informe presupuesto PL - 2

8/14/2019 informe presupuesto PL - 2

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Estudio comparativo del presupuesto del Parlamento

uruguayo en relacin con el de otros parlamentos

Segundo informe del proyecto: Evaluacin presupuestal delParlamento uruguayo entre 1985 y 2003

Proyecto de Apoyo al Parlamento Uruguayo

Comisin Europea

Equipo de investigacin:


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INDICE

CAPTULO 1 El gasto de los parlamentos en el mundo

4.1 El gasto absoluto en los Poderes Legislativos

4.2 El gasto segn el nmero de legisladores

4.3 El gasto segn variables socioeconmicas

4.4 El costo mnimo de la democracia

4.5 Sntesis


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CAPTULO 4

El gasto de los parlamentos en el mundo

El presente estudio analiza en perspectiva comparada el gasto pblico estatal

uruguayo en el Poder Legislativo. El ejercicio comparado posibilita, ms que

ninguna otra metodologa, distinguir entre caractersticas generales de un pas y

caractersticas especficas. El establecimiento de parmetros externos de

comparacin facilita la evaluacin de los fenmenos polticos, econmicos o

sociales, y contribuye a evitar la formulacin de explicaciones sencillas y

parroquiales, inspiradas casi siempre en rasgos idiosincrticos o tradicionales del

pas.

El estudio que aqu presentamos buscar determinar cun importante es el gasto

en el Poder Legislativo uruguayo con relacin a un conjunto de pases que se

toman como referencia. Al mismo tiempo, considerando variables relacionadas

con la magnitud de los pases incluidos en el estudio (Poblacin, Producto Bruto

Interno y Presupuesto Nacional) se intentar determinar si existen rasgos

estructurales que determinan el volumen del gasto en un Parlamento. Para ello se

tomarn tambin en consideracin variables institucionales como la estructura

unicameral o bicameral del Poder Legislativo, el nmero de legisladores de cada

Parlamento y el monto destinado al pago de sueldo de los mismos.

La comparacin se realiza con un conjunto de doce casos seleccionados que por

sus caractersticas revisten algn tipo de inters para Uruguay. En primer lugar,

fueron incluidos los Poderes Legislativos de Argentina, Brasil y Chile a los efectos

de tomar como referencia los pases ms prximos. Adicionalmente se incluyeron


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del primer mundo: el Parlamento del Reino Unido, cuna histrica del

parlamentarismo, los Parlamentos de Espaa e Italia por sus naturales afinidades

con nuestro pas- y el Legislativo de mayor repercusin internacional, el Congreso

de los Estados Unidos de Amrica.

La comparacin toma en cuenta ocho variables que a prioriparecen relevantes en

cuanto a determinar el nivel de gasto en el Poder Legislativo: a) Poblacin del

pas, b) Producto Bruto Interno; c) Presupuesto Nacional; d) Presupuesto del

Poder Legislativo; e) Gasto en personal administrativo en el Parlamento; f)

Estructura del Poder Legislativo (bicameralismo o unicameralismo); g) Nmero de

legisladores; y h) Salario de los legisladores. La informacin relevada para todos

los pases es muy reciente y se concentra particularmente en los presupuestos

parlamentarios del 2001, 2002 y 2003. Con la finalidad de comparar los diferentes

montos, todos ellos han sido convertidos a dlares estadounidenses utilizando

como parmetro a los promedios del tipo de cambio de cada pas, correspondiente

al cuatrimestre setiembre-diciembre del ao correspondiente1.

A su vez, la consideracin de estas variables permite establecer una serie de

indicadores que facilita una comparacin ms afinada: i) gasto pblico en el

Legislativo por legislador; ii) gasto pblico en el Legislativo por habitante; iii)

relacin entre el gasto en el Legislativo y el PBI; iv) relacin entre el Presupuesto

Legislativo y el Presupuesto Nacional; y v) peso del gasto en personal

administrativo en el presupuesto parlamentario. Estos indicadores sern utilizados

para la bsqueda de las respuestas que procura brindar el estudio, en la medida

en que permitirn ilustrar con claridad la posicin que ocupa el Parlamento

uruguayo, en materia de gasto, en el horizonte internacional.


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observado en el mbito regional, continental o mundial. La segunda parte

relaciona el gasto de los parlamentos con el nmero de legisladores y la tercera

parte evala la incidencia del presupuesto legislativo en relacin a diversas

variables socioeconmicas de los diferentes pases. Finalmente, la cuarta parte

desarrolla un razonamiento que busca explicar el peso especfico del presupuesto

del Poder Legislativo uruguayo en la economa nacional.


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4.1 El gasto absoluto en los Poderes Legislativos

Una primera forma de observar el gasto en los Poderes Legislativos consiste en

considerar nicamente los montos absolutos que cada pas destina a esa

finalidad. El Grfico 1 muestra un resumen para los trece pases. Estados Unidos

es el pas que ms invierte en la materia con una cifra que supera los 2.000

millones dlares al ao, seguido por Brasil y Reino Unido, que gastan ms de

1.000 millones de dlares al ao en sus parlamentos. Luego aparece un grupo

compuesto por Italia, Mxico y Colombia que destinan entre 300 y 550 millones de

dlares al ao al Poder Legislativo. Llamativamente, Espaa encabeza el siguiente

grupo de pases, que gasta menos de 200 millones de dlares por ao.

Finalmente, Uruguay se encuentra dentro del grupo que destina menos de 100millones y el volumen de su presupuesto legislativo se ubica por encima de los de

Costa Rica y Repblica Dominicana. En la escala de trece pases, el nuestro se

encuentra antepenltimo.

Grfico 1. Presupuestos de los Poderes Legislativos

(en millones de dlares)

2.050

1.328

1.059923

493

241169 133 101 65 47 43 28

USA Brasil Reino

Unido

Italia Mx ico Colombia Espaa Argent ina Per Chile Uruguay Rep.

Domin.

Costa Rica


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son los pases del primer mundo tomados en conjunto (Estados Unidos, Reino

Unido, Espaa e Italia) los que ms gastan en sus parlamentos. La sub-regin

(Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) aparece en segundo lugar pero con un

promedio de gasto casi tres veces menor al de los primeros. En ltimo lugar

aparecen los restantes pases de Amrica Latina (Mxico, Costa Rica, Repblica

Dominicana, Per y Colombia) con un gasto sensiblemente menor en promedio.

Cuadro 1.Gasto en Parlamentos (en millones de dlares)

N Promedio Mn MaxPrimer Mundo 4 1.050,7 (169,2 - 2.050,4)

Cono Sur 4 393,6 (47,2 - 1.328,4)

Resto de Amrica Latina 5 181,5 (28,3 493,1)

Con ms de 100 millones 3 1,290,7 (493.1 2.050,4)Con ms de 10 y menos de 100

millones 7 384,8 (65.7 1.059,7)Con menos de 10 millones 3 39,8 (28,3 47,2)

Uruguay 47,2

Sin embargo, estos promedios encubren una gran heterogeneidad dentro de los

agrupamientos. Por ejemplo, el gasto del Congreso de Estados Unidos es ms de

doce veces mayor al realizado por Espaa y el de Mxico supera en ms de 17

veces al de Costa Rica. Dentro del Cono Sur la diferencia es an mayor, ya que el

presupuesto del parlamento de Brasil es casi 30 veces ms grande que el de

nuestro pas. Por tanto, pareci conveniente agrupar los pases por su tamao,

tomando como referencia al nmero de habitantes. De esta forma se constituyen

grupos mucho ms homogneos que permiten apreciar una correlacin importante

entre el volumen de la poblacin y la magnitud del gasto en el Poder Legislativo.

Los pases con ms de 100 millones de habitantes invierten en promedio ms de

1.200 millones de dlares. Los pases que oscilan entre 10 y 100 millones de

habitantes gastan ms de 380 millones de dlares, en tanto que los ms pequeos


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4.2 El gasto segn el nmero de legisladores

Una forma alternativa para evaluar comparativamente el nivel de recursos que se

destinan al Poder Legislativo consiste en tomar el volumen del gasto segn el

nmero de legisladores que actan en cada uno de los parlamentos

seleccionados. El cuadro 2 presenta la informacin sobre el nmero de

legisladores de cada Poder Legislativo, ordenada de forma decreciente de

acuerdo a este criterio. Reino Unido, Italia, Mxico y Espaa ocupan los cuatro

primeros lugares, mientras que los dos pases con mayor poblacin, Brasil y

Estados Unidos, aparecen quinto y sexto respectivamente. Por su parte Uruguay,

que es el pas con menor poblacin, tiene ms legisladores que Costa Rica y

Per, nicos pases dentro de los seleccionados con parlamentos unicamerales.

Del cuadro surge claramente que no existe una correlacin entre el tamao de la

poblacin y nmero de representantes.

Cuadro 2Nmero de Legisladores por pas

Pas Cmara deDiputados

Cmara deSenadores

Total deLegisladores

Poblacin(en miles)

Reino Unido 659 618 * 1277 60.094Italia 630 315 945 57.998Mxico 500 128 628 104.907Espaa 350 259 ** 609 40.207Brasil 513 81 594 182.032Estados Unidos 435 100 535 290.342Argentina 257 72 329 38.740Colombia 165 102 267 41.662Repblica Dominicana 150 32 182 8.715

Chile 120 46 *** 166 15.665Uruguay 99 31 130 3.413Per 120 - 120 28.409Costa Rica 57 - 57 3.896* El Senado del Reino Unido, comnmente conocido como Cmara de los Lores, cuenta con 500 miembrosdesignados, 92 miembros hereditarios y 92 clrigos. Su importancia en el proceso poltico es marginal,aunque tiene reservadas importantes funciones judiciales** El S d d E t 208 i b l t f di t 51 d i d l


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aparecen sorpresivamente en cuarto y quinto lugar, en tanto que Uruguay

nuevamente se ubica en antepenltimo trmino, esta vez por encima de Espaa y

Repblica Dominicana. Nuevamente esta informacin confirma que el gasto en el

Parlamento uruguayo es muy moderado. Mientras nuestro pas invierte 363 mil

dlares anuales por legislador, Costa Rica que tiene casi la misma poblacin-

gasta 497 mil.

Otro indicador comparado que tambin permite mostrar la moderacin del gasto

uruguayo en el Poder Legislativo es el sueldo de los parlamentarios. Si se

considera el salario de los legisladores de cada uno de los parlamentos, se

encontrar a Uruguay nuevamente en el penltimo lugar. El Grfico 3 presenta los

resultados para los trece pases de la muestra2. Nuevamente, Estados Unidos

aparece en primer lugar (U$S 12.892 por mes), seguido por Mxico (U$S 9.816),

Brasil (U$S 6.813), Colombia (U$S 6.109), Italia (U$S 6.068) y Reino Unido (U$S

5 200) Por su parte un legislador en Uruguay (U$S 2 471) recibe ingresos

Grfico 2. Gasto en el Parlamento por legislador(en miles de dlares)

829 785497 405 395 363 277 240

841904977

2.236

3.832

USA Bras il It alia Colo m-

bia

Per Reino

Unido

Mxico Costa

Rica

Argen-

tina

Chile Uruguay Espaa Rep.

Domin.


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sensiblemente menores que sus pares de pases como Costa Rica (U$S 3.768) o

Per (U$S 2.967) y tambin son inferiores a los salarios de los parlamentarios

argentinos (U$S 2.736) y chilenos (U$S 2.592). Dentro de los casos

seleccionados, slo los legisladores de Repblica Dominicana (U$S 2.058)

perciben una remuneracin menor que los uruguayos.

En suma, los datos presentados hasta ahora indicaran que el gasto en el

Parlamento uruguayo es decididamente moderado. Su volumen se asemeja al de

los parlamentos que representan volmenes de poblacin similares. La relacin

del gasto segn el nmero de legisladores y el salario que los mismos percibenconfirman esta presuncin e inducen a afirmar que el Parlamento uruguayo

efectivamente gasta poco.

Si b h t h t d i l t l i f i L

Grfico 3. Salario mensual de los legisladores

(en miles de dlares)

2,02,42,52,7

2,93,33,7

5,2

6,06,16,8

9,8

12,8

USA M xico B rasil Co lo m-bia Italia Reino

Unido

C os ta R ic a Es paa P er A rgen-t ina C hile Uruguay R ep.

Domin.


11/23

permitir desarrollar una argumentacin que considere no slo los datos de gasto

absoluto sino tambin los referidos al peso del mismo sobre otras variables como

el Presupuesto Nacional, el PBI, etc.


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4.3 El gasto segn variables socioeconmicas

Hasta aqu sabemos que el gasto en el Parlamento uruguayo es moderado en

trminos comparados. Pero si se considera su peso efectivo en el Presupuesto

Nacional encontraremos que el mismo es alto en trminos relativos. El Grfico 4

muestra la relacin porcentual entre Presupuesto Parlamentario y Presupuesto

Nacional para los trece casos. All se observa con claridad que mientras en pases

desarrollados como Estados Unidos, Espaa, Italia y Reino Unido el presupuesto

parlamentario no supera el 0,20%, en Uruguay el mismo alcanza el 1,42%. Aun

ms, los dos pases que siguen a Uruguay se encuentran bastante alejados, pues

el presupuesto del Congreso de Colombia alcanza el 0,92% de su Presupuesto

Nacional y el de Per el 0,79%.

Grfico 4

Peso del Presupuesto del PL

en el Presupuesto Nacional

0,92%

0,79%

0,66%

0,60%0,57%

0,37%

0,33%

0,27%

0,20%

0,16%

0,11%

0,06%

1,42%Uruguay

Colombia

Per

Rep.Domin.

ArgentinaC.Rica

Chile

Mxico

Brasil

Reino Unido

Italia

USA

Espaa


13/23

Como podr observarse, aqu tambin el peso del presupuesto del Parlamento

uruguayo es alto. Nuevamente los pases desarrollados encabezan la lista de

quienes menos gastan. Ellos cuatro, junto a Mxico y Chile, forman un grupo de

seis parlamentos que no supera el 0,1% del PBI nacional. Uruguay, en cambio, se

encuentra ltimo en un grupo de cuatro pases que destina ms del 0,2% de su

Producto Bruto al presupuesto del Poder Legislativo.

Una tercera confirmacin sobre el peso relativamente alto del Parlamento

uruguayo en la economa nacional consiste en el clculo de la razn entre el

presupuesto parlamentario y el nmero de habitantes del pas. El Grfico 7

muestra a los 13 pases ordenados segn el gasto per cpita en parlamentos. All

encontramos otra vez a Uruguay en el grupo de pases que ms invierte, ahora

junto a Reino Unido e Italia Los tres pases destinan ms de 10 dlares per cpita

Grfico 5

Peso del Presupuesto

del PL en el PBI

0,38%

0,29%

0,29%

0,21%

0,18%

0,17%

0,13%

0,10%0,08%

0,07%

0,06%

0,02%

0,02%

Uruguay

Brasil

Per

Argentina

Mxico

Italia

USA


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Cmo explicamos entonces este fenmeno? Por qu si Uruguay gasta

moderadamente en trminos comparados, presenta un presupuesto tan oneroso

para su economa y su poblacin? Por qu razn pases que en trminos

absolutos se comportan como Uruguay, cambian a la hora de incluir variables

relacionadas con su economa?

Grfico 6

Gasto en e l PL

por habitante(en dlares)

17,6

15,9

13,8

7,3

7,3

7,1

5,8

5,0

4,7

4,2

4,2

3,6

3,4

Reino Unido

Italia

Uruguay

Brasil

C.Rica

USA

Colombia

Rep.Domin.

Mxico

Espaa

Chile

Per

Argentina


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4.4 El costo mnimo de la democracia

El gasto que realiza Uruguay en su Poder Legislativo es moderado en trminos

comparados cuando se consideran los montos absolutos pero resulta elevado si

se lo relaciona con las variables socioeconmicas ms relevantes. Esta aparente

contradiccin requiere una profundizacin algo mayor en los factores que

determinan el gasto. En primer lugar la respuesta debe relacionarse con el

reducido tamao de nuestro pas y con el desempeo de ciertas variables

econmicas y sociales. Pero la respuesta ms especfica debe asociarse al

conjunto de rigidices econmicas implcitas en la escala de nuestro pas.

Veamos este problema paso a paso. En el primer apartado encontramos que

Uruguay gastaba en trminos absolutos en su parlamento cifras similares a las de

los pases con menos de 10 millones de habitantes. Este grupo est compuesto

por Uruguay, Costa Rica y Repblica Dominicana. El cuadro 3 presenta seis

indicadores para los tres pases mencionados.

Cuadro 3Comparacin pases con menos de diez millones de habitantes

Poblacin

Presupuesto

Nacional* PBI*

Presupuesto

Parlamento* Legisladores Salario

Costa Rica 3.896.092 4.942 16.900 28.3 57 3.768

Rep. Dominicana 8.715.609 6.599 21.300 43.6 150 2.058

Uruguay 3.413.329 3.321 12.300 47.2 130 2.471

* En millones de dlares

Obsrvese que Uruguay tiene la menor poblacin, el menor PBI y el menor

Presupuesto Nacional. Al mismo tiempo, respecto a Costa Rica presenta un

presupuesto parlamentario superior con un nmero sensiblemente superior de

l i l d l l i ibl t P t t


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recursos no guardan relacin de la misma forma con la realidad econmica

nacional.

Del anlisis comparado de la informacin se puede inferir que existe un mnimo, o

piso de recursos que es necesario asignar a los parlamentos para asegurar su

funcionamiento como tales. El caso de Costa Rica es emblemtico. Cuenta con

una nica cmara con 57 legisladores y gasta un presupuesto menor al de

Uruguay. Sin embargo el Presupuesto Nacional de Costa Rica y su PBI presentan

niveles bastante superiores a los de nuestro pas. En definitiva, todo pas

democrtico, por pequeo que sea, debe tener un Poder Legislativo. Y todo Poder

Legislativo tiene un conjunto de funciones y tareas que no se pueden reducir por

ms pequeo que sea el pas al que pertenece. Por ejemplo, el nmero de

materias sobre las cuales se legisla y el nmero de leyes que aprueba un

parlamento no guardan una relacin directa con el tamao del pas en el que esas

leyes se aplican3. Todo pas democrtico, independientemente de su tamao,

requiere una legislacin, y producir esa legislacin tiene naturalmente un costo

mnimo que no es posible eludir sin poner en juego su calidad y su adecuacin a la

realidad.

Un indicador que nos puede ilustrar sobre esos costos mnimos corresponde al

gasto que realiza cada Parlamento en personal administrativo. Dado que la

produccin legislativa no es una actiividad de alta tecnologa, no admite

economas de escala y sus costos estn directamente asociados a los costos

salariales. Por lo tanto podemos apreciar esta estructura de costos calculando el

porcentaje que representa el gasto en este rubro dentro del presupuesto del Poder


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Legislativo de cada pas. Para el clculo se consider el personal permanente y el

provisorio dependiente de las caractersticas de cada legislatura4.

El Grfico 7 muestra los datos para los trece pases. Uruguay se encuentra dentro

del grupo de seis pases que destina ms del 50% de su presupuesto al pago de

recursos humanos. Este grupo est integrado por Argentina, Brasil, Espaa,

Uruguay y precisamente, Repblica Dominicana y Costa Rica.

Estos datos tienden a confirmar la necesidad de un gasto mnimo por parte de

cada pas en su correspondiente Parlamento. Ese mnimo claramente est muy

condicionado por el volumen que insume el pago de sueldos al personal que

cumple funciones en el Poder Legislativo. Seguramente, ni el nmero de

l i l d i l l i l t l i t i d

Grfico 7. Gasto en personal administrativo sobre e l total de l Presupuesto

Parlamentario

86%

78%67% 65%

57% 55%47% 47% 46%

42% 42%38%

29%

Argen-

tina

B ras il R ep.

Domin.

Costa

Rica

Uruguay Espaa Mxico Reino

Unido

P er It alia C hile USA C olo m-

bia


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funcionarios de los pases pequeos: Uruguay cuenta con 1.526, Costa Rica con

1.038 y Repblica Dominicana con 1.831. El nmero de funcionarios es muy

similar para los tres casos y se encuentra muy distante del los 4.685 funcionarios

del Congreso de Mxico, los 5.953 del Congreso de Brasil o los 9.599 del

Congreso de la Repblica Argentina.

Aunque no contamos con datos sobre el nmero de funcionarios para los trece

casos, parece razonable pensar que existe una relacin entre el volumen de

funcionarios, el gasto en personal, el presupuesto parlamentario total y el nmero

de legisladores. Sin embargo, a medida que disminuye el tamao del Parlamento

o sea el nmero de legisladores- no todas las variables deberan decrecer

necesariamente al mismo ritmo, ya que es razonable pensar que existe un lmite

inferior o piso donde lo mismo da contar con 57, 130 o 150 legisladores. Uruguayparece encontrarse en las proximidades de ese lmite.

Grfico 8. Nmero de funcionarios por legislador

0

5

10

15

20

25

30

35

Costa Rica Uruguay Repblica

Dominicana

Argentina Brasil Mxico

funcionarios


19/23

legislador, de forma tal que cuanto menor es el nmero de legisladores mayor es

el nmero de funcionarios que le corresponde a cada uno. Los pases en el grfico

estn ordenados de menor (Costa Rica) a mayor (Mxico) nmero de legisladores

y la curva mustra escencialmente un recorrido descendente, con la notoria

desviacin de Argentina que presenta una anomala evidente en la materia. Esto

reafirma la idea de la existencia de costos fijos en el funcionamiento de los

parlamentos que no se reducen directamente en funcin del tamao de la

legislatura.


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4.5 Sntesis

El estudio que desarrolla el presente captulo nos ha permitido ubicar el gasto de

nuestros Poder Legislativo en el contexto internacional. En definitiva, hemos

podido comprobar que el gasto que realiza Uruguay en su Poder Legislativo es

moderado en trminos comparados cuando se consideran los montos absolutos,

aunque resulta elevado si se lo relaciona con las variables socioeconmicas ms

relevantes. Sin embargo, los altos guarismos comparativos que presenta Uruguay

en este terreno (1,42% del Presupuesto Nacional, 0,38% del PIB y casi 14 dlares

por habitante por ao) estn asociados a un problema de economa de escala

como en tantos otros mbitos (combustibles por ejemplo), con el agravente en

este caso de que se trata de una actividad imprescindible en trminos de

democracia y soberana. Los indicadores mencionados parecen difles de reducirdada la escala socioeconmica nacional y seguramente el nico camino que

podra permitir una disminucin del peso presupuestal de Poder Legislativo en la

economa nacional se vincula sobre todo al crecimiento de esta ltima ms que a

la reduccin del primero.


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BIBLIOGRAFA

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Principales pginas web consultadas

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http://www.presidencia.gov.arhttp://www.parlamento.gub.uy

http://www.onsc.gub.uy

http://www.presidencia.gub.uyhttp://www.presidencia.gov.do


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23

A N E X O E S T A D I S T I C O

Indicadores comparados

Pas Ao Poblacina

PBI(dlares)a

PresupuestoNacional(dlares)

PresupuestoParlamento

(dlares)

Gastos enPersonal(monedanacional)

Legisla-dores

Sueldo(dlares) b

Argentina 2002 38.740.807 102.200.000 22.355.743.719 133.271.643 340.145 329 2.736

Brasil 2003 182.032.604 452.400.000 489.156.604.740 1.328.445.756 3.101.941 595 6.813

Chile 2003 15.665.216 64.200.000 17.827.242.643 65.699.199 19.158.393 174 2.592

Colombia 2003 41.662.073 82.200.000 26.369.301.061 241.377.450 176.258.377 267 6.109Costa Rica 2003 3.896.092 16.900.000 4.942.012.420 28.349.130 6.724.454 57 3.768

Espaa 2003 40.217.413 850.700.000 291.166.713.670 169.185.110 83.958 422 3.357

Estados Unidos 2003 290.342.554 10.450.000.000 1.853.200.000.000 2.050.452.030 785.268.230 535 12.892

Italia 2003 57.998.353 1.455.000.000 517.000.000.000 923.461.402 352.209.000 945 6.068

Mxico 2003 104.907.991 637.200.000 149.637.815.050 493.108.486 2.580.079 628 9.816

Per 2003 28.409.897 56.900.000 12.791.955.835 101.005.747 161.099 120 2.967

Reino Unido 2002 60.094.648 1.528.000.000 540.000.000.000 1.059.785.430 495.459.020 1.277 5.200

Rep. Dominicana 2003 8.715.602 21.300.000 6.599.002.058 43.699.530 995.640 150 2.058

Uruguay 2002 3.413.329 12.300.000 3.321.122.190 47241000 568.548 130 2.471a. Fuente BID (www.iadb.org) y Unin Europea (www.europa.ue.int).b. Sueldo Diputados. Uruguay, Repblica Dominicana y Colombia sueldo de Senadores

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informe presupuesto PL - 2