 554.4 867.7 Línea de extrema pobreza (RD$) 41.3 252.1 396.2 Línea de pobreza (US$) 37.2 43.3 58.2 Línea de extrema pobreza (US$) 14.3 19.7 26.6

1/ Incluye servicios financieros 2/ Los valores para 1986 y 1992 se obtuv n utilizando la participación en el consumo total correspondiente a 1998. ieroFuente: Estimaciones del Banco Mundial 12. El tercer paso consiste en calcular las líneas de pobreza y pobreza extrema en 1986 y 1998 (Tablas 1.3 y 1.4). Estas líneas de pobreza se calculan utilizando la canasta alimenticia normativa y la canasta de consumo normativa para el año 1992 y deflactando sus costos en otros años, utilizando los precios de los bienes preferiblemente como son presentados por las encuestas o por los precios proporcionados por el Banco Central de la RD. Se obtuvo una línea de extrema pobreza y una línea de pobreza de RD$396.2, y RD$867.7, respectivamente en 1998. Para poner estas líneas de pobreza en el contexto actual, estas definiciones llevan a una línea de extrema pobreza de RD$493 y una línea de pobreza de RD$1,080 a fines del año 2000. 13. Aunque el uso de canastas alimenticias y de consumo normativas constantes en el tiempo puede ser discutible en muchos aspectos, tiene una característica atractiva para los hacedores de política: la tasa de extrema pobreza representa el porcentaje de individuos que no puede adquirir la canasta alimenticia normativa, mientras que la tasa de pobreza representa el porcentaje de individuos que no puede adquirir la canasta de consumo normativa. Podría discutirse que utilizar una canasta única para todo el país es inadecuado. Sin embargo, la RD es un país pequeño y homogéneo y, aunque es cierto que los hogares pueden alcanzar sus requerimientos nutricionales con diferentes canastas, las 5 Las encuestas de 1986 y 1992 no contienen la información necesaria para realizar ajustes por el hecho de que algunos hogares son dueños de su vivienda y por tanto no pagan renta. Hemos preferido errar en el lado conservador, incluyendo la renta en la canasta básica de consumo. Esto puede generar una sobrevaloración de la pobreza, en la medida en que algunos hogares pobres son dueños de su vivienda y no pagan renta.

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diferencias en los patrones de consumo alimenticio entre diferentes áreas son muy pequeñas. También se puede alegar que los precios varían entre áreas y que utilizar una canasta alimenticia constante no permite tomar en cuenta los efectos de sustitución. Sin embargo, este efecto es también limitado en la RD, donde los precios son prácticamente homogéneos entre las regiones debido a los limitados costos de transportación. También podría discutirse que la composición de la canasta alimenticia que consume la población cambia en el tiempo. A medida que una economía se desarrolla, pueden consumirse nuevos tipos de alimentos y las personas sustituyen algunos tipos de alimentos por otros, e incluso pueden modificar sus preferencias. Sin embargo, a diferencia de la práctica común, la canasta alimenticia normativa utilizada para definir las líneas de pobreza se mantuvo constante por varias razones. Primero, este enfoque se basa en el argumento de que deseamos mantener fijo un cierto nivel de bienestar (asociado con una canasta de bienes constante) en el tiempo. Segundo, cambios en la composición de la canasta alimenticia básica tienden a evolucionar lentamente: toma tiempo desarrollar nuevas tecnologías y los gustos no cambian de la noche a la mañana. Definir una canasta alimenticia en el año 1992, que se encuentra en la mitad del período bajo estudio 1986-1998, limita la posibilidad de que ésta pudiera variar drásticamente. Tercero, las líneas de pobreza son más fáciles de interpretar cuando la canasta alimenticia permanece invariable. Entonces, la tasa de extrema pobreza representa el porcentaje de individuos que no puede adquirir la canasta alimenticia normativa dada, mientras que la tasa de pobreza representa el porcentaje de individuos que no puede adquirir la canasta de consumo normativa. Definir una canasta distinta para cada año imposibilitaría esta interpretación. B.2.ii. Definición de Bienestar 14. El siguiente paso consiste en definir una medida monetaria basada en el ingreso o el gasto, con el objetivo de construir medidas de bienestar y compararlas a través del tiempo.6 Se utiliza una medida monetaria basada en el ingreso - y no en el gasto - porque, mientras todas las encuestas incluyen los ingresos de los hogares, que pueden ser expresados en términos per cápita, la información sobre gastos está disponible sólo para las encuestas de 1992 y 1998. Para hacer comparable la información de ingresos de las diferentes encuestas, el ingreso de los hogares se corrige por diferencias en la estratificación de las muestras y se hacen compatibles con las cuentas nacionales (Tabla 1.5). Tabla 1.5: Factores de Ajuste Utilizados en las Encuestas

Año Encuesta Ingreso per cápita mensual promedio1/

(encuesta)

(1)

Consumo privado per cápita mensual

promedio (cuentas nacionales)

(2)

Razón

(3) = (2)/(1)

Factores de Ajuste2/

(4) = (3)/0.89 Ene-Nov 86 Encuesta Nacional de Ingreso-Consumo RD$132.2 RD$182.8 1.38 1.55

Julio-Ago 92 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos RD$1,078.6 RD$1,128.4 1.05 1.18

Oct 97-Sep 98 Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH)

RD$2,158.1 RD$1,916.2 0.89 1.00

1/ Excluyendo transferencias públicas. 2/ La ENGIH 1998 es compatible con las cuentas nacionales. Por lo tanto, el factor de ajuste se fija igual a 1 y las demás razones se derivan de acuerdo a este parámetro. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

B.2.iii. Estimaciones de Pobreza y Errores Estándar 15. Ahora estamos en posición de analizar la pobreza y su evolución en el tiempo. Un individuo se define como extremadamente pobre si el ingreso per cápita del hogar al que pertenece no es suficiente para comprar la canasta alimenticia normativa, mientras que se define como pobre si el ingreso per cápita del hogar al que pertenece no es suficiente para comprar la canasta de consumo normativa. En

6 El Anexo 1.2 describe las medidas de pobreza utilizadas en el Informe.

7

Capítulo 1

consecuencia, aquellos definidos como extremadamente pobres en 1998 son aquellos individuos cuyo ingreso mensual es inferior a RD$396.2, mientras que aquellos individuos cuyo ingreso mensual era menor a RD$867.7 en 1998 son definidos como pobres. Bajo la misma definición, a fines del 2000, una familia de cinco personas con ingresos mensuales menores a RD$5,400 se define como pobre, mientras que la misma familia sería considerada como extremadamente pobre si gana menos de RD$2,465 mensuales. Tabla 1.6: Pobreza: Estadísticas y Errores Estándares1/

Area % de la pob. debajo de la línea de pobreza

Tasa de brecha de la pobreza Tasa de brecha del ingreso Tasa de severidad de la pobreza

1986 1992 1998 1986 1992 1998 1986 1992 1998 1986 1992 1998

Nacional 37.5 (2.5)

33.9 (0.6)

28.6 (1.2)

43.0 (1.6)

34.4 (0.5)

33.3 (0.9)

8.4 (1.0)

5.1 (0.2)

1.6 (0.1)

9.2 (1.0)

5.6 (0.2)

4.4 (0.3)

Zona urbana 28.5 (3.0)

19.3 (0.7)

20.5 (1.4)

38.5 (2.4)

32.1 (0.9)

30.7 (1.1)

4.9 (0.8)

2.1 (0.1)

0.9 (0.1)

6.3 (1.0)

3.0 (0.2)

2.7 (0.3)

Zona rural 47.3 (4.2)

49.0 (0.9)

42.1 (2.1)

46.0 (1.9)

35.4 (0.5)

35.5 (1.3)

13.8 (2.6)

10.9 (0.4)

4.1 (0.5)

12.4 (1.9)

8.2 (0.3)

7.2 (0.6)

1/ Los errores estándares se muestran entre paréntesis. Fuente: Cálculos del Banco Mundial. 16. Todas las medidas de pobreza muestran un mejoramiento durante el período 1986-98. La Tabla 1.6 muestra la pobreza mediante indicadores como el porcentaje de la población debajo de la línea de pobreza (Headcount ratio), la razón de la brecha de la pobreza, la razón de la brecha del ingreso y la razón de severidad de la pobreza por área, incluyendo los errores estándar estimados que toman en cuenta la estratificación y agrupamientos del diseño de las muestras (el Anexo 1.2 describe las medidas de pobreza utilizadas en este informe así como sus limitaciones). Basados en el análisis de las encuestas, la pobreza, medida por el porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza, se redujo de 37.5 por ciento en 1986 a 33.9 en 1992 antes de reducirse a 28.6 en 1998 (el Anexo 1.1 muestra una lista de los estudios previos de pobreza así como la metodología utilizada en cada uno y las tasas de pobreza y extrema pobreza). El Gráfico 1.1 analiza la evolución del porcentaje de la población debajo de la línea de pobreza. Las tres columnas indican el rango dentro del cual se encuentra la verdadera tasa de pobreza con un 95 por ciento de confianza. En consecuencia, no es posible concluir a un nivel de confianza convencional que la pobreza haya disminuido entre 1986 y 1992. Sin embargo, podemos concluir con un nivel de confianza razonable que la pobreza disminuyó entre 1992 y 1998. La reducción de la pobreza ha sido menor en las áreas rurales, reduciéndose en 5.2 por ciento durante el período 1986-98, comparado con una reducción de 8.0 por ciento en las áreas urbanas. La pobreza urbana disminuyó durante el período 1986-92 (manteniéndose estable la pobreza rural) mientras que la pobreza rural disminuyó durante el período 1992-98 (manteniéndose estable la pobreza urbana), esto se explica parcialmente por una migración rural-urbana masiva durante el período 1992-98 (la participación de la población rural disminuyó de 49 por ciento en 1986 y 1992 a 37 por ciento en 1998). Todas las demás medidas de pobreza mostraron una mejora durante el período 1986-92 y mejoraron aún más durante el período 1992-98. Este resultado parece indicar que el notable crecimiento económico posterior a 1991 (el crecimiento del PIB promedió 6.4 por ciento en el período 1992-99) ha alcanzado los segmentos más pobres de la población.

8


Gráfico 1.1: Tasas de Pobreza y sus Márgenes de Error

26.2

32.732.5

28.6

33.9

37.5

35.1

31.0

42.5

1986 1992 1998

17. La pobreza es mayor en las áreas rurales tanto en términos relativos como absolutos. Mientras el 21 por ciento de la población urbana era pobre en 1998, el porcentaje de pobres alcanzó 42 por ciento en las áreas rurales. Consecuentemente, entre los 2.3 millones de personas consideradas pobres, más de la mitad (1.3 millones) vive en áreas rurales. La tasa de brecha del ingreso - la cual es una medida de los recursos necesarios para erradicar la pobreza - indica que 0.9 por ciento del ingreso total sería suficiente para erradicar la pobreza urbana, comparado con 4.1 por ciento para erradicar la pobreza rural. La pobreza es también más severa en las áreas rurales. Tabla 1.7: Pobreza Extrema: Estadísticas y Errores Estándares1/

Area % de la pob. debajo de la línea de extrema pobreza

Tasa de brecha de la pobreza Tasa de brecha del ingreso Indice de severidad de la pobreza

1986 1992 1998 1986 1992 1998 1986 1992 1998 1986 1992 1998

Nacional 8.8 (1.3)

7.3 (0.3)

5.1 (0.5)

37.9 (2.9)

25.3 (0.9)

23.3 (1.5)

0.6 (0.1)

0.4 (0.0)

0.2 (0.0)

1.8 (0.4)

0.7 (0.1)

2.3 (0.2)

Zona urbana 6.1 (1.2)

4.1 (0.3)

2.7 (0.4)

48.6 (3.8)

30.6 (2.1)

23.1 (2.3)

0.4 (0.1)

0.2 (0.0)

0.1 (0.0)

1.9 (0.5)

0.6 (0.1)

1.3 (0.2)

Zona rural 11.6 (2.5)

10.6 (0.6)

9.0 (1.2)

31.9 (3.1)

23.2 (0.9)

23.4 (2.0)

0.8 (0.3)

0.7 (0.1)

0.6 (0.1)

1.8 (0.6)

0.9 (0.1)

3.9 (0.4)

1/ Los errores estándares se muestran entre paréntesis. Fuente: Cálculos del Banco Mundial. 18. La pobreza extrema también mejoró durante el período 1986-98 (Tabla 1.7). La pobreza extrema, medida como el porcentaje de población que está por debajo de la línea de extrema pobreza, disminuyó de 8.8 por ciento en 1986 a 7.3 por ciento en 1992 y 5.1 por ciento en 1998.7 La extrema pobreza es mucho mayor en las áreas rurales (9 por ciento). La extrema pobreza medida por las tasas de brecha de la extrema pobreza y brecha del ingreso mejoró durante el período 1986-98. Sin embargo, el índice de severidad de la pobreza aumentó en todas las áreas entre 1992 y 1998, lo que sugiere que (principalmente en áreas rurales) un segmento de la población (alrededor de 400,000 individuos) está rezagado y no se ha beneficiado del notable crecimiento económico posterior a 1991. Esto muestra que el crecimiento económico solo no puede sacar a este segmento de la población de la extrema pobreza y que

7 Las tasas de pobreza extrema son bajas comparadas con resultados obtenidos en estudios anteriores (Ver Anexo 1.1), consecuentemente, estas tasas deberán ser re-evaluadas en futuros estudios.

9

Capítulo 1

se necesita la implementación de políticas sociales bien focalizadas para mejorar la indigencia de este grupo. Podría ser que este grupo compite directamente en el mercado laboral con un amplio grupo de inmigrantes haitianos lo que presiona a la baja sus salarios.

Tabla 1.8: Distribución del Ingreso, 1986-98 Participación porcentual en el ingreso total 1986 1992 1998

10 por ciento más rico (1) 43.9 41.6 38.4 40 por ciento más pobre (2) 10.4 12.5 12.9 20 por ciento más pobre (3) 3.5 4.5 4.6 10 por ciento más pobre (4) 1.1 1.7 1.7

Razón (1)/(2) 4.2 3.3 3.0 Razón (1)/(3) 12.6 9.3 8.4 Razón (1)/(4) 40.1 24.9 22.0

Fuente: Cálculos del Banco Mundial. 19. La distribución del ingreso también mejoró entre 1986 y 1998 (Tabla 1.8). La razón entre el ingreso del 10 por ciento de la población más rica y el del 40 por ciento de la población más pobre (20 por ciento respectivamente), mejoró de 4.2 (12.6 resp.) en 1986 a 3.0 (8.4 resp.) en 1998. Sin embargo, la participación del 10 por ciento de la población más pobre en el ingreso total no mejoró durante el período 1992-98.

Gráfico 1.2: Distribución del Ingreso Expresada en Términos de Líneas de Pobreza

37.5

33.9

28.6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 0.2 LP 0.4 LP 0.6 LP 1 LP 2 LP 4 LP 8 LP 10 LP 20 LP 30 LP

Ingreso mensual per capita (en términos de Líneas de Pobreza)

Porc

enta

je a

cum

ulad

o de

pob

laci

ón

1986

1992

1998

20. Existe una fuerte posibilidad de que los datos de las encuestas en los que están basados nuestros cálculos de pobreza sub-representen a los inmigrantes haitianos y sus descendientes; esfuerzos para corregir esto, necesariamente basados en estimaciones, conllevarían de alguna manera a tasas de pobreza mayores8. Un estimado de 500,000 haitianos-dominicanos viven en la RD en una situación de nacionalidad definida como precaria.9 Si bien no es claro hasta qué punto este segmento de la población ha sido incorporado en las encuestas, parece plausible suponer que no lo ha sido.10 Utilizando un método para corregir por la sub-representatividad de los haitiano-dominicanos en

8 Ver el Capítulo 3 para un análisis más completo de esta población, su situación legal y su impacto en la economía dominicana. 9 Haitiano-dominicanos se refiere a los haitianos indocumentados viviendo de forma permanente en la RD y los niños de descendencia haitiana nacidos en RD. 10 Es posible, claro está, que algunos haitianos indocumentados hayan sido incluidos en las encuestas (pero en efecto mal identificados), reportándose a sí mismos como dominicanos.

10


las encuestas (ver Recuadro 1.2) se obtienen tasas de pobreza de 42.4 por ciento en 1986, 38.5 por ciento en 1992 y 31.1 por ciento en 1998 (Tabla 1.9 y Gráfico 1.3). Al igual que en el caso de los indicadores de pobreza no corregidos, aunque bajo este nuevo grupo de estimaciones del porcentaje de personas por debajo de la línea de la pobreza no se puede concluir, con un nivel de confianza convencional, que la pobreza disminuyó entre 1986 y 1992, sí es posible concluir con un nivel de confianza razonable que la pobreza disminuyó entre 1992 y 1998.

Recuadro 1.2: Inmigración Haitiana a la RD y Ajustes a las Estimaciones de Pobreza De las tres encuestas utilizadas en este estudio, la ENGIH de 1998 es la única que incluye una pregunta sobre nacionalidad. Después de expandir la muestra a la población completa, el número total de personas que se declararon como haitianos asciende a cerca de 72,000. En nuestro caso, asumimos que este número refleja los inmigrantes haitianos que residen legalmente en la República Dominicana (i.e., este grupo lo comprenden los trabajadores agrícolas temporeros con permisos de trabajo, estudiantes y refugiados políticos, entre otros) y que aquellos que son indocumentados no han sido recogidos en la muestra. De hecho, los haitianos que viven en la República Dominicana bajo un estado legal precario no tienden a responder a los encuestadores por el temor de ser deportados hacia Haití. Se estima que aproximadamente 500,000 haitianos viven en la RD bajo un estado legal precario. Este grupo está compuesto de haitianos indocumentados viviendo de forma permanente en la RD y de niños de descendencia haitiana nacidos en la RD (Tabla 1).

Tabla 1: Sub-Grupos de Haitianos Inmigrantes en la RD Sub-grupo Número Refugiados políticos haitianos 500-1,000 Trabajadores agrícolas temporeros 15,000-20,000 Haitianos indocumentados viviendo permanentemente en la RD 250,000-300,000 Niños de descendencia haitiana nacidos en la RD 250,000-300,000 Total 515,500-621,000

Fuente: UNHCR, Beyond the Bateyes, 1995 pp. 14-15. Queremos evaluar el impacto sobre la pobreza que tiene la presencia de los 500,000 haitianos viviendo en estado legal precario en la RD. Basados en los resultados de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), asumimos que esta población creció a un flujo neto anual de 12,000 individuos durante el período 1986-98, lo que nos permite estimar el número correspondiente a este segmento de población en cada uno de los años bajo estudio.

Tabla 2: Población Total Incluyendo Haitianos bajo un Estado Legal Precario(‘000)

Año Dominicanos Haitianos bajo un estado legal precario

Total

1986 5,831 356 6,187 1996 7,210 428 7,638 1998 8,083 500 8,583

Estimamos la tasa de pobreza de los haitianos bajo situación legal precaria haciendo una serie de supuestos. Primero, utilizando la encuesta ENGIH de 1998, derivamos el ingreso per cápita de los hogares que se auto-identificaron como haitianos. Segundo, ajustamos el ingreso per cápita de los hogares haitianos para tomar en cuenta el hecho de que típicamente la familia haitiana no emigra completa desde Haití, y que algunos de los miembros de los hogares aún viven en Haití y dependen de las remesas enviadas por aquellos que laboran en la RD. Este supuesto se apoya en el hecho de que el número promedio de miembros en el típico hogar haitiano en la encuesta ENGIH 1998 es de 3.4, mientras que el número correspondiente en Haití es 5.8. Luego se estima el ingreso per cápita de la población que se reportó a sí misma como haitiana. Utilizando las líneas de pobreza y extrema pobreza derivadas anteriormente, la tasa de pobreza estimada para este segmento de la población se estima es 61 por ciento para 1998. Asumimos que la tasa de pobreza de la población haitiana no cambió durante el período 1986-98 y la aplicamos al grupo de haitianos que viven en una situación legal indefinida. Debido a que los haitianos que viven en una situación legal indefinida son generalmente más pobres que aquellos que viven legalmente, este supuesto nos puede llevar a una sub-valuación de las tasas de pobreza. Bajo estos supuestos se estiman las tasas de pobreza y la desviación estándar alrededor de la media para los años bajo estudio.

11

Capítulo 1

Tabla 1.9: Evolución de la Pobreza en la RD1/ Medidas de Pobreza 1986 1992 1998

% población bajo la línea de pobreza 37.5 33.9 28.6 (2.5) (0.6) (1.2) % población bajo la línea de pobreza ajustado por haitianos residentes en la RD

42.4 (2.9)

38.5 (0.7)

31.1 (2.0)

1/ Errores estándar se muestran entre paréntesis. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

Gráfico 1.3: Tasas de Pobreza y sus Márgenes de Error, Incluyendo Haitianos

27.3

37.136.8

31.1

38.5

42.4 39.9

34.9

48.0

1986 1992 1998

B.3. Comparación Internacional 21. La pobreza en la RD, medida por el porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza, se compara favorablemente a la de otros países, si se ajusta por el nivel de desarrollo económico (Tabla 1.10). Realizar una comparación internacional de la pobreza es un gran reto. Las canastas de consumo normativas varían ampliamente entre países y entre niveles de desarrollo económico. Un enfoque estándar, que permite comparar pobreza entre países, consiste en definir como pobre a una persona que vive con menos de US$60 mensuales (US$2 diarios) ajustados por paridad de poder de compra. Utilizando este criterio, la pobreza medida por el índice del número de personas debajo de la línea de pobreza fue de 54.9 por ciento en 1986, 53.5 por ciento en 1992 y 33.8 por ciento en 1998. Después de controlar por el nivel de desarrollo económico, la pobreza en la República Dominicana para 1998 es alrededor de 7 puntos porcentuales menor que aquella que hubiese sido estimada de una regresión de corte transversal con un grupo de países. La RD también se compara favorablemente en términos de desnutrición infantil11.

11 La desnutrición infantil puede ser evaluada utilizando varios indicadores: desnutrición crónica, determinada al comparar la talla con la talla esperada en el mismo grupo de edad y género, evalúa los retrasos en el crecimiento del niño. Desnutrición aguda o emaciación, determinada por la razón peso-talla en el mismo grupo de género, evalúa la delgadez excesiva. Desnutrición global, determinada por la razón peso-edad en el mismo grupo de edad, provee un indicador general de desnutrición infantil. Convencionalmente, los indicadores de desnutrición infantil reportan el porcentaje de niños menores de 5 años quienes se encuentran dos desviaciones estándares por debajo de la media. Bajo estas definiciones, los indicadores de desnutrición crónica, aguda y global fueron 10.7 por ciento, 1.2 por ciento y 5.9 por ciento, respectivamente, según ENDESA 96. El indicador de desnutrición global es el usualmente seleccionado para comparaciones internacionales.

12


22. Sin embargo, las comparaciones de RD con otros países no son favorables en otras dimensiones de pobreza (Tabla 1.10). La RD exhibe algunos de los indicadores sociales menos favorables de la región de América Latina y el Caribe (ALC). La tasa de analfabetismo de las personas jóvenes (definida como el porcentaje de personas entre 15 y 24 años que no pueden leer y escribir) es 8.0 por ciento, lo cual es aproximadamente el doble del valor esperado de 4.3 por ciento resultante de una regresión de corte transversal entre países (el promedio para ALC es también 4.3 por ciento). La tasa de analfabetismo en personas adultas sigue un patrón similar y alcanza 18.8 por ciento en la RD comparado con un valor esperado de 11.9 por ciento, obtenido al realizar una regresión de corte transversal entre países, y un promedio para ALC de 10.9 por ciento. Finalmente, las tasas de matriculación neta para primaria y secundaria de 80.0 por ciento y 34.3 por ciento respectivamente se encuentran muy por debajo de aquellas esperadas para países con un nivel de desarrollo económico similar y son de las más bajas de la región. A pesar de que los indicadores de salud han mejorado durante las últimas décadas, aún prevalece un gran rezago al comparar con otros países. Alrededor de 49 de cada mil niños mueren antes de cumplir el primer año, lo cual es mayor que lo correspondiente a países comparables de ingreso per cápita medio (alrededor de 30 por mil nacidos vivos). La mortalidad para niños menores de 5 años, un indicador que refleja el efecto combinado de nutrición, acceso a fuentes de inmunización, servicios de salud curativos y condiciones locales como acceso a agua potable, es 61 por cada mil nacidos vivos comparado con un valor esperado de 42.4, resultante de una regresión de corte transversal entre países. Además 229.3 mujeres mueren en el parto por cada 100,000 niños nacidos comparado con un valor esperado de 184.6 (esta tasa es de 23 en Chile).

Tabla 1.10: Comparación Internacional de Pobreza e Indicadores Sociales Indicador Efectivo Esperado1/ Desviación 2/ Clasificación 3/

Pobreza (1998) 33.8 40.5 -6.7 + Mortalidad infantil (por mil nacidos vivos, 1998)

49.0 31.8 17.2 -

Mortalidad menores de 5 años (por 1,000)

61.0 42.4 18.6 -

Tasa de mortalidad materna (por 100,000 nacidos vivos, 1990-1997)

229.3 184.6 44.7 -

Desnutrición infantil (% de niños menores de 5 años 1992-1998)

5.9 12.5 -6.6 +

Analfabetismo en jóvenes (porcentaje, 1998)

8.0 4.3 3.7 -

Analfabetismo en adultos (porcentaje, 1998)

18.8 11.9 6.9 -

Tasa de matriculación neta en primaria (por ciento, 1998)

80.0 94.8 -14.8 -

Tasa de matriculación neta en secundaria(por ciento, 1998)

34.3 61.5 -27.2 -

Esperanza de vida al nacer (años, 1997)

71.0 69.8 1.2 +

1/ Los valores esperados fueron calculados utilizando un modelo de corte transversal jIn log( )ij i i j id GNPpcα β ε= + ⋅ +

donde indicador i del país j y iInd = iPNBpc = per-capita PNB ajustado por ppp para el país j. La regresión para todos los indicadores incluye los siguientes países: Corea, Argentina, Chile, Uruguay, Malasia, México, Brasil, Turquía, Colombia, Costa Rica, Panamá, República Dominicana, Filipinas, Indonesia, Jamaica, y Bolivia. Para la regresión de pobreza un mayor número de países (56 ) fueron incluidos. 2/ Desviación es el valor actual del indicador menos el esperado. 3/ Un signo positivo significa que el indicador es mejor de los esperado y un signo negativo significa que el indicador es peor que el esperado. Fuente: Para todos los países: Informe Sobre Desarrollo Mundial (Banco Mundial, 2000). Para República Dominicana: PNB per cápita del Informe sobre Desarrollo Mundial (Banco Mundial, 2000), mortalidad infantil, desnutrición y mortalidad materna de ENDESA 96; analfabetismo y tasas de matriculación neta de la ENGIH 98; el porcentaje de personas por debajo de la línea de la pobreza (1998) fue estimado utilizando ENGIH 1998, basado en una línea de pobreza internacional de US$60 per-cápita ajustado por paridad del poder de compra.

13

Capítulo 1

C. Relación entre Crecimiento y Pobreza C.1. Fuentes de Reducción de la Pobreza 23. El crecimiento económico ha sido un elemento clave en la reducción de la pobreza en la década de los 90. Los cambios en la pobreza pueden tener dos causas cercanas: un cambio en el nivel medio de ingreso (medido por el crecimiento económico) a un nivel dado de distribución del ingreso entre los individuos, y un cambio en la distribución del ingreso a un nivel dado de ingreso medio; el primero puede ser considerado como el “efecto del crecimiento en la pobreza” y el último como un “efecto distributivo” (Tabla 1.11). El crecimiento económico ha sido la fuerza motriz que ha impulsado la reducción de la pobreza durante el período 1986-98 (el "efecto crecimiento" por sí solo redujo la pobreza en 9.3 puntos porcentuales durante el período), mientras que los cambios en la distribución del ingreso tuvieron un impacto negativo sobre la disminución de la pobreza durante el mismo período (el "efecto distribución" por sí solo incrementó la pobreza en 3.9 puntos porcentuales). Se estima que el decil más rico de la población percibió el 38 por ciento del ingreso total del país en 1998 (Tabla 1.8). El importante rol del crecimiento en la reducción de la pobreza se observa en todos los períodos y en todas las medidas de pobreza. Esto sugiere de manera importante que mantener un elevado crecimiento económico debe seguir siendo un objetivo importante del gobierno en su lucha contra la pobreza.

Tabla 1.11: Descomposición de los Cambios en las Mediciones de Pobreza Efecto crecimiento Efecto distribución Residuo Total

Indice de número de personas debajo línea de pobreza (P0)

1986-92 -6.7 4.6 -1.5 -3.6 1992-98 -3.3 -1.5 -0.5 -5.3 1986-98 -9.3 3.9 -3.5 -8.9 Indice de brecha de pobreza (P1) 1986-92 -3.8 0.1 -0.8 -4.5 1992-98 -1.7 0.0 -0.6 -2.1 1986-98 -5.3 -0.6 -0.7 -6.6 Indice de severidad de la pobreza (P2)

1986-92 -2.3 -1 -0.3 -3.6 1992-98 -0.9 -0.3 0.0 -1.2 1986-98 -3.2 -1.4 -0.2 -4.8

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

C.2. Elasticidad-Crecimiento de la Pobreza 24. La elasticidad de las medidas de pobreza ante el crecimiento del ingreso neutral en distribución (i.e., manteniendo constante la distribución del ingreso) se ha reducido a lo largo de los períodos considerados (Tabla 1.12). Cada punto porcentual adicional de crecimiento del ingreso redujo el número de personas debajo de la línea de pobreza en 2.71 por ciento durante el período 1986-92, mientras que en el período 1992-98 lo redujo sólo en 0.38 por ciento. Parece ser que el fuerte crecimiento del período posterior a 1992 ha estado acompañado por una desaceleración de la velocidad a la que se venía reduciendo la pobreza. La brecha de pobreza y la severidad de la pobreza tienen elasticidades crecimiento mayores que el índice del número de personas por debajo de la línea de pobreza. Cada punto porcentual adicional de crecimiento del ingreso redujo los índices de brecha de pobreza y de severidad de la pobreza en más de un medio por ciento durante el período 1992-1998.

14


Tabla 1.12: Elasticidad de la Pobreza ante el Crecimiento del Ingreso Neutral en Distribución Medida de pobreza y período Elasticidad

Indice de número de personas debajo línea de pobreza (P0)

1986-92 -2.71

1992-98 -0.38

Indice de brecha de pobreza (P1)

1986-92 -3.63

1992-98 -0.57

Indice de severidad de la pobreza (P2) 1986-92 -3.87

1992-98 -0.64


25. La elasticidad de la pobreza ante el crecimiento del ingreso neutral en distribución en la RD es comparable a la de otros países de América Latina (Tabla 1.13). Para todos los países considerados (excluyendo Argentina durante el período 1974-80) se encontró una relación negativa entre ingreso y pobreza. Sin embargo, la elasticidad de la pobreza varía entre países desde 0.38 en Colombia durante el período 1978-91 hasta 8.54 en Argentina durante el período 1994-96. La elasticidad de RD durante el período 1986-92 puede compararse con la de Bolivia y Chile a principios de los 1990's. Sin embargo, la elasticidad de RD ha disminuido drásticamente a 0.38 durante el período 1992-98, mientras que ésta se ha estado incrementando en Chile y en Colombia. Es interesante observar, en base a la experiencia de Argentina, que las elasticidades de la pobreza ante el crecimiento neutral en distribución son mucho mayores (en términos absolutos) durante las recesiones económicas, lo que indica que las ganancias en términos de reducción de la pobreza, obtenidas durante un largo período de crecimiento económico, pueden revertirse fácilmente como resultado de una recesión temporal. Esto resalta nuevamente la importancia de mantener un alto crecimiento económico para reducir la pobreza, dado que todas las ganancias en términos de reducción de la pobreza pueden revertirse durante una recesión.

Tabla 1.13: Elasticidad del Indice del Número de Personas debajo de la Línea de Pobreza ante el Crecimiento Neutral en Distribución en América Latina

País

Período Crecimiento Promedio del PIB

per cápita (porcentaje)

Elasticidad

Argentina 1974-80 1.00 1.00 1980-86 -1.92 -5.53 1986-91 -0.87 -6.36 1991-94 7.05 -1.22 1994-96 -0.93 -8.54 Bolivia 1990-94 1.40 -2.30 Colombia 1978-91 1.40 -0.38 1991-95 3.85 -0.73 Chile 1987-90 4.95 -1.15 1990-92 7.33 -1.35 1992-94 3.54 -2.20 República Dominicana 1986-92 3.24 -2.72 1992-98 5.79 -0.38 Fuente: Ganuza, Taylor, y Moely "Política Macroeconómica y Pobreza en América Latina y el Caribe” y estimaciones del Banco Mundial.

C.3. Simulaciones para la Reducción de la Pobreza 26. Mantener un crecimiento económico sostenido es un elemento clave para reducir la pobreza (Tabla 1.14). El porcentaje de la población debajo de la línea de pobreza, incluyendo un método para ajustar por los 500,000 haitiano-dominicanos con una situación legal definida como precaria, fue estimado en 31.1 por ciento en 1998. En base a los cálculos de elasticidad previos, podemos realizar proyecciones de las mediciones de pobreza en el futuro iniciando con las estimaciones del porcentaje de

15

Capítulo 1

la población por debajo de la línea de la pobreza en 1998. Se estimaron las tasas de pobreza que prevalecerían en el año 2003 en distintos escenarios de tasas de crecimiento y de migración de haitianos, bajo los supuestos de que la migración desde Haití continúa y que el efecto distribución del ingreso (i.e., el cambio en la Curva de Lorenz) existente en el período 1992-98 continúa durante el período 1999-03. Las simulaciones indican que sostener un crecimiento per cápita de 5 por ciento durante el período 1998-03 reduciría sustancialmente la tasa de pobreza desde 31.1 por ciento en 1998 a 21.5 por ciento en el 2003, bajo el supuesto de que continúa el flujo actual de migración haitiana. Si el crecimiento económico se desacelera a 3 por ciento durante el período1999-2003, la tasa de pobreza pasaría a ser de 25.2 por ciento. El supuesto de la continuación de la migración desde Haití (estimada en 12,000 anual) de alguna manera mitigaría el impacto del crecimiento sobre la reducción de la pobreza. Esto resalta que mantener un crecimiento elevado y sostenido es muy relevante para reducir la pobreza.

Tabla 1.14: Reducción Proyectada del Indice de Número de Personas por debajo de la Línea de Pobreza bajo Escenarios Alternativos de Crecimiento (Porcentaje, Simulación a cinco años)

2003 Supuesto de crecimiento per cápita

1998 Sin Migración haitiana Migración haitiana

3.0 31.1 24.9 25.2 5.0 31.1 21.3 21.5 7.0 31.1 17.5 17.7


D. Los Determinantes de la Pobreza 27. Esta sección examina los determinantes de la pobreza, utilizando información de la ENGIH 98. El análisis es útil, primero, para verificar la importancia relativa de distintos factores en la determinación de la situación de pobreza y, segundo, para estimar el impacto potencial que podrían tener cambios de política en relación a estos factores sobre la probabilidad de ser pobre, manteniendo todos los demás factores constantes. Esta sección provee las bases para diseñar una política gubernamental efectiva para la reducción de la pobreza, que será desarrollada en los capítulos siguientes. 28. Es importante tomar en cuenta las limitaciones de este análisis desde el principio. Lo primero y más importante es que el análisis no toma en cuenta el impacto dinámico, a través del tiempo, de algunas de las causas de la pobreza. Es notorio que el impacto de cambios en el crecimiento –claramente uno de los determinantes más importantes de la pobreza- no puede ser estimado utilizando este modelo estático de corte transversal. Segundo, el análisis está limitado por las variables disponibles a nivel de hogares de la ENGIH 98. Otros factores --tales como las condiciones sociales, por ejemplo crimen y violencia; interacciones sociales, como la participación en organizaciones de la comunidad; o las condiciones físicas, como las variaciones en el clima o el acceso a los mercados—no pudieron ser incluidos debido a la carencia de información a este nivel. Finalmente, aunque la teoría sostiene que muchas de las variables incluidas en el análisis contribuyen en (causan) la pobreza (o reducción de la pobreza), las relaciones estadísticas deben ser interpretadas con precaución dado que la causalidad puede ocurrir en ambas vías en el caso de algunas variables. 29. La pobreza está claramente asociada con menores niveles o con el uso limitado de algunos activos importantes, incluyendo trabajo, educación, activos físicos, servicios básicos, crédito y capital social. También se ha determinado que la ubicación geográfica y el tamaño del hogar son elementos importantes correlacionados con la pobreza. La Tabla 1.15 muestra el efecto marginal de cada

16


una de las variables significativas sobre la probabilidad de ser pobre tanto en áreas urbanas como rurales.12 Los hallazgos más importantes son: • Aún después de controlar por diferencia en activos, la ubicación geográfica es un elemento

importante para explicar la pobreza en la RD. Residir fuera del área urbana de Santo Domingo incrementa la probabilidad de ser pobre después de controlar por otros factores. Además, residir en áreas rurales incrementa la probabilidad de ser pobre en todas las regiones excepto Santiago. Residir en el Sudoeste rural (comparado con Santo Domingo urbano), incrementa la probabilidad de ser pobre en 29.6 puntos porcentuales. En consecuencia, cualquier estrategia para la reducción de la pobreza debe prestar especial atención a las áreas rurales y particularmente al Sudoeste rural a lo largo de la frontera con Haití.

• Los hogares con niños, particularmente con niños pequeños, tienden a ser más pobres. Debido a

mayores tasas de fertilidad entre los pobres, un gran porcentaje de niños vive en situación de pobreza. De hecho, el 39 por ciento de los niños menores de cinco años (más de 450,000) y el 36 por ciento de todos los niños menores de 18 años (más de 1.2 millones) se encuentran debajo de la línea de pobreza. En general, cada niño adicional menor de cinco años incrementa la probabilidad de un hogar de ser pobre en 10 puntos porcentuales. El tamaño y la composición de la familia son claramente factores importantes correlacionados con la situación de pobreza, sugiriendo un papel potencialmente fuerte para las intervenciones en la planificación familiar.

• La presencia de ancianos (mayores de 65 años) está asociada con la pobreza. En general, cada

miembro mayor de 65 años incrementa la probabilidad de un hogar de ser pobre en 4 puntos porcentuales. Esto, junto al hecho de que el 27 por ciento de los ciudadanos mayores de 65 años son pobres, comparados con 28.6 por ciento para la población total, sugiere que la esperanza de vida es menor para los ancianos pobres. Esto puede ser atribuido a la ausencia de un sistema de seguridad social adecuado o de un sistema de pensiones que provea al anciano de un estándar de vida mínimo, incluyendo acceso a servicios de salud.

• Los hogares dirigidos por mujeres tienden a ser más pobres. Después de controlar por la

posibilidad de que la migración afecte la composición de los hogares, aquellos hogares cuyo jefe es una mujer tienen una probabilidad mayor de ser pobres en 13 puntos porcentuales que los hogares dirigidos por hombres. Esto puede ser atribuido a la ausencia de programas de planificación familiar adecuados y de centros para el cuidado de niños. Esto también indica que la dirección del hogar por parte de mujeres puede ser utilizada como una proxy útil para las intervenciones focalizadas en la lucha contra la pobreza.

• La educación puede servir como un medio importante para salir de la situación de pobreza.13 A

mayor nivel educacional del jefe del hogar, menor la probabilidad de que ese hogar sea pobre. En general, si el jefe de un hogar ha completado la educación primaria, es 8 puntos porcentuales menos probable que ese hogar sea pobre que en el caso de que él o ella no hubiera recibido ninguna educación. La educación secundaria reduce la probabilidad de ser pobre en alrededor de 11 puntos porcentuales, mientras que completar la educación superior reduce la probabilidad de ser pobre en 18 puntos porcentuales. Independientemente del nivel de análisis, la educación es uno de los factores

12 Los efectos marginales son los cambios en el porcentaje de la probabilidad de ser pobre (variable dependiente), debido a un cambio en alguna de las variables independientes. 13 El análisis utiliza el nivel educacional de los jefes de hogar. Dado que el nivel educacional de estos miembros precede su situación económica actual, se puede considerar de forma válida que éste tiene una influencia causal sobre la situación de pobreza (mientras que el nivel educacional de los dependientes jóvenes en el hogar puede ser bajo porque la situación de pobreza hace difícil que puedan recibir educación).

17

Capítulo 1

más críticos en la determinación de la situación de pobreza –y un medio crucial para salir de la pobreza.

• El empleo en el sector informal está correlacionado con la pobreza. Los hogares que reciben su

ingreso del sector informal tienen una mayor probabilidad (8 puntos porcentuales) de ser pobres, debido a menores ingresos, peores condiciones de trabajo y ausencia de cobertura de la seguridad social.14

Tabla 1.15: Valores Marginales de la Probabilidad de Ser Pobre por Areas Geográficas, 19981/

Estimaciones Probit Variables Urbano2/ Rural3/ Nacional2/ Tasa de pobreza observada de los hogares4/ 16.7 35.5 23.2 Santo Domingo – Rural 10.0 Santiago – Urbano 10.9 14.1 Santiago – Rural n.s. 12.5 Cibao – Urbano 3.7 4.3 Cibao– Rural n.s. 6.6 Sudeste – Urbano 3.6 4.1 Sudeste – Rural n.s. 9.7 Sudoeste– Urbano n.s. 10.5 Sudoeste – Rural 20.0 29.6 Número de Miembros en Hogares por grupos de edad Número de miembros 0-5 años 7.9 14.0 10.2 Número de miembros 6-13 años 5.9 11.4 7.8 Número de miembros 14-17 años 3.2 5.8 4.1 Número de miembros 18-24 años n.s. n.s. n.s. Número de miembros 25-64 años n.s. -3.0 -1.6 Número de miembros mayores de 65 años 4.1 n.s. 3.8 Mujer jefa de hogar5/ 11.1 15.8 13.4 Educación del Jefe de hogar o compañero del jefe Primaria incompleta -5.1 -10.2 -7.0 Primaria completa -4.9 -14.6 -7.6 Secundaria incompleta -7.7 -16.6 -10.6 Secundaria completa -7.7 -15.7 -10.6 Universidad incompleta -9.9 -28.3 -14.5 Universidad completa -13.1 -18.4 Fuente de ingreso Formal (vs. Informal) -5.6 -11.1 -7.5 Agricultura representa>50% del ingreso total n.s. n.s. n.s. Características del Hogar Sin electricidad ** 6.3 5.3 Fuente de agua distinta al acueducto 8.2 15.5 10.6

1/ Todos los valores marginales fueron calculados en base a las tasas de pobreza observadas, utilizando sólo variables significativas o variables en un grupo con al menos una variable significativa (los grupos pueden identificarse porque se ha puesto una línea con el título antes de cada uno). 2/ Area-base: Santo Domingo - Urbano. 3/ Area-base: Santo Domingo - Rural. 4/ Esta variable es la tasa de pobreza para el hogar considerado en la regresión. Difiere de la tasa de pobreza nacional porque los hogares no fueron ponderados para realizar la regresión. 5/ Excluye mujeres jefes de hogar que reciben remesas del exterior para corregir por la heterogeneidad en la composición de los hogares. n.s.: No significativa a niveles convencionales. ** Número de observaciones insuficientes para realizar la estimación. Nota: Todas las probabilidades reportadas son significativas a un nivel de 5 por ciento. Fuente: Estimaciones basadas en ENGIH 98.

• El empleo agrícola no está correlacionado con la pobreza. La dependencia de la agricultura no

parece aumentar la probabilidad de un hogar de ser pobre (si se compara con los ingresos no agrícolas). Esto podría estar explicado por el hecho de que aunque la agricultura es una actividad importante de la población rural otras actividades, incluyendo turismo, empresas pequeñas de manufactura, industria, y comercio son fuentes importantes de empleo y de ingresos. Debido a esto, sólo el 26 por ciento del ingreso rural es generado directamente por las actividades agrícolas. Se estima que otro 15 por ciento del ingreso rural se deriva de la manufactura y actividades de servicios

14 La recientemente aprobada reforma de la seguridad social contempla la cobertura de aquellos trabajadores en el sector informal, lo que podría alterar estos resultados.

18


rurales que son altamente dependientes de la agricultura, mientras que el 59 por ciento restante, proviene de actividades no agrícolas. En consecuencia, una estrategia que busque promover un crecimiento más rápido y la reducción de la pobreza en el sector rural, debe enfocarse no sólo en promover el crecimiento en la zona agrícola, sino también en otras actividades productivas de las cuales sólo algunas están relacionadas con la agricultura.

• La pobreza está fuertemente relacionada con la ausencia de servicios básicos. La falta de acceso

a los servicios generales (electricidad, agua, saneamiento, etc.) está fuertemente relacionada con la probabilidad de ser pobre. Sólo el 15 por ciento de los hogares en el decil inferior tiene saneamiento dentro del hogar, comparado con el 87 por ciento en el decil superior. Las mismas conclusiones aplican para el servicio de agua dentro del hogar: sólo el 23 por ciento de los hogares en el decil inferior tiene servicio de agua dentro del hogar, comparado con 82 por ciento en el decil superior. La situación es peor en el área rural. En 1998, sólo 15.7 por ciento de los hogares rurales tenían servicio de saneamiento dentro del hogar, mientras que 26.4 por ciento tenía servicio de agua dentro del hogar. En las áreas rurales, los hogares que carecen de conexiones de electricidad tienen una probabilidad de ser pobres 6 puntos porcentuales mayor que aquellos que poseen estas conexiones. Los hogares que obtienen agua de fuentes distintas al acueducto tienen una probabilidad de ser pobres 11 por ciento mayor que la de aquellos hogares que reciben agua del sistema de INAPA. Desde 1992, el acceso al agua y al saneamiento ha mejorado entre todos los deciles de ingreso debido en parte a un mayor gasto del Gobierno en la infraestructura de agua durante el período. Sin embargo, aún queda mucho trabajo por hacer, especialmente en el área rural. Estos resultados también indican que la disponibilidad de infraestructura básica podría ser también una proxy útil para focalizar las intervenciones para la reducción de la pobreza.

Tabla 1.16: Transferencias Domésticas y Remesas Internacionales1/

Transferencias Domésticas3/ Remesas Internacionales Condición de

pobreza2/ Receptores

(% de hogares) Participación en el

ingreso de los receptoresReceptores

(% de hogares) Participación en el

ingreso de los receptores Pobre 74.9 16.0 19.3 47.6 No Pobre 67.2 6.2 19.5 24.9 Total 69.5 9.1 19.4 31.9

1/ Incluye transferencias privadas en efectivo y en especie. 2/ Ajustada por el cambio en la composición del hogar generado por la migración de los miembros del hogar. 3/ Las transferencias domésticas son brutas (la información en términos netos no está disponible), mientras que se puede asumir que las remesas internacionales son netas, debido al limitado volumen de remesas que se origina en la RD. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en ENGIH 98.

• Tanto las transferencias domésticas como las remesas externas juegan un papel importante en

la reducción de la pobreza. Alrededor de tres cuartas partes de los pobres reciben transferencias de fuentes domésticas, las cuales representan el 16 por ciento de sus ingresos, mientras que el 19 por ciento de ellos reciben remesas del extranjero, las que representan cerca de la mitad de sus ingresos (Tabla 1.16). La participación de las transferencias domésticas y de las remesas internacionales decrece monotónicamente con el nivel de ingreso del hogar, lo que reduce la desigualdad en la distribución del ingreso. Los dominicanos residentes en áreas rurales han ido migrando hacia áreas urbanas, mientras que los dominicanos en mejores circunstancias han ido buscando oportunidades en el extranjero luego del fin de la dictadura de Trujillo en 1961. Las remesas internacionales mejoran la restricción presupuestaria de los hogares y están correlacionadas con mejores condiciones en el hogar, mayor asistencia escolar para las niñas y menos trabajo infantil, factores que tienen efectos positivos en la reducción de la pobreza (Tablas 1.17 y 1.18).

19

Capítulo 1

Tabla 1.17: El Impacto de las Remesas Internacionales en la Asistencia Escolar y el Trabajo Infantil, 1998 Estimaciones Probit

Asistencia escolar1/ Variable Niños Niñas Total

Trabajo infantil2/

Género (Niñas)* 0.6 7.8 (1.1) (7.9)

Edad 1.1 1.1 1.1 1.9 (7.1) (7.7) (10.5) (5.8)

Número de hijos entre 0-6 años -1.3 -0.8 -1.1 1.0 (-3.5) (-2.4) (-4.2) (1.7)

Número de hijos entre 7-14 años 0.0 0.5 0.3 -0.9 (-0.1) (1.8) (1.3) (-2.4)

Número de hijos mayores de 14 años -0.9 -0.3 -0.6 -0.4 (-3.0) (-0.9) (-2.8) (-1.2)

Mujer jefe de hogar* -0.6 1.2 0.5 -1.4 (-0.5) (1.2) (0.6) (-1.1)

Padre con educación primaria * -0.01 1.0 0.6 0.2 (-0.02) (1.1) (0.8) (0.2)

Padre con educación secundaria * -0.04 1.2 0.7 -1.8 (-0.03) (1.0) (0.7) (-1.2)

Padre con educación superior * 1.5 1.4 1.7 -5.1 (0.6) (0.7) (1.1) (-3.2)

Madre con educación primaria * 3.8 4.1 4.0 -3.3 (4.4) (4.9) (6.5) (-3.1)

Madre con educación secundaria * 5.1 3.2 4.2 -2.1 (4.9) (3.7) (6.1) (-1.6)

Madre con educación superior * 3.6 4.2 4.1 1.3 (2.4) (3.3) (4.1) (0.6)

Area rural* -2.8 -2.2 -2.6 2.3 (-3.3) (-2.9) (-4.5) (2.6)

Log (ingreso per cápita) 2.8 1.5 2.2 -0.3 (4.8) (3.0) (5.6) (-0.5)

Dummy x Log (remesas per cápita)* 3/ 0.06 0.4 0.2 -0.4 (0.3) (2.2) (1.8) (-2.0)

Chi-cuadrado 240.6 212.9 436.8 155.3 Pseudo R-cuadrado 0.173 0.182 0.173 0.124 Media de la variable dependiente (%) 92.5 93.3 92.9 7.5 N 2,606 2380 4,986 2,345 1/ Para niños con edad entre 5-14 años. Variable dependiente: Variable dummy que toma el valor de 1 si el niño está asistiendo a la escuela y cero de lo contrario. 2/ Para niños con edad entre 10-14 años. Variable dependiente: Variable dummy que toma el valor de 1 si el niño está trabajando y cero de lo contrario. 3/ Esta variable dummy toma el valor de 1 si la familia recibe remesas y cero si no recibe remesas. * Los coeficientes representan el efecto marginal de la variable en la probabilidad condicional. Nota: Los números en paréntesis corresponden a los valores z, para el test subyacente de que el coeficiente original sea igual a cero.

Tabla 1.18: Impacto de las Remesas Internacionales en las Condiciones del Hogar, 1998

Parámetros Paredes de concreto 1/ Agua dentro del hogar 2/

Mujer Jefa de hogar* 0.030 0.036 (1.75) (2.04) Padre con educación primaria * 0.074 0.106

(3.47) (4.7) Padre con educación secundaria * 0.14 0.15

(5.69) (5.68) Padre con educación superior * 0.26 0.28 (8.37) (8.61) Area rural* -0.35 -0.28 (-19.72) (-15.73) Log (ingreso per cápita) 0.12 0.13 (11.75) (12.37) Dummy x Log (remesas per cápita) 3/ 0.020 0.028 (6.48) (8.73) Chi-cuadrado 1,093.84 945.92 Pseudo R-cuadrado 0.1697 0.1421 Media de la variable dependiente 0.6067 0.5239 N 4,810 4,810

1/ Variable dependiente: Variable dummy que toma el valor de 1 si la casa tiene paredes de concreto. 2/ Variable dependiente: Variable dummy que toma el valor de 1 si el hogar tiene servicio de agua al interior de la casa. 3/ Esta variable dummy toma el valor de 1 si la familia recibe remesas y cero si no recibe remesas. * Los coeficientes representan el efecto marginal de la variable en la probabilidad condicional. Nota: Los números en paréntesis corresponden a los valores z , para el test subyacente de que el coeficiente original sea igual a cero.

20


Anexo 1.1: Estudios de Pobreza en la República Dominicana, 1984-2000 Tasas de Pobreza por Encuesta (la Tasa de Pobreza Extrema se muestra en paréntesis)

Fuente Unidad

de Análisis

Encuesta Utilizada para el Análisis

Método 1984 1986 1989 1991 1992 1993 1996 1998

Nacional

Del Rosario, G. (1993)

Hogar1/ 1984 BC Línea de pobreza

60.0 (20.0)

Swindale, A. (1986)

Población1/ 1986 Tufts University

Línea de pobreza

33.3 (17.3)

Psacharopoulos (1989)

Hogar 2/ 1989 BC Línea de pobreza

24.1

Banco Central (1989)

Población1/ 1989 BC Línea de pobreza

29.8 (20.2)

Gamez, S. (1993)

Hogar 1/ 1984 BC 1989 BC

Línea de pobreza

39.2 (11.8)

51.7 (24.5)

Dauhajre, et al (1994)

Población3/ 1986 Tufts University. 1989 BC 1992 FEyD

Línea de pobreza

18.3 (10.5)

24.5 (13.7)

20.6 (9.0)

ONAPLAN Hogar 1991 ENDESA 1993 Censo Nacional 1996 ENDESA 1998 BC

Análisis Multivariado

54.8 (19.7)

59.6 (19.8)

55.7 (18.5)

51.8 (14.6)


Hogar 4/ 1992 FEyD 1998 BC

Línea de pobreza

31.7 21.5

Banco Mundial (2001)

Población 1986 Tufts University 1992 FEyD 1998 BC

Línea de pobreza

37.5 (8.8)

33.9 (7.3)

28.6 (5.1)

Urbano

Del Rosario, G. 56.0 (11.0)

Swindale, A. 23.7 (11.0)

Banco Central 27.8 (18.5)

Gamez, S. Igual que a nivel nacional 27.4 (5.2)

49.1 (23.1)

Dauhajre, et al 11.7 (7.1)

23.3 (12.7)

10.9 (5.0)


19.5 15.1


28.5 (6.1)

19.3 (4.1)

20.5 (2.7)

Rural

Del Rosario, G. 64.0 (29.0)

Swindale, A. 43.5 (24.3)

Banco Central 33.9 (20.1)

Gamez, S. Igual que a nivel nacional 51.6 (18.7)

58.6 (28.3)

Dauhajre, et al 24.5 (14.1)

27.4 (16.3)

29.8 (12.3)


44.9 32.6


47.3 (11.6)

49.0 (10.6)

42.1 (9.0)

1/ No se utilizaron factores de ajuste. 2/ Factor de ajuste = 1.379. 3/ Factores de ajuste de 1.5152 y 1.158 en 1986 y 1989 respectivamente. 4/ Factores de ajuste de 1.08 en 1992 y 1.00 en 1998.

21

Capítulo 1

Anexo 1.2 Mediciones de Pobreza: Elementos de Medición

1. Con los elementos conceptuales en mente, asumimos que somos capaces de definir una línea de pobreza, que es un límite de ingreso (o gasto) considerado como el mínimo necesario para tener una participación “adecuada” en la vida económica. Las personas por debajo de este límite son definidas como pobres.

2. Considere una economía con N individuos donde representa el ingreso del individuo i. La línea de pobreza está dada por p. La pregunta que hacemos es ¿cómo podemos medir la pobreza?

iy

Porcentaje de la población debajo de la línea de pobreza (Headcount Ratio –HR-). Una medida natural es simplemente contar el número de personas por debajo de la línea de pobreza (headcount –HC-). Si estamos interesados en la incidencia relativa de la pobreza, debemos dividir el número de pobres entre la población (headcount ratio -HR-).

nHCHR =

3. Un problema obvio con el porcentaje de la población debajo de la línea de pobreza es que no considera en qué medida el ingreso (o el gasto) de un individuo está por debajo de la línea de pobreza. 4. Es importante indicar que el uso del número de personas debajo de la línea de pobreza, como una medida de pobreza, sesga sistemáticamente las decisiones de política en favor de los individuos que están muy cercanos a la línea de pobreza. Dado que éstas son las personas que requieren de un menor gasto para ser sacadas de la pobreza, un gobierno cuyo único objetivo sea reducir el porcentaje de la población debajo de la línea de pobreza puede enfocarse exclusivamente en ellos. Tasa de brecha de la pobreza. La tasa de brecha de la pobreza corrige este inconveniente y considera de manera más directa la agudeza de la pobreza. La tasa de brecha de la pobreza (PGR) es definida como el cociente entre el ingreso (o consumo extra) necesario para traer a todas las personas pobres hacia la línea de pobreza y el ingreso total de los pobres si fueran traídos al nivel de pobreza. Por tanto, la tasa de brecha de la pobreza se define como:

( )

pHC

ypPGR py

ii

⋅

−=

∑<

Tasa de brecha del ingreso. Otra forma de compensar parcialmente este sesgo, y tomar en cuenta en qué medida el hogar es pobre, es utilizar una medida del ingreso requerido para alcanzar la línea de pobreza como un porcentaje del ingreso total. La tasa de brecha del ingreso se define como la razón entre el ingreso (o consumo extra) necesario para traer a todas las personas pobres hacia la línea de pobreza, con respecto al ingreso total. La razón para dividir por el ingreso total es que este cociente es un indicador de qué tan grande es la brecha de pobreza, en relación a los recursos que podrían ser potencialmente utilizados para cerrar esa brecha. En este sentido, la tasa de brecha del ingreso no es en realidad una medida de pobreza en sí misma, sino una medida de los recursos requeridos para erradicarla. La tasa de brecha del ingreso (IGR) se define como:

( )

∑∑

<

−=

ii

pyi

y

ypIGR i

22


5. Un problema con la tasa de brecha del ingreso es que puede ser muy pequeña debido a la presencia de individuos muy ricos. Esto genera que algunos ingresos altos, que se encuentran por encima de la línea de pobreza, incrementen el denominador, mientras el numerador –que sólo toma en cuenta a los pobres— permanece inalterado. 6. La tasa de brecha de la pobreza y la tasa de brecha del ingreso evitan los sesgos de política que podrían llevar a favorecer a los individuos que están muy cerca de la línea de pobreza. Sin embargo, las medidas de brecha de pobreza y del número de personas debajo de la línea de pobreza comparten un inconveniente adicional. Estas medidas ignoran un elemento importante, que es la privación relativa entre los pobres. Por lo que, una transferencia de recursos entre los pobres (en la medida en que estos permanezcan por debajo de la línea de pobreza ) no afecta estas mediciones. 7. Los economistas han desarrollado mediciones de pobreza que toman en cuenta este factor, i.e. el que una transferencia de ingreso desde una persona por debajo de la línea de pobreza hacia otra persona menos pobre, y que mantiene el número de pobres inalterado, debe aumentar la pobreza (principio de transferencia débil).1 Las medidas mejor conocidas, que toman en cuenta este elemento distribucional, son del tipo propuesto por Foster, Greer y Thorbecke [1984]. Las medidas de pobreza del tipo propuesto por Foster, Greer, y Thorbecke (FGT) son:

α

α ∑<

−⋅=

py

i

ip

ypn

P 1

8. Para 0=α , la medida (Indice de personas debajo de la línea de pobreza) es sólo el porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza. Para

0P

1=α , la medida (índice de brecha de pobreza) es proporcional a la tasa de brecha de pobreza. A medida que

1Pα aumenta por

encima de 1, la brecha de pobreza comienza a recibir una mayor ponderación y ese indicador pasa a ser cada vez más sensible a esta brecha y, por tanto, cuestiona la distribución del ingreso. 9. El caso de ∝ = 2 es de un interés especial. Este resalta el límite entre medidas de pobreza que no sólo satisfacen el principio de la transferencia, sino que también satisfacen el principio de sensibilidad ante la transferencia, digamos, una transferencia regresiva entre dos personas pobres debe tener más importancia cuando ambos ingresos (iniciales) son reducidos igualmente.1 El principio de transferencia de sensibilidad se satisface si y sólo si ∝ > 2. Si ∝ = 2, el indicador P2 es el índice de severidad de la pobreza, el cual es prácticamente insensible a este principio. 10. La familia de indicadores de pobreza FGT también satisface una conveniente propiedad de descomposición, pues estas mediciones de pobreza pueden ser desagregadas en las contribuciones de los diferentes sub-grupos, lo que provee bastante información cuando se monitorean los cambios en la pobreza. Si la medición agregada de pobreza puede ser expresada como un promedio ponderado de las mediciones de pobreza para el área rural y urbana, o de los hogares por edad, o por ocupación del jefe, los cambios a través del tiempo podrían ser desagregados de manera similar, lo que ayudaría a identificar los grupos que están particularmente bajo riesgo, así como a señalar los mecanismos subyacentes. En particular, si los sectores se identifican por s y hay S sectores, es posible escribir:

∑∑ ∑== <

⋅

=

−⋅=

S

s

ssS

s py

i Pn

np

ypn

Pi 11

1α

α

α

1 Esto es llamado Principio de Transferencia Débil debido a que restringe las transferencias consideradas a aquellas que ocurren entre personas pobres.

23

Capítulo 1

donde es el número de personas en el sector s y es el índice de pobreza de Foster, Greer, y Thorbecke dentro del sector. En consecuencia, cambios en el nivel agregado de pobreza pueden ser asignados a cambios en la política sectorial o a cambios en la proporción de personas en cada sector.

sn SP α

24

2. DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: LOS ACTIVOS DE LOS POBRES

1. Los problemas de pobreza en la RD reflejan sobremanera disparidades fundamentales en las oportunidades económicas. La distribución de activos claves –mano de obra, capital humano, activos físicos, infraestructura básica, activos financieros, incluyendo pensiones y seguros—es altamente desigual. Estas disparidades son más comunes entre los pobres y no pobres, pero también se manifiestan en diferentes áreas geográficas. Este capítulo analiza las disparidades en cada uno de estos activos. Es preciso notar que las tasas de desempleo mencionadas en este capítulo están basadas en la ENGIH 1998 y deberían ser utilizadas más para propósitos comparativos entre grupos que como tasas absolutas.1 El siguiente capítulo establece los vínculos entre las disparidades en la distribución de activos y las distorsiones macroeconómicas en la economía dominicana, así como el impacto de la inmigración haitiana. A. Trabajo 2. El trabajo es el activo más abundante de los pobres. Si bien la pobreza puede medirse mejor por el consumo total que por el ingreso (Ver Capítulo 1), el ingreso es un determinante clave de los niveles de consumo y, por tanto, de la situación de pobreza. Además, el trabajo es el principal medio de generación de ingresos de los pobres. No obstante, los pobres enfrentan restricciones en el uso de este activo clave, como se refleja en: • Menor participación de los pobres que de los no pobres en la fuerza laboral. El análisis de la

ENGIH 1998 indica que los pobres tienen menores probabilidades de entrar en la fuerza laboral que sus contrapartes no pobres (Tabla 2.1). Mientras el 61 por ciento de los no pobres entran en la fuerza laboral, esta proporción se reduce a 49 por ciento para los pobres.

• Menor participación de las mujeres, particularmente de las mujeres pobres, en la fuerza

laboral. Las mujeres tienen menor probabilidad que los hombres de entrar en la fuerza laboral y de ellas, las pobres, tienen una probabilidad mucho menor. Ser mujer pobre (en contraposición a un hombre no pobre) reduce la probabilidad de entrar en la fuerza laboral en 56 por ciento. Este resultado es algo sorprendente, dado que la movilización de las trabajadoras es una respuesta común de los hogares a la pobreza y la vulnerabilidad. Esto podría ser resultado de las mayores tasas de fertilidad entre los pobres y, por tanto, de mayores responsabilidades domésticas combinadas con la carencia generalizada de centros de cuidado infantil y de acceso a otros servicios básicos.

1 En esta sección, basada en la ENGIH 1998, el desempleo se define como la proporción de la PEA (población económicamente activa) que no está trabajando, pero que estaría dispuesta a trabajar inmediatamente. Esta definición tiene algunas deficiencias. Primero, no requiere que la persona esté buscando trabajo activamente para ser clasificada como desempleada. Segundo, clasifica como desempleada a una persona que declara que aceptaría trabajar, sin especificar el nivel de salario. Bajo esta definición la tasa de desempleo alcanza un nivel muy alto, de 14.4 por ciento. Utilizando la misma definición de desempleo, pero utilizando otra encuesta, el Banco Central reportó en Mercado de Trabajo 1996-1999 que la tasa de desempleo era de 14.4% en 1998. Una definición más convencional de desempleo (definida como desempleo abierto e introducida recientemente por el Banco Central en Mercado de Trabajo 1996-1999) es utilizada en el Capítulo 3. El desempleo abierto se define como la proporción de la PEA que no está trabajando, pero que se encontraba buscando trabajo activamente, durante las cuatro semanas previas a la encuesta. Esta definición se aproxima más al significado usual de desempleo. Bajo esta definición, la tasa de desempleo fue de 5.9 por ciento en 1998 de acuerdo a Mercado de Trabajo 1996-1999, y de 11.5 por ciento de acuerdo a la ENGIH 1998. La encuesta laboral de Mercado de Trabajo 1996-1999 ha sido diseñada especialmente para analizar el mercado de trabajo y se presume que refleja con mayor precisión la situación de empleo. En consecuencia, las tasas de desempleo que se mencionan en este capítulo– que están basadas en la ENGIH 1998 – deben ser utilizadas más con propósitos de comparación entre grupos que como tasas absolutas.

25

Capítulo 2

• La participación en la fuerza laboral está positivamente correlacionada con un nivel educativo superior al primario, ser jefe del hogar y ser soltero; pero está negativamente correlacionada con la presencia de miembros ancianos en el hogar, el hecho de que se reciban remesas desde el exterior y se resida en áreas urbanas. La probabilidad de participar en la fuerza laboral está relacionada positivamente con la educación post-primaria. Haber completado la educación primaria no tiene un impacto significativo sobre la probabilidad de participar en la fuerza laboral. Sin embargo, haber completado la educación secundaria (o la educación universitaria) incrementa la probabilidad de estar en la fuerza laboral en un 8.8 por ciento (en un 15 por ciento). Por otro lado, recibir remesas desde el exterior disminuye la probabilidad de ser parte de la fuerza laboral. Este resultado es consistente con el hecho de que las remesas ayudan a reducir las restricciones presupuestarias de los hogares. La presencia de ancianos en el hogar también tiene un impacto negativo en la probabilidad de participar en la fuerza laboral. En ausencia de programas adecuados para proteger a los ancianos, el cuidado de los mismos puede privar a otros miembros del hogar de participar en la fuerza laboral.

Tabla 2.1: Determinantes de la Probabilidad de Participar en la Fuerza Laboral, Población de 25-64 años, 1998

Cambio en la Probabilidad Primaria1 0.031 Secundaria1 0.088*** Vocacional1 0.13*** Universitaria1 0.15*** Post-universitaria1 0.12*** Edad 30-39 0.0090 Edad 40-49 -0.026* Edad 50-59 -0.16*** Edad 60+ -0.36*** Soltero 0.034*** Jefe del Hogar 0.15*** Resto urbano -0.038*** Resto rural 0.013 Número de Miembros: Edad 0-5 -0.0045 Edad 6-13 -0.010** Edad 14-17 0.018*** Edad 18-24 0.0097* Edad 25-64 -0.00094 Edad 65+ 0.0098 Remesas del exterior -0.094*** Condiciones de pobreza y género Hombre pobre -0.10*** Mujer no pobre -0.34*** Mujer pobre -0.56***

1/ Corresponde a niveles completados Nota: *** , ** , y * representan significancia al 99 por ciento, 95 por ciento, y 90 por ciento, respectivamente. Fuente: Estimaciones basadas en ENGIH 98.

• Mayores tasas de desempleo entre los pobres. La tasa de desempleo decrece monotónicamente con

el ingreso (Tabla 2.2). El desempleo entre los pobres es de 24.1 por ciento, comparado con 12.2 por ciento para los no pobres.

• Mayores tasas de desempleo entre los pobres del área urbana. Los pobres tienen una mayor

probabilidad de ser desempleados que los no pobres en las áreas urbanas (Gráfico 2.1). El desempleo es generalmente un fenómeno urbano en la RD, con una tasa de desempleo de 16.7 por ciento comparado con 11.3 por ciento en las áreas rurales y 6.6 por ciento en los bateyes, lo que quizás se

26

Desigualdad de Oportunidades: los Activos de los Pobres

debe al hecho de que los pobres rurales no pueden permitirse estar desempleados.2 El desempleo entre los pobres de las ciudades es más del doble de la tasa de los residentes urbanos no pobres.

• Mayores tasas de desempleo entre los jóvenes (15-19 años de edad), particularmente los jóvenes

urbanos y las mujeres jóvenes (la tasa de desempleo alcanza 50 por ciento para este grupo), lo que sugiere dificultades potenciales en la transición de la escuela al trabajo (Gráfico 2.1).

• Baja productividad entre los pobres.3 Los pobres trabajan más horas en total que los no pobres (el

número de horas trabajadas se reduce monotónicamente con el ingreso), lo cual es probablemente un indicador de baja productividad entre los pobres.4

Tabla 2.2: Desempleo y Subempleo según Decil de Ingreso, 1998

Pobre No Pobre Total Tasa de desempleo (%) 24.1 12.2 14.8

Número de horas trabajadas1/ 48.0 37.6 40.7

Empleo en el sector informal (%) 77.0 58.9 61.6 1/ Se refiere únicamente a la ocupación princi al. pFuente: Estimaciones basadas en ENGIH 98.

Gráfico 2.1: Tasa de desempleo, 1998 (Porcentaje)

24.1

12.2

31.6

13.9

9.2

24

31.1

49.9

36.1

0

10

20

30

40

50

60

Pobres No Pobres Pobresurbanos

No pobresurbanos

Hombres Mujeres Jóvenes (15-19 años)

Mujeresjóvenes

Jóvenesurbanos

Fuente: Estimaciones basadas en ENGIH 98.

• Existe una fuerte correlación entre pobreza y empleo dentro del sector informal.5 El sesenta por

ciento de la fuerza de trabajo es empleada en el sector informal. Sin embargo, 76 por ciento de todos los trabajadores pobres están empleados en dicho sector (principalmente en agricultura, comercio y servicios).

2 Bateyes del Estado, Argelia Tejada Yanguela, USAID (Febrero 2001). 3 Este resultado es consistente con el reportado en Mercado de Trabajo 1996-1999, preparado por el Banco Central. 4 Reordenar los hogares por una medida de consumo, la cual es menos probable que disminuya tan fuertemente como el ingreso si la pérdida de trabajo se considera temporal (lo que sucede en la mayoría de los casos), conduce a los mismos resultados. 5 El sector informal incluye a los trabajadores en empresas con menos de 5 personas, empleados de servicio doméstico, trabajadores por cuenta propia, comerciantes y vendedores, trabajadores de la agropecuaria, choferes, artesanos y operarios.

27

Capítulo 2

• Remuneraciones significativamente menores para trabajadores no calificados en el sector

informal.6 Las diferencias en las remuneraciones de los trabajadores calificados entre los sectores formal e informal no son sustanciales, lo que indica que no hay una clara segmentación de mercado en el mercado de trabajo calificado. Sin embargo, las menores remuneraciones en el sector informal no calificado (las remuneraciones para trabajadores no calificados son alrededor de 50 por ciento más altas en el sector formal) no son explicadas por diferencias en educación y experiencia (Tabla 2.3). Este resultado sugiere que el mercado laboral para trabajadores no calificados podría estar segmentado, pero esta hipótesis requiere de una mayor investigación.7

Tabla 2.3: Salarios en los Sectores Formal e Informal, 1998 (Razón entre salario sector formal e informal) 1/

Experiencia (años) Educación 0 5 10

Ninguna 1.41 1.51 1.58 Primaria 1.30 1.40 1.45 Secundaria 1.03 1.10 1.15 Técnica 1.04 1.12 1.16 Universitaria 1.01 1.09 1.13 1/ Los resultados son reportados sólo para niveles completados. Nota: No se ha ajustado la muestra con el fin de incorporar la sub-representación de los trabajadores haitianos indocumentados. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en la ENGIH 1998.

6 Los trabajadores no calificados son aquellos que no han completado la educación primaria y calificados son los que han completado al menos la educación primaria. 7 Esta segmentación no resulta de la presencia de trabajadores haitianos, ya que no se han hecho ajustes en la muestra para incluir a éstos en nuestro análisis de regresión. Tampoco es el resultado de diferencias en el salario mínimo obligatorio entre empresas grandes (principalmente formales) y pequeñas (informales por definición). (Ver Capítulo 3 para mayores detalles).

28


Tabla 2.4: Análisis de Regresión: Segmentación de Mercado, 1998 Variable dependiente: Logaritmo del Salario por Hora 1/

Coeficiente estimado Constante 9.61

(118.47) Sector informal -0.34

(-3.44) Educación primaria 1/ 0.30

(4.76) Interacción educación primaria –sector informal -0.041

(-0.49) Educación secundaria 1/ 0.11

(2.03) Interacción educación secundaria – sector informal 0.23

(2.23) Educación técnica 1/ 0.56

(1.95) Interacción educación técnica- sector informal -0.10

(-0.18) Educación universitaria 1/ 0.53

(8.54) Interacción educación universitaria- sector informal 0.24

(2.11) Experiencia 0.067

(21.60) Interacción experiencia- sector informal -0.018

(-4.22) Experiencia2 -0.0013

(-25.31) Interacción Experiencia2 – sector informal 0.00063

(9.69) N 7,145 R-cuadrado 0.292 1/ Corresponde a niveles completados. Nota 1: Los números en paréntesis corresponden a los valores t para el test de que el coeficiente verdadero es cero. Nota 2: No se ha ajustado la muestra con el fin de incorporar la sub-representación de los trabajadores haitianos indocumentados. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en la ENGIH 1998.

3. Otros grupos tradicionalmente vulnerables ameritan atención especial: • La mujeres no parecen sufrir una discriminación sistemática en términos de salarios (Tabla 2.5). Los

salarios de las mujeres no educadas tienden a ser mayores, en aproximadamente 20 por ciento, que los devengados por los hombres sin educación.8 Este resultado puede reflejar el hecho de que los salarios para hombres no calificados se mantienen deprimidos por la presencia de una gran cantidad de trabajadores inmigrantes haitianos de sexo masculino (la migración de mujeres haitianas es mucho más limitada), quienes están dispuestos a trabajar por menores salarios (ver capítulo 3). Sin embargo, un número de factores sugiere que las mujeres tienen menores oportunidades de empleo que los hombres (menor tasa de participación en la fuerza laboral; mayor tasa de desempleo, posiblemente asociada a los costos adicionales de contratación, incluyendo licencia por maternidad o interrupciones percibidas en las jornadas laborales debido a las responsabilidades domésticas y al cuidado de los hijos; empleo limitado o no contratación de mujeres en ciertos sectores; menor cantidad de horas trabajadas, etc.).

• El trabajo infantil no es un problema generalizado en la RD, pero está asociado a la pobreza.

Aunque el 8.3 por ciento de los niños en edades de 10-14 años está trabajando, sólo 1.9 por ciento de ellos trabaja a tiempo completo y no asiste a la escuela. Sin embargo, el trabajo infantil priva a un

8 La razón del salario femenino/salario masculino es 0.84 como puede observarse en la Tabla 2.5. Por lo tanto, el salario femenino es 1/0.84 = 1.19 el salario masculino o 19 por ciento mayor que éste.

29

Capítulo 2

número de niños, principalmente pobres, de asistir a la escuela. De hecho, 43 por ciento de los niños de 6-13 años de edad provenientes de hogares pobres, que no están asistiendo a la escuela, se ausentan debido a razones relacionadas al trabajo, comparado con el 34 por ciento de los no pobres. Además, el trabajo infantil en la prostitución y en la venta callejera ha sido reportado como un problema importante en las zonas turísticas.

Tabla 2.5: Razón de Salarios Hombres/Mujeres, 19981/

Educación Razón2/ Ninguna 0.84 Primaria 1.05 Secundaria 1.14 Técnica 0.98 Universitaria 1.10 1/ Se asume ninguna experiencia para evitar errores de medición relacionados con el hecho de que las mujeres pueden dejar de trabajar para cuidar a sus hijos. 2/ Una razón por encima de uno indica que el salario de los hombres es más alto que el de las mujeres, controlando por capital humano. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en la ENGIH 1998.

B. Educación 4. Las disparidades en educación son causas importantes de pobreza y de desigualdad en la RD. La educación es una vía para los pobres salir por sí mismos de su situación de pobreza. Alcanzar un mayor nivel de educación por parte del jefe de un hogar o de su compañero (a) reduce significativamente la probabilidad de ser pobre. También, la educación de la madre afecta significativamente la situación nutricional de los niños, rompiendo el ciclo de pobreza intergeneracional. Las disparidades en la educación constituyen el determinante más importante de la inequidad. Aunque la educación es un complemento importante del trabajo, particularmente en términos de incrementar su productividad e ingresos potenciales, el 77 por ciento de los pobres (50 por ciento de los no pobres) mayores de 18 años no ha concluido la educación primaria. La encuesta de hogares revela que, aunque la educación no está claramente asociada con mayor empleo, sí está fuertemente asociada con mayores ingresos. Sin embargo, el retorno sobre la educación varía significativamente por nivel educacional. La educación primaria y secundaria generan retornos mucho menores a los de la educación superior (a la que los pobres tienen un acceso muy limitado). Cada año de educación primaria (secundaria) genera un rendimiento adicional de aproximadamente 7 por ciento (11 por ciento) en los ingresos por hora, mientras que cada año de educación universitaria genera alrededor de un 25 por ciento.9 Las disparidades en el stock educacional (alfabetismo y logros), cobertura actual, eficiencia interna y calidad se convierten directamente en desigualdades en los ingresos.

Tabla 2.6: Tasas de Retorno Anuales sobre la Educación por Situación de Pobreza y Zona Geográfica, 1998 1/ Variable dependiente: Logaritmo del salario

Educación 2/ Pobres No-Pobres

Rural 3/ Total

Primaria 4.2 5.5 3.1 6.5 Secundaria 3.9 9.9 1.9 11.2Técnica n.d. 21.3 14.8 22.3Universitaria n.d. 27.1 17.6 27.5

1/ Resultados basados en una regresión del salario de todos los trabajadores. 2/ Niveles completados. 3/ Excluye el Distrito Nacional. n.d.: No disponible Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la ENGIH 98.

9 Basado en el análisis de regresión que controla por el impacto sobre las remuneraciones de otras variables, como la experiencia.

30


B.1. Disparidades en Alfabetismo y Logro Educacional 5. La RD tiene una alta tasa de analfabetismo, lo que hace cuestionar su capacidad de sostener un fuerte crecimiento económico (Gráfico 2.2). El analfabetismo en la RD es muy alto comparado con otros países latinoamericanos. La tasa de analfabetismo para la población sobre los 15 años de edad fue de 16 por ciento en 1998. El analfabetismo en las áreas rurales es de 27 por ciento, lo cual es casi el doble que a nivel nacional, y alcanza 35 por ciento en los bateyes.10 Además, todos los indicadores de educación son peores entre los segmentos más pobres de la población, tanto en el área urbana como rural.

Gráfico 2.2: Tasa de Analfabetismo, Población de 15 años y más, 1998 (Porcentaje)

15.6

27.4

11.8

7.5

12.5

27.1

34.5

Total Pobres No Pobres Distrito Nacional Urbano Rural Bateyes

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial basadas en la ENGIH 98 y en Bateyes del Estado, Argelia Tejada Yanguela, USAID (Febrero 2001)

6. Aunque se ha logrado cierto progreso, los pobres tienen menor escolaridad que los no pobres y el logro educacional es muy bajo en las áreas rurales. En la RD, el 77 por ciento de los pobres (50 por ciento de los no pobres) mayores de 18 años de edad no han concluido la educación primaria. Las disparidades regionales son considerables. De hecho, el 24 por ciento de la población rural mayor de 15 años no tiene educación y el 82 por ciento no ha completado la educación primaria, comparado con 11 por ciento y 55 por ciento en el área urbana, respectivamente. Además, la educación promedio de los pobres en edad de trabajar (25-64) es de 4.5 años, comparado con 7.3 para los no pobres.

10 Bateyes del Estado, Argelia Tejada Yanguela, USAID (Febrero 2001). Para más detalles, ver Anexo 2.2.

31

Capítulo 2

Recuadro 2.1: El Sistema Educativo en la República Dominicana

3-5

NG: Nivel de Grado en Educación Básica y Secundaria Superior

PREESCOLAR

EDUCACION

EDUCACIÓN BÁSICA

3ro & 4to ciclo general

3er & 4to ciclo

vocacional & técnico

SECUNDARIA

PRIMARIA

1er. ciclo

2do. ciclo

ciclo general

Centros especializados de

entrenamiento profesional para

jóvenes

CERTIFICADO DE EDUCACIÓN BASICA

CERTIFICADO EDUCACIÓN SECUNDARIA

TRABAJOUNIVERSIDAD

Edad Grado

TRABAJO

17 12do NG

16 11ro NG

15 10mo NG

14 9no NG

13 8vo NG

12 7mo NG

11 6to NG

10 5to NG

9 4to NG

8 3er NG

7 2do NG

6 1er NG

B.2. Brechas en la Cobertura Actual 7. Existen considerables brechas en la actual cobertura educativa, principalmente entre los pobres, que pueden resumirse como sigue (Tablas 2.7, 2.8 y 2.9): • En la actualidad existen muy pocos programas de Desarrollo Temprano de la Niñez (ECD, por sus

siglas en inglés) (nutrición, cuidado de niños, desarrollo educativo en los primeros años) y ninguno de ellos son públicos. Los programas ECD proveen una oportunidad sin paralelo para frenar los ciclos intergeneracionales de pobreza, por medio del mejoramiento del potencial de los niños para la acumulación de capital humano y para aumentar su productividad e ingreso. Sin embargo, los pocos programas existentes son privados y, en su mayoría, no pueden ser costeados por los pobres. Mientras 10.8 por ciento de los niños, entre 6 meses y 2 años, pertenecientes a los quintiles de ingreso más altos asisten a preescolares o centros de cuidado infantil, los niños de los hogares pobres no asisten a dichos programas.

• La cobertura preescolar es baja, especialmente entre los pobres. De los niños pobres entre 3-5 años, sólo cerca del 20 por ciento asiste a un preescolar, comparado con 48 por ciento para los no pobres. Los preescolares públicos admiten sólo a niños a partir de los 5 años (aunque aquellos menores de 5

32


años son aceptados dependiendo de la disponibilidad de espacio), mientras que los preescolares privados son incosteables para los pobres.

• La cobertura en la educación primaria permanece baja, especialmente para los pobres. A pesar del

hecho de que la educación primaria es obligatoria por ley, la cobertura de la escuela primaria para las edades de 6-13 años es de 80 por ciento, pero sólo 74 por ciento para los pobres. La cobertura es más baja en las áreas rurales y en los barrios pobres de las periferias urbanas.

• Hay grandes brechas en la matriculación de la escuela secundaria. La cobertura neta en educación

secundaria de 34 por ciento es muy baja y cae dramáticamente entre los pobres.

Tabla 2.7: Cobertura Neta por Nivel de Educación, Población Total (Porcentaje) Grupo de edad

(años) Cuidado infantil

(Day care) Inicial Primaria Secundaria

0-2 2 0 0 0 3-5 0 34 6 0

6-13 0 1 80 1 14-17 0 0 40 34

Fuente: Basado en la ENGIH 1998.

Tabla 2.8: Cobertura Neta por Nivel de Educación, Pobres (Porcentaje) Grupo de edad



0-2 0 0 0 0 3-5 0 19 3 0

6-13 0 1 74 0 14-17 0 0 48 21

Fuente: Basado en la ENGIH 1998.

Tabla 2.9: Cobertura Neta por Nivel de Educación, Pobres Rurales (Porcentaje)1/ Grupo de edad



0-2 0 0 0 0 3-5 0 16 3 0

6-13 0 1 74 0 14-17 0 0 52 15

1/ No incluye el Distrito Nacional Fuente: Basado en la ENGIH 1998.

• El acceso a la educación superior (universitaria y post-universitaria) es extremadamente desigual en

la RD, con una asistencia prácticamente nula entre los pobres. Cerca del 92 por ciento de los estudiantes en la educación superior no son pobres y el 47 por ciento de éstos provienen del quintil más rico de la población.11 Estas disparidades reflejan inequidades en la educación pública superior, ya que el 44 por ciento del total de estudiantes asisten a la universidad pública. La tasa de matriculación en la educación superior es mucho más alta para las mujeres que para los hombres (59 por ciento de los matriculados son mujeres). Este es un avance importante debido a que los hijos de madres mejor educadas (todo lo demás constante) tienden a ser por lo general más saludables, mejorando así su capacidad de aprendizaje.

8. Las razones de la baja asistencia, particularmente en el nivel secundario, representan una combinación compleja de factores de la oferta y de la demanda. Por el lado de la demanda, el alto efecto del ingreso en la asistencia a la escuela sugiere que los factores de demanda juegan un papel crucial en el desempeño educativo: los pobres pueden no estar en capacidad de costear la asistencia de sus hijos a la escuela (Tabla 2.10). Esto se confirma por el hecho de que “demasiado caro” y “situación económica difícil” fueron las razones que los hogares utilizaron para explicar por qué los hijos en edades de 6-13 años no asisten a la escuela (representando el ausentismo para los pobres un 16 por ciento, comparado con 11 Con un ingreso total promedio anual per cápita que es 7.0 veces la línea de pobreza.

33

Capítulo 2

un 3 por ciento para los no pobres). Segundo, los bajos retornos sobre la educación primaria y, particularmente, secundaria para los pobres especialmente en las áreas rurales, donde vive la mayoría de los mismos, disminuye el incentivo de los padres a enviar a sus hijos a la escuela (Tabla 2.6). De hecho, el impacto de la educación primaria y secundaria sobre el ingreso en el área rural es bastante reducido. Una razón para esto puede ser que las actividades rurales, en contraste con las urbanas, no son particularmente intensivas en capital ni demandan mayor calificación - lo cual se debe en parte a la migración de trabajadores haitianos no calificados, que probablemente deprimen los salarios para trabajos rurales no calificados y reducen los incentivos para la modernización de la producción agrícola (Ver Capítulo 3). Entonces, el principal objetivo de la escuela en las áreas rurales debe ser el de facilitar la migración hacia las áreas urbanas, donde los retornos sobre la educación pueden ser mucho más altos. Tercero, la asistencia a la escuela depende de los antecedentes educacionales de la familia: los padres no educados están menos inclinados a enviar a sus hijos a la escuela, perpetuando así la trampa de la pobreza. En el lado de la oferta, la baja calidad de la educación y las ineficiencias operativas especialmente en el área rural ayudan a explicar los bajos retornos sobre la educación y, por tanto, la baja asistencia a la escuela. Estos problemas se intensifican por la falta de acceso a las facilidades educacionales a todos los niveles en los bateyes y a nivel secundario en las periferias urbanas y comunidades rurales lejanas (8 por ciento de los niños de 14-17 años reportan que no van a la escuela porque está demasiado lejos, mientras esta razón nunca es mencionada entre los de 6-13 años de edad). Después de controlar por otros factores, los hogares que viven en las áreas rurales tienen menor probabilidad de enviar sus niños a la escuela.

Tabla 2.10: Determinantes de Asistencia Escolar, 1998 1/

Parámetros Asistencia escolar

Mujer jefe del hogar* 0.049 (2.6)

Padre con educación primaria* 0.023 (2.25)

Padre con educación secundaria* 0.023 (1.87)

Padre con educación superior* 0.029 (1.58)

Madre con educación primaria* 0.036 (3.23)

Madre con educación secundaria* 0.048 (4.03)

Madre con educación superior* 0.050 (3.17)

Rural* -0.028 (-3.14)

Logaritmo (ingreso per cápita) 0.024 (4.11)

Padre de familia soltero* -0.057 (-2.02)

Madre de familia soltera* -0.106 (-2.96)

Dummy x Logaritmo (remesas per cápita) 2/ 0.002 (1.06)

1/ Para niños de 5 a 14 años. Variable dependiente: Variable dummy, que toma el valor de 1 si el niño asiste a la escuela, y cero en cualquier otro caso. 2/ Esta variable dummy toma el valor de 1 si la familia recibe remesas, de lo contrario toma el valor de cero. * Los coeficientes representan el efecto marginal de la variable sobre la probabilidad condicional. Nota: Los números en paréntesis son los valores z para el test de que el coeficiente subyacente sea 0. Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en la ENGIH 98.

34


B.3. Disparidades en la Eficiencia Interna y la Calidad de la Educación 9. Aunque los niños pobres no tienden a repetir de curso más que los no pobres, son más propensos a abandonar la escuela. La frecuente repetición de cursos a nivel de escuela secundaria es un serio problema que parece afectar igualmente tanto a niños pobres como a no pobres. La alta tasa de repetición probablemente indica serias ineficiencias en la calidad de la instrucción en el salón de clases. Sin embargo, los niños pobres y los de las áreas rurales tienen una tendencia mayor a desertar del sistema educativo. Sólo 21 por ciento de los niños de familias pobres de 14-17 años asistieron a la escuela secundaria en 1998, mientras 48 por ciento todavía estaba asistiendo a la escuela primaria como resultado de repetición de curso o ingreso tardío, y el restante 32 por ciento había abandonado el sistema de educación formal (Tabla 2.8). Estas disparidades en la eficiencia interna podrían surgir debido a las diferencias en la calidad de la educación o a restricciones por el lado de la demanda. 10. La calidad de la educación recibida por los niños pobres está rezagada con respecto a la recibida por los niños no pobres, particularmente en el área rural. Hay dos maneras de evaluar la calidad de la educación: la calidad del aprendizaje (vía pruebas de consecución estándares) y la calidad de los insumos (materiales, libros, maestros, etc.). Los pobres, particularmente en áreas rurales, carecen de acceso a insumos claves relacionados con la calidad. Los problemas, a nivel de la población total, de baja matriculación y repetición probablemente reflejan serias deficiencias en la calidad de la educación –entrenamiento deficiente de los profesores, carencia de insumos escolares, entre otros – combinadas con problemas de acceso al nivel secundario. C. Salud 11. Las disparidades en la situación de salud y en el acceso a los servicios de salud prevalecen entre pobres y no pobres en la RD. Una buena salud contribuye directamente al bienestar de los individuos. También es un complemento importante del trabajo, en términos de su contribución a la productividad. 12. Aunque los indicadores de salud han mejorado durante las últimas décadas, aún existen grandes diferencias entre los pobres y los no pobres. La tasa de mortalidad infantil se redujo de cerca de 75 por mil a principios de los años 70 a 49 en 1996. Sin embargo, las tasas de mortalidad infantil varían desde 45 por 1,000 en las áreas urbanas a más de 65 por mil en las áreas rurales cercanas a la frontera haitiana, donde están ubicados la mayor parte de los pobres (ENDESA 1996). La tasa de mortalidad infantil también está fuertemente asociada con el nivel de educación de la madre – y, en consecuencia, con la pobreza – aumentando desde 20 por mil para madres con educación post-secundaria a 85 para madres no educadas. Las causas principales de muerte infantil son las enfermedades transmisibles (enfermedades infecciosas y de parásitos) y las condiciones originadas en el período peri-natal (enfermedades de la madre y complicaciones de obstetricia que afectan el feto, problemas respiratorios del feto e infecciones específicas del período neo-natal), todas las cuales están relacionadas con malas condiciones sanitarias y con la pobreza. De cada 100,000 nacimientos mueren 180 mujeres durante el parto, mayormente mujeres pobres. La toxemia y las hemorragias son la causa de más del 50 por ciento de las muertes maternas en la RD, reflejando deficiencias en la cobertura y la calidad del cuidado prenatal y del cuidado provisto durante el nacimiento e inmediatamente después del parto. Otras preocupaciones sociales reportadas frecuentemente entre los pobres incluyen violencia, alcoholismo, drogas y embarazo en adolescentes (18.8 por ciento de las jóvenes adolescentes dieron a luz en 1998, porcentaje mayor al 13 por ciento de 1991). 13. Mientras los pobres tienen una probabilidad mayor de enfermarse que los no pobres, los primeros tienden menos a procurar tratamiento médico en caso de enfermedad. Mientras la tercera parte de la población en el primer quintil reportó que sufría de alguna enfermedad, sólo una cuarta parte

35

Capítulo 2

del quintil más rico realizó el mismo reporte (ENDESA 1996). Esto se debe a las menores condiciones sanitarias relacionadas con la pobreza. Sin embargo, sólo el 36 por ciento de aquellos que reportaron enfermedad en el primer quintil procuró tratamiento médico, comparado con el 42 por ciento en el quinto quintil. La participación de aquellos que procuran atención médica es mucho menor entre los haitianos bajo situación legal precaria, que frecuentemente viajan en las noches y de incógnitos para tener acceso a los centros de salud. 14. Los pobres tienen menos acceso a cuidados de salud que los no pobres. El acceso está determinado tanto por la disponibilidad física de servicios (medida por la distancia o el tiempo requerido para llegar a las facilidades más cercanas) y por la capacidad de los hogares de pagar por dichos servicios. A pesar de que estas dos restricciones requieren distintas respuestas de política, su efecto es similar para el hogar: la imposibilidad de pagar el traslado hacia un servicio lejano o de pagar un servicio cercano (o ambos). Alrededor del 6 por ciento de los hogares que residen en las áreas rurales y 2 por ciento de los que residen en las áreas urbanas reportan la falta de acceso a las facilidades de salud como la razón principal por la que no utilizan el servicio público, lo que sugiere algunos problemas de acceso en las áreas rurales (ESU-96). La insuficiencia de recursos económicos es una de las principales razones por la que los pobres no reciben tratamiento médico. La carencia de recursos económicos imposibilita que el 25 por ciento de las personas pobres reciban tratamiento médico, comparado con el 22 por ciento de los no pobres (ESU-96). Aunque la cobertura de los planes de salud es extremadamente baja para los pobres (de acuerdo a la ENGIH 1998, sólo el 5 por ciento de los pobres y el 23 por ciento de los no pobres tienen cobertura de salud), éstos utilizan los servicios públicos en una mayor proporción. Sin embargo, el uso de los servicios privados por parte de los pobres puede tener consecuencias dramáticas sobre la pobreza: 61 por ciento de las familias pobres (comparado con 46 por ciento de las no pobres) tuvieron que tomar préstamos o vender activos (animales y tierras) para cubrir los costos de la hospitalización médica. De hecho, el gasto en salud es cinco veces mayor en términos absolutos para los no pobres que para los pobres (US$75 per cápita versus US$15), aunque esto representa cerca de 3 por ciento del ingreso para ambos grupos. Por tanto, la carencia de seguros de salud y la pobreza limitan el acceso de los pobres a los servicios de salud.

Tabla 2.11: Servicios de Salud por Grupo de Pobreza y Area Geográfica No Pobres Pobres Distrito Nac. Urbano Rural Total

Visitas de salud y enfermedad Tasa de cobertura 1/ 76.4 70.6 72.5 77.2* 71.1* 74.7 Lugar del tratamiento Facilidad Pública (SESPAS + IDSS) 42.2 72.8 48.2 42.9 57.0 49.3 Facilidad Privada 57.8 27.2 51.8 57.1 43.0 50.7 Clínica/Hospital Público 34.0 57.0 35.2 39.4 43.6 39.3 Centro/Sub-centro de Salud Público 8.2 15.8 13.0 3.5 13.4 10.0 Hospital/Clínica/Médico Privado 56.0 24.9 49.8 55.6 40.8 48.8 Farmacéutico/Otro 2.0 1.7 1.8 1.1 1.9 1.6 En la Casa 0.2 0.6 0.1 0.4 0.4 0.3 Restricciones en el uso de servicios de salud

Alto costo 21.9 24.6 18.1 21.4* 24.4* 22.7 Falta de acceso 2.8 4.4 3.1 1.8* 5.5* 3.3 Malas condiciones de las instalaciones 21.5 15.1 33.6 23.2* 14.3* 19.5 Porcentaje atendido por el doctor el mismo día

73.7 65.2 71.6 72.3* 69.5* 71.1

Gasto privado en servicios de salud % de enfermos que realizó algún pago 61.4 29.0 59.4 58.7 43.2 54.0 Gasto privado en salud (% del ingreso) 2.9 3.3 3.1 3.0 2.9 3.0 1/ Porcentaje de personas que reportó enfermedad y que realizó al menos una visita al médico. * Incluye el Distrito Nacional. Fuentes: ESU 96 y ENGIH 1998.

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15. Los pobres que sí procuran tratamiento médico tienden más a utilizar el servicio público – como las clínicas públicas, hospitales y centros de salud - que sus contrapartes no pobres, aunque una parte sustancial de los no pobres también utiliza los servicios públicos (Tabla 2.11). Más del 70 por ciento de los pobres utilizan las facilidades públicas, comparado con el 40 por ciento de los no pobres. 16. La baja calidad de los servicios de salud parece ser un problema que enfrentan tanto los pobres como los no pobres, particularmente en el área urbana. Actualmente existen pocos incentivos en el sistema público de salud para garantizar una atención de calidad. Una tercera parte de aquellos que estuvieron enfermos, pero que no procuraron tratamiento en las facilidades públicas ofrecidas por SESPAS (SESPAS es el principal proveedor de servicios públicos de salud) reportaron que esto se debió a la baja calidad de los servicios de salud (ESU-96). Los problemas más comunes que fueron reportados incluyen largas líneas de espera, así como retrasos en exámenes para diagnósticos de urgencia y para recibir la atención médica, junto con la carencia de insumos básicos y medicamentos. Además, el 65 por ciento de los pobres, versus el 74 por ciento de los no pobres, responden que pudieron ser atendidos por un médico en el mismo día, indicando que el sistema público de salud – que es el que los pobres utilizan más – podría ser menos eficiente que el sistema de salud privado (ESU-96). Existen algunos problemas de congestión en las áreas rurales pobres, donde la infraestructura privada no está disponible – lo que lleva a pobres y no pobres por igual a utilizar los servicios públicos de salud que son provistos libres de cargos. Este es particularmente el caso a lo largo de la frontera con Haití, donde migran los haitianos buscando tratamiento médico del que no disponen en su país de origen. D. Activos Físicos: Tierra y Vivienda 17. La falta de acceso a los activos físicos – como vivienda y tierra – está relacionada a la pobreza. Tales activos contribuyen al potencial de generación de ingresos, al proveer una base para las actividades productivas. Las propiedades también generan rentas por medio de pagos cargados a los arrendatarios o vía los ahorros de las rentas imputadas. Además, los hogares pueden usar la propiedad como garantía para obtener créditos y además se pueden generar ingresos de emergencia por medio de la venta de la propiedad o su hipoteca. Finalmente, la vivienda puede ser utilizada como una herramienta para extender las relaciones personales, crear confianza y generar capital social. La capacidad de los hogares de utilizar su propiedad como un activo depende principalmente de su disponibilidad, calidad, seguridad de tenencia y flexibilidad de los mercados inmobiliarios.

Tabla 2.12: Condiciones Habitacionales, 1998 Total No pobres Pobres Pobres

Urbanos Pobres Rurales

Paredes Externas Block 56.4 63.2 34.6 49.5 22.7 Madera 16.7 14.9 22.7 22.3 23.0 Mixto (Block y madera) 6.8 6.3 8.5 5.7 10.6 Tabla de palma 15.7 12.4 26.3 14.9 35.3 Zinc 1.4 1.0 2.5 3.3 1.8 Techo Concreto 25.0 30.2 8.2 12.1 5.1 Zinc 68.6 65.2 79.8 81.3 78.7 Piso Cemento 74.2 72.0 81.2 88.1 75.8 Tierra 6.8 4.1 15.4 5.8 22.9 Personas por habitación 2.3 2.0 3.2 3.0 3.3

Fuente: ENGIH 1998

18. Los pobres tienden a vivir en viviendas de mucho menor calidad que las de los no pobres. La ENGIH 1998 indica que 63 por ciento de los no pobres viven en casas hechas con paredes de concreto, comparado con 35 por ciento de los pobres y 23 por ciento de los pobres rurales. Además, un 15 por

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Capítulo 2

ciento de los pobres (23 por ciento de los pobres rurales) vive en casas con pisos de tierra. Los materiales usados para construir estas viviendas son menos duraderos que los utilizados en las casas de los no pobres. Además, en ausencia de una política habitacional, un gran número de pobres continúa asentándose en lugares de alto riesgo de inundación. Por ejemplo, más de 300,000 personas – más del 11 por ciento de la población de Santo Domingo – vive en los márgenes del río Ozama el cual está altamente contaminado y es propenso a inundaciones (ver Anexo 2.1). Aunque no hay información disponible, la situación parece ser mucho peor para los pobres rurales. Finalmente, los hogares pobres tienden a estar altamente atestados (con un promedio de 3.2 personas por habitación, comparado con 2.0 personas entre los no pobres). 19. La situación de la vivienda es más complicada por la existencia de riesgos de catástrofes. La RD está localizada en una región propensa al paso de huracanes y vulnerable a terremotos.12 Actualmente, existe en la RD un conjunto de códigos uniformes de construcción, similares a los de California. Sin embargo, los códigos de construcción no se hacen cumplir y la mayoría de las edificaciones no cumplen con los mismos. Como consecuencia, un gran número de casas son construidas con materiales de construcción deficientes e inadecuados que no podrían resistir la furia de huracanes, inundaciones y deslizamientos de tierra y, en menor medida, el impacto devastador de un terremoto. Estimaciones del Consejo Nacional de Asuntos Urbanos (CONAU) indican que el huracán Georges, que azotó la RD en 1998, afectó 170,000 viviendas, de las cuales la mayor parte estaba ubicada en áreas pobres con riesgos de inundación. 20. La distribución de la tierra es altamente desigual. Menos del 50 por ciento de la población rural tiene acceso a la tierra y la propiedad de la tierra está extremadamente concentrada. Alrededor del 40 por ciento de los hogares que tienen acceso a la tierra poseen menos de 1.2 hectáreas y un 74 por ciento tiene menos de 3.1 hectáreas. Esto es, más de tres cuartas partes de los hogares que poseen tierra pueden ser considerados minifundistas porque no tienen suficiente tierra productiva, lo cual facilitaría su salida de la situación de pobreza. En el otro extremo, 700 agricultores, que representan 0.3 por ciento del total de agricultores, controlan más del 15 por ciento de toda la tierra cultivable, con los 50 mayores productores controlando, en promedio, más de 1,000 hectáreas cada uno. De hecho, alrededor de 200 familias controlan cerca de 600,000 hectáreas de tierra equivalentes al 50 por ciento de toda la tierra arable del país, cuando la ley limita la propiedad de la tierra a un máximo de 66 hectáreas por persona. De acuerdo a la Junta Agroempresarial Dominicana, otro 15-20 por ciento de la tierra agrícola es todavía propiedad del Estado.13 21. Una alta proporción de la tierra está ocupada sin títulos de propiedad. Sólo alrededor de un 40 por ciento de la tierra usada por agricultores privados está titulada. Aunque los pequeños agricultores pobres ocupan una significativa parte de la tierra no titulada, también algunos propietarios relativamente grandes ocupan una proporción importante de terrenos sin títulos. Además, gran parte de las tierras no tituladas, actualmente ocupadas por las grandes fincas, fueron obtenidas por medio de la ocupación de terrenos públicos así como por la usurpación de tierras de comunidades rurales pobres y productores individuales, de manera legal o ilegal. El problema de la falta de títulos afecta, no sólo al sector agrario, sino también a empresas no agrícolas. En 1998, menos del 40 por ciento de las microempresas rurales no agrícolas tenía títulos de propiedad de los terrenos donde operaban. 22. La falta de títulos de propiedad típicamente tiene efectos negativos sobre la productividad de la tierra y sobre otros activos de los agricultores. De hecho, la estimación de la elasticidad del ingreso ante la tenencia de tierra en el área rural de la RD es de 0.13 por ciento cuando los agricultores no tienen

12 Se espera que ocurra un terremoto cada 60 años, teniendo el potencial de alcanzar el grado 8.2 en la escala de Richter. El terremoto más reciente ocurrió en 1946. 13 Estos terrenos pertenecieron al dictador Trujillo y terminaron en manos públicas cuando éste fue asesinado en 1961.

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títulos, mientras aumenta a 0.17 por ciento cuando tienen títulos (Tabla 2.13). La falta de títulos de propiedad:

Tabla 2.13: Determinantes del Ingreso per Cápita, 1992 1/ Hogares rurales

Variable explicativa Coeficiente Constante 6.03

(41.57) Ln (Lpc) 2/ 0.13

(3.84) Posee título de propiedad . Ln (Lpc) 0.042

(1.73) 1-8 años de escolaridad 0.32

(2.98) 9-12 años de escolaridad 0.46

(2.01) Número de observaciones 1,186 R-cuadrado 0.14 F-estadístico 10.50 1/ La variable dependiente es el logaritmo natural del ingreso per cápita mensual. 2/ Representa el logaritmo natural de ocupación de la tierra per cápita. Nota: Números en paréntesis corresponden al t-estadístico para el test de que el coeficiente subyacente sea cero Fuente: Estimaciones basadas en la encuesta de FEyD de 1992.

• Reduce el valor de la propiedad. La ausencia de títulos legales reduce el valor de la propiedad y,

por tanto, reduce el producto de su venta que podría ser utilizado como ingreso de emergencia. • Reduce el acceso al crédito en el sector formal. Sin títulos de propiedad, los agricultores no

pueden usar sus tierras como garantía para obtener préstamos del sector formal. Esto los obliga a buscar recursos de fuentes informales a tasas de interés mucho mayores, o proceder a producir con poca o ninguna liquidez, lo cual los hace vulnerables frente a shocks negativos, como plagas que dañen las cosechas o huracanes.

• Reduce los incentivos del agricultor para realizar inversiones de capital que mejoren la tierra

(tales como plantaciones de árboles, irrigación, infraestructura, etc.). La falta de seguridad legal de tenencia de la tierra incrementa el riesgo de perder el derecho sobre la misma y ser sujeto de desalojo, lo cual disminuye los incentivos para invertir.

E. Infraestructura Básica 23. Los pobres – particularmente los pobres rurales – carecen de acceso a muchos servicios básicos (Tabla 2.14). Las familias sin servicios básicos (agua, sanidad, electricidad, teléfono) son más vulnerables que aquellas que gozan de estos servicios. Los servicios de agua potable y sanidad contribuyen directamente al bienestar y a las condiciones de salud. La electricidad y el teléfono ayudan a las familias a usar sus hogares productivamente para la generación de ingresos. 24. Aunque la mayoría de los pobres tienen acceso a agua por tuberías (dentro o fuera de la casa), una gran parte de los pobres rurales carecen del mismo y abundan los problemas de calidad de servicio. Tres cuartas partes de los pobres reciben agua vía tuberías, a pesar de que gran parte de ellos no recibe agua en sus hogares; los demás obtienen agua de pozos, ríos, cisternas u otras fuentes. La situación es peor para los pobres rurales: sólo un 16 por ciento de ellos cuenta con agua por tubería dentro de sus casas. La falta de acceso al agua en las áreas rurales es una posible causa de los altos niveles de diarrea entre los niños. Aunque el gobierno está ejecutando un número de proyectos para extender el acceso al agua a las comunidades rurales (especialmente a la región suroeste), hay problemas de coordinación en el acceso y entrega del servicio. También, aunque el acceso al agua ha mejorado en todos los deciles de ingreso desde 1992, debido al mayor gasto gubernamental en infraestructura acuífera,

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Capítulo 2

aún prevalecen problemas de disponibilidad y calidad del servicio (caudal irregular, presión inadecuada del agua, problemas de contaminación y polución y mantenimiento inadecuado) especialmente en áreas rurales.

Tabla 2.14: Disparidades en los Servicios Básicos de Infraestructura: Brechas Claves que Enfrentan los Pobres en la RD, 1998 (Porcentajes) Total No pobres Pobres Pobres urbanos Pobres rurales Flujo de agua: Dentro de la vivienda 49 56 27 41 16 Fuera de la vivienda (< 100m) 30 27 39 44 35 Fuera de la vivienda (> 100 m) 5 4 10 7 12 Conexión de agua pública 72 77 56 74 41 Servicios de sanidad: Conexión formal (cloaca/séptico)

45 53 20 38 6

Letrina/pozo 47 42 66 55 74 Ninguna facilidad 8 6 15 7 21 Recogida de basura 54 60 35 67 10 Energía: Energía eléctrica en la vivienda 88 90 79 100 62 Iluminación por gas 65 19 34 31 57 Gas para cocinar 85 89 73 89 60 Leña para cocinar 3 2 6 5 8 Conexión telefónica 29 36 9 17 2 Fuente: ENGIH 98.

25. Existen grandes disparidades en el acceso a los servicios de sanidad por área y por grupo de pobreza. En total, 45 por ciento de la población dominicana cuenta con conexión a un sistema cloacal o a un pozo séptico. Sin embargo, el 15 por ciento de los pobres (21 por ciento en áreas rurales) no tiene acceso a un sistema de sanitarios, inodoros o letrinas. En las áreas urbanas, la mitad de las familias pobres dependen de pozos o letrinas, aumentando los problemas de salud pública. Las conexiones sanitarias son raras en el campo, particularmente entre los pobres. Con respecto a los servicios de recogida de basura, las diferencias son principalmente geográficas, con cobertura muy limitada en las áreas rurales pobres y en los bateyes. Recuadro 2.2: Recuperación Incompleta de Costos para Agua y Electricidad La recuperación incompleta de costos para servicios básicos conduce al despilfarro, baja cantidad y calidad en la provisión del servicio. Agua. Los servicios de agua y saneamiento son actualmente provistos por corporaciones propiedad del Estado. Cuatro compañías cubren los mayores centros urbanos (la CAASD en Santo Domingo, CORAASAN en Santiago de los Caballeros, CORAAMOCA en Moca, y COAAROM en La Romana) y el servicio es provisto por INAPA en el resto del país. Aproximadamente el 80 por ciento de la población urbana tiene acceso a servicios de agua, pero aproximadamente un 65 por ciento del agua servida en Santo Domingo no se contabiliza y un 44 por ciento en Santiago. La recuperación de costos es extremadamente baja, caracterizada por subsidios no explícitos, no focalizados y generalmente caóticos (las amnistías de pago y condonaciones de deuda son comunes). De 350,000 conexiones, la CAASD factura aproximadamente 60,000 y cobra cerca de 40,000. Mientras muchos de los problemas de cobro se deben a la ausencia de una política de autofinanciamiento, la baja calidad del servicio hace difícil hacer cumplir el pago del mismo. Electricidad. De 235,000 hogares no electrificados en el país, casi la totalidad se encuentra en las áreas rurales y 30 por ciento de ellos en áreas aisladas. Las áreas rurales se caracterizan por la alta dispersión y limitada capacidad de pago. La electrificación rural no está actualmente considerada por el gobierno como prioritaria, debido al bajo gasto en electricidad de las poblaciones rurales y a los altos costos de inversión para la expansión de la red de distribución.

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26. Mientras prácticamente todos los residentes urbanos tienen acceso al alumbrado eléctrico, la cobertura es muy limitada en las áreas rurales y pobres. La mayoría de los pobres rurales dependen de gas (propano y kerosene) para alumbrarse. Antes solía haber mayores problemas de calidad de servicio, con prolongados apagones en todas las áreas, particularmente en las rurales. Las reformas iniciadas en 1997 buscaron transformar el sector, haciéndolo más competitivo. Sin embargo, la ausencia de definición de una política sectorial y de regulación, hace al sector eléctrico altamente dependiente de los subsidios públicos y reduce los fondos que podrían estar disponibles para el mismo. Todavía prevalecen la baja recuperación de costos y las altas ineficiencias en la producción y transmisión. Recuadro 2.3: Entaponamientos de Tránsito y los Pobres Urbanos A pesar de las considerables inversiones en infraestructura vial en la RD, las comunidades urbanas presentan problemas por servicios públicos inadecuados y congestionamiento de tráfico. Los pobres urbanos dependen grandemente del transporte público, y aproximadamente la mitad de todos los residentes urbanos dependen del mismo para desplazarse a sus lugares de trabajo. El tiempo de desplazamiento puede ser sumamente largo, especialmente durante horas de alta congestión. El tiempo empleado en el desplazamiento hacia el trabajo restringe el que podría emplearse en otras actividades más productivas. En las ciudades más grandes, Santo Domingo y Santiago, el transporte público está compuesto por autobuses públicos (administrados por la Oficina Metropolitana de Servicios de Autobuses, OMSA), buses o minibuses públicos operados por individuos privados, carros públicos (conchos) y motocicletas públicas (motoconchos). El sistema de autobuses de la OMSA es mantenido por el Estado y operado a costos bajos y uniformes. Los carros y motocicletas públicos, sin embargo, son operados por individuos a lo largo de rutas individuales a través de la ciudad y administradas por sindicatos. Los choferes de conchos están bien organizados políticamente, están autorizados por las autoridades locales y como proveedores privados, tienen que pagar ciertos cargos por las rutas que se les asignan. Otro grupo de individuos, piratas, frecuentemente sirven las mismas rutas pero no están autorizados y las operan informalmente. Los precios relativamente bajos y fijos, así como un sistema complejo de asignación de licencias de entrada y asignación de rutas, han socavado la competencia en la provisión del servicio y han reducido grandemente su calidad. Tales circunstancias han provocado el desarrollo de sindicatos conformados por los operadores de conchos. Después del aumento en los precios domésticos de los combustibles en agosto de 2000, el país experimentó grandes aumentos en los precios del transporte urbano privado. Se tomaron medidas compensatorias para mitigar el impacto de los aumentos de precio sobre los pobres. Los subsidios fueron provistos por medio de los autobuses (operados por la OMSA), por lo que los precios de los pasajes en los mismos no aumentaron. Sin embargo, los conchos aumentaron de RD$4 a RD$5 para rutas cortas, comparado con RD$3 previo a agosto de 2000. Los minibuses aumentaron a RD$6 de RD$5 que cobraban anteriormente, comparado con RD$4 previo a agosto de 2000. Los autobuses de la OMSA continúan cobrando RD$3 para rutas largas. El gobierno continúa explorando formas de reducir el deterioro del sistema de transporte público, mejorando la calidad total de la provisión del servicio y fortaleciendo el marco regulatorio estándar para vehículos, inspección y control de la contaminación. 27. Virtualmente ningún hogar pobre tiene conexión telefónica. Sólo 9 por ciento de los hogares pobres reportan poseer una línea telefónica y sólo dos por ciento de los pobres rurales cuenta con una. F. Activos Financieros, Pensiones y Seguros F.1. Activos Financieros 28. Los pobres son menos capaces de ahorrar que los no pobres. El ahorro puede ser un importante activo para los pobres, para propósitos de inversión y suavizamiento del consumo. Sin embargo, la ENGIH 1998 indica que los ahorros corrientes de los pobres son negativos, lo cual implica que están vendiendo activos o acumulando deudas, mientras los no pobres tienden a acumular ahorros corrientes. Curiosamente, los ahorros corrientes no difieren mucho en las áreas rurales de las urbanas . 29. Los hogares pobres están directamente afectados por la existencia de fallas en el mercado financiero. Los préstamos y las compras a crédito son un importante medio para las familias suavizar su consumo e invertir para futuras ganancias potenciales. Sin embargo, los hogares pobres están restringidos en el acceso al crédito. Restricciones de información, falta de garantías, incluyendo la ausencia de títulos

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de propiedad para ser usados como garantía subsidiaria, altos riesgos en sus actividades económicas percibidos por las instituciones financieras y la existencia de costos fijos relativamente altos (en relación con el tamaño de los préstamos) en el procesamiento de préstamos pequeños, presentan obstáculos a los créditos para los pobres. Esto se torna en un círculo vicioso: la pobreza causa desventajas en los mercados, lo que reduce aún más los ingresos de los pobres y, debido a que ellos son pobres, no pueden superar los obstáculos del mercado que los empobrecen más. Algunas evidencias son: • Los productores rurales pobres y los microempresarios tienen muchas limitaciones para tener

acceso al crédito formal. De acuerdo a la encuesta de 1992, menos del 20 por ciento de los productores que poseían sus propias tierras recibieron algún crédito. En adición, la mayoría de los que recibieron créditos no eran pequeños agricultores, sino medianos y grandes. De hecho, el tamaño promedio de las fincas de los hogares que recibieron créditos de fuentes privadas o públicas era de cerca de 8 hectáreas, mientras que las de las familias que no obtuvieron algún crédito era de 2.4 hectáreas en promedio. Menos del 16 por ciento de las microempresas rurales no agrícolas reciben crédito (Fondomicro, 1998).

• Los créditos rurales (subsidiados) no están adecuadamente focalizados hacia los agricultores y

microempresarios pobres. El gobierno es el principal suplidor de crédito público al sector rural por medio del Banco Agrícola de la República Dominicana (BARD). El total de crédito servido por el BARD en 1999 fue de cerca de US$150 millones, de los cuales sólo alrededor del 20 por ciento de los beneficiarios fueron productores con menos de una hectárea de tierra, mientras el resto de los beneficiarios fueron productores de tamaño mediano. En adición, de un estimado de 80,000 campesinos que poseen menos de 1 hectárea de terreno, menos de 3,000 recibieron los beneficios públicos del crédito subsidiado. Más aún, la mayor parte del crédito público subsidiado es prestado a los productores no pobres, mientras sólo una pequeña fracción de los campesinos pobres recibe algún apoyo de crédito público. Las microempresas tienen menos acceso al crédito público que los agricultores; menos del 3 por ciento de ellas recibió crédito de fuentes públicas. El crédito público subsidiado a la microempresa a través del Programa para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME) también está ampliamente dirigido a los no pobres.

F.2. Pensiones 30. La cobertura de las pensiones es extremadamente baja entre los pobres, que tienen que mantenerse trabajando y dependen de familiares y vecinos para su manutención. En 1998, sólo 6.0 por ciento de los ancianos pobres (mayores de 65 años) recibieron pagos de pensiones, comparado con 15.2 por ciento entre los no pobres. Además, sólo 28.5 por ciento de las personas entre 18-60 años contribuyen a un plan de pensiones. La ENGIH 98 reporta que casi todos los jefes de hogar ancianos, que viven en situación de pobreza, reciben transferencias de familiares y vecinos. Más de la mitad de los ancianos pobres estaban empleados o buscando empleo. La recientemente aprobada Ley de Seguridad Social (Mayo 2001) se espera provea cobertura de retiro (pensión) universal, incluyendo a la población pobre (Ver Anexo 3.1). F.3. Seguros 31. Los hogares pobres están también más directamente afectados por la ocurrencia de eventos catastróficos, como terremotos y huracanes. Recientes huracanes, como David en 1978 y especialmente Georges en 1998, han causado daños masivos en las cosechas, las granjas y las viviendas. No existe documentación alguna sobre el impacto de los últimos huracanes sobre la pobreza. Sin embargo, dada la extensión de los daños, su impacto sobre la pobreza debió haber sido sustancial. La ausencia de medidas de mitigación (hacer cumplir los códigos de edificación, permisos de construcción, etc.) y seguros contra daños a las cosechas, duplicado por la falta de acceso a seguros contra daños a la

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vivienda para los pobres y su localización en áreas propensas a las inundaciones, ayuda a explicar los impactos devastadores de los eventos catastróficos. 32. Los pobres no tienen ningún seguro contra accidentes. Un accidente que afecte a un trabajador en su lugar de trabajo, en ausencia de compensación a los trabajadores, es suficiente para llevar una familia a la pobreza. Todas la empresas comerciales e industriales con más de tres empleados tienen que asegurar a sus trabajadores contra accidentes laborales, al igual que empresas agrícolas y compañías de construcción con más de cinco trabajadores. Sin embargo, un número limitado de trabajadores tienen cobertura contra accidentes, mientras que los pobres no cuentan con dicha protección.

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Anexo 2.1 Evaluación Social de los Asentamientos Urbanos

a Orillas de los Ríos Ozama e Isabela en Santo Domingo 1. Se realizó un levantamiento de 2,703 viviendas en uno de los sectores más empobrecidos de Santo Domingo como parte del trabajo de soporte de este informe sobre la pobreza. Esta zona, comprendida por nueve comunidades a todo lo largo de los ríos Ozama e Isabela (desde La Zurza en el norte hasta La Ciénaga en el sur), se formó mayormente a finales de los años 70 y principios de los 80, principalmente por inmigrantes rurales. Hoy en día, representa el lugar de residencia para el 11 por ciento de la población de la ciudad –300,000 personas amontonadas en menos del 1.6 por ciento del área total de la ciudad. La mayoría de sus habitantes nacieron allí y poco más de la mitad viven por debajo de la línea de pobreza de RD$1,080. A pesar de esto, el ingreso per cápita promedio es mayor, ya que asciende a RD$1,655. 2. Integración con la ciudad. La zona está bien integrada con la ciudad, ya que el 69% de sus residentes trabajan fuera de la misma. Se encuentra en un área céntrica, cerca de las fuentes de trabajo y servicios (escuela primaria, centro de salud, destacamento policial, transporte público y mercado). El tiempo promedio que se toma para llegar al trabajo es menos de media hora (alrededor de 26 minutos), lo que para una ciudad tan congestionada como Santo Domingo significa un período corto. El gasto promedio en transporte de ida es apenas RD$8.70 (aproximadamente US$0.55). Una gran parte (47 por ciento) toma el autobús para llegar a su trabajo, mientras que un 24 por ciento lo hace caminando. 3. Segmentación y ubicación de las viviendas. El vecindario es, en efecto, una reunión de varios mundos, determinados por la seguridad de ubicación. Las partes más seguras (consolidadas, cuesta abajo pero seguras) comprenden las viviendas que han estado en la zona por más tiempo. Aunque no existe una gran diferencia en la tenencia de vivienda, las personas que habitan en las áreas más seguras tienen el doble de posibilidad de poseer una casa (por ejemplo, poseer un título de propiedad). Generalmente, los más pobres son los que se encuentran a orillas del río y a lo largo de la línea del drenaje principal y las cañadas. Aquellos que habitan por encima de esta área y cerca de las calles o caminos se pueden considerar los más ricos. Las rentas varían de acuerdo al grado de seguridad que refleje la ubicación, por lo que en las áreas consolidadas puede llegar a ser casi el doble que en las cercanías del río y en las cañadas. (Tabla 1). Tabla 1: Características de la Vivienda

Ubicación de la vivienda

Areas propensas a inundaciones o deslizamientos Areas fuera de peligros naturales

Cerca del río En cañada Riesgo de

deslizamiento Seguras cuesta

abajo Consolidadas Total de la muestra

Año de llegada a la zona (promedio) 1984 1980 1981 1978 1977 1978

Año de ocupación de la vivienda actual (prom.) 1993 1988 1990 1987 1986 1987

Tenencia de vivienda con o sin título (%) 60 60 56 61 57 58

Tenencia de vivienda con título (%) 19 23 19 30 34 30

Viviendas ubicadas en zona de inundación (%) 45 22 6 7 9 13

Ubicación de las viviendas (%) 4 21 6 16 53 100

Renta mensual promedio (RD$) 525 469 609 655 907 748 Fuente: Estudio Cualitativo del Capital Social en Barrios Urbanos, Banco Mundial 2000.

4. Ubicación de las viviendas e inundaciones. Alrededor del 12.5 por ciento de los encuestados indicaron que sus casas se inundaban cuando llovía, principalmente del agua proveniente de las calles o

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cañadas y no tanto del río. Sin embargo, el riesgo de inundación varía significativamente dependiendo de la ubicación de la vivienda. Desde un elevado 45 por ciento para las casas localizadas en las cercanías del río, hasta un reducido 6-7 por ciento para aquellas ubicadas en lo alto aunque no cerca de una cañada. A pesar de esto, las viviendas que se encuentran a orillas del río sólo representan el 14 por ciento del total de casas que se inundan cuando llueve. La mayoría de las casas que sufren de inundaciones (75 por ciento) están localizadas cerca de una cañada o en las áreas consolidadas. Esto infiere que la ayuda real para el problema de inundación en el Ozama no sería retirar las personas que habitan en la orilla del río, sino más bien asegurar que las cañadas tengan drenajes apropiados y que las calles o caminos no se conviertan en un torrente de agua en la temporada de lluvia. 5. Salud. Las condiciones de salubridad son muy bajas. Alrededor de la mitad de los hogares (48 por ciento) reportaron que por lo menos un individuo del hogar había sufrido de una enfermedad o lesión, que requirió atención médica, en los últimos tres meses. En la mayor parte de los casos (82 por ciento), los enfermos fueron tratados en instituciones de salud públicas. Las enfermedades transmitidas por el agua son un problema en el vecindario. El 25 por ciento de las viviendas con niños menores de 5 años señalaron casos de diarrea en los últimos 30 días. La frecuencia de casos de dengue, malaria y diarrea reportados es mucho mayor en las casas ubicadas en las cercanías del río y en las cañadas que en cualquier otra ubicación (Tabla 2). Tabla 2: Incidencia de Enfermedades en las Diferentes Ubicaciones durante los Últimos Cinco Años Ubicación de la vivienda Cerca del río En cañada Riesgo de deslizamiento Seguras cuesta abajo Consolidadas Dengue 32 39 25 24 22 Malaria 42 37 20 29 17 Hepatitis 46 47 36 36 31 TB 39 48 38 38 32

Fuente: Estudio Cualitativo del Capital Social en Barrios Urbanos, Banco Mundial 2000.

6. Servicios de infraestructura. El acceso a servicios de infraestructura es aceptable en términos de cobertura y deficiente en relación a la calidad y en la generalidad de los casos se obtiene ilegalmente. Casi todos poseen energía eléctrica, mayormente mediante conexiones ilegales (aproximadamente 79 por ciento). Para los que pagan el servicio, el monto mensual promedio se encuentra alrededor de los RD$232. La seguridad con respecto a la electricidad es un problema y es la causa de incendios en 20 por ciento de las viviendas y de accidentes fatales en 28.5 por ciento de las mismas.

7. El acceso a agua potable varía considerablemente, desde un bajo 38 por ciento para las viviendas ubicadas a orillas del río hasta un elevado 67 por ciento para las viviendas establecidas en una cañada y en áreas consolidadas. En general, el 98 por ciento tiene acceso a agua a través de tuberías, de llaves públicas o de sus vecinos, pero más de un tercio de las viviendas consumen agua embotellada, lo que sugiere que la seguridad es un problema. La regularidad es también un problema, ya que sólo el 60 por ciento de los hogares reportó contar con agua todos los días. Algunos hogares (39 por ciento) afirmaron que pagan su conexión. De aquellos que efectúan algún pago, sólo la mitad cumple con la CAASD. 8. Muy pocos hogares (12 por ciento) están conectados al sistema de drenaje. La mayoría utiliza un pozo séptico (39 por ciento) o una letrina (40 por ciento). El agua de desecho se echa, por lo general, a la calle, cañada o patio, y esto es considerado como una fuente de contaminación por aproximadamente el 40 por ciento de las viviendas (y por el 74 por ciento de los hogares ubicados en la margen del río o en cañadas).

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Capítulo 2

9. Los desechos sólidos son la fuente de contaminación alrededor del hogar reportada más frecuentemente, a pesar de que el 90 por ciento de las casas en el área cuenta con recolección de basura, municipal o privada. En general, 46 por ciento de los hogares afirman tener un problema con los desechos sólidos; cifra que aumenta considerablemente (a más de 80 por ciento) para las viviendas a orillas del río o en cañadas. Los desechos sólidos son una de las causas principales de sistemas de drenajes bloqueados y de inundaciones. 10. Viviendas. Existen alrededor de 55,000 - 65,000 viviendas en la zona, de las cuales la mayoría son pequeñas (41 por ciento tiene una habitación, otro 39 por ciento cuenta con 2 dormitorios), de un nivel, espacios multiusos y paredes de bloques de concreto, pisos de cemento y techo de planchas de zinc. Cerca de la quinta parte de las casas tienen paredes de madera. El tamaño varía, pero el área promedio se encuentra entre 25 ó 30 metros cuadrados. Muy pocas de estas viviendas (40 por ciento) se encuentran cerca de una calle de tránsito vehicular. 11. La tenencia de la vivienda es elevada (58 por ciento). Los propietarios de vivienda usualmente compraron su casa 7 años después de haber llegado a la zona. Con relación a los inquilinos, estos han habitado el área por un promedio de 16 años (11 años antes de mudarse a la casa que ocupan en la actualidad), lo cual sugiere que su incapacidad de poseer una vivienda puede deberse a la trampa de la pobreza y no a su reciente llegada a la zona. Puede ser generada también por un mercado limitado o un alza de precios, ya que los propietarios han estado en el área desde 1975 y los inquilinos desde 1985. 12. El mercado crediticio evidentemente no está funcionando, debido a que sólo el 0.6 por ciento de los hogares indicó estar actualmente pagando por su casa. Alrededor de la mitad de los propietarios declararon poseer un título de propiedad. El 88 por ciento de los que no cuentan con un título de propiedad afirmaron que la importancia que tiene un título es la seguridad que otorga sobre la vivienda, mientras que sólo un 10% lo consideró importante para gestionar un crédito. Los individuos que no poseían un título estaban mayormente dispuestos a pagar el equivalente a 1 ó 2 meses de la supuesta renta para tener el derecho a título (la cual ellos estiman en alrededor de RD$1,186 mensual, más que el promedio de alquiler actual, que es de RD$747). 13. Contaminación. El dársenas del río Ozama y el Isabela está plagado por un problema ambiental. Los desechos sólidos y las plantas industriales corriente arriba, además de las actividades agrícolas que se realizan en la margen del río, son una fuente considerable de contaminación. De los residentes a orillas del río, el 96 por ciento afirma que la acumulación de basura es un problema, y entre un cuarto y un tercio de las personas identifican a los desechos de las plantas industriales y mataderos los principales causantes de problemas. En general, los residentes se quejan de malos olores, agua descolorida en el río y afecciones de la piel en aquellos que se bañan en el río. La abundante vegetación que se presenta actualmente en el río es causada de manera similar por las actividades industriales y agrícolas, aunadas a un drenaje deficiente. Como consecuencia, el flujo de agua es rara vez eficiente y contribuye a la rápida inundación de la zona cada vez que llueve. La contaminación también induce las enfermedades transmitidas mediante el agua. 14. Problemas de violencia. Alrededor del 7 por ciento de los hogares reportó ataques o asaltos y otro 7 por ciento indicó que le habían robado en el pasado año. La prostitución y la violencia doméstica fueron reportados como los problemas sociales más serios seguidos de la violencia callejera, alcoholismo y drogas. (Ver Tabla 3 para la jerarquía de problemas urbanos de acuerdo a la opinión de los encuestados). 15. Organización de la comunidad. Sólo el 19.5 por ciento de los hogares afirmó pertenecer a una organización barrial y sólo el 14% indicó que el jefe del hogar había contribuido de alguna manera al beneficio de la comunidad –principalmente a través de la iglesia o un organismo no gubernamental.

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Menos del uno por ciento de los hogares afirmó recibir ayuda de una ONG (comida, dinero, educación, ropa, salud, vivienda).

Implicaciones de Política 16. A corto plazo, la mejor ayuda que se puede otorgar para contrarrestar los problemas de inundaciones en la margen del río Ozama es proveer un sistema de drenaje. Como se mencionó anteriormente, las causas principales de estas inundaciones son las calles y las cañadas, opuestas al río, y el mejoramiento del drenaje, i.e., asegurando que las cañadas fluyan con regularidad y que las calles no se conviertan en un torrente de agua cuando llueve, debería ser una prioridad. Además, un drenaje eficiente tendrá un fuerte impacto en la salud pública, ya que disminuirá la incidencia del dengue, malaria y otras enfermedades transmitidas por el agua. Gran parte de los problemas de drenaje están relacionados a desechos sólidos en las líneas de drenaje y esto implica que se debe mejorar la eficiencia de recolección. Otro problema público con carácter de urgencia es mejorar el acceso y la calidad del agua potable y el saneamiento. 17. A largo plazo, se requiere formular una estrategia integral con la finalidad de mejorar las condiciones en la zona, la cual debe incluir

(i) el diseño de un proyecto piloto de mejoras integradas, (ii) revisión del marco nacional de vivienda, (iii) limpieza del río Ozama y rehabilitación de sus riberas para evitar asentamientos, y (iv) reforzar la ley de protección ambiental con el fin de prevenir la futura contaminación del río.

18. Podría implementarse un proyecto piloto de “mejoras integradas” siguiendo los lineamientos de las experiencias de otros países (por ejemplo, Brasil, El Salvador, Bolivia, Ecuador, México, etc.). Se podría llevar a cabo inmediatamente un proyecto piloto de “mejoras integradas”. Dicho proyecto consistiría en definir junto a las comunidades, ONGs, etc., una lista de aspectos relevantes, jerarquizar estas demandas, asignarles un valor y ajustarlas a la cantidad de recursos disponibles. Después de reuniones interactivas, la experiencia en otros países indica que los resultados son usualmente dirigidos a la tenencia de la tierra, educación, seguridad, empleos, calles, transporte, servicios básicos, etc. En base a un acuerdo mutuo, se reubican los residentes de zonas peligrosas, aquellos que interfieren con el trazado de una nueva calle, etc. Generalmente, si existe disponibilidad de terrenos en el área, estos se utilizan para la reubicación de dichas familias. En la zona del río Ozama se presenta la necesidad de “ascender” mediante la construcción de casas de dos niveles o soluciones parecidas (pero no edificios de apartamentos multifamiliares14) donde cada familia tenga sus propios deberes y responsabilidades.

14 El proyecto RESURE contempla la reubicación de familias en grandes unidades multifamiliares. La experiencia internacional demuestra que los grupos de mediano y alto ingreso tienden a concertar con estos arreglos, mientras que los de ingresos bajos generalmente presentan ciertos inconvenientes. En Colombia y Ecuador, por ejemplo, los grupos de menor ingreso encuentran dichas unidades difíciles de mantener, básicamente por el nivel de cooperación requerido, dificultad para imponer obligaciones (financieras y otras) cuando un miembro se rehúsa o no puede pagar su parte y la tendencia de los residentes de no conocerse y no involucrarse o sentirse responsables por las áreas comunes. Si se tiene tanto a inquilinos como a los propietarios, la situación se vuelve más complicada, ya que los inquilinos son usualmente más transitorios. En los Estados Unidos, después de que las unidades públicas de viviendas en alquiler empezaron a tener problemas, HUD vendió muchas de las casas a los inquilinos por $1 bajo la condición de que formaran una cooperativa y se convirtieran tanto en ocupantes como propietarios. Los gastos administrativos, de mantenimiento, financieros y otros gastos asociados eran demasiado para muchos de ellos y, hoy en día, esas viviendas están siendo demolidas sistemáticamente. En el aspecto técnico, una unidad sencilla de 2-4 (multipisos con paredes comunes, ductos, etc.) es menos costosa que una unidad más grande. El suministro de agua en una unidad elevada es otro problema adicional (debido a la baja presión) y no es una tarea fácil o poco costosa mantener las tuberías, drenajes y otros servicios en edificios grandes. En el Ozama, la densidad de población es muy alta y si las pequeñas casas se diseñan

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Capítulo 2

Tabla 3: Jerarquización de Problemas en los Barrios Urbanos

Posición

Problema

1 Recolección de basura 2 Agua potable y drenaje 3 Salubridad 4 Contaminación ambiental 5 Violencia, drogas 6 Calles locales 7 Vivienda 8 Energía eléctrica 9 Área de recreación

Fuente: Estudio Cualitativo del Capital Social en Barrios Urbanos, Banco Mundial 2000.

adecuadamente y se colocan estratégicamente, el número de habitantes se pudiera absorber aún sin contar con las unidades multifamiliares, lo cual atraería una gran cantidad de foráneos y aumentaría la necesidad de calles, servicios y otras infraestructuras y superestructuras sociales.

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Anexo 2.2 Evaluación Social en los Bateyes15 15

1. Como parte del trabajo de referencia de este informe sobre la pobreza, el Centro Puente, una ONG con una larga historia de trabajo en los bateyes, realizó una Encuesta de Evaluación Social a finales del año 2000 a cerca de 1,000 hogares que residen en los bateyes. Estas comunidades están entre las más pobres de la RD. Este anexo presenta un análisis de las condiciones de vida en los bateyes basados en los resultados de esta encuesta así como en el documento recién publicado, Bateyes del Estado.16 2. Población. Una encuesta de 1999 realizada por la Comisión de Reforma de la Empresa Pública (CREP) estimó que aproximadamente 200,000 individuos vivían en 220 bateyes localizados en los ingenios azucareros que anteriormente pertenecían al Consejo Estatal del Azúcar (CEA).17 Los bateyes están concentrados en la región Sudeste del país, pero también se encuentran en la región Sudoeste, cerca de la frontera con Haití. Otros bateyes están localizados en ingenios azucareros privados o en áreas de producción de café. En 1999 - 2000, los ingenios bajo el CEA produjeron alrededor de la tercera parte de la producción total de azúcar, mientras que los restantes dos tercios fueron producidos por el sector privado. Por lo tanto, asumiendo que la intensidad laboral es idéntica tanto en ingenios públicos como privados, podría estimarse que cerca de 600,000 individuos (alrededor de 120,000 familias) vivían en bateyes en 1998. Es posible que este número haya disminuido después de la caída en la producción como resultado de la privatización del CEA. 3. Condiciones socio-económicas. Estas comunidades se encuentran entre las más pobres de la República Dominicana. El ingreso per cápita promedio fue alrededor de RD$660 por mes a finales de 1999 comparado con unas líneas de pobreza y pobreza extrema de RD$990 y RD$450, respectivamente, a finales de 1999. Había en promedio 5.3 personas por hogar. Los bateyes representan una mezcla de las culturas dominicana y haitiana. Cerca de dos tercios de la población en los bateyes es dominicana, mientras que el resto es mayormente haitiana bajo una situación legal definida como precaria (ver Capítulo 3). Es interesante saber que más de un tercio de los dominicanos que viven en los bateyes hablan el idioma haitiano (Creole). Cerca del 75 por ciento de la población en los bateyes nacieron en ellos. Casi toda la población que migró a los bateyes (principalmente desde Haití) lo hizo después del régimen trujillista, a principios de 1962. La migración desde Haití se ha intensificado recientemente (44 por ciento ha migrado después de 1986), particularmente durante el embargo internacional (1991-94). 4. Vivienda. Pocos propietarios de hogares (6 por ciento) dicen tener un título de propiedad. De aquellos que no poseen un título, el 42 por ciento declaró ser dueños de sus casas, mientras que 38 por ciento vive en casas que pertenecen al CEA. En promedio, la calidad de las casas es relativamente mejor que aquellas de las zonas rurales a nivel nacional. La mayoría de las casas son construidas en tierras que pertenecen al CEA. 5. Educación. El analfabetismo alcanza el 35 por ciento en personas de 15 años y mayores, comparado con 27 por ciento en las áreas rurales a nivel nacional para el mismo grupo de edad. La educación en los bateyes es completamente pública. Como sucede en el resto del país, la calidad de la educación es muy baja: si la enseñanza primaria está disponible, se realiza en salones de clases abarrotados, sin los materiales y textos apropiados y los maestros no son, por lo general, instruidos. El

15 La palabra batey es de origen Taíno, (la población indígena que una vez habitaba la isla). La palabra se refiere al área utilizada para actividades sociales y ceremoniales usualmente ubicada cerca de los asentamientos taínos (Bateyes del Estado, Argelia Tejada Yanguela, USAID, Feb. 2001, p.11). Actualmente, los bateyes se refieren a las comunidades dentro o cerca de las plantaciones de azúcar y café que son económicamente dependientes de estas actividades agrícolas. 16 Bateyes del Estado, Argelia Tejada Yanguela, USAID (Febrero, 2001). 17 Estos excluyen a los haitianos que migran de manera transitoria a la RD para el período de la cosecha.

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Capítulo 2

reducido nivel de graduados se puede justificar por la inscripción tardía a las escuelas, altos índices de repetición de cursos y de abandono. Dentro del grupo que comprende edades desde 6 a 14 años, sólo el 30 por ciento de los estudiantes se encuentra en el nivel correspondiente a su edad. Esto se debe en parte al hecho de que las clases son dictadas en español, mientras que algunos estudiantes sólo hablan el creole haitiano. Además, para ingresar a la escuela se requiere presentar acta de nacimiento y no todas las familias que se encuentran de manera ilegal o indefinida poseen dicho documento. Los estudiantes que son admitidos sin los documentos específicos no podrán recibir el certificado de terminación de la escuela primaria. Estos dos problemas representan obstáculos adicionales para el segmento de la población bajo un estado legal definido como precario. 6. Salud. Las condiciones de salud en los bateyes son deficientes, pero sorprendentemente están un tanto mejor que las de las áreas rurales en la República Dominicana. Por ejemplo, el cuidado prenatal en los bateyes (44 por ciento) es mayor que en las zonas rurales a nivel nacional (36 por ciento) y los indicadores de desnutrición infantil también son más favorables. Sin embargo, las madres de los bateyes (80 por ciento) reportan que el acceso a los centros de salud es un problema grave. La información sobre el SIDA en los bateyes es menos accesible que en las áreas rurales a nivel nacional. 7. Servicios de infraestructura. El acceso a servicios de infraestructura se puede comparar con el que prevalece en las áreas rurales. A nivel nacional, el acceso a estos servicios es bajo en términos de cobertura y pobre en términos de calidad. El acceso al servicio energético es mayor (68 por ciento) que para los pobres rurales (62 por ciento). El acceso a agua potable varía considerablemente. Sólo el 8 por ciento de los hogares (16 por ciento para los pobres rurales) cuenta con agua por tubería en el interior de la vivienda, mientras que un 25 por ciento tiene agua fuera de sus casas en la calle y otro 25 por ciento depende de las llaves públicas. La recolección de basura es un problema en los bateyes, donde menos del 10 por ciento de los hogares se beneficia del servicio y un 50 por ciento echa sus desechos sólidos a la calle. En los bateyes es una necesidad primordial la obtención de acceso a agua potable y electricidad. (Ver Tabla 1).

Tabla 1: Jerarquización de Problemas en los Bateyes, Octubre del 2000

Posición

Problema

1 Agua 2 Electricidad 3 Calles 4 Drenaje 5 Escuelas 6 Centros comunitarios 7 Vivienda 8 Guarderías infantiles 9 Espacios de recreación

Fuente: Estudio Cualitativo del Capital Social en los Bateyes, Banco Mundial 2000.

8. Desde mediados de los años 80, las condiciones económicas marginales de los bateyes han ido deteriorándose de manera consistente. Esta caída puede ser atribuida a varios factores. Primero, el sector agrícola dominicano se ha estancado, como resultado de décadas de mala administración política, corrupción, fracasos a la hora de invertir en equipos modernos y fluctuaciones significativas (generalmente en disminución) en los precios internacionales. Segundo, la cantidad de azúcar enviada al mercado preferencial de Estados Unidos ha sido reducida sustancialmente de 461 mil toneladas en 1989-90 a 191 mil toneladas en 1998-99. La privatización de las refinerías del CEA a finales del 1999, aunque resultaba necesaria, no fue realizada en conjunto con un plan de acción social similar. Como consecuencia de esto tenemos que la población activa de los bateyes se ha quedado sin otra alternativa más que la de

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emigrar a los centros urbanos en busca de trabajo, principalmente en construcción y servicios, mientras residen en barrios urbanos o en las mismas obras en construcción. Los grupos más vulnerables, como las mujeres, niños y ancianos, han sido dejados en los bateyes, originando así grupos adicionales de pobreza.

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3. POBREZA Y DEFICIENCIAS POLÍTICAS E INSTITUCIONALES 1. El Capítulo 2 establece los vínculos entre las disparidades en la distribución de los activos y la pobreza. Estas disparidades en las oportunidades económicas reflejan un legado de deficiencias políticas e institucionales resultado de la Era de Trujillo (i.e., cuando el régimen era altamente centralizado y tanto la tierra como las empresas “públicas” pertenecían al dictador), así como el impacto de la migración haitiana. Este capítulo examina las deficiencias existentes hasta principios de los 1990s, sus vínculos con la pobreza y analiza también las reformas económicas que se han implementado desde esa época para corregir estas deficiencias. Las acciones que permanecen en la agenda de reformas y que son claves para la reducción de la pobreza se describen en el Capítulo 5. A. El Legado de Distorsiones de la Economía Dominicana A.1. Distorsiones en el Mercado Laboral 2. La RD tiene un mercado de trabajo formal caracterizado por un marco legal y regulatorio rígido. Las empresas en el segmento formal del mercado enfrentan múltiples restricciones para tomar sus decisiones de empleo y salario como resultado de regulaciones laborales muy estrictas. El Código de Trabajo de la República Dominicana (1992) especifica una multiplicidad de salarios mínimos, beneficios obligatorios que incluyen bonos navideños, impuestos sobre nómina, etc. Los contratos temporales están restringidos, las contribuciones a la seguridad social funcionan en esencia como un impuesto dado que no están relacionadas con los beneficios (aunque esto cambiará como resultado de la Ley de Seguridad Social aprobada en Mayo del 2001), y las dificultades económicas no constituyen una causa de despido (excepto en las ZFIs).

Tabla 3.1: Indicadores Básicos del Mercado Laboral, 1996-2000 1996 1997 1998 1999 20001/

Participación de la Fuerza de Trabajo 52.6 54.1 52.6 53.5 56.3 Tasa de desempleo 2/ 16.7 16.0 14.4 13.8 13.9 Tasa de desempleo abierto3/ 6.9 6.6 5.9 5.9 5.2 Salario real promedio (cambio porcentual) n.d. 3.8 0.1 3.7 n.d. Salario mínimo mensual (empresas grandes) (US$) 4/ 146.8 169.6 158.8 181.0 176.8 Salario mínimo mensual (empresas pequeñas) (US$) 5/ 94.1 109.4 102.4 109.9 107.3

1/ Datos preliminares para Abril 2000. 2/ El desempleo se define como la proporción de la PEA (Población Económicamente Activa) que no está trabajando, pero que estaría dispuesta a trabajar inmediatamente, si se le ofreciera un trabajo. 3/ El desempleo abierto se define como la proporción de la PEA (Población Económicamente Activa) que no está trabajando y que ha estado buscando trabajo activamente durante las cuatro semanas previas a la encuesta. 4/ Las empresas grandes son aquellas con un nivel de capitalización por encima de RD$500,000. 5/ Las empresas pequeñas son aquellas con un nivel de capitalización por debajo de RD$200,000. n.d.: No disponible Fuente: Mercado de Trabajo 1991-1999, Banco Central de la RD.

3. A pesar de la rigidez legal, el mercado de trabajo parece ser flexible en la práctica. Primero, aunque existe una multiplicidad de salarios mínimos sectoriales, éstos se fijan a niveles suficientemente bajos, de modo que no son restrictivos en la práctica (los salarios mínimos mensuales para las empresas pequeñas son de alrededor de US$100 comparados con una línea de extrema pobreza y una línea de pobreza de US$150 y US$330, respectivamente, a finales del año 20001). Segundo, la RD se caracteriza por un entorno relativamente libre de conflictos entre los sindicatos, el gobierno y el sector privado, que puede ser explicado parcialmente por el fuerte crecimiento del empleo. Tercero, el mercado laboral dominicano tiene un componente altamente flexible (pues prevalece el trabajo independiente y la informalidad), que no cumple con la regulación laboral. Cerca del 60 por ciento del total de trabajadores labora en el sector informal o son trabajadores independientes y más de la tercera parte de ellos gana

1 Ver el Capítulo 1 para más detalles en cuanto a las definiciones de las líneas de pobreza y pobreza extrema.

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Capítulo 3

menos que el salario mínimo para las empresas pequeñas – que es el menor salario mínimo. La participación de trabajadores que reciben salarios menores al salario mínimo es particularmente alta en la agricultura (45 por ciento), donde el trabajo es no calificado en la mayoría de los casos y el nivel de pobreza es alto. 4. Estas intervenciones en el mercado laboral propician el desarrollo del sector informal lo que tiene un vínculo directo con la pobreza. Aunque la pobreza puede ser medida con mayor precisión por el consumo que por el ingreso (Capítulo 1), el ingreso es un determinante clave de los niveles de consumo y los pobres reciben la mayor parte de sus ingresos del trabajo. La rigidez y alta regulación del mercado de trabajo formal incrementa el precio relativo del trabajo, incentivando la informalidad. Algunos aspectos apoyan esta conclusión, incluyendo: (i) un número sustancial de trabajadores recibe salarios inferiores al salario mínimo; (ii) la mayoría de los trabajadores pobres están empleados en el sector informal, donde los salarios son menores y las condiciones de empleo son menos favorables (la mayoría de los pobres no se beneficia de las provisiones que establece la ley, incluyendo los beneficios adicionales que establece el Código de Trabajo, e.g., el bono salarial del “13er mes”); y (iii) los trabajadores pobres de todo el país parecen enfrentar subempleo y cierto desempleo, siendo los pobres urbanos y los jóvenes quienes enfrentan las tasas de desempleo más altas. El fuerte crecimiento de la economía desde 1992 ha tenido impactos profundos en el mercado de trabajo: • Ha generado empleo, especialmente en el sector informal. Se estima que se han creado alrededor

de 500,000 nuevos empleos durante el período 1992-99, de los cuales, aproximadamente el 60 por ciento ha sido creado en el sector informal. De igual forma, el desempleo se ha reducido durante el período (Tabla 3.1).

• Ha sido acompañado de un cambio en la composición del producto y el empleo. Los cambios

estructurales iniciados a finales de los años 70, junto al surgimiento de las Zonas Francas Industriales (ZFIs) que actualmente emplean cerca de 200,000 trabajadores, y el desarrollo acelerado del turismo, la construcción y las telecomunicaciones después del programa de estabilización de 1991, han tenido como resultado cambios drásticos en la composición del producto y de la demanda de trabajo. De 1996 a 1999, el 38 por ciento del crecimiento en el empleo ocurrió en los sectores comercio y hoteles, bares y restaurantes, que generaron aproximadamente el 25 por ciento del crecimiento económico.

• Ha generado cambios importantes en los salarios relativos. Los salarios reales dentro del sector

servicios han aumentado sustancialmente, mientras que los salarios de los trabajadores no calificados de la agricultura o la construcción se han estancado o han disminuido. La migración de trabajadores no calificados desde Haití – que están dispuestos a trabajar por salarios sustancialmente inferiores al salario mínimo – contribuye a que los salarios de los trabajadores no calificados se mantengan bajos en la RD.

5. Sorprendentemente, la estructura cambiante de la economía no ha afectado el retorno sobre las habilidades adquiridas vía la educación y la experiencia. Los retornos sobre todos los niveles de educación han permanecido prácticamente inalterados entre 1992 y 1998, mientras el retorno sobre la experiencia se ha incrementado (Tabla 3.2). Esto es de alguna forma sorprendente, pues se esperaría que el surgimiento de nuevos sectores volvería obsoletas las habilidades adquiridas en el pasado a través de la experiencia y la educación. Las explicaciones podrían ser que los cambios estructurales y la nueva tecnología generados por el rápido crecimiento económico requieren habilidades que no están tan relacionadas con la educación formal como con la acumulación de experiencia.

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Pobreza y Deficiencias Políticas e Institucionales

Tabla 3.2: Ingreso Per Cápita del Hogar y Educación del Jefe del Hogar Variable dependiente: Logaritmo del Ingreso Per Cápita del Hogar Variable explicativa 1992 1998 Constante 6.14 6.72

(46.76) (121.27) Educación Primaria 0.38 0.36

(5.76) (11.00) Educación Secundaria 1/ 0.37 0.43

(4.82) (13.76) Educación Superior 2/ 0.69 0.68 (6.62) (16.82) Experiencia 0.0026 0.0096 (0.43) (3.91) Experiencia al cuadrado 0.000035 -0.000054

(0.47) (-1.80) Número de observaciones 1,174 4,810 R-cuadrado 0.15 0.20 F estadístico 40.35 235.14 1/ Incluye entrenamiento vocacional. 2/ Incluye educación universitaria y post-universitaria. Nota: Los números en paréntesis son los t-estadísticos. Fuente: Estimaciones basadas en ENGIH 98.

A.2. El Sector Público2

6. Aunque presenta mejorías, el manejo público del Estado todavía presenta debilidades significativas. El esquema legal e institucional de la administración financiera data de 1969, un período caracterizado por un gobierno altamente centralizado, donde más del 50 por ciento del presupuesto era manejado directamente por la Presidencia, junto a la mayoría de las decisiones de contratación de servicios personales. Conjuntamente, a medida que un poder importante era depositado en la Presidencia, los mecanismos y sistemas de información para controlar gastos, salarios y decisiones de contratación de personal no fueron desarrollados. Dentro de los principales elementos que limitan el monitoreo y control fiscal se encuentran la falta de consolidación del presupuesto del sector público, la existencia de cuentas presupuestarias especiales que no permiten la clasificación e identificación de los gastos, el uso del fondo Presidencial (Fondo 1401), las pobres prácticas de control (auditoría) y las deudas no contabilizadas. El presupuesto aprobado por el Congreso aún tiene poca relación con el presupuesto efectivamente ejecutado. (Tabla 3.3). En adición, dependiendo del ciclo político, el gobierno central también financia parte de su presupuesto con un incontrolado endeudamiento interno, acumulado a través de atrasos en sus pagos al sector privado (como a proveedores privados de servicios) por servicios entregados.

Tabla 3.3: Presupuesto Ejecutado en Relación al Aprobado por Institución y Programas, 1994-1999 1994 1995 1996 1997 19981/ 19991/

Presidencia Todos los demás Defensa Justicia y Orden Educación Salud Agricultura Transporte Trabajos urbanos Electricidad

4.38 0.54 0.89 0.74 1.00 0.91 0.93 3.48 8.53 0.75

5.08 0.56 0.53 0.56 0.93 1.76 0.71 2.67 4.64 1.73

5.24 0.62 0.56 0.55 0.88 0.78 0.74 2.34

69.70 2.46

5.49 0.97 0.82 0.95 1.20 0.96 0.92 1.52

54.62 4.31

2.04 0.93 1.03 0.99 1.06 0.88 1.05 1.02

15.56 1.03

2.18 0.65 1.14 0.89 1.06 1.10 1.25 1.12

76.41 0.59

1/ Preliminares Fuente: Social and Structural Policy Review (Tabla 2.4, p.17), actualizado con datos de ONAPRES.

7. El manejo público del Estado tiene un vínculo directo con la pobreza. La ausencia de mecanismos de control, relacionados con el exceso de poder que continúa depositándose en la Presidencia, hace posible que un número limitado de grupos de poder influencien las decisiones públicas

2 Para más detalles, ver Social and Structural Policy Review, Banco Mundial, 2000, p.16.

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Capítulo 3

para servir a sus intereses específicos. Los sectores menos organizados y aquellos en las posiciones económicas más débiles son quienes sufren, con más probabilidad, por dichas prácticas. 8. Otras intervenciones públicas directas también tienen un vínculo directo con la pobreza. Estas intervenciones incluyen: (i) la provisión de créditos subsidiados a grandes productores agrícolas, mientras los minifundistas no tienen acceso a este tipo de crédito (Ver Capítulo 2); (ii) el esquema de estabilización de precios implementado por INESPRE, que beneficia a los productores de productos agrícolas básicos, como arroz, aves de corral, lácteos, habichuelas, maíz, cebolla y ajo; y (iii) la provisión por parte del Estado de un número de servicios subsidiados (tractores y otras maquinarias agrícolas para la preparación de la tierra, semillas subsidiadas) que el sector privado podría proveer de forma más eficiente. La gran mayoría de estos gastos beneficia a los productores más grandes y sólo una pequeña parte beneficia a los productores y consumidores pobres. Además, la ineficiencia del sector azucarero, dominado por el Estado, ha retrasado el desarrollo de este sector con impactos considerables en la pobreza. A.3. Política Comercial 9. Hasta comienzos de los años 90, la RD mantuvo uno de los regímenes de comercio y precios más protegidos de América Latina. La estrategia de desarrollo estuvo basada en una estrategia de sustitución de importaciones, con el objetivo de estimular el desarrollo de la industria doméstica y de la agricultura, aislando estos sectores de la competencia externa a través de una política comercial proteccionista, basada en altos aranceles y restricciones cuantitativas. Sin embargo, al igual que en otros países, esta estrategia no generó resultados positivos. El proteccionismo puso un impuesto excesivo en áreas de ventajas comparativas, como café, cacao y tabaco; y las intervenciones estatales a través del INESPRE (Instituto Nacional de Estabilización de Precios) desplazaron el desarrollo del sector privado y promovieron una cultura de búsqueda de rentas. 10. La política comercial que primó hasta inicios de los noventa no ayudó a reducir la pobreza, pues el proteccionismo benefició más que proporcionalmente a los productores de altos ingresos y gravó a los consumidores más pobres en mayor medida. Primero, no existía una política clara del manejo de las barreras comerciales o quién se beneficiaba de las significativas rentas asociadas con estas importaciones. Los otorgamientos de licencias de importación no se realizaban utilizando procedimientos o criterios transparentes y las autoridades gubernamentales tenían un amplio poder discrecional en su uso. Las rentas asociadas con las cuotas de importación eran distribuidas entre la agencia importadora del gobierno, INESPRE, y poderosos grupos de interés dentro de cada industria (principalmente asociaciones de productores). Segundo, las rentas asociadas con las políticas comerciales existentes beneficiaron más que proporcionalmente a los productores grandes, mientras que los pobres eran afectados adversamente por los mayores precios que resultaban de ello. 11. Mientras el sector de sustitución de importaciones incluye una proporción relativamente alta de agricultores de altos ingresos, también incluye una proporción significativa de los agricultores más pobres y vulnerables, quienes requerirían una protección especial al aplicar un programa de liberalización. Mientras los agricultores que producen rubros sustitutos de importaciones tienden a tener, en promedio, mayores ingresos que aquellos que producen bienes exportables o una combinación de ambos, también tienden a ser más vulnerables. Esto se debe al hecho de que una gran proporción de ellos (35 por ciento), pertenecen al quintil de ingresos más bajo (Tabla 3.4). Mientras los agricultores más pobres que producen rubros sustitutos de importaciones tienden a ser aquellos que producen maíz (y café exportable), los más vulnerables parecen ser los que producen arroz. Esto se debe a que los productores de arroz no suelen combinar su producción con otros cultivos y tienden a estar menos diversificados.

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Tabla 3.4: Características de los Agricultores por Tipo de Producción e Ingreso, 1992 Características (porcentaje a menos que se indique lo contrario)

Sustituto de importaciones Exportable Ambos Alto ingreso Bajo ingreso

Participación en el ingreso agrícola 35 13 41 33 27 Tamaño promedio de la propiedad (tarea) 74 108 143 137 74 Acceso a título de propiedad 25 49 47 42 32 Q1 de ingreso 35 34 16 Q2 de ingreso 16 19 35 Q3 de ingreso 22 21 18 Q4 de ingreso 10 22 18 Q5 de ingreso 18 7 13 Cultivo de arroz 44 9 38 18 Cultivo de habichuelas rojas 32 53 31 27 Cultivo de maíz 50 78 27 46 Cultivo de plátanos 44 49 23 19 Cultivo de café 46 56 15 31 Cultivo de cacao 33 13 8 14

Nota: los agricultores fueron clasificados de acuerdo a la producción de arroz, maíz y habichuelas rojas (sustitutos de importaciones) y plátano, café y cacao (exportables). Fuente: Social and Structural Policy Review (2000).

B. Reformas desde Principios de los Noventa: Reduciendo las Distorsiones en la Economía de la República Dominicana3 12. Desde la recuperación de la estabilidad macroeconómica en 1991 y en un intento de estimular el crecimiento y reducir la pobreza, el Gobierno ha implementado un número de reformas fundamentales, que han contribuido a reducir las distorsiones en la economía (Recuadro 3.1):

•

Reforma comercial: Desde principios de los años 90, la RD ha logrado progresos sustanciales hacia la reducción de las barreras comerciales. En 1990, se realizó una importante reducción de tarifas, desde un rango de 0 a 200 por ciento, a nueve tasas dentro de un rango de 0 a 35 por ciento. Las exenciones tarifarias, así como las barreras no arancelarias, fueron prácticamente eliminadas con la excepción de algunos productos,4 que compiten con la producción local. Aunque parece que la RD tiene un régimen comercial proteccionista, ése no es precisamente el caso. Las tasas arancelarias son efectivamente mucho más bajas (la tasa más alta puede ser tan baja como un 10 por ciento) debido a la sub-valoración de importaciones por los clientes. Además, las ZFI’s realizan sus importaciones y exportaciones libres de impuestos, lo que contribuye aún más a la apertura del mercado. En diciembre del 2000 se implementó una nueva reforma comercial la cual, entre otras cosas, redujo el arancel promedio y la dispersión arancelaria al establecer un sistema tarifario de cinco niveles con tasas de 0-3-8-14-20. Sin embargo, las barreras no arancelarias existentes no fueron transformadas ni eliminadas, lo que tiene un impacto negativo sobre los pobres. Los pobres gastan más de la tercera parte de su gasto total de alimentos en arroz, azúcar y habichuelas rojas, tres rubros altamente protegidos, cuyos precios se encuentran entre 35 a 85 por ciento por encima de los precios internacionales, como resultado de estas barreras no arancelarias.5

• Promoviendo la competitividad. En 1997, la RD también inició un proceso de privatización de

las empresas propiedad del estado.6 La privatización del CEA concluyó en 1999, a la vez que se introdujo cierta competencia al sector eléctrico. El gobierno arrendó el control de la industria

3 Ibid. 4 Estos productos son arroz, azúcar, cebolla, ajo, leche, habichuelas rojas, aves de corral y pasta de tomates. 5 Para mayores detalles, ver Banco Mundial, Revisión de la Política Social y Estructural, Marzo 2000. 6 Había sólo unas 20 empresas propiedad del Estado en la RD, de las cuales sólo el CEA y la CDE tenían un impacto significativo en la economía y en las finanzas públicas. Además, a diferencia de la mayoría de los países, las empresas públicas no surgieron de una ideología socialista, sino que las empresas que eran propiedad de Trujillo pasaron a manos públicas luego de su asesinato en 1961.

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Capítulo 3

azucarera a empresas privadas, incluyendo ingenios y tierras, lo que resultó en la eliminación de los subsidios estatales (cerca de US$40 millones anuales). Aunque era necesaria, la privatización de la industria azucarera ha tenido un impacto negativo en los trabajadores y familias del sector, que son abrumadoramente pobres. Se espera que las medidas de reducción de costos, que surgen con la privatización, generen disminuciones drásticas de la producción y el empleo en 40-60 por ciento en los próximos 2 años. Las empresas privadas también han sido invitadas a participar en la producción y distribución de electricidad, mientras que la CDE continúa realizando la transmisión. Sin embargo, la ausencia de un marco regulatorio ha reducido la competencia en lugar de incrementarla. La RD aún tiene los costos de producción y precios de la energía eléctrica más altos de América Latina y el Caribe.

Recuadro 3.1: Logros Importantes del Programa de Reformas Económicas desde Principios de los Noventa Liberalización del Régimen Comercial. Redujo el nivel promedio y la dispersión de las tasas arancelarias, transformó los aranceles específicos en aranceles ad-valorem. Eliminó algunas exenciones arancelarias y barreras no arancelarias. Modernización del Sistema Tributario. En 1992 se introdujeron importantes cambios en la estructura impositiva: (i) se simplificó la estructura del impuesto al ingreso, (ii) se incrementó el impuesto al valor agregado (ITBIS) y los impuestos selectivos sobre el consumo. En diciembre del 2000 el ITBIS y los impuestos selectivos fueron incrementados, a la vez que la base imponible fue ampliada. Se introdujo un impuesto corporativo sobre las ventas brutas, que funciona como un avance mínimo sobre el pago de impuestos del año completo. Liberalización del Sector Financiero y Desarrollo del Mercado de Capitales. Se liberalizaron las tasas de interés y se fortaleció la supervisión financiera, lo que mejoró el desempeño del sector financiero. Se aprobó la Ley del Mercado de Capitales, que establece la política y el esquema regulatorio para el desarrollo del sector. Promoción de la Inversión Extranjera. Se aprobó la ley de inversión extranjera, que eliminó los controles sobre la repatriación de utilidades. En adición, se redujeron las distorsiones en el mercado cambiario, y se incentivó el desarrollo de un mercado cambiario, lo que mejoró sustancialmente las condiciones para los inversionistas extranjeros. Modernización del sector de Telecomunicaciones: Se estableció un marco regulatorio moderno y un nuevo cuerpo regulatorio que abrió el sector a la competencia. Promoción de los Derechos de Propiedad. Se aprobaron dos de los cinco libros que componen la ley de ordenamiento de mercado: Derechos de autor y Derechos de propiedad industrial. Reforma y Privatización de las Empresas Estatales. (i) Concesión por 20 años de las operaciones de los principales aeropuertos internacionales, (ii) se privatizó la distribución y generación de electricidad, mediante la venta del 50% de las acciones de la empresa estatal, (iii) arrendamiento por 30 años de 10 ingenios azucareros del gobierno (CEA) y los terrenos relacionados. Reforma de la Seguridad Social. En mayo del 2001, se adoptó una Ley de Seguridad Social que otorga cobertura universal para los riesgos de vejez, salud y accidentes laborales (Ver Anexo 3.1). • Algunos avances en la práctica presupuestaria. La razón de presupuesto ejecutado a

presupuesto aprobado para la Presidencia de la República disminuyó de 4.9 en 1994-96 a 3.2 en 1997-99 (Tabla 3.3). Para las demás instituciones públicas, la razón aumentó de 0.57 a 0.85 durante el mismo período. Por tanto, se observa cierta convergencia entre los presupuestos aprobados y ejecutados, lo que es un avance positivo. Sin embargo, la razón de presupuesto ejecutado a presupuesto aprobado aún es extremadamente alta para la Presidencia de la República y queda un largo camino por recorrer para lograr total convergencia y transparencia. Entretanto, estas prácticas discrecionales no parecen beneficiar a los segmentos de la población menos organizados y con menor poder económico.

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13. Con el objetivo de aliviar la pobreza rural y estimular el crecimiento del sector agrícola, el Gobierno ha estado también distribuyendo tierras del Estado y recientemente inició un programa de titulación de tierras. Desde los años 70, el Gobierno ha estado redistribuyendo la tierra del Estado.7 Hasta ahora, se han distribuido alrededor de 150,000 hectáreas de tierra, beneficiando a aproximadamente 100,000 familias. El bajo nivel de títulos legalizados ha movido al Gobierno a promover un proyecto de titulación masiva de tierras, que está en preparación actualmente. Sin embargo, no es muy probable que el proyecto de titulación de tierras por sí solo ayude a los agricultores pobres a salir de su situación de pobreza. De hecho, las experiencias de otros países de América Latina indican que la titulación de tierras induce a niveles de ingreso más altos para los agricultores que tienen terrenos de alrededor de 5 hectáreas de suelos de buena calidad y un nivel mínimo de educación, del cual carecen los pobres. Además, un proceso masivo de titulación puede convertirse en un instrumento para legitimar y legalizar la apropiación de grandes áreas de tierras públicas y comunales, que en muchos casos fueron obtenidas por medios ilícitos por un grupo de familias ricas del área agrícola. Finalmente, la mayoría de los beneficiarios de la reforma agraria han permanecido en condiciones de pobreza, debido a la ausencia de apoyo complementario en términos de crédito, asistencia técnica e infraestructura básica. Actualmente, la demanda por títulos de tierras no es muy alta, principalmente por la baja disponibilidad de crédito para el sector rural y por los altos costos y comisiones involucrados en la adquisición de dichos títulos. C. Migración Haitiana hacia la RD 8 C.1. Factores Detrás de la Migración Haitiana a la RD 14. Factores de empuje (push) y atracción (pull) ayudan a explicar la migración haitiana a la RD (Tabla 3.5). Los factores de empuje detrás de la migración haitiana incluyen: (i) la pobreza generalizada en Haití, donde la pobreza rural alcanza el 81 por ciento; (ii) una alta tasa de desempleo en Haití, lo que implica un bajo costo de oportunidad de la migración; (iii) degradación y erosión del suelo, que afecta la producción agrícola y la vida rural; (iv) enormes diferencias de ingresos entre Haití y la RD, pues el ingreso per cápita en la RD es cerca de cinco veces mayor al de Haití; y (v) la existencia de vínculos entre los pasados inmigrantes haitianos y los nuevos prospectos.

15. Diversos factores de atracción hacen a la RD un destino atractivo para la migración haitiana. La proximidad geográfica i.e., un destino barato y relativamente fácil de alcanzar, y la continua demanda por mano de obra barata y no calificada por parte de la economía dominicana, han sido los dos principales factores de atracción detrás de la inmigración haitiana. La expansión económica experimentada por la RD en la última década, particularmente en las industrias de la construcción y el turismo, provee un incentivo adicional para que continúe esta tendencia, y también contribuye a la migración interna desde los bateyes hacia las áreas urbanas. Se estima que aproximadamente un flujo neto anual de 12,000 haitianos ha migrado a la RD en los 90s.

7 Grandes áreas de tierra de las que Trujillo se había apropiado personalmente durante su dictadura (1930-1961) pasaron a ser propiedad pública luego de la muerte de Trujillo en 1961 8 Para los antecedentes históricos de la migración haitiana a RD, ver el Documento de Referencia sobre migración haitiana.

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Capítulo 3

Tabla 3.5: Comparación Económica y Social entre la RD y Haití RD 1/ Haití Indicadores Económicos Población (1999) – en millones 8.4 7.8 Crecimiento de la población (1990-99) 2.2 2.1 PNB per cápita (1999, US$)2/ 1,910 460 PNB per cápita (1999 US$, ajustado por PPP) 4,653 1,407 Crecimiento del PIB (1999) 8.3 1.5 Crecimiento del PIB (91-99) 5.8 -1.2 Indicadores Sociales (1998) Analfabetismo de adultos (porcentaje) 18.8 52 Tasa de mortalidad infantil (por mil) 49 71 Acceso a agua potable (porcentaje) 3/ 72 28 Esperanza de vida al nacer (Años) 71 54 1/ Los indicadores económicos (excepto las tasas de crecimiento del PIB) son del World Development Report (Banco Mundial, 2000), las tasas de crecimiento del PIB son del Banco Central, la tasa de mortalidad infantil y de la esperanza de vida al nacer son de ENDESA 96, y la tasa de analfabetismo de adultos y acceso a agua potable de ENGIH 98. 2/ Estimaciones preliminares del Banco Mundial, calculadas utilizando el Método Atlas del Banco Mundial 3/ 1990-1996. Fuente: World Development Report, Banco Mundial (2000).

16. Otros factores añaden complejidad al patrón de migración entre Haití y RD. Por ejemplo, se informa que los buscones (reclutadores pagados) reclutan trabajadores haitianos ya sea de manera engañosa o forzada. Aunque en 1990 se prohibió a los buscones operar, la práctica aún continúa. Por otro lado, algunos factores dificultan a los inmigrantes haitianos el retorno a su país de origen, incluyendo la esperanza permanente de un mejor futuro y el orgullo, manifestado en el temor de regresar a casa con las manos vacías. C.2. Presencia, Situación y Condiciones Socioeconómicas de Haitianos y Dominicanos

Descendientes de Haitianos en la RD 17. Hoy en día, la población haitiana en la RD – estimada en 6 por ciento de una población total de 8.4 millones – está compuesta por tres subgrupos principales:9 • Los trabajadores agrícolas estacionales (estimados entre 15,000 y 20,000), también conocidos

como braceros, son contratados para trabajar en los cañaverales cada temporada para la zafra (cosecha) y regresan a Haití cuando la cosecha termina. Se les emite permisos de trabajo temporal para el período de la cosecha. Su situación legal está atada a la ley de migración de 1939, que estipula que los trabajadores estacionales y sus familias tienen derecho a un permiso de trabajo temporal.

• Los haitianos indocumentados residiendo permanentemente en la RD ( estimados entre 250,000

y 300,000) constituyen el primer grupo cuasi-permanente de haitianos en la RD. Este grupo surgió de aquellos braceros que, por razones personales y económicas, optaron por permanecer en la RD y nunca regularizaron su situación legal.10

9 La ENGIH 1998 incluye sólo unos 72,000 haitianos que se auto-identificaron como tal, lo cual, como se mencionó anteriormente, puede indicar una sub-representación significativa. Esto podría ser atribuido al hecho de que los inmigrantes haitianos temen a todos los oficiales dominicanos (incluyendo a las personas a cargo de reunir información) por temor a ser deportados (ver Recuadro 1.2). 10 Las tendencias migratorias sustanciales desde Haití hacia la RD se iniciaron a principios de 1900, empujadas por una demanda estacional por mano de obra barata por parte de la industria azucarera norteamericana, que había invertido en la RD.

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Los hijos de inmigrantes haitianos nacidos en la RD (estimados entre 250,000 y 300,000) permanecen en una situación legal definida como precaria. De hecho, sigue siendo un asunto de controversia y debate si este grupo tiene o no constitucional y automáticamente derecho a la nacionalidad dominicana. Como consecuencia, estos niños suelen enfrentar enormes obstáculos para acceder a los servicios públicos incluyendo la educación.

•

18. En estrecha relación con su precaria situación legal, las condiciones socioeconómicas de los inmigrantes haitianos en la RD - aunque al parecer superiores a la que ellos esperarían en Haití - son extremadamente bajas. Una gran proporción de los inmigrantes haitianos (300,000 de un total estimado en 500,000) ha residido tradicionalmente en bateyes, donde la pobreza y la pobreza extrema son mucho mayores que el promedio nacional (ver Recuadro 2.3). Como resultado de la reciente privatización del CEA, los trabajadores haitianos de los bateyes han estado migrando a las áreas turísticas y los centros urbanos buscando trabajo principalmente en la construcción y el área de servicios mientras viven en barrios marginados urbanos y en comunidades dentro de las construcciones. Las mujeres y los niños se han quedado en los bateyes, los que se han ido convirtiendo en focos de pobreza.

C.3. Impacto en la Economía Dominicana 19. La migración haitiana parece tener un impacto positivo sobre la economía dominicana en general. Sin embargo, beneficia directamente más a los no-pobres mientras podría indirectamente perjudicar a los pobres, al mantener deprimidos sus los salarios. Los factores que deben tomarse en consideración al evaluar el impacto final son los siguientes: • Los inmigrantes de Haití crean valor económico en la RD. El incremento en el producto generado

por el trabajo de los inmigrantes haitianos excede el pago de salarios que reciben. • La migración desde Haití beneficia directamente más a los dominicanos no pobres. Cuando su

estado legal es precario, los trabajadores haitianos (mayormente no calificados) enfrentan múltiples obstáculos para participar en la fuerza laboral y oportunidades limitadas para emplearse en el sector formal (el que genera mayores ganancias). Los trabajadores haitianos bajo una situación legal precaria no se benefician de los salarios dominicanos más altos, pero en su lugar reciben un salario igual al salario esperado en Haití más un “diferencial compensatorio”. Las rentas por la migración son apropiadas por los reclutadores, grandes terratenientes dominicanos, los militares de la RD y, más recientemente, el sector construcción dominicano. Los salarios de los inmigrantes haitianos bajo una situación legal precaria son muy bajos y apenas suficientes para ganarse la vida en los bateyes o barrios pobres urbanos.

• La migración desde Haití tiene un impacto negativo en los trabajadores dominicanos no

calificados – y generalmente pobres – al deprimir los salarios para trabajos no calificados en la RD. Una evidencia anecdótica sugiere que la migración haitiana no está asociada a mayores tasas de desempleo entre los trabajadores dominicanos no calificados. Por ejemplo, es difícil encontrar dominicanos trabajando en las posiciones en las que hay más demanda de trabajo (e.g., corte de la caña de azúcar y construcción) las cuales los inmigrantes haitianos están dispuestos a ocupar. Sin embargo, la presencia de una oferta relativamente elástica de inmigrantes haitianos mantiene deprimidos los salarios para trabajos no calificados. Como resultado, los dominicanos pobres pueden beneficiarse menos del proceso de crecimiento. Por tanto, los bajos salarios reducen el incentivo a modernizar e invertir en tecnología ahorradora de mano de obra, lo que mantiene baja la productividad de los trabajadores dominicanos no calificados y sustenta niveles salariales bajos.

61

Capítulo 3

• La migración desde Haití puede reducir el efecto de las políticas sociales en la RD. Los inmigrantes haitianos pueden generar externalidades negativas sobre los dominicanos pobres, al contribuir a la congestión y por ende limitar el acceso de éstos últimos a los bienes públicos e.g., servicios de salud. Este puede ser el caso de la frontera, donde tanto la calidad como la cantidad de una serie de servicios públicos son especialmente limitadas. Además, los programas sociales enfocados en los pobres pueden resultar muy costosos si también benefician a los haitianos. Como resultado, más haitianos migrarían, en la medida en que saben que se beneficiarían de estos programas.

• La migración desde Haití puede generar otras externalidades negativas, como la introducción

de enfermedades infecciosas. Por ejemplo, el VIH/SIDA es un problema importante en los bateyes, que puede expandirse hacia el resto del país si no se implementan medidas para combatirlo.

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Anexo 3.1 Seguridad Social en la República Dominicana

Sistema Actual, Reforma e Implicaciones 1. En el contexto de serios esfuerzos para incrementar la cobertura de pensiones, cuidados de salud y accidentes de trabajo a toda la población, el Presidente Hipólito Mejía promulgó una nueva Ley de Seguridad Social en Mayo 10 del 2001. El nuevo sistema de seguridad social será implementado a partir de Agosto del 2002. Este anexo describe y analiza el nuevo sistema de seguridad social así como su impacto sobre la pobreza. A. El Nuevo Sistema de Seguridad Social: Descripción 2. El nuevo sistema de seguridad social transforma el sistema actual de reparto por un sistema de tres pilares, el cual incluye una red de seguridad para aquellos que no están en capacidad de contribuir. • El primer pilar es un esquema contributivo el cual incluye a los trabajadores tanto en el sector público

como en el sector privado formal. La contribución total representará 10 por ciento del salario bruto en los últimos años, donde los empleadores y empleados (incluyendo al sector público) contribuirán con un 70 por ciento y un 30 por ciento, respectivamente (Tablas 1 y 2). Los derechos adquiridos de aquellos que están afiliados al sistema actual serán transferidos a sus nuevas cuentas personales. La edad de retiro es 60 (o de desempleo y 55) con una pensión mínima igual al 100 por ciento del salario mínimo más bajo a la fecha de retiro. Con el fin de garantizar una pensión mínima a todos los afiliados actuales, la ley contempla la creación del "Fondo de Solidaridad Social" (con una contribución igual al 0.4 por ciento del salario bruto) para beneficiar a aquellos perceptores de ingresos bajos, a los que su cuenta personal no les sea suficiente para obtener la pensión mínima.

• El segundo pilar semi-subsidiado incluye todos los técnicos y trabajadores profesionales

independientes así como aquellos trabajadores por cuenta propia que ganan más que el salario mínimo. Este esquema provee una pensión mínima correspondiente al 70 por ciento del salario mínimo del sector privado a la edad de 65. Se espera que sea financiado tanto por los trabajadores como por el gobierno.

• Un tercer pilar subsidiado incluye a los trabajadores independientes que ganan salarios inestables por

debajo del salario mínimo, incluyendo los pobres, desempleados y minusválidos. Este pilar se espera sea financiado totalmente por el gobierno. Bajo el pilar subsidiado, a la edad de 60, los retirados se espera recibirán el 60 por ciento del salario mínimo público.

Tabla 1: Contribución al Sistema de Pensiones, Porcentaje del Salario Bruto1/

Componentes Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Cuenta Personal 5.0 5.5 6.0 7.0 8.0 Seguro de Accidentes 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Fondo de Solidaridad Social 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 Comisión de la AFP 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 Operaciones de la Superintendencia 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Total 7.0 7.5 8.0 9.0 10.0 Contribución

Trabajador 1.98 2.13 2.28 2.58 2.88 Empleador 5.02 5.37 5.72 6.42 7.12

1/ El salario de referencia para los trabajadores formales será su salario bruto. Para los trabajadores independientes será un múltiplo del salario mínimo promedio del sector privado.

63

Capítulo 3

3. La Ley establece el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) como la entidad pública responsable de la regulación y supervisión del sistema de seguridad social y de la identificación de los beneficiarios bajo los esquemas subsidiado y semi-subsidiado. Las funciones de regulación y supervisión del Instituto Dominicano de Seguros Sociales (IDSS) les serán transferidas al CNSS. La ley considera la creación de dos entidades regulatorias (Superintendencia de Pensiones y Superintendencia de Salud y Riesgos de Trabajo) a las que el CNSS le delegará sus funciones de regulación. Estas Superintendencias serán financiadas con las contribuciones de los trabajadores– 0.7 por ciento en el caso de salud y 1 por ciento en el caso de pensiones. En colaboración con otras entidades como ONAPLAN (Oficina Nacional de Planificación), el CNSS también establecerá los criterios para identificar los beneficiarios de los esquemas subsidiado y semi-subsidiado.11 La ley también contempla la creación de la Tesorería de la Seguridad Social, la cual se espera que sirva como intermediario financiero entre los contribuyentes y los fondos de pensiones y de salud. El IDSS administrará el nuevo seguro contra accidentes de trabajo.

Tabla 2: Contribuciones al Sistema de Seguros de Salud, Porcentaje del Salario Bruto1/

Componentes Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Salud 8.53 9.03 9.43 9.43 9.43 Estancias Infantiles 0.10 0.10 0.10 0.10 0.10 Subsidios 2/ 0.30 0.30 0.40 0.40 0.40 Operaciones de la Superintendencia 0.07 0.07 0.07 0.07 0.07 Total 9.0 9.5 10.0 10.0 10.0 Contribución

Trabajador 2.7 2.85 3.0 3.0 3.0 Empleador 6.3 6.65 7.0 7.0 7.0

1/ El salario de referencia para los trabajadores formales será su salario bruto. Para los trabajadores independientes será un múltiplo del salario mínimo promedio del sector privado. 2/ Subsidios por maternidad y enfermedad temporal Los afiliados recibirían soporte de ingreso equivalente al 70 por ciento del salario bruto cuando es enfermedad ambulatoria y 30 por ciento cuando en caso de hospitalización. Las mujeres recibirían tres meses de su salario bruto como beneficio de maternidad.

4. El componente de la reforma referente al sector salud crea un sistema de salud universal, el cual funciona conjuntamente con recursos públicos y privados y proveedores. Este sistema está basado en una contribución sobre nómina para financiar los costos del seguro de salud y un fondo público de una red de seguridad no contributiva. Esto permitirá a los sectores público y privado conjugar todos los fondos para cuidado de salud en un paquete integrado de cuidados de salud. La intención es eliminar la duplicación de gastos y otras ineficiencias. Los proveedores públicos y privados de servicios de salud se espera que compitan por los servicios prestados y reciban los fondos de las compañías de seguro de salud. La reforma también contempla la creación de las Estancias Infantiles, las cuales prestarán cuidado físico, educacional y sicológico a los niños menores de 5 años. B. El Nuevo Sistema de Seguridad Social: Análisis 5. La nueva reforma de la seguridad social presenta grandes imperfecciones y no es fiscalmente viable • En cuanto a las pensiones, los beneficios bajo el pilar subsidiado son mayores que aquellos bajo los

esquemas contributivo y semi-subsidiado (a través de un retiro más joven, la menor pensión no es actuarialmente justa para 5 años de diferencia) - lo opuesto también aplica.

• Los problemas con el pilar de pensión contributivo son muy serios. Con tasas de contribución entre 5

y 8 por ciento del salario bruto y asumiendo retornos sobre la inversión de mercado, ningún

11 Otras entidades responsables del proceso de identificación incluyen: IDSS (Instituto Dominicano de Seguros Sociales), SESPAS (Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social), y CERSS (Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud).

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trabajador que perciba un salario 3 veces menor que el salario mínimo habrá acumulado lo suficiente para tener el salario mínimo estipulado a la edad de retiro. Los retornos serán muy bajos pues ellos serán dirigidos a inversiones "socialmente deseadas" que no son las más rentables (i.e., vivienda, agricultura, etc.). En adición, la mayoría de los trabajadores optarán por estar desempleados a la edad de 55 para obtener la pensión más temprano, particularmente si saben que calificarían a la edad de 60 solamente para la pensión mínima. Más aún, es muy probable que el 90 por ciento de los contribuyentes calificarían para la garantía de pensión mínima, la cual el Fondo de Solidaridad no podrá financiar.

• El sistema de pensiones es muy generoso. Bajo el pilar subsidiado, a la edad de 60 los retirados

recibirán el 60 por ciento del salario público mínimo. Costa Rica, por ejemplo, la que también tiene pensiones sociales, no paga retiro hasta la edad de 70.

• El nuevo sistema de pensiones podría tener un impacto fiscal significativo. Estimados del costo fiscal

anual para cubrir los pilares subsidiado y semi-subsidiado, así como a los empleados del sector público, podrían situarse alrededor de US$500 millones (2.6 por ciento del PIB) en los años iniciales.12 En adición, si el Gobierno paga la contribución de los trabajadores independientes, esto llevaría a un incremento en el número de trabajadores independientes.

• La reforma de salud contempla la provisión de un paquete universal de salud generoso. Aunque existe

poca información actualmente disponible sobre los costos, la reforma de salud probablemente tendrá grandes implicaciones fiscales.

• A pesar de que varios de los nuevos beneficios estarán sujetos a la disponibilidad de fondos, la

experiencia muestra que eventualmente el gobierno paga por lo que ha sido estipulado en la ley. Los gobiernos no solamente cubren las contribuciones y pensiones históricas y existentes para el sistema público, sino que también cubren los planes privados existentes que quiebran. La ley establece que el gobierno es el garante final de todas las pérdidas en las que el trabajador pueda incurrir durante las fases de acumulación o pago de pensión. Esto crea incentivos para tomar riesgos lo que puede tener terribles consecuencias.

6. El sistema de pensión propuesto puede introducir distorsiones en el mercado laboral que incrementarían el desempleo formal. • La ley crea un seguro de desempleo de facto porque el desempleo es una razón para calificar por una

pensión en los tres esquemas. • La reforma, con sus provisiones generosas de beneficios subsidiados, incentivará la evasión del

sistema regular por parte de un número significativo de trabajadores (especialmente aquellos que ganan menos que dos veces el salario mínimo). Esto aumentará el costo del subsidio de los esquemas subsidiados.

12 El Gobierno deberá también hacer pagos de pensiones a 135,000 personas ancianas pobres, equivalente a cerca de US$75 millones anuales, asumiendo que el salario mínimo mensual del sector público permanece en US$93. Adicionalmente, el gobierno pagará el 70 por ciento del total de la contribución de cada trabajador independiente. Hay alrededor de 1.3 millones de tales trabajadores, por ende, el costo sería alrededor de US$290 millones anuales, asumiendo que el salario imponible es de US$125, lo que actualmente corresponde al salario mínimo promedio. Sin embargo, esto es un estimado crudo, dado que la ley estipula que la base contributiva para este grupo será un múltiplo del salario mínimo privado promedio. Igualmente, el gobierno tendría que contribuir parcialmente por todos los 260,000 empleados públicos. En 1999, el gasto público estimado en servicios personales fue US$630 millones. Por lo tanto la contribución del gobierno sería alrededor de US$100 millones, asumiendo un salario mensual promedio de US$150 por empleado público.

65

Capítulo 3

7. La estructura institucional puede ser mejorada mientras la regulación sobre inversión es muy restrictiva. • La supervisión de las pensiones puede ser fusionada con la supervisión del mercado de seguros y

acciones para lograr economías de escala y hacer un mejor uso de las calificaciones existentes. • Las múltiples funciones del CNSS (regulación, nominación de los candidatos a superintendentes,

identificación de los beneficiarios, etc.) coinciden con las de otras entidades y debilitarán la autoridad de los superintendentes. La composición y reglas de la CNSS no es probable que la hagan una entidad tomadora de decisiones capaz, competente y efectiva. Mientras sus 12 miembros (3 del gobierno, 3 empleadores, y 6 de las organizaciones de trabajadores) serán conjuntamente responsables de sus acciones, pueden surgir conflictos de interés porque algunos de sus miembros podrían pertenecer a AFPs (Administradoras de Fondos de Pensiones)13 y el CNSS tiene el poder de cerrar las AFPs o las ARSs (Administradoras de Riesgos de Salud). No pareciera que un buen proceso de toma de decisiones pudiera ocurrir en este contexto.

• La creación de la Tesorería de la Seguridad Social como un intermediario no es el mecanismo más

eficiente para transferir los fondos entre afiliados, los proveedores de servicios de salud y los fondos de pensiones. De hecho, todos los países que han asignado instituciones públicas a cargo de recolectar y distribuir las contribuciones han tenido serios problemas (ver los casos de Argentina y Polonia). El caso de México es la mejor experiencia donde las AFPs son las propietarias de la recolección.

• La ley establece que en adición a los requerimientos de rentabilidad y seguridad, las inversiones

deben promover el empleo, la vivienda, las actividades industriales y la agricultura. De hecho, 4 de 8 opciones de inversión se encuentran en el sector vivienda. Los retornos de este tipo de inversión tienden a ser bajos. La obligación de promover estas áreas haría difícil usar la oportunidad para invertir en activos externos.

C. Implicaciones para los Pobres 8. Las implicaciones del sistema de seguridad social para los pobres representa un arma de doble filo: • La reforma a la seguridad social podría beneficiar a los pobres, particularmente a los ancianos pobres.

Actualmente, en el lado de pensiones, sólo 9,000 de aproximadamente 144,000 ancianos pobres con más de 60 años de edad reciben transferencias en efectivo por parte del gobierno. El sistema de seguridad social está supuesto a proveer pensión y servicios de salud a los pobres bajo los sistemas subsidiado y semi-subsidiado. Por el lado de salud, los pobres se podrían beneficiar de servicios mejores y más eficientes, ya que tendrían acceso tanto a las instituciones de salud públicas como a las privadas.

• Un beneficio paralelo de la ley será la introducción de un sistema de información para identificar a los

pobres. Cada persona pobre recibirá una tarjeta de identificación, garantizando su acceso a los beneficios de salud y pensión. Existe la posibilidad de utilizar este sistema de identificación para focalizar otros programas sociales.

13 0.5 por ciento del salario bruto del contribuyente y 1.0 por ciento del total de inversiones son pagadas como comisión a las AFPs. En Bolivia, las contribuciones son también 0.5 por ciento del salario bruto de los contribuyentes, pero sólo 0.14 por ciento del total de las inversiones y 0.05 por ciento para el custodio de los activos.

66


• Sin embargo, el costo fiscal de la reforma es muy alto, lo cual afectará a los pobres en el largo plazo. Para cubrir sus compromisos, el Gobierno muy probablemente tendrá que reducir la provisión de otros servicios sociales a los pobres que están actualmente en el presupuesto.

67

4. POBREZA Y GASTO SOCIAL 1. Los bajos niveles de gasto público en los sectores sociales, acompañados de ineficiencias e inequidades, han impedido mejorar los resultados para los pobres. El Capítulo 2 establece vínculos claros entre las disparidades en el acceso a los activos y la pobreza, mientras que el Capítulo 3 establece los vínculos entre las disparidades en la distribución de activos y las deficiencias políticas e institucionales, así como el impacto de la migración haitiana. A pesar de que el gobierno ha desarrollado un número de programas de asistencia social para reducir la pobreza, el impacto del gasto público en los sectores sociales podría ser significativamente mejorado mediante una revisión exhaustiva y una racionalización de los programas existentes.1 Basándose en estas conclusiones, el Capítulo 5 esboza los principios más importantes de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y recomienda las acciones prioritarias para implementarla. A. Bajo Nivel de Gasto Público en los Sectores Sociales 2. Mientras el nivel del gasto público social en la RD ha permanecido aproximadamente estable en 6 por ciento del PIB durante el período 1986-98, su composición ha cambiado (Tabla 4.1). El gasto público como porcentaje del PIB ha aumentado levemente desde el final del segundo período presidencial de Balaguer (1986-96) hasta alcanzar el 6.3 por ciento en 1998. Sin embargo, una creciente proporción del gasto público ha sido asignada a educación, mientras que el gasto público en vivienda ha caído dramáticamente. Durante el período de Balaguer se le dio menor prioridad a la educación, mientras se realizaban grandes inversiones públicas en vivienda y actividades productivas dentro de los sectores industrial y agrícola.

Tabla 4.1: Gasto Público en los Sectores Sociales en la RD 1986-1990 1991-1995 1996 1997 1998

Gasto público en sectores sociales % del PIB 5.7 5.6 5.8 6.2 6.3 % del gasto total 38.0 38.5 39.5 38.4 38.9

Gasto público en sectores sociales (% del gasto público social)

Educación 1/ 27.5 27.4 33.9 36.0 39.9 Salud 20.2 21.2 23.1 22.5 23.1 Seguridad social 11.2 7.3 9.6 12.4 10.1 Vivienda 19.1 12.6 9.1 5.1 5.2 Infraestructura básica 2/ 22.0 31.6 24.4 24.0 21.7 1/ Incluye programa de Desayuno Escolar. 2/ Infraestructura básica incluye agua y saneamiento, así como otros servicios comunitarios y municipales. Fuente: ONAPRES

3. Sin embargo, el nivel de gasto social en la RD aún es menor al de la mayoría de otros países comparables (Tabla 4.2). El nivel de gasto social per cápita en la RD es aproximadamente una tercera parte del promedio de países de ALC. Además, el gasto público social como porcentaje del gasto total del gobierno está entre los más bajos de la región de ALC.

1 Ver Anexo 4.1 para un análisis de las medidas sociales (“Paquetazo social”) anunciadas por el Presidente Mejía el 5 de febrero, 2001.

69

Capítulo 4

Tabla 4.2: Nivel de Gasto Público Social (GPS) en Países Seleccionados, 1998 PNB per cápita

(US$, ajustado por PPP) GPS per cápita

(US$, ajustado por PPP) GPS

(porcentaje del PIB) GPS

(porcentaje del gasto público) Corea 1/ 13,322 799 6.0 34.3 Argentina 11,934 1,826 15.3 57.1 Chile 8,765 1,376 15.7 72.2 Uruguay 8,602 1,987 23.1 77.2 Malasia 1/ 8,156 693 8.5 35.2 México 2/ 7,575 591 7.8 50.5 Brasil 2/ 6,608 1,097 16.6 32.9 Turquía 6,325 481 7.6 45.0 Colombia 5,991 455 7.6 55.4 Costa Rica 5,889 848 14.4 74.2 Panamá 5,246 871 16.6 66.0 Rep. Dominicana 4,586 289 6.3 38.9 El Salvador 4,026 345 8.6 56.9 Filipinas2/ 3,538 166 4.7 25.2 Jamaica 1/ 3/ 3,340 291 8.7 19.2 Indonesia 2,645 122 4.6 33.1 Bolivia 2,226 349 15.7 54.6 Haití 4/ 1,380 n.d. 3.3 17.6 Promedio ALC 5/ 5,859 860 12.3 51.7 Promedio general 6/ 6,120 740 10.6 47.0

1/ GPS como porcentaje del PIB y del gasto público corresponden a 1997. 2/ GPS como porcentaje del PIB y del gasto público corresponden a 1996. 3/ Fuente de datos: Ministerio de Finanzas y Planificación de Jamaica 4/ GPS como porcentaje del PIB y del gasto público corresponden a 1987. 5/ Promedio de los países de ALC incluidos en la tabla. 6/ Promedio de todos los países incluidos en la tabla. n.d.: No disponible Fuente: Estimaciones del Banco Mundial, basadas en el Goverment Finance Statistics Yearbook,1998, FMI, excepto para la República Dominicana: ONAPRES.

Tabla 4.3: Gasto Público Social por Sector en Países Seleccionados como Porcentaje del PIB, 1998

PNB per capita (US$, ajustado por PPP )

Educación Salud Seguridad Social Vivienda e Infraestructura Básica

Total

Corea 1/ 13,322 3.6 0.1 1.9 0.4 6.0 Argentina 11,934 4.1 1.9 8.4 0.9 15.3 Chile 8,765 4.6 2.4 7.7 1.0 15.7 Uruguay 8,602 2.2 1.5 19.0 0.4 23.1 Malasia 1/ 8,156 4.5 1.2 1.4 1.4 8.5 México 2/ 7,575 3.8 0.5 3.0 0.5 7.8 Brasil 2/ 6,608 3.0 2.0 11.0 0.6 16.6 Turquía 6,325 3.8 0.7 2.8 0.3 7.6 Colombia 5,991 3.5 1.4 1.8 0.9 7.6 Costa Rica 5,889 4.5 3.9 5.3 0.7 14.4 Panamá 5,246 4.9 4.7 5.7 1.3 16.6 Rep. Dominicana 4,586 2.5 1.5 0.6 1.7 6.3 El Salvador 4,026 2.3 1.3 3.8 1.1 8.6 Filipinas 2/ 3,538 3.4 0.5 0.5 0.3 4.7 Jamaica 1/ 3/ 3,340 4.7 2.3 0.3 1.4 8.7 Indonesia 2,645 1.4 0.3 1.0 1.9 4.6 Bolivia 2,226 7.6 1.3 6.2 0.6 15.7 Haití 4/ 1,380 1.6 1.3 0.3 0.1 3.3 Promedio ALC 5/ 5,859 3.8 2.0 5.6 0.9 12.3 Promedio general 6/

6,120 3.7 1.6 4.5 0.9 10.6

1/ Porcentaje del PIB corresponde a 1997. 2/ Porcentaje del PIB corresponde a 1996. 3/ Fuente de datos: Ministerio de Finanzas y Planificación de Jamaica 4/ Porcentaje del PIB corresponde a 1987. 5/ Promedio de los países de ALC incluidos en la tabla. 6/ Promedio de todos los países incluidos en la tabla. Fuente: Estimaciones del Banco Mundial, basadas en el Goverment Finance Statistics Yearbook,1998, FMI, excepto para la República Dominicana: ONAPRES. 4. El bajo nivel de gasto social está determinado por la alta ineficiencia en la composición de dicho gasto. El gasto público en salud y educación, que debería beneficiar principalmente a los pobres, está por debajo del promedio de ALC. Además, el gasto en seguridad social, que debería beneficiar considerablemente a los pobres, está muy por debajo del promedio de ALC. Sin embargo, el gasto en

70

Pobreza y Gasto Social

vivienda (que en gran medida beneficia a la clase media – ver debajo) y en infraestructura básica es el más alto de la región y representa cerca de dos veces el promedio de ALC (Tabla 4.3). B. Inequidades e Ineficiencias en la Provisión de Educación Pública

5. Con menos de 3 por ciento del PIB asignado al gasto público en educación en 1998, la RD tiene una de las participaciones más bajas de América Latina. Sin embargo, una creciente proporción de los recursos públicos ha sido asignada a educación, aumentando desde 1.5 por ciento del PIB para el período 1991-95 a cerca de 2.5 por ciento en 1998; y de 27 por ciento del total de gasto público social durante el período 1991-95 a 40 por ciento en 1998 (Tabla 4.4). La ENGIH 1998 revela que el gasto de los hogares en educación da cuenta de un 3 por ciento adicional en el PIB, alcanzando el gasto (público y privado) destinado a educación en 1998 un total de 5.5 por ciento del PIB.

Tabla 4.4: Gasto Público en Educación en la RD 1991-1995 1996 1997 1998

Gasto total en educación (RD$ 1998, millones) 2,835 4,144 5,169 6,136 % Recurrente 79.6 87.9 84.8 93.0 % Inversión 20.4 12.1 15.2 7.0

Gasto total en educación como porcentaje del: PIB 1.5 1.9 2.2 2.5 Gasto total del Gobierno 10.6 13.4 13.8 15.5 Gasto total del Gobierno en sectores sociales 27.4 33.9 36.0 39.9

Gasto en educación por nivel (% del total)1/ Pre-primaria 0.55 0.017 0.035 n.d Primaria2/ 49.2 50.3 46.7 49.2 Secundaria 10.5 9.4 10.2 8.7 Superior 10.1 11.6 10.1 12.8 Administración central 11.2 12.2 18.1 13.6 Otros3/ 17.9 16.2 14.4 15.7

Subsidios totales por estudiante (RD$) Primaria 2,551 Secundaria 1,732 Superior 6,897

1/ Basado en el gasto en educación de la SEEC. 2/ En 1998 la primaria incluye pre-primaria y programas especiales de educación básica. 3/ Incluye otros programas como educación de adultos y entrenamiento técnico. Fuente: ONAPRES. Los subsidios por estudiante fueron calculados utilizando la ENGIH 98.

6. En adición al bajo nivel de gasto público en educación, su distribución no es equitativa. En efecto, las disparidades en los resultados educacionales reflejan ampliamente sesgos en el gasto público: • En general, el gasto público en educación es progresivo, beneficiándose más los pobres en

términos absolutos. Mientras los pobres representan el 31 por ciento de la población en edad escolar de 5-24 años, reciben el 33 por ciento del gasto público social en educación (Gráfico 4.1). En términos relativos, los subsidios son aún más importantes para los pobres, representando el 10.1 por ciento del ingreso per cápita promedio de los pobres, comparado con 2.2 por ciento para los no pobres.

• El gasto público en educación secundaria es regresivo en términos absolutos. Una alta

proporción, 77 por ciento, del gasto público beneficia a los no pobres. Sólo el 23 por ciento restante va hacia los pobres, cuando este grupo representa el 31 por ciento de la población en edad escolar. En términos relativos, sin embargo, los subsidios para la educación secundaria son más importantes para los pobres que para los no pobres, representando cerca de 0.3 por ciento del ingreso per cápita promedio de los no pobres, comparado con 0.7 por ciento para los pobres (explicado parcialmente por el hecho de que los pobres tienen menores niveles de ingreso per cápita).

71

Capítulo 4

Gráfico 4.1: Gasto Público en Educación (Pobres versus No Pobres por Nivel)

59.2 60.6

77.0

90.8

64.968.6

40.8 39.4

23.0

9.2

35.131.4

Pre-primaria Primaria Secundaria Universitaria Total % de la población 5-24

No pobres Pobres

Fuente: ENGIH 1998

• Los subsidios públicos para la educación universitaria son extremadamente regresivos, en

términos absolutos y relativos. Prácticamente el total del gasto público (91 por ciento) en educación superior beneficia a los no pobres. Cerca del 40 por ciento de los subsidios a la educación superior son percibidos por el quintil más alto de la población. Además, el gasto público en educación superior es regresivo en términos absolutos, representando más del 0.4 por ciento del ingreso per cápita promedio de los no pobres, comparado con 0.35 por ciento para los pobres (a pesar de que los pobres tienen niveles de ingreso relativamente menores). Por tanto, dado que la tasa de recuperación de costos en las universidades públicas es muy baja, los grandes subsidios gubernamentales a la educación superior realmente benefician a los grupos de más altos ingresos de la sociedad dominicana.

Sólo en los niveles de pre-escolar (educación inicial) y primaria los subsidios son progresivos en términos absolutos. Mientras los pobres representan el 39 por ciento de los niños de 3-5 años de edad, reciben el 41 por ciento del gasto total del gobierno en educación pre-escolar. Los porcentajes correspondientes a la educación primaria son 37 y 39 por ciento. En términos relativos, los subsidios a la educación primaria son 5 veces más importantes para los pobres, representando 8.7 por ciento del ingreso per cápita de los pobres, comparado con 1.6 por ciento para los no pobres.

•

• Los haitiano - dominicanos (6 por ciento de la población total) no tienen acceso a la educación

pública (ver Capítulo 3). • En general, el gasto público en educación favorece las áreas rurales en detrimento del Distrito

Nacional (Gráfico 4.2). Mientras los residentes de las áreas rurales (excluyendo el Distrito Nacional) representan el 34 por ciento de la población en edad escolar, reciben el 40 por ciento del gasto total del Gobierno en educación. Los residentes de las áreas urbanas (excluyendo al Distrito Nacional), reciben una proporción del gasto público en educación aproximadamente igual a su participación en la población. Sin embargo, mientras cerca del 30 por ciento de la población de 5-24 años vive en el Distrito Nacional, reciben sólo 23 por ciento del gasto público en educación (a pesar que el Distrito Nacional recibe cerca de tres cuartas partes del gasto público en educación superior).

72


Gráfico 4.2: Gasto Público en Educación por Area Geográfica y Nivel Educacional

19.9 19.2 26.2

72.0

23.3

29.829.0 37.3

44.1

22.5

37.2 36.6

51.1 43.5

29.6

5.5

39.5

33.6

Pre-primaria Primaria Secundaria Universitaria Total % de la población 5-24

Distrito Nacional Urbana Rural

Fuente: ENGIH 1998

7. La composición del gasto público en educación también es inadecuada para la reducción de la pobreza. Una gran proporción del gasto público en educación no beneficia a los pobres, mientras los programas públicos que podrían tener grandes impactos en la pobreza están ausentes en la mayoría de los casos. • El gasto público en educación superior beneficia muy poco a los pobres. Cerca del 13 por ciento

del gasto público en educación va a la educación superior, la cual beneficia considerablemente a los no pobres.

• Una cantidad extremadamente limitada de recursos públicos es asignada a programas de

Desarrollo Temprano de la Niñez (ECD) y a la educación pre-escolar, a la vez que los programas privados son generalmente incosteables para los pobres (Tabla 4.5). Los programas de centros de cuidado de niños, o Guarderías Infantiles, operados por SESPAS, que proveen durante el día servicios gratis de cuidado de niños menores de 5 años, cuyas madres trabajan, no están focalizados explícitamente hacia los pobres y su cobertura es muy baja. Existen dos programas de educación pública preescolar. Los Centros Infantiles de Atención Integral – CIANI operados por CONANI, bajo la Presidencia de la República, proveen servicios de educación preescolar y de salud primaria y suplementos alimenticios para niños de 2-6 años de edad de áreas pobres (para niños de tres provincias principalmente - Santo Domingo, Santiago y El Seybo). La cobertura de estos programas también es muy limitada. El programa de educación pre-escolar pública (Educación Inicial) es un programa sin objetivos poblacionales definidos, operado por la SEEC, que provee educación pre-escolar a niños de cinco años de edad en escuelas públicas (aunque aquellos menores de 5 años pueden ser aceptados, dependiendo de la disponibilidad de espacio). Alrededor del 40 por ciento de los niños que asisten son pobres. Sin embargo, no se tiene información disponible sobre el impacto de este programa en el desarrollo de los niños y en la asistencia a nivel de primaria. En adición, las salas privadas de cuidado de niños no son asequibles para los pobres. Mientras unos 160,000 niños asisten a pre-escolares privados, sólo cerca del 10 por ciento de ellos son pobres.

73

Capítulo 4

Tabla 4.5: Programas Públicos Existentes para Niños de 0-5 años de edad Programa Entidad ejecutora Población objetivo Cobertura Costo total anual

(millones US$) 1. Centros de cuidado infantil Guarderías infantiles

SESPAS Sin objetivo Menores de 5 años, hijos de madres que trabajan

1,200 0.03

2. CIANI Presidencia Pobres 2-6 años de edad

8,000 1.2

3. Educación Inicial 1/ SEEC Sin objetivo (41 por ciento de los pobres) 5-años de edad

103,900 5.5

Total 113,100 6.7 1/ Los costos incluyen el Desayuno Escolar de US$35 anuales por niño. Fuente: Basado en ONAPRES.

• La proporción de recursos públicos asignados a la educación secundaria es baja. La proporción

asignada a la educación secundaria está por debajo de la asignada a la educación universitaria – que beneficia casi exclusivamente a los no pobres – o a la administración central (Tabla 4.2).

8. En adición, la participación del gasto público total asignada a la educación secundaria ha disminuido en los últimos años, mientras que la proporción dedicada a la educación superior o a la administración central ha aumentado. La proporción asignada a la educación secundaria ha disminuido desde un promedio de 10.5 por ciento para el período 1991-95 a 8.7 por ciento en 1998 – lo que ha tenido un impacto negativo en los pobres – mientras los fondos apropiados a la educación superior y la administración central han aumentado, ofreciendo así pocos beneficios para los pobres. 9. El gasto total (público y privado) en educación es regresivo debido al hecho de que los no- pobres gastan sustancialmente más que los pobres en educación. Los no pobres gastan sustancialmente más que los pobres en educación (Gráfico 4.3). Mientras los pobres representan el 31 por ciento de la población en edad escolar de 5-24 años, representan sólo el 6 por ciento del total de gasto privado en educación. Como consecuencia, los pobres representan sólo el 16 por ciento del gasto total (público y privado) en educación. Estas diferencias surgen principalmente porque los pobres no pueden costear la matriculación de sus hijos en los colegios privados. Dichas disparidades probablemente añaden inequidades en la calidad de la educación recibida.

Gráfico 4.3: Gasto Público y Privado en Educación

32.6

5.5

15.7

31.4

67.4

94.5

84.3

68.6

% de gasto público % del gasto de los hogares % del gasto total % de la población 5-24

Pobres No pobres

Fuente: ENGIH 1998

74


10. Ineficiencias funcionales en el manejo de la educación han impedido mejorar el resultado educacional de los pobres. La baja calidad de la educación pública también surge de las ineficiencias en la entrega de los servicios de educación, incluyendo: (i) toma de decisiones altamente centralizada y falta de participación de los padres y de la comunidad (esto también aplica para los programas de cuidado infantil de SESPAS); (ii) significativos costos operacionales generados por la presencia de una gran cantidad de profesores en el Ministerio de Educación; (iii) débil capacidad de planeación y de toma de decisiones en el Ministerio de Educación; (iv) carencia de un sistema de información gerencial y de un sistema de evaluación estandarizado, como herramientas para la toma de decisiones; y (v) falta de relación entre los salarios de profesores y administradores y su desempeño. Aunque estas ineficiencias no se limitan a los pobres, la calidad de la educación resultante que es recibida por los pobres está rezagada en relación a la que reciben los no pobres. 11. El Gobierno comenzó recientemente a buscar soluciones a estas deficiencias. El Gobierno ha realizado algunos esfuerzos en los años recientes para mejorar la cobertura y la calidad de la educación. El “Plan Decenal de Educación,” iniciado en 1990, incluyó la introducción de un curriculum más flexible y moderno a nivel escolar, junto con entrenamiento adicional para los profesores existentes, empleo de más profesores y el mejoramiento de los equipos y edificios escolares. Un componente importante de esta estrategia ha sido la distribución de más de 10 millones de libros de texto de educación básica y alrededor de 2.7 millones de libros y ayudas de enseñanza para los profesores. C. Inequidades e Ineficiencias en la Provisión de Servicios Públicos para el Cuidado de la Salud 12. La cantidad de recursos públicos asignados a la salud ha aumentado levemente desde el período 1991-95. El gasto público en salud aumentó de un promedio de 1.2 por ciento del PIB (8.2 por ciento del gasto del Gobierno) durante el período 1991-95 a 1.5 por ciento en 1998 (9.0 por ciento del gasto del Gobierno).

Tabla 4.6: Gasto Público en Salud 1991 - 1995 1996 1997 1998

Gasto Total en Salud (RD$ 1998, millones) 2,168 2,822 3,224 3,526

Gasto Total en Salud como porcentaje del: PIB 1.2 1.3 1.4 1.5 Gasto total del Gobierno 8.2 9.1 8.6 9.0 Gasto total del Gobierno en sectores sociales 21.2 23.1 22.5 23.1

Gasto en salud por tipo (% total) 1/ Salud ambiental 0.7 0.4 0.3 0.2 Cuidados primarios 3.3 3.1 2.9 2.9 Cuidados secundarios 10.1 11.7 10.4 8.5 Cuidados terciarios 35.7 37.4 37.6 31.0 Clínicas rurales 14.4 17.2 13.4 19.2 Salud materno-infantil 0.3 0.3 0.3 0.4 Salud de adultos 1.7 1.9 1.6 1.6 Otros 2/ 22.9 20.9 26.9 29.7 Administración central 11.0 7.0 6.5 6.4 1/ Basado en el gasto en salud de SESPAS. 2/ Incluye transferencias de SESPAS a otras instituciones públicas. Fuente: ONAPRES

13. Con menos del 2 por ciento del PIB y cerca de 9.0 por ciento del gasto del Gobierno asignado al gasto público en salud en 1998, el gasto público en salud en la RD está debajo del promedio de un grupo de países de ALC (Tablas 4.3 y 4.6). El gasto en cuidados de salud de SESPAS y otros ministerios (incluyendo la Presidencia) representan el 1.2 por ciento y 0.3 por ciento del PIB, respectivamente, o 19.3 por ciento y 4.7 por ciento del gasto total en cuidados de salud. El gasto directo de los hogares alcanza cerca del 3 por ciento del PIB, que corresponde a la mitad del gasto total en salud.

75

Capítulo 4

El gasto en seguros de salud privados representa otro 16.5 por ciento del total del gasto, mientras que acuerdos privados, incluyendo ONG’s, representan el 9.9 por ciento restante del total de gasto en salud. Un bajo nivel de gasto en salud e ineficiencias en el sector ayudan a explicar los bajos resultados en el área de la salud y en el comportamiento de los indicadores de salud, particularmente entre los pobres.

Tabla 4.7: Gasto Total en Salud por Origen de Recursos, 1998 Fuentes de financiamiento Gasto

(% PIB) Porcentaje del

gasto total Porcentaje de la

población servida2/ Sector público (Gobierno Central) 1.5 24.0 49.3

SESPAS 1.2 19.3 45.2 Otros 1/ 0.3 4.7 4.1

Sector Privado 4.6 76.0 50.7 Hogares 3.0 49.6 Seguros de salud privados 1.0 16.5 Otros incluyendo ONG’s 0.6 9.9

Total 6.1 100.0 100.0 1/ Se refiere a otros ministerios, incluyendo la Presidencia. 2/ Basado en ENGIH 1998. Fuentes: ONAPRES y ENGIH 1998

14. El bajo nivel de recursos públicos asignados a la salud se caracteriza por sesgos en el gasto público. Análisis basados en la ENGIH 1998 utilizando patrones, situación de pobreza y ubicación geográfica, apoyan las siguientes conclusiones: • Los pobres se benefician más del gasto público en salud. A pesar de que los pobres utilizan menos

los servicios de atención médica, independientemente del tipo de atención, dependen más de los servicios públicos. Este sesgo refleja la mayor dependencia de los no pobres en los servicios de salud privados.

• Un gran número de pobres utiliza servicios privados. Aunque SESPAS es el mayor proveedor de

atenciones de salud para los pobres, los pobres también son usuarios importantes de clínicas y consultorios privados. Cerca de la tercera parte de los pobres prefiere pagar para tener acceso a los servicios privados de salud que utilizar las facilidades públicas.

Gráfico 4.4: Gasto Público en Salud por Area Geográfica

30.1 30.4

39.5

32.2

35.4

32.4

Distrito Nacional Urbano Rural

% de la transferencia

% de la población

Fuente: ENGIH 98

76


• El gasto público está sesgado hacia los cuidados terciarios, mientras se dedican pocos recursos a los servicios de salud preventivos y primarios. Cerca de un tercio del gasto público total en salud es asignado a hospitales, mientras que se dedican pocos recursos a la salud en la maternidad, lo que podría tener un impacto significativo en la pobreza.

• El gasto público en salud general favorece las áreas rurales. Mientras las áreas rurales

representan el 32 por ciento de la población total, los hogares que viven en estas áreas reciben casi el 40 por ciento del gasto total del Gobierno en salud.

Gráfico 4.5: Gasto Privado y Público en Salud

32.2

8.0

14.8

28.6

67.8

92.0

85.2

71.4

% del gasto público % del gasto de los hogares % del gasto total % Población

pobresno pobres

Fuente: ENGIH 1998

15. El gasto total (público y privado) en salud es regresivo debido al hecho de que los no pobres gastan sustancialmente más que los pobres en salud. Los no pobres gastan sustancialmente más que los pobres en salud (Gráfico 4.5). Mientras los pobres representan el 29 por ciento de la población entre 5 y 24 años de edad, representan sólo el 8 por ciento del gasto privado total en salud. Como consecuencia, los pobres representan sólo el 15 por ciento del total de gasto (público y privado) en salud. Dada la baja calidad de los servicios públicos de salud, dichas disparidades añaden inequidades en la calidad de los servicios de salud recibidos. 16. El sector salud no está conformado para mejorar los resultados para los pobres. Mientras el impacto de los siguientes temas no está limitado a los pobres, son los pobres quienes más sufren los resultados en términos de menor acceso a servicios de calidad y peores resultados en términos de salud: • La legislación actual de salud y seguridad social es anticuada. Mientras el Código de Salud (que

data de los años 40) está fuertemente centralizado, la ley de seguridad social excluye a trabajadores públicos y privados de recibir protección del seguro de salud2 si ganan más de un cierto nivel de ingreso relativamente bajo. En adición, no establece como obligatoria la cobertura de salud de la familia y mezcla el financiamiento y la administración de pensiones, salud y programas de compensación de los trabajadores en un fondo único.

2 Los trabajadores del sector privado formal que ganan menos de dos veces el salario mínimo tienen que estar afiliados al IDSS.

77

Capítulo 4

• El sistema de salud está fragmentado. El sistema de salud está compuesto por tres jugadores principales: la Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS), el Instituto Dominicano de Seguridad Social3 (IDSS) y el sector privado. Esta segmentación intrasectorial implica que diferentes instituciones realizan políticas, establecen planes e implementan programas de forma más o menos independiente, dando como resultado falta de coordinación en las inversiones y actividades.

• Se descuidan importantes tipos de servicios en el sector público. Los servicios públicos son

principalmente curativos y ubicados en hospitales urbanos, reduciendo los recursos de los servicios primarios y preventivos para pacientes de las áreas rurales o peri-urbanas, donde reside la mayor parte de los pobres.

• Los recursos públicos son asignados ineficientemente. Por ejemplo, casi dos terceras partes del

gasto no administrativo de SESPAS está concentrado en dos regiones que tienen grandes áreas metropolitanas (Santo Domingo y Santiago), donde reside cerca de la mitad de la población. También existe una excesiva dependencia en los médicos en casos en que las enfermeras podrían proveer el servicio a un menor costo. En adición, aproximadamente el 40 por ciento de todo el personal realiza labores administrativas. Como resultado, hay escasez de médicos y enfermeras auxiliares. La estructura de incentivos es discrecional, en la medida que los recursos financieros son asignados a personal y facilidades independientemente de su desempeño o de la calidad de los servicios entregados, utilizando presupuestos elaborados de forma centralizada sobre una base histórica.

• Los recursos públicos son utilizados de forma ineficiente. El procedimiento de aprovisionamiento,

almacenamiento y distribución de medicamentos por parte del sector público es realizado a través del Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE), el cual depende de la Presidencia. PROMESE provee medicinas y materiales médicos a las clínicas públicas de SESPAS, hospitales, clínicas rurales y farmacias públicas (boticas populares). No obstante, los costos operacionales de PROMESE son muy elevados (alrededor de 30 por ciento), mientras sus procedimientos de aprovisionamiento son altamente ineficientes. En consecuencia, ambos, SESPAS y el IDSS, tienen que comprar directamente de farmacias privadas a precios mucho más elevados. Se estima que más de RD$160 millones (US$10 millones) podrían ahorrarse anualmente al incrementar la eficiencia del sistema de aprovisionamiento público. En adición a esto, el programa no posee un mecanismo dirigido a alcanzar sus objetivos.

• La gerencia y la toma de decisiones están excesivamente centralizadas, lo que combinado con un

alto nivel de burocracia ha promovido una cultura de gerencia débil, falta de compromiso con los resultados y el desempeño e incapacidad para responder a las necesidades locales de forma oportuna. SESPAS tiene débiles mecanismos de toma de decisiones, de financiamiento y capacidad regulatoria, una estructura deteriorada, así como una gerencia y sistemas de información débiles. Como resultado, una gran cantidad de clínicas y centros de salud están sub-utilizados debido al deterioro físico, escasez de insumos, deficiencias en el personal y baja calidad en el servicio.

• Existen ineficiencias funcionales en la entrega de los servicios de salud. El flujo piramidal entre

los distintos niveles de atención médica no funciona de forma eficiente. El bajo nivel de coordinación y complementariedad entre las facilidades de cuidado primario y los servicios de los hospitales son

3 El IDSS fue creado en 1947 para proveer servicios de salud y pensiones para ancianos, incapacitados y sobrevivientes del sector privado formal que ganen menos de dos veces el salario mínimo. La tasa de contribución es 12.0 por ciento del salario del trabajador, de los cuales el empleado aporta el 7.0 por ciento, el trabajador el 2.5 por ciento y el Gobierno el 2.5 por ciento restante.

78


defectos importantes de la red de SESPAS. Como resultado, la cobertura de los servicios básicos de salud (e.g., cuidado pre-natal) es inadecuada y la calidad de los servicios es pobre (e.g., falta de familiaridad con los protocolos de los tratamientos básicos, diagnósticos y tratamientos erróneos).

• La entrega privada de servicios de salud también es ineficiente. La baja calidad de la atención

médica también está presente en los servicios privados, debido a la falta de estándares de acreditación y de prácticas de monitoreo para asegurar que los proveedores privados cumplan con ciertos estándares mínimos de calidad.

17. El Gobierno está tomando una serie de medidas para mejorar la eficiencia del sector salud. Como parte de la modernización del Estado, el Gobierno inició un ambicioso Programa de Reforma del Sector Salud en 1997, con el objetivo de mejorar la situación de salud y nutrición de la población, particularmente de los pobres, facilitando el acceso a servicios de salud de calidad de forma eficiente y sostenible mediante (i) desarrollo y fortalecimiento de las políticas nacionales de salud, incluyendo la redefinición de los roles institucionales, descentralización, coordinación inter-institucional, vínculos entre los sectores público y privado, desarrollo de los recursos humanos, financiamiento y asignación de recursos, así como monitoreo y evaluación de impacto, (ii) reestructuración de SESPAS, enfocándose en el manejo de recursos humanos, desarrollo de nuevos mecanismos de asignación de recursos y desarrollo e implementación de sistemas de manejo de información, (iii) reorganización del sistema nacional de aprovisionamiento médico, (iv) expansión de la cobertura de salud, utilizando nuevos mecanismos de financiamiento y provisión de servicios, (v) modernización y reforma de los hospitales, y (vi) reforma del programa médico del IDSS. Dos proyectos paralelos, financiados por el Banco Mundial y el BID, están ayudando a hacer operativo el Programa de Reforma y Modernización del Sector Salud incluyendo: (i) asistencia en la expansión de la cobertura de la atención médica para alcanzar a los segmentos más pobres de la población, poniendo énfasis en las atenciones médicas para madres y niños, mediante el desarrollo de nuevos modelos de organización, financiamiento y manejo de las atenciones de salud a nivel provincial (Nuevo Modelo de Atención), mediante los cuales se crean equipos de doctores y enfermeras para proveer atenciones de salud preventiva, (ii) fortalecimiento de las atenciones primarias de salud, mediante la creación de un sistema de proveedores de servicios públicos, privados y de ONGs a ser financiado mediante fondos públicos, (iii) asistencia en el fortalecimiento de la capacidad gerencial y de toma de decisiones en las unidades de salud provinciales de SESPAS, que trabajarían en coordinación con los Consejos de Desarrollo Provincial, así como participando en las facilidades de salud, y (iv) facilitación de la descentralización en la toma de decisiones y en el manejo de recursos, delegando en las unidades y en el personal provincial. D. Inequidades e Ineficiencias en la Provisión de Vivienda 18. Con cerca del 1.7 por ciento del PIB asignado al gasto público en vivienda e infraestructura básica en 1998, la RD es el país con el mayor gasto en este renglón de América Latina (Tabla 4.3). Esto es cierto a pesar del hecho de que ha disminuido la proporción de recursos públicos destinada a vivienda, reduciéndose de 1.1 por ciento del PIB para el período 1986-90 (19 por ciento del gasto público social) a cerca de 0.3 por ciento en 1998 (5 por ciento del total de gasto público social) (Tabla 4.1). Aunque los municipios (a través de los ayuntamientos) son responsables por ley de la provisión de agua, alcantarillado y otros servicios municipales, incluyendo recogida de basura, es el Gobierno Central el que provee la mayoría de los servicios públicos (agua, saneamiento y pavimentación de las calles, entre otros) y financia la construcción y rehabilitación de viviendas.

79

Capítulo 4

19. Los programas de vivienda existentes son muy poco efectivos para alcanzar a los pobres por las siguientes razones: • Falta de objetivos. A la vez que no existe una evaluación completa del impacto de los programas de

vivienda en los pobres, estos programas parecen ayudar a los trabajadores de alto rango, empleados del Gobierno, profesores y otros dentro de los grupos de ingreso medio y beneficia a los pobres en menor medida. Estos programas también son objeto de influencia política.

• Ineficiencias en la distribución de los beneficios del programa. Las ineficiencias en los acuerdos

de financiamiento entre el sector público y los beneficiarios también reducen la efectividad de los programas de vivienda. Por ejemplo, los programas existentes proveen subsidios a las familias de ingresos medios y altos.

• Duplicación de funciones. La construcción y la rehabilitación de viviendas por el sector público se

realiza a través de un gran número de instituciones públicas, sin coordinación alguna, incluyendo la Oficina Coordinadora y Fiscalizadora de Obras del Estado, la Oficina Supervisora de Obras del Estado adscrita a la Presidencia de la República, la Secretaría de Estado de Obras Públicas, el INVI, la Oficina de Pro-Comunidad, y el Programa de Comunidad Digna. Las duplicaciones de funciones entre estas agencias reducen la efectividad de los programas.

E. Protección de los Pobres: Intervenciones en Nutrición y Asistencia Social 20. Para compensar algunos de los sesgos del gasto público contra los pobres, el Gobierno ha destinado algunos recursos a programas de asistencia social (Tabla 4.8). Aunque la carencia de sistemas de información sobre el gasto gubernamental genera una incertidumbre considerable sobre cualquier evaluación de la cantidad de recursos públicos asignados a programas de asistencia social, estimamos que alrededor de uno por ciento del PIB4 se asigna actualmente a programas de asistencia social (excluyendo vivienda). La mayor parte de estos programas fueron iniciados a principios de los años 90. 21. Algunos de estos programas enfocan adecuadamente problemas clave de pobreza. Aunque la RD no tiene un sistema de seguridad social completo, algunos de sus programas de asistencia social buscan reducir algunas disparidades importantes, incluyendo: • Eliminar las barreras económicas para incrementar la matriculación escolar de los pobres.

Varios programas de educación compensatorios buscan eliminar las barreras económicas a la educación, proporcionando la asistencia necesaria para crear los incentivos que incrementen la matriculación, asistencia y desempeño. El programa de Desayuno Escolar cubre alrededor de 1 millón de niños entre 3-14 años de edad de las áreas urbanas marginadas (Programa Urbano-Marginal). Estos programas parecen ser efectivos en alcanzar a los pobres. Sin embargo, debe realizarse una evaluación del impacto educacional de estos programas.

• Dar respuesta a las necesidades de infraestructura básica y social. Las disparidades en el acceso

a los servicios básicos están muy vinculadas con la pobreza. A mediados de 1998, el Gobierno inició el programa Comunidad Digna, cuyo principal objetivo era coordinar los programas sociales operados por los distintos ministerios e instituciones descentralizadas, mediante la identificación por el lado de la demanda de las necesidades de la comunidad, la focalización (basada en el Mapa de Pobreza desarrollado por ONAPLAN) y el co-financiamiento de los proyectos con los ministerios.

4 Basados en la Tabla 4.8.

80


• Dar respuesta a las necesidades específicas de los grupos vulnerables. El Gobierno provee asistencia “diseñada a la medida” a grupos vulnerables específicos mediante un grupo de pequeños programas, incluyendo pensiones no contributivas que actúan como un mecanismo de seguridad para los ancianos pobres; una extensión del programa de Desayuno Escolar con alimentos fortificados, junto a una campaña de desparasitación para cerca de 120,000 niños en el área de la frontera con Haití (Programa Fronterizo); un programa piloto descentralizado de transferencia de efectivo hacia comunidades rurales remotas seleccionadas para la obtención de alimentos, a fin de proveer alimentos escolares en Sabana de la Mar; y el programa Ayúdame a Ser Niño de CONANI, enfocado hacia niños en riesgo entre 7-15 años de edad.

22. Sin embargo, una serie de debilidades reduce la efectividad de estos programas, incluyendo: • Falta de coordinación. Existe un gran número de programas sociales distribuidos entre los

ministerios y otras instituciones públicas. La falta de definición de una estrategia general de reducción de la pobreza, de control de mecanismos de financiamiento, y coordinación entre las instituciones genera grandes ineficiencias en la entrega de los servicios y duplicación de funciones. Por ejemplo, muchas instituciones proveen esquemas de pensiones públicas no contributivas para los ancianos, sin coordinación entre sí. En lugar de enfocarse en la coordinación intra-institucional en los sectores sociales, el programa “Comunidad Digna” dirigido por ONAPLAN está planeando co-financiar directamente o crear un gran número de nuevos programas.

• Ausencia de Focalización. Algunos de los programas de asistencia más grandes de la RD son

explícitamente universales, mientras otros son completamente discrecionales y sujetos de influencia política. Existe poca información disponible para determinar quién se beneficia de estos programas. La mayoría de los esquemas de pensiones no contributivos carecen de transparencia y se tiene poca información del número de beneficiarios y de la selección de los mecanismos utilizados. Información parcial obtenida de los requisitos de elegibilidad indican que la mayor parte del gasto en seguridad social se destina a programas de asistencia alimentaria y de vivienda, sin objetivo poblacional definido, beneficiándose de ello los grupos de ingresos medios y altos. Cerca de la tercera parte de los programas de asistencia social están compuestos de subsidios generales a alimentos, incluyendo comidas preparadas en restaurantes públicos, ventas de alimentos subsidiados en mercados abiertos y la distribución de canastas de alimentos al público. El programa Comedores Económicos, que depende de la Presidencia, vende comidas preparadas a precios altamente subsidiados a personas en su mayoría no pobres y se dirige de manera creciente hacia la alimentación de personas encarceladas.5 El programa “Alimentos Para Todos” implementado por INESPRE vende alimentos básicos a precios subsidiados en mercados abiertos, en todo el país. Este programa tampoco se enfoca directamente en los pobres. El programa de distribución de alimentos del Plan Social de la Presidencia provee una gran cantidad de raciones alimenticias bajo criterios de selección que no están claramente definidos, beneficiando a familias de ingresos medio y bajo. Los individuos que eran responsables del Programa de Empleo Mínimo Eventual (PEME) y el Programa Barrial de Ayuda se encuentran actualmente bajo investigación por supuestas irregularidades y abusos en el uso de los fondos públicos.

• Ineficiencias en la distribución de los beneficios de los programas. Las ineficiencias en la entrega

de los servicios de estos programas sociales también reduce su efectividad en términos de costos. Por ejemplo, en el programa de CONANI, más del 80 por ciento del gasto se destina al pago de salarios,

5 Las comidas se venden al público en lugares específicos ubicados en áreas de bajos ingresos a un precio de RD$5 (aproximadamente US$0.30) por servicio. No hay ningún mecanismo de selección. La calidad de la comida que se sirve (exceptuando la que se sirve en los ministerios y empresas públicas y privadas) no es alta, por lo que funciona como un mecanismo de auto-focalización para trabajadores de menores ingresos.

81

Capítulo 4

dejando poco para alimentos, nutrición y otras intervenciones para niños pequeños. Además, el programa de Desayuno Escolar parece sufrir deficiencias en la entrega física de los alimentos en áreas lejanas, lo que podría remediarse mediante la descentralización de la obtención de alimentos en esas áreas, de acuerdo al éxito que tenga el programa piloto de transferencia de efectivo en Sabana de la Mar.

82


Tabla 4.8: Inventario de los Principales Programas de Asistencia Social del Gobierno PROGRAMA NUMERO DE

BENEFICIARIOS CANTIDAD

(US$) ¿OBJETIVO

EXPLICITO EN LOS POBRES?

ELEMENTOS IMPORTANTES

PARA MEJORAR SU EFECTIVIDAD EN LA POBREZA

PROGRAMAS DE EDUCACIÓN COMPENSATORIOS

Programas de Desayuno Escolar de la SEEC

• Programa Urbano Marginal Merienda temprano en la mañana (leche con galletas enriquecidas o con pan y huevo). Costo promedio anual por estudiante US$35.

875,000 US$35 millones (1998)

Focalizado de acuerdo al mapa de pobreza y nutrición (87 por ciento de los pobres)

• Diseñar nuevos criterios de focalización; expandir

• Programa Fronterizo Almuerzo enriquecido. Implementación con la participación de la comunidad

120,000

US$1.3 millones (1998)

Focalizado al área de la frontera con Haití

• Evaluar el impacto y la eficiencia de su implementación

• Programa de transferencia de efectivo

Programa piloto en áreas rurales lejanas (Sabana de la Mar). Son transferencias de efectivo a las comunidades para la obtención de alimentos locales para el desayuno escolar. Costo anual promedio por estudiante US$20.

1,700 US$43,000 (1998)

Focalizado a áreas rurales y remotas.

• Expandirlo hacia las comunidades rurales

OTROS PROGRAMAS DE NUTRICION Y ALIMENTACION

Presidencia – Programa Comedores Económicos Venta de alimentos subsidiados a los pobres

7.4 millones de raciones

US$5.5 millones (US$4.0

millones del Presupuesto y US$1.5 de las ventas)

(1999)

Ninguno En la práctica: • 75% de las raciones

se venden en las cárceles (para alimentar a los prisioneros)

• Evaluar el programa para su reducción y transformación

INESPRE – Programa “Alimentos para Todos” (PROALTO) Venta de alimentos básicos a precios subsidiados en “mercados populares”

n.d. US$20 millones

Ninguno • Evaluar el impacto en los pobres y la eficiencia de su implementación

Presidencia – Plan Social de la Presidencia Dona canastas de alimentos básicos a los pobres Costo promedio: US$4.25 por canasta

n.d.

US$40 millones

estimados (no se tiene información del monto

exacto)

Focalizado utilizando el Mapa de Pobreza de ONAPLAN y otros criterios de la ONE En la práctica: • Alcanza a familias

de ingresos medios y bajos

• Evaluar el impacto en los pobres y la eficiencia de su implementación

83

Capítulo 4

PROGRAMA NUMERO DE BENEFICIARIOS

CANTIDAD (US$)

¿OBJETIVO EXPLICITO EN LOS

POBRES?



SALUD

Presidencia – PROMESE Medicinas e insumos médicos para clínicas públicas, hospitales y farmacias públicas.

n.d. US$18 millones (1999)

Ninguno • Mejorar la obtención pública de medicamentos

• Mejorar la eficiencia funcional

• Focalizar hacia los pobres

PROGRAMAS DE ASISTENCIA PARA VIVIENDAS

INVI – Programa de Viviendas Nuevas Construcción de viviendas

14,000 casas construidas o en

proceso de construcción/ formulación

(a mediados-2000)

US$45 millones

(Mediados del 96 a

mediados del 99)

Familias de ingresos medios y bajos. En la práctica: Objetivo poblacional desconocido


INVI – Programa Mejoramiento Urbano Mejoramiento de las condiciones de las viviendas en las áreas urbanas. Implementación con las ONGs y la participación de la comunidad

1,000 casas mejoradas o en

proceso (Med-96 a med-99)

US$1.5 millones

(Mediados del 96 a

mediados del 99)


INVI – Programa de Viviendas Rurales Mejoramiento de las condiciones de las viviendas o construcción de viviendas en las áreas rurales. Implementación con las ONGs y la participación de la comunidad

8,300 casas reconstruidas,

construidas o en proceso

(a mediados del-99)

US$0.8 millones

(Mediados del 96 a

mediados del 99)


INVI – Programas Especiales Bonos Viviendas, Soluciones Habitacionales Progresivas, Programa de Viviendas de Emergencia, Programa Tripartito de Viviendas, Programa de Legalización de Tierras

n.d. n.d. Focalizado en su mayor parte. En la práctica: Objetivo poblacional desconocido


PROGRAMAS DE ASISTENCIA A GRUPOS ESPECIALES

CONANI - Programa Ayúdame a Ser Niño (PASN) Provee apoyo a niños de la calle (7-15 años) Costo anual promedio por niño US$133

2,450 US$0.32 millones

Focalización geográfica y auto-focalización


SET – Programa Quisqueya Joven Provee entrenamiento

Aún no se ha iniciado

Costo del programa:

US$33 millones

Jóvenes en riesgo (15-24) que están desempleados y fuera del sistema educativo

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PROGRAMA NUMERO DE BENEFICIARIOS

CANTIDAD (US$)

¿OBJETIVO EXPLICITO EN LOS

POBRES?



SESPAS – Programa Protección al Anciano Pago mensual en efectivo de US$12 a los ancianos

9,000 US$6.9 millones

Ancianos pobres • Evaluar el impacto y la eficiencia de su implementación

PROGRAMAS DE INVERSIÓN SOCIAL LOCAL

Presidencia – Pro-Comunidad Proyectos de infraestructura social y económica (agua, saneamiento, escuelas, clínicas rurales, etc.)

n.d. n.d. Ninguno • Evaluar el impacto y la eficiencia de su implementación

Presidencia – ONAPLAN Comunidad Digna

n.d. US$ 220 millones

(Presupuesto 1999)

• Enfocarse en la coordinación inter-institucional

• No debería financiar proyectos directamente

PROGRAMAS DE EMPLEO

Presidencia – Programa de Empleo Mínimo Eventual (PEME)

n.d. US$ 90 millones

Ninguno • Evaluar el impacto y la eficiencia de su implementación

Presidencia – Programa Barrial de Ayuda

n.d. n.d. Ninguno • Evaluar el impacto y la eficiencia de su implementación

n.d.: No disponible

85

Capítulo 4

Anexo 4.1 Análisis del “Paquetazo Social”

1. A finales de Diciembre del 2000 el Gobierno presentó el presupuesto para el año 2001, el cual incluía medidas económicas "restrictivas" (conocidas de forma colectiva como el “Paquetazo Económico”). Este presupuesto buscaba reducir el déficit fiscal a través de un incremento de los recursos públicos, mientras mantenía los gastos bajo control. Las nuevas medidas fiscales incluyeron un incremento del impuesto al valor agregado (ITBIS) y de los impuestos selectivos, una expansión de la base imponible, una reducción del arancel promedio y de la dispersión de los aranceles, a través del establecimiento de un sistema arancelario de 5 tasas y la introducción de un nuevo impuesto corporativo sobre las ventas brutas como un avance mínimo de pago de los compromisos impositivos anuales. Con el fin de aliviar la pobreza y reducir el impacto del “Paquetazo Económico” en los segmentos más pobres de la población, el Presidente anunció el "Paquetazo Social" en Febrero 5 del 2001. Mientras algunas de las medidas ya estaban incluidas en el presupuesto del 2001, el "Paquetazo Social" contemplaba la introducción de nuevos programas que no fueron incluidos en este presupuesto. 2. El propósito de esta nota es analizar el paquete de medidas sociales (“Paquetazo Social”) anunciado por el Presidente Mejía en Febrero 5 del 2001. La nota está estructurada de la siguiente manera. Primero describe las medidas incluidas en el “Paquetazo Social.” Segundo, analiza los costos fiscales asociados con el “Paquetazo Social” así como su impacto sobre los pobres. I. Medidas incluidas en el “Paquetazo Social” 3. Las medidas anunciadas por el Presidente se pueden clasificar en (i) medidas que estaban ya incluidas como parte del presupuesto del 2001, (ii) nuevas medidas sociales (Ver Lista de Medidas al final del Anexo) (i) Medidas que estaban ya incluidas como parte del presupuesto del 2001: • Aumentar la cobertura del programa de desayuno escolar, • Extender el Programa de Educación Integral, • Expandir la venta de medicina básica en los puestos de ventas públicos, • Continuar con la construcción y mejoramiento de las unidades de vivienda, especialmente en las áreas

pobres, • Construir 60 nuevos acueductos urbanos y rurales, expandir los acueductos que existen actualmente

en 98 comunidades y reparar 40 cañadas de barrios en Santo Domingo, • Instalar 700 mercados de productores adicionales (INESPRE6) en todo el país, • Incrementar el subsidio eléctrico que otorga el Gobierno. • Proveer asistencia médica a 350,000 estudiantes, con edades entre 5-10 años asistiendo a escuelas

públicas, • Distribuir 200,000 uniformes y 6.5 millones de libros de texto a los estudiantes de escuelas públicas, • Brindar asistencia directa a 20,000 pequeños y medianos agricultores para plantar un millón de tareas,

distribuir material de plantación, semillas, herramientas y equipos a 130,000 productores agrícolas, y • Crear un fondo de crédito para agricultores mediante el Banco Agrícola. (ii) Nuevas Medidas Sociales en varias áreas incluyendo salud, educación y servicios básicos de infraestructura, así como esquemas crediticios y programas de estabilización de precios.7 6 INESPRE es el Instituto de Estabilización de Precios. 7 Todos los costos mostrados debajo fueron suministrados por el Presidente durante su anuncio, al menos que se diga lo contrario.

86


• Educación. El Programa de Guarderías (Programa de Estancias Infantiles Comunitarias), establecerá guarderías en áreas pobres, industriales y turísticas, así como en las Zonas Francas, para niños con edad entre 3 meses y 3 años. Estos centros brindarán nutrición y servicios de salud, así como educación. El programa intentará abarcar 20,000 familias y estará bajo la supervisión del Consejo Nacional para la Niñez-CONANI. Concomitantemente, el Gobierno fortalecerá los programas existentes como parte de los Centros Infantiles de Atención Integral. Los costos de implementación de estos programas se estiman alrededor de RD$38 millones (US$22.4 millones).

• Mujer y Salud. Un nuevo programa para facilitar la integración de las mujeres a la fuerza laboral y

para prestar ayuda a las madres adolescentes en barrios y áreas rurales, será también implementado. Este programa brindará soporte durante el embarazo y soporte nutricional después del parto. El programa estará bajo la supervisión de la Secretaría de la Mujer, la Secretaría de Salud pública y CONANI. Los costos estimados son alrededor de RD$110 millones (US$6.5 millones).

• Infraestructura básica. Un Programa de Mejoramiento de Barrios será implementado por

Procomunidad, Dirección General de Desarrollo de la Comunidad y la Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial, los que trabajarán con los municipios, asociaciones barriales y las instituciones de la sociedad civil. El programa ayudará a financiar la reparación de viviendas, la recolección de basura, la reconstrucción de calles y cañadas, agua potable, aceras y otras iniciativas, lo que ayudará a mejorar la vida en los barrios. El costo estimado es RD$400 millones (US$23.5 millones). Además, fondos adicionales serán asignados para apoyar actividades culturales, recreativas y deportivas en los barrios. Alrededor de RD $60 millones (US$3.5 millones) serán invertidos con estos propósitos.

• Programas de crédito. A Marzo del 2001, RD$400 millones (US$23.5 millones) serían destinados

para un Programa de Microempresas Familiares. El programa se focalizará en mujeres jefas de hogar, minusválidos y otros grupos vulnerables dentro de los segmentos más pobres de la población. El programa busca generar 100,000 nuevos empleos por año. El nuevo Fondo de Desarrollo Social - FODES administrará los fondos que serán canalizados a través de organizaciones no gubernamentales (ONGs) seleccionadas.

• Programa de estabilización de precios. En su discurso el Presidente alertó a los vendedores que si

dentro de los 10 días después de su anuncio los precios de los productos básicos no disminuían, el Estado implementaría un Fondo Transitorio de Estabilización de Precios de RD$2,000 millones (US$117.6 millones), a ser administrado por INESPRE. El fondo compraría o importaría los productos comestibles cuyos precios hubieran sufrido un incremento excesivo, si fuese necesario. Estos productos alimenticios serían vendidos en los puestos de venta del INESPRE. Aproximadamente cuatro meses después del anuncio este fondo no había sido establecido.8

• Programas de subsidio directo:

• Programa de Subsidio Familiar: 300,000 familias de los segmentos de más bajos ingresos, con niños que asisten regularmente a escuelas públicas, serán identificadas y se les otorgará una Tarjeta de Ayuda Social, a partir de Mayo del 2001, con la cual éstos podrían retirar RD$300 (US$18) al mes del Banco de Reservas. Este monto puede incrementarse, así como el número de beneficiarios dependiendo de las recaudaciones fiscales.

• Subsidio al gas propano: El Presidente también eliminó el subsidio parcial que había sido

implementado al principio de su administración (Agosto del 2000) y lo reemplazó por un 8 Después de conversaciones con el gobierno, no está claro si el fondo de estabilización de precios será establecido en el futuro.

87

Capítulo 4

subsidio general.9 Este subsidio general consistió en la reducción del precio del gas propano de RD$19 a RD$8 por galón para el público en general. Basados en estimaciones sobre el consumo de gas, los subsidios al gas se incrementarían en RD$1,000 millones (US$58.8 millones) desde RD$800 millones en el presupuesto del 2001 a RD$1,800 millones.10

• Medio ambiente. El Ministerio de Medio Ambiente iniciará un Programa de Creación de Empleos y

Desarrollo Forestal. Este programa empleará a jóvenes residiendo en la zona rural quienes se encuentran actualmente desempleados. En esta primera etapa, se pretende que el Programa creará alrededor de 25,000 empleos. El costo estimado para el programa sería alrededor de RD$300 millones al año (US$17.6 millones).

• Bateyes. Será creado un nuevo programa (Programa de Saneamiento Ambiental, Salud y

Alimentación) para asistir a las familias que viven en los bateyes. Este programa buscará mejorar las viviendas, reparar y expandir los acueductos, construir letrinas, mejorar los servicios de salud, crear nuevas fuentes de empleo, plantaciones de ciclo corto y cría de animales domésticos. Alrededor de RD$200 millones (US$11.8 millones) se estima serán invertidos para este propósito.

II. Análisis del “Paquetazo Social” II.a. Costos Fiscales 4. El incremento en el costo fiscal (adicional al presupuesto del 2001) de las nuevas medidas sociales introducidas en el “Paquetazo Social" se estima representará US$328 millones (1.5 por ciento del PIB). Todas las medidas (presupuestadas y no-presupuestadas) representan alrededor de RS$15,800 millones (US$930 millones), de los cuales aproximadamente RS$10,200 millones (US$602 millones) fueron tomados en cuenta en el presupuesto del 2001. Consecuentemente, el incremento en el costo fiscal de las nuevas medidas introducidas en el “Paquetazo Social” representa RD$5,570 millones (US$328 millones) ó 1.5 por ciento del PIB (8.5 por ciento del presupuesto total) (Tabla 1). Este valor incluye los costos del programa de estabilización de precios. Sin embargo, la creación de este fondo depende de que el precio de los bienes básicos permanezca "muy alto". Si se excluye este programa, el costo fiscal de las nuevas medidas sería alrededor de 1.0 por ciento del PIB. También, el Presidente dijo que los programas adicionales podrían ser parcialmente financiados a través de ahorros en los gastos presupuestados. Sin embargo, en ausencia de un plan de financiamiento bien definido, el gobierno puede utilizar mecanismos menos eficientes de financiamiento, como tomar fondos prestados al Banco de Reservas, lo que provocaría el habitual efecto expulsión (crowding-out effect).

9 Al inicio de su administración (Agosto del 2000), las autoridades actuales habían aumentado el costo del gas propano de RD$8 por galón a aproximadamente RD$21.00. Al mismo tiempo, el gobierno introdujo un sistema de cupones que permitía comprar los tanques de 25 y 50 libras a precios subsidiados. 10 Estos datos fueron suministrados por técnicos del gobierno.

88


Tabla 1: Costos fiscales de los Nuevos Programas Sociales1/ Costos Sector/ Programa

US$ millones Porcentaje del PIB Participación en el costo total

Educación Programa de estancias infantiles 22.4 0.10 6.8 Mujer y Salud Programa de Atención y orientación Madres Adolescentes 6.5 0.03 2.0

Infraestructura básica Programa de Mejoramiento de Barrios 23.5 0.11 7.2 Eventos Culturales recreativos y Deportivos 3.5 0.02 1.1 Programas de crédito Programa de Financiamiento Microempresas 23.5 0.11 7.2

Estabilización de precios Fondo Transitorio de Estabilización de Precios* 117.6 0.53 35.9 Subsidios Programa de Subsidio Familiar 42.4 0.19 12.8 Subsidio al Gas Propano 58.8 0.27 18.0 Medio ambiente Programa de Creación de Empleos y Desarrollo Forestal 17.6 0.08 5.4 Bateyes Programa de Saneamiento Ambiental, Salud y Alimentación 11.8 0.05 3.6 Total 327.6 1.5 100.0 Total (Excluyendo el programa de estabilización de precios) 210.0 1.0 100.0 1/ Definido como los fondos adicionales necesarios para implementar los nuevos programas no incluidos en el presupuesto del 2001. * La introducción del programa depende de que el precio de los bienes básicos sea "muy alto".

II.b. Impactos sobre la pobreza. 5. La implementación de algunas medidas van en la misma dirección que las recomendaciones de este informe y contribuirán claramente a la reducción de la pobreza. (ver Capítulo 5). Estas medidas incluyen: (i) el incremento de la cobertura del programa de alimentación escolar, (ii) la distribución de uniformes y materiales escolares a los niños en las escuelas públicas, (iii) el incremento de la cobertura de los programas de vacunación, (iv) el incremento de la cobertura de la infraestructura básica en las áreas rurales y urbanas de bajos ingresos, así como la expansión de la cobertura de los programas focalizados de infraestructura básica como Pro-comunidad, (v) la existencia de programas de soporte de ingreso directo para los pequeños productores, las familias pobres con niños en edad escolar, etc., (vi) la creación de guarderías en áreas pobres y (vii) la inversión en los bateyes para mejorar la calidad de vida y la integración de estas comunidades al resto del país. Tales programas contribuirán a la reducción de la vulnerabilidad de grupos especiales, como los niños malnutridos, los niños no educados y los productores pobres. 6. Para implementar eficientemente algunas de estas medidas, será necesario estructurar un mecanismo de focalización bien definido (ver Capítulo 5 acerca de los mecanismos de focalización). Por ejemplo, las familias con niños en edad escolar que se beneficiarán del programa de apoyo directo al ingreso necesitarán ser identificadas mediante un mecanismo justo y transparente. Una lista de beneficiarios podría ser elaborada utilizando el mapa de pobreza diseñado por ONAPLAN. El secretariado técnico, junto a otras agencias, sería el responsable de la creación de esta lista dentro de los dos primeros meses después del discurso utilizando el mapa de pobreza como herramienta. Sin embargo, la evidencia empírica indica que este tipo de proceso de identificación toma más que un par de meses para completarse. Igualmente, la implementación, administración y evaluación de los nuevos programas requerirán un personal altamente calificado.

89

Capítulo 4

7. Otras medidas o bien parecen ser ineficientes o su impacto será ambiguo y muy dependiente de sus implementaciones.

Expansión del programa "Alimentos para Todos". Este programa vende comida básica a precios subsidiados en mercados abiertos a nivel nacional. Sin embargo, aunque estos mercados se encuentran ubicados en "lugares estratégicos", no están explícitamente focalizados a los segmentos más pobres de la población. (ver Capítulo 4).

•

•

•

•

Creación de un Fondo Transitorio de Estabilización de Precios. Este fondo comprará a los productores locales o importará aquellos bienes cuyos precios se considere estén sobre-valuados en el mercado. Estos bienes serán vendidos a menores precios (fijados por INESPRE) en los mercados de productores en todo el país. El Fondo será administrado por INESPRE. La eficiencia de esta iniciativa es altamente cuestionable: distorsionará los precios domésticos y deprimirá la producción doméstica.

Eliminación del subsidio parcial al gas y la creación de un subsidio general. Estas nuevas medidas extenderán el subsidio al gas a toda la población, con un costo fiscal alrededor de RD$1,000 millones (cerca del 18 por ciento del presupuesto total ó 0.3 por ciento del PIB).

La creación de nuevas facilidades de crédito para los productores agrícolas y las micro-empresas. El impacto de estos programas dependerá del mecanismo utilizado para asignar los fondos. No está claro si estos créditos serán prestados a tasas de mercado o a tasa subsidiadas. En su discurso, el Presidente anunció que estos créditos serían bajo "condiciones muy favorables". También, el mecanismo para dirigir estos fondos a los segmentos más pobres dentro de estos grupos no ha sido definido. Y finalmente, el financiamiento de estas facilidades de crédito no ha sido establecido.

90


Lista de las Medidas Sociales Incluidas en el “Paquetazo Social” I. Expansión de los Programas Existentes 1. Incrementar en 450,000 raciones diarias el programa de desayuno escolar (cerca de 20% más que en

el 2000). 2. Distribución de 40,000 bicicletas a los estudiantes de bajos ingresos en las áreas rurales y urbanas de

bajo ingreso. 3. Asignación de 1,250 becas para profesores. 4. Extensión del Programa de Educación Integral para beneficiar 20,000 niños. 5. Creación de un nuevo programa que proveerá asistencia médica a 350,000 estudiantes, con edades

entre 5-10 años en las escuelas públicas. 6. Distribución de 200,000 uniformes a los niños en las escuelas públicas. 7. Distribución de 6.5 millones de libros de texto a los estudiantes de la escuelas públicas (focalizado a

1.5 millones de estudiantes). 8. Entrenamiento de profesores y directores de centros escolares (para abarcar aproximadamente 25,000

personas). 9. Construcción y equipamiento de 4,000 nuevas aulas. 10. Incremento de la cobertura de los programas presupuestados de la Secretaría de Salud Pública, el cual

llegará a 2.9 millones de personas. (Los programas de vacunación cubrirán 1.2 millones de niños. Mejoramiento de los servicios a menores, programas para envejecientes y minusválidos).

11. Construcción de 100 centros primarios de salud en barrios y comunidades. 12. Expansión de las ventas de medicina básica mediante el programa de Boticas Populares. Instalación

de 700 boticas adicionales hacia final de año. 13. Construcción de 60 nuevos acueductos rurales y urbanos, y la expansión de los acueductos

actualmente existentes en 98 comunidades. 14. Reparación de 40 cañadas en Santo Domingo. 15. Inicio de la construcción y mejoramiento de 50,000 viviendas. 16. Firma de un acuerdo con contratistas privados para la construcción de viviendas de bajo costo. La

tierra será aportada por el Estado. 17. Provisión de asistencia directa a 20,000 pequeños y medianos productores para el cultivo de un

millón de tareas. 18. Distribución de materia de plantación, semillas, herramientas y equipos a 130,000 productores

agrícolas. 19. Instalación de 700 mercados de productores en todo el país. 20. Mejoramiento de las condiciones de los caminos rurales. 21. Aumento del subsidio gubernamental al costo de la electricidad. II. Introducción de Nuevos Programas Sociales 1. Creación de un fondo crediticio para productores a través del Banco Agrícola. 2. Implementación de un Fondo Transitorio de Estabilización de Precios. 3. Creación del Programa de Microempresas Familiares que iniciaría en Abril del 2001. El programa

se focalizaría en mujeres jefas de hogar, minusválidos y otros grupos vulnerables de los segmentos de bajos ingresos.

4. Desarrollo de un Programa de Creación de Empleos y Desarrollo Forestal por parte de la Secretaría de Medio Ambiente. Creación de 25,000 empleos en áreas rurales.

5. Implementación de un Programa de Mejoramiento de Barrios por parte de Procomunidad, Dirección General de Desarrollo de la Comunidad y la Comisión Presidencial de Apoyo al Desarrollo Barrial.

6. Diseño e implementación de un Programa de Subsidio Familiar. Identificación de 300,000 familias de los segmentos de más bajos ingresos con niños asistiendo regularmente a escuelas públicas. Estas

91

Capítulo 4

familias recibirán una Tarjeta de Ayuda Social a partir de Mayo del 2001, con la cual ellos podrán retirar RD$300 mensuales del Banco de Reservas.

7. Creación del Programa de Estancias Infantiles Comunitarias, localizado en áreas pobres, industriales, turísticas y de zonas francas. Fortalecimiento de los programas ya existentes, como parte de los Centros Infantiles de Atención Integral.

8. Creación de un Programa para facilitar la integración de la mujer a la fuerza de trabajo y asistir a las madres adolescentes en barrios y áreas rurales. Este programa brindará soporte durante el embarazo y asistencia nutricional después del nacimiento a madres adolescentes.

9. Creación de un Programa para asistir a las familias residentes en bateyes. Mejoramiento de las viviendas, reparación y ampliación de los acueductos, construcción de letrinas, mejoramiento de los servicios de salud, creación de nuevas fuentes de empleo, plantación de cultivos de ciclo corto y crianza de animales domésticos.

10. Implementación de programas culturales, recreativos y deportivos para los barrios. 11. Aumento del subsidio al gas propano mediante la reducción desde RD$19 a RD$8 del precio del gas

propano para toda la población.

92

5. PRINCIPIOS, PRIORIDADES Y ACCIONES PARA REDUCIR LA POBREZA 1. Este capítulo esboza los principios más importantes de una Estrategia de Reducción de la Pobreza y recomienda acciones prioritarias para implementar esta estrategia. De ese modo, este capítulo intenta ser un insumo para la formulación e implementación por parte del Gobierno de su propia estrategia para reducir la pobreza. A. Los Principios más Importantes de una Estrategia Efectiva de Reducción de la Pobreza 2. Desde mediados de los años 90, sucesivos gobiernos han realizado acciones de lucha contra la pobreza. En 1996, el Gobierno definió un completo programa de reducción de la pobreza: se elaboró un Plan Nacional para el Desarrollo Social (PNDS) con el objetivo de luchar contra la pobreza y de mejorar la integración social de los pobres, mediante la coordinación y el mejoramiento de los servicios sociales, incluyendo educación, salud, vivienda y otros programas de asistencia social. A mediados de 1998, el Gobierno introdujo el programa “Comunidad Digna”, cuyo principal objetivo era implementar las recomendaciones del PNDS.1 Junto a un gran número de otros programas sociales, incluyendo el programa Pro-Comunidad (el cual funciona como un fondo de inversión social) y el Plan Social de la Presidencia, el programa “Comunidad Digna” pertenece a la Secretaría de Estado de la Presidencia, constituyendo la herramienta social del Gobierno (Tabla 5.1). Esta oficina financia o co-financia los programas de los ministerios diseñados para fortalecer los activos claves de los pobres, tomando en cuenta las diferencias geográficas en la pobreza basadas en el Mapa de Pobreza diseñado por ONAPLAN.2 También toma en cuenta las prioridades expresadas por las mismas comunidades a través de los Consejos Nacionales de Desarrollo Provincial y Barrial. El Plan Presidencial contra la Pobreza (que sustituyó al Plan de Asistencia Social de la República) fue creado en octubre del 2000 para definir y ejecutar la política social del Gobierno, junto con la coordinación y co-financiamiento de los programas sociales existentes. Esta oficina realiza sus actividades a través del Consejo Nacional de Lucha contra la Pobreza y el Fondo de Desarrollo Social de la República Dominicana (FODES). En Febrero del 2001, el Presidente Mejía anunció un paquete de medidas sociales, conocidas colectivamente como el "Paquetazo Social". A pesar de que estas medidas deben ser evaluadas, una vez implementadas algunas de ellas podrían tener un impacto significativo en la reducción de la pobreza.

Tabla 5.1: Instituciones para la Reducción de la Pobreza

Oficina Nacionalde Presupuesto(ONAPRES)

Oficina Nacionalde Estadísticas

(ONE)

Oficina Nacionalde Planificación

(ONAPLAN)

Secretaría Técnicade la Presidencia

Fondo deDesarrollo Social

(FODES)

Consejo Nacionalde Lucha contra

la Pobreza

Plan Presidencialcontra la Pobreza

ProgramaComunidad Digna

Consejos Nacionalesde Desarrollo

Pro-Comunidad Dirección Generalde Desarrollo dela Comunidad

Secretaría de Estadode la Presidencia

Presidenciade la República

Gabinete Social 1/

1/ La Tabla 5.2 provee información detallada acerca de la organización del Gabinete Social.

1 “Programa Comunidad Digna: Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza” Secretariado Técnico de la Presidencia, Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN). Agosto 1998. 2 El Mapa de Pobreza de ONAPLAN es el resultado de un análisis multivariado, basado en la encuesta ENDESA 1996 (Ver Capítulo 1).

93

Capítulo 5

3. Sin embargo, todavía el Gobierno necesita trabajar para desarrollar una estrategia completa de reducción de la pobreza bien articulada, fundamentada en principios básicos, con objetivos y prioridades claros para convertir esta estrategia en acción. La implementación actual de una multiplicidad de programas sin coordinación entre sí genera ineficiencias y duplicación. Los gastos que realizan los diferentes programas, la evaluación de su impacto en los pobres y su eficiencia son ampliamente desconocidos, incluso por las mismas instituciones ejecutoras (Ver Capítulo 4). Además, existe poca coordinación entre el Banco Central, la Presidencia y los ministerios en el análisis de la pobreza. Por ejemplo, el mapa de pobreza no ha sido actualizado con los resultados de la última encuesta ENGIH 98 - implementada por el Banco Central - mientras que la ENGIH 98 no fue diseñada para evaluar los programas sociales existentes – implementados por la Presidencia y los ministerios. Como resultado, los análisis técnicos sobre pobreza no sirven de insumo para el proceso de formulación de políticas. La creación de un gabinete social en Abril del 2001 responsable de la definición de las políticas sociales, así como de su implementación y evaluación, ayudaría a manejar estas brechas.

Tabla 5.2: Gabinete Social

Comisión deCoordinación y

Seguimiento de laPolítica Social

Unidad de Planificación,Evaluación y

Seguimiento 2/

Unidad Ejecutiva

Educación Salud Agropecuario Recursos Naturales Otros 3/

Instituciones por sector

Directorio 1/Junta Directiva

ConsejoConsultivo de laSociedad Civil

Presidencia de la República

1/ Incluye: Secretaría de Educación – Presidente, Secretaría de la Presidencia – 1st Vice, Sec. de Salud – 2nd Vice, Secretaría de Agricultura – 3rd Vice, y

Secretaría Técnica de la Presidencia – Secretario. Los miembros institucionales incluyen Secretaría de Educación, Secretaría de la Presidencia, Secretaría de Salud, Secretaría de Agricultura, Secretaría Técnica de la Presidencia, Secretaría de Cultura, Secretaría de Trabajo, Secretaría de la Mujer, Secretaría de Juventud, Secretaría de Deportes, INVI, CONAU, y Centro de Información Gubernamental. 2/ Incluye: Secretaría Técnica (ONAPLAN, ONAPRES, ONAP) y Consejos Regionales, Secretaría de Finanzas-Tesorería Nacional, Presidencia de la República-Contraloría General. 3/ Otros incluye: Desarrollo Social, Trabajo, Vivienda, Juventud, Mujer, Deportes, Agua, y Cultura.

4. La Estrategia para la Reducción de la Pobreza propuesta en este informe está diseñada para fortalecer los activos clave de los pobres, tomando en cuenta las diferencias geográficas en la pobreza y las prioridades expresadas por las mismas comunidades. Los principios subyacentes más importantes para esta estrategia incluyen: • Lograr estabilidad macroeconómica con bajos déficits internos (fiscales) y externos (balanza de

pagos), y baja inflación para mantener un crecimiento económico fuerte y sostenido, • Profundizar las reformas económicas estructurales para sostener un crecimiento económico de base

amplia, mejorar las oportunidades económicas y reducir las disparidades en los activos (B1)3, • Definir la situación legal de los haitiano-dominicanos que residen en la RD, así como una política de

migración (B2),

3 Se refiere a la sección correspondiente en el capítulo.

94

Principios, Prioridades y Acciones para Reducir la Pobreza

• Definir una Estrategia de Reducción de la Pobreza, lo que incluye establecer prioridades entre los grupos de pobreza, evaluación y racionalización de los programas sociales existentes y reasignación de los ahorros correspondientes hacia los grupos prioritarios (B3),

• Descentralizar la toma de decisiones para la entrega de los servicios sociales y la asignación de

recursos (B4), • Incrementar el compromiso y la participación de la comunidad en la identificación de necesidades, así

como asegurar que exista un sentido de propiedad de los proyectos y que éstos sean sostenibles (B4), • Establecer nexos entre los sectores público y privado, • Desarrollar y utilizar mecanismos de focalización para los grupos prioritarios (B5), • Monitorear tanto la situación de pobreza como la implementación de la estrategia (B6). 5. La estrategia también incluye un plan de acción para las intervenciones en áreas clave, incluyendo: educación, salud, vivienda, nutrición y programas de asistencia social, infraestructura básica, titulación de tierras y propiedades, servicios financieros y de seguros, y pobreza urbana y rural, incluyendo los bateyes (C). B. Prioridades para Convertir estos Principios en Acción

B.1. Profundizando las Reformas Económicas para Mejorar las Oportunidades Económicas y Reducir las Disparidades en los Activos

6. La implementación de reformas estructurales es clave para promover un crecimiento económico de base amplia, reducir las disparidades en la distribución de los activos como se analizó en el Capítulo 2, y reducir las deficiencias políticas e institucionales que impactan adversamente a los pobres como se analizó en el Capítulo 3. La agenda de reformas económicas para promover el crecimiento económico es amplia, involucrando reformas de modernización del Estado, promoción de la competencia y liberalización del comercio. El Gobierno también necesita contrarrestar los movimientos en contra de las reformas que han sido iniciadas y ser agresivo en la implementación de la reforma comercial y en la promoción de la competencia en el sector eléctrico. Con la implementación oportuna de estas reformas, se espera que el crecimiento del PIB real se mantenga en 6-7 por ciento anual. Estas tasas de crecimiento esperadas podrían reducir la pobreza significativamente, en alrededor de 1½ puntos porcentuales del nivel de 28.6 por ciento en 1998 (Tabla 1.6). Algunas reformas estructurales son cruciales para la reducción de la pobreza: • Aumentar la flexibilidad del mercado laboral aseguraría que todos los trabajadores, incluyendo los

pobres, se beneficiaran del crecimiento económico a largo plazo. La reforma del mercado laboral podría buscar desincentivar la informalidad. Esto podría lograrse mediante una mayor flexibilidad del mercado de trabajo formal. Los elementos potenciales de la reforma podrían incluir la incorporación de cláusulas de terminación de contrato debido a dificultades económicas, y la autorización para realizar contratos temporales. La adopción de dichas cláusulas haría que las oportunidades que ofrece el sector informal luzcan menos atractivas.

• Continuar con la distribución de la tierra. Dada la extrema concentración de la tierra agrícola en

la RD, es virtualmente imposible reducir rápidamente la pobreza rural sin continuar la redistribución de la tierra. Cerca de 80,000 de las 200,000 hectáreas estimadas de tierras públicas podrían ser

95

Capítulo 5

inmediatamente incorporadas a la reforma de tierras. Estas tierras incluyen suelos de moderada a buena calidad, localizados en áreas con una alta concentración de campesinos sin tierras. Otras 60,000-80,000 hectáreas de tierras arables, apropiadas por grandes terratenientes al sector público o a comunidades de campesinos pobres, podrían también ser entregadas a cambio de derechos de agua y títulos de propiedad e incorporadas en el proceso de redistribución de tierras. Esta redistribución podría beneficiar a 80,000 hogares campesinos (400,000 personas), equivalentes a cerca de la mitad de los pobres del área rural. Sin embargo, sería necesario complementar el proceso con apoyo adicional en términos de crédito y asistencia técnica.

• Expandir el régimen de tenencia de tierras, mediante la modernización de los servicios de administración de tierras y la implementación de un programa nacional de titulación de tierras, poniendo énfasis en áreas peri-urbanas y urbanas. Con el fin de beneficiar a los pobres tanto como sea posible, este programa debería estar sincronizado con el programa de distribución de tierras en las zonas rurales. Se espera que este programa, que debería incorporar también a las microempresas, ayude a aliviar la pobreza rural.

• Modernizar el Estado. La estrategia de modernización del Estado definida en el Programa Nacional de Reforma y Modernización del Estado (PNRME) de 1996, y actualmente bajo implementación, debería llevarse a cabo enérgicamente. El programa busca transformar el rol del Gobierno y su relación con la sociedad civil –incluyendo a los pobres– a través de la redefinición y transformación de las instituciones públicas. Una Comisión para la Reforma y Modernización del Estado fue creada en 1996 para desarrollar un marco global y un plan de acción que guíe, vigile y coordine el esfuerzo para modernizar las instituciones públicas. Los Consejos de Desarrollo Provincial, compuestos por instituciones provinciales y municipales así como por representantes comunitarios, fueron creados para promover la participación social en planeación, administración e implementación de programas de desarrollo a nivel provincial y municipal, así como para reforzar la colaboración pública y privada. Una Comisión Presidencial para el apoyo al desarrollo provincial fue creada en 1997. La modernización del Estado también busca la transparencia en el proceso presupuestario y la lucha contra la corrupción.

• Continuar las reformas comerciales. Para mejorar la competitividad del país y sostener el

crecimiento económico, el Gobierno debería proseguir con la liberalización comercial en el contexto de un Acuerdo de Libre Comercio firmado con Centroamérica en 1998, que aún espera la ratificación del Congreso. La reforma arancelaria propuesta (a ser implementada en el 2005) reduciría el arancel promedio y la dispersión arancelaria, estableciendo un sistema arancelario de cuatro tasas: 0-5-10-15 por ciento. Esto podría llevarse a cabo sin una reducción en los ingresos provenientes de los impuestos a las importaciones, ajustando la valoración de importaciones para que reflejen su verdadero valor. La promoción de la liberalización comercial en el sector agrícola, a la vez que protege a los agricultores más pobres, reduciría la pobreza y mejoraría la gobernabilidad. La liberalización comercial en el sector agrícola podría ser implementada gradualmente, mediante una serie de acciones sucesivas. Primero, podría eliminarse el incentivo a las intervenciones de mercado y a la alta protección, generada por agencias gubernamentales buscadoras de rentas y otros grupos de interés, mediante la adopción de un mecanismo transparente para subastar las cuotas existentes, mientras que los ingresos correspondientes podrían ser canalizados a través de la tesorería general (como se hace con los ingresos arancelarios). Segundo, el Gobierno podría realizar una liberalización gradual, utilizando el arancel actual equivalente a la cuota existente como punto de partida del nivel del arancel. Tercero, un programa de apoyo a los agricultores pobres afectados por la liberalización podría ser puesto en práctica durante la transición (Anexo 5.1).

96


• Introducción de la competencia en el sector financiero. La aprobación de un código monetario y financiero crearía una política clara y transparente, junto con un esquema regulatorio. Esta medida es necesaria para atraer capital extranjero al sector financiero. La entrada de bancos extranjeros, por su parte, incrementaría la competencia y reduciría las tasas de interés, lo que beneficiaría a los pobres. Promoción de la competitividad. En el sector eléctrico, la adopción de un esquema regulatorio adecuado incrementaría la competitividad del sector y reduciría sustancialmente los costos, mejorando así la calidad del servicio. Esto beneficiaría a todos, incluyendo a los pobres que no pueden costear fuentes de electricidad alternativas (e.g., generadores). La adopción de una legislación de competencia establecería una competencia moderna y derechos del consumidor, lo que beneficia a los pobres.

•

• Redireccionamiento del crédito público subsidiado (que es concedido principalmente a los no

pobres) para proveer crédito no subsidiado a los pobres. Se ha demostrado repetidamente que el uso del crédito público subsidiado como instrumento social es inefectivo y un desperdicio. De hecho, el crédito subsidiado incentiva las actividades de búsqueda de rentas y rara vez es recibido por los pobres. Los programas de crédito rural y los programas de préstamos para las microempresas deberían basarse en el fortalecimiento de los intermediarios financieros especializados en microfinanzas para los pobres, incluyendo algunas ONGs. Se estima que un programa de crédito público no subsidiado y bien focalizado beneficiaría cerca de la mitad de todos los agricultores pobres, con préstamos promedio del orden de US$3,000.

Tabla 5.3: Principales Reformas Estructurales Pendientes Area Objetivo Situación

Reforma comercial Liberalización del comercio

Liberalizar el comercio mediante el Acuerdo de Libre Comercio con Centroamérica.

Pendiente de ratificación Congresional.

Desarrollo del Sector Privado

Legislación sobre competencia

Establecer una Ley sobre competencia moderna y derechos del consumidor, así como un nuevo cuerpo regulador.

Tres de los libros están pendientes de aprobación congresional.

Ley de Electricidad Establecer un marco regulatorio moderno y un cuerpo regulador.

Pendiente de aprobación congresional desde 1993.

Sector Financiero Código Monetario y Financiero

Establecer un marco político y regulatorio para el sector financiero y el Banco Central.

Aprobado por el Congreso en octubre de 1999. Vetado por el Poder Ejecutivo.

Modernización del Estado

Ley de compras del sector público

Establece regulaciones nuevas y más competitivas para realizar las compras del sector público.

Pendiente de aprobación congresional desde 1998

Ley de Contabilidad Pública

Modernizar el sistema de contabilidad pública. Pendiente de aprobación congresional desde 1998

• Implementar medidas de mitigación para protección ante eventos catastróficos. La ocurrencia de

terremotos y huracanes podría tener un impacto significativo en la población completa, incluyendo los pobres. El Gobierno debería hacer cumplir los códigos de construcción, evitar los asentamientos en zonas de alto riesgo, incluyendo los alrededores del Río Ozama, conducir campañas de concientización/información y mantenerse listos para implementar operaciones de emergencia para aliviar los efectos inmediatos de los eventos catastróficos.

97

Capítulo 5

B.2. Regulación del Flujo Migratorio desde Haití 7. La regulación de la migración haitiana mediante la entrega de permisos de trabajo, sería una parte importante en el esfuerzo global por reducir la pobreza en la RD. Esto haría los arreglos laborales contractuales transparentes y prevendría la competencia injusta entre los inmigrantes haitianos y los trabajadores dominicanos no calificados. 8. En el largo plazo, la única forma de solucionar el problema de inmigración y, por tanto, de ayudar a los dominicanos pobres, es mejorando las condiciones económicas de la isla La Española como un todo. La pobreza en la RD se aliviaría si mejoraran las condiciones económicas de Haití. Dado que las políticas en una parte de la isla tienen efectos en la pobreza de la otra parte, debido a los vínculos migratorios, deberían considerarse políticas que combatan el problema de la pobreza en la isla como un todo. Por tanto, las medidas para reducir la pobreza en Haití deben ser pensadas como parte del paquete de políticas de reducción de la pobreza para la RD y viceversa. Internalizar estos efectos cruzados entre los países en el paquete de políticas de reducción de la pobreza incrementaría su efectividad. En este aspecto, el enfoque más sostenible para reducir las presiones migratorias en la RD debe incluir la promoción de condiciones para la planificación del comercio y el desarrollo económico de largo plazo para la isla como un todo.

Recuadro 5.1: Política de Migración: Nicaragua y Costa Rica Como la RD claramente persigue definir su política de inmigración con Haití, el Gobierno podría querer considerar otras experiencias internacionales, como el caso de la migración nicaragüense a Costa Rica. De forma similar a lo que ocurre entre la RD y Haití, existe una cantidad considerable de disparidades económicas entre los países vecinos Costa Rica y Nicaragua (ver Tabla 1). Estimaciones oficiales indican que había cerca de 300,000 nicaragüenses (tanto legales como ilegales) viviendo en Costa Rica en 1999, lo que representa aproximadamente el 7.5 por ciento de la población de Costa Rica. Sucesivos gobiernos costarricenses han demostrado un alto grado de flexibilidad ante esta migración y han modificado la política de inmigración de acuerdo a ello. A principios de los años 90, el gobierno creó un régimen de excepción por un año para facilitar el establecimiento y asentamiento de aquellos extranjeros que estuvieran residiendo ilegalmente en el país, que hubieran entrado antes de julio de 1993. Se creó una Tarjeta de Trabajo Estacional – T.T.E.– en 1995 para permitir a los trabajadores ilegales entrar al país por un período máximo de 6 meses. Este permiso podría ser renovado sólo una vez por 6 meses adicionales. Luego del paso del Huracán Mitch, Costa Rica permitió una nueva excepción, permitiendo a los nicaragüenses que hubieran entrado al país antes de Noviembre de 1998 permanecer en Costa Rica por un período de 6 meses desde Febrero hasta Julio de 1999. Para marzo de 1999, se habían procesado 63,000 peticiones como resultado del movimiento de amnistía.

Tabla 1: Comparación Social y Económica entre Costa Rica y Nicaragua Indicadores Económicos Costa Rica Nicaragua Población (1999) – en millones 4.0 5.0 Crecimiento de la Población (1990-99) 2.0 2.8 PNB per capita (1999, US$) 2,740 430 PNB per capita (1999 US$, PPP adjusted) 5,770 2,154 Crecimiento del PIB (1980-90) 3.0 -1.9 Crecimiento del PIB (1990-99) 4.1 3.2 Indicadores Sociales (1998) Analfabetismo adultos (porcentaje) 5.0 32.5 Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)

13 36

Esperanza de vida al nacer (años) 76.5 68.5

Fuente: “Estimación del volumen y características sociodemográficas de los inmigrantes nicaragüenses en Costa Rica”, por Gilberth Brenes (La Nación, Ago.sto1999)

Un cambio en el enfoque de los esfuerzos para el desarrollo económico y político de la RD hacia el de la isla La Española podría fomentar la promesa de una ayuda económica conjunta para desarrollar

98


estrategias para proyectos de desarrollo económico regional. La consideración de la creación de un Fondo de Inversión de la Hispaniola para el desarrollo del área fronteriza, es un muy esperado paso en esta dirección. B.3. Definiendo una Estrategia de Reducción de la Pobreza B.3.i. Estableciendo Prioridades entre los Grupos Pobres y Vulnerables 9. El Gobierno debería definir prioridades entre los grupos de pobres, de acuerdo al predominio, profundidad y severidad de la pobreza (Tabla 5.4). La prioridad más importante debería darse a los pobres rurales, con particular atención a aquellos que viven en los bateyes; a los niños pobres y mal nutridos de todas las áreas; y a las madres solteras pobres de las áreas urbanas. La segunda prioridad debería asignarse al combate de la pobreza entre los pobres de las zonas urbanas que viven en áreas propensas a inundaciones, los ancianos pobres y los niños en riesgo, que han abandonado el sistema de educación formal. Finalmente, la tercera prioridad debería darse a los programas enfocados hacia el resto de los pobres de las áreas urbanas, los trabajadores pobres que son empleados del sector informal, y los pobres que están desempleados.

99

Capítulo 5

Tabla 5.4: Grupos de Pobreza Prioritarios (*** = prioridad alta, ** = prioridad media, * = prioridad) GRUPOS GEOGRAFICOS

PRIORIDAD

• Los pobres en áreas rurales con focalización especial en los bateyes. Una gran proporción

de la población rural es pobre. La pobreza en los bateyes es generalmente extrema y parece empeorar. El Mapa de Pobreza de ONAPLAN podría ayudar a identificar las regiones específicas con altas concentraciones de pobres rurales.

• Los pobres en barrios marginales, que viven en áreas con riesgo de inundación. Aunque la

RD suele sufrir los efectos de huracanes e inundaciones, una gran cantidad de pobres de las áreas urbanas viven en zonas propensas a inundaciones. Por ejemplo, más de 300,000 personas en el área de Santo Domingo residen en los márgenes del Río Ozama, que es un área propensa a inundaciones (y altamente contaminada).

• El resto de los pobres de las áreas urbanas. En términos de números absolutos, los pobres

urbanos constituyen un grupo importante. Una parte importante de los habitantes de la ciudad vive justo por encima de la línea de pobreza y podrían ser considerados vulnerables debido a su precaria situación económica. Sin embargo, en general, la pobreza urbana tiende a ser menos extrema y severa que la pobreza rural.

***

**

*

GRUPOS DEMOGRAFICOS Y ECONOMICOS

PRIORIDAD

• Niños pobres. El 40 por ciento de los niños menores de cinco años vive en la pobreza,

mientras que el 5.9 por ciento de los niños menores de cinco años están mal nutridos (3.9 en áreas urbanas versus 8.5 en áreas rurales). La situación de desarrollo de los niños los hace extremadamente vulnerables a los riesgos de vivir en un ambiente empobrecido, lo que perpetúa el ciclo de pobreza. La niñez es el punto en el ciclo de vida en que el desarrollo físico, cognoscitivo y sico-social ocurre a un paso más acelerado y es más susceptible al desarrollo anormal ocasionado por las condiciones de pobreza. La pobreza es particularmente costosa para los individuos, la sociedad y las futuras generaciones cuando ocurre en estas etapas de la vida de la persona.

• Hogares con mujeres solteras como jefas de hogar, particularmente en áreas urbanas. La

estrategia de pobreza identifica este grupo como una prioridad para las intervenciones específicas.

• Niños que no están dentro del sistema de educación formal. La estrategia de pobreza

también identifica este grupo como prioritario para las intervenciones. De hecho, la pobreza está fuertemente correlacionada con la falta de educación. Sin embargo, reintegrar estas personas al sistema educativo, después de haberlo abandonado, es una estrategia costosa.

• Ancianos pobres. Aunque una proporción más pequeña de los ancianos son pobres, esto se

debe principalmente a la menor esperanza de vida de los pobres. Actualmente no existe un programa en funcionamiento para dar asistencia a los ciudadanos ancianos pobres que quedan fuera del sistema de asistencia social y tienen que depender de las donaciones de familiares y vecinos.

• Los trabajadores del sector informal y los desempleados. La estrategia de pobreza también

identifica estos grupos como prioritarios para la intervención. De hecho, la pobreza está fuertemente correlacionada con el trabajo informal y el desempleo, particularmente entre las mujeres y jóvenes del área urbana. Aunque estos grupos probablemente están incluidos en los grupos anteriores clasificados como prioritarios, también podrían tener necesidades específicas.

***

***

**

**

*

100


B.3.ii. Evaluación, Racionalización y Reasignación del Gasto Social 10. En el mediano plazo, una estrategia de reducción de la pobreza requeriría eventualmente de un incremento de los recursos generales del Gobierno. Sin embargo, dicho incremento debe ocurrir sólo dentro del contexto de una modernización general del Estado. De hecho, la ausencia de sistemas de información, un mecanismo inadecuado para monitorear los gastos gubernamentales, un proceso de asignación de recursos y administración excesivamente centralizado, y prácticas anticuadas de obtención de insumos, junto con la ausencia de mecanismos de focalización hacia los pobres, lleva a pensar que es poco probable que los fondos adicionales efectivamente lleguen a los grupos prioritarios. En este contexto, sólo sería aconsejable incrementar el tamaño del Estado si se realizan esfuerzos simultáneos para mejorar la capacidad de implementación. 11. Por lo tanto, una evaluación completa de los programas sociales existentes, seguida por una racionalización del gasto social y una reasignación de los ahorros correspondientes hacia los grupos prioritarios, sería la prioridad más importante para realizar acciones efectivas en la reducción de la pobreza. La evaluación de la eficiencia y del impacto sobre la pobreza de los programas sociales existentes sería una de las prioridades más importantes para realizar acciones efectivas en la reducción de la pobreza. De hecho, una revisión completa del gasto público en los sectores sociales proporcionaría una guía para la racionalización de los programas existentes y se esperaría que generara sustanciales ahorros fiscales. Por ejemplo, sólo la eliminación de los programas de nutrición y alimentación no focalizados generaría ahorros fiscales de unos US$60 millones anuales. La eliminación de los subsidios a las tasas de interés del crédito rural, del crédito a la microempresa y de los programas de vivienda no focalizados podría crear ahorros adicionales sustanciales. El Gobierno podría reasignar estos ahorros hacia áreas que beneficien a los pobres, incrementar la recuperación de los costos de los servicios para los no pobres (e.g., educación superior), y mejorar la eficiencia en la entrega de los servicios. El desarrollo de mecanismos de focalización (ver abajo) en los programas y planes de entrega de servicios también ayudaría a asegurar que más recursos sean canalizados hacia los pobres. El análisis de la ENGIH 98, en el cual se basa parcialmente este informe, provee algunas ideas sobre las principales reasignaciones que se requiere realizar para reducir las disparidades en los activos. 12. El gasto público en educación debe ser reasignado en el corto plazo y luego incrementado en el mediano plazo, para mejorar su efectividad en el combate contra la pobreza. El análisis claramente muestra que las disparidades en la educación son una causa importante de la pobreza en la RD. La inversión en la educación de los pobres es también el instrumento fundamental para ayudar a los pobres a salir por sí mismos de su situación de pobreza en el largo plazo. Los candidatos claros para la asignación de mayores recursos e incrementos en la eficiencia incluyen: • Una mayor recuperación de costos para la educación superior – la cual beneficia a los no pobres – y

una reducción en el gasto llevada a cabo por el Ministro, liberaría inmediatamente recursos que podrían ser asignados a la educación preescolar y secundaria, dando prioridad a los pobres.

• Los programas de Desarrollo Temprano de la Niñez (ECD), para niños entre 6 meses y 3 años,

podrían aliviar la pobreza en la RD.4 Dichos programas han mostrado ser muy exitosos y han tenido un gran impacto en la pobreza en países como México y Colombia. Estos reducen los riesgos de corto plazo (i.e., malnutrición y bajo desarrollo educacional), incrementando las oportunidades de los niños para escapar de la pobreza en el largo plazo y permitiendo a los padres (particularmente a las madres solteras) trabajar. Los centros de cuidado infantil podrían ser operados por las mismas comunidades o por ONGs. Los subsidios a los proveedores de los servicios podrían ser asignados

4 El programa debería incorporar los centros públicos de cuidado de niños (Guarderías Infantiles) que están siendo operados por SESPAS, luego de que el programa sea descentralizado y los centros se conviertan en centros de cuidado infantil más completos.

101

Capítulo 5

sobre una base per cápita u otros esquemas basados en la demanda. Dicho programa incluiría asistencia nutricional y entrenamiento en estimulación sicológica para el desarrollo de los niños. Los centros también serían visitados por médicos y enfermeras. En base a experiencias internacionales, el costo de los centros de cuidado infantil es alrededor de US$200 anuales por niño. El costo anual de la cobertura de todos los niños entre 6 meses y 2 años de edad de los hogares pobres (170,000 niños) sería de aproximadamente US$34 millones (0.18 por ciento del PIB). Proveer estos servicios a la población completa costaría cerca de tres veces esta cantidad, aunque los hogares no pobres podrían contribuir con cerca del 40 por ciento en forma de cuotas y materiales.

• El costo anual de completar la cobertura de la educación pre-primaria (educación inicial) para todos

los niños con edades entre 3-5 años de los hogares pobres (250,000 niños) sería de alrededor de US$50 millones (0.26 por ciento del PIB). Proveer estos servicios a la población completa costaría cerca de tres veces esta cantidad, aunque los hogares no pobres podrían contribuir con cerca del 40 por ciento en forma de cuotas, uniformes, costos de transporte, libros y materiales.

• El costo anual de completar la cobertura de la educación primaria para los 300,000 niños con edades

entre 6-11 años que no están actualmente matriculados, se estima en cerca de US$60 millones (0.32 por ciento del PIB), incluyendo US$36 millones del Gobierno y US$24 millones de los hogares (asumiendo un costo total de US$200 anuales por niño).

• El costo anual de completar la cobertura de la educación secundaria para los 180,000 niños con

edades entre 14-17 años que no están actualmente matriculados, sería alrededor de US$27 millones (0.14 por ciento del PIB), incluyendo US$16 millones del Gobierno y US$11 millones de los hogares.

• Algunos factores por el lado de la demanda (restricciones económicas) imponen obstáculos para el

aumento de la matriculación de los pobres. En ese sentido, podrían considerarse políticas para subsidiar la demanda de educación de los pobres (e.g., alimentación escolar focalizada y/o programas de transferencias de efectivo basadas en la asistencia como en México (Progresa), Brasil (Bolsa Escola) u Honduras (PRAF). La evidencia anecdótica sugiere que la asistencia a la escuela ha aumentado como resultado de la introducción del programa de Desayuno Escolar. Además, el actual programa piloto de transferencia de dinero a los consejos escolares, en lugares rurales lejanos, para comprar los alimentos y elaborar el desayuno localmente, podría ser ampliado rápida y exitosamente. La provisión de libros de texto, materiales escolares y uniformes incrementaría la calidad de y la demanda por educación. Aunque en algunas ocasiones los programas de préstamos educativos se prestan para la influencia política, han probado ser exitosos al permitir a los estudiantes de familias pobres asistir a la universidad. Si se introducen, estos préstamos deben estar basados en el mérito y cubrir los gastos de matrícula, cuotas y manutención. Los bancos deberían ser responsables del procesamiento y recuperación de los préstamos, con el gobierno proporcionándoles alguna garantía de pago.

• Existen factores por el lado de la oferta que también restringen la matriculación de los pobres. La

disponibilidad de facilidades es un problema en algunas áreas rurales (particularmente a nivel secundario) y particularmente en los bateyes. Obviamente, mejorar la calidad de los sistemas de educación básica, mediante el entrenamiento de profesores, provisión de libros de texto y de ayudas para la enseñanza (incluyendo la expansión de la educación computacional en las escuelas de secundaria) incrementaría también la demanda por educación.

102


13. El Gobierno podría implementar eficazmente el Programa de Reforma y Modernización del Sector Salud para mejorar la equidad, el cual podría ser complementado con lo siguiente: • Reorientación del gasto social del Gobierno hacia la expansión de las atenciones de salud preventivas

y primarias en áreas pobres y rurales (utilizando el mapa de pobreza desarrollado por ONAPLAN), con énfasis en salud materno-infantil, vacunas, agua potable en áreas rurales, prevención y detección de la tuberculosis, planificación familiar y educación sobre temas de salud, incluyendo programas de información sobre VIH/SIDA, particularmente en las áreas de la frontera con Haití incluyendo los bateyes;

• Revisar los procesos actuales de compra, almacenamiento y distribución de medicamentos por parte

del sector público para hacerlos más eficientes. 14. Los programas de viviendas públicas necesitan ser reestructurados inmediatamente para mejorar la efectividad del combate contra la pobreza. El análisis muestra claramente que las malas condiciones de las viviendas están fuertemente correlacionadas con la pobreza. En adición, la mayoría de las casas son vulnerables a terremotos y huracanes, y un grupo de habitantes pobres residen en zonas vulnerables a las inundaciones y los desplazamientos de tierra. Las reformas claves para mejorar las condiciones de las viviendas de los pobres incluyen: • Modificar las políticas de vivienda para eliminar la práctica actual de favoritismo político y la

provisión de subsidios a profesionales y grupos organizados de ingresos medios y altos; • Conducir una revisión completa del gasto público en viviendas, los beneficiarios y las instituciones

involucradas; • Reorganizar los programas de vivienda y consolidar los fondos en una sola institución para evitar la

duplicación e incrementar la efectividad; • Coordinar las acciones entre las instituciones; • Construcciones realizadas por el sector privado con la participación de las comunidades; • Focalizar explícitamente el gasto en los más pobres y vulnerables, utilizando el Mapa de Pobreza. 15. Pueden considerarse diversos programas con impactos considerables en la condición de la vivienda de los pobres: • Un programa nacional de titulación/registro de tierras y viviendas para regularizar asentamientos

irregulares. Tal programa ha sido introducido en Chile en los años 70 y ha probado ser muy efectivo desde el punto de vista del costo, proveyendo seguridad para las familias que desean construir una casa;

• Un programa para mejorar el drenaje de las aguas de lluvia tendría el impacto más significativo

en las áreas con riesgo de inundación; • Examinar las opciones para ubicaciones alternativas de aquellos hogares que se encuentran en

áreas sujetas a riesgos de inundación y contaminación. Un programa como éste podría contar con varios componentes integrales, incluyendo rehabilitación de sus márgenes para evitar nuevos

103

Capítulo 5

asentamientos, y la ejecución de la política ambiental existente para prevenir una mayor contaminación.

16. El gasto en programas de nutrición y asistencia social debería ser revisado, racionalizado y perfilado para asegurar un esquema de seguridad social completo, eficiente y bien focalizado. Aunque algunos de los programas existentes de nutrición y asistencia social enfocan directamente problemas importantes de la pobreza (educación compensatoria e intervenciones especiales para grupos vulnerables específicos), debe implementarse un número de acciones para eficientizar el gasto en estos programas y asegurar un esquema de seguridad social más completo, más eficiente y mejor focalizado: • Conducir una revisión completa de la eficiencia y el impacto en los pobres del gasto público,

incluyendo los programas de nutrición y alimentación; • Racionalizar los programas existentes de asistencia social, mediante la eliminación de algunos

programas (como los programas de nutrición y alimentación) y combinarlos con otros programas para evitar duplicaciones;

• Focalizar explícitamente el gasto en todos los programas de asistencia social, incluyendo los

programas de alimentación escolar y de inversión en las comunidades, reduciendo o eliminando las asignaciones en áreas de baja incidencia en la pobreza y desplazando estos recursos hacia las áreas más pobres;

• Desarrollar mecanismos para proteger las asignaciones del presupuesto anual a programas e

intervenciones que históricamente han probado que logran llegar hasta los pobres; • Utilizar los recursos generados de una mejor focalización de los programas de asistencia social para

invertir en programas ECD y de educación pre-primaria, así como para expandir algunos programas diseñados “a la medida” para algunos grupos vulnerables específicos (e.g., SESPAS, programa Protección al Anciano);

17. El gasto público en infraestructura básica debe ser asignado de acuerdo a criterios de brechas de acceso y pobreza. La combinación precisa de necesidades de infraestructura difiere significativamente por área geográfica. En términos amplios, el resultado de las consultas con las comunidades conducidas por los Consejos Nacionales de Desarrollo indica las siguientes prioridades: agua potable, caminos locales y electricidad en áreas rurales y los bateyes; y recogida de basura, agua potable, alcantarillado y saneamiento en áreas urbanas (Tabla 5.5). Estas prioridades son consistentes con el análisis de las disparidades en los activos presentada en el Capítulo 2. La próxima Encuesta de Fuerza de Trabajo extendida, del 2001 (ver abajo), proveerá información detallada sobre las brechas existentes y la cobertura de los servicios de infraestructura. El Mapa de Pobreza de ONAPLAN debería ser actualizado utilizando el resultado de esta encuesta. Un mapa de brechas de infraestructura debería ser combinado con el mapa de pobreza actualizado para facilitar la asignación del gasto público, de acuerdo a la pobreza y las brechas en los servicios (dando prioridad a las comunidades que tienen una alta prevalencia de la pobreza y brechas en los servicios).

104


Tabla 5.5: Prioridades Identificadas por las Comunidades por Area Geográfica

Bateyes 1/ • Agua potable • Electricidad • Transporte, caminos • Servicios de saneamiento • Escuelas • Centros sociales y comunitarios • Vivienda • Centros de cuidado infantil • Espacios recreativos

Areas Rurales 2/

• Agua potable • Caminos locales • Electricidad • Vivienda

Areas Urbanas 3/

• Recogida de basura • Agua potable y alcantarillado • Saneamiento • Contaminación • Violencia, drogas • Caminos locales • Vivienda • Electricidad • Espacios recreativos

1/ Encuesta Cualitativa sobre Capital Social en los Bateyes, Banco Mundial, 2000. 2/ Basado en ESU-96. 3/ Encuesta Cualitativa sobre Capital Social en Barrios Urbanos, Banco Mundial, 2000.

B.4. Descentralizando e Incrementando la Participación de la Comunidad 18. La descentralización y la participación de la comunidad en la entrega de servicios mejoraría la efectividad de las intervenciones para la reducción de la pobreza. La Estrategia de Pobreza debería poner énfasis en la descentralización de la administración y en la implementación de varias funciones y servicios a nivel local con el fin de mejorar la responsabilidad, calidad y sostenibilidad en la entrega de los servicios. La estrategia también resalta la importancia de la participación de la comunidad como una forma de incrementar el sentido de propiedad local y la satisfacción de los clientes, movilizar recursos adicionales, mejorar la responsabilidad entre los proveedores de los servicios y construir capital social. Algunos ejemplos incluyen: • Descentralizar las decisiones de personal en las unidades de salud de SESPAS y fortalecer las

atenciones de salud primarias, mediante la creación de una red innovadora entre los proveedores públicos, privados y ONGs;

• En base al éxito del proyecto piloto que se está realizando en Sabana de la Mar, descentralizar las

compras de alimentos bajo el programa de alimentación escolar, mediante transferencias de efectivo hacia comunidades lejanas seleccionadas para la obtención local de los alimentos;

• Extender la práctica iniciada con el programa Comunidad Digna de utilizar comunidades y ONGs

como intermediarios para la identificación, diseño, desarrollo y ejecución de los programas sociales; • Mayor confianza en las preferencias de inversión manifestadas por las comunidades, tanto para los

servicios provistos por los ministerios como para los fondos de inversión local generados por la demanda. El enfoque del programa Consejos Nacionales de Desarrollo Provincial y Barrial de trabajar con las comunidades, para que identifiquen y priorizen sus necesidades, y coordinar con los ministerios para proveer los servicios correspondientes y proyectar las necesidades a ser reforzadas. La asignación de recursos para los pobres, basada en el lado de la demanda (en lugar del método convencional, basado en la oferta), ha probado ser exitoso en responder a las necesidades de los pobres y en crear los incentivos para que los pobres se organicen por sí mismos e incrementen su capital social. La Fundación para el Desarrollo de San José de Ocoa, dirigida por el Padre Quinn, es muy exitosa en el uso de este enfoque. Pone fondos a disposición de las comunidades pobres en un esquema de donaciones o préstamos competitivos. Las comunidades preparan las propuestas de proyectos, que son evaluados e implementados dependiendo de la disponibilidad de fondos. Las

105

Capítulo 5

comunidades tienen que contribuir al proyecto con mano de obra, lo que incrementa el sentido de propiedad y la sostenibilidad. Abundan otros ejemplos, como PROMANACHS en Perú o PROSABAR en Bolivia.

B.5. Desarrollo y Uso de Mecanismos de Focalización para Alcanzar los Grupos Prioritarios 19. Focalizar los recursos hacia los pobres es una herramienta crucial para mejorar el impacto y la efectividad en costos de las intervenciones y el gasto públicos. La focalización mejora la efectividad en costos y el impacto, al concentrar los recursos públicos en aquellos que más los necesitan. La focalización geográfica (vía el mapa de pobreza desarrollado por ONAPLAN) es la principal herramienta utilizada para focalizar principalmente la infraestructura básica. Este mapa de pobreza está basado en un análisis multivariado de la pobreza. Este método utiliza el análisis estadístico de la información de las encuestas para seleccionar las variables que están más fuertemente relacionadas con la pobreza, junto con las ponderaciones que ellas presentan en el análisis estadístico. Luego las variables son utilizadas para construir un índice de pobreza, distribuido normalmente de 0 (más pobre) a 100 (más rico). La elegibilidad de los programas comienza desde los que benefician a los más pobres hacia arriba, hasta un punto límite predeterminado en el índice, establecido de acuerdo al presupuesto del programa y a la población objetivo. Este punto límite se modifica de modo que la elegibilidad del programa aumente (o disminuya) con los cambios en las condiciones económicas. Este enfoque tiene un número de ventajas, siendo la más notable la facilidad administrativa: las comunidades pueden ser seleccionadas ex-ante para las intervenciones, en base a su concentración de personas pobres. Deben realizarse esfuerzos para mejorar el mapa de pobreza existente, utilizando información de la ENGIH 98 y una versión extendida de la Encuesta de Fuerza de Trabajo trimestral (como parte del programa MECOVI, se espera que el BC y la ONE trabajen juntos para introducir algunos módulos sociales a la encuesta) que el Banco Central pretende conducir en abril del 2001. Además, el mapa de pobreza debe ser actualizado regularmente en el futuro, utilizando el resultado del Censo programado para noviembre del 2001 y la Encuesta de Medición de Estándares de Vida (LSMS, por sus siglas en inglés) programada para el 2003/04. Sin embargo, en algunas áreas (e.g., grandes ciudades del área urbana, como Santo Domingo o Santiago), existen grandes diferencias en los perfiles de pobreza y las limitaciones de las muestras dificultan crear mapas de pobreza a niveles más desagregados de la comunidad o de los vecindarios. Por tanto, algunos programas (e.g., programas de medicinas esenciales de PROMESE o programas de transferencia hacia grupos prioritarios, como niños pobres y malnutridos y madres pobres solteras) deben utilizar el mapa de pobreza con otros mecanismos de focalización, para dirigir los fondos públicos hacia los grupos prioritarios (Anexos 5.1 y 5.2). La selección de indicadores individuales fuertemente correlacionados con la pobreza, como el ingreso (prueba o test de la media) o evaluaciones antropométricas, pueden ser útiles (aunque administrativamente pesados) para lograr una mayor precisión de la focalización en dichos casos. La auto-focalización también puede ser utilizada para la entrega de servicios que son claramente más utilizados por los pobres que por los no pobres (e.g., focalizando los beneficios vía puestos, sub-centros y centros de salud, que son utilizados desproporcionadamente por los pobres, o programas de empleo autofocalizados para mano de obra no calificada en labores públicas). B.6. Monitoreo de la Situación de Pobreza e Implementación de la Estrategia 20. Es necesario monitorear a los pobres y a la estrategia, y deben estar disponibles los recursos adecuados para este objetivo. La estrategia de reducción de la pobreza incluye dos componentes clave de monitoreo: • Monitoreo de la situación de pobreza. Para este primer componente, sería deseable que el

Gobierno desarrollara un sistema de monitoreo de la pobreza, que dé seguimiento a las condiciones de vida y provea información para la evaluación del impacto de las intervenciones públicas. El sistema se construirá sobre la versión extendida de la Encuesta de Fuerza de Trabajo de abril del 2001

106


y el Censo del 2001, para preparar la LSMS programada para el 2003/04 y luego ejecutar esta encuesta cada dos años. La LSMS debe incorporar suplementos clave para generar información sobre la situación de grupos de riesgo claves y sobre los resultados de la focalización y de la eficiencia de los principales programas sociales. La incidencia y cobertura de todos los programas de protección social, incluyendo programas de apoyo al ingreso, transferencias basadas en la educación, estrategias basadas en la comunidad, programas para el mercado laboral, programas de medicamentos subsidiados, programas de alimentación y programas de viviendas de bajos ingresos, deberían ser incluidos en la encuesta. La encuesta también debería monitorear los grupos de pobreza prioritarios;

• Monitoreo y evaluación de la estrategia de pobreza. El Gobierno debería adoptar un número de

acciones para monitorear la implementación de la estrategia de pobreza, incluyendo: acciones detalladas en un plan de acción para el período de la estrategia, acciones específicas para cada año y desarrollo de indicadores de monitoreo a los que cada institución daría seguimiento. Las encuestas de los hogares deben incluir preguntas específicas de los programas para facilitar su monitoreo. Mientras todos los ministros tienen la responsabilidad de asegurar la implementación de la estrategia de reducción de la pobreza, ONAPLAN podría estar a cargo de monitorear la situación de pobreza, a la vez que el Consejo Nacional de Lucha contra la Pobreza podría estar a cargo de la coordinación e implementación de la estrategia. También deberá haber recursos disponibles para evaluar el impacto sobre la pobreza de intervenciones específicas adicionales.

C. Mapa de Ruta de las Acciones Clave para la Reducción de la Pobreza 21. La Tabla 5.6 esboza las restricciones y acciones clave en las principales áreas estratégicas para la reducción de la pobreza, así como las áreas para investigación adicional. La selección del momento oportuno para la implementación de estas acciones también está indicado. Algunos pasos clave a ser implementados en el 2001 incluyen: • Conducir una revisión completa del gasto público en los programas sociales, incluyendo

intervenciones en educación, salud, vivienda, nutrición y asistencia social, y desarrollar propuestas para la racionalización de los programas existentes y para la reasignación de gastos, de modo que éstos puedan llegar mejor a los pobres, en el presupuesto del 2002;

• Elaborar la Estrategia de Reducción de la Pobreza del Gobierno, incluyendo los grupos pobres

prioritarios y un plan de acción para las intervenciones en áreas clave, incluyendo: educación, salud, vivienda, nutrición y programas de asistencia social, infraestructura básica, titulación de tierras y propiedades, servicios financieros y de seguros y pobreza urbana y rural, incluyendo los bateyes. Es deseable que la elaboración de la estrategia involucre a la sociedad civil, incluyendo a los pobres. La Estrategia de Reducción de la Pobreza también debe definir la entidad responsable para la implementación de la estrategia, incluyendo la coordinación general de los programas de asistencia social entre los ministerios y otras entidades públicas para evitar la duplicación y otras ineficiencias;

• Identificar la institución responsable de coordinar el monitoreo de la situación de pobreza. Esta

entidad sería responsable de desarrollar un conjunto de indicadores para monitorear la implementación de la estrategia (incluyendo categorías claves del presupuesto), y establecer un proceso interministerial para realizar reportes sobre dichos indicadores y sobre la implementación;

• Actualizar el Mapa de Pobreza elaborado por ONAPLAN como una herramienta de focalización y

asignación de recursos.

107

Capítulo 5

Tabla 5.6: Mapa de Ruta de las Acciones Clave para la Reducción de la Pobreza (***=prioridad alta; **=prioridad media; *=prioridad; CP= Corto Plazo (período de 1 año); MP = Mediano Plazo (período de 1-3 años); LP = Largo Plazo (más de 3 años); Acción = período de implementación de acciones; Impacto = período de impacto sobre la pobreza)

RESTRICCIONES RECOMENDACIONES Período Problemas Clave Acciones Clave Prioridad

Acción Impacto

Profundizando las Reformas Económicas: Prioridad para los pobres en todas las áreas

El crecimiento económico es esencial para la reducción de la pobreza. Es también la forma más efectiva de crear empleos. La implementación de reformas estructurales claves reduciría las disparidades en las oportunidades económicas y en los activos clave, como trabajo, activos físicos, infraestructura básica, crédito y seguros.

Reformas clave: • Modernización del Estado • Reformas comerciales adicionales • Introducir la competencia en el sector

financiero • Promoción de la competitividad • Implementar las medidas de mitigación

contra riesgos catastróficos • Mantener la flexibilidad del mercado

laboral • Introducir la reforma de pensiones • Reformar el sistema del seguridad social

(ver en salud) • Continuar la distribución de la tierra • Extender y modernizar el régimen de

tenencia de tierras

*** *** ***

*** ***

***

*** **

*** ***

En marcha En marcha

CP

En marcha CP

En marcha

CP MP

En marcha En marcha

MP MP MP

CP CP

CP

CP MP

CP CP

Definición de una Estrategia de Reducción de la Pobreza

Ausencia de una Estrategia General de Reducción de la Pobreza Falta de coordinación inter-institucional Falta de mecanismos de focalización Falta de monitoreo de la situación de pobreza

• Desarrollar una Estrategia de Reducción de la Pobreza, incluyendo el establecimiento de prioridades entre los grupos de pobreza, coordinación entre las instituciones, racionalización de los programas existentes y reasignación de los ahorros hacia los grupos prioritarios

• Desarrollar y utilizar mecanismos de

focalización y el Mapa de Pobreza para alcanzar los grupos prioritarios

• Monitorear la situación de pobreza y la

implementación de la estrategia

***

***

***

CP

CP

CP

MP

MP

MP

Regulación del Flujo Migratorio Desde Haití y el Desarrollo de la Cooperación

La falta de una situación legal permite la competencia injusta entre haitianos inmigrantes y los dominicanos no calificados. Ausencia de una estrategia de desarrollo para la Hispaniola como un todo

• Examinar las alternativas para regularizar

el estado de los inmigrantes haitianos. • Desarrollar la cooperación política y

económica para mejorar la situación económica para la isla como un todo.

***

**

CP

MP

MP

LP

108


RESTRICCIONES RECOMENDACIONES Período Problemas Clave Acciones Clave Prioridad

Acción Impacto

Educación: Prioridad para los pobres en todas las áreas, especialmente para los niños pequeños

Disparidades en el acceso Las brechas principales son: • Programas de Desarrollo Temprano de

la Niñez: todos los pobres, esp.urbanos • Pre-primaria: todos los pobres,

esp.rurales • Primaria: todos los pobres, esp. rurales y

peri-urbanos • Secundaria: todos los pobres, esp.

rurales • Superior: todos los pobres (pero de

menor prioridad) Factores del lado de la demanda son restricciones clave La disponibilidad de escuelas es un problema a nivel preescolar en todas las áreas y a nivel secundario en las áreas rurales

Primero reasignar y luego incrementar el gasto, a través de: • Incrementar la recuperación de costos de

la educación superior (reduciendo el subsidio público e incrementando los cargos a los estudiantes) para liberar recursos

• Introducir programas ECD basados en la comunidad, en áreas urbanas pobres

• Aumentar el gasto asignado a pre-primaria en áreas pobres, esp. rurales

• Aumentar el gasto en educación primaria y secundaria en áreas pobres, esp. rurales

Liberar las restricciones de demanda mediante: • Programas compensatorios de educación

focalizados • Becas focalizadas para los pobres (esp.

pobres rurales) para educación primaria y secundaria

Liberar las restricciones de oferta mediante: • Creación de programas de ECD

focalizados en áreas pobres urbanas • Liberar restricciones de oferta para

educación pre-primaria mediante una expansión focalizada

• Liberar restricciones de oferta para educación primaria y secundaria mediante una expansión focalizada

***

***

***

***

***

**

***

***

**

CP

MP

CP

CP

MP

MP

MP

MP

MP

CP

LP

MP

LP

MP

MP

LP

LP

LP

Baja calidad de la enseñanza, especialmente en las áreas rurales (falta de libros y materiales, profesores insuficientes, infraestructura en mal estado)

Mejorar la calidad, proporcionando insumos a las escuelas en las áreas más pobres, utilizando el Mapa de Pobreza: • Proporcionar libros de texto a los niveles

primario y secundario en calidad de préstamo, pero libre de cargos.

• Proporcionar materiales escolares al nivel primario

• Mejorar las facilidades educacionales por el lado de la demanda, con prioridad en las áreas pobres

***

***

***

En marcha

En marcha En marcha

MP

MP

MP

109

Capítulo 5

RESTRICCIONES RECOMENDACIONES

Período Problemas Clave Acciones Clave Prioridad Acción Impacto

Ineficiencias funcionales

Mejorar la eficiencia del gasto público, mediante: • Descentralizar la administración/personal

y algunas decisiones de gasto (e.g., materiales)

• Crear capacidad de planeación en el Ministerio de Educación

• Introducción de un sistema de manejo de información y un sistema de evaluación

• Mejorar el sistema de incentivos para los profesores, relacionando su pago con su desempeño

**

**

**

**

MP

MP

MP

MP

MP

MP

MP

MP

Salud: Prioridad para los pobres en todas las áreas, especialmente en los bateyes

General: Continuar con la implementación del Programa de Reforma y Modernización del Sector Salud Baja cobertura de los planes de salud, esp. entre los pobres (5% está cubierto). Causas principales: • La legislación actual de salud y

seguridad social es arcaica y no protege a los pobres

• Los proveedores de salud privados practican la selección por riesgo y la exclusión, y operan en un vacío regulatorio

Mejorar el acceso a los planes de salud, a través de: • Reformar el sistema de seguros de salud,

incluyendo cobertura para los pobres (después de la introducción de la reforma de pensiones)

• Fortalecer la regulación de los proveedores de salud privados

***

***

En marcha

En marcha

MP

MP

Ineficiencias organizacionales/funcionales • Sistema de salud fragmentado • Exceso de centralización, generando una

gerencia pobre, falta de compromiso e incapacidad de responder a las necesidades locales

• SESPAS tiene una débil capacidad de toma de decisiones, financiamiento y regulación, así como una gerencia y sistemas de información débiles.

• Entrega ineficiente de los servicios de salud

• Flujo referal deficiente • Coordinación pobre entre facilidades de

atención primaria y hospitales • Obtención ineficiente de medicamentos

por SESPAS y PROMESE

Mejorar la organización del sector salud • Desarrollar políticas nacionales de salud,

incluyendo descentralización y coordinación inter-institucional

• Descentralización de servicios • Fortalecimiento de los servicios de

cuidados primarios, mediante la creación de una red de proveedores de servicios públicos, privados y ONGs

• Reestructuración de SESPAS (recursos humanos, mecanismos de asignación de recursos, sistemas de información gerencial para la supervisión y el monitoreo)

• Establecimiento de estándares para los proveedores de salud públicos y privados

• Implementar una reforma y modernización de los hospitales.

**

** ***

**

**

**

En marcha

En marcha MP

MP

MP

En marcha

MP

MP LP

MP

MP

MP

110




Bajo acceso a los servicios de salud entre los pobres, y acceso muy limitado entre los Haitiano-Dominicanos Alta tasa de mortalidad infantil (49 por 1,000) correlacionada con la educación de las madres (85 por 1,000 para madres no educadas) Principales causas: enfermedades transmisibles (enfermedades infecciosas y de parásitos) y condiciones originadas en el período peri-natal. Alta tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (49 por 1,000) Principales causas: malnutrición, falta de inmunización, ausencia de servicios de salud curativos y condiciones locales difíciles, como el acceso al agua potable. Alta tasa de mortalidad materna (180 por 100,000) relacionada con la pobreza Principales causas: Deficiencias en la cobertura y calidad de los cuidados en el período prenatal y durante el parto e inmediatamente después del parto. Problemas sociales de salud pública: Embarazos en adolescentes, violencia, alcoholismo y drogas

Mejorar el acceso a los cuidados de salud, mediante: • Evaluación de los factores que limitan el

acceso (costo versus disponibilidad de facilidades)

• Extender la cobertura de las

intervenciones costo-efectivas en salud preventiva y primaria (salud materno-infantil, vacunas, agua potable en áreas rurales, prevención y detección temprana de Tuberculosis, planificación familiar, y educación de salud, incluyendo campañas de información sobre VIH/SIDA) para los pobres.

***

***

CP, MP

MP

MP

MP

Baja calidad de las atenciones de salud para los pobres (falta de supervisión e incentivos, falta de medicinas, deterioro físico, escasez de insumos y personal deficiente)

Para mejorar la calidad y la eficiencia: • Descentralizar los servicios • Creación de una red de proveedores de

servicios públicos, privados y ONGs para fortalecer los servicios de salud primarios

• Desarrollar nuevos modelos de atención de salud a nivel provincial

• Separar los servicios de financiamiento y provisión

• Fortalecer las políticas y la capacidad de regulación y administración de SESPAS

*** ***

***

**

**

En marcha MP

En marcha

MP

MP

MP MP

MP

LP

LP

111

Capítulo 5



Sesgos en el gasto público • Los servicios públicos son

principalmente curativos y generalmente están ubicados en hospitales urbanos, desviando recursos desde los servicios preventivos y primarios para pacientes de las áreas rurales y peri-urbanas, donde reside la mayor parte de los pobres.

• Los recursos públicos son asignados de forma inapropiada (exceso de personal en el ministerio central, concentración regional, excesiva dependencia en los médicos)

• PROMESE es ineficiente y no tiene

objetivos poblacionales definidos (beneficia a los no pobres)

Mejorar la equidad del gasto público: • Reunir información sobre costos por tipo

y nivel de servicio, para realizar un análisis completo de incidencia

• Focalizar el gasto en nuevas inversiones, destinadas a la expansión de las intervenciones de salud preventiva y primaria en áreas pobres y rurales (utilizando el Mapa de Pobreza)

• Reorientar el gasto en favor de las atenciones de salud preventivas y primarias, alejándolo de la atención terciaria

• Mejorar el aprovisionamiento público de

medicamentos • Mejorar la eficiencia funcional • Focalizarse en los pobres

***

***

***

***

*** ***

MP

MP

En marcha

CP

CP CP

MP

MP

MP

CP

CP CP

Vivienda

General: Conducir una revisión completa del impacto y la eficiencia de los programas de vivienda Definir una política de vivienda con asistencia focalizada hacia los más necesitados Duplicación de funciones/falta de coordinación entre las entidades públicas.

• Conducir una revisión completa de los programas públicos de vivienda, sus beneficiarios y las instituciones involucradas

• Reorganizar los programas de vivienda y

consolidar todos los fondos en una sola agencia.

• Coordinar las acciones entre las agencias

***

***

***

CP

CP

CP

MP

MP

MP

Falta de focalización. Los programas existentes asisten a los no pobres y son objeto de influencia política

• Eliminar la práctica actual de favoritismo

político y la provisión de subsidios a los no pobres

• Focalizar explícitamente el gasto hacia las familias más pobres y vulnerables, utilizando el Mapa de Pobreza

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**

CP

MP

MP

LP

Ineficiencias en la entrega de los servicios de los programas (Casas de alto costo y subsidios para los no pobres)

• Contratar al sector privado para

construir/renovar las viviendas, con la participación de las comunidades

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MP

MP

112




Programas de Nutrición y Asistencia Social

General: Conducir una revisión exhaustiva del impacto y la eficiencia de los programas de asistencia social y nutrición Programas Compensatorios de Educación (alimentación escolar, transferencias de efectivo) • Focalización inadecuada en los pobres • Ineficiencias en la implementación

• Mejorar la focalización en los pobres,

utilizando criterios nutricionales y el Mapa de Pobreza

• Descentralizar la obtención de alimentos

en áreas rurales lejanas, siguiendo el programa piloto de Sabana de la Mar

***

***

MP

En marcha

MP

CP

Otros programas de nutrición y alimentación • Ausencia de focalización • Influencia política

• Evaluar el impacto y la focalización de

los programas alimenticios • Reducir y/o eliminar • Reasignar recursos hacia programas

prioritarios

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*** ***

CP

CP CP

CP

CP MP

Presidencia – PROMESE • Falta de focalización • Ineficiencias en la implementación

• Evaluar el programa y mejorar la

focalización • Mejorar las prácticas de

aprovisionamiento

***

**

CP

CP

MP

CP Programas de asistencia a grupos especiales (Programa Ayúdame a Ser Niño de CONANI, programa Protección al Anciano de SESPAS y otros programas de pensiones para ancianos)

• Evaluar el impacto y la focalización de

los programas • Coordinar y focalizar los programas de

pensiones para ancianos

**

**

CP

CP

MP

MP

Programas de inversión social local Presidencia – Pro-comunidad

• Evaluar el impacto y la focalización de los programas

*** CP MP

Presidencia – Comunidad Digna

• Reformar para poner énfasis exclusivamente en la coordinación inter-institucional, dejando de lado el financiamiento

*** CP MP

Infraestructura Básica

General: • Las inversiones deben estar focalizadas en los pobres, mediante la combinación del Mapa de Pobreza con un inventario de los

servicios de infraestructura existentes • Las prioridades deben asignarse a los factores de la demanda, basándose en la participación de la comunidad • Implementación por el sector privado con la participación de la comunidad

113

Capítulo 5



Problemas clave en áreas rurales: • El acceso al agua potable es deficiente • Acceso a transporte, caminos • Acceso a electricidad

• Coordinar los esfuerzos de las diferentes

entidades para mejorar el acceso al agua potable

• Construcción, rehabilitación y mantenimiento de los caminos de acceso rurales

• Instalación de electrificación rural (siguiendo la definición de la política general de electricidad)

***

***

***

CP

MP

En marcha

MP

MP

CP

Problemas clave en los bateyes: • Acceso al agua potable • Acceso a electricidad • Acceso a transporte, caminos

• Coordinar los esfuerzos de las diferentes

entidades para mejorar el acceso al agua potable

• Instalación de electrificación • Construcción, rehabilitación y

mantenimiento de los caminos de acceso rurales

***

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CP

MP

MP

MP

MP

LP

Problemas clave en las áreas urbanas: • Acceso a servicios de saneamiento y

recogida de basura • Acceso al agua potable • Contaminación • Eficiencia del transporte público

• Mejorar el sistema de drenaje del agua

proveniente de las lluvias. • Expandir el acceso, utilizando el Mapa de

Pobreza • Mejorar el acceso al agua, incrementando

los costos de recuperación • Implementar las normas ambientales • Promover la entrada y la competencia en

el transporte de autobús público; rehabilitar y dar mantenimiento a las calles urbanas; mejorar el manejo del tráfico

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** **

CP

MP

CP

En marcha

CP

CP

MP

MP

MP CP

Titulación de Tierras y Propiedades

En áreas rurales los pobres carecen de tierras o de los títulos de sus tierras La carencia de tierras o de los títulos de ellas tiene un impacto negativo en el ingreso

• Continuar con la titulación de tierras, junto con la distribución de tierras

• Mejorar la eficiencia del catastro de tierras, y de los sistemas de titulación y registro; dando prioridad a las áreas con alta concentración de pobres (vía el Mapa de Pobreza).

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En marcha

MP

MP

MP

114




En las áreas urbanas los pobres carecen de los títulos de sus casas. La carencia de títulos reduce la capacidad de obtener préstamos hipotecarios para la generación de ingresos Los asentamientos en zonas de alto riesgo incrementan la vulnerabilidad ante eventos catastróficos

• Identificar y corregir las ineficiencias en los sistemas de titulación y registro; adoptar una extensa campaña para informar a los pobres sobre los procedimientos y oportunidades; dar prioridad a áreas con gran concentración de pobres.

• Examinar opciones de ubicación alternativa para aquellos hogares de las zonas de riesgo, y rehabilitar la tierra para evitar nuevos asentamientos.

*

*

CP

CP

MP

MP

Generación de Ingresos y Servicios Financieros y de Seguros

Los pobres no tienen acceso a los servicios de ahorros y créditos, lo que es crucial para suavizar el consumo y para la generación de ingresos Los pobres no tienen acceso a los seguros contra accidentes Los pobres no tienen acceso a los seguros contra riesgos catastróficos (huracanes, terremotos, etc.) Las comunidades rurales pobres no tienen acceso a tecnología apropiada, que les permita diversificar su producción y mejorar la productividad

• Adoptar acciones para expandir la titulación de las tierras y propiedades de los pobres (ver arriba); que pueden ser utilizados como garantía para el crédito

• Evaluar las restricciones por el lado de la demanda y de la oferta para dar a los pobres un mejor acceso a los servicios financieros

• Adoptar un enfoque innovador para alcanzar a los pobres (e.g. fortalecer los intermediarios financieros especializados en micro finanzas (ONGs), grupos solidarios)

• Eliminar los subsidios a las tasas de interés

• Introducir los seguros contra accidente

como un componente del sistema de seguridad social (ver salud y pensiones)

• Implementar medidas de mitigación

(cumplimiento de los códigos de construcción, prevención de asentamientos en zonas de riesgo, conducir campañas de información)

• Proporcionar servicios de extensión y

asistencia técnica para la producción y mercadeo de productos agrícolas

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En marcha

CP

En marcha

CP

En marcha

CP

MP

MP

MP

MP

CP

CP, MP

MP

LP

115

Capítulo 5



Creación de Capital Social

El capital social ayuda a las comunidades a reducir las vulnerabilidades, incrementa las oportunidades y la asistencia financiera. Mientras los pobres tienden a vivir en comunidades con alto capital social, estos nexos son mayores en los bateyes y más débiles en las áreas urbanas.

• Trabajar con grupos de las comunidades

para determinar las necesidades de inversión local y propiciar acuerdos institucionales apropiados, para generar una mayor "voz" y participación de los pobres.

• Proveer fondos a las comunidades para la

inversión directa en capital social en respuesta a sus requerimientos (e.g., financiar centros comunitarios, áreas de impacto, etc.)

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En marcha

MP

CP

LP

Areas para Investigación Adicional

• El análisis del gasto público, incluyendo la incidencia en la distribución y la eficiencia de los programas de asistencia social y

nutrición, así como el manejo de los gastos correspondientes. • Un análisis más completo del impacto de la actual legislación laboral y de la migración haitiana en el mercado laboral, en

términos de segmentación, desempleo y sector informal; generando recomendaciones específicas • Una investigación para analizar los vínculos entre la pobreza y el entorno, especialmente en barrios marginales del área urbana • Análisis del impacto en los pobres de la propuesta del sistema de seguridad social (así como de sus implicaciones financieras) • Investigación participativa para examinar los obstáculos para incrementar la matriculación y la asistencia escolar, especialmente

a nivel secundario. • Análisis de la pobreza en la isla La Española, poniendo énfasis en los vínculos entre la RD y Haití.

116


Anexo 5.1 Programas de Apoyo Directo al Ingreso para Reducir el Impacto

de las Reformas Comerciales y de las Reformas del Sector Agrícola a Pequeños Agricultores

Experiencias Internacionales 1. Los programas de apoyo directo al ingreso están diseñados para acompañar las reformas estructurales (comercial, agrícola, etc.) lo que ayuda a promover la competitividad de precios. Por ejemplo, la disminución de tarifas y la eliminación de las cuotas de importación de los bienes básicos generaría una reducción en los precios domésticos, beneficiando a los consumidores, particularmente a los pobres. Dicha reforma también forzaría a los productores domésticos a ser más competitivos. Mientras los grandes productores agrícolas tienen acceso a crédito, nuevas tecnologías y competitividad, los pequeños agricultores no serían capaces de ajustarse. En consecuencia, generalmente se recomienda que las reducciones de precios sean parcialmente compensadas por un incremento en los pagos de ayuda directa, proporcionando así a los pequeños agricultores un nivel de vida justo. 2. Los subsidios de apoyo directo al ingreso son mecanismos eficientes para reducir el impacto negativo de las reformas económicas sobre los productores agrícolas. El principio del pago directo es que el mismo no puede estar basado en algo sobre lo que el productor tiene control. Por ejemplo, no puede estar basado en cuántas toneladas de arroz él produce en el año actual; de basarse en ese criterio, sería como darle un mayor precio por su arroz. Por esta razón, el apoyo directo no puede ser utilizado para incentivar la producción de cultivos específicos o para el uso de insumos específicos. El principio de entregar subsidios a través de un pago fijo, en lugar de a través de los precios, es llamado subsidio “desligado” o “desvinculado” de los precios. En la UE, México y los EEUU, la reducción de los precios de apoyo ha sido acompañada por una compensación total o parcial a los productores agrícolas a través de subsidios desligados, basados en la producción de algún período del pasado reciente tomado como base. Esto es importante: cada año, los pagos permanecen iguales o son reducidos mediante una fórmula predeterminada. Estos no cambian de año a año en base a los insumos utilizados o la producción de dicho año. 3. En la Unión Europea, desde 1992, las reformas de la Política Agrícola Común (CAP, por sus siglas en inglés) han acercado los precios de muchos productos agrícolas importantes (particularmente cereales) a los precios mundiales, y estas reformas continúan. Los subsidios en la UE están cada vez más vinculados a las medidas de los productores agrícolas para conservar los recursos naturales o al desarrollo regional. También se han implementado en años recientes reformas profundas en sus políticas de bienes agrícolas hacia una menor dependencia en los programas de apoyo de precios en países como Canadá, Nueva Zelandia y Australia, así como en varios países en desarrollo de ingreso medio, especialmente en América Latina. En México, por ejemplo, el apoyo a través de precios y subsidios (medido como Subsidio Equivalente al Productor o SEP) cayó de 30 por ciento en 1992-94 a sólo 5 por ciento en 1995, y ha sido reemplazado por medidas de apoyo directo al ingreso. 4. En México, PROCAMPO es un programa de transferencias directas de ingreso para compensar a los productores agrícolas que enfrentan la competencia de Canadá y EU como resultado del NAFTA. Los beneficiarios son productores de 9 cultivos tradicionales (maíz, habichuelas, arroz, trigo, sorgo, cebada, soya, algodón y cardamomo). El programa fue lanzado en 1994 y se espera que tenga una duración de 15 años. Durante ese período, el programa proveerá un ingreso fijo de US$70 anuales por hectárea, independientemente de la producción, siempre que la tierra continúe siendo utilizada para la producción agrícola. El impacto de PROCAMPO en el sector de Ejido fue evaluado recientemente. Los principales hallazgos fueron: (i) la participación es muy alta, cubriendo cerca del 90 por ciento de las áreas cultivadas de México, (la participación fue igualmente fuerte entre pequeños, medianos y grandes productores); (ii) en promedio, los pagos realizados por PROCAMPO

117

Capítulo 5

proporcionaron el 8 por ciento del ingreso de los hogares de Ejido, pero la contribución del programa representa alrededor del 40 por ciento del ingreso para los productores en el decil más pobre; (iii) a pesar de que PROCAMPO no fue diseñado como un programa para combatir la pobreza, sí ha reducido la pobreza, como se esperaría de un programa de transferencia de efectivo; (iv) existe evidencia inicial de que el programa ha generado un efecto multiplicador en el potencial de generación de ingresos de sus beneficiarios. La hipótesis principal para este hallazgo es que ya sea a través del efecto de disponibilidad de efectivo o de la reducción de la aversión al riesgo de sus beneficiarios, el programa puede ayudar a incrementar las inversiones y a facilitar la elección de actividades más riesgosas que tienen mayores tasas de retorno. 5. Los programas de apoyo directo al ingreso presentan varias ventajas. Primero, incrementan la productividad del sector agrícola, en la medida en que los productores agrícolas son incentivados a tomar sus decisiones de uso de insumos y producción sobre la base de los precios de los mercados internacionales. Esto lleva a una reducción de los precios agrícolas. Segundo, permite una mejor planificación y ejecución presupuestaria; dado que la cantidad del subsidio no depende de qué cantidad de insumo se utilice ni de la cantidad producida, el presupuesto total es completamente predecible. Tercero, genera una mayor predictibilidad del ingreso para los productores agrícolas, dado que los pagos no dependen en lo absoluto de la producción actual ni del uso de insumos. Es importante indicar que los pagos predecibles también pueden ser utilizados como colaterales de préstamos. Cuarto, permite la focalización directa hacia los productores agrícolas más necesitados de la ayuda. Los pagos directos pueden ser focalizados hacia los productores pobres y pequeños, que consumen la mayor parte de su producción, por lo que no se benefician mucho del apoyo vía altos precios, y que tampoco compran muchos insumos. 6. Algunos problemas de implementación requieren una atención especial. Entre éstos está el desarrollo de un registro transparente y confiable de los productores agrícolas (y otros residentes del área rural). Existen diferentes opciones para crear dicho registro, pero todas requieren tiempo y recursos. Muchos países han utilizado el catastro y los historiales de registro de tierras existentes, así como informaciones de los censos como punto de partida. Otros problemas incluyen la determinación del tamaño de la transferencia, la base y el medio de pago (efectivo versus cupones de insumo, entre otros). Podría implementarse un programa piloto para probar la logística de diferentes mecanismos y enfoques para el registro de los productores agrícolas y para monitorear las actitudes y respuestas de los productores agrícolas ante un programa de apoyo directo al ingreso.5

5 Un programa piloto como éste, para 10,000 productores agrícolas, se encuentra bajo implementación en Turquía, dentro de un Proyecto de Préstamo para Reformas Económicas del Banco Mundial. Un programa nacional de cupones para insumos para alrededor de 4.5 millones de productores agrícolas fue introducido en Rumania por el gobierno en 1997, para reemplazar los subsidios a los insumos y las compras de las cosechas (Castañeda – Fernández, 1997).

118


Anexo 5.2 Diseño e Implementación de Programas de Apoyo al Ingreso

en la República Dominicana 1. El diseño e implementación de programas de apoyo al ingreso requiere la identificación de los beneficiarios, la determinación del monto de la transferencia y el diseño de procedimientos efectivos de monitoreo y evaluación. • Identificación de beneficiarios. Los criterios de selección deben ser transparentes, objetivos y

difíciles de manipular por parte de los administradores y posibles beneficiarios. Además, el sistema a utilizar para identificar los beneficiarios debe ser costo-efectivo. En la RD se necesita desarrollar un sistema de selección de beneficiarios. El costo de instalación de sistemas comparables en otros países ha sido de alrededor de US$7-8 por tres años, por familia registrada en el sistema. Por tanto, registrar los 192,000 hogares del decil de más bajo ingreso (equivalente a 815,000 personas) costaría aproximadamente US$1.5 millones por tres años, mientras que el registro de todos los hogares de los tres deciles de más bajo ingreso costaría tres veces esa cantidad ó US$4.5 millones6.

• Determinación del monto de la transferencia. Esta cantidad debe fijarse en un nivel

suficientemente bajo, para limitar los desembolsos del programa y no afectar severamente los incentivos a trabajar, pero suficientemente alto para tener un impacto en el bienestar de los hogares (de modo que no se le dificulte a las familias pobres la participación en el programa). No existe un consenso amplio para el cálculo del monto del beneficio. Sin embargo, debe ser “inframarginal” i.e., menor a un nivel mínimo de gastos básicos para sobrevivir (i.e., el costo de la canasta alimenticia básica). Una regla empírica utilizada con frecuencia tanto en países desarrollados como en países en desarrollo es establecer el valor de la transferencia en cerca del 40 por ciento de la canasta básica de consumo alimenticio de los pobres. De acuerdo a esto, en la RD un valor de transferencia razonable sería de unos US$12 mensuales per cápita, lo que representa el 40 por ciento del costo de la canasta alimenticia básica (US$30 mensuales per cápita, o la línea de extrema pobreza) .7 Los costos del programa, excluyendo los costos administrativos, pueden ser estimados siguiendo esta regla empírica. Por ejemplo, proveer una transferencia mensual de US$12 a todos los desempleados entre 25-64 años de edad que viven en extrema pobreza (32,000 personas) implicaría un desembolso anual de US$4.6 millones.

• Diseño de procedimientos efectivos de monitoreo y evaluación. El programa de monitoreo debe

incluir la revisión regular de las operaciones y de los indicadores presupuestarios, por parte de una agencia independiente de auditoría y evaluación ex-post. La evaluación debe analizar la focalización del programa, así como su impacto en los beneficiarios. Esto podría realizarse tomando muestras aleatorias de beneficiarios y no beneficiarios del programa. La experiencia de otros países sugiere que un presupuesto anual de US$1.5 millones sería suficiente para financiar las encuestas y los estudios de evaluación.

6 Idealmente, este sistema sería utilizado para administrar casi todos o todos los programas centrales (y potencialmente provinciales) focalizados. En adición a la identificación de los beneficiarios del programa, dicho sistema puede ser una excelente herramienta de diagnóstico para evaluar las características de los pobres a nivel regional y nacional, y diseñar programas que se ajusten mejor a sus necesidades. 7 En términos de medios de pago, existen diversas opciones: efectivo, transferencias electrónicas, cheques o cupones para la compra de bienes (i.e., cupones para comidas) y servicios específicos. Las transferencias electrónicas y en efectivo son la mejor alternativa porque son más líquidas, pero requieren medidas de seguridad más estrictas (en el caso del efectivo) o tienen un alto costo administrativo (transferencias electrónicas). Los cheques son una alternativa segura, pero requieren una amplia red disponible de bancos y un sistema de información muy preciso que minimice los errores administrativos. Los cupones de comida son una alternativa cuando, por razones políticas u otras razones (usualmente mal uso de los beneficios del fondo), el Gobierno no quiere entregar efectivo. Los cupones de comida y otros cupones tienen una desventaja importante –requieren acuerdos de logística adicionales para la impresión de los cupones y para los procedimientos de redención, lo que aumenta los costos administrativos.

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