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Infraestructura, regulación y conflictos. Marco general
Patricio Rozas BalbontínDivisión de Recursos Naturales e InfraestructuraCEPAL, Naciones Unidas
La regulación de SUP en escenarios post reformasSumario
Problemas y desafíos en la provisión de SUP en escenarios post reformas
Enfoque neoclásicoEnfoque neoestructuralista
El impacto de las nuevas tecnologías en la organización de los mercados de los SUPLa internacionalización de los mercados y las nuevas estrategias empresarialesLos avances más recientes del desarrollo de la teoría de la regulación
Problemas y desafíos regulatorios en los escenarios post-reformas de SUP
El planteamiento neoniberalEl planteamiento neoestructuralista
El planteamiento neoliberal
La regulación es innecesaria para aumentar el bienestar social
El poder de un monopolio siempre va a tener restricciones de tamaño, ámbito y duraciónEs de interés del mismo monopolio autorregular su poder para mantener su condición dominanteTodos los mercados son disputablesEl cambio tecnológico erosiona todo tipo de monopolio, incluso los MN
La política pública debe orientarse a lograr una desregulación completa de los SUP y dejar que opere la competencia
El planteamiento neoestructuralista
ProblemasTransformación de monopolios naturales (de propiedad pública) en empresas privadas de posición dominante con gran poder de mercado, incluso monopólicoSobreinversión y capacidad instalada excedentaria por razones de economías de escalaBarreras a la entrada constituidas por los altos montos de la inversión inicial, que se transforman en costos hundidos
El planteamiento neoestructuralista
ProblemasBaja disputabilidad de los mercadosRol restringido de la competencia para disciplinar los mercadosFases del proceso de producción de los SUP siguen siendo monopolios naturales (transmisión y distribución de electricidad; distribución de agua)
El planteamiento neoestructuralista
Dilemas y desafíosRelación costo/beneficio de la desintegración vertical del MN¿Son mayores los beneficios de la desintegración vertical de los MN, asociados a la mayor competencia, que sus costos, asociados a una pérdida de las economías de ámbito o de integración?Factores a considerar: SUP, tamaño del mercado, localización
El planteamiento neoestructuralista
Dilemas y desafíosImpacto sobre las condiciones de competencia del antiguo MN integrado verticalmente (caso ENDESA/Chilectra sobre el mercado de generación)Determinación del cargo de acceso (costo de conexión) como condición de competencia y eficiencia
El impacto de las nuevas tecnologías en la organización de los mercados de SUP
El impacto de las nuevas tecnologías
El notorio reciente cambio tecnológico ha modificado la estructura del mercado de los SUP, erosionando la capacidad regulatoria del sistema vigente y, en algunos casos, tornándola obsoleta
La tecnología moderna ha creado nuevos mercados que están fuera del ámbito de la regulación existente (diversificación, economías de ámbito y de conglomeración)
El impacto de las nuevas tecnologías
La innovación técnica ha diluido las diferencias existentes entre distintas actividades económicas, cuestionando la validez de un marco regulatorio que presupone la existencia de dichas diferencias (¿Regulación integrada?)
La internacionalización de los mercados y las nuevas estrategias empresariales
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales
La teoría de la empresa multinacionalLos cambios en el escenario internacional¿Qué se entiende por globalización?Problemas y desafíos de la globalizaciónCambios en las estrategias empresariales
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales
La teoría de la empresa multinacionalLos cambios en el escenario internacional¿Qué se entiende por globalización?Problemas y desafíos de la globalizaciónCambios en las estrategias empresariales
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesLa teoría de la empresa multinacional
Las empresas multinacionales, aunque a menudo son un vehículo de los préstamos y endeudamiento internacionales, existen principalmente como medio de extensión del control sobre las actividades que tienen lugar en dos o más países.La teoría de las empresas multinacionales no está tan bien desarrollada como otras partes de la economía internacional
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesLa teoría de la empresa multinacional
La teoría de las empresas multinacionales se construye sobre la base de dos elementos esenciales:
Un motivo de localización, que induce a la EM a situarse en diferentes paísesUn motivo de internalización, que impulsa la integración de las actividades en una sola empresa
Los motivos de la localización de las EM son los mismos que están detrás del comercio internacional
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesLa teoría de la empresa multinacional
Los motivos de la internalización son menos conocidos, aunque la teoría ha destacado dos aspectos principales:
Transferencia de tecnología (dificultades para vender o arrendar; conocimiento no escrito; no “empaquetable”; valoración; derechos de propiedad, etc.)Captura de economías de integración (integración vertical)
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales
La teoría de la empresa multinacionalLos cambios en el escenario internacional¿Qué se entiende por globalización?Problemas y desafíos de la globalizaciónCambios en las estrategias empresariales
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesLos cambios en el escenario internacional
Década de los 90, importancia creciente de las ET en la economía internacional (flujos de IED y de comercio)Fenómenos asociados
Expansión de la IEDCambios estructurales en la economía mundial, que colocaron a las ET en una posición central en la economía mundial
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesLos cambios en el escenario internacional
Cambios estructuralesDesregulación creciente de la actividad económica (en sólo 3 años 63 PED liberalizaron sus políticas comerciales tras la Ronda Uruguay y otros tantos sus regímenes de IED)Desarrollo de las comunicaciones entre unidades de negocios vía TIC, lo que permitió generar ganancias de localización mediante ventajas comparativas
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesLos cambios en el escenario internacional
Creciente globalización de algunas industrias específicas (automotriz y electrónica, pioneras): las ET integran, coordinan y controlan las actividades que incorporan valor agregado en el exterior; reubicación territorial de los centros de producciónImportancia creciente de los servicios como área de interés para los inversionistas internacionalesCreciente regionalización de la economía mundial, que obliga a las ET a cambiar sus estrategias de acción y tratar de influir en la institucionalidad de los nuevos acuerdos de regionalización
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales
La teoría de la empresa multinacionalLos cambios en el escenario internacional¿Qué se entiende por globalización?Problemas y desafíos de la globalizaciónCambios en las estrategias empresariales
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales¿Qué se entiende por globalización?
El concepto planteado por la CEPAL (1992)
La globalización se caracteriza porconstituir redes de sistemas productivostransnacionales que emergen de la mayor esfera de influencia de las ET en la economía mundial, su concertación en alianzas estratégicas y el uso generalizadode redes de información y comunicación
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales¿Qué se entiende por globalización?
Factores que la impulsan:Transformación radical de las TI (que determinócambios en los procesos de diseños y producción, así como en la distribución y comercialización)Reducción sustantiva de los costos de las comunicaciones y del transporteDescentralización geográfica (aprovechamiento de ventajas en materia de disponibilidad de recursos, costos y localización)
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales¿Qué se entiende por globalización?
El concepto planteado por Ostry (1992):Una de las tres fases del “crecimiento de la vinculación internacional entre los países”, luego de la Segunda Guerra Mundial, basada en el explosivo incremento de IED (primero, comercio; luego, integración financiera)Instancia de internacionalización de la economía mundial dominada por la IED y la transferencia tecnológica
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales¿Qué se entiende por globalización?
Predominio de las ET que son capaces de globalizar sus operacionesDesarrollo de la investigación a través de redes de trabajo
El principal agente operacional de la globalización es la ET, su fuerza conductora son las TIC (que permite globalizar el quehacer de las unidades económicas), mejorar eficiencia y competitividad, líneas de producción más rápidas y mayor capacidad de adaptación al cambio tecnológico
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales
La teoría de la empresa multinacionalLos cambios en el escenario internacional¿Qué se entiende por globalización?Problemas y desafíos de la globalizaciónCambios en las estrategias empresariales
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesProblemas y desafíos de la globalización
Modificación en el sistema de aprovisionamiento del mercado nacional y sus consecuencias formales en el equilibrio del sector externo, especialmente en su cuenta comercialNecesidad de reconstruir la red industrial de largo plazo de acuerdo con la nueva realidad internacional (unidades productivas no internacionalizadas tienden a ser autosuficientes)
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesProblemas y desafíos de la globalización
Ampliación de los espacios económicos en los cuales las empresas determinan los nuevos puntos de equilibrio de cada unidad productiva, siendo los mercados regionales los nuevos límites de las escalas de operaciónLa internacionalización del producto nuevo y de las tecnologías dominantes impone una valorización internacionalización del capital en el marco de los países centrales (respecto de los cuales los PED no tienen nada que decir)
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesProblemas y desafíos de la globalización
La internacionalización tiende a romper las relaciones mantenidas con la red industrial del país de origen, desplazándola hacia niveles regionales e internacionalesLa internacionalización del proceso productivo determina que la red industrial tradicional queda condicionada por los procesos de estandarización y normalización, asociados a los dominios de los procesos tecnológicos mundiales
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesProblemas y desafíos de la globalización
Las nuevas “deslocalizaciones” de las unidades de producción en las zonas periféricas sobre la base de relaciones industriales muy especializadas plantean el problema de la creación de una red industrial ad hoc en los países que intentan incorporarse a la estructura productiva internacionalizada
Internacionalización de mercados y estrategias empresariales
La teoría de la empresa multinacionalLos cambios en el escenario internacional¿Qué se entiende por globalización?Problemas y desafíos de la globalizaciónCambios en las estrategias empresariales
Internacionalización de mercados y estrategias empresarialesCambios en las estrategias empresariales
Las estrategias empresariales se definen en la perspectiva de un mercado que trasciende las fronteras nacionales del país de origen (regional o mundial)Compleja interconexión de ventajas competitivas que emanan de la localización plurinacional de su cadena productiva
Los avances más recientes del desarrollo de la teoría de la regulación
Los avances más recientes de la teoría de la regulación
Asimetría de la informaciónModelos regulatorios (tasa de retorno y price cap) y poder del contratoOptimización de los contratosCompetencia por comparaciones o benchmarkingIncentivos a la sobreinversión
Asimetría de la información
El principal aporte de la teoría moderna de la regulación es el reconocimiento de la asimetría de la información disponible. La empresa regulada y el regulador tienen acceso diferenciado a información sobre la demanda, los costos y las necesidades de inversión, entre otros factores
Si el regulador es convencido que los costos son más altos que los mínimos potenciales, y las tarifas son fijadas en consecuencia, la empresa obtendráganancias sobrenormales o extraordinarias. Una regulación deficiente puede legitimar el abuso de posición dominante o monopólica de la empresa regulada
Asimetría de la información
Los beneficios de la información asimétrica favorable a la empresa no siempre implica la generación de ganancias supranormales; a veces significa el ahorro del esfuerzo para lograr una estructura de costos más eficiente y competitiva
El énfasis de la nueva teoría de la regulación está puesto en crear los incentivos que estimulen revelar esta información al regulador y optimizar los efectos de la regulación
Asimetría de la información
¿Es la “empresa modelo” la solución a la asimetría de la información?
La “microgestión” de la empresa regulada no es congruente con las posibilidades limitadas de información del reguladorEl regulador no tiene acceso a información relevante de un conjunto de aspectos que determinan la estructura de costos (salarios, informática, reposición de equipos, etc.), lo que obstruye cuantificar las ganancias de eficiencia y su impacto potencial en las tarifas
Asimetría de la información
La construcción de una empresa modelo no ha resultado satisfactoria bajo ninguno de los caminos adoptados
Elaborado por la agencia reguladora (servicios de saneamiento)Elaborado por una empresa consultora externaElaborado por la empresa regulada (telecomunicaciones)
Modelos regulatorios y poder del contrato
Regulación basada en la tasa de retorno
El modelo basado en la tasa de retorno (rate of return) fue utilizado durante la post guerra en la regulación de MN en los Estados UnidosEl regulador fija tarifas que le permitan a la empresa financiar sus costos operacionales, la depreciación de los activos y un retorno “normal” sobre el capital invertido
Modelos regulatorios y poder del contrato
Regulación basada en la tasa de retorno
Cualquier cambio en los parámetros usados para determinar las tarifas permite que el regulador, la empresa o los usuarios puedan pedir una revisión tarifaria
Problema: La empresa tiene muy pocos incentivos para reducir sus costos y operar eficientemente (las ganancias de productividad deben ser traspasadas casi automáticamente; estimula el aumento de los gastos, que también son traspasados)
Modelos regulatorios y poder del contrato
Regulación por Precios Máximos (Price Cap)En los ‘80, la insatisfacción por los resultados obtenidos con el modelo RR, indujo el modelo de regulación Price CapEl modelo consiste en fijar las tarifas por un período (4 ó 5 años), sin que existan ajustes o regulación tarifaria de por medioEfectos posibles: a) ganancias sobrenormales; b) pérdidas considerables que pueden colocar en riesgo el negocio
Modelos regulatorios y poderde contrato
Modelos intermedios de regulaciónCambios en los costos se traduce en un cambio menos que proporcional en las tarifas (la empresa asume la pérdida por la diferencia)Con este tipo de mecanismos los incentivos para reducir costos (aumentos de productividad) son mayores que bajo un esquema RR, pero menores que bajo un esquema PC
Modelos regulatorios y poderde contrato
Poder de contrato (definición)Es el nivel de incentivos que se le otorga a la empresa para reducir sus costos. Este poder está determinado por el grado de vinculación entre las tarifas y los costos reales de la empresaUn contrato del tipo RR tiene bajo poder, al contrario del PC que tiene mucho poder. Esto puede cambiar a través del tiempo en la medida que se hagan revisiones en contratos tipo RR, por ejemplo
Optimización de los contratos
Según sea el poder de contrato, existe una amplia gama de modelos de contrato de regulación, que va desde el esquema RR hasta el esquema PC¿Cuál es el mejor contrato bajo condiciones de asimetría de información entre el regulador y la empresa regulada? Baron y Myerson (1993) iniciaron la nueva teoría de la regulación al responder esta pregunta
Optimización de los contratos
Baron y Myerson (1982) y Laffont y Tirole (1993) concluyeron que la regulación óptima consiste en que el regulador ofrezca un menú de contratos, cada uno con un poder distinto, y que la empresa escoja aquel que más le convengaSi el menú está bien diseñado, el resultado esperado será el mejor posible que se puede con información asimétrica (second best)
Optimización de los contratos
El regulador no intenta determinar cuál es el verdadero nivel de eficiencia de la empresa, sino que induce a declarar por defecto su eficienciaEl menú debe ofrecer contratos de bajo poder para “filtrar” las empresas. Esto implica que el esfuerzo por reducir costos puede ser subóptimo ex post, lo que se compensa por la reducción de rentas
Optimización de los contratos
Ofrecer un único contrato de alto poder otorga a las empresas de bajo costo rentas sobrenormales (rentas informacionales)Incluso, con un menú óptimamente diseñado, la regulación le genera una renta informacional a la empresa de bajo costo
Competencia por comparacioneso benchmarking
En la región existen varios monopolios que pueden ser empleados para introducir competencia por comparaciones o benchmarking (esquema denominado inicialmente como yardstick competition, por Schleifer, 1985)La idea básica es fijar la tarifa de cada empresa en función de los costos de las otras empresasEste esquema es de máximo poder porque la tarifa no depende de los costos de la empresa regulada
Competencia por comparacioneso benchmarking
¿Es el esquema de la “empresa modelo”un tipo de benchmarking en la medida que la empresa regulada compite con la empresa modelo?El poder de la competencia por comparaciones no radica en su capacidad de generar información sobre los costos eficientes potenciales de las empresas, sino que en los incentivos dinámicos que genera
Competencia por comparacioneso benchmarking
¿Cuáles son estos incentivos dinámicos?
Si la empresa advierte que el regulador estáfijando las tarifas mediante este método, tiene el incentivo de reducir sus costos por debajo del promedio de la industria.A través del tiempo, el promedio de la industria también decrecerá y con el tiempo los costos reales se acercarán a los costos eficientes.
Competencia por comparacioneso benchmarking
El método benchmarking es una poderosa herramienta para enfrentar la asimetría de información, pero…
No todas las empresas son directamente comparables (tamaño, calidad de servicio, topografía, demanda, etc.). Esto implica que debe neutralizarse el efecto de factores exógenos (de metodologías estadísticas de regresiones múltiples)
Competencia por comparacioneso benchmarking
Los resultados empíricos suelen ser imprecisos y no es recomendable aplicar mecánicamente los resultados. Flexibilidad y cierto nivel de discrecionalidad en la interpretaciónSe requiere un buen sistema de contabilidad regulatoria que asegure que los datos de las diferentes empresas sean homogéneos (misma definición y criterios contables)
Competencia por comparacioneso benchmarking
Ejemplo (OFWAT, regulador del agua en el Reino Unido)
Gastos operativos del servicio de alcantarilladoCaptaciónTratamiento (obras grandes)Tratamiento (obras chicas)Tratamiento y disposiciónAdministración y gastos generales
Incentivos a la sobreinversión
¿Cómo afectan los diferentes regímenes tarifarios los incentivos para invertir? El problema de la sobreinversiónEfecto Averch-Johnson (1961): si la tasa de retorno efectiva es mayor al costo de capital, entonces existe el incentivo de distorsionar el uso relativo de los factores, aumentándose el uso del capital
Incentivos a la sobreinversión
El incentivo a sobreinvertir se debe a que el inversionista está obteniendo una rentabilidad mayor en la actividad regulada que en otras áreas de la economía¿Cuándo la tasa de retorno de la actividad regulada es mayor al costo de capital? Asimetrías de información, utilidades sobrenormales, rentas informacionales
Incentivos a la sobreinversión
El incentivo a sobreinvertir significa que el regulador debe “fiscalizar” las inversiones y garantizar que sean adecuadas para lograr satisfacer la demanda futura según los estándares de calidad fijadosEl regulador debe analizar los planes de inversión y asegurarse que no estén sobredimensionados
